Congres 19-04-2011
Domein en financiering 1. Keuzes voor de toekomst De komende periode worden besluiten genomen die cruciaal zijn voor de toekomst van corporaties. De Europese Beschikking en de daaruit volgende tijdelijke ministeriële regeling hebben gevolgen voor het werkdomein van corporaties en de financiering daarvan. De herziening van de Woningwet staat voor de deur. Hiermee worden de randvoorwaarden stevig en voor lange tijd wettelijk verankerd. Het is nodig dat wij zelf duidelijke keuzes maken en onze beïnvloeding daarop richten. Op het Congres komen deze keuzes aan de orde. Het is de bedoeling om tijdens het Congres overeenstemming op hoofdlijnen te vinden. Daarna werken wij als bestuur verder vanuit die richting. Deze notitie is bedoeld om de hoofdvragen systematisch te analyseren: welke keuzes kunnen we maken en welke gevolgen heeft dat? Hoofdvragen 1. Hoe breed moet het werkdomein van corporaties zijn? 2. Hoe kunnen we onze activiteiten blijven financieren? 2.
Voorgeschiedenis in vogelvlucht Woningcorporaties zijn ontstaan om in een maatschappelijke behoefte te voorzien, die niet door de overheid werd ingevuld: huisvesting van diegenen die niet zelfstandig in hun woonbehoefte kunnen voorzien.
De verhouding tussen overheid en corporaties (toegelaten instellingen) is randvoorwaardelijk vastgelegd in Woningwet en BBSH.
Corporaties zijn sinds het midden van de jaren negentig (de ‘brutering’) verzelfstandigd.
Maar er blijft maatschappelijke en politieke discussie over corporaties. Wat is hun positie tussen een maatschappelijke opdracht en privaat ondernemerschap? Wat behoort tot hun werkdomein? Wie gaat over hun vermogen? Hoe kunnen corporaties hun activiteiten financieren?
Het werkdomein is verbreed met maatschappelijk vastgoed, leefbaarheid, wonen en zorg en wijkaanpak. Dit is vastgelegd in het BBSH en het afsprakenkader wijkaanpak. Het werkdomein overlapt deels het werkdomein van (decentrale) overheid en markt.
De rijksoverheid lijkt meer sturing te willen op de inzet van het vermogen van corporaties. Regelgeving moet risico’s op weglek van maatschappelijk bestemd vermogen beperken.
2
Ook Europese regelgeving wordt sturend, zie de beschikking over staatssteun, nationaal uitgewerkt in een ministeriële regeling. De Europese regels perken het werkdomein niet in. Wel delen de Europese regels het werkdomein op in werkzaamheden mét (DAEB) en werkzaamheden zonder staatssteun (niet-DAEB).
Voor het DAEB-deel van het werkdomein is staatssteun (WSW-borging, lagere grondprijs, steun CFV) toegestaan. Dankzij het WSW hebben in beginsel alle corporaties toegang tot de kapitaalmarkt en is de financiering van DAEB-werkzaamheden veilig gesteld.
Staatssteun mag niet ten goede komen aan niet-DAEB-activiteiten. De financiering van dit deel van het werkdomein is niet geregeld. Hier moet sprake zijn van een level playing field met andere aanbieders.
3. Ordening: domein en financiering In het onderstaande schema is het (nationale) werkdomein gekoppeld aan de Europese staatssteun-indeling in DAEB- en niet-DAEB-activiteiten. Zodoende ontstaat een indeling in drie categorieën. I = Activiteiten waarvoor staatsteun toegestaan is (BBSH/DAEB) II = Activiteiten zonder staatssteun (BBSH/niet-DAEB) III = Commerciële projecten zonder staatssteun (niet-DAEB)
3
4. Hoe breed moet het werkdomein zijn? Voor deze drie categorieën uit het schema moet de vraag beantwoord worden of corporaties op dit terrein actief blijven. Vervolgens komt in paragraaf 5 de vraag naar de financiering aan de orde. De ‘vragenboom’ die in paragraaf 5 opgenomen is, geeft systematisch inzicht in de belangrijkste te maken keuzes.
a.
Categorie I (BBSH/DAEB)
Uiteraard staan de activiteiten in categorie I (BBSH/DAEB) niet ter discussie. Rondom het domein is dus de vraag of corporaties er ook zijn voor niet-DAEB-activiteiten in categorie II en III.
b.
Categorie II (BBSH/niet-DAEB)
Voor het Aedes-bestuur is en blijft het BBSH leidend voor de activiteiten van woningcorporaties. Dus behoren de activiteiten in categorie II tot het werkdomein van corporaties. Daarmee wordt de vraag hoe deze activiteiten gefinancierd kunnen blijven urgent.
c.
Categorie III (Commerciële projecten)
In deze categorie vallen commerciële projecten. Of die tot de activiteiten van een woningcorporatie (kunnen) behoren, staat regelmatig ter discussie. Het Aedes-bestuur stelt voor om in deze categorie uit te gaan van ‘Nee, tenzij’. Corporaties nemen alleen deel aan commerciële projecten als er voldaan is aan de volgende condities: er is draagvlak bij en afstemming met lokale / regionale partners; er wordt samengewerkt met partners; corporaties dragen een zo laag mogelijk risico, liefst 50 procent of minder; corporaties hebben zo veel mogelijk zeggenschap, liefst 50 procent of meer. 5. Hoe kunnen we onze activiteiten blijven financieren? Deze vraag is simpeler en korter te beantwoorden voor de categorieën I en III. Daarom behandelen we deze hieronder eerst en pas daarna categorie II.
a.
Categorie I (BBSH/DAEB)
Financiering met WSW-borging (staatssteun) toegestaan en zodoende is toegang tot de kapitaalmarkt geregeld.
b.
Categorie III (Commerciële projecten)
Uitgangspunt is dat deze activiteiten rendabel en dus commercieel financierbaar zijn. Vaak zal het hier om kortlopende projectfinanciering in de bouwfase gaan, de inzet van eigen vermogen als financieringsbron is dan niet direct aan de orde. Is toch eigen vermogen nodig, dan is dat alleen onder (nader uit te werken) harde randvoorwaarden mogelijk.
c.
Categorie II (BBSH/niet-DAEB)
Als corporaties in deze categorie actief blijven, ligt de vraag op tafel hoe de financiering geregeld kan worden. Het gaat in deze categorie namelijk om niet-DAEB-activiteiten, die op basis van het BBSH tot het werkdomein behoren, maar waarvoor geen staatssteun is toegestaan. Er is dus geen
4
WSW-borging mogelijk. Voor externe financiering is het van cruciaal belang om blijvend toegang tot de kapitaalmarkt te hebben. Voorwaarde daarvoor is weer dat een corporatie het eigen vermogen in kan blijven zetten voor externe financiering.
*) Interbellum: zie verderop in de tekst: een beperkte inzet van het eigen vermogen voor activiteiten in categorie II leidt op termijn materieel tot beperking van het domein tot alleen DAEB-activiteiten (categorie I).
5
Inzet eigen vermogen cruciaal Toegang tot de kapitaalmarkt is afhankelijk van de mate waarin risico’s van een project voldoende worden afgedekt, volgens de geldverschaffers. Dat kan in de eerste plaats door een substantieel deel van de investering (al snel 30 procent tot 60 procent) te financieren met eigen vermogen. Daarnaast zal de corporatie extra zekerheden moeten verstrekken, om op individuele basis toegang tot de markt te krijgen.
Inzet Aedes Aedes heeft daarom consequent de lijn gevolgd dat zeggenschap over het eigen vermogen volledig bij de corporatie thuishoort. Corporaties moeten het eigen vermogen in ieder geval voor categorie II-activiteiten in kunnen zetten, die immers volledig binnen het werkdomein van corporaties vallen (BBSH).
Standpuntbepaling bij Rijksoverheid Het lijkt dat het ministerie het onderscheid tussen categorie II en III in de niet-DAEB-activiteiten niet onderkent, maar deze beide als commerciële activiteiten behandelt. De lijn van het ministerie is tot nu toe dat inzet van het eigen vermogen voor financiering van alle niet-DAEB-activiteiten beperkt moet zijn. Scheiding van het vermogen van corporaties zou dat moeten garanderen, hoewel dat vanuit de Europese regels niet vereist is. Scheiding van vermogen zou aan drie voorwaarden moeten voldoen: 1. het eigen vermogen moet eenmalig worden gesplitst in een deel DAEB en een deel nietDAEB, naar evenredigheid van de marktwaardes op het moment van splitsing. Ongewenste consequentie daarvan zou zijn: ‘nu geen niet-DAEB, dan nooit meer nietDAEB mogelijk’; 2. na die eerste splitsing (exploitatiefase) mag er geen vermogen van het DAEB-deel beschikbaar komen voor het niet-DAEB-deel; 3. geen verliesfinanciering mogelijk in het niet-DAEB-deel vanuit het DAEB-deel. Bij een dergelijke beperkte en afgegrendelde inzet van het eigen vermogen voor activiteiten in categorie II blijft formeel sprake van een breed werkdomein. Maar materieel gezien leidt het op termijn (na een in de vragenboom als ‘interbellum’ aangeduide periode) tot beperking van het domein tot alleen DAEB-activiteiten (categorie I). 6. Uitgangspunten Het bestuur heeft een aantal uitgangspunten gekozen over het domein en de financiering van woningcorporaties. Het is de bedoeling tijdens het Congres overeenstemming op deze hoofdlijnen te bereiken.
Domein
Het BBSH is en blijft leidend in de afbakening van de taken van corporaties. Zowel activiteiten in categorie I (BBSH/DAEB) als activiteiten in categorie II (BBSH/nietDAEB) behoren tot het werkdomein van corporaties.
6
Corporaties voeren geen commerciële projecten uit, tenzij is voldaan aan een aantal condities (draagvlak, samenwerking, zo laag mogelijk risico, zo veel mogelijk zeggenschap).
Financiering
Corporaties hebben volledige zeggenschap over het eigen vermogen. Duurzame financiering van activiteiten uit categorie II (BBSH/niet-DAEB) moet gewaarborgd blijven. Corporaties kunnen het eigen vermogen inzetten voor activiteiten uit categorie II (BBSH/ niet-DAEB), die immers volledig binnen het werkdomein van corporaties vallen.
