DE POLITIEK VAN CODIFICATIE IN EUROPA Mr dr. P.A.J. van den Berg, Rijksuniversiteit Groningen Er bestaan serieuze plannen voor de invoering van een Europees civiel wetboek. Het Europees Parlement heeft opgeroepen tot een dergelijke codificatie, de Europese Commissie steunt de uitvoering van dit project en veel juristen werken er al aan. Waarom? Het antwoord op deze vraag kan wellicht gevonden worden door te kijken naar de redenen voor de invoering van eerdere codificaties in de periode rond 1800. Tussen 1794-1809 kwamen vier codificaties tot stand, in Pruisen het Allgemeine Landrecht (ALR 1794), in Frankrijk de Code civil (Cc 1804), in Nederland het Wetboek Napoléon ingerigt voor het Koningrijk Holland (WNH 1806) en in Oostenrijk het Allgemeine bürgerliche Gesetzbuch (ABGB 1811). De invoering van deze codificaties vormde een breuk met de tot dan toe geldende rechtsbronnenleer, waarin de wet, dat wil zeggen de van overheidswege opgestelde algemeen verbindende regel, slechts één van de vele rechtsbronnen in formele zin was, naast de bijbel, het Romeinse recht, het canonieke recht, het gewoonterecht en de lokale statuten. Deze codificaties waren zo de bezegeling van het monopolie dat de staat op de rechtsvorming had verworven. Exclusieve bevoegdheid tot wetgeving werd de uitdrukkingsvorm van de nationale soevereiniteit. Op deze wijze won een belangrijk bestuurlijk instrument, de wet, enorm aan effectiviteit, hetgeen cruciaal was voor de ontwikkeling van de moderne West-Europese staten sinds het begin van de negentiende eeuw. De belangrijkste doelstelling van deze bijdrage is te achterhalen welke overwegingen een beslissende rol hebben gespeeld bij de vestiging van dit monopolie door middel van codificaties. Daarom staan de argumenten centraal die voor de invoering van een codificatie werden aangevoerd. Er worden door mij drie argumenten onderscheiden een praktisch-politiek, een politiek-theoretisch en een praktischjuridisch. Bij het praktisch-politieke argument wordt er vanuit het staatsbelang voor een uniforme codificatie gepleit. Deze leed immers schade als gevolg van de rechtsverscheidenheid en rechtsonzekerheid. Ten eerste werd, zo betoogde men, de economische groei geremd door een gebrekkig rechtsstelsel. Dit was funest voor de staat omdat economische groei gelijk stond aan vergroting van de inkomsten uit belasting. Ten tweede stond de rechtsverscheidenheid een ontwikkeling van een saamhorigheidsgevoel tussen de burgers van dezelfde staat in de weg. Het politieke-theoretische argument voor codificatie vindt zijn oorsprong in het streven van adel en burgerij zich te beschermen tegen onvoorspelbare inbreuken door de overheid op haar rechten. Een nieuw wetboek kon de burger duidelijkheid over zijn rechten en plichten verschaffen. Men kon tenslotte ook wijzen op het praktisch-juridische - belang dat de individuele justitiabele had bij een duidelijke en rechtvaardige, alsmede bij een vlotte en betaalbare afwikkeling van zijn geschillen. De rechtsverscheidenheid, de ingewikkelde rechtsbronnenleer en de daaruit voortvloeiende rechtsonzekerheid belemmerden een dergelijke vlotte afwikkeling. Een nieuw wetboek kon daarin verandering brengen. Uit het onderzoek is gebleken dat de Franse Revolutie een belangrijke cesuur vormt in de Europese codificatiegeschiedenis. Voordien namelijk speelde het politiek-theoretische argument nauwelijks een rol: het primaat lag bij het praktisch-politieke argument. Nadien overheerste het politiek-theoretische argument om uiteindelijk, zij het onder een geheel ander constitutioneel gesternte, weer te wijken voor het praktisch-politieke. 1.
Het Ancien Régime: het primaat van het praktisch-politieke argument
1.1
De Duitse Gebieden
Het codificatiestreven in de Duitse gebieden was nauw verbonden met een politiek-economische theorie die bekend staat als het kameralisme. De vertolkers van deze theorie, de kameralisten, waren onder de indruk geraakt van de kracht van de Franse staat en zagen de mercantilistische politiek van Colbert als de belangrijkste oorzaak daarvan. Zij betrokken de opinies van hun Franse voorbeelden wel veel meer op recht en bestuur en gaven zo een eigen uitwerking aan het mercantilistische gedachtegoed. Velen van hen hamerden er voortdurend in hun geschriften op dat een staat moest streven naar een goede economie door verbetering van de bestuurlijke organisatie, waarbij uniforme-
1
ring een steeds vanzelfsprekender ideaal werd. Omdat de kameralistiek als universitaire discipline gelieerd was aan de juridische faculteiten, kreeg de zorg voor de rechtspleging als essentieel onderdeel van het bestuur veel aandacht. Het is daarom niet verwonderlijk dat in het bijzonder in deze kringen de aanzet werd gegeven tot reflectie over het nut van een (uniforme) codificatie. De kameralisten hebben een niet te onderschatten invloed gehad op de gedachtewereld van de veelal door hen zelf opgeleide ambtenaren die deel uitmaakten van de hoge vorstelijke bureaucratie. a)
Pruisen
Het ALR (1794) had vanuit een formele invalshoek bezien twee belangrijke kenmerken, te weten exclusiviteit en behoud van de rechtsverscheidenheid. Het wetboek betekende een poging tot hervorming van de rechtsbronnenleer, die ertoe leidde dat het primaat van de wet werd gevestigd. Het ALR kreeg weliswaar slechts subsidiaire gelding, terwijl de primaire werking was toebedeeld aan de provinciale wetboeken. Buiten het ALR en de provinciale wetboeken werd evenwel geen rechtsvorming meer toegestaan. Daarmee werd de wet toch de exclusieve rechtsbron, hetgeen ten koste ging van het gewoonterecht en het Romeinse recht. Aangezien de Pruisische vorsten de wetgevende bevoegdheid grotendeels aan zich hadden getrokken, was de totstandkoming van de codificatie een belangrijke politieke overwinning van het centrale gezag. Dit gezag monopoliseerde immers aldus de rechtsvorming. Het is dan ook begrijpelijk dat naast praktisch-juridische aandacht voor de positie van de justitiabele ook het praktisch-politieke argument een centrale rol speelde bij de besluitvorming rond het opstellen van de wetboeken, zowel onder Friedrich Wilhelm I als onder zijn zoon Friedrich II. Zij waren doordrongen van hetzelfde politiek-economische gedachtegoed dat door de kameralisten werd voorgestaan. Ook het besluit van Friedrich II uit 1780, dat genomen werd op voorstel van de ambtenaar Carmer en dat uiteindelijk tot het ALR leidde, vond zijn grondslag in deze gedachtewereld. Hoewel aldus praktisch-politieke overwegingen de aanzet gaven tot de codificatieplannen, stelden beide vorsten zich toch gereserveerd op ten aanzien van het gebruik van een codificatie als instrument van staatsvorming. Zij waren er namelijk niet op uit de codificatie te gebruiken om de banden tussen de diverse provincies van hun staat te verstevigen door al het recht te uniformeren. Zulke ideeën leefden wel bij hun ambtenaren, maar zij hechtten daaraan zelf niet zozeer. Een zekere scepsis ten aanzien van de al te grote uniformeringsdrang van hun bureaucratieën zal daaraan niet vreemd zijn geweest. De terughoudendheid van de Pruisische vorsten ten aanzien van de uniformering van het recht was het gevolg van het feit dat zij geen wijzigingen wensten aan te brengen in de bestaande staatsstructuur. Het is daarbij van belang te constateren dat de reorganisatie van het bestuur in Pruisen eerder was ingezet dan in bijvoorbeeld de Donaumonarchie en dat zij vrij succesvol was verlopen waardoor er geen problemen bestonden met de rekrutering en financiering van het leger, de eerste zorgen van een koning. De noodzaak tot ingrijpende hervorming was dan ook minder groot dan in Oostenrijk. Voor de ambtenaren golden de redenen voor de terughoudendheid van de vorsten niet. Zij behoorden niet tot de sociale laag van hun broodheer en hadden een meer abstract beeld van de staat. Zij zagen het als de belangrijkste taak van de vorst om door een vergaande rationalisatie van het bestuur de staat efficiënter en dus machtiger te maken. De Pruisische vorsten Friedrich Wilhelm I en Friedrich II liepen evenwel niet aan de leiband van hun ambtenaren en deze moesten dan ook met lede ogen toezien hoe hun voorstellen tot codificatie door de vorsten werden afgezwakt. Toch legden de ambtenaren zich niet zomaar neer bij de hen opgelegde beperkingen. Cocceji getroostte zich overigens zonder succes - rond het midden van de achttiende eeuw, vooral om praktisch-juridische redenen, veel moeite om toch een uniform wetboek tot stand te brengen. Ook Carmer, die om praktisch-politieke redenen een voorstander van rechtseenheid was, slaagde er, dertig jaar later, niet in om Friedrich II ertoe te bewegen hem de opdracht tot het opstellen van een uniforme codificatie te verlenen. Maar desondanks poogde hij tijdens zijn werkzaamheden aan de codificatie om het door hem gewenste resultaat op meer slinkse wijze te bereiken en met wat meer succes. c)
De Donaumonarchie
De Donaumonarchie was in de zeventiende en achttiende eeuw een conservatieve staat, waar de contrareformatie een doorslaand succes was geweest. Toch besloot juist de diep in de zeventiende-
2
eeuwse politieke en religieuze tradities van haar land gewortelde keizerin Maria Theresia in 1753 tot een radicale codificatiepolitiek. De gedachte om de oude staatsrechtelijke structuur te doorbreken en door middel van rechtseenheid de diverse provincies van de monarchie hechter aaneen te smeden, was in de Donaumonarchie niet geheel nieuw. Wederom waren het ambtenaren in de centrale bureaucratie, die in het begin van de achttiende eeuw dergelijke ideeën onder invloed van kameralistische theorieën over het verband tussen wetgeving, economische welvaart en staatsmacht hadden geopperd. De keizers Leopold I en Karl VI besteedden nog weinig aandacht aan de plannen van deze 'bureaucraten'. Zij leken zich deze houding ook te kunnen permitteren: de Franse dreiging was geneutraliseerd en hervormingen op bestuurlijk gebied leken niet noodzakelijk te zijn. Rond het midden van de achttiende eeuw was de positie waarin de Donaumonarchie zich in het Europese krachtenspel bevond evenwel drastisch veranderd. De monarchie werd door de zwakte van de centrale bestuursmacht belemmerd bij het uitvoeren van een effectieve financiële en vooral militaire politiek. Pruisen daarentegen had, anders dan Oostenrijk, niet verzuimd in de eerste helft van de achttiende eeuw haar bestuursstructuur te hervormen en was daardoor beter georganiseerd. Toen in 1740 de Oostenrijkse successieoorlog uitbrak, werd deze achterstand haar bijna fataal, hetgeen een schokreactie teweegbracht. Maria Theresia nam dan ook onmiddellijk na afloop van deze oorlog in 1747 het besluit tot hervorming van het staatsbestel, waarbij zij een grote rol toekende aan haar ambtenaren onder leiding van Haugwitz. In het ambtenarenapparaat was het kameralistische gedachtegoed levend gebleven en de hervormingen die Haugwitz voorstelde, stonden dan ook alle in het teken van uitbreiding en rationalisering van de bevoegdheden van het centrale gezag. Ook de uniforme codificatie, waartoe de keizerin in 1753 op aandrang van Haugwitz besloot, maakte hiervan deel uit en werd gedragen door dezelfde overwegingen van staatsbelang: vergroting van de cohesie tussen de verschillende deelstaten. Haar besluit om te codificeren was daarmee ingrijpender dan de codificatiepogingen van de Pruisische vorsten. Zij wilde met behulp van de codificatie de deelstaten samensmeden door de verschillen op het terrein van het recht weg te nemen. De codificatieopdracht bevatte maar één beperking: het op te stellen wetboek zou geen gelding krijgen in Hongarije, dat immers slechts in een personele unie aan Oostenrijk was verbonden. 1.2
Frankrijk
Frankrijk liep voorop in het proces van staatsvorming in Europa en er werd dan ook al in de vijftiende en zestiende eeuw af en toe voor rechtseenheid gepleit, onder meer door Louis XI en Dumoulin. Tot concrete codificatieplannen kwam het evenwel niet: de centrale overheid moest eerst haar greep op het land vergroten door een eigen bureaucratie op te bouwen. De ontwikkeling van een uniform recht lag voorlopig in de handen van enkele rechtsgeleerden die op de grondslag van het gewoonterecht, namelijk de Coutume de Paris, aan een droit commun français werkten. Rond het midden van de zeventiende eeuw was de centralisatie verder voortgeschreden en was Louis XIV de onbetwiste heerser over Frankrijk geworden. Onder zijn bewind kunnen dan ook de eerste meer uitgewerkte voorstellen voor een uniforme wetgeving worden waargenomen, uiteraard in de kringen van de ambtenaren, onder leiding van Colbert. Zij beriepen zich op de twee voor hen kenmerkende praktischpolitieke argumenten. De vorst zelf overwoog evenwel geen rechtseenheid en Colbert zag er uiteindelijk vanaf het daartoe strekkende voorstel aan hem voor te leggen. In de achttiende eeuw was het vorstelijk gezag in Frankrijk danig verzwakt. Gedurende deze periode bracht kanselier d'Aguesseau nog wel enige privaatrechtelijke ordonnanties tot stand, maar hij werd gedreven door praktisch-juridische motieven. Volledige rechtseenheid stond dan ook niet op zijn programma. Toen Louis XV de regering van de regenten had overgenomen, werd, in 1770, nog wel een poging gedaan het groeiende particularisme te keren en het recht daarbij als instrument te gebruiken. Ook nu was het weer één van de ambtenaren, kanselier Maupeou, die een uniforme codificatie overwoog om zo het rechtsvormingsproces volledig in de handen van het centrale gezag te leggen. Maar het was vooral de publieke opinie die haar aandacht vestigde op de codificatie. Verschillende auteurs pleitten voor een uniforme codificatie als middel om de macht van de monarchie te vergroten, om praktisch-politieke motieven derhalve. Maar de nadruk kwam in de loop van de achttiende eeuw te liggen op de politiek-theoretische argumenten.
3
1.3
De Republiek: codificatie in een confederatie
Over de codificatiegeschiedenis van de Republiek tot aan 1795 kan men kort zijn: de provincies waren soeverein, ook op het gebied van de burgerlijke wetgeving, en het ontbrak aan een sterk centraal gezag en vooral een centrale bureaucratie die de stoot kon geven tot het bevorderen van een uniforme codificatie. Bovendien was er gedurende de zeventiende eeuw geen enkele reden voor verandering van de confederatieve staatsvorm: de Republiek werd toen beschouwd als de meest succesvolle staat van Europa en diende als voorbeeld voor de andere staten. Toen de macht van de Republiek in de achttiende eeuw in ieder geval in vergelijking met de overige Europese staten afbrokkelde, zochten staatslieden noch theoretici de oorzaak daarvan in een gebrek aan centrale macht, maar eerder in een vermeende afvalligheid van het particularistische principe. Herstel van de zuivere confederatie was een gemeenschappelijk streven. Er bestond slechts onenigheid over de vraag hoe die confederatie er precies had uitgezien en derhalve diende uit te zien. Indien al, bij wijze van hoge uitzondering, voor een codificatie werd gepleit, was dit om praktisch-juridische redenen of lagen er politiek-theoretische drijfveren aan ten grondslag. Deze motieven waren niet voldoende om de inbreuk op de provinciale soevereiniteit te doen slagen: daarvoor waren ingrijpende politieke veranderingen nodig. 2
Codificatie en vrijheid: het politiek-theoretische argument
Gedurende het Ancien Régime kwam in Oostenrijk een uniforme codificatie tot stand, waarbij het praktisch-politieke argument doorslaggevend was. In Pruisen speelden praktisch-politieke overwegingen een minder belangrijke rol, hetgeen zich vertaalde in een codificatie die geen rechtseenheid met zich meebracht. In alle drie de monarchieën, ook in Frankrijk, was echter onomstreden dat het exclusieve recht tot wetgeving bij de vorst berustte. Alléén in de Republiek, die in wezen een op laat-Middeleeuwse beginselen gegrondvest staatsbestel had, ontbrak, althans op centraal niveau, een vertolking van het absolutistische standpunt. In de loop van de achttiende eeuw groeide het verzet tegen dit absolutisme. Er ontspon zich met name in Frankrijk een discussie over het begrip 'vrijheid', die zou uitmonden in een pleidooi voor politieke vrijheid hetgeen grote gevolgen voor de codificatiepolitiek zou hebben. Aan het eind van de achttiende eeuw kwam, met name in Frankrijk en de Republiek, waar het Ancien Régime door revoluties was beëindigd, de nadruk bij het codificatiestreven zelfs volledig op het politiek-theoretische argument te liggen. 2.1
Corporatieve politieke vrijheid
In Frankrijk betekende de aandacht die in de achttiende eeuw was gevestigd op het begrip 'vrijheid', op het eerste gezicht merkwaardig genoeg, een tegenslag voor hen die streefden naar rechtseenheid. De adel en de oude burgerlijke elite, in het bijzonder de in de parlementen vertegenwoordigde noblesse de robe, hernieuwden namelijk hun aanspraken op althans een deel van de soevereiniteit met een beroep op de 'Middeleeuwse vrijheid', een concept van vrijheid waarin zelfstandige lokale en provinciale organen centraal stonden. Het is hetzelfde vrijheidsideaal als dat waarop de Republiek was gebaseerd en dat daar ook de ontwikkeling van het streven naar rechtseenheid in de weg stond. Het gevolg was dat de parlementen een grote afkeer toonden van het uniformeringsstreven van de ambtenaren. Ook na de revolutie was de idee van de corporatieve vrijheid verre van achterhaald. Onder invloed van de Amerikaanse revolutie kreeg het zelfs een modern aanzien in de vorm van het federalisme en verwierf het veel aanhangers in de Constituante. In Pruisen en de Donaumonarchie blijkt niet van een openlijke oppositie tegen rechtseenheid met een beroep op vrijheid van de standenorganisaties in de afzonderlijke provincies. De absolute monarchen waren hier, anders dan in Frankrijk, nog krachtig en de censuur werkte efficiënt. In de Republiek daarentegen was, anders dan in de monarchieën, het Middeleeuwse vrijheidsideaal nooit weggeweest. De religieuze troebelen in de zestiende eeuw waren hier juist uitgelopen op een overwinning van de particularistische krachten. De regenten wezen in hun strijd met de Oranjes voortdurend op de 'ware vrijheid', dat wil zeggen op de onafhankelijkheid van de afzonderlijke provincies en steden. Iedere ontwikkeling in de richting van een sterker centraal gezag werd zo in de kiem gesmoord. Na 1795 werd dit standpunt door de federalisten die daarmee jarenlang de totstandkoming van een uniforme codificatie tegen hebben kunnen houden.
4
2.2
Burgerlijke vrijheid
In burgerlijke kringen was vooral in de absolutistisch geregeerde staten de belangstelling voor de corporatieve vrijheid gering. Daar voerde in de achttiende eeuw een andere invulling van het begrip 'vrijheid' de boventoon, in de vorm van de zogenaamde 'burgerlijke vrijheid'. Bij deze burgerlijke vrijheid lag het zwaartepunt niet langer bij de lokale en provinciale corporaties, maar stond de afzonderlijke individu centraal. Aan de basis van het begrip 'burgerlijke vrijheid' lag de gedachte dat alle afzonderlijke mensen zich, levend in een natuurtoestand, hadden aaneengesloten door middel van een sociaal contract en zo een burgerlijke samenleving waren gaan vormen. Het doel van de burgerlijke samenleving was de verwezenlijking van de rechten van de individuele mensen. De burgerlijke vrijheid kon op twee manieren worden ingevuld. Ten eerste kon men de gevolgen van een sterke overheid enigszins beperken door machtenscheiding. In de leer van de machtenscheiding werd de centrale overheidstaak gesplitst in verschillende functies, te weten rechtspraak, bestuur en wetgeving, die vervolgens verdeeld werden over verschillende organen. Ten tweede kon men de rechten van de burger beschermen door een grote rol toe te kennen aan wetten, hetgeen bijvoorbeeld leidde tot aanvaarding van het nulla poena beginsel. a)
Vrijheid door machtenscheiding
De leer van de machtenscheiding was gunstig voor het codificatiestreven. De leer was weliswaar gericht tegen de absolute monarch en diens poging alle overheidstaken aan zich te trekken, maar zij kon ook gebruikt worden om het centraliseringsstreven van het centrale gezag in overeenstemming te brengen met het vrijheidsideaal. De vrijheid namelijk kon in een gecentraliseerde staat gegarandeerd worden door ervoor te zorgen dat de drie onderdelen waarin de overheidstaak kon worden verdeeld niet door dezelfde organen werden uitgeoefend. Het argument van de federalisten dat het centraliserings- en uniformeringsstreven haaks stond op de verwerkelijking van het vrijheidsideaal werd daarmee verzwakt. In Pruisen werd in dit verband overwogen om bestuur en rechtspraak te scheiden door een verbod op de Machtsprüche, de ingrepen van de vorst in de rechtspleging. De rechterlijke macht zou slechts via algemene regelgeving en niet meer door de 'willekeur' van de vorst gestuurd moeten worden. Een codificatie nu was bijzonder geschikt om de binding van de rechter aan de wet te effectueren. Toch was de idee van de machtenscheiding niet van beslissende betekenis voor het succes van het codificatiestreven. Gedurende het Ancien Régime vond de leer geen toepassing. Het bleek moeilijk voor de monarchen om vrijwillig afstand te doen van hun bevoegdheden en noch de Pruisische, noch de Franse, noch de Habsburgse vorsten zijn hiertoe overgegaan. Ook in de revolutionaire periode kreeg het codificatiestreven geen krachtige impuls van de leer der machtenscheiding. c)
Vrijheid als individuele rechtszekerheid
Een codificatie in het kader van de theorie van de machtenscheiding richtte zich in de eerste plaats tot de rechter, niet tot de individuele burgers. In de opvatting van degenen die de nadruk legden op vrijheid als individuele rechtszekerheid lag dit anders. Zij beoogden de macht van de overheid te begrenzen door redelijke wetten, die duidelijk en kenbaar moesten zijn, zodat de betekenis ervan door de burgers zelf vastgesteld kon worden. Het was hun bedoeling om zo de absolutistische monarchie een basis in de rationaliteit van haar bestuur te geven, en niet langer in het droit divin. Omdat het streven naar individuele rechtszekerheid geen directe bedreiging vormde voor de standsbelangen van adel en geestelijkheid, kon in Frankrijk een deel van die standen gewonnen worden voor deze variant van het begrip 'vrijheid'. Ook die standen wensten leven en eigendom, waartoe zij ook de privileges rekenden, te beschermen tegen de willekeurige inbreuken die het centrale gezag zich permitteerde. In de Republiek was een dergelijke invulling van het begrip 'vrijheid' minder dwingend. De corporatieve vrijheid had immers nog veel van haar overtuigingskracht behouden. Het streven naar rechtszekerheid voor de individuele burger bevorderde uiteraard de codificatiegedachte: zij vormt daarvan de logische consequentie. Dit argument was samen met het praktischjuridische overheersend in de cahiers de doléances, die aan de afgevaardigden naar de Staten Generaal
5
van 1789 werden meegegeven. In die cahiers was het streven naar rechtseenheid op grond van praktisch-politieke argumenten dus vrijwel geheel afwezig. Daarbij moet bedacht worden dat de Franse staat op geen enkel moment in de achttiende eeuw in haar bestaan werd bedreigd zodat een drastische ingreep om praktisch-politieke redenen, zoals in de Donaumonarchie was gebeurd, niet noodzakelijk leek. Tijdens de Franse Revolutie was dit Voltairiaanse 'burgerlijke' vrijheidsideaal zelfs één van de belangrijkste drijfveren voor de eerste revolutionaire pogingen tot een civielrechtelijke codificatie. Tot resultaten leidden deze op de bovengeschetste wijze politiek-theoretisch onderbouwde voorstellen niet: het ontbreken van een daadkrachtig gezag, dat zich praktisch-politieke doelen stelde, was hieraan debet. In de Duitse gebieden was het concept 'burgerlijke vrijheid' wel aangeslagen, maar de Franse denkbeelden over politieke vrijheid hebben daar in de achttiende eeuw geen vaste voet aan de grond gekregen. De (absolute) monarchie stond niet wezenlijk ter discussie en dat kon ook moeilijk anders gezien de strenge censuur van de overheid. De burgerij was te weinig zelfbewust om daar verandering in te brengen. Ook in de Republiek, tenslotte, ontwikkelden de politieke ideeën over het burgerlijke vrijheidsideaal zich niet of nauwelijks, niet omdat de burgerij te zwak was, maar juist omdat zij geen emancipatie meer behoefde. De burgerlijke regenten hadden al toegang tot de macht en zij poogden die te legitimeren door een eigen invulling te geven aan het begrip 'ware vrijheid', gekenmerkt door de onafhankelijkheid van de afzonderlijke provincies. Na de revolutie van 1795 nam de invloed van de Franse ideeën snel toe en werd een nieuw Frans vrijheidsbegrip gemeengoed. 2.3
Na het Ancien Régime: nationale politieke vrijheid en de revolutionaire codificaties
Aan het eind van de achttiende eeuw vond in burgerlijke kringen een radicalisering plaats, waarbij opnieuw Frankrijk het voortouw nam. De meeste afgevaardigden naar de Staten Generaal, waaraan de burgerij als derde stand deelnam, bleven wel met hun politieke opvattingen zoveel mogelijk binnen de bestaande staatsrechtelijke kaders. Voor hen behoorde de invoering van de 'burgerlijke vrijheid' nog tot de belangrijkste constitutionele maatregelen. Enkele radicale vernieuwers echter, onder wie Sieyès, namen geen genoegen meer met een dergelijk gematigd standpunt. Zij eisten de eerste plaats op voor hun stand. De uiteindelijke opheffing van de standenstaat in Frankrijk volgde evenwel eerst toen de burgerij vlak voor en tijdens de bijeenkomst van de Staten Generaal haar politieke aanspraken onderbouwde met de nieuwe Rousseauiaanse idee van één soevereine natie. Wat waren nu de consequenties van de opkomst van dit moderne begrip 'politieke vrijheid' voor het codificatiestreven? Het streven naar politieke vrijheid kon soms, op het eerste gezicht eveneens merkwaardig genoeg, op gespannen voet staan met het streven naar een uniforme codificatie. De gedachte dat de natie één lichaam vormde en de idee van de volkssoevereiniteit, de beide pijlers onder de nieuwe politieke theorie, impliceerden namelijk nog geen antwoord op de vraag waar de soevereiniteit en dus de wetgevende bevoegdheid zou worden uitgeoefend. De vraag wie de facto de wetten moest opstellen, gaf aanleiding tot meningsverschillen. Een aantal radicale democraten was met Rousseau van mening dat de volkssoevereiniteit zich niet verdroeg met de gedachte van representatie. Zij verwierpen daarom de nadruk die als gevolg van de centralisatie werd gelegd op de door de volksrepresentanten tot stand gebrachte wetten en keerden zelfs terug naar het gewoonterecht, waardoor de directe democratie in hun ogen beter tot uitdrukking zou worden gebracht. De meeste politici beschouwden directe democratie echter niet als een realistische oplossing en kozen voor representatie. Om toch zoveel mogelijk recht te doen aan de volkssoevereiniteit werd voorgesteld om op lokaal niveau volksinvloed op de wetgeving door middel van lokale representatieve organen te introduceren. Dit standpunt was uiteraard ook onder de federalisten populair. Zodra men evenwel op deze wijze gestalte gaf aan de volkssoevereiniteit werd de rechtseenheid bedreigd. Een aantal denkers bestreed deze visie daarom met kracht, onder meer met politiek-theoretische argumenten. Volgens hen was de bevoegdheid tot wetgeving weliswaar oorspronkelijk gelegen bij het volk, maar was zij vervolgens tijdelijk overgedragen aan de door het volk gekozen representanten, die daarom de exclusieve wetgevende bevoegdheid hadden. Zij benadrukten dat de natie één was en dus ook maar één wil kon hebben, die op centraal niveau gevormd moest worden. Dit argument dat gebaseerd was op de idee van de nationale politieke vrijheid, ondersteunde het codificatiestreven krachtig en was succesvol wanneer het nauw verweven was met het praktisch-politieke argument.
6
a)
Frankrijk
Met de Franse Revolutie, en dan met name met de omvorming van de Staten Generaal tot de Assemblée Nationale Constituante, onderging het staatkundige bestel grote veranderingen. Deze veranderingen waren in theoretische zin voornamelijk voorbereid door Rousseau, die grote nadruk had gelegd op de sociale en politieke gelijkheid van de burgers als middel om cohesie aan een staat te verlenen. Bij hem waren politiek-theoretische en praktisch-politieke overwegingen aldus nauw met elkaar verstrengeld. Deze ideeën werden gedurende de Revolutie briljant vertolkt door zijn intellectuele erfgenaam Sieyès. Deze had succes met zijn pleidooi voor één 'nation' van gelijkwaardige burgers: de Constituante maakte in augustus 1789 een einde aan de standenstaat door zowel de provinciale als de individuele privileges op te heffen. Bij Sieyès was, net als bij Rousseau, de theorie van de volkssoevereiniteit onlosmakelijk verbonden met aandacht voor het staatsbelang. Hij pleitte daarom eveneens vurig voor een uniforme codificatie. In de Constituante overheerste evenwel het streven naar burgerlijke vrijheid en gedurende de eerste jaren van de revolutie stonden haar werkzaamheden dan ook in het teken van het zekerstellen van de verworvenheden van de revolutie. Er werd gedurende deze jaren in de Constituante wel voor een codificatie gepleit, maar dit geschiedde binnen het kader van de verwerkelijking van het 'burgerlijke' vrijheidsideaal, niet op grond van het staatsbelang. Tijdens de eerste revolutionaire codificatiepogingen werd opnieuw duidelijk dat het ontbreken van een praktisch-politieke noodzaak het succes van dergelijke pogingen in de weg stond. Pas toen na enige jaren, vanaf circa 1792, de buitenlandse dreiging toenam, verwierf het staatsbelang haar belangrijke plaats als argument voor het realiseren van een codificatie. Dit was dan ook de periode waarin men serieuze pogingen daartoe ondernam. Na 1795, toen de oorlog weer gunstiger voor de Fransen verliep, nam de hevigheid van het patriottisme af, terwijl bovendien het centrale gezag verzwakte als gevolg van verdeeldheid. Ook de codificatiegedachte verdween daardoor uit het zicht om eerst na de Napoleontische staatsgreep van de 18e Brumaire terug te keren. Het staatsbelang vormde nu het belangrijkste argument en met de komst van Napoléon, wiens positie niet, zoals die van de vorsten onder het Ancien Régime, onlosmakelijk verbonden was met de provinciale privileges en de standenstaat, was de voltooiing van de uniforme Code civil (1804) nog slechts een kwestie van tijd.
b)
De Republiek
Toen de patriotten in 1795 in de Republiek aan de macht kwamen, stond de vestiging van een eenheidsstaat allerminst vast. De federalistische staatsopvatting was diep verankerd bij een belangrijk deel van de patriotten, dat afkomstig was uit de kring der regenten. De voorstanders van een eenheidsstaat, die hun ideeën vooral uit Frankrijk hadden, vormden een luidruchtige minderheid. Het gevolg was een hevige strijd in de kring der patriotten over de te kiezen staatsvorm van de Republiek: federalistisch of unitaristisch. Toch leek het er enige tijd op dat een codificatie tot de mogelijkheden behoorde. De unitarissen beriepen zich op het politiek-theoretische argument dat de soevereiniteit bij het gehele Nederlandse volk berustte en zij beschouwden in het verlengde hiervan een uniforme codificatie als een uitstekend middel om de diverse provincies aaneen te smeden en zo de kracht van de staat te vergroten. De benarde internationale positie van de Republiek in de tweede helft van de achttiende eeuw versterkte deze visie alleen maar. Ook de federalisten waren niet afkerig van een codificatie, al voerden zij daarvoor hoofdzakelijk het praktisch-juridische argument aan. Daarnaast wezen beide kampen op het - politiek-theoretische - belang van een codificatie voor de verwerkelijking van de burgerlijke vrijheid, een topos die men van elders overnam omdat de burgerlijke vrijheid in de ogen van de tijdgenoten al lang voor de revolutie in de Republiek was gerealiseerd. Er kon op deze wijze een meerderheid voor codificatie in de Nationale Vergadering worden geformeerd. De problemen ontstonden eerst toen duidelijk werd dat de meerderheid van de federalisten geen uniforme codificatie wenste. Dit leidde tot een patstelling die pas door de staatsgreep van 1798 werd opgelost. Ondanks het feit dat de beroemde Staatsregeling van datzelfde jaar een codificatie-artikel bevatte, werd het wetboek niet gerealiseerd omdat het conflict tussen federalisten en unitarissen onderhuids bleef bestaan, hetgeen zijn uitdrukking vindt in elkaar in ras tempo opvolgende Grondwetten. Pas in 1806 werd met de komst van Lodewijk Napoleon als koning van Nederland de kwestie van de staatsvorm definitief opgelost. Toen bovendien Napoleon tot het inzicht was gekomen dat de Bataafse Republiek voor hem van meer militaire en financiële waarde was, wanneer zij een 7
unitaristische staatsvorm had, kon het uniforme WNH (1809) worden ingevoerd. Eens te meer was gebleken dat een codificatie eerst tot stand komt wanneer een krachtige soeverein overtuigd is van de praktisch-politieke waarde ervan. 3
Codificatie en de rechtspraktijk: het praktisch-juridische argument
Over het praktisch-juridische argument kunnen we kort zijn. In alle vier de onderzochte landen werden met name in de achttiende eeuw de belangen van de justitiabelen regelmatig aangevoerd als argument voor een codificatie. Daarbij vormde het natuurrechtelijke gedachtegoed in een aantal gevallen een belangrijke inspiratiebron. Deze natuurrechtelijke ideeën waren met name van belang om tegenwicht te bieden aan diegenen die zich met een beroep op de klimaat topos tegen een uniforme codificatie keerden. Deze tegenstanders hamerden juist op het belang van de justitiabele bij aan diens specifieke leefomstandigheden aangepaste wetgeving en voerden zo een praktisch-juridisch argument aan vóór behoud van de bestaande rechtsverscheidenheid. De voorstanders van rechtseenheid verwierpen deze verklaring van de bestaande rechtsverscheidenheid uit klimaatverschillen: het recht had in hun ogen een universeel, natuurrechtelijk karakter. Zij voerden de rechtsverscheidenheid terug op de versnippering van de soevereiniteit in het door hen zo verguisde feodale tijdperk. Omdat de centrale overheid de soevereiniteit had heroverd op de lokale feodale heersers stond niets meer de invoering van rechtseenheid in de weg. Hoezeer evenwel het streven naar een beter recht de codificatiegedachte ook bevorderde, het leidde op zichzelf niet tot succes. Het praktisch-juridische belang werd namelijk zelden zo belangrijk geacht dat men bereid was alleen ten behoeve daarvan de staatsrechtelijke belemmeringen weg te nemen. Codificaties werden niet ingevoerd teneinde het recht te verbeteren, maar om uniformiteit te bewerkstelligen.
8
