De besturingsfilosofie van de gemeente Helmond
Helmond februari 2011
1
Aanleiding en achtergrond Een gemeentelijke besturingsfilosofie laat zien hoe het college van burgemeester en wethouders zijn rollen en bevoegdheden invult en hoe de ambtelijke organisatie het college ondersteunt bij zijn taak. De wijze waarop de ambtelijke organisatie het college ondersteunt, wordt vervolgens vertaald in de wijze waarop de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de organisatie zijn verdeeld. Het voornemen tot een min of meer ingrijpende organisatieverandering, die thans bij de gemeente Helmond aan de orde is, vraagt om het formuleren van een actuele besturingsfilosofie van de organisatie. Daarbij zij direct aangetekend dat de hoofdlijnen van de organisatie, zowel de bestuurlijke als in mindere mate ook de ambtelijke, eerder zijn vastgelegd en overeind blijven. Maar nu bij een voortschrijdende vergrijzing van de ambtelijke organisatie een reductie van 10% op de formatie aan de orde is en daarnaast geopteerd wordt voor het herpositioneren van de financiële functie en het niet invullen van de functie directeur M&O, is er alleszins aanleiding een actuele besturingsfilosofie ten grondslag te leggen aan de uitwerking van deze processen. Uiteindelijk is een effectieve samenwerking tussen de verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie essentieel voor het behalen van herkenbare prestaties. Daarom blijft naast de structuur van diensten en afdelingen de samenwerking door middel van dwarsverbanden en in het bijzonder het projectmatig werken van essentieel belang. De besturingsfilosofie dient tenslotte ook vorm te krijgen vanuit het perspectief dat de organisatie bestaat uit professionals, die competent zijn voor hun werk. Dat betekent dat de eigen verantwoordelijkheid van de medewerkers voor hun werk zo maximaal mogelijk dient te zijn. Deze notitie doet een voorstel voor de besturingsfilosofie van de gemeente Helmond voor de komende periode. Allereerst zullen de beleidskaders voor de filosofie worden beschreven. Vervolgens zal nader worden ingegaan op de samenwerking tussen bestuur en ambtelijke organisatie (ook wel genoemd bestuurlijk – ambtelijk samenspel, afgekort BAS). Deze samenwerking is van cruciaal belang voor het doelmatig functioneren van overheidsorganisaties. Vervolgens zullen de uitgangspunten worden beschreven voor de besturingsfilosofie. Deze uitgangspunten worden daarna uitgewerkt in termen van organisatie en verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Tenslotte volgen aanbevelingen om enkele onderdelen van de besturingsfilosofie in het vervolg op deze bestuursopdracht nader te bezien.
2
Beleidskaders In het Coalitieprogramma 2010-2014,‘Samen Daadkrachtig’, wordt benadrukt dat voor de realisatie van de Helmondse voornemens in- en externe samenwerking cruciaal is: “In het bewustzijn dat we één en ander als gemeente niet alleen voor elkaar kunnen krijgen, zal er actief gewerkt moeten worden aan het verkrijgen van draagvlak. Veel initiatieven komen pas echt van de grond als er actieve medewerking is in de stad en als er constructief samengewerkt wordt met partners daarbuiten.” Het college stuurt in zijn coalitieprogramma aan op een intensieve, resultaatgerichte samenwerking met de maatschappelijke partners. Een tweede sleutelbegrip in het coalitieprogramma betreft ‘realisatievermogen’: “Er zal worden ingezet op het vergroten van het realisatievermogen van het bestuur en de ambtelijke organisatie, waarbij de gemeenteraad zal worden gefaciliteerd te sturen op hoofdlijnen.” De ambtelijke organisatie van de gemeente Helmond werkt vanuit vier kernwaarden. Deze kernwaarden geven richting aan de ontwikkeling van medewerkers en leiderschap in onze organisatie. Ze geven aan waar Helmond voor staat en welke koers we willen varen. Het gaat om de volgende kernwaarden: Doeltreffende dienstverlening, Realisatievermogen, Ontwikkelend, Partner. Overigens zij opgemerkt dat inmiddels het initiatief is genomen tot het herzien van de Stadsvisie. De vaststelling van deze nieuwe Stadsvisie kan inhoudelijk van invloed zijn zowel op zowel de voornemens van het Coalitieprogramma als op de kernwaarden voor de ambtelijke organisatie. Bestuurlijk – ambtelijk samenspel De bij de beleidskaders beschreven sleutelbegrippen en kernwaarden moeten de bestuurlijke en organisatorische kaders ondersteunen. Er is een bestuurlijk – ambtelijk samenspel nodig. Vaak kan het samenspel plaatsvinden tussen portefeuillehouder en sector. Maar er is zeker ook behoefte aan een collectief samenspel tussen het college van B&W en de ambtelijke top. Volstrekt onderling vertrouwen is essentieel voor dit samenspel. Als vertrekpunt voor het bestuurlijk – ambtelijke samenspel geldt de stelling dat het bestuur stuurt en het ambtelijk management integraal het werk managet dat daarvoor nodig is en dat daaruit voortvloeit. Sturing en het management daarvan moeten natuurlijk wel bij elkaar komen, vandaar de noodzaak van het bestuurlijk – ambtelijke samenspel. Een samenspel, dat teamwork is, maar wel met te onderscheiden rollen voor bestuur en ambtenaren. Dit onderscheid in rollen stuurt het handelen van de organisatie en haar medewerkers. Een eerste duiding van deze rollen kan ontleend worden aan de bestuurlijk - ambtelijke samenwerkingscyclus. Deze BAS-cyclus ziet er schematisch als volgt uit:
3
5. Evaluatie Sturing / initiatief door MT / management
4. Uitvoeren van gestelde prioriteiten Sturing door MT / management; bestuur meer op afstand (tenzij bijsturing nodig)
1. Politiek-bestuurlijke Strategie: de bestemming Sturing op Collegeniveau, in interactie met MT
Bestuurlijk – ambtelijke samenwerkings cyclus
2. Politiek-bestuurlijke inzet: routeplanner Sturing door portefeuillehouder in interactie met de organisatie (diensthoofden i.s.m. afdelingsmanagers)
3. Stellen van gemeentebrede prioriteiten Sturing op collegeniveau, in interactie met MT
Vanuit de bestuurlijk – ambtelijke samenwerkingscyclus (BAS-cyclus) sturen de bestuurders vooral op de eerste drie onderdelen van de cyclus: het bepalen van de politiek – bestuurlijke strategie (collectief door B&W), de politiek – bestuurlijke inzet (portefeuille) en het stellen van gemeentebrede prioriteiten (collectief door B&W). Tijdens de uitvoering verschuift de rol naar monitoring van de hoofdlijnen en het doorhakken van knopen, wanneer zich belangrijke bestuurlijke dilemma’s voordoen. Het bestuurlijk – ambtelijke samenspel is vooral in de eerste drie fasen van de cyclus relevant, vanaf fase 4 vindt er een accentverschuiving plaats richting ambtelijke organisatie. Fase 1: bepalen van de politiek – bestuurlijke strategie: de bestemming Het gaat hier om het bepalen van de hoofdbeleidslijnen voor de langere termijn, waarin missie, visie en ambitie worden gesteld en gedeeld als gezamenlijk uitgangspunt. Doel hiervan is meer aan de voorkant de grote lijnen te delen en helder te krijgen. Het betreft
4
vooral de strategie en de langere termijn. Sturing vindt hier plaats op collegeniveau, in interactie met de ambtelijke top, het MT. De ambtelijke inbreng is hier vooral adviserend en kritisch spiegelend. Fase 2: bepalen politiek –bestuurlijke inzet: de routeplanner In deze fase gaat het vooral om het vanuit de individuele portefeuille inhoud geven aan de strategie. Er wordt niet alleen bepaald wat we willen, maar ook langs welke weg we dat gaan doen. Dit is de fase waarin de aandacht voor de voorkant van processen gestalte moet krijgen. Het gaat om de vertaling van de gemeentebrede strategie naar het tactische niveau binnen de portefeuille, inclusief het stellen van prioriteiten. Dit departementaal (portefeuillegericht) werken is prima om de discussie te voeren en de collectieve verantwoordelijkheden te verdelen. De portefeuillehouder zal hier dus primair sturen. De rol van de ambtelijke organisatie is hier met name (pro-actief) adviserend, mogelijkheden aandragend en creatief-inhoudelijk. Vanuit het management ligt hier vooral een rol voor de afdelingshoofden, die samen met hun teamleiders inhoudelijk informatie leveren en voor de diensthoofden om de informatie, die door allen wordt geleverd, af te stemmen en de bestuurder te ondersteunen bij het vinden van de juiste weg. Fase 3: het stellen van gemeentebrede prioriteiten en programmatische integratie: wat hebben we nodig onderweg In deze fase moet enerzijds de geformuleerde politiek – bestuurlijke inzet per portefeuille worden gesmeed tot een gemeentebreed programma. Het gaat dus om gezamenlijk programmeren, hetgeen zich o.a. uit integrale gebiedsvisies, maar ook in de Voorjaarsnota en de (meerjaren-) programmabegroting, alsmede het maken van het (meerjaren-) investeringsprogramma. Antwoorden op vragen zijn aan de orde zoals: wat gaan we uitvoeren, in welke volgorde, hoe zorgen we ervoor dat het totaal van prioriteiten ook behapbaar, betaalbaar en dus uitvoerbaar is. Anderzijds vragen complexe maatschappelijke opgaven – zoals de herstructurering van wijken of het programma Centrum - om integrale oplossingen, breder dan de individuele portefeuille. Bestuurlijk moet er dan niet alleen gekozen worden, maar ook geïntegreerd. Maar ook ambtelijk is hier een ontkokerde aanpak nodig. In deze fase stuurt het bestuur primair, veelal op het niveau van het college. De rol van de ambtelijke organisatie is hier ook (pro-actief) adviserend en afspraken makend. Het bestuurlijk – ambtelijke samenspel in deze fase is vooral een zaak van college(leden) en ambtelijke top ( MT-leden). Fase 4: het realiseren van het geprioriteerde beleidspakket Als het gaat om het geprioriteerde beleidspakket, gaat het vooral om strategische taken. De reguliere taken - dat zijn vaak de uitvoeringsgerichte taken, die professioneel kunnen worden uitgevoerd - staan relatief los van de politieke arena. Het realiseren van het geprioriteerde beleidspakket wordt onder aansturing van het ambtelijk management (MT en afdelingsmanagers) door de ambtelijke organisatie opgepakt. Cruciaal is dat de ambtelijke organisatie zich focust op de politiek-bestuurlijke praktijk en ambitie. Uitvoering vindt daarom plaats aan de hand van een geaccepteerde opdracht. De bestuurlijke “bestemming” is helder, de bestuurlijke “routeplanner” staat aan en brengt ons met ambtelijk samenspel naar de bestemming. Tijden de “rit” kan het bestuur voor een belangrijk deel (“de details”) loslaten, het ambtelijk management zal de opgaven, die onderweg komen, managen, geholpen door medewerkers, die over de juiste inhoud beschikken en voldoende professioneel zijn om de klussen ook daadwerkelijk te klaren. Uiteraard willen bestuur en ambtelijk management weten of de uitvoering van de opdracht op koers ligt, er zijn “mijlpalen” om te meten waar we staan. Bestuurs- en managementinformatie is daarbij essentieel. Ook hier geldt bestuurlijk – ambtelijk samenspel om het geheel van de afgelegde koers te bezien in het licht van de eindbestemming. Halen we de “meet”, gaan we een andere weg op of stellen we onze bestemming bij zijn daarbij strategische vragen op het niveau van college en ambtelijke top. Goede bestuurs- en
5
managementinformatie maakt het mogelijk dat bestuurlijk afstand genomen kan worden van de uitvoering van de opdracht. Daarnaast beschikt de ambtelijke organisatie over het bewustzijn om bij het optreden van koerswijzigingen en/of impasses op het juiste moment via het management op te schalen naar het bestuur. Fase 5: De evaluatie Zowel de evaluatie van het behaalde resultaat als van het gevolgde proces zijn belangrijk. Hiermee is ook de kwaliteit van het bestuurlijk – ambtelijke samenspel binnen de desbetreffende opdracht onderdeel van de evaluatie. Alle betrokken doen mee bij het evalueren, het initiatief tot evaluatie ligt vooral bij het ambtelijk management, d.w.z. het MT en de afdelingshoofden.
Uitgangspunten voor de besturingsfilosofie Als we vanuit de beleidskaders en vanuit het model voor het bestuurlijk – ambtelijke samenspel specifiek kijken naar de uitgangspunten voor het college van burgemeester en wethouders, voor het managementteam (MT) van de gemeente en voor het samenspel tussen het college en het MT, dan ziet dit beeld er als volgt uit: Uitgangspunten voor het Bestuur (B&W) • Het college staat ten opzichte van de gemeenteraad in een duale verhouding. Dat houdt in dat ieder zijn verantwoordelijkheid en bevoegdheden heeft. Het college verstrekt, actief en passief, de raad alle informatie die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn bevoegdheden, d.w.z. te sturen op hoofdlijnen. • B&W besturen op basis van het principe van collegiaal bestuur. Het college neemt als collectief beslissingen en is gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering. • Op basis van integraal ambtelijke voorbereide adviezen neemt het college besluiten en geeft daarmee inhoudelijk sturing aan het beleid en de uitvoering daarvan. De sturing vindt in principe plaats aan de voorkant van beleidsprocessen. • B&W stellen het MT en de organisatie in staat om hun professionele adviesrol onafhankelijk, creatief en resultaatgericht te vervullen. • B&W zijn bestuurlijk verantwoordelijk voor de organisatie, hetgeen vorm krijgt door collegesturing op kaderstellend niveau. Zo stelt het college de besturingsfilosofie vast evenals de regels voor de rechtspositie van het personeel en de inrichting van de organisatie. Uitgangspunten voor het MT • Het MT staat er borg voor dat de organisatie de besluiten van B&W op basis van zijn professionele kennis en werkwijze voorbereidt en het college adviseert over de besluiten. De organisatie geeft alle informatie, die nodig is om een zorgvuldig besluit te nemen. • Het MT en de organisatie faciliteren aan de voorkant van de beleidsprocessen de sturing door het college. Zij pakken vraagstukken zo aan dat dit mogelijk wordt. Bestuursopdrachten vormen daarbij een hulpmiddel. Het MT speelt in op de behoefte van het college aan meer kaders en aan minder directe betrokkenheid bij de uitvoering van beleid. • Het MT draagt zorg voor de coördinatie van zaken binnen de organisatie. Deze coördinatie vindt plaats op basis van integraliteit: integraal management, integrale producten, integrale dienstverlening, integrale processen. Op deze wijze werkt het MT aan de kwaliteit van de advisering aan het bestuur. • Het MT is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering: de inrichting van de organisatie, het management, de medewerkers, de bedrijfsmiddelen en de werkprocessen. In dat kader bewaakt het MT ook de voortgang van de uitvoering van de projecten.
6
Uitgangspunten voor het samenspel tussen B&W en MT • Er bestaat een heldere rolverdeling tussen college en MT. Het basisprincipe daarvan is dat het college de (beleids-)doelen bepaalt en het MT verantwoordelijk is voor de keuze van de inzet van de middelen waarmee de doelstellingen worden bereikt. • Onder aansturing van het MT werkt de ambtelijke organisatie onder de verantwoordelijkheid van het bestuur en uiteindelijk is er dan ook sprake van een gezagsrelatie. Maar dat impliceert geen strakke hiërarchie in de onderlinge verhouding. College en MT werken vanuit een houding van wederzijds respect. Het MT respecteert de sturende en beslissende rol van het college en zorgt dat het college en zijn leden zich als bestuur en bestuurders kunnen manifesteren; het college respecteert de ambtelijke professionaliteit en de onafhankelijke adviesrol van MT en organisatie. Dit wederkerige respect faciliteert het samen werken aan de beste resultaten. • Met het oog op de integraliteit van beleidsvoorbereiding, besluitvorming en realisatie van beleid vindt er met inachtneming van de rolverdeling geregeld beraad plaats tussen college en MT. Dit geldt zowel voor de inhoudelijke beleidsvoorbereiding als in het kader de planning- en control-cyclus. • De bestuurlijk-ambtelijke coördinatie van de beleidsadvisering vindt plaats door middel van geregeld portefeuillehoudersoverleg onder leiding van het verantwoordelijke lid van het MT.
De besturingsfilosofie nader uitgewerkt In deze paragraaf beschrijven we de organisatorische uitwerking van de uitgangspunten en de daarmee samenhangende verdeling van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Dit zal gebeuren aan de hand van de verschillende gremia als functies, die in het kader van de besturingsfilosofie van belang zijn. Zo zullen naast het college en het MT ook de rol van burgemeester en gemeentesecretaris worden aangestipt, omdat beide functies bij het besturen van de gemeente en de gemeentelijke organisatie een bijzondere rol vervullen. Gelet op het belang daarvan voor het bestuurlijk-ambtelijke afstemmingsproces komt de planning- en controlcyclus afzonderlijk aan de orde. Bij de verschillende organen zal worden aangegeven hoe de verbinding ligt met de BAScyclus. Ten overvloede zij opgemerkt dat het college van B&W als collectief eindverantwoordelijk is voor de voorbereiding en uitvoering van het beleid. Dat betekent ook dat voorstellen, zolang zij niet expliciet zijn gemandateerd aan een andere bestuurlijke of ambtelijke functie, enkel en alleen door het college genomen kunnen worden. College van burgemeester en wethouders (B&W) Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid. B&W besluiten in principe op basis van een ambtelijk advies. Het ambtelijk advies bevat een integraal voorbereid en afgewogen voorstel. Integraal wil in dit geval zeggen: in overleg met alle bij het vraagstuk betrokken disciplines. Uiteenlopende visies vanuit verschillende organisatieonderdelen op het vraagstuk worden in het ambtelijk advies aan B&W expliciet verwoord. In het ambtelijk advies wordt vervolgens wel een onderbouwde keuze uit mogelijke alternatieven gemaakt, zodat het college een concreet eindvoorstel krijgt voorgelegd, waar ja of nee tegen kan worden gezegd. De rondvraag op de B&W-agenda is bedoeld voor informatie-uitwisseling en voor verzoeken aan de organisatie om over te definiëren vraagstukken te adviseren. De organisatie maakt het mogelijk dat het college in principe aan de voorkant van beleidsprocessen kan sturen. Bestuursopdrachten vormen daarbij een belangrijk hulpmiddel.
7
Zij bieden een kader voor de organisatie om duidelijkheid te verkrijgen over de wensen van het college voor de richting van (nieuw) te ontwikkelen activiteiten. Bestuursopdrachten kunnen zowel bestuurlijk als ambtelijk worden geïnitieerd. Ze worden door het college vastgesteld. Elk collegelid heeft de ruimte om onderwerpen in de B&Wvergadering aan de orde te stellen met het doel om tot een bestuursopdracht te komen. Een deel van de uitvoering van het beleid wordt gemandateerd aan de organisatie. De organisatie is zich daarbij bewust van het feit dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij B&W blijft berusten. Dit uit zich onder meer door het voorleggen van zaken aan het college, indien zich in de uitvoering belangrijke politieke aspecten, financiële risico’s of problemen bij de uitvoering aandienen. In de nota Werkproces besluitvorming B&W, Commissie(s), Raad d.d. 09-02-2008 is het stramien van het besluitvormingsproces van B&W vastgelegd. De burgemeester bewaakt als voorzitter van ons college de rollen, de rolinvulling en de kwaliteit van de besluitvorming in het college. De gemeentesecretaris ondersteunt hem daarbij en is als hoofd van de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor een adequate voorbereiding. Hij is uit dien hoofde ook eindverantwoordelijk voor de tijdige, adequate en efficiënte uitvoering van genomen bestuursbesluiten. B&W special Wanneer het college behoefte heeft aan verdieping in een bepaald onderwerp, dat ter besluitvorming voorligt, kan het opdracht geven voor het organiseren van een B&W special over dat onderwerp. Naast B&W worden ook de betrokken MT-leden uitgenodigd en zijn één of meer direct betrokken beleidsadviseurs aanwezig om het onderwerp toe te lichten. Stuurgroepen Met het oog op de integraliteit van beleidsvoorbereiding, besluitvorming en realisatie van beleid vindt er met inachtneming van de rolverdeling geregeld beraad plaats tussen college en MT. Voor de inhoudelijke beleidsvorming vindt dat overleg plaats in de zogeheten stuurgroepvergaderingen, die doorgaans op de dinsdagmiddagen worden gepland. Bij de afwegingen om deze stuurgroepen, die reeds langer bestaan, te continueren spelen de volgende overwegingen een rol: • het hebben van een regulier overleg tussen College en MT; • het met elkaar in een vroeg stadium van beleidsontwikkeling voeren van richtingzoekende discussies; • de mogelijkheid om voorafgaand aan besluitvorming voor complexe dossiers alle “ins en outs” te kunnen toelichten en met het college te kunnen bespreken. Met het laatste wordt ook ingespeeld op de behoefte de sturing van het beleid in principe plaats te laten vinden aan de voorkant van beleidsprocessen. In stuurgroepen worden dan ook geen besluiten genomen. Ze richten zich meer op opinievorming, op het bepalen van de richting waarin een beleidstraject dient te gaan in de fase van beleidsvoorbereiding, waarin nog keuzes zijn te maken. Verder vervullen de stuurgroepen een rol bij de informatieuitwisseling, bij de horizontale afstemming op hoofdlijnen binnen een pijler en tussen pijlers en de verticale afstemming met boven- en onderliggend beleid en tot slot bij het verbreden van het draagvlak. Een stuurgroep neemt standpunten in, die zijn op te vatten als "adviezen" voor de verdere beleidsvorming. Stuurgroepen vervullen vooral een functie in Fase 1 van de BAS-cyclus, waar het gaat om het bepalen van de politiek – bestuurlijke strategie en bij het Fase 2 (bepalen politiek – bestuurlijke inzet: de routeplanner), als het gaat om het vroegtijdig collegebreed verkennen van een beleidstraject. Daarnaast kunnen ook gemeentebrede programma’s buiten de P&Ccyclus, die bedoeld zijn in Fase 3 (het stellen van gemeentebrede prioriteiten en programmatische integratie) in een stuurgroep worden besproken.
8
In de Notitie Onderwerpen en werkwijze stuurgroepen, vastgesteld door B&W op 21 december 2004, geactualiseerd n.a.v. collegebesluit juni 2009, wordt de rol en werkwijze van de stuurgroepen verder toegelicht.
Portefeuillehouder en beleidsoverleg Ieder lid van het college is als bestuurlijk portefeuillehouder voor zijn portefeuille belast met het aansturen van de beleidsontwikkelingen binnen zijn aandachtsgebieden. Daartoe geniet hij enerzijds een ruim bestuurlijk mandaat, anderzijds bewaakt hij zijn collegiale verantwoordelijkheid in de afstemming met zijn collega-bestuurders. Deze afstemming tussen bestuurlijk mandaat en collegiaal bestuur verloopt vanzelfsprekend des te soepeler, naarmate binnen het college – conform de afspraken in het kader van het Coalitieprogramma “Samen Daadkrachtig” - sprake is van eenduidigheid over de aanpak van de strategische opgaven. De bestuurlijk-ambtelijke coördinatie van de beleidsadvisering vindt plaats door middel van het beleidsoverleg onder leiding van het verantwoordelijke lid van het MT. Dit structurele overleg tussen iedere portefeuillehouder en de verantwoordelijke vakdienst vindt frequent plaats, is sectoraal georganiseerd en is bedoeld voor het bestuurlijk-ambtelijk afstemmen van de beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Door op deze manier het overleg tussen ambtelijke organisatie en bestuurders te structureren wordt de integraliteit van de aansturing binnen de sector gewaarborgd. Het overleg heeft ook het karakter van tweerichtingsverkeer. Bestuurders hebben enerzijds daarmee de mogelijkheid een werkwijze te volgen, waarbij de organisatie in een vroeg, of zo vroeg mogelijk, stadium bij de besluitvorming wordt betrokken. Dan zijn adviezen en alternatieven ook beter te onderbouwen en kunnen er duidelijke afspraken worden gemaakt over externe contacten: wie benadert wie, namens wie en met welke boodschap. Tenslotte worden er ook duidelijke afspraken gemaakt over het opdrachtgeverschap, zodat de bestuurders de sturing op het (dagelijks) beheer zoveel mogelijk tot de hoofdlijnen kunnen beperken en aan het verantwoordelijke MT-lid kunnen overlaten. De ambtelijke organisatie beschikt met het beleidsoverleg over een communicatie-instrument met de bestuurders om professioneel en anticiperend, maar ook empathisch en loyaal aan het collegebeleid te adviseren. Het beleidsoverleg met de portefeuillehouder is bij uitstek van belang in Fase 2 (bepalen politiek –bestuurlijke inzet: de routeplanner) van de BAS-cyclus, maar ook bij de voortgangsbewaking in het kader van Fase 4 het realiseren van het geprioriteerde beleidspakket.
Managementteam (MT) Het managementteam van de gemeente Helmond heeft tot doel het effectief en efficiënt functioneren van de ambtelijke organisatie te bevorderen door de coördinatie van en de advisering over het middelenbeleid en het vaststellen van de inhoud van dienstoverstijgende adviezen. Voorts is het MT belast met het coördineren van activiteiten tussen diensten onderling en in relatie tot het bestuur, alsmede het coördineren van de planning, de prioriteitenstelling en de voortgang van beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en verantwoording. In de kern is het MT met name belast met alle aangelegenheden op het terrein van de bedrijfsvoering. Daarnaast vervult het MT een initiërende en verkennende rol bij het op de beleidsagenda plaatsen van strategische inhoudelijke onderwerpen. De gemeentesecretaris, de loco-secretaris en de directeuren vormen het gemeentelijk managementteam. De gemeentesecretaris is voorzitter en draagt zorg voor de verbinding
9
tussen het college van B&W en het MT. De B&W-vergadering is daarvoor het geschikte moment. In de verdere afstemming tussen college en organisatie vervult het MT een sleutelrol. Die rol uit zich in de participatie van het MT of de individuele MT-leden in de B&W special, de stuurgroepen en de beleidsoverleggen met de bestuurders. Op Intracom van de gemeente Helmond geeft de link Onze organisatie - Managementteam – Algemeen informatie over doel en samenstelling van het MT. De planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) Een essentieel onderdeel van Fase 3 van de BAS-cyclus is de planning- en controlcyclus. De P&C-cyclus is het centrale sturingsinstrument voor de planning, het inzetten en het beheersen van de budgetten en investeringen van de gemeente. Daarmee is het een cruciaal middel voor de realisatie van de missie en de ambities van de gemeente, die door gemeenteraad en college worden bepaald. De structuur van de P&C-cyclus is verankerd in de organisatie. Dat geldt ook voor de bestuurlijk-ambtelijke afstemming. Daarbij vormen de uitgangspunten voor de besturingsfilosofie ten aanzien van het college van B&W, het Managementteam en de relatie tussen beiden, zoals in de vorige paragraaf verwoord, het kader. Het MT staat in het kader van de P&C-cyclus borg voor een gecoördineerde concernbrede ambtelijke voorbereiding, zodat B&W evenwichtig opgebouwde voorstellen ter besluitvorming krijgt voorgelegd. Een belangrijk moment is het kader van de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding is het Voorjaarsoverleg, waar de voorstellen voor de Voorjaarsnota worden besproken. Aan dit – doorgaans meerdaagse - Voorjaarsoverleg van het college wordt ook door het MT deelgenomen. Lijnsturing en programmasturing De organisatiestructuur van de gemeentelijke organisatie is gebouwd op het principe van lijnsturing. Complexe maatschappelijke opgaven vergen echter integrale oplossingen en dus een integrale benadering. De lijnorganisatie met zijn goed gestructureerde processen en systemen speelt hierop in te door andere sturingsprincipes te faciliteren: projectmatig werken en programmamanagement. De eindverantwoordelijkheid blijft uiteraard bij het lijnmanagement. Programmasturing heeft zich binnen onze gemeentelijke organisatie tot op heden met name gericht op de realisatie van complexe gebiedsgerichte opdrachten zoals de herstructurering van Binnenstad-Oost, Helmond-West en de ontwikkeling van het Centrumgebied. Richt een project zich op de realisatie van een duidelijk benoemd en concreet resultaat (output), een programma richt zich gaat daarbij om het nastreven van doelen en maatschappelijke effecten (outcome). Een programma loopt over langere termijn en omvat projecten en reguliere werkprocessen, die deels gelijktijdig deels na elkaar uitgevoerd moeten worden. Voor een programma wordt door het college van B&W een coördinerend bestuurder – bestuurlijk opdrachtgever aangewezen, die verantwoordelijk is voor de aansturing van het programma op hoofdlijnen. Elk collegelid blijft binnen het college overigens verantwoordelijk voor de realisatie van de projecten en producten, die onder de desbetreffende portefeuillehouder vallen. Voor de ambtelijke aansturing wordt een MT-lid aangewezen. Daarnaast vervult een programmamanager de rol als opdrachtnemer voor een programma. De programmamanager wordt voor de realisatie van het programma ondersteund door een projectorganisatie. De wijze, waarop het programmamanagement binnen onze ambtelijke organisatie is ingevuld, is gebaseerd op de Nota Programmamanagement: Verantwoordelijkheden voor het besturen van samenhangende projecten, vastgesteld door het MT (januari 2003). In het licht van de ontwikkelingen met betrekking tot enerzijds de gebiedsgerichte programma’s en
10
anderzijds de ervaringen met het programmamanagement tot nu toe verdient het aanbeveling deze nota te evalueren onder het motto: “ Onderzoek alles en behoud het goede.” Projectmatig werken Een groot deel van de producten van de gemeentelijke organisatie komt tot stand door middel van de reguliere werkprocessen, die bij de diensten en afdelingen zijn neergelegd. De realisatie van een aantal - vaak bestuurlijk cruciale – projecten komt echter alleen doelgericht en doelmatig tot stand, indien daar alle relevante disciplines bij betrokken zijn. Projectmatig werken is hierbij een onmisbaar instrument gebleken. De in het verleden ontwikkelde en beproefde toepassing van dit instrument wordt gecontinueerd. Met het oog op een organisatiebrede en permanente inbedding krijgt het de komende tijd een intensiveringslag. Projectmatig werken wordt op uniforme wijze en met dezelfde methodiek uitgevoerd. De afdeling PBH van de dienst SB vervult voortaan de functie van kenniscentrum Projectmatig werken voor de gemeentelijk organisatie. Het PBH zal als kenniscentrum Projectmatig werken opereren vanuit en bijdragen aan een lerende omgeving. Er komt een geactualiseerd handboek Projectmatig werken, dat organisatiebreed wordt gebruikt. De afdelingsmanagers krijgen de opdracht om bij de introductie van nieuwe medewerkers na te gaan of het volgen van een training Projectmatig werken noodzakelijk is voor de invulling van de functie. De Helmond Academie wordt hiervoor ingezet. Overigens is in het algemeen van belang bij de vormgeving en uitvoering van het gemeentelijk HRM-beleid actief in te spelen op de behoefte aan de permanente professionalisering van de medewerkers. Er dient in het kader van de besturingsfilosofie een heldere verdeling van de taken, rollen en bevoegdheden bij de invulling van het opdrachtgeverschap bij projecten. Dan gaat het primair om het onderscheid tussen het bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgeverschap. De bestuurder geeft ten behoeve van de projectopdracht de doelen, het gewenste resultaat en de randvoorwaarden (kaders) aan. De ambtelijk opdrachtgever, doorgaans is dit een diensthoofd, vertaalt dit naar een heldere geprioriteerde opdracht en zorgt voor de benodigde middelen (Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie en Organisatie). De projectleider/opdrachtnemer zorgt vervolgens voor de uitvoering binnen de aangegeven kaders. De opdrachtnemer is als zelfstandig opererend professional verantwoordelijk voor de uitvoering van het project en rapporteert periodiek aan de ambtelijk opdrachtgever over de voortgang ervan. De ambtelijk opdrachtgever is er verantwoordelijk voor dat de bestuurlijk opdrachtgever van de voortgang op de hoogte wordt gehouden. Het beleidsoverleg met de portefeuillehouder is hiervoor het geschikte medium. Tenslotte bepaalt de portefeuillehouder of en wanneer het college van burgemeester en wethouders in beeld moet worden gebracht van de voortgang van een project. Indien de bestuurlijk opdrachtgever gedurende de projectuitvoering aanpassing wenst van doel, resultaat of kaders, dan doet hij dit altijd in overleg met de ambtelijk opdrachtgever. Een dergelijke aanpassing resulteert immers ook in een herziening van de projectopdracht en daarmee van de benodigde middelen. In zo’n situatie wordt de ambtelijk opdrachtgever vervolgens genoodzaakt om e.e.a. in te passen in de totale planning van uren en budgetten.
11
Aanbevelingen •
•
•
•
Sturing aan voorkant: Een uitgangspunt van de besturingsfilosofie is dat B&W in principe sturen aan de voorkant de beleidsprocessen. Het verdient aanbeveling om dit uitgangspunt te vertalen in concrete kaders in de vorm van de opzet van bestuursopdrachten en van procesafspraken voor de voorbereiding en behandeling. Programmamanagement: In het licht van de ontwikkelingen met betrekking tot enerzijds de gebiedsgerichte programma’s en anderzijds de ervaringen met het programmamanagement in Helmond tot nu toe verdient het aanbeveling de huidige aanpak en organisatorische inbedding van het programmamanagement te evalueren. Projectmatig werken: Met het oog op een organisatiebrede en permanente inbedding krijgt Projectmatig werken de komende tijd een intensiveringslag. Afdeling SB.PBH krijgt naast de reguliere taken de functie van kenniscentrum PMW. In samenwerking met de Helmondacademie wordt PBH de trekker van de intensiveringslag. Het is als vervolg op het voorgaande aanbeveling gewenst om bij de vormgeving en uitvoering van het gemeentelijk HRM-beleid actief in te spelen op de behoefte aan de permanente professionalisering van de medewerkers.
ST.BO Februari 2011
12
