openbare versie
BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot gedeeltelijke afwijzing en gedeeltelijke toewijzing van een aanvraag van de Vereniging van Bloemenveilingen in Nederland om ontheffing als bedoeld in artikel 17 van de Mededingingswet.
Nummer: 492/ 24 Betreft: Zaaknummer 492: Vereniging van Bloemenveilingen in Nederland I INLEIDING 1.
Op 31 maart 1998 ontving de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: “ d-g NMa” ) een aanvraag tot ontheffing van het verbod van artikel 6 van de Mededingingswet (hierna: “ Mw” ), voorzover de d-g NMa dit verbod van toepassing acht.
2.
De aanvraag heeft betrekking op de aanvoervoorschriften van de Vereniging van Bloemenveilingen in Nederland (hierna: “ VBN” ). De aanvoervoorschriften betreffen de door de bloemenveilingen gehanteerde productcoderingen en de verpakkingsvoorschriften met betrekking tot de aanvoer van bloemen en planten voor verkoop voor de klok. II FEITELIJKE ACHTERGROND Verzoekster
3.
De VBN verenigt alle zeven bloemenveilingen in Nederland, die zijn gevestigd in respectievelijk Aalsmeer, Naaldwijk, Rijnsburg, Grubbenvorst, Bemmel, Eelde en Vleuten. De bloemenveilingen zijn afzetorganisaties van kwekers van bloemen en planten. De afzet van bloemen en planten via bloemenveilingen vindt plaats door verkoop voor de klok en door bemiddeling tussen kwekers en kopers (bemiddelingsbureaus). In 1997 bedroeg de totale gezamenlijke omzet van de bij de VBN aangesloten leden (inclusief geveilde import) ruim ƒ 6,3 miljard.
4.
De VBN is in 1974 opgericht als vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. Zij heeft als statutair doel “ de behartiging van de belangen van haar leden in de ruimste zin des woords ... en de bevordering van de afzet van bloemisterijproducten in de ruimste zin des woords” .
-1-
openbare versie
openbare versie
5.
Een onderdeel van deze doelstelling is het ontwerpen en uitvoeren van maatregelen ter uniformering van veilingvoorwaarden, kwaliteitsnormen, keuringseisen en dergelijke. Verder beoogt de VBN een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering van bloemenveilingen te bevorderen (art. 3, Statuten). Inhoud van de regeling Specificaties
6.
De VBN stelt als vereniging van de Nederlandse bloemenveilingen, door middel van aanvoervoorschriften, na ketenbreed overleg, specificaties vast. De specificaties omschrijven tot in detail aan welke eisen de aangevoerde producten moeten voldoen om voor de klok te worden verhandeld bij de bij de VBN aangesloten bloemenveilingen. De specificaties die door de VBN zijn opgesteld zijn door de afzonderlijke veilingen vastgelegd in hun veilingreglementen. De specificaties betreffen - kort gezegd - de kwaliteit, de sortering en de verpakking van bloemkwekerijproducten. Codering
7.
De specificaties zijn omgezet in een coderingssysteem, waarbij met behulp van cijfercodes zeer gedetailleerde informatie over bloemkwekerijprodukten gegeven wordt. Het VBN coderingssysteem bestaat uit VBN-productcodes, VBN-groepscodes, VBNkeurcodes, VBN-sorteringscodes, VBN-fustcodes en VBN-codes voor productkenmerken1. De VBN-codes worden door alle bij de VBN aangesloten bloemenveilingen gebruikt in hun eigen ‘codeboekjes’ . Individuele leden van de VBN kunnen besluiten om VBN-codes die zij weinig gebruiken niet in hun codeboekje op te nemen.
8.
Dankzij de VBN-codes kunnen alle betrokkenen (met name kopers) in één oogopslag alle relevante productkenmerken (kwaliteit, soort, grootte, verpakking, etc.) van het desbetreffende product exact vaststellen zonder het product nader te onderzoeken. Het coderingssysteem draagt zo bij aan de snelheid van het veilingproces voor de klok. Verpakkingen
9.
Een deel van de aanvoervoorschriften heeft betrekking op de verpakkingen van bloemisterijproducten. Deze voorschriften vormen een uitwerking van het door de VBN gevoerde verpakkingenbeleid.
10.
De VBN voert een beleid dat gericht is op standaardisatie van verpakkingen, en daarmee op verbetering van de logistieke efficiëntie. Binnen dit beleid speelt de Stuurgroep Logistieke Middelen (hierna: “ SLM” ) van de VBN een belangrijke rol. De SLM is samengesteld uit vijf vertegenwoordigers van de veilingen (de VBN en haar leden) en één vertegenwoordiger van de groothandel (de Vereniging van Groothandelaren in
1
VBN Codeboekje 1998, Leiden 1997
-2-
openbare versie
openbare versie
Bloemkwekerijproducten). De VBN, de SLM en de leden van de VBN beschouwen geleidelijk door te voeren standaardisatie van verpakkingen als een belangrijk middel om de verkoopbaarheid van bloemkwekerijproducten te bevorderen. 11.
Beslissingen terzake van het verpakkingenbeleid zijn voorbehouden aan het directeurenberaad van de VBN (art. 20, lid c, Statuten VBN). Het directeurenberaad heeft, voor wat betreft fustcodering en verrekening, overigens geen gebruik van deze bevoegdheid hoeven maken wegens het ketenbrede draagvlak, aldus de VBN. De aangesloten veilingen hebben de fustcodering en -verrekening vrijwillig overgenomen.
12.
Onderdeel van het beleid van de VBN en haar leden zijn de fustcodering (fust = verpakking) en de automatische verrekening van verpakkingen bij verkoop voor de klok. Het toekennen van een fustcode aan een verpakking en de verrekening bij verkoop voor de klok staan volgens de VBN in beginsel los van elkaar. Het gaat volgens de VBN om twee afzonderlijke beslissingen, ieder op grond van de eigen beoordelingscriteria. In de praktijk vindt voor nagenoeg alle verpakkingen, waaraan een fustcode is toegekend, ook verrekening plaats.
13.
De VBN maakt bij fustcodering en verrekening een belangrijk onderscheid tussen transportverpakkingen en productverpakkingen. Omdat alleen transportverpakkingen een rechtstreekse invloed hebben op het logistieke en distributieproces van de veiling komen deze in aanmerking voor een fustcode en verrekening, indien ze aan de gestelde criteria voldoen. Productverpakkingen worden in beginsel niet gecodeerd en niet verrekend. Productverpakkingen vormen volgens de VBN een integraal onderdeel van het product en worden gezien als een middel voor commerciële communicatie en presentatie en onderscheiden als zodanig het product op detailhandelsniveau. - VBN-fustcodes
14.
Met behulp van een fustcode kunnen gebruikers een verpakking snel herkennen. Snelle herkenbaarheid is van groot belang voor de snelheid en dynamiek van het veilingproces.
15.
Van de 999 mogelijke fustcodes zijn de nummers 1 tot 200 voorbehouden aan de aangesloten veilingen voor ‘veiling-eigen’ fust. De overige nummers (201-999) worden door de VBN toegewezen en bij alle aangesloten veilingen gebruikt, met uitzondering van voor de afzonderlijke veilingen incourante codes.
16.
De VBN heeft geen formele zeggenschap over de veiling-eigen fustcodes en de eventuele verrekenbaarheid daarvan. Deze zeggenschap is toebedeeld aan de leden van de VBN afzonderlijk. Veiling-eigen fustcodes omvatten bijvoorbeeld deksels en bodems van bloemendozen, stickers e.d..
17.
Een VBN fustcode wordt verleend aan verpakkingen die aan de volgende criteria voldoen: a) de verpakking levert een bijdrage aan standaardisatie; b) er bestaat vraag naar de verpakking bij kwekers (leden van de veilingen) en handelaren;
-3-
openbare versie
openbare versie
c) de verpakking past in het afvalbeleid van de bloemenveilingen (vermindering van nietrecycleerbaar afval, uniformiteit van materiaal voor recycleerbare verpakkingen enz.); d) de verpakking heeft een aantoonbare meerwaarde of nieuwe functie met logistieke voordelen; e) de verpakking moet tenminste landelijk worden aangevoerd (anders veiling-eigen fustcode aanvragen); f) de verpakking moet het product ‘dragen’ (lastdragerprincipe); g) de maatvoering moet passen bij en/ of aansluiten op reeds bestaande verpakkingen met VBN fustcodes; h) de kwaliteit dient de beantwoorden aan de eisen die voor het veilingproces gelden (bijv. logistiek); i) de prijs/ prestatieverhouding. 18.
Een en ander wordt beoordeeld door de SLM, waarbij gelet wordt op zowel logistieke als commerciële functies van een verpakking. De logistieke functies zijn echter veruit het belangrijkst.
19.
De fustcodes worden ook gebruikt om de kosten van de verpakking tussen koper en aanvoerder automatisch te verrekenen, waarover hieronder meer. VBN-verrekeningssysteem
20. De VBN en haar leden hanteren een verrekeningssysteem bij verkoop voor de klok, waarbij door middel van een vaste toeslag op de netto-klokprijs, de kosten van de verpakking (gedeeltelijk) worden doorberekend aan de koper en vervolgens (gedeeltelijk) worden geretourneerd aan de kwekers. Verrekening is gebonden aan een fustcode. In een aantal gevallen vindt verrekening plaats aan de hand van een speciale verrekencode, die niet is gekoppeld aan één soort verpakking. Laatstgenoemde verrekening wordt toegepast in het bemiddelingskanaal van de veilingen en niet bij verkoop voor de klok. 21.
2
De Verenigde Bloemenveilingen Aalsmeer, als grootste lid van de VBN, gebruikte in 1998 in totaal 1662 verschillende verpakkingen met VBN-fustcodes (d.w.z. exclusief veilingeigen fustcodes) waarvan er slechts 6 geheel niet via de klok verrekend werden3. De kostprijs (exclusief huur bij meermalig fust) van de overige 160 verpakkingen werd voor ca. 95% of meer geretourneerd aan de kwekers bij verkoop voor de klok. De verrekencodes 901 tot en met 936 die niet aan een bepaalde soort verpakking zijn verbonden, zijn buiten beschouwing gelaten omdat deze betrekking hebben op verpakkingen die niet worden gebruikt bij verkoop voor de klok.
Van deze 166 verpakkingen zijn er 15 meermalig, welke overigens voor 100% verrekend worden (excl. huur), bron:
Fustcodeprijslijst Bloemenveiling Aalsmeer, Prijzen, beladingen en thuisleveringen, geldig vanaf 11 mei 1998 behorend bij Fustcatalogus Bloemenveiling Aalsmeer, Foto’s en omschrijvingen, 1997-1998. 3
Dit betreft verpakkingen met de fustcodes 606, 607, 608, 639, 647 en 999. Fustcode 999 is een restcode voor niet
verrekenbare verpakkingen en de vijf andere fustcodes betreffen o.a. bloemeninterieurs.
-4-
openbare versie
openbare versie
22. Bij de toekenning van verrekening via de klok wordt door de VBN rekening gehouden met de volgende vier aspecten: a) ketenbreed draagvlak 23.
Bij verrekening van een verpakking ontvangt de aanvoerder naast de netto-klokprijs voor zijn of haar bloemkwekerijproducten een vaste vergoeding voor de verpakking waarin de producten worden aangevoerd. Dit wordt doorbelast aan de volgende schakel in de keten (de koper bij de klok) en heeft zo een stijging van de kosten tot gevolg. De VBN en haar leden zullen verrekening van een verpakking via de klok slechts dan toestaan als hier een ‘ketenbreed draagvlak’ (overeenstemming tussen kopers en kwekers) voor bestaat, aldus de VBN. b) aanvoervoorschriften
24. Verrekening wordt slechts toegestaan als de aanvoer voldoet aan de aanvoervoorschriften. De nakoming van de aanvoervoorschriften door de aanvoerder wordt ‘beloond’ met de verrekening van de verpakking bij verkoop via de klok. De verrekening wordt gebruikt om het gebruik van gestandaardiseerde verpakkingen te bevorderen. Niet alle fustcodes worden verrekend en de verrekening kan ook betrekking hebben op een deel van de kostprijs van de verpakking voor de kweker. c) ketenbelasting 25.
Met ketenbelasting bedoelt de VBN dat slechts algemeen gebruikte en gewenste verpakkingen worden verrekend. Specifieke verpakkingen zoals bijvoorbeeld de ‘uitgiftekragen’ die gebruikt worden bij uit Spanje aangevoerde anjers worden niet vergoed. De VBN acht het niet wenselijk dat specifieke transportproblemen van specifieke producenten aan iedere deelnemer in de distributieketen worden doorbelast. In het algemeen geldt dat elke kweker maatregelen neemt om transportschade aan zijn of haar producten te voorkomen. Naar de mening van de VBN behoeven de kosten hiervan niet steeds te leiden tot een kostenverhoging voor de koper, die soms weinig belang heeft bij het gebruik van de desbetreffende verpakking. d) technische belemmeringen
26. Door standaardisatie wordt het aantal variabelen in het veilproces verkleind en kan de informatiestroom beter worden beheerst. Technische belemmeringen zouden bijvoorbeeld kunnen optreden als de verrekening zou leiden tot een toename van het aantal verrekencodes en daardoor de informatiestroom onbeheersbaar zou worden. Het toevoegen van een nieuwe verrekencode maakt de handel minder overzichtelijk. III VERLOOP VAN DE PROCEDURE
-5-
openbare versie
openbare versie
27.
Het ontheffingsverzoek is op 31 maart 1998 door de NMa ontvangen en geregistreerd onder nummer 492. Op 7 april 1998 is het ontheffingsverzoek gecompleteerd door de VBN. Naar aanleiding van vragen van de NMa van respectievelijk 28 oktober 1998 en 10 februari 1999 heeft de VBN nadere informatie verstrekt op 15 december 1998 respectievelijk 11 maart 1999.
28. In het kader van het ontheffingsverzoek heeft de NMa op 23 maart 1999 een bezoek gebracht aan Bloemenveiling Aalsmeer te Aalsmeer, alwaar de VBN heeft gereageerd op een concept beschikking. Op 22 april 1999 is nadere informatie ontvangen van de VBN. 29. In Staatscourant nummer 15 van 22 januari 1999 is mededeling gedaan van de ontheffingsaanvraag van VBN. Daarbij zijn belanghebbenden opgeroepen hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. De aanvraag en de daarop betrekking hebbende stukken zijn gedurende vier weken ter inzage gelegd ten kantore van de NMa. Er hebben zich naar aanleiding van de publicatie in de Staatscourant geen belanghebbenden gemeld. IV BEOORDELING Artikel 6 Mw 30. Artikel 6 Mw verbiedt overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemingsverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Besluit van een ondernemersvereniging 31.
De leden van de VBN zijn ondernemingen. De VBN is een ondernemersvereniging.
32.
Het begrip “ besluit” omvat zowel juridisch bindende beslissingen als beslissingen die niet bindend zijn, maar wel door de betrokken leden worden gevolgd alsmede niet bindende beslissingen die ertoe strekken om het gedrag van de leden te coördineren.
33.
Op grond van artikel 20 van de statuten is het bestuur van de VBN bevoegd aan de aangesloten coöperaties bindende voorschriften te geven met betrekking tot kwaliteitsnormen en keuringseisen en regelingen met betrekking tot de sortering en verpakking van de producten. Daarvan heeft de VBN in onderhavig geval geen gebruik gemaakt. De aanvoervoorschriften richten zich, via de leden van de VBN, tot de aanvoerders bij de bloemenveilingen in Nederland. De aanvoervoorschriften hebben tot doel het gedrag van de leden te coördineren. De voorschriften worden ook door alle leden toegepast.
34.
De aanvoervoorschriften vormen derhalve een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 6 Mw. Mededingingsbeperkingen
-6-
openbare versie
openbare versie
35.
Hierbij is het van belang om bij de aanvoervoorschriften onderscheid te maken tussen enerzijds de aanvoervoorschriften en het coderingssysteem met betrekking tot de kwaliteit en sortering van bloemkwekerijproducten als zodanig en anderzijds de aanvoervoorschriften en het coderingssysteem (inclusief verrekening) met betrekking tot de verpakkingen van bloemkwekerijproducten. - aanvoervoorschriften en coderingssysteem met betrekking tot de kwaliteit en sortering van bloemkwekerijproducten als zodanig
36.
Bij verkoop voor de klok worden honderden transacties per uur gerealiseerd. Het aanbod kent een grote variëteit, waarbij de prijs wordt bepaald door de confrontatie van enerzijds een zeer groot aantal aanvoerders en anderzijds een zeer groot aantal afnemers. Herkenbaarheid is essentieel gezien de snelheid en dynamiek van het veilingproces. Het is niet mogelijk om de aangeboden bloemen en planten voor de koop te onderwerpen aan een uitvoerige inspectie. Bij verkoop voor de klok moet een koper snel beslissen over de aankoopprijs.
37.
Door middel van een systeem van gedetailleerde definities van de kwaliteit, soort, grootte en de verpakking van bloemkwekerijproducten en omzetting hiervan in productcodes kan de koper in één oogopslag alle relevante productinformatie tot zich nemen.
38.
De aanvoervoorschriften met betrekking tot bloemkwekerijproducten hebben een louter beschrijvende functie en beperken de mededinging als zodanig niet. Deze voorschriften vormen als zodanig géén mededingingsbeperking in de zin van artikel 6 Mw. Dit gedeelte van de aanvoervoorschriften betreft de VBN-productcodes, de VBN-groepscodes, de VBNkeurcodes, de VBN-sorteringscodes en de VBN-codes voor productkenmerken. - aanvoervoorschriften en coderingssysteem (incl. verrekening) met betrekking tot de verpakking van bloemkwekerijproducten A: fustcodes
39.
Bij bederfelijke goederen als bloemen en planten is het tempo van het veilingproces en de logistieke ondersteuning van essentieel belang. Voor een goed verloop van het logistieke proces is het stellen van eisen aan verpakkingen (afmetingen, kwaliteit e.d.) noodzakelijk. De veilingen brengen dit in praktijk door het gebruik van zogenaamde fustcodes. Alleen aan verpakkingen die aan bepaalde eisen voldoen wordt een fustcode toegekend.
40. Met behulp van de fustcode kan een koper in één oogopslag vaststellen in welke verpakking het product getransporteerd wordt, hetgeen de snelheid van het veilingproces ten goede komt. 41.
ovendien is de aanvoer voor de klok een ongeadresseerde goederenstroom waarbij slechts de herkomst bekend is, terwijl noch de koper, noch de eindbestemming bekend is. Dit betekent dat bij verkoop via de klok behoefte bestaat aan een zekere mate van
-7-
openbare versie
openbare versie
standaardisering om aan de verschillende verpakkingsbehoeften van kopers tegemoet te komen. De verpakkingeisen dragen hier aan bij. 42. De criteria voor toekenning van een fustcode aan een verpakking zijn reeds opgesomd bij overweging 17. Hierna zal worden nagegaan of deze criteria mededingingsbeperkend zijn in de zin van artikel 6 Mw. 43.
Standaardisatie, maatvoering en kwaliteit, prijs/ prestatie verhouding hangen direct samen met noodzakelijke vereisten die samenhangen met het logistieke proces van een veiling en de verdere distributie van bloemkwekerijproducten.
44. Verpakkingen die een meerwaarde hebben voor het logistiek proces krijgen een eigen fustcode. Verpakkingen die identiek zijn krijgen hetzelfde fustcodenummer. Het criterium van “ aantoonbare meerwaarde” hangt ook rechtstreeks samen met vereisten van het logistieke proces. 45.
De eis dat de verpakking landelijk moet worden aangevoerd vloeit voort uit de taakstelling van de VBN als overkoepelende landelijke organisatie van bloemenveilingen. Verpakkingen die niet landelijk worden aangevoerd kunnen voor een “ veiling-eigen” fustcode in aanmerking komen.
46. De VBN beoogt slechts het logistieke proces van de veiling en de verder distributie van bloemkwekerijproducten zo goed mogelijk te laten verlopen. Voor het logistieke proces zijn alleen transportverpakkingen van belang. Aan productverpakkingen wordt geen fustcode toegekend. Door toepassing van het lastdragerprincipe komen alleen transportverpakkingen voor een fustcode in aanmerking. Door dit criterium wordt verzekerd dat het fustcodesysteem niet verder gaat dan noodzakelijk is voor het logistieke proces van de veiling en de verdere distributie van bloemkwekerijproducten. 47. De hiervoor genoemde criteria a. (standaardisatie), d. (aantoonbare meerwaarde), e. (landelijke aanvoer), f. (lastdrager), g. (maatvoering), h. (kwaliteit) en i. (prijs/ prestatie) vormen geen mededingingsbeperking in de zin van artikel 6 Mw. Dat geldt niet voor de criteria b. (voldoende vraag) en c. (passen in afvalbeleid). 48. De eis dat er voldoende vraag moet zijn naar een bepaalde verpakking vloeit niet rechtstreeks voort uit de vereisten voor een goed verloop van het veilingproces. Er dient voldoende vraag te zijn naar een verpakking alvorens een fustcode wordt toegekend. Zonder fustcode/ verrekening zal de vraag naar een verpakking in het algemeen beperkt blijven, omdat kwekers in beginsel alleen verrekenbare verpakkingen zullen gebruiken bij verkoop voor de klok. Deze eis beperkt de mogelijkheden voor nieuw ontwikkelde verpakkingen om een fustcode te verkrijgen. 49. De eis dat de verpakking moet passen in het afvalbeleid van de bloemenveilingen gaat eveneens verder dan vereisten die direct voortvloeien uit logistieke proces van een veiling. Het afvalbeleid kan bijdragen tot vermindering c.q. verbetering van de mogelijkheden van verwerking van het verpakkingsafval, maar is niet strikt noodzakelijk voor het functioneren van een veiling als zodanig.
-8-
openbare versie
openbare versie
50.
De criteria b. (voldoende vraag) en c. (passen in het afvalbeleid) vormen derhalve mededingingsbeperkingen in zin van artikel 6 Mw. B: verrekening
51.
Aanvoerders voor de klok zijn niet verplicht om een verpakking met een bepaalde fustcode te gebruiken bij verkoop voor de klok. Desalniettemin wordt door verrekening vrijwel hetzelfde effect bereikt. Bij de aanvoer voor de klok zal de aanvoerder in het algemeen kiezen voor een verpakking die verrekend wordt. Bij gebruik van een nietverrekenbare verpakking zullen de verpakkingskosten in beginsel voor rekening van de aanvoerder komen. Er zal voor de aanvoerder in ieder geval duidelijk minder zekerheid ten aanzien van de vergoeding van de verpakkingskosten bestaan, aangezien er geen zekerheid bestaat dat de klokprijs hoger zal zijn dan de klokprijs van het product in een verrekenbare verpakking.
52.
Verder worden individuele kopers door automatische verrekening van verpakkingen geconfronteerd met een vaste toeslag op de netto klokprijs waardoor op dat gedeelte van de prijs de concurrentie wordt beperkt. Vaak wordt door verrekening meer dan 95% van de kostprijs van de verpakking automatisch, naast de netto-klokprijs, bij de koper in rekening gebracht.
53.
Bovendien leidt het verrekeningssysteem tot verstarring van een gedeelte van prijsvormingsproces. De verkoop van bloemkwekerijproducten via de klok geschiedt thans op basis van netto-prijzen, plus vaste toeslagen voor verrekenbare verpakkingen. De toeslagen voor verrekenbare verpakkingen en worden automatisch in rekening gebracht. De betrokken handelaren en kwekers kunnen voor producten in verpakkingen met een VBN-fustcode bij verkoop via de klok niet afwijken van de vastgestelde verrekening.
54.
Verder heeft de verrekening een indirect effect op het aanbod van verpakkingen van bloemkwekerijproducten. Aanbieders van verpakkingen die niet verrekend worden kunnen niet op gelijke voet concurreren met aanbieders van verrekenbare verpakkingen. Een kweker krijgt bij verkoop via de klok namelijk (een deel van) de aankoopprijs van de verrekenbare verpakking geretourneerd, waardoor voor de overstap naar een nietverrekenbare verpakking uit kostenoogpunt (geen verrekening meer) de facto een hoge drempel wordt opgeworpen. Hierdoor worden de afzetmogelijkheden van producenten van niet-verrekenbare verpakkingen voor bloemkwekerijproducten ernstig beperkt. Hieruit volgt dat de verrekening van verpakkingen de mededinging vervalst.
55.
Het bovenstaande geldt niet voor de verrekening van de kosten van meermalige verpakkingen d.m.v. “ statiegeld” en het in rekening brengen van fusthuur. Verrekening is in dat geval noodzakelijk om een systeem van meermalige verpakkingen in stand te kunnen houden. Verrekening is de enige mogelijkheid om de aanvoerder het door hem betaalde “ statiegeld” terug te laten ontvangen. Derhalve valt de verrekening en fustcodering van meermalige verpakkingen niet binnen het toepassingsbereik van art. 6 Mw.
-9-
openbare versie
openbare versie
56.
De automatische verrekening van de kosten van eenmalige verpakkingen van bloemkwekerijproducten bij verkoop voor de klok heeft tot gevolg dat de mededinging wordt vervalst en valt derhalve binnen het toepassingsbereik van artikel 6 Mw. Merkbaarheid
57.
Veiling van producten voor de klok vervult een belangrijke functie voor de kweker. Veiling van producten voor de klok biedt namelijk de zekerheid dat producten kunnen worden afgezet tegen marktprijzen, zonder dat de kweker zelf een afnemer voor zijn producten hoeft te vinden. Deze ‘gegarandeerde’ afzetmogelijkheid creëert een grote mate van flexibiliteit en zekerheid voor de kweker. De afzet via het bemiddelingsbureau vindt meestal plaats op basis van langdurige contracten met handelaren, waarbij zowel de prijs als de hoeveelheid van te voren wordt vastgelegd.
58.
Hierdoor heeft veiling voor de klok een significante invloed op de gehele markt voor transportverpakkingen voor bloemkwekerijproducten 4. De kweker zal veelal de standaardverpakking (met fustcode) gebruiken, omdat de veiling dan als afzet-alternatief dienst kan doen. Uit de feiten blijkt dat wat de aanvoer van (pot)planten in 1997 betreft 80% van de directe aanvoer voor de verkoopbureaus in standaardfust (met fustcode) werd aangevoerd5.
59.
De totale omzet van de leden van de VBN (ƒ 6,3 miljard) bestond in 1997 voor ruim 85% uit in Nederland geproduceerde bloemkwekerijproducten en slechts voor minder dan 15% uit importproducten6. Van de totale omzet van de leden van de VBN wordt circa 80% via de klok afgezet7.
60. Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de mededingingsbeperkingen in kwestie een merkbaar effect hebben op de mededinging. Europese regelingen 61.
4
Volgens de VBN berusten de gehanteerde kwaliteitseisen op normen die zijn gebaseerd op de desbetreffende Europese regelingen ten behoeve van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en producten van de bloementeelt8. Volgens de VBN wordt de benodigde gestandaardiseerde differentiatie van het aanbod niet door de Europese regelingen bereikt. De door de VBN opgestelde kwaliteitseisen
Hiermee wordt bedoeld dat het bloemkwekerijproducten betreft die zowel via de klok als anderszins (bijv.
bemiddelingsbureau’s) bij de veilingen afgezet worden. 5
VBN jaarverslag 1997, p. 19.
6
Ibidem, pp. 32-33.
7
Ibidem, pp. 22-23.
8
Verordening (EEG) 316/ 68 van de Raad van 12 maart 1968 houdende vaststelling van kwaliteitsnormen voor verse
snijbloemen en vers snijgroen, Pb L 71 van 21 maart 1968, p. 8, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 309/ 79 van de Commissie van 16 februari 1979, Pb. L 42 van 17 februari 1979, p. 21.
- 10 -
openbare versie
openbare versie
vormen binnen dit kader een verbijzondering al naar gelang de specifieke kenmerken van het betrokken bloemkwekerijproduct. 62. Een van de taken die de communautaire wetgever aan de producentengroeperingen heeft opgelegd, is de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de productie en afzet van de producten van de leden, hetgeen de vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake de kwaliteit omvat9. Volgens de VBN blijkt uit deze regelingen dat kwaliteitseisen in het kader van gemeenschappelijke marktordeningen er niet aan in de weg staan dat producentengroeperingen voorschriften inzake de kwaliteit toepassen, die op hun eigen marktdoelstellingen zijn afgestemd. 63.
Bovengenoemde mededingingsbeperkingen gaan verder dan door de Europese regelingen worden voorgeschreven. De eisen die de VBN aan (de verpakking) bloemkwekerijprodukten stelt vloeien niet onontkoombaar voort uit de Europese regelingen. Om die reden kan niet worden geconcludeerd dat art.6 Mw niet van toepassing is. Conclusie
64. Bovenstaande overwegingen leiden ertoe dat van de aanvoervoorschriften het deel dat zowel de aanvoervoorschriften als het coderingssysteem met betrekking tot bloemkwekerijproducten als zodanig omvat, niet binnen het toepassingsbereik van artikel 6 Mw valt. Dit betreft de aanvoervoorschriften en codering m.b.t. kwaliteit en sortering van bloemkwekerijprodukten. Voor dit deel van de ontheffingsaanvraag hoeft dus niet meer te worden nagegaan of wordt voldaan aan de voorwaarden voor ontheffing als genoemd in artikel 17 Mw. 65.
Het deel van de aanvoervoorschriften dat zowel de aanvoervoorschriften als het coderingssysteem (inclusief verrekening) met betrekking tot de verpakkingen van bloemkwekerijproducten omvat, valt gedeeltelijk wel binnen het toepassingsbereik van artikel 6 Mw. Wat de criteria voor de toekenning van een fustcode betreft vallen het criterium van voldoende vraag en de inpassing in het afvalbeleid binnen het toepassingsbereik van art. 6 Mw. De verrekening van verpakkingen en de daarbijbehorende criteria voor verrekening vallen als geheel onder het toepassingsbereik van art. 6 Mw. De codering en verrekening van meermalige verpakkingen valt echter niet onder het toepassingsbereik van art. 6 Mw. Art 17 Mw: voorwaarden voor ontheffing
66. Volgens artikel 17 Mw kan ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid worden verleend voor overeenkomsten, besluiten en gedragingen als bedoeld in dat artikel, die bijdragen tot verbetering van de productie of van de distributie of tot bevordering van de 9
Vergelijk met Art. 11 lid 1, onder b van Verordening (EG) nummer 2200/ 96, Pb. L 297(1996), p. 1. Vergelijk ook met
Verordening 952/ 97, Pb L 142 (1997), p.30.
- 11 -
openbare versie
openbare versie
technische of economische vooruitgang, mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt, en zonder nochtans aan de betrokken ondernemingen beperkingen op te leggen die voor het bereiken van deze doelstellingen niet onmisbaar zijn, of de mogelijkheid te geven, voor een wezenlijk deel van de betrokken goederen en diensten de mededinging uit te schakelen. 67. De aanvoervoorschriften en codering (inclusief eventuele verrekening) met betrekking tot de verpakking van bloemkwekerijproducten, die vallen binnen het toepassingsbereik van art. 6 Mw, moeten voldoen aan elk van de bovengenoemde voorwaarden om voor ontheffing ex art. 17 Mw in aanmerking te komen. - Voldoende vraag 68. Door toepassing van het criterium van “ voldoende vraag” wordt de toegang tot de markt voor nieuwe verpakkingen van bloemkwekerijproducten bemoeilijkt. Het is voor nieuwe verpakkingen immers moeilijk om zonder fustcode voldoende omzet te genereren. Dit geldt te meer nu kwekers door het verrekeningssysteem in het algemeen steeds zullen kiezen voor verpakkingen die verrekenbaar zijn. Zonder fustcode vindt geen verrekening plaats bij verkoop voor de klok. Het criterium van voldoende vraag belemmert daarmee de technische vooruitgang. 69. De VBN voert onder meer aan dat het aantal fustcodes beperkt moet blijven vanwege de beheersbaarheid van het veilingproces. Om dat doel te bereiken is het gekozen criterium echter niet onmisbaar. De VBN zou bijvoorbeeld nieuwe verpakkingen, die voldoen aan de overige eisen, tijdelijk een fustcode kunnen toekennen en na verloop van tijd aan de hand van de feiten vast kunnen stellen of er voldoende vraag is naar de nieuwe verpakking in kwestie. Bij gebleken onvoldoende vraag zou de fustcode ingetrokken kunnen worden. 70. Het criterium van “ voldoende vraag” voldoet derhalve niet aan alle voorwaarden voor ontheffing van het verbod van artikel 6 Mw. - Passen in het afvalbeleid 71.
Het criterium dat de verpakking moet passen in het afvalbeleid van de VBN kan worden gezien als een bevordering van de technologische vooruitgang, omdat daarmee hergebruik van verpakkingsmateriaal wordt bevorderd en de milieubelasting vermindert. Zeker op langere termijn kunnen daardoor ook kostenbesparingen worden gerealiseerd.
72.
Ook afnemers zullen profiteren van de voordelen van het gebruik van minder milieubelastende verpakkingen. Enerzijds omdat daarmee een meer duurzame economische ontwikkeling wordt bevorderd, anderzijds omdat zij ook zullen profiteren van de kostenbesparingen die zeker op langere termijn kunnen worden gerealiseerd.
73.
Bij het voeren van afvalbeleid om hergebruik van verpakkingsmateriaal te stimuleren is het noodzakelijk om hiervoor op VBN-niveau eisen te stellen omdat sommige
- 12 -
openbare versie
openbare versie
aanvoerders aan verschillende veilingen leveren en zodoende met slechts één afvalbeleid rekening hoeven te houden. 74.
De milieu-eisen zullen slechts tot een beperkte vermindering van de concurrentie leiden. Aanbieders van verpakkingen voor bloemkwekerijproducten kunnen bij de keuze van materialen rekening houden met deze eisen.
75.
Het criterium dat de verpakking moet passen binnen het afvalbeleid van de VBN voldoet daarmee aan de voorwaarden voor ontheffing van het verbod van artikel 6 Mw. - Verrekening van eenmalige verpakkingen
76. Het verrekeningssysteem van de VBN maakt een vergelijking van de prijzen voor een bepaald product tussen verschillende veilingen gemakkelijker. De kosten van de verpakking zijn immers afgezonderd, zodat de klokprijzen netto productprijzen zijn. 77.
Tegenover dit voordeel staan meer gewichtige nadelen. Verrekening leidt tot (i) verstarring van de prijsvorming van verpakkingen, (ii) verstarring van de verdeling van de verpakkingskosten tussen handelaren en kwekers en (iii) belemmering van de toetreding tot de markt van verpakkingen voor bloemen en planten bij verkoop voor de klok.
78.
Het verrekeningsysteem leidt tot een vaste verdeling van de verpakkingskosten van de kweker naar de handelaar. De koper moet bij verrekening via de klok nl. naast de klokprijs van de bloemkwekerijproducten een vaste vergoeding betalen voor de verpakking waarin de producten worden aangevoerd. Individuele kopers hebben geen invloed op de verrekenbaarheid van verpakkingen die bij verkoop via de klok worden gebruikt. De prikkels om zo goed mogelijk op de wensen van de koper in te spelen nemen daardoor af.
79. Door de VBN is aangevoerd dat verrekening als een ‘beloning’ voor het naleven van de aanvoervoorschriften en het hanteren van standaardverpakkingen moet worden gezien. Zonder een dergelijke positieve prikkel zouden kwekers zich niet aan de aanvoervoorschriften houden en zou er een wildgroei aan verschillende verpakkingsvormen ontstaan. 80. Dit argument is niet overtuigend. De aanvoervoorschriften kunnen immers bindend worden opgelegd. Het is niet goed voorstelbaar dat kwekers, bij aanvoer voor de klok, geheel vrij zouden kunnen worden gelaten bij de keuze van een verpakking. Indien de kweker bijvoorbeeld verpakkingen zouden gebruiken die qua afmetingen af zouden wijken of van mindere kwaliteit zouden zijn zou dat ernstige schade kunnen veroorzaken aan het logistieke proces. 81.
De VBN voert hiertegen aan dat er bij de leden onvoldoende draagvlak bestaat voor een dergelijke verplichting. Dit argument kan niet als rechtvaardiging voor het huidige systeem worden aanvaard. De onmisbaarheidstoets in het kader van artikel 17 Mw kan niet worden gelijkgesteld met een haalbaarheidstoets, wat de VBN in feite voorstelt. Bij de onmisbaarheidstoets moet worden uitgegaan van objectieve omstandigheden. Het feit
- 13 -
openbare versie
openbare versie
dat er onvoldoende draagvlak bestaat bij de leden kan niet als zodanig worden aangemerkt. 82. Ook heeft de VBN aangevoerd dat het niet haalbaar zou zijn om te controleren of een kweker zijn producten in een voorgeschreven verpakking aanvoert. In het huidige systeem van verrekening vindt echter een vergelijkbare controle plaats, omdat moet worden nagegaan of de kweker zijn producten ook daadwerkelijk in een verrekenbare verpakking aanvoert. Bovendien kunnen voorgeschreven verpakkingen worden voorzien van een duidelijk kenmerk, zoals dat ook thans reeds wordt toegepast voor fustcodes. 83.
De verrekening zoals deze nu wordt gehanteerd houdt in dat voor een groot gedeelte van de verpakkingen ruim 95% van de kostprijs van de verpakking automatisch wordt verrekend via een vaste opslag op de klokprijs, voor rekening van de koper. Hierdoor neemt bij individuele kwekers in belangrijke mate de prikkel af om bij aanbod voor de klok een niet-verrekenbare verpakking te proberen.
84. Het automatisch verrekeningssysteem voldoet derhalve niet aan de voorwaarden voor ontheffing. V BESLUIT 85.
Voorzover de aanvoervoorschriften betrekking hebben op de codering met betrekking tot de kwaliteit en sortering van bloemkwekerijproducten wordt geen inbreuk gemaakt op het verbod van artikel 6 van de Mededingingswet. Voor dit deel van het besluit wordt de aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, afgewezen, omdat dit niet binnen de reikwijdte van art. 6 Mw valt. Het betreft de volgende VBN-codes: VBNproductcodes, VBN-groepscodes, VBN-sorteringscodes en VBN-codes voor productkenmerken.
86. Voorzover de aanvoervoorschriften betrekking hebben op de codering van de verpakking van bloemkwekerijproducten (fustcodering) geldt dat voor bepaalde criteria die de VBN hanteert voor de toekenning van een fustcode aan een verpakking, de aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, wordt afgewezen omdat deze niet binnen de reikwijdte van art. 6 Mw vallen. Het betreft de volgende criteria: bijdrage leveren aan standaardisatie, aantoonbare meerwaarde, landelijke aanvoer, lastdragerprincipe, maatvoering, voldoende kwaliteit voor logistiek proces en prijs/ prestatieverhouding. 87.
Wat betreft het criterium dat een verpakking moet passen in het afvalbeleid van de VBN, om voor toekenning van een fustcode in aanmerking te komen, wordt de aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, toegewezen. Deze ontheffing wordt verleend voor een periode van 10 jaar te rekenen vanaf de datum van bekendmaking van dit besluit.
88. Wat betreft het criterium dat er voldoende vraag moet zijn naar de verpakking om voor toekenning van een fustcode in aanmerking te komen, wordt de aanvraag om ontheffing
- 14 -
openbare versie
openbare versie
van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van art. 17 Mw. 89. De aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, voor wat betreft het VBN verrekeningssysteem voor eenmalige verpakkingen wordt afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van art. 17 Mw. De afwijzing met betrekking tot het VBN-verrekeningssysteem zal in werking treden op 1 juli 2000, teneinde de VBN in de gelegenheid te stellen om de nodige overgangsmaatregelen te treffen. Datum: 9 juli 1999
w.g. A.W. Kist Directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, Sectie Beschikkingen, Bezwaar en Beroep, Postbus 16326, 2500 BH Den Haag.
- 15 -
openbare versie
