Atlantic Ocean
Baltic Sea
North Sea
Bay of Biscay
NATIONAAL INTEGRITEITSSYSTEEM LANDENSTUDIE NEDERLAND
B l a c k
S e a
Mediterranean Sea
www.transparency.nl
BINNENKANT OMSLAG BLANCO
SAMENVATTING
NATIONAAL INTEGRITEITSSYSTEEM LANDENSTUDIE NEDERLAND
Transparency International (TI) is de wereldwijde maatschappelijke organisatie die de strijd tegen corruptie leidt. Door meer dan 90 chapters wereldwijd en een internationaal secretariaat in Berlijn bevordert TI het besef van de schadelijke effecten van corruptie. Ze werkt
Uitgever: Transparency International Nederland Hoofdonderzoeker: Mr. Willeke Slingerland, Saxion Auteurs:
samen met partners in de regeringen, bedrijfsleven en
Mr. Willeke Slingerland, Saxion
het
Mr. Frans Eijkelhof, Saxion
maatschappelijk
middenveld,
om
effectieve
maatregelen te ontwikkelen en te implementeren, om
Dr. Michel van Hulten, Saxion
integriteit te bevorderen en corruptie aan te pakken.
Drs. Oksana Popovych, Saxion Prof. Dr. Johan Wempe, Saxion
Transparency International Nederland is het Nederlandse Chapter van de internationale organisatie en zij bevordert het bewustzijn omtrent corruptie in
Studenten: Wesam Allama en Steven Wassink Externe beoordelaar: Dr. Alex Straathof, Hogeschool van Amsterdam
Nederland.
TI-S beoordelaar: Dr. Suzanne Mulcahy, Transparency International Secretariaat Onderzoekscoördinatoren: Christine Verheijden, Transparency International Nederland Sang-Ah Yoo, Transparency International Nederland Onderzoeksassistente: Marloes van Hooijdonk, Transparency International Nederland Deze publicatie is een product van het Europese National Integrity Systems project. The National
Vormgeving en productie:
Integrity Systems assessment tool is ontwikkeld en
MDesign, tel. (0320) 226896, www.mdesign.nl
gecoördineerd
door
Transparency
International.
Gehele of gedeeltelijke reproductie is toegestaan, op
© 2012 Transparency International Nederland.
voorwaarde dat volledige erkenning wordt gegeven aan
Alle rechten voorbehouden.
Transparency International en op voorwaarde dat enige reproductie, hetzij geheel of gedeeltelijk, niet wordt verkocht tenzij deze deel uitmaakt van een ander werk. Disclaimer Elke moeite is gedaan om de correctheid van de informatie in dit rapport te verifiëren. Aangenomen wordt dat de informatie in februari 2012 correct was. Desalniettemin aanvaardt Transparency International Nederland geen enkele verantwoordelijkheid voor de consequenties van het gebruik van dit rapport voor andere doelen of in andere contexten. Dit project is gefinancierd door het Programma voor Preventie en Bestrijding van Criminaliteit van de Europese Commissie Preventie en Bestrijding van Criminaliteit
- Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken. Deze
Met financiële steun van het Project voor Preventie en
publicatie geeft alleen de mening van de auteur weer en
Bestrijding van Criminaliteit
de Commissie kan niet verantwoordelijk worden
Europese Commissie - Directoraat-Generaal
gehouden voor enig gebruik van de informatie in dit
Binnenlandse Zaken PAGINA 4
rapport.
DANKBETUIGINGEN
Deze Nederlandse samenvatting is een beknopte
voor het delen van hun ervaringen met het NIS-
weergave van het ‘National Integrity System Assess-
onderzoek. Als laatste danken wij het bestuur van TI
ment Netherlands’. Wij willen eenieder die heeft
Nederland en het secretariaat van TI voor hun
bijgedragen aan dit Engelstalige rapport bedanken, en
ondersteuning bij het werken met de NIS-methodo-
met name degenen die door de onderzoekers zijn
logie. Een extra dankwoord gaat uit naar het Ministerie
geïnterviewd, van wie sommigen hebben gevraagd
van Veiligheid en Justitie, voor het doen van een
anoniem te mogen blijven. Wij danken de onderzoeks-
donatie ter medefinanciering van het NIS-project.
adviesgroep, waarvan de inzichten, constructieve kritiek en ondersteuning van onschatbare waarde
Onderzoeksadviesgroep:
waren. Ook een woord van dank gaat uit naar de
Prof. dr. Ingrid van Biezen
ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en
Prof. mr. dr. Petrus van Duyne
Justitie, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Mr. Erik Hoenderkamp
Koninkrijksrelaties, de Algemene Rekenkamer, en het
Prof. dr. Elisabeth Lissenberg
Openbaar Ministerie, die waardevolle inzichten hebben
Prof. dr. ir. Theo de Vries
verschaft inzake hun instituties en met de onderzoekers de nodige uren hebben besteed aan het bespreken
Geïnterviewden:
van anticorruptiemaatregelen in Nederland. Ook willen
Een complete lijst van geïnterviewden is te vinden in de
we graag de andere Europese onderzoekers bedanken
bijlage.
PAGINA 5
VOORWOORD NAAR EEN NEDERLAND DAT TRANSPARANTER IS EN MEER GEFOCUST OP INTEGRITEIT
Gedurende het jaar 2011 hebben zo’n 25 chapters van
keuze
Transparency International deelgenomen aan een
beoordeling van het mechanisme dat gericht is op het
Europees onderzoek met betrekking tot hun nationale
tegengaan van corruptie. Nieuw in deze studie, is het
integriteitssysteem (NIS). Deze studies beoordeelden het
gebruik van de systeembenadering als methode om de
vermogen van elk land om integriteit te bevorderen en
kwetsbaarheid voor corruptie te analyseren. Deze
corruptie te voorkomen, op te sporen, te ontmoedigen
benadering maakt het mogelijk patronen te herkennen
en te bestraffen. Maar vooral ook de vraag in hoeverre
in de interacties tussen de verschillende sectoren van de
dit in de praktijk werd gedaan. Deze beoordelingen
maatschappij. Hij toont tevens aan hoe correctie-
betroffen de belangrijkste overheids- en niet-over-
mechanismen tussen de pijlers en binnen de pijlers van
heidsorganisaties, zoals de rechterlijke macht, de
de Nederlandse maatschappij veranderen.
politieke partijen, de uitvoerende macht, de anti-
Transparency International en de Europese Commissie
corruptie-instanties, de media en het bedrijfsleven. De
zijn er voorstander van dat bij de analyse de (sub)pijlers
beoordeling was gericht op factoren die van bijzondere
door de onderzoeker van een score worden voorzien.
betekenis zijn voor de bevordering van integriteit en
Een score die dan door een wetenschappelijke advies-
bestrijding van corruptie, namelijk de onafhankelijkheid,
groep en daarna door het bestuur van TI-N zou moeten
transparantie en verantwoording van elke institutie. De
worden gevalideerd. De adviesgroep wees deze manier
in dit licht sterke en zwakke punten van het gehele
van valideren echter af, omdat het resultaat een
bestuurssysteem kwamen bij de beoordeling naar voren.
subjectief karakter blijft houden. Het vervolgens
De beoordelingsprocedure was steeds raadplegend van
uitvoeren van statistische bewerkingen, bijvoorbeeld om
aard, met betrokkenheid van vertegenwoordigers van
de nationale integriteitssystemen van EU-landen te
overheden, bedrijfsleven en het maatschappelijk
vergelijken, is volgens hen methodologisch niet
middenveld. De verkregen resultaten zijn bedoeld om te
verdedigbaar. Het bestuur van TI-N is het eens met deze
worden gebruikt als basis voor een pleidooi. Een
afwijzing.
pleidooi, gericht op hervormingen in de lidstaten.
De NIS-resultaten bieden een onafhankelijk, maat-
Het Nederlandse chapter, Transparency International
schappelijk gericht perspectief, terwijl de gebruikelijke
Nederland (of kortweg TI-N), nam deel aan dit pan-
GRECO/UNCAC/OESO mechanismen alle evaluaties op
Europese onderzoek.
basis van collegiale toetsing betreffen, waarbij er een
Nederland is in de ogen van het internationale bedrijfs-
zekere mate van mede-eigendom bestaat tussen de
leven een corruptievrij land, zoals recente publicaties
regering van het land dat geëvalueerd wordt en de
van de corruptieperceptie indices van Transparency
bredere groep van collega’s.
International zelf laten zien. Toch zijn er zelfs ook in
De intergouvernementele beoordelingen van de naleving
Nederland aanwijzingen voor tekort-schietende trans-
van wet en regelgeving door deze instituties hebben de
parantie, integriteit en verantwoording, zoals recente
neiging meer legalistisch van aard te zijn en/of zijn meer
voorbeelden in deze studie laten zien in sectoren, die
gericht op specifieke aspecten van corruptie.
uiteenlopen van onroerend goed, tot onderwijs en
Hoewel er bij het NIS-project, vooral in Nederland,
openbare aanbestedingen.
sprake was van actieve betrokkenheid van de regering en
Transparency International verwelkomt ten zeerste dat
andere belanghebbenden, was de realisatie van het
de tolerantie van het publiek ook in Nederland op dit
project eigendom van en werd het geleid en ge-
gebied is afgenomen. Dat is in overeenstemming met
publiceerd door de TI-organisatie.
een meer algemene tendens om corruptie in de ver-
In een erg korte tijd moest een grondig onderzoek
schillende sectoren van de samenleving te veroordelen.
worden uitgevoerd. TI-N kon zich verzekeren van de
Het NIS heeft als doel een holistisch standpunt te
diensten van Saxion en vooral van die van mevrouw
formuleren, dat betrekking heeft op het gehele nationale
Willeke Slingerland. Zij schrijft op dit moment aan de
integriteitssysteem en het omvat daartoe de evaluatie
Erasmus Universiteit onder supervisie van prof. dr.
van een grote verscheidenheid aan instituties. Dit is een
J. Wempe van diezelfde universiteit een dissertatie over
PAGINA 6
ten
koste
van
een
meer
gedetailleerde
VOORWOORD
de preventie van corruptie en het gebruik van de
private sector tegenwoordig evenveel voorkomt. De
systeembenadering om het verschijnsel corruptie te
sociale partners en de overheidssector zouden samen de
analyseren.
mechanismen moeten ontwikkelen om transparantie te
Er moest voor dit alles een klein coördinatiecentrum
verbeteren; een impuls moeten geven aan integriteit en
worden opgezet en er moesten veel vergaderingen en
aan de corruptiebestrijding in Nederland maar ook in het
interviews worden georganiseerd. De fondsen die nodig
buitenland, als daarbij Nederlandse ingezetenen of
waren voor een onafhankelijke analyse, zijn verstrekt
bedrijven bij betrokken zijn. Dit laatste met aandacht
door de Europese Commissie via TI-S, het internationale
voor Nederlandse bedrijven met buitenlandse dochter-
secretariaat in Berlijn. Om de Nederlandse deelname aan
ondernemingen.
het project mogelijk te maken was het Ministerie van Veiligheid en Justitie bereid het onderzoek te onder-
De vervolging door de Nederlandse autoriteiten van
steunen met een donatie van 60.000 euro. Hieraan
corruptie in andere landen moet op vergelijkbaar niveau
waren geen voorwaarden verbonden.
worden gebracht als in de Verenigde Staten met zijn al
Het onderzoek dat mevrouw Slingerland uitvoerde, heeft
decennia oude Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), het
geresulteerd in verschillende soorten aanbevelingen. Zo
Verenigd Koninkrijk met haar Bribery Act en Duitsland
is bijvoorbeeld duidelijk geworden dat besluitvormers
met zijn federale vervolgingsautoriteiten. Evenzeer is het
bij de rijksoverheid stelselmatig naar hun eigen
noodzakelijk dat de bescherming van klokkenluiders
integriteit en gedrag moeten kijken. Daarentegen is er
beter geregeld wordt, niet alleen in de publieke, maar
nog steeds geen gedragscode voor parlementariërs; het
ook in de private sector. Deze bescherming is niet alleen
hele gebied van parlementaire integriteitsmechanismen
cruciaal voor de betrokken individuen, maar ook
ontbreekt. Het is daarom de hoogste tijd dat er
noodzakelijk vanuit meer algemeen belang. In veel
parlementaire debatten komen over de openbaarmaking
gevallen waarschuwt een klokkenluider tegen inbreuken
van partijfinanciering en de financiering van ver-
op de integriteit, met onaangename gevolgen voor zijn
kiezingen. Politieke invloed van buitenaf, gekocht door
of haar instelling of onderneming maar ook met
grote anonieme private partijen moet transparanter
negatieve gevolgen voor de maatschappij als geheel.
worden gemaakt of worden stopgezet. Ook is er meer
Evenzeer kunnen kwalijke zaken in het publieke domein
aandacht nodig voor het reguleren van de draaideur
worden ontdekt, door kennis te nemen van overheids-
tussen bewindslieden uit de publieke en de private
informatie. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) zou
sector. Deze factoren kunnen mede een rol spelen bij de
daartoe kunnen worden verbeterd.
lage maatschappelijke waardering voor de politiek en haar vertegenwoordigers. Meer in het algemeen is het
Alhoewel het rapport is geschreven door mevrouw
wenselijk dat besluitvormers op het hoogste niveau,
Slingerland en het daarmee haar verantwoordelijkheid
zowel in de publieke als private sector, meer
blijft, is het bestuur van TI-N erg tevreden met de
verantwoording afleggen over de eigen integriteit.
verkregen resultaten. Wij beschouwen de Nationale
Een andere conclusie is, dat het Nederlandse systeem
Integriteitstudie voor Nederland als wake-up call. De
van ‘checks and balances’ om meer integriteit te
publicatie moet het begin zijn van allerlei activiteiten om
realiseren incompleet is. Op dit moment is er geen
de houding, cultuur, regels en regelgeving te verande-
systematische relatie tussen de publieke en de private
ren, alsook de vervolgingspraktijken. Transparency
sector en in het bijzonder het maatschappelijk
International vertrouwt erop dat velen op deze uitdaging
middenveld, die integriteit bevordert en corruptie tegen
in zullen gaan.
gaat. Het verbeteren van de integriteit wordt overgelaten aan de individuele overheidsinstanties, waarbij aangenomen wordt dat er in de private sector zelf geen
Alphons Ranner and Paul Arlman Den Haag, 5 april 2012
sprake is van corruptie. Dit, terwijl internationaal
(Bestuursleden van
onderzoek aangeeft dat corruptie in de publieke en
Transparency International Nederland) PAGINA 7
INHOUDSOPGAVE
LEESWIJZER
9
I
OVER HET NATIONALE INTEGRITEITSSYSTEEM (NIS)
10
II
CORRUPTIEPROFIEL
12
III
ANTICORRUPTIE-ACTIVITEITEN
17
IV LANDENPROFIEL
20
V
25
PIJLERS
VI CONCLUSIES
31
AANBEVELINGEN
39
OVERZICHT VAN DE GEÏNTERVIEWDEN
41
NOTEN
42
PAGINA 8
LEESWIJZER
Deze samenvatting is een beknopte weergave van het
integriteit, op het moment dat het is gebouwd op solide
onderzoeksrapport ‘National Integrity System As-
fundamenten. Dit landenprofiel geeft deze politieke,
sessment Netherlands 2012’. Deze samenvatting
sociale, economische en culturele fundamenten van het
begint in hoofdstuk I met een korte beschrijving van
Nederlandse NIS weer. In hoofdstuk V valt te lezen in
wat wordt verstaan onder een Nationaal Integriteit-
welke mate de centrale instituties (pijlers genaamd),
systeem (NIS) en welke methode gehanteerd wordt in
individueel en gezamenlijk, bijdragen aan een
dit onderzoek. De hoofdstukken II, III en IV hebben als
effectieve integriteitsborging en het bestrijden van
doel de context te schetsen waarin het Nederlandse NIS
corruptie in Nederland. In dit hoofdstuk zullen
moet worden gezien. Zo worden de belangrijkste
achtereenvolgens de volgende NIS pijlers worden
uitkomsten uit eerdere onderzoeken naar integriteit en
besproken: de Wetgevende Macht, de Uitvoeren-
corruptie in Nederland weergegeven in hoofdstuk II, dit
de Macht, de Rechterlijke Macht, de Publieke Sector, de
met als doel een beeld te schetsen van datgene wat er
Handhavende Instanties, de Kiesraad, de Nationale
reeds bekend is over integriteit en corruptie in
ombudsman, de Algemene Rekenkamer, de Politieke
Nederland. Vervolgens worden in hoofdstuk III de
Partijen, het Maatschappelijk Middenveld en het
belangrijkste conclusies uit het onderzoeksrapport
Bedrijfsleven. Hoofdstuk VI bevat de belangrijkste
National Integrity Systems Country Study Report: The
conclusies met betrekking tot het Nederlandse NIS
Netherlands 2001’ besproken. Waarbij zal worden
2012. Hier wordt geschetst wat het Nederlandse NIS
ingegaan op de voornaamste anticorruptiemaatregelen
sterk maakt, maar wordt ook geconcludeerd dat er een
die sindsdien zijn genomen. In hoofdstuk IV wordt een
zekere kwetsbaarheid bestaat voor corruptie.
landenprofiel van Nederland geschetst. Zoals in deze
Tot slot wordt in een aantal aanbevelingen aan-
samenvatting te lezen valt, kan een NIS enkel sterk zijn
gegeven, hoe deze kwetsbaarheid verminderd kan
in het bestrijden van corruptie en het verzekeren van
worden.
PAGINA 9
I OVER HET NATIONALE INTEGRITEITSSYSTEEM (NIS)
IN DIT HOOFDSTUK WORDT IN HET KORT UITGELEGD WAT ONDER HET NIS WORDT VERSTAAN EN WELKE METHODOLOGIE WORDT GEBRUIKT IN HET NIS ONDERZOEK.
Aanleiding
correctie dienen op elkaar afgestemd te zijn om te
Een groot aantal corruptiezaken in zowel de private als
zorgen dat een samenleving niet kwetsbaar wordt voor
publieke sector heeft duidelijk gemaakt dat het zaak is
corruptie.
om corruptie in Europa blijvend tegen te gaan.
bescherming tegen corruptie als onderdeel van een
Corruptie ondermijnt goed bestuur, de rechtsstaat en
allesomvattende strijd tegen machtsmisbruik en
mensenrechten. Achtenzeventig procent van de in het
andere integriteitsschendingen. Dit heeft direct
kader van de Eurobarometer 2009 ondervraagde
gevolgen voor de kwaliteit van bestuur, duurzame
Europeanen, gaf aan er overtuigd van te zijn dat
ontwikkeling en het vertrouwen van de bevolking in de
corruptie een groot probleem was in hun land. Dit
instituties. Maar zeker ook voor het moreel bewustzijn
rapport is het resultaat van een pan-Europees
van de burger zelf. Het is daarom essentieel te streven
anticorruptie-onderzoek, dat ondersteund wordt door
naar een zo sterk mogelijk NIS.
het Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken van de
De NIS-benadering is een integraal onderdeel van het
Europese Commissie en het Nederlandse Ministerie van
gehele portfolio van onderzoeksinstrumenten van TI,
Veiligheid en Justitie. Dit rapport heeft als doel om de
die corruptie meten en anticorruptiemaatregelen
Nationale Integriteitssystemen (NIS) van 25 Europese
analyseren. De andere instrumenten van TI zijn meer
landen systematisch te analyseren en waar nodig
gericht op het vergroten van het publieke bewustzijn
duurzame en effectieve hervormingen, ter voorkoming
ten aanzien van corruptie en de gevolgen daarvan, door
van corruptie, voor te stellen.
middel van wereldwijde ranglijsten (bijvoorbeeld de
Een
goed
functionerend
NIS
biedt
Corruption Perception Index en de Bribe Payers Index) Wat is het NIS?
of door over de ervaringen en meningen van de
Het NIS-concept is ontwikkeld door Transparency
bevolking te rapporteren (bijvoorbeeld de Global
International in de 90’er jaren en gaat uit van de
Corruption Barometer).
veronderstelling dat integriteit enkel gerealiseerd kan worden indien de afzonderlijke elementen van het NIS
De NIS tempel
voldoende steun bieden aan het borgen van integriteit in Nederland. Met elementen wordt bedoeld: de politiek-institutionele,
sociaal-politieke,
sociaal-
economische en sociaal-culturele fundamenten van de Nederlandse samenleving alsmede de belangrijkste centrale instituties (pijlers genaamd) die volgens Transparency International gezamenlijk het NIS vormen. De mate waarin deze pijlers, individueel en gezamenlijk, een bijdrage leveren aan de integriteitsborging en het tegengaan van corruptie is beoordeeld aan de hand van vooraf bepaalde criteria als: voorzieningen,
onafhankelijkheid,
transparantie,
rekenschap, integriteit en de wijze waarop de pijler zijn eigen rol vervult. Hierbij moet er voldoende interne correctie in de pijler mogelijk zijn, maar als deze
Corruptie en integriteit
interne correctiemechanismen niet werken, dient
TI kent een duidelijke definitie van corruptie: “het
externe correctie vanuit een andere pijler op te treden
misbruik maken van de toevertrouwde macht voor
(‘checks and balances’). Deze interne en externe
persoonlijk gewin”. Integriteit is een ruimer concept dat
PAGINA 10
I OVER HET NATIONALE INTEGRITEITSSYSTEEM (NIS)
verder gaat dan alleen de afwezigheid van corruptie en
internationale rapporten en zijn in totaal 46 personen
wat het beste kan worden beschreven als “moreel
geïnterviewd die werkzaam zijn binnen de pijler of
aanvaardbaar gedrag”. Dit kan begrepen worden als
zicht hebben op de pijler(s). Er is uitdrukkelijk gekozen
goed bestuur of het geaccepteerde gebruik van macht.
voor een signalerend en inventariserend onderzoek
Hoewel corruptie gezien wordt als een criminele
waarbij getracht is de kracht van het Nederlandse NIS
handeling, zijn niet alle overtredingen van integriteit
zichtbaar te maken maar waar evenzogoed die
ook misdaden of overtredingen.
aspecten naar voren zijn gekomen die risico’s vormen voor de corruptiepreventie en integriteitsborging. Het
NIS-methodologie
rapport onderzoekt hoe sterk de integriteitsborging
Het NIS-rapport is grotendeels het eindresultaat van
van Nederland op centraal niveau is. De aanbevelingen
een kwalitatief onderzoek waarbij per pijler of
geven aan hoe Nederland de kwetsbaarheid voor
onderdeel daarvan een kwalitatief oordeel is gegeven
corruptie kan minimaliseren.
dat helpt zowel de sterke punten, als ook de aandachtspunten inzichtelijk te maken. Hierbij is niet
Officieel beschouwt de NIS methodologie (tempel) 13
enkel gekeken naar de formele voorzieningen ter
‘pijlers’, waarvan gedacht wordt dat ze deel uitmaken
voorkoming van corruptie maar is ook gepoogd een
van het Nationale Integriteitssysteem. Eén van deze
beeld te krijgen van de uitwerking van deze
pijlers is de Anticorruptie Autoriteit. In Nederland is er
voorzieningen in de praktijk. Hiertoe is gebruik
echter geen relevante onafhankelijke instantie die
gemaakt van primaire en secundaire literatuur,
specifiek belast is met het bestrijden van corruptie.
Bestuur
Publieke Sector
Niet-bestuurlijk
1. Wetgevende macht
4. Publieke sector
2. Uitvoerende macht
5. Handhaveningsinstanties
10. Media
9. Anticorruptie Autoriteit
3. Rechterlijke macht
6. Kiesraad
11. Maatschappelijk middenveld
7. Nationale ombudsman
12. Politieke partijen
8. Algemene Rekenkamer
13. Bedrijfsleven
Dit rapport betreft een beknopte Nederlandstalige samenvatting van het Engelstalige landelijke NIS rapport Nederland. Het complete landelijke NIS rapport is beschikbaar op de website van Transparency International Nederland: www.transparency.nl en http://www.transparency.nl/national-integrity-study-nl/ Alle informatie over de NIS-methodologie (inclusief alle onderzoeksvragen) kunnen worden gevonden in de Toolkit en de bijbehorende bijlagen op: http://www.transparency.org/policy_research/nis/methodology
PAGINA 11
II CORRUPTIEPROFIEL
DIT HOOFDSTUK BIEDT EEN OVERZICHT VAN WAT REEDS BEKEND IS OVER CORRUPTIE IN NEDERLAND, GEBASEERD OP BESTAAND ONDERZOEK.
Bestaand onderzoek naar corruptie en integriteit
hebben vaak geen weet van het feit dat zij benadeeld
Het grootste deel van het onderzoek dat in Nederland
zijn door de corrupte gedragingen van een ander. Men
wordt gedaan is geconcentreerd rondom corruptie in
gaat
het openbaar bestuur. Hierbij ligt de focus vaak op de
corruptiezaken dat bekend wordt of waarvan aangifte
integriteit van ambtenaren (inclusief de politie). Weinig
wordt gedaan geen representatief beeld geeft van de
aandacht wordt besteed aan politici of leden van de
werkelijke omvang van corruptie in Nederland.
uitvoerende
of
In toenemende mate wordt onderzoek gedaan naar de
burgemeesters) van zowel de centrale als decentrale
integriteit van publieke organisaties. Dergelijke
overheden. De private of (semi)publieke sectoren
onderzoeken richten zich op de mate waarin formele
krijgen
macht
(bijvoorbeeld
ministers
er
daarom
vaak
vanuit
dat
het
aantal
of
voorzieningen om integriteit te bevorderen aanwezig
kwantitatieve onderzoeken naar corruptie. Empirisch
zijn en of werknemers en/of ambtenaren ook
onderzoek naar corruptie is complex vanwege het
daadwerkelijk bekend zijn met deze voorzieningen.
‘dark number’; partijen die betrokken zijn bij strafbare
Ook zijn sommige publieke organisaties, zoals de
feiten hebben er belang bij deze geheim te houden.
politie,
Daarbij komt dat corruptie vaak onterecht als
integriteitsbeleid. Sinds het laatste NIS in 2001 zijn de
‘slachtofferloos misdrijf’ wordt gezien. Benadeelden
volgende onderzoeken gedaan.
niet
veel
aandacht
in
kwalitatieve
actief
in
het
monitoren
van
hun
I
Cijfers over ambtelijk omkoping afkomstig van het Ministerie van Veiligheid en Justitie In de beschikbare literatuurII over corruptie in Nederland, wordt veelvuldig verwezen naar relatief oude cijfers over omkoping van ambtenaren, zoals verstrekt door het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Jaar
Totaal aantal geregistreerde gevallen van omkoping
Totaal aantal veroordelingen
waarbij een ambtenaar betrokken is 1998
32
8
1997
40
9
1995
87
35
Er wordt vaak naar deze gegevens verwezen, omdat recente cijfers met betrekking tot omkoping van ambtenaren schaars zijn. Cijfers over gevallen van corruptie worden in Nederland niet systematisch geregistreerd. Een recenter aantal, bekend gemaakt door het Openbaar Ministerie, toont aan dat in de periode 2003-2007, 342 gevallen van corruptie in de publieke sector gemeld zijn bij de drie opsporingsdiensten (Rijksrecherche, FIOD en SIOD). In 188 van deze gevallen was er ten minste één ambtenaar bij betrokken, die ervan verdacht werd omgekocht te zijn (in 180 van deze gevallen ging het om omkoping in strijd met de ambtsplicht). Indien de regionale politie private of publieke corruptie onderzoekt, wordt dit niet altijd gerapporteerd aan het Landelijk Parket. Ook komt het voor dat corruptie wordt geregistreerd als een ander misdrijf dat gemakkelijker te bewijzen is. Hierdoor zijn overzichtscijfers met betrekking tot gevallen van corruptie niet beschikbaar of volledig. De Landelijke Corruptieofficier van Justitie heeft al aangegeven dat het plan voor 2012 is om gevallen van corruptie te registreren. PAGINA 12
II CORRUPTIEPROFIEL
Onderzoek naar beleid op het gebied van fraude en
Studie naar de integriteit van de lokale overheid In 2010 heeft de onderzoeksgroep Integriteit van
integriteit van decentrale overheden en de politie
Bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam
Deloitte Forensic & Dispute Services heeft onlangs
onderzoek gedaan naar de integriteit van het lokaal
onderzoek gedaan naar het beleid op het gebied van
bestuur, d.w.z. naar de integriteit van politici en
fraude en integriteit van decentrale overheden
ambtenaren. In dit onderzoek zijn raadsgriffiers en
(provincies, gemeenten, waterschappen) en de politie.
gemeentesecretarissen van Nederlandse gemeenten
Dit onderzoek toonde aan dat over het algemeen het
bevraagd.
wettelijk verplichte integriteitsbeleid goed is opgezet.
De hoofdconclusie is, dat het aantal onderzoeken naar
Wel wordt als zwakte beschouwd: de mate waarin het
vermeende corruptie en fraude binnen gemeentes is
integriteitsbeleid geïntegreerd is in de dagelijkse gang
toegenomen. In 2010 was dat aantal 301, terwijl het
van zaken en in de bedrijfscultuur.
III
IV
totale aantal in 2003 135 was. Het totale aantal gevallen van vermeende integriteitsschendingen in 2010 was
Ook leiderschap wordt als zwak beschouwd. In totaal
1320. De onderzoekers beschouwen dit als een
heeft 13,8 procent van de organisaties in de afgelopen
aanwijzing dat er meer aandacht is voor integriteit-
vijf jaar te maken gehad met corruptie. Daarnaast heeft
kwesties. In 88 procent van de vermeende gevallen van
30,8 procent van de organisaties te maken gehad met
corruptie en fraude betrof het de betrokkenheid van een
belangenverstrengeling en 24,6 procent met vriend-
ambtenaar. Het onderzoek wees uit dat gevallen van
jespolitiek.
corruptie, waarbij gemeenteraadsleden betrokken waren, zeldzaam zijn. Wel zijn er andere integriteits-
Onderzoek door de Rijksrecherche naar omkoping van
schendingen waar te nemen. Zo is er wel sprake van
ambtenaren in de civiele openbare sector
voorkeursbehandeling, een onzorgvuldige manier van
In 2010 heeft de Rijksrecherche de resultaten
omgaan met vertrouwelijke informatie en deelname aan
gepubliceerd van een onderzoek naar omkoping van
besluitvorming, terwijl daarbij persoonlijke belangen
ambtenaren in de civiele openbare sector.
een rol spelen. De meeste gemeenten hebben het
De Rijksrecherche heeft onderzoek gedaan naar 221
wettelijk voorgeschreven beleid inmiddels geïmplemen-
meldingen en 73 onderzoeken (uit de jaren 2003-
teerd.
2007) naar vermeende corruptie van ambtenaren. Het
V
Het onderzoek toont ook aan dat, hoewel de meeste
onderzoek is gebaseerd op de meldingen en onder-
gemeenten
andere
zoeken van de Rijksrecherche, de FIOD (fiscaal
instrumenten beschikken, zij het moeilijk vinden om
onderzoek) en SIOD (onderzoek met betrekking tot
ervoor te zorgen dat integriteit permanente aandacht
werk en inkomen).
over
een
gedragscode
en
krijgt. Gemeenten hadden er moeite mee om de onderzoekers totale aantallen van onderzoeken naar
Dit onderzoek toont aan dat het onmogelijk is vast te
integriteitsschendingen te verschaffen. De schatting is
stellen in welke mate omkoping wordt ontdekt,
dat het totale aantal onderzoeken naar mogelijke
onderzocht en geregistreerd, als alleen die gevallen
corruptie en fraude dat jaarlijks in Nederlandse
worden beschouwd waarin aangifte is gedaan. In de
gemeenten van start gaat, is toegenomen van 135 rond
praktijk wordt van vermeende integriteitsschendingen
2003 naar 301 in 2010. De gemeentesecretarissen
in de Nederlandse openbare sector vaak geen aangifte
kwamen in twee derde van de gevallen tot de conclusie
gedaan, maar wordt of een intern onderzoek gedaan of
dat er ook werkelijk iets mis was. In een derde van die
wordt er een privaat forensisch onderzoeksbureau
gevallen werden politie en justitie ingeschakeld. In 88
ingeschakeld. Dit geldt zelfs voor integriteits-
procent van die onderzoeken betrof het ambtenaren. In
schendingen die strafbare handelingen opleveren. Dit
het algemeen varieerde de bekendheid met het
vormt een barrière voor het verkrijgen van een
integriteitsbeleid. De wettelijk verplichte instrumenten
betrouwbaar overzichtsbeeld van corruptie in de
met een regulerend karakter (ambtseed, geschenken-
praktijk.
regeling of gedragscode) zijn over het algemeen beter bekend dan de meer recente softere instrumenten
Het onderzoek toonde tevens aan dat jaarlijks
(klokkenluidersregeling,
ongeveer één op de 19.000 ambtenaren in een
vertrouwens-persoon
registratie- en aangifteplicht).
en
onderzoek voorkomt, in meldingen is dat één op de PAGINA 13
II CORRUPTIEPROFIEL
Van 171 Rijksrecherchemeldingen is het werkveld duidelijk. Het betreft dan: Sector betrokken bij het rapport
Aantal rapporten (op een totaal van 171)
Bouw- en onroerendgoedsector
49
Gevangenissysteem
37
Grenscontrole
25
Toelating, verblijf en naturalisatie van buitenlanders
21
Bron: ‘Niet voor persoonlijk gebruik! Omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector’ rapport door de Rijksrecherche november 2010 p.11
ruim 6.000. Ambtenaren van de centrale overheid
Rapport van de Algemene Rekenkamer over de
waren vaker betrokken bij een onderzoek dan
implementatie van integriteitsmechanismen binnen de
ambtenaren van de gemeenten.
ministeries De Algemene Rekenkamer heeft in 2004 en 2009
Van de 69 ambtenaren, die betrokken waren bij een
onderzoek gedaan naar de implementatie van
onderzoek door de Rijksrecherche, onderhouden er 63
integriteit en het systeem van integriteitszorg binnen
functioneel contact met partijen buiten de overheid. In
de ministeries.
45 van deze gevallen is er een connectie tussen deze
Rekenkamer dat er nog steeds ministeries zijn die
contacten en de feiten die werden onderzocht. Het
integriteitsschendingen niet adequaat registreren. Ook
onderzoek toonde ook aan dat er specifieke risico’s
verschilde bij acht ministeries de cijfers ten aanzien
zijn voor ambtenaren die in hybride organisaties
van integriteitsschendingen ten opzichte van de cijfers
werken, zoals publiek-private organisaties. Hier
in het Sociaal Jaarverslag Rijk. De belangrijkste
moeten binnen dezelfde organisatie zowel publieke als
uitkomst van het onderzoek van 2009 is dat in het
private belangen tegen elkaar worden afgewogen, wat
algemeen de meeste ministeries op het aspect van
kan leiden tot ethische dilemma’s. Van de 221
“hard controls” zich hebben verbeterd; de meeste
meldingen was in 89 gevallen de externe belang-
integriteitsinstrumenten zijn aanwezig. Echter, de “soft
hebbende bij omkoping een bedrijf. In de 73 hierop
controls” behoeven meer aandacht; het gaat daarbij om
ingestelde onderzoeken, was in 47 gevallen een bedrijf
de bedrijfscultuur, het moreel bewustzijn en het
betrokken. Dit maakt bedrijven tot de grootste
ethisch verantwoord leiderschap.
VII
In 2010 rapporteerde de Algemene
categorie die betrokken is bij vermeende omkoping. Onderzoek naar de omvang, aard en afdoening van Cijfers met betrekking tot integriteitsschendingen
corruptie
binnen de ministeries
In 2005 publiceerde de Onderzoeksgroep Integriteit
Sinds 2005 publiceert het Ministerie van Binnenlandse
van Bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam de
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de cijfers met
uitkomsten van het onderzoek naar de omvang, aard
betrekking
alle
en afdoening van corruptie, wat in opdracht van het
ministeries (behalve het Ministerie van Defensie) in het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie-
Sociaal Jaarverslag Rijk. In 2010 zijn 959 gevallen van
centrum (WODC) van het Ministerie van Justitie was
vermeende integriteitschending geregistreerd, waar-
uitgevoerd. Het onderzoek toonde aan dat het aantal
van er 566 zijn aangeduid als daadwerkelijke
strafzaken en veroordelingen van corruptie laag is
integriteitsschendingen (vergeleken met 530 in 2009).
VI
(ongeveer 50 strafrechtelijke onderzoeken, 27 ver-
Van deze integriteitsschendingen ging het bij 118
oordelingen, 8 personen veroordeeld tot een ge-
gevallen om misbruik van (financiële) middelen, bij 27
vangenisstraf). Jaarlijks zijn 130 interne onderzoeken
om machtsmisbruik en belangenverstrengeling en bij
uitgevoerd in de publiek sector, waarbij het in 61
22 om misbruik bevoegdheden. Het totale aantal
onderzoeken om gemeenten ging. Jaarlijks voerden de
disciplinaire sancties in 2010 was 346 (vergeleken met
ministeries 43 interne corruptieonderzoeken uit. In de
295 in 2009).
periode 1999-2000 werden 1550 interne onderzoeken
PAGINA 14
tot
integriteitsschendingen
van
VIII
II CORRUPTIEPROFIEL
uitgevoerd binnen de politie, 25 hadden direct
procent zei dat zij geloofden dat corruptie of omkoping
betrekking op corruptie. Het gemiddelde aantal interne
in het bedrijf plaatsvond. Ongeveer 25 procent van de
onderzoeken per 1000 werknemers varieert tussen
responderende ondernemingen die werden geïnter-
0,31 onderzoeken in gemeenten en 0,06 voor ZBO’s.
viewd, gaf aan bereid te zijn corrupte activiteiten te
Een onderzoek onder Nederlandse politieagenten
ontplooien, als die zouden resulteren in een winst-
toonde aan, dat vier procent van de politieagenten
gevende transactie.
tenminste één keer in de voorgaande twaalf maanden
12 Procent van de respondenten gaf aan in de
in aanraking was geweest met omkoping binnen het
afgelopen twaalf maanden de indruk te hebben gehad
team. Ongeveer 19 procent van de politieagenten nam
dat een andere partij steekpenningen verwachtte. Bij de
tenminste één keer waar dat een collega familie of
bedrijven die zaken doen met het buitenland, gaf 12
vrienden bevoordeelde (het percentage was 59 procent
procent aan dat het in het buitenland onmogelijk was
daar waar dit het politiemanagement betrof). Een
zaken te doen zonder steekpenningen. Dit aantal was
zelfde onderzoek onder willekeurig geselecteerde
6 procent bij bedrijven die alleen binnen Nederland
werknemers binnen de Nederlandse arbeidsmarkt
zaken deden. Ongeveer 75 procent van de Neder-
toonde vergelijkbare patronen aan: 7 procent om-
landse bedrijven zei dat ze geen compromissen wilden
koping, en 33 procent gaf aan dat collega’s familie en
sluiten als het om corruptie ging en indien nood-
vrienden bevoordeelden (het percentage was 73
zakelijk zouden afzien van winstgevende overeen-
procent daar waar dit het management betrof).
komsten.
Corruptie blijkt zelden veroorzaakt te worden door persoonlijke (financiële) problemen van de ambtenaar.
Gevallen van corruptie
De voornaamste motieven van ambtenaren die zich schuldig maken aan corruptie zijn, behalve financieel
Vastgoedfraude
gewin: vriendschap/liefde, status en indruk maken op
Sinds
collega’s en vrienden.
opgeschrokken door verschillende fraudegevallen.
2007
is
de
Nederlandse
vastgoedsector
Zelfs al is dit niets nieuws in de vastgoedsector, het is Onderzoek naar corruptie en integriteit in het
opmerkelijk dat recentelijk zelfs grote en bekende
bedrijfsleven
bedrijven betrokken waren bij fraude. In november
In 2011 hebben Ernst en Young een Europees
2007 hebben 600 inspecteurs en 30 officieren van
Fraudeonderzoek uitgevoerd onder 2300 werknemers
justitie invallen gedaan op 50 verschillende locaties in
van grote ondernemingen in 25 landen naar de vraag
Nederland. Strafrechtelijk onderzoek onthulde wat
of de financiële crisis van invloed zal zijn op de mate
bekend zou worden als de grootste fraudezaak in
waarin fraude voorkomt.
XI
Van de Nederlandse
Nederland: de “Klimopzaak”. De fraude en corruptie is
respondenten gaf 26 procent aan overtuigd te zijn dat
waarschijnlijk in 1995 begonnen en kwam pas aan het
omkoping plaatsvindt in Nederland. Ongeveer 31 van
licht in 2007, toen bleek dat de topbestuurders van
de Nederlandse managers gaf aan het normaal te
pensioenfondsen
vinden om een geschenk te geven om zo te proberen
penningen hadden aangenomen in ruil voor ver-
een opdracht binnen te halen. 46 procent van de
trouwelijke informatie. Hiermee kon onroerend goed
Nederlandse managers bevestigde over een antifraude
worden gekocht voor prijzen die onder de marktwaarde
en/of anticorruptietraining in het bedrijf te beschikken.
lagen en vervolgens worden verkocht voor prijzen die
In totaal wist slechts 9 procent van de werknemers van
ver boven de marktwaarde lagen. De betrokkenen
het bestaan van deze trainingen. In 2011 publiceerde
ontwikkelden grootschalige bouwprojecten in geheel
PricewaterhouseCoopers zijn Global Economic Crime
Nederland. Zij begrootten veel meer dan werkelijk
Survey 2011. Ongeveer 250 Nederlandse bedrijven
nodig was. De winst, ongeveer 200 miljoen euro, werd
namen deel aan dit onderzoek. Met betrekking tot
naar geheime bankrekeningen doorgesluisd. Ten-
corruptie werd het duidelijk dat er aanwijzingen zijn
minste 70 bedrijven zijn beschuldigd van fraude,
dat Nederlandse bedrijven in toenemende mate te
waaronder het pensioenfonds van Philips, project-
maken hebben met corruptie. Het percentage bedrijven
ontwikkelaar Bouwfonds en het bouwfonds van de
dat met dit probleem te maken kreeg, nam toe van 5
VNG. Deze omkoping heeft hun werkgevers waar-
procent in 2007 tot 8 procent in 2011. Nog eens 14
schijnlijk in totaal 250 miljoen euro gekost. 50
IX
X
zichzelf
verrijkten
en
steek-
PAGINA 15
II CORRUPTIEPROFIEL
mensen, de meesten van hen topmensen in de
ambtenaren verstrekten vertrouwelijke informatie aan
vastgoedsector,
fraude,
het bouwbedrijf over uitnodigingen voor openbare
vervalsing, corruptie en het witwassen van geld.
aanbestedingen. Het betrof hier infrastructurele
Diverse notarissen die er waarschijnlijk bij betrokken
projecten in de gemeenten en de provincie. De
waren,
betrokken ambtenaren werden vorstelijk beloond voor
hebben
zijn
hun
beschuldigd
kantoor
van
gebruikt
om
de
frauduleuze handelingen uit te voeren. De rechtszaken
hun
zijn in 2009 begonnen en duren in 2011/2012 nog
bijvoorbeeld contant geld, VIP-kaartjes voor sport-
voort. Een van de hoofdverdachten is akkoord gegaan
evenementen en concerten, buitenlandse reizen,
met een schikking van 70 miljoen euro. Het grootste
schilderwerk aan hun huis en maaltijden in exclusieve
deel daarvan is bedoeld om het pensioenfonds van
restaurants, in ruil voor vertrouwelijk informatie.
Philips terug te betalen. Deze verdachte is ook
NMa heeft tegelijkertijd onderzoek uitgevoerd naar de
veroordeeld tot vier jaar gevangenisstraf voor: het
bouwbedrijven in Limburg. De NMa heeft drie
vervalsen van documenten, het witwassen van geld,
leidinggevenden van twee bedrijven (persoonlijk)
omkoping, wapenbezit en het leiden van twee criminele
beboet; de boetes varieerden van 10.000 euro tot
organisaties. De journalisten Vasco van der Boon en
250.000 euro. In totaal hebben de beide bedrijven een
Gerben van der Marel hebben twee boeken geschreven
boete opgelegd gekregen van 3 miljoen euro.
over dit “monsterproces”.
illegale
diensten.
De
ambtenaren
kregen
XIV
De
XV
XII
In het algemeen tonen de onderzoeken naar corruptie De bouwsector
aan, dat corruptie in Nederland geen wijdverbreid
In januari 2011 zijn verschillende ambtenaren, die
fenomeen lijkt te zijn in. Dit neemt niet weg dat
werkzaam waren bij Limburgse gemeenten, en een
oplettendheid is geboden, nu niet met enige zekerheid
ambtenaar werkzaam bij de Provincie Limburg,
gezegd hoe groot het ‘dark number ’is. Feit is dat van
veroordeeld
van
vermeende integriteitsschendingen vaak geen aangifte
steekpenningen van bouwbedrijf Janssen de Jong
wordt gedaan en als er een corruptiezaak gemeld
Infra. Hun straffen variëren van drie maanden tot een
wordt, dan worden de gerapporteerde gevallen
jaar gevangenisstraf. De vrouw van een van de
vooralsnog niet systematisch geregistreerd. Veel van
ambtenaren werd veroordeeld tot een taakstraf van
de in de onderzoeken gemelde integriteitsschendingen
240 uur. De voormalig directeur van het bouwbedrijf is
vallen onder de TI definitie van corruptie. De vastgoed-
veroordeeld tot veertien maanden gevangenisstraf. De
en bouwsector lijken hiervoor vooral kwetsbaar te zijn.
vanwege
het
aannemen
XIII
PAGINA 16
III ANTICORRUPTIE-ACTIVITEITEN
IN DIT HOOFDSTUK WORDT UITEENGEZET IN HOEVERRE ANTICORRUPTIE-ACTIVITEITEN ZIJN ONDERNOMEN SINDS HET VORIGE NEDERLANDSE NIS ONDERZOEK, DAT DATEERT UIT 2001.
XVI
Integriteitsvoorzieningen politieke ambtsdragers en
Klokkenluiders
ambtenaren
Het NIS 2001 onderzoek concludeerde ook dat er in
In 2001 concludeerde prof. dr. Leo Huberts in het NIS
Nederland slechts beperkte bescherming was voor
rapport dat er in Nederland geen voorziening bestond
klokkenluiders. In 2010 is het ‘Besluit melden
waarin politici en ambtenaren openheid moesten geven
vermoeden van misstand bij Rijk en Politie’ in werking
over hun financiën. In 2012 is er nog steeds geen
getreden. Dit is een gewijzigde klokkenluidersregeling
alomvattende wet op de openbaarmaking van financiën,
die geldt voor het Rijk en de politie.
wel zijn de inkomens van politici openbaar. In 2006 werd de ‘Wet openbaarmaking uit publieke middelen
In 2011 trad een identieke regeling in werking voor
gefinancierde topinkomens’ ingevoerd. De evaluatie van
Defensie. Op sommige punten is de regeling verbeterd:
deze wet heeft geleid tot het ‘Wetsvoorstel Normering
de positie van de vertrouwenspersoon is versterkt en
bezoldiging
en
het recht op eventuele vergoeding van proceskosten
semipublieke sector, welke in december 2011 door de
werd geïntroduceerd. Toch worden beide klokken-
Tweede Kamer is aangenomen. Momenteel dienen
luidersregelingen door politici, de media en weten-
salarissen die met publieke middelen gefinancierd
schappers nog steeds beschouwd als ineffectief. De
worden en die het jaarinkomen van een minister te
regelingen bieden niet voldoende bescherming tegen
boven gaan, openbaar gemaakt worden. Naar het zich
de consequenties die de melding kan hebben voor de
laat aanzien zal er, na aanname van het wetsvoorstel
klokkenluider, met als gevolg dat intern melden en het
door de Eerste Kamer, ook een maximum worden
onderzoeken van integriteits-schendingen niet wordt
gesteld voor dergelijke inkomens. Het gaat hierbij om
gestimuleerd. De bescherming van klokkenluiders in
130 procent van het jaarinkomen van een minister. De
de private sector bestaat feitelijk niet; de enige regeling
transparantie
die bestaat, geldt enkel voor beursgenoteerde
topfunctionarissen
met
betrekking
publieke
tot
inkomens
is
toegenomen, maar van transparantie ten aanzien van
bedrijven.
overige zakelijke en financiële belangen is nog steeds niet of nauwelijks sprake. Het is in Nederland, in
Financiering van politieke partijen
vergelijking met andere landen, moeilijk om te
Het NIS 2001 onderzoek wees ook uit dat de
controleren of belangenverstrengeling een rol kan
financiering van politieke partijen in Nederland totaal
spelen in besluitvormingsprocessen.
niet transparant was. In 2011 presenteerde de minister
Het eerste NIS-onderzoek wees in 2001 ook uit dat er
van BZK zijn ‘Wetsvoorstel financiering politieke
een duidelijke verschil is tussen de beschikbare
partijen’ (Wfpp). Naar het zich laat aanzien zal dit
integriteitsvoorzieningen voor ambtenaren en de
wetsvoorstel begin 2012 door de Tweede Kamer
integriteitsvoorzieningen voor bestuurders en politici.
worden aangenomen. In dit wetsvoorstel worden
Zo vond men geen gedragscode voor ministers en
politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in de
parlementariërs en bleken er niet of nauwelijks regels
Eerste of Tweede Kamer verplicht om giften van meer
inzake het voorkomen van belangenverstrengeling. Op
dan 1.000 euro te registreren en giften (aan politieke
deze punten zijn er nu verbeteringen waar te nemen. Zo
partijen en kandidaten) boven de 4.500 euro openbaar
zijn er regels voor ministers en parlementariërs die de
te maken. Indien partijen zich niet aan deze regels
registratie van giften, reizen (op kosten van een derde)
houden, kan er door de minister van BZK een
en nevenactiviteiten verplicht stellen. Echter, het is niet
bestuurlijke boete worden opgelegd. Dit wetsvoorstel
duidelijk in hoeverre deze regels tot sancties kunnen
is niet van toepassing op plaatselijke politieke partijen
leiden.
of plaatselijke afdelingen van landelijke politieke PAGINA 17
III ANTICORRUPTIE ACTIVITEITEN
partijen. Ook is er geen maximum gegeven voor het
de inwerkingtreding van het OESO Verdrag inzake de
aantal giften dan wel de hoogte van een gift en blijven
bestrijding
buitenlandse giften toegestaan.
ambtenaren bij internationale zakelijke transacties. In
van
omkoping
van
buitenlandse
2005 richtte de overheid de Taskforce Anti-Corruptie Anticorruptie Autoriteit
op. Deze taskforce is gericht op het voorkomen van
Een andere conclusie uit 2001 was, dat een
buitenlandse corruptie. Zo is er medewerking verzocht
onafhankelijke Anticorruptie Autoriteit in Nederland
aan Nederlandse ambassades en bedrijven bij het
ontbrak. De oprichting van het Bureau Integriteits-
bestrijden van corruptie.
bevordering Openbare Sector (BIOS) kan worden
Tot dusverre zijn er geen Nederlandse bedrijven voor
beschouwd als slechts een gedeeltelijke invulling van
de rechter gebracht. Volgens het jaarlijkse rapport van
de taken die aan een Anticorruptie Autoriteit zouden
2011, over de handhaving van het verdrag met
moeten worden toegekend. BIOS ondersteunt de
betrekking tot het bestrijden van corruptie van
publieke sector bij het ontwerpen en implementeren
buitenlandse ambtenaren, lijkt het bestrijden van
van integriteitsbeleid. Dit is het bureau om informatie
internationale corruptie weinig prioriteit te hebben in
en advies te verkrijgen. BIOS heeft echter geen
Nederland.
XVII
competenties om de aard en omvang van integriteitsproblemen in kaart te brengen en het kan ook geen
(Recente) anticorruptie-activiteiten
onderzoek doen naar gerapporteerde integriteits-
De individuele betrokkenheid van ministers bij de
schendingen.
thema’s corruptie en integriteit is van groot belang, als het gaat om initiatieven op het gebied van anti-
Omvang van corruptie in Nederland
corruptie. In het verleden hebben ministers van BZK
De NIS van Nederland in 2001 concludeerde dat “het
een belangrijke rol gespeeld bij het concretiseren van
opmerkelijk is dat de centrale overheid geen duidelijk
integriteitsbevordering en corruptiebestrijding. De
beeld heeft van de omvang en aard van de corruptie en
huidige regering heeft nog niet dezelfde betrokkenheid
het integriteitsprobleem. Data worden verzameld door
getoond bij dit onderwerp. De minister van BZK is
journalisten, niet door overheidsinstanties.” De Tweede
verantwoordelijk voor het coördineren van het
Kamer heeft ook aangegeven dat centrale registratie
integriteitsbeleid. Deze rol is niet beperkt tot het
van corrupte praktijken door de overheid belangrijk is.
initiëren van wetgeving; het is van groot belang dat de
Maar in 2011 worden er nog steeds geen data met
minister zorgt dat integriteit blijvend op de agenda
betrekking tot corruptie op een dusdanige wijze
staat. Hetzelfde kan worden gezegd ten aanzien van
geregistreerd
het voorkomen van corruptie, waarvoor de minister van
en
verzameld,
dat
er
eenvoudig
uitspraken gedaan kunnen worden over het aantal
Veiligheid en Justitie verantwoordelijk is.
onderzoeken en vervolgingen van corruptie. Cijfers zijn daardoor nog steeds niet beschikbaar.
Een echte poging om corruptie te beteugelen, werd in
De Landelijke Corruptieofficier van Justitie heeft
2005 ondernomen, toen de Nederlandse regering
aangekondigd in 2012 meldingen centraal te gaan
anticorruptiemaatregelen aankondigde in haar ‘Nota
registreren.
Corruptiepreventie’, waar een samenhangend pakket aan maatregelen uit voort is gekomen. In dit actieplan
(Internationale) inspanningen tegen corruptie
presenteerde de regering haar prioriteiten:
Nederland ratificeerde in de afgelopen jaren de
•
wording;
OESO Verdrag inzake de bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke
Het integriteitsbeleid moet worden gericht op het ontwikkelen van regelgeving en op bewust-
internationale verdragen tegen corruptie. In 2001 is het •
Een uniforme registratie van interne onderzoeken
transacties geratificeerd. In 2006 is het VN verdrag
naar integriteitsschendingen (inclusief corruptie)
tegen corruptie geratificeerd (UNCAC). In 2002 en
moet worden geïmplementeerd;
2007 werden het Verdrag inzake de strafrechtelijke
•
Meer aandacht voor het signaleren van integriteitsschendingen, waaronder corruptie;
bestrijding van corruptie en het Burgerrechtelijk Verdrag inzake corruptie van de Raad van Europa
•
Strikte strafrechtelijke handhaving van corruptie;
geratificeerd. Er zijn tal van acties ondernomen, sinds
•
De oprichting van een “Anti-corruptie Platform”.
PAGINA 18
III ANTICORRUPTIE ACTIVITEITEN
Integriteitsbeleid
Nederlandse of buitenlandse ambtenaar is verhoogd
In 2006 werd de Ambtenarenwet aangepast. Sindsdien
van de vierde (19.000 euro) naar de vijfde categorie
zijn
(76.000 euro).
alle
overheidsorganisaties
verplicht
een
integriteitsbeleid te voeren, inclusief een verplichte gedragscode die gericht is op goed ambtelijk handelen.
Anti-corruptie Platform
Ook
het
Het Anti-corruptie Platform is destijds opgericht en
bevorderen van integriteitsbewustzijn, het voorkomen
bestond, onder anderen, uit vertegenwoordigers van
van misbruik van bevoegdheden, belangenver-
de ministeries, gespecialiseerde opsporingsdiensten,
strengeling en discriminatie. Er geldt een verplichting
politie, provincies, gemeenten, Kamers van Koop-
om dit integriteitsbeleid te integreren in het per-
handel, VNO-NCW, wetenschappers en Transparency
soneelsbeleid, door het onder de aandacht te brengen
International Nederland. Het Platform kwam diverse
tijdens functioneringsgesprekken en werkoverleg en
malen bijeen en de Nederlandse autoriteiten hebben
door het aanbieden van training en scholing. Ministers
gerapporteerd dat deze bijeenkomsten een zeer
moeten jaarlijks aan de Tweede Kamer rapporteren
gewaardeerd forum vormden voor de uitwisseling van
over het door hen gevoerde integriteitsbeleid.
informatie en kennis tussen vertegenwoordigers van de
moet
aandacht
worden
besteed
aan
publieke en private sector en de opsporingsdiensten. Tevens schrijft de Ambtenarenwet voor, dat er een regeling moet zijn die voorschrijft hoe ambtenaren om
Na september 2007 is het een tijd stil geweest, omdat
moeten gaan met vermoedens van misstanden binnen
op dat moment de minister van BZK vond dat het niet
hun organisatie. De verplichting om een integriteits-
langer een meerwaarde had. Sinds 2011 komt het
beleid te voeren geldt ook voor de decentrale over-
Platform toch weer bijeen, zij het in een andere
heden. In 2006 zijn de Gemeentewet, de Provinciewet
samenstelling. Zo komen de vertegenwoordigers van
en de Waterschapswet aangepast. In 2010 conclu-
de ministeries, opsporingsdiensten en het Openbaar
deerde de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek
Ministerie samen en worden, afhankelijk van het
naar integriteit bij de ministeries, dat meer aandacht
onderwerp dat op de agenda staat, externe partijen,
moet worden besteed aan de “soft controls” zoals
zoals
moreel leiderschap en het verhogen van bewustzijn.
uitgenodigd.
XVIII
Transparency
International
Nederland,
De minister van BZK bevestigde dit belang en stelde dat hier meer aandacht voor zou komen. Een onderzoek
De meeste maatregelen die in de Nota Corruptie-
naar integriteit bij de lokale overheid wees uit dat in
preventie
gemeenten de afgelopen jaren integriteitsbeleid was
geïnitieerd. De huidige minister van BZK is betrokken
ontwikkeld, maar dat ook hier meer aandacht moest
bij het monitoren van de voortgang. Het voorkomen
worden geschonken aan “soft controls”.
van corruptie maakt deel uit van het overheids-
zijn
aangekondigd,
zijn
inmiddels
programma tegen financieel-economische criminaUniforme registratie
liteit. Hiervoor is extra handhavingscapaciteit vrij-
In 2008 is de Uniforme Registratie Integriteits-
gemaakt.
schendingen openbaar bestuur en politie (URI)
Desalniettemin is het van belang dat corruptie-
ingevoerd.
bestrijding op de agenda blijft staan. De overheids-
In
de
praktijk
worden
integriteits-
schendingen door centrale overheidsorganisaties nog
bezuinigingen
leiden
niet op dezelfde wijze geregistreerd. Er zijn nog steeds
taakstellingen. Er bestaat een risico dat de behaalde
ministeries die het URI niet opvolgen en integriteits-
resultaten onder druk komen te staan of minder
schendingen op een andere manier registreren. Een
prioriteit krijgen in een tijd van economische malaise.
totaaloverzicht met de aantallen en gecategoriseerde
Op het moment dat werknemers hun baan dreigen te
integriteitsschendingen is daardoor niet beschikbaar.
verliezen, is het waarschijnlijk dat de risico’s voor integriteitsschendingen
tot
heroverweging
toenemen.
Het
in
tegen-
Strafrechtelijke handhaving
overgestelde gebeurt ook; werknemers willen zich van
In 2008 zijn de maximumboetes die gegeven kunnen
hun beste kant laten zien door misstanden te
worden voor overtredingen inzake corruptie verhoogd.
rapporteren en ze durven nu vrijuit te spreken, omdat
De maximumboete voor het omkopen van een
ze de organisatie toch verlaten.
XIX
PAGINA 19
IV LANDENPROFIEL
HET NEDERLANDSE INTEGRITEITSSYSTEEM IS DUURZAAM VERWEVEN MET DE POLITIEKE, ECONOMISCHE, SOCIALE EN CULTURELE CONTEXT VAN HET LAND. IN DIT HOOFDSTUK WORDEN DEZE FUNDAMENTEN KORT BESCHREVEN ZODAT EEN BETER BEELD ONTSTAAT VAN DE MATE WAARIN DE BASIS VAN DE NEDERLANDSE SAMENLEVING BIJDRAAGT AAN EEN EFFECTIEF NIS.
Politiek-institutionele fundamenten Nederland monarchie. rechtsstaat
is
een
constitutionele
Nederland en
wordt
is
een
gekenmerkt
Volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) parlementaire
worden de democratische instituties door de meeste
democratische
burgers geaccepteerd, wat inhoudt dat er geen
sterke
vertrouwenscrisis is. Echter, er is wel een legitimi-
(politieke) instituties. Op de ranglijst van de Failed
door
teitscrisis waar te nemen in Nederland; de mensen
States Index (177 landen) heeft Nederland de eervolle
hebben vertrouwen in het democratische systeem,
166ste plaats, met een gemiddelde score van 28,3.
maar hebben veel minder vertrouwen in de manier
XX
waarop politieke partijen en politici handelen.
XXII
Er zijn vrije en eerlijke verkiezingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Het systeem van evenredige
Volgens de Rob handelen politieke en overheids-
vertegenwoordiging resulteert in coalitiebesturen.
instituties nog steeds op een hiërarchische en verticale
Belangrijke posities binnen overheidsorganisaties
manier, terwijl de maatschappij in toenemende mate
staan in beginsel open voor een ieder. Echter, het
horizontaal is georganiseerd. Dit leidt tot een “kloof”
lidmaatschap van een politieke partij speelt nog steeds
tussen politieke instituties, die besluiten willen nemen
een aanzienlijke rol bij de benoeming op sleutel-
omdat zij daartoe een mandaat kregen en het geloof
posities in het openbaar bestuur. Politieke partijen die
van de burgers dat autoriteit iets is wat opnieuw moet
bewezen hebben stabiel te zijn en aangetoond hebben
worden verkregen. Ongeveer een kwart van de
in staat te zijn (regerings)verantwoordelijkheid op zich
Nederlandse bevolking heeft een sterk gevoel van
te kunnen nemen, hebben informeel overleg over de
maatschappelijk en politiek onbehagen.
invulling van een aantal van deze posities.
XXIII
XXI
Hierbij wordt gestreefd naar het voorkomen van een te
Score van Nederland in de Economist Democracy Index
eenzijdige samenstelling van besturen en colleges.
in de afgelopen jaren : XXIV
Hooggekwalificeerde kandidaten met de vereiste expertise en een lidmaatschap van de gewenste
Jaar
politieke partij, worden dan geselecteerd en benoemd.
Rang (van meer
Totale score
dan 150 landen)
(op een schaal van 1 tot 10)
De transparantie inzake de selectie en benoeming laat 2011
10
8.99
van hoge ambtenaren te voorkomen.
2010
10
8.99
Op 9 juni 2010 vonden de Tweede Kamer verkiezingen
2008
4
9.53
soms nog wat te wensen over. Ook ontbreken specifieke controlemechanismen om de politisering
plaats. Het pluralistische politieke en electorale systeem verschafte kiezers een brede keuze aan diverse politieke opties. De (in hoge mate ongereguleerde) campagne en de media gaven de politieke
Volgens de Sustainable Governance Indicators 2011
partijen adequate mogelijkheden om hun zienswijzen
(SGI 2011)
aan het publiek te communiceren. De Kiesraad is een
onwrikbaar. Autocratisch geleide protestpartijen
ietwat onzichtbare maar gerespecteerde institutie.
krijgen aanzienlijke steun van de kiezers.
PAGINA 20
XXV
is de Nederlandse democratie niet langer
IV LANDENPROFIEL
In Nederland is de macht van de volksvertegen-
Socio-politieke fundamenten
woordigende organen over het algemeen groot; de
De sociaal-politieke fundamenten in Nederland dragen
uitvoerende macht kan ter verantwoording worden
nog steeds kenmerken van de verzuiling. In de eerste
geroepen
diverse
helft van de twintigste eeuw was Nederland verticaal
constitutionele rechten, zoals het recht op een
georganiseerd in zuilen, gebaseerd op verschillende
parlementair onderzoek. In uitzonderlijke gevallen kan
ideologieën (katholiek, protestant, sociaaldemo-
de volksvertegenwoordiging op centraal, regionaal en
cratisch en liberaal). Deze zuilen hadden allen hun
lokaal niveau besluiten het vertrouwen in het bestuur
eigen instituties; hun eigen kranten, politieke partijen,
opzeggen.
vakbonden,
door
gebruikmaking
van
de
banken,
scholen,
ziekenhuizen
en
Wet
sportclubs. Indien er belangrijke besluiten diende te
openbaarheid van bestuur (Wob) uitvoeren, wordt door
worden genomen, onderhandelde de elite van deze
de Nationale ombudsman, journalisten en academici
partijen en probeerde zij consensus te bereiken.
bekritiseerd. Zij hebben kritiek op de mate waarin een
Hoewel deze ideologieën een groot deel van hun
beroep wordt gedaan op de uitzonderingsregels, om
betekenis hebben verloren, is het streven naar
zo een verzoek om informatie af te wijzen en zij stellen
consensus nog steeds een belangrijk principe in de
dat dan regelmatig langdurige juridische (beroeps)
Nederlandse besluitvorming. De scheiding tussen
procedures nodig zijn om deze informatie alsnog te
degenen die een geloof hebben en het gesecula-
ontvangen.
riseerde deel van de bevolking bestaat nog steeds,
De Nationale ombudsman beschrijft de huidige
maar de laatsten zijn in de meerderheid. Het onder-
praktijken als “misbruik door de overheid; de Wob
scheid wordt vooral zichtbaar in de politieke en
wordt gebruikt om wettelijke weigeringsgronden te
maatschappelijke discussies over ethische zaken, zoals
creëren en hindert tijdige informatieverkrijging.”
De
manier
waarop
overheidsinstanties
de
Een
abortus, euthanasie, het ritueel slachten van dieren en
ander punt van zorg is dat de digitale informatie over
zondagsrust. De besluitvorming over dergelijke zaken
burgers,
hangt voor een groot deel af van de samenstelling van
die
door
overheidsinstellingen
XXVI
wordt
verzameld, niet altijd adequaat wordt beheerd en
de volksvertegenwoordiging.
beveiligd. In 2011 hebben zich diverse incidenten voorgedaan, die aantoonden dat de overheidswebsites
Nederland is een vreedzaam land, waar diverse
niet voldoende waren beveiligd, waardoor het risico
groeperingen in staat zijn geweest decennialang goed
ontstond dat persoonlijk informatie van burgers
met elkaar samen te leven. Dit neemt niet weg dat er
openbaar werd.
sinds het begin van deze eeuw, net als in andere
De burgerrechten worden in Nederland beschermd
Europese landen, sprake is van toenemende vijan-
door
De
digheid jegens de moslimminderheid. Dit, hoewel veel
overheidsorganisaties, handhavingsinstanties en de
van de moslims in Nederland geboren zijn en/of de
rechterlijke macht nemen ieder op eigen wijze de
Nederlandse nationaliteit hebben. Een aanzienlijk deel
verantwoordelijkheid op zich om op te treden tegen
van de Nederlandse bevolking vindt dat de integratie
inbreuken op de burgerrechten. De SGI 2011 kent
gefaald heeft en dat de kloof tussen moslims en niet-
Nederland een 8 toe (op een schaal van 1 tot 10) op het
moslims is toegenomen. Dat heeft geleid tot
aspect van rechtspraak. Wel dient te worden opgemerkt
bezorgdheid over de integratie in Nederland en het
dat de griffierechten in burger- en bestuurszaken
toelaten van immigranten. Hieraan liggen verschillende
hoger zijn geworden en bezwaarprocedures en
redenen ten grondslag, bijvoorbeeld het hogere aantal
procedures bij de bestuursrechter lang kunnen duren,
verdachten van misdrijven afkomstig uit niet-westerse
waarbij een redelijke doorlooptijd regelmatig wordt
landen, de wereldwijde strijd tegen terrorisme, de
overschreden. Door een aantal opvallende justitiële
etnische segregatie in scholen en steden en de
dwalingen, is er een maatschappelijke discussie
opkomst van een (zeer) rechtse politieke partij. Nog
ontstaan over de kwaliteit van de handhavings-
steeds worden de meeste sleutelposities in de publieke
instanties en de rechterlijke macht. Dit heeft geleid tot
sector vervuld door blanke Nederlandse burgers, met
de mogelijkheid om reeds gesloten zaken, waarin
als risico dat het beleid bepaald wordt zonder zich
twijfelachtige veroordelingen zijn uitgesproken, te
bewust te zijn van de realiteit van het leven van de
heropenen.
burgers van niet-westerse origine. Om dit te
de
Grondwet
en
andere
wetten.
PAGINA 21
IV LANDENPROFIEL
veranderen, hebben de meeste publieke organisaties
uitgebreid netwerk van coöperatieve verenigingen en
een diversiteitsbeleid om ervoor te zorgen dat het
belangengroeperingen, die de schakel zijn tussen de
personeelsbestand heterogener wordt.
maatschappij Nederland
en
staat
de
politieke
ook
bekend
besluitvormers. om
zijn
grote
Verder vallen er andere scheidingen waar te nemen in
maatschappelijke middenveld. De maatschappelijke
de Nederlandse samenleving. Een daarvan is de
organisaties
toenemende kloof die ontstaat tussen hoger en lager
slagkracht. Er is geen sprake van typische “patroon-
opgeleide mensen. In Nederland wordt dit verschijnsel
cliënt relaties”.
aangeduid als de “diplomademocratie”.
De Nederlandse politieke elite bestaat nog steeds,
XXVII
verschillen
in
professionaliteit
en
maar is minder gesloten dan zij was. In de Civil Society In de praktijk bestaan deze twee groepen naast elkaar,
Index (CSI) rapporteert de World Alliance for Citizen
maar is er weinig tot geen communicatie tussen deze
Participation (CIVICUS) dat het Nederlands maat-
groepen en is er in het algemeen weinig begrip voor
schappelijk middenveld actief en goed georganiseerd
elkaars leven. Een andere dichotomie die zich
is.
langzaam ontwikkelt, is die tussen het jongere
waargenomen. Zo wordt opgemerkt dat de Neder-
(werkende) deel van de bevolking en het oudere deel
landse overheid in de afgelopen jaren een minder
(dat
wordt
tegemoetkomende houding kent ten opzichte van de
veroorzaakt door de toenemende vergrijzing en de
maatschappelijke organisaties. Bovendien ontbreekt,
angst
onvoldoende
in het licht van de toenemende sociale spanningen, de
pensioenvoorzieningen. Nog een andere scheiding
rol van het maatschappelijk middenveld in het bewaken
betreft die tussen mannen en vrouwen op de
van de sociale cohesie.
met
pensioen
dat
dit
zal
is).
Deze
leiden
scheiding tot
XXIX
Er wordt echter ook een aantal negatieve trends
arbeidsmarkt. Sociaal-economische fundamenten Ondanks verbeteringen van de arbeidsmarktpositie van
Nederland wordt door het Internationaal Monetaire
vrouwen, verdienen vrouwen nog steeds aanzienlijk
Fonds beschouwd als een “vergevorderde economie”.
minder dan mannen. Gemiddeld verdienen vrouwen 18
Nederland staat bij de top 6 van de SGI landen als het
procent minder dan mannen, deels valt dit te verklaren
gaat om het hoogste Bruto Nationaal Product. Neder-
doordat vrouwen meer parttime werken en vrouwen
land kwam halverwege 2009 uit een diepe econo-
minder vaak een managementfunctie hebben.
Toch
mische recessie en het herstel is nog fragiel. In 2010
kan voor 7 procent het loonverschil niet worden
noteerde de Nederlandse economie een positieve groei
verklaard op basis van deze objectieve verschillen.
van het BNP van 1,8 procent.
Sociale, etnische, religieuze of andere conflicten
De netto-export bleek een van de belangrijkste
komen zelden voor in Nederland. De rechten van
motoren te zijn achter deze economische groei. De
minderheden worden adequaat beschermd, maar zij
Nederlandse economie profiteerde van het sterke
zijn onder druk komen te staan vanwege de
herstel in de wereldhandel. Het bedrijfsleven is sterk en
antimoslimsentimenten in de Nederlandse maat-
gewillig om te verduurzamen. Volgens de Neder-
schappij. In 2010 heeft de Commissaris voor de
landsche Bank (DNB) is echter het algemene beeld van
Mensenrechten
XXVIII
zijn
financiële stabiliteit in Nederland diffuus, waarbij een
bezorgdheid geuit, over de toenemende racistische,
voorzichtig herstel moet wordt afgezet tegen grote
antisemitische en andere intolerante sentimenten in
onzekerheden.
van
de
Raad
van
Europa
Nederland. In juni 2010 werd een wet goedgekeurd waardoor
In de Global Competitiveness Index 2011-2012 van het
gemeenten verplicht zijn met ingang van 1 januari
Wereld Economisch Forum staat Nederland op een
2010 data te verzamelen over zaken met betrekking tot
zevende plaats van een totaal van 142 landen (achtste
discriminatie.
plaats in 2010-2011). Report
XXXI
XXX
In het Global Enabling Trade
worden handelsbelemmeringen geanalyseerd
Nederland kent een stabiel, gematigd en sociaal
en wordt een overzicht gegeven van die kenmerken die
geworteld partijsysteem waarin maatschappelijke
de mogelijkheid voor een land vergroten om te kunnen
belangen behartigd kunnen worden. Er is ook een
profiteren van handel.
PAGINA 22
IV LANDENPROFIEL
Dit rapport beoordeelt 125 economieën op ver-
De aangekondigde hervormingen, vooral in de
schillende aspecten van handel en verschaft het
gezondheidszorg en het pensioensysteem, suggereren
volgende beeld van de Nederlandse economie:
dat er veranderingen in sociale voorzieningen op komst zijn. Het dekkingspercentage van veel pen-
Totale index
Toegankelijkheid van de markt
Grensadministratie
Transport and communicatie infrastructuur
Bedrijfsleven
sioenfondsen staat onder druk en het is waarschijnlijk dan verwacht. Dit brengt het risico met zich mee dat
Rang: 10
Rang: 85
Rang: 4
Rang: 4
Rang: 17
gemeenten tegelijkertijd hun bijdrage moeten leveren
dat in de praktijk de pensioenen veel lager zullen zijn burgers minder vertrouwen zullen hebben in de (politieke) instituties. Intussen zijn nieuwe spanningen ontstaan doordat de overheid verantwoordelijkheden wil verplaatsen naar de gemeenten, terwijl deze aan de bezuinigingen, vooral op het gebied van zorg en
De
Nederlandse
poging
om
de
administratieve
procedures te vereenvoudigen, zou kunnen helpen de
welzijn. Een meerderheid van de gemeenten is tegen deze veranderingen.
economie te versterken door het verminderen van Sociaal-culturele fundamenten
administratieve lasten voor het bedrijfsleven.
Het algemene niveau van vertrouwen is relatief hoog in Nederland. Volgens gegevens uit 2010 vond 67 In 2009 namen de werkloosheidscijfers toe met iets
procent van de Nederlandse bevolking dat andere
meer dan 0,5 procent naar 3,7 procent en vervolgens
mensen konden worden vertrouwd. Over het algemeen
naar 4,5 procent in 2010, wat nog steeds vrij laag is in
is de mate van vertrouwen groter onder degenen die
het licht van de economische en financiële crisis. Een
hoog zijn opgeleid. De democratische waarden worden
speciale overheidssubsidie voor bedrijven die ernstige
gerespecteerd maar het vertrouwen in politieke
problemen ondervonden van de crisis, maakte het
instituties is laag; ongeveer 50 procent geeft aan
mogelijk om werknemers aan het werk te houden. De
vertrouwen te hebben in politieke partijen en politici.
werkloosheidscijfers zullen naar verwachting in 2014
In 2012 werd het vertrouwen in politici en politieke
toenemen tot 7,25 procent.
partijen gewaardeerd met een 5,2 en 5,3 (op een schaal
XXXII
van 1-10).
XXXVI
XXXV
Het vertrouwen in de rechterlijke macht
Nederland staat op de zevende plaats in een wereldwijde
is, in vergelijking met andere Europese lidstaten, hoog.
vergelijking
en
In de periode 2002-2008 zijn het sociale en
naar
gelijkheid
tussen
rijkdom
In 2006 leefde 8 procent van de bevolking in
institutionele vertrouwen enigszins toegenomen,
armoede, waarvan kinderen een groot deel uitmaakten
waarbij een toename in sociaal vertrouwen weergeeft
(11 procent).
dat individuen vinden dat ze minder voorzichtig
armoede.
XXXIII
XXXIV
Het risico op armoede is groter voor de
éénoudergezinnen, ouderen en niet-westerse immi-
hoeven
granten. Hoewel zowel het aantal rijke mensen als het
ren.
aantal relatief arme mensen is toegenomen, is rijkdom
Nederlandse bevolking “tevreden” of zelfs “zeer
redelijk
tevreden” met het leven dat ze leiden (het gemiddelde
eerlijk
verdeeld
onder
de
Nederlandse
bevolking. Een grote meerderheid (86 procent) van de
XXXVII
te
zijn
in
hun
contacten
met
ande-
Net als in voorgaande jaren is 96 procent van de
tevredenheidscijfer in Europa is 78 procent).
XXXVIII
Nederlandse bevolking omschrijft zijn financiële situatie als “goed” of “heel goed”. Nederland kent een uitgebreid
Een onderzoek uit 2009, naar de manier waarop
systeem van sociale voorzieningen en staat in de top 5
kinderen worden opgevoed, toonde aan dat 47 procent
van
Europa.
van de Nederlandse burgers kritisch is ten opzichte van
Basisbehoeften, waaronder voedsel, onderdak, schoon
de manier waarop ouders begrip van waarden
water en toegang tot eerstelijnsgezondheidszorg,
overdragen op hun kinderen.
worden effectief gegarandeerd in Nederland. Het sociale
onder Nederlandse burgers toont aan dat in het laatste
vangnet compenseert burgers bij werkloosheid en
kwartaal van 2011 ‘het samenleven’ en ‘de normen en
pensionering, maar ook in het geval van ziekte en
waarden’ gezien worden als de grootste problemen in
handicap.
het land (19 procent vergeleken met het tweede
de
algemene
sociale
uitgaven
in
XXXIX
Een kwartaalonderzoek
XL
PAGINA 23
IV LANDENPROFIEL
probleem: inkomen en economie 16 procent).
gevolgd door politieke partijen en ambtenaren (beide 3
Hetzelfde onderzoek gaf ook aan dat ‘het samenleven’
op een schaal van 1-5). Het onderwijssysteem wordt
en ‘normen en waarden’ tevens worden genoemd als
als minst corrupt gezien (2,4 op een schaal van 1-5). In
de zaken waarop Nederlandse burgers het meest trots
een onderzoek van 2009
zijn (17 procent, vergeleken met de tweede zaak om
Nederlandse respondenten in met de stelling “dat er
het meest trots op te zijn: vrijheden 11 procent). Als
corruptie bestaat in de instituties van hun land “(EU-
Nederlandse
gemiddelde
burgers
het
grootste
probleem
83
XLII
stemde 56 procent van de
procent).
Als
dezelfde
stelling
benoemen, verwijzen ze naar: gebrek aan normen en
betrekking had op regionale en lokale instituties,
waarden, intolerantie, mentaliteit, de klaagcultuur en
ontstond hetzelfde beeld (56 en 59 procent). Hierbij
materialisme. Als ze verwijzen naar “het meeste trots
werd
op” specificeren Nederlandse burgers: solidariteit,
vergunningen afgeven, eerder betrokken zijn bij
behulpzaamheid, tolerantie, openheid en mentaliteit.
omkoping en corruptie. Het gebrek aan transparantie
aangegeven
dat
ambtenaren
die
bouw-
in publieke uitgaven zou dit in de hand werken. Het is Sinds 2007 gelooft een toenemend aantal Neder-
moeilijk om de overtuiging van Nederlanders, dat
landers dat corruptie wijdverbreid is in hun land. In
corruptie toeneemt, te verklaren. Dit kan te maken
2010 geloofde 51 procent van de respondenten dat het
hebben met de recente corruptiezaken, waar veel
niveau van corruptie is toegenomen (vergeleken met
mediaberichtgeving over is geweest maar kan ook
een EU-gemiddelde van 73 procent). Het bedrijfsleven
veroorzaakt zijn door andere factoren, zoals het aantal
wordt als meest corrupt gezien (3,1 op een schaal van
keren dat respondenten zelf zijn geconfronteerd met
1 – 5, helemaal niet corrupt tot extreem corrupt),
corrupte praktijken.
XLI
PAGINA 24
V PIJLERS
IN DIT HOOFDSTUK WORDT BESCHREVEN IN HOEVERRE DE ‘PIJLERS’ VAN HET NEDERLANDSE INTEGRITEITSSYSTEEM INDIVIDUEEL EN GEZAMENLIJK BIJDRAGEN AAN DE INTEGRITEITSBORGING EN HET BESTRIJDEN VAN CORRUPTIE. ONDER ‘PIJLER’ WORDT VERSTAAN DIE INSTITUTIE OF INSTITUTIES OF DIE GROEPERINGEN DIE EEN SLEUTELROL VERVULLEN IN HET TEGENGAAN VAN CORRUPTIE. HET NIS BESTAAT UIT DE VOLGENDE PIJLERS: WETGEVENDE MACHT, UITVOERENDE MACHT, RECHTERLIJKE MACHT, PUBLIEKE SECTOR, HANDHAVENDE INSTANTIES, KIESRAAD, NATIONALE OMBUDSMAN, ALGEMENE REKENKAMER, ANTI-CORRUPTIE AUTORITEIT, POLITIEKE PARTIJEN, MAATSCHAPPELIJK MIDDENVELD EN BEDRIJFSLEVEN.
Wetgevende macht
stemgedrag van Kamerleden eenvoudig zou kunnen
De integriteitsborging binnen de pijler Wetgevende
worden nagegaan en bovendien het aantal besloten
Macht (hier beperkt tot de Tweede Kamer) is redelijk
commissievergaderingen tot een minimum zou worden
sterk. De Tweede Kamer is in grote mate betrokken bij
beperkt. In de praktijk leggen Kamerleden veelvuldig
het vaststellen van haar eigen budget en de geboden
verantwoording af voor hun gedragingen via de lijn van
ondersteuning is vastgelegd in het Reglement van
hun politieke partij of via de media. Er zijn basis
Orde. In de praktijk blijken echter de beschikbare
integriteitsvoorzieningen voor de wetgevende macht
middelen niet altijd als toereikend ervaren te worden.
aanwezig. Zo leggen Kamerleden de eed/belofte af en
Extra fractieondersteuning, betere samenwerking en
dienen Kamerleden o.a. hun nevenactiviteiten, zaken-
extra training voor nieuwe Kamerleden moeten hierin
reizen en geschenken te registeren. Er is geen
verbetering brengen. In de Grondwet en bij wet wordt
integriteitsbeleid of gedragscode. Ten aanzien van de
de onafhankelijkheid van de wetgevende macht in grote
integriteitsborging in de praktijk is er nog ruimte voor
mate beschermd. Zo kan de Kamer slechts in heel
verbetering waarbij de reflectie van Kamerleden op de
uitzonderlijke situaties ontbonden worden, kiest de
eigen en elkaars integriteit voor verbetering vatbaar is.
Kamer zelf haar Kamervoorzitter en geniet zij een grote
Op het aspect van rolopvatting valt op dat de Kamer een
mate van parlementaire onschendbaarheid. Wel vormt
uitgebreid arsenaal van instrumenten ten behoeve van
het feit dat er geen duidelijke spelregels zijn voor de
haar controlerende functie heeft, en hier in praktijk
omgang
de
effectief gebruik van maakt. Een punt van zorg is echter
onafhankelijke positie van het individuele Kamerlid.
de soms gebrekkige of selectieve informatie die zij
Ook wordt een Kamerlidmaatschap zonder absolute
ontvangt van de regering. De wetgevende macht geeft
‘last’ in de praktijk niet gerealiseerd nu Kamerleden
blijk van een gematigde interesse voor anticorruptie en
vaak te maken hebben met de fractiediscipline via de
‘good governance’, wat blijkt uit het beperkt aantal
lijn van hun politieke partij. Er is daarbij zelfs een partij
initiatiefwetsvoorstellen dat op dit terrein tot stand is
(de SP) waarbij Kamerleden als het ware werknemers
gekomen. Ook is het lastig een scherp onderscheid te
zijn van hun partij.
maken tussen politiek beoefenen, wat uitruil van
Recent is die fractiediscipline versterkt doordat er een
belangen impliceert, en het misbruik maken van een
regering is die steunt op een minderheid in de Tweede
machtspositie om bijvoorbeeld de eigen politieke
Kamer, met daarbij een gedoogpartij die het regeer-
toekomst veilig te stellen of andere, private, belangen
akkoord niet ten volle steunt. De wet kent voorzieningen
te dienen.
met
lobbyisten
een
risico
voor
die de transparantie van de wetgevende macht bewaken. Zo zijn commissievergaderingen, behoudens besloten
Uitvoerende macht
zittingen,voor
hebben
De integriteitsborging binnen de pijler Uitvoerende
(parlementaire) journalisten toegang tot de Tweede
Macht (hier beperkt tot de regering) is sterk. De
Kamer en dienen officiële stukken van de Tweede Kamer
regering beschikt over voldoende middelen en is in
gepubliceerd te worden. In de praktijk zou de
grote mate onafhankelijk van de wetgevende macht,
transparantie vergroot kunnen worden indien het
mede vanwege het dualistisch systeem. De rol van
het
publiek
toegankelijk,
PAGINA 25
V PIJLERS
politieke partijen is groot en wordt versterkt door het
geuit over hoe de ambtelijke leiding omgaat met de
vormen van een regering op basis van een coalitie. Enige
bezuinigingen. Het uitblijven van effectieve be-
afstemming tussen Tweede Kamerfracties en hun
scherming voor klokkenluiders en de beperkte regels
bewindspersonen vindt plaats. Ook bij de regering geldt
voor de financiering van politieke partijen in het
dat er geen zicht is op de wijze waarop zij omgaat met
huidige wetsvoorstel, vormen een risico voor de
informatie die door lobbyisten ter hand wordt gesteld.
effectieve strijd tegen corruptie.
Verder is er geen soortgelijke draaideurregeling als die voor Europese Commissarissen, waarbij het voormalig
Rechterlijke macht
Commissarissen verboden is te lobbyen voor zaken waar
De Rechterlijke macht (hier opgevat als zittende
ze in hun Brusselse periode verantwoordelijk voor
magistratuur) kent een zeer sterke integriteitsborging.
waren. De enige concrete bepaling over draaideur-
Zij beschikt eveneens over voldoende middelen en
constructies geldt enkel voor de minister van Defensie.
bovendien zijn de salarissen van rechters hoog. De
Het is van belang dat voormalige bewindspersonen in dit
bezuinigingen hebben onder andere tot gevolg dat het
kader een voorbeeldrol vervullen. Ook is geen
aantal Raio-plaatsen (opleidingsplaatsen voor de
transparantie ten aanzien van de gekozen constructies
rechterlijke macht) gehalveerd zal worden en de duur
ter voorkoming van belangenverstrengeling van recent
van de Raio-opleiding wordt verkort. Het valt nog te
aangetreden bewindspersonen vanwege hun financiële
bezien wat de gevolgen hiervan zullen zijn voor de
en zakelijke belangen. Er zijn geen registers inzake
rechtspraak. De Rechterlijke macht kent een grote
financiële belangen, en private financiële informatie
mate van onafhankelijkheid, zowel in de wet als in de
behoeft niet te worden verstrekt. Hierbij geldt het
praktijk, waarbij de benoeming voor het leven een
vertrouwensbeginsel; enkel indien er een concrete
belangrijke waarborg biedt. Enige zorg ten aanzien van
aanwijzing bestaat dat iets het vertrouwen zou schaden,
deze onafhankelijkheid wordt vooral gezien in het
is de premier verplicht hierover informatie te verstrekken
bestaan
aan de Tweede Kamer. De regering geeft op vergaande
toenemende bemoeienis (via de media) van politici en
wijze rekenschap van de wijze waarop zij regeert. De
burgers over hoe rechtspraak dient plaats te vinden.
ministeriële verantwoordelijkheid reikt ver, wat met zich
Hier is overigens sprake van een lastig dilemma.
meebrengt dat een minister steeds tot verantwoording
Enerzijds willen we graag dat rechters met beide benen
wordt geroepen door de Kamer over het door hem
in de samenleving staan. Anderzijds willen we dat
gevoerde beleid. Indien de Kamer niet langer vertrouwen
rechters onafhankelijk zijn en niet de schijn tegen
in de minister heeft, kan dit leiden tot het vertrek van de
hebben wel afhankelijk te zijn. Het wrakings- en
minister.
de
verschoningsrecht biedt een goede bescherming
informatievoorziening aan de Kamer. Soms blijkt deze
indien er gevaar bestaat voor de onafhankelijkheid van
niet toereikend of wordt selectieve en/of gekleurde
de rechter in een specifieke zaak. Het aantal
informatie verstrekt, wat de effectieve controle op de
wrakingsverzoeken neemt toe maar zorg bestaat ook
regering zou kunnen belemmeren. Daarnaast speelt de
ten aanzien van misbruik van dit recht. Over het
Algemene Rekenkamer een belangrijke rol in het
algemeen is de rechterlijke macht redelijk transparant
controleren van de wijze waarop een minister zijn of haar
in de wijze waarop zij handelt, met de kanttekening dat
financiën beheert. Er is niet echt sprake van
de wijze waarop zaken worden toebedeeld aan rechters
integriteitsbeleid voor de regering. Wel is er een
niet duidelijk is. Het bestaande integriteitsbeleid is
handboek voor aantredende bewindspersonen waarin
gefragmenteerd, maar wordt in 2011/2012 herzien.
zaken staan die aan integriteit raken. Een aantal
Over het algemeen wordt er door rechters nog te
incidenten
Wel
is
een
punt
van
aandacht
van
plaatsvervangend-rechters
en
de
belangen-
weinig aan reflectie en intervisie gedaan. Het
verstrengeling van (voormalige) bewindspersonen stof
vertrouwen in de rechterlijke macht is groot. Een aantal
deed opwaaien, geeft wel aan dat de wijze waarop door
justitiële dwalingen (zowel door toedoen van de
individuen over integriteit wordt gedacht, uiteenlopend
handhavende instanties alsook de rechterlijke macht)
is. Dit ondermijnt het vertrouwen in de politiek. Veelal
heeft dit vertrouwen wel wat doen afnemen. Er bestaat
werken de media hier als waakhond. Over het algemeen
geen duidelijk beeld over de mate waarin de
is er sprake van goed management op de ministeries.
rechterlijke macht gecommitteerd is om corruptie te
Wel zijn er vanuit sommige departementen zorgen
bestrijden.
PAGINA 26
waarbij
de
(schijn)
van
V PIJLERS
Publieke sector
Nederlandse publiek informeert en opleidt t.b.v. zijn
De Publieke sector (hier opgevat als ministeries,
strijd
zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en Rechts-
Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) dat het
personen met een wettelijke taak (RWT’s)) kent een
(semi)publieke domein stimuleert en ondersteunt bij
relatief sterke integriteitsborging maar is samen met
het opzetten en implementeren van integriteitsbeleid.
de pijler Politieke partijen wel een van de zwakkere
De bestaande regelgeving ten aanzien van aan-
pijlers. De publieke sector beschikt over voldoende
bestedingen en de bewezen aandacht die er vanuit de
middelen maar ondergaat momenteel grootschalige
publieke sector is voor integriteit in aanbestedingen,
bezuinigingen. De Rijksoverheid wordt over het
zijn van groot belang voor het terugdringen van risico’s
algemeen gezien als een aantrekkelijke werkgever;
voor corruptie.
tegen
corruptie.
Wel
is
er
het
Bureau
over het algemeen werken er binnen de publieke sector hoog opgeleide professionals. Enig risico voor de
Handhavende instanties
onafhankelijkheid van de publieke sector bestaat ook
De integriteitsborging binnen de pijler Handhavende
hier in de wijze waarop ambtenaren omgaan met de
Instanties is redelijk sterk. Over het algemeen
informatie die wordt verstrekt door lobbyisten.
beschikken zij over voldoende middelen, al blijkt de wijze waarop middelen worden aangewend bij de
Transparantie blijkt o.a. uit de wet die voorschrijft dat
politie herhaaldelijk tot problemen te leiden. Over het
topinkomens, gefinancierd uit publieke middelen,
algemeen zijn deze organisaties in voldoende mate
geregistreerd dienen te worden. Er is geen wettelijke
onafhankelijk. De positie van de Rijksrecherche is
verplichting voor ambtenaren om hun zakelijke
internationaal gezien uniek en biedt een belangrijke
belangen kenbaar te maken. Er bestaan uitgebreide
waarborg bij het adequaat onderzoeken van mogelijke
verplichtingen voortvloeiend uit o.a. de Ambte-
corrupte handelingen van politici en ambtenaren. Over
narenwet voor de inrichting van het integriteitsbeleid.
het
Zo dient er o.a. een gedragscode te zijn, een procedure
transparante wijze. De integriteitsvoorzieningen
voor het melden van mogelijke misstanden en dient
verschillen per organisatie. Zo kent de politie al jaren
een werkgever tijdens een functioneringsgesprek
de Bureaus Interne Onderzoeken die integriteits-
aandacht te besteden aan integriteit. De implementatie
schendingen onderzoeken en adresseren, maar zal een
in de praktijk laat nog te wensen over en ook blijkt de
dergelijk bureau bij het OM naar het zich laat aanzien
bescherming van klokkenluiders in de praktijk niet
pas in 2012 van start gaan. Dit is mede het gevolg van
adequaat.
recent gesignaleerde integriteitsschendingen door
Het
aantal
aangiftes
van
strafbare
algemeen
gedragingen door ambtenaren is laag in verhouding tot
officieren
het
van
opereren
justitie.
deze
Het
organisaties
aantal
op
integriteits-
(mogelijke)
schendingen bij de politie lijkt op het eerste gezicht
integriteitsschendingen. In 2008 bleek dat er grote
hoog te zijn, maar dit kan ook het gevolg zijn van een
onbekendheid was ten aanzien van de aangifteplicht
goed werkend integriteitssysteem waarbij misstanden
die voor ambtenaren geldt, maar het is onduidelijk of
tijdig zichtbaar worden. Het onderzoeken en vervolgen
deze
aantal
interne
meldingen
van
wel
van corruptie is niet eenvoudig. Zo blijkt in de praktijk
toegenomen. Veel mogelijke corruptie-incidenten
niet altijd aangifte te worden gedaan van een
worden in de arbeidsrechtelijke sfeer (privaat)
vermoeden van corrupt gedrag maar wordt dit
afgehandeld. Dit heeft voordelen. Zo kan er snel
disciplinair afgedaan. Hierdoor blijft het zicht op de
gewerkt worden en zijn er geen rechtszaken nodig.
omvang van corruptie beperkt en kan er geen lering
Een nadeel is dat corruptie-incidenten niet zichtbaar
worden getrokken uit de incidenten, en bovendien
worden en het risico bestaat dat de desbetreffende
ontstaat het risico dat het betrokken individu elders
ambtenaar
voortzet.
dezelfde praktijken vervolgt. Het opsporen en
Aandachtspunt is dat de publieke sector nauwelijks
vervolgen van buitenlandse corruptie blijkt in praktijk
samenwerkt met het bedrijfsleven en maatschappelijke
niet eenvoudig. Niet alleen staat de opsporing en
organisaties ten einde anticorruptie-initiatieven te
vervolging van buitenlandse corruptie op gespannen
ontplooien, terwijl dit wel uitdrukkelijk één van de
voet
aanbevelingen is die in 2009 door de OESO is gedaan.
Nederlandse bedrijfsleven, de hiervoor benodigde
Ook is er geen sprake van een publieke sector die het
internationale samenwerking voor de bestrijding van
onbekendheid
zijn
is
afgenomen
activiteiten
elders
dan
met
de
economische
belangen
van
het
PAGINA 27
V PIJLERS
buitenlandse corruptie blijkt in de praktijk niet altijd
Nationale ombudsman
eenvoudig te zijn. Zo dient de corruptie in de meeste
De integriteitsborging binnen de pijler Nationale
gevallen zowel in Nederland als het land waar het feit is
ombudsman is het sterkst van alle pijlers. De Nationale
gepleegd strafbaar te zijn, en kunnen zich problemen
ombudsman geniet grote onafhankelijkheid zowel bij de
voordoen als personen in dezelfde zaak door het ene
wet als in de praktijk. De Tweede Kamer benoemt de
land als verdachte worden gezien, terwijl ze door een
Nationale ombudsman op basis van de door de Tweede
ander land gezien worden als getuige. Het kan daarbij
Kamer zelf geformuleerde specifieke criteria. De
evenzeer zijn dat buitenlandse opsporingsinstanties
uitspraken van de Nationale ombudsman zijn niet
niet of juist traag meewerken. Gezien de extra-
afdwingbaar, maar in praktijk gaat hier een zekere
territoriale werking van de Amerikaanse en Britse
autoriteit van uit. De Nationale ombudsman is succesvol
wetgeving ligt hier evenwel een groot probleem,
in de wijze waarop klachten worden afgehandeld. Ook
waarvoor de regering een oplossing dient te vinden.
blijkt de Nationale ombudsman actief en succesvol in het adviseren van publieke organisaties over hoe de kwaliteit
Kiesraad
van hun dienstverlening verbeterd kan worden. De
De integriteitsborging binnen de Kiesraad is redelijk
wettelijke verplichtingen ten aanzien van transparantie,
sterk. De Kiesraad beschikt over voldoende middelen en
toerekenbaarheid en integriteit zijn beperkt. Dit laat veel
is een ietwat onzichtbare, maar wel gerespecteerde
ruimte aan de Nationale ombudsman om naar eigen
instantie. Aandachtspunt is haar beperkte onaf-
inzicht zaken openbaar te maken, verantwoording af te
hankelijkheid nu hij direct valt onder het Ministerie van
leggen en integriteitsbeleid vorm te geven. In praktijk
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De onaf-
blijkt de (huidige) Nationale ombudsman hier een stap
hankelijkheid van de Kiesraad is weliswaar niet met
verder in te gaan dan de wet voorschrijft.
zoveel woorden in wetgeving verankerd, maar wel impliciet, door de toekenning van specifieke be-
Algemene Rekenkamer
voegdheden
Deze
De integriteitsborging van de Algemene Rekenkamer is
bevoegdheden kunnen niet door andere bestuurs-
sterk. De Algemene Rekenkamer beschikt over
organen worden uitgeoefend. De laatste jaren is
voldoende middelen, maar is voor zijn effectieve
gepoogd deze onafhankelijke positie te vergroten door
taakuitoefening in grote mate afhankelijk van de wijze
de Kiesraad zijn eigen werkplan te laten opstellen en het
waarop bij de ministeries de interne audits plaatsvinden.
beheer van zijn eigen budget te geven. Benoeming van
De vraag is nu of deze auditstructuur sterk genoeg blijft
voorzitter en leden van de Raad geschiedt bij Koninklijk
nu er grote bezuinigingen plaatsvinden bij de
besluit. In de praktijk speelt de (voorzitter) van de
ministeries. De Algemene Rekenkamer geeft er
Kiesraad en zijn secretariaat bij opvolging een
herhaaldelijk blijk van integriteit als prioriteit te zien,
belangrijke rol. Bovendien adviseert de Kiesraad
zowel bij de organisaties waar hij audits uitvoert als ten
autonoom inzake het verkiezingsrecht. De Kiesraad heeft
aanzien van zijn eigen organisatie. De Algemene
geen bevoegdheden inzake subsidiëring van en toezicht
Rekenkamer is in grote mate onafhankelijk. Zo
op de financiering van politieke partijen en/of
onderzoekt hij wat hij wil onderzoeken en past hij voor
kandidaten. In het thans bij het parlement aanhangige
publicatie van zijn rapport altijd ambtelijke en
wetsvoorstel Wet financiering politieke partijen (Wfpp)
bestuurlijke hoor-en wederhoor toe. De rapporten,
worden deze bevoegdheden neergelegd bij de minister
inclusief de reacties die resulteren uit deze hoor-en-
van BZK. Ook de rol van de Kiesraad in de organisatie van
wederhoor, worden bij het rapport gevoegd en
het verkiezingsproces is beperkt; dit wordt grotendeels
gepubliceerd. De leden van het college van de Algemene
door gemeenten gedaan. Er zijn geen instrumenten
Rekenkamer worden voor het leven benoemd. De
voorhanden die de integriteit van de leden van de
selectiecriteria zijn algemeen van aard en worden
Kiesraad zouden kunnen beschermen. Ook zijn er geen
gepubliceerd en in praktijk speelt het lidmaatschap van
regels voor de leden van de Kiesraad inzake een
een politieke partij een rol. De Tweede Kamer speelt een
lidmaatschap van een politieke partij. Ondanks de
belangrijke rol in deze benoemingsprocedure. De
afwezigheid
wordt
Algemene Rekenkamer doet vooral onderzoek op
integriteit als thema wel besproken tijdens de
systeemniveau, maar kijkt hierbij ook naar individuele
vergaderingen van de Kiesraad.
uitgaven van bestuurders.
PAGINA 28
in
van
het
verkiezingsproces.
dergelijke
voorzieningen
V PIJLERS
Politieke partijen
genieten grote vrijheid. Er zijn grote verschillen in de
De integriteitsborging binnen politieke partijen is
mate
redelijk, desondanks behoort deze pijler wel tot de
besluitvorming tot stand komt en wat hun beleid is.
zwakkere pijlers binnen het NIS. Politieke partijen
Weinig
beschikken over voldoende middelen wat voor een groot
integriteitsbeleid. Indien er al een gedragscode is
deel het gevolg is van de overheidssubsidie die zij onder
opgesteld, dan wordt vaak voorbijgegaan aan de
bepaalde voorwaarden ontvangen. Ongeveer drie
integriteit van de journalist en/of de wijze waarop
procent van de Nederlandse bevolking is lid van een
integriteit een rol speelt bij de totstandkoming van
politieke partij; desondanks spelen politieke partijen een
bijvoorbeeld berichtgeving. Enkele mediaorganisaties
belangrijke rol in de Nederlandse democratie. Zo worden
zoals de NRC en de Volkskrant beschikken over een
alle volksvertegenwoordigers in de praktijk gekozen via
eigen ombudsman, die de rol van de eigen organisatie
de lijn van een politieke partij en zijn diegenen die
en de eigen berichtgeving kritisch volgt en hierover ook
benoemd worden op sleutelposities in het openbaar
naar buiten treedt. Ook was de rol die de Raad voor de
bestuur en in het bedrijfsleven vaak lid van een politieke
Journalistiek speelde bij het behandelen van klachten
partij. Dit zet de legitimiteit van politieke partijen
over journalisten of mediagedragingen tot voor kort
enigszins onder druk. De wet biedt belangrijke borging
beperkt. Inmiddels is deze verder geprofessionaliseerd
voor de onafhankelijkheid van politieke partijen. De
en zijn er toetsingscriteria opgesteld die deze hanteert
voornaamste risico’s ten aanzien van de integriteit van
alvorens een uitspraak te doen. De Raad voor de
politieke partijen is het ontbreken van adequate
Journalistiek wordt echter nog steeds niet breed
wetgeving inzake de financiering van politieke partijen.
geaccepteerd door de beroepsgroep van journalisten
In de praktijk zijn politieke partijen weinig transparant en
en zonder handhavende instrumenten is zijn werking
worden giften slechts beperkt geregistreerd. Momenteel
beperkt. Enige zorg is geuit over het voortbestaan van
is het mogelijk om als politieke beweging, zonder leden
de Raad voor de Journalistiek nu de overheidssubsidie
en/of interne partijdemocratie, mee te doen aan
komt te vervallen. De mate waarin de media de overheid
verkiezingen en dus deel uit te maken van de volks-
kunnen controleren is beperkt nu de Wet openbaarheid
vertegenwoordiging, zonder enige verplichting ten
van bestuur in de praktijk niet goed blijkt te werken. Zo
aanzien van de financiering. Dergelijke niet-trans-
wordt door overheden frequent een beroep gedaan op
parante financiering maakt corruptie ten gunste van
de uitzonderingsgronden of wordt informatie te laat
belangen van externe (mogelijk buitenlandse) geld-
aangeleverd en is tussenkomst van een rechter
gevers mogelijk. Bovendien kan door de onbekende
noodzakelijk. Desalniettemin zijn de media over het
partijfinanciering van mogelijk zeer grote omvang, een
algemeen actief en succesvol in de berichtgeving over
verstoring
waarop media
de
media
openbaar
beschikken
over
maken een
hoe eigen
concurrentie
de overheid of overheidszaken. Met enige regelmaat
plaatsvinden. Het wetsvoorstel inzake financiering van
berichten de media over zaken die te maken hebben
politieke partijen komt maar ten dele tegemoet aan de
met corruptie. In sommige gevallen waren het ook de
GRECO aanbevelingen. Zo vallen de financiën van lokale
media die corruptie- en fraudezaken aan het licht
politieke partijen en kandidaten niet onder het bereik van
wisten te brengen. Bezuinigingen en verlegging van
deze wet. De drempelwaarden voor registratie en
prioriteiten van onderzoek naar entertainment vormen
openbaarmaking van giften zijn relatief hoog en
ook een risico voor de borging van integriteit in andere
buitenlandse giften blijven mogelijk. Ook komt het
pijlers door de media. De functie van media als
toezicht op de financiering van politieke partijen niet bij
waakhond staat onder druk door bezuinigingen en
een onafhankelijke toezichthouder. De thema’s corruptie
verlegging van prioriteiten.
van
effectieve
politieke
en integriteit spelen niet of nauwelijks een rol bij politieke partijen.
Maatschappelijk middenveld Het maatschappelijk middenveld kent een relatief
Media
sterke integriteitsborging. Dit is met name vanwege de
De integriteitsborging binnen de media is sterk. De
grote mate van vrijheid en onafhankelijkheid voor
internationale verdragen en Nederlandse wetten
maatschappelijke organisaties. Ook is er een gunstig
garanderen vrije en onafhankelijke media. Censuur
klimaat voor organisaties met een maatschappelijk
komt in Nederland nauwelijks voor en journalisten
belang, die onder bepaalde voorwaarden fiscale PAGINA 29
V PIJLERS
voordelen genieten. Maatschappelijke organisaties
gevolg heeft. Voor beursgenoteerde bedrijven bestaat
beschikken over voldoende middelen. Vaak zijn zij
er uitgebreide, grotendeels EU geïnspireerde, wet-
afhankelijk van giften van burgers en/of bedrijven. In
geving die bedrijven verplicht tot het openbaar maken
sommige gevallen worden ook overheidssubsidies
van gegevens en die voorschrijft hoe bedrijven
toegekend, al zijn er ook organisaties die uit principe
verantwoording dienen af te leggen over hun bestuur.
geen overheidssubsidie wensen te ontvangen. Indien
Voor het MKB geldt enkel de verplichting de financiële
een organisatie afhankelijk wordt van een overheids-
jaarrekening te deponeren. Niet alle bedrijven leven
subsidie kan dit een risico vormen voor de mate waarin
deze regels na of lichten de niet-nakoming toe;
zij de overheid ter verantwoording kunnen roepen. De
regelmatig worden bepaalde zaken niet volledig
mate waarin maatschappelijke organisaties verant-
gerapporteerd. Ook wordt bij de toekenningen van
woording afleggen over hun beleid en de mate waarin
bonussen niet altijd de Corporate Governance Code
zij transparant zijn, verdient nadere aandacht. Wel is er
nageleefd. De wettelijke vereisten en zelfregulering ten
in toenemende mate druk vanuit de samenleving om
aanzien van integriteit zijn uitgebreid; veel bedrijven
deze verantwoording af te leggen en openbaar te
en brancheorganisaties hebben een eigen gedrags-
maken hoe geld wordt besteed. Sommige organisaties
code.
hebben zelf een integriteitsbeleid ontwikkeld, maar veelal zijn maatschappelijke organisaties te klein en
In de praktijk blijken sommige organisaties deze echter
afhankelijk van vrijwilligers om dit vorm te kunnen
niet effectief te implementeren en is er geen sprake van
geven. Fondsenwervende instellingen die het keurmerk
een verankering van integriteit in de organisatie. Ook
van het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) willen
is er niet of nauwelijks sprake van bescherming van
hanteren, kunnen daar vrijwillig voor kiezen. Hun
klokkenluiders in de private sector. Het Nederlandse
activiteiten zullen gecontroleerd worden door de eigen
bedrijfsleven blijkt in internationale (perceptie)on-
toezichthouder: het CBF. Opvallend is dat er weinig
derzoeken naar corruptie als een van de betere uit de
maatschappelijke organisaties zijn die zich bezig-
bus te komen en zou zich minder schuldig maken aan
houden met de thema’s corruptie en/of integriteit.
het betalen van steekpenningen in het buitenland. Daarentegen geven ondernemers aan dat het vrijwel
Bedrijfsleven
onontkoombaar is in een aantal landen (o.a. Afrika en
Over het algemeen is de integriteitsborging binnen het
in Oost Europa) zonder vormen van steekpenningen
Nederlandse bedrijfsleven redelijk. Het is betrekkelijk
zaken te doen. Ook vallen er bepaalde sectoren binnen
eenvoudig om in Nederland een bedrijf op te richten,
Nederland te onderscheiden, zoals de bouw- en
de vereisten zijn duidelijk en bieden weinig ruimte voor
vastgoedsector,
bijvoorbeeld een subjectieve behandeling. Ook worden
corruptie voor lijkt te komen. Er wordt slechts in
de wettelijke vereisten voor het oprichten van een
beperkte mate samengewerkt met de Nederlandse
bedrijf sterk vereenvoudigd. Er zijn diverse toezicht-
overheid om corruptie tegen te gaan. Ook wordt er
houders die toezien op de naleving van regelgeving,
door het Nederlandse bedrijfsleven niet of nauwelijks
maar hierbij overlappen deze bevoegdheden, wat soms
samengewerkt met non-gouvernementele organisaties
in individuele gevallen tegenstrijdige beslissingen tot
om anticorruptie-initiatieven te ontplooien.
PAGINA 30
waar
verhoudingsgewijs
meer
VI CONCLUSIES
De kwetsbaarheid van het Nederlandse Nationale
De kanttekening die hier op zijn plaats is, is dat de
Integriteitssysteem
omvang van de pijlers aanzienlijk verschilt. Het is
In het NIS-onderzoek is onderzocht hoe sterk het
eenvoudiger uitspraken te doen over de integriteits-
Nederlandse Nationale Integriteitssysteem is. Hierbij is
borging wanneer een pijler slechts één instantie
gekeken of er formele voorzieningen aanwezig zijn, die
beslaat, zoals in het geval van de Tweede Kamer. Een
gericht zijn op integriteitsbevordering en corruptie-
stellingname
preventie en tevens is onderzocht hoe deze voor-
opgebouwd is uit een groot aantal organisaties, zoals
zieningen uitwerken in de praktijk. De voornaamste
de pijler publieke sector, maatschappelijk middenveld
conclusie die getrokken kan worden, is dat Nederland
of bedrijfsleven zal daarentegen vooral betrekking
een relatief sterk NIS kent met sterke tot zeer sterke
hebben op de pijler als geheel, waarbij op meso- of
politieke, sociale, economische en culturele funda-
organisatieniveau dus mogelijk nuanceringen op zijn
menten. De belangrijkste centrale pijlers hebben een
plaats zijn.
ten
aanzien
van
een
pijler,
die
voldoende tot sterke positie qua integriteitsborging. Dit neemt niet weg dat bij elke afzonderlijke
Capaciteit,
beoordeling aspecten naar voren zijn gekomen die
Nederlandse NIS
governance
en
rolopvatting
in
het
nadere aandacht verdienen. Dit, omdat zij op termijn toch een risico zouden kunnen vormen voor de borging
Capaciteit
van integriteit. Integriteit is per slot van rekening geen
Nederland wordt gekenmerkt door een grote vrijheid
‘rustig bezit’.
voor het individu om een maatschappelijke rol te vervullen. Zo is het eenvoudig om een politieke partij
Opvallend is dat men in Nederland liever praat over
op te richten, je als kandidaat verkiesbaar te stellen en
integriteit en transparantie dan over corruptie. Als men
via eerlijke verkiezingen je stem uit te brengen. Deze
over integriteit praat, dan betreft het zelden de eigen
vrijheid is ook zichtbaar in andere pijlers. Zo is het in
integriteit of de integriteit van de directe collega’s. Men
Nederland relatief eenvoudig om een eigen bedrijf of
wijst vaak op integriteit, of liever gezegd, het niet-
maatschappelijke organisatie op te richten of om als
integere gedrag van andere pijlers. Zo wijst de Tweede
nieuwsmedium berichtgeving te verzorgen. Wat daarbij
Kamer op het niet-integere handelen van de regering,
opvalt is, dat over het algemeen pijlers over voldoende
richten Ngo’s zich op het niet-integere gedrag van het
middelen beschikken om hun werkzaamheden uit te
bedrijfsleven en richten de media zich op de niet-
kunnen voeren. De meeste pijlers worden enerzijds
integere werkwijze van andere media, het bedrijfsleven
gekenmerkt door een grote mate van onafhanke-
of de politiek. De conclusie lijkt dan ook gerecht-
lijkheid ten opzichte van andere pijlers, maar
vaardigd dat externe correctiemechanismen op pijler-
anderzijds is voorzien in voldoende ‘checks and
niveau over het algemeen goed werken; onderling
balances’ om ongebreidelde macht van een pijler te
wordt tussen pijlers niet-integer gedrag gesignaleerd
voorkomen. Hieruit kan geconcludeerd worden, dat de
en gecorrigeerd. Evengoed vormen interne correctie-
in de pijlers aanwezige capaciteit voldoende is om
mechanismen een belangrijk onderdeel van de
integriteit te kunnen borgen en dat de capaciteit van
benodigde ‘checks and balances’; deze functioneren
het NIS hiermee positief beoordeeld kan worden.
echter maar ten dele. Dit heeft niet te maken met een tekort aan regels of procedures. Op een aantal
Governance
uitzonderingen na, geldt voor de meeste NIS-pijlers
Dan het aspect van de governance, dat onderscheiden
dat formele voorzieningen wel aanwezig zijn. De
kan worden voor iedere pijler. Indien een pijler in de
voornaamste reden voor het beperkt functioneren van
praktijk
interne correctiemechanismen, is gelegen in het taboe
mechanismen beschikt, vindt over het algemeen
dat lijkt te bestaan om elkaar aan te spreken bij niet-
correctie vanuit een andere pijler plaats. Soms vindt dit
integer gedrag.
mechanisme zijn oorsprong in de Trias Politica, waarbij
over
onvoldoende
interne
correctie-
PAGINA 31
VI CONCLUSIES
de wetgevende macht (Tweede Kamer) een belangrijke
gebleken dat dit voor de meeste pijlers voldoende het
functie vervult in de controle van de Uitvoerende Macht
geval is. Voor de publieke pijlers geldt dat de
(regering). Maar vaak ook wordt deze externe correctie
Ambtenarenwet van toepassing is, die voorschrijft waar
gedaan door een ‘waakhond’, zoals in het geval van de
het integriteitsbeleid aan dient te voldoen. Over het
media, die de integriteit van de leden van de
algemeen
wetgevende macht (Tweede Kamer) aan de kaak stellen.
integriteitsbeleid ontwikkeld, echter de mate waarin
Over het algemeen gelden er voor de verschillende
integriteit verankerd is in de organisatie(cultuur)
pijlers voldoende wettelijke verplichtingen, voor wat
verschilt en is daarmee een punt van zorg. Zo is niet
betreft de wijze waarop verantwoording dient te
iedere ambtenaar bekend met de diverse regels inzake
worden afgelegd. Voor de meeste pijlers zal dit in ieder
belangenverstrengeling en meldingsplicht.
geval
een
Voor de non-gouvernementele organisaties geldt, dat
jaarverslag en jaarrekening, maar per pijler bestaan er
hier een beroep wordt gedaan op de zelfregulering. In
specifieke verplichtingen, zoals bijvoorbeeld de
het bedrijfsleven bestaan er grote verschillen in de
verplichting voor de ministeries om jaarlijks te
mate waarin integriteitsvoorzieningen aangetroffen
rapporteren over het eigen gevoerde integriteitsbeleid.
zijn. Over het algemeen gebeurt dit naar behoren bij
In
beursgenoteerde
gebeuren
de
praktijk
door
blijkt
het
de
overleggen
wijze
van
waarop
pijlers
hebben
deze
organisaties
ondernemingen.
De
ook
een
wettelijke
verantwoording afleggen echter niet adequaat. Zo geldt
verplichtingen t.a.v. good corporate governance en
voor bedrijven, dat zij in de praktijk vaak de financiële
transparantie gelden echter niet voor het MKB, evenmin
verantwoording
hun
is hier sprake van serieuze zelfregulering om integriteit
maatschappelijke impact niet tijdig of niet naar
te realiseren. Gelet op de betekenis van het MKB voor
behoren vormgeven en schiet ook de wijze waarop
de Nederlandse economie is hier grotere aandacht voor
maatschappelijke organisaties verantwoording over
nodig.
hun activiteiten afleggen, tekort.
Echter zelfs indien integriteitsvoorzieningen, zoals
Een ander aspect van governance is de mate van
gedragscodes, aanwezig zijn, leidt dit niet automatisch
transparantie die de pijlers nastreven. Ook hier geldt dat
tot een integere cultuur en bestaat het risico dat de
er voldoende wettelijke verplichtingen zijn die tot doel
code een ‘papieren letter’ blijft. Om uitspraken te
hebben de transparantie ten aanzien van beleid en
kunnen doen over de integriteit binnen afzonderlijke
procedures van de pijlers te vergroten. Zo geldt er een
organisaties en branches, dient uiteraard nader
verplichting voor (semi)publieke organisaties om uit
onderzoek gedaan te worden. Ook blijkt het inte-
publieke middelen gefinancierde topinkomens die hoger
griteitsbeleid
liggen dan het jaarlijks belastbaar inkomen van een
organisaties veelal nog in de kinderschoenen te staan.
minister, kenbaar te maken en op te nemen in het
Slechts in beperkte mate zijn hier gedragscodes
jaarlijks financieel rapport. Maar er zijn op dit punt ook
aanwezig en er wordt relatief weinig aandacht besteed
aanwijsbare tekortkomingen ten aanzien van genoemde
aan zaken als bijvoorbeeld ethische dilemma’s; het
transparantie. Zo is er niet altijd sprake van transparantie
beeld lijkt te ontstaan dat men elkaar weinig
bij benoemingen binnen het openbaar bestuur en blijkt
aanspreekt op integriteitszaken.
een criterium als lidmaatschap van een politieke partij
Wat voor alle pijlers geldt, is dat er geen adequate
van belang, zonder dat dit genoemd wordt in de
bescherming voor klokkenluiders bestaat. Daar waar er
selectiecriteria en ontbreken bijpassende controle-
voor ambtenaren en werknemers van beursgenoteerde
mechanismen op (politisering van) topambtenaren. Een
bedrijven nog enige regelingen bestaan die de
ander voorbeeld is het ontbreken van een heldere
klokkenluider zouden moeten beschermen, is dit voor
systematiek bij zaaktoedeling bij de rechterlijke macht.
het MKB niet voorzien bij wet. De recent gewijzigde
Zaken worden door gerechtsbesturen verdeeld onder de
klokkenluidersregelingen voor ambtenaren lijken in de
rechters, maar vereisten om te zorgen dat dit ‘at random’
praktijk geen betere bescherming voor klokkenluiders
gebeurt zijn er niet; ieder zicht op de gehanteerde
te bieden. Deze beperkte bescherming en de negatieve
werkwijze ontbreekt.
beeldvorming die is ontstaan over de gevolgen van ‘het
Het laatste aspect waarmee de governance van pijlers
luiden van de klok’ dankzij een aantal geruchtmakende
wordt beoordeeld, is de mate waarin integriteits-
klokkenluiderszaken, hebben niet bijgedragen aan de
voorzieningen aanwezig zijn. Uit het onderzoek is
mate waarin misstanden worden gemeld. De NIS-
PAGINA 32
of
verantwoording
over
van
media
en
maatschappelijke
VI CONCLUSIES
methodologie vat integriteit bij politieke partijen op als
diverse wetten, gericht op de integriteit van de
interne
interne
ambtenaar, en richt de zelfregulering in de publieke en
partijdemocratie verschilt per partij. Zo zijn er partijen
private sector zich ook vooral op het bevorderen van
zonder leden, partijen waarbij vooral de partijleider de
integriteit. Zo is er bewust voor gekozen om het Bureau
koers bepaalt en partijen met leden die vergaand mee
Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS), dat
mogen beslissen ten aanzien van de koers die gevaren
overheden ondersteunt bij het opzetten en imple-
wordt.
menteren van hun integriteitsbeleid op te richten, maar
partijdemocratie.
De
mate
van
kent Nederland geen echte anticorruptie-organisatie. Rolopvatting
Ook worden er nauwelijks anticorruptie-initiatieven
Als laatste is in het NIS-onderzoek onderzocht in
ontplooid door overheidsorganisaties, non-gouverne-
hoeverre de pijlers hun specifieke rol adequaat uit
mentele organisaties en het bedrijfsleven. De recente
oefenen. Over het algemeen is dit voor de meeste pijlers
corruptieschandalen en de perceptie onder de
het geval. Zo is de Algemene Rekenkamer effectief in de
Nederlandse bevolking dat corruptie in Nederland is
wijze waarop zij audits uitvoert ten aanzien van publieke
toegenomen, rechtvaardigen wellicht nieuwe aandacht
uitgaven en draagt zij substantieel bij aan het verbeteren
voor maatregelen gericht op het opsporen en
van het financieel beheer door de overheid. Dit geldt ook
aanpakken van corruptie, naast de reeds bestaande
voor de Nationale ombudsman, die actief en effectief is
activiteiten gericht op integriteit.
in de wijze waarop hij klachten van burgers onderzoekt en
tevens
bewustwording
weet
te
creëren
bij
Corruptieonderzoeken en corruptievervolging lastig in
overheidsinstanties, over de wijze waarop zij met
de praktijk
burgers omgaan. Desondanks vallen er ook taken aan te
Dit neemt niet weg dat er vanuit de regering en
wijzen die door pijlers niet of nauwelijks worden
handhavende instanties wel aandacht is voor corruptie.
uitgevoerd. Zo wordt de taakopvatting ‘samenwerking
Sinds de Nota Corruptiepreventie in 2005, zijn er veel
tussen
maatschappelijke
anticorruptiemaatregelen genomen en wetswijzigingen
organisaties en private organisaties op het gebied van
doorgevoerd. Inmiddels maakt de strijd tegen corruptie
anti-corruptie’ laag beoordeeld voor de pijlers publieke
deel uit van de bredere aanpak van financieel-
sector, maatschappelijke organisaties en het bedrijfs-
economische criminaliteit. Hiertoe zijn onder andere
leven. Wellicht dat hier de oorzaak ligt bij het beeld dat
extra middelen ter beschikking gesteld aan de
organisaties hebben over de omvang van corruptie in
handhavende instanties. Het beeld ontstaat dat het
Nederland. Echter daar waar pijlers individueel bezig zijn
opsporen en vervolgen van corruptie nog voor
met integriteitsborging, zou samenwerking kansen
verbetering vatbaar is. Zo is het bijvoorbeeld onduidelijk
kunnen bieden om dit thema samen op de agenda te
of er in Nederland wel daadwerkelijk aangifte wordt
houden en kennis en ervaring uit te wisselen.
gedaan, indien men een vermoeden heeft van mogelijke
publieke
organisaties,
corrupte gedragingen, in de eigen organisatie of elders. Rode draad Nederlandse NIS
Bovendien blijft de bewijsvoering bij corruptie een lastig
Naast deze algemene conclusies over de sterkte van het
punt waardoor zij regelmatig strafrechtelijk en/of
Nederlandse NIS en de individuele pijlers op het gebied
bestuursrechtelijk onder een andere noemer wordt
van capaciteit, governance en rolopvatting, kunnen er
afgedaan. Daarbij komt dat de registratie van
een aantal opvallende conclusies over het Nederlandse
corruptievervolgingen en -veroordelingen niet of
NIS worden getrokken. Conclusies, die enerzijds
nauwelijks centraal wordt bijgehouden, waardoor er
meerdere pijlers aangaan, of anderzijds juist de
geen zicht is op de omvang van corruptievervolging en
wisselwerkingen tussen pijlers betreffen.
-veroordelingen in Nederland. Deze situatie blijkt nog lastiger als het buitenlandse corruptie betreft. Zo bestaat
Integriteitsbevordering voert de boventoon
er in het algemeen het beeld dat er spanning zit tussen
Opvallend aan het Nederlandse NIS is, dat de aandacht
het strafrechtelijk belang van handhaving en het
vooral uitgaat naar de positieve boodschap van het
economisch belang van niet-strafrechtelijk optreden,
bevorderen van integriteit en dat er minder aandacht is
waardoor de prioriteit bij het onderzoeken van
voor de met handhaving gepaard gaande negatieve
mogelijke corruptie door Nederlandse ondernemingen
connotatie om corruptie tegen te gaan. Zo zijn er
in het buitenland, lager ligt, al wordt dit van PAGINA 33
VI CONCLUSIES
overheidszijde betwist. Feit is dat bij buitenlandse
incidenten niet zichtbaar worden en men moeilijk
corruptie het verzamelen van bewijzen een lastige
lering kan trekken via deze wijze van afdoening.
aangelegenheid is en recente voorbeelden maken
Tevens is de bescherming van de betrokken ambtenaar
duidelijk dat het samenwerken met buitenlandse
hierdoor beperkt. Ook kan op deze wijze een persoon
opsporingsdiensten regelmatig moeizaam verloopt.
die een strafbare handeling heeft begaan, vrij
Vanzelfsprekend
eenvoudig zijn werkzaamheden elders uitoefenen.
is
het
daarbij
allereerst
de
verantwoordelijkheid van bedrijven zelf om zich te distantiëren van corrupte praktijken in eigen land en
Zo kan bij arbeidsrechtelijke afdoening van corrupt
buitenland. Uit internationale (op percepties geba-
handelen van een ambtenaar, de desbetreffende
seerde) onderzoeken blijkt dat het Nederlandse en
ambtenaar elders zijn activiteiten gewoon voortzetten,
Zwitserse bedrijfsleven als minst corrupt worden
immers een verklaring omtrent goed gedrag kan worden
beschouwd in vergelijking met de 26 voornaamste
overlegd. Hierdoor ontstaat het risico dat corrupt gedrag
exportlanden. Dit neemt niet weg dat Nederlandse
onopgemerkt verder woekert. Eenzelfde situatie is
bedrijven zich ook schuldig maken aan corruptie of
overigens aanwezig bij de private sector, waar voor
hiermee geconfronteerd worden. Dit blijkt zowel uit de
corrupte werknemers waarschijnlijk de gebruikelijke
‘Global Economic Crime Survey’ 2011, als ook uit een
ontslagprocedure wordt gevolgd.
aantal recente voorbeelden waarbij Nederlandse bedrijven overheden,
via
een
boete
schikking hebben
met
moeten
buitenlandse doen
voor
omkopingspraktijken.
Vertrouwen een sleutelbegrip Een ander opvallend aspect van het Nederlandse NIS is, dat vertrouwen meerdere keren als sleutelbegrip naar voren komt, daar waar het de integriteitsborging betreft.
Interne en onafhankelijke onderzoeksbureaus
Over het algemeen hebben Nederlanders in hoge mate
In toenemende mate worden er door organisaties, in
vertrouwen in elkaar en in instanties. De wijze waarop
het geval van signalen van integriteitsschendingen of
een pijler functioneert beïnvloedt direct het vertrouwen
vermoedens van corruptie, interne of onafhankelijke
dat in hem gesteld wordt. Dit bleek onder andere uit de
onderzoeksbureaus ingeschakeld om de feiten in kaart
daling van het vertrouwen in de rechterlijke macht na
te brengen en helderheid te verschaffen. Dit heeft
een aantal geruchtmakende justitiële en rechterlijke
positieve kanten: onderzoeken kunnen snel worden
dwalingen. Anderzijds wordt dit vertrouwen stilzwijgend
uitgevoerd en vermoedens van integriteitsschendingen
geacht aanwezig te zijn. Zo wordt enkel transparantie
worden zo eerder onderzocht, omdat de drempel voor
geboden ten aanzien van de financiële en zakelijke
het inschakelen van dergelijke bureaus lager is dan het
belangen van bewindspersonen indien de Tweede Kamer
inschakelen van de officiële handhavende instantie.
uitdrukkelijk aangeeft geen vertrouwen te hebben in de
Maar hier zitten ook negatieve kanten aan: de omvang
hiervoor gekozen constructie. Ook wordt het vertrouwen
van corruptie wordt moeilijker zichtbaar, we leren er
in rechters verondersteld aanwezig te zijn en kan men bij
minder van, de rechtszekerheid van aangesproken
zwaarwegende gronden die de onafhankelijkheid van de
mensen is onvoldoende verzekerd en indien de
rechter in twijfel trekken, gebruik maken van het recht
handhavende instanties in een later stadium alsnog
tot wraken. Dit vertrouwen, zo blijkt ook uit de analyse
worden betrokken, kan bewijs verloren gegaan zijn.
van de fundamenten van het NIS, is in ons land dus
Door de zaak privaat op te pakken zonder melding te
essentieel voor de borging van integriteit. Tegelijkertijd
doen en zonder overleg met het strafrechtelijke deel
moet er een goede balans zijn tussen vertrouwen en
van de keten die corruptie moet tegengaan, wordt de
controle. Bij het ontbreken van effectieve controle kan
keten doorbroken en is ketenbreed inzicht en
het vertrouwen bij het minste of geringste incident
gecoördineerde aanpak niet meer mogelijk.
verloren gaan.
Arbeidsrechtelijke afdoening corruptie
Des te belangrijker is het om te constateren dat binnen
Veel mogelijke corruptie-incidenten worden in de
diverse pijlers zorgen bestaan over de gevolgen van de
arbeidsrechtelijke sfeer (privaat) afgehandeld. Dit heeft
economische crisis en bezuinigingen. Hierbij dient
voordelen. Zo kan er snel gewerkt worden en zijn er
enerzijds een onderscheid gemaakt te worden tussen
geen rechtszaken nodig. Een nadeel is dat corruptie-
zorgen over het adequaat kunnen uitoefenen van de
PAGINA 34
VI CONCLUSIES
eigen taak als gevolg van de bezuinigingen, zoals in het
Waakhondfunctie en voorbeeldrol
geval van de Algemene Rekenkamer en de Rechterlijke
Al eerder is aangehaald dat het Nederlandse NIS een
Macht. Anderzijds kan ook het vertrouwen dat
flink aantal waakhonden kent, die alle op geheel eigen
Nederlanders hebben in instituties, onder druk komen te
wijze andere pijlers in de gaten houden en mogelijke
staan nu crisis en bezuinigingen voelbaar worden.
misdragingen of integriteitsschendingen binnen die pijlers signaleren en bekendmaken. Zo vervullen de
Integriteitsverankering in tijden van economische crisis
Nationale ombudsman, de media en maatschappelijke
In het verlengde hiervan vormen de signalen dat er
organisaties ieder op geheel eigen wijze een
bezuinigd wordt op integriteit, een aandachtspunt op
belangrijke en effectieve rol in het monitoren van
zich. De afgelopen jaren is er in Nederland binnen de
gedragingen van overheids en private organisaties. Zij
diverse pijlers veel geïnvesteerd in het ontwikkelen en
vormen
implementeren van integriteitsbeleid. Eerst was dit
mechanisme in het NIS bij het signaleren van niet-
door middel van ‘hard controls’ (wet- en regelgeving)
integer gedrag van andere instituties. Enig risico
en later kwam er ook aandacht voor de ‘soft controls’
schuilt echter wel in het feit dat deze waakhonden
(cultuur, bewustwording, elkaar aanspreken). Wat uit
relatief gezien weinig aandacht besteden aan de eigen
dit onderzoek naar voren is gekomen, is dat de stand
integriteit. Zo is er slechts in beperkte mate sprake van
van zaken ten aanzien van deze integriteitszorg per
een eigen integriteitsbeleid en leggen deze pijlers in de
pijler maar ook binnen de organisaties behorende tot
praktijk hier ook weinig verantwoording over af. Dit
die pijler, grote verschillen vertoont. Maar in het
brengt
algemeen geldt voor alle pijlers dat er nog geen sprake
integriteitsborging, maar geeft ook blijk van een
is van een echte verankering van het integriteitsbeleid.
ontbrekend bewustzijn voor wat betreft het vervullen
Er lijkt slechts in beperkte mate sprake van dat de
van een voorbeeldrol. Eenzelfde constatering kan
binnen
elkaar
gemaakt worden voor de Tweede Kamer. Als hoogste
aanspreken of actief integriteitsdilemma’s bespreken.
orgaan binnen de democratie, is het van belang dat
Hier lijkt het beeld te ontstaan dat men het in
deze laat zien prioriteit te willen geven aan zijn eigen
Nederland moeilijk vindt om openlijk over de eigen en
integriteit.
de
pijlers
werkzame
personen
zo
een
risico’s
belangrijk
met
zich
(extern)
mee
voor
correctie-
de
eigen
elkaars integriteit te spreken en elkaar op niet-integer gedrag aan te spreken. Wel spreken pijlers elkaar aan
Nevenfuncties: zowel pluspunt als risico
op niet-integere gedragingen.
Een vast onderdeel van het integriteitsbeleid binnen de pijlers die deel uitmaken van het openbaar bestuur, is
Echter, juist nu de economische crisis in de meeste
de verplichte registratie van nevenfuncties. De
pijlers voelbaar wordt, komen er ook signalen dat
gedachte is inzichtelijk te maken of er sprake is van
organisaties integriteit niet meer de hoogste prioriteit
mogelijke belangenverstrengeling wanneer iemand
geven. Hieruit blijkt dat integriteit nog veelal als ‘iets
meerdere functies vervult. Voor meerdere pijlers geldt
extra’s’ wordt gezien en niet als een basisvoorwaarde
dat
voor het goed functioneren van een organisatie. Het
onafhankelijk hun werk uitoefenen, zonder het zicht op
moge duidelijk zijn dat een dergelijke opvatting grote
de maatschappij te verliezen. Tot voor kort werden
risico’s met zich meebrengt voor de borging.
nevenactiviteiten daarom gezien als een manier om
de
binnen
die
pijler
werkzame
personen
voeling te houden met wat er leeft in de maatschappij. Risico’s voor de waakhondfunctie van de media
Dit was bijvoorbeeld het geval bij rechters, die eerder
De tijd zal uitwijzen welk effect de economische crisis
verweten werden te veel in een ‘ivoren toren’ te
en de bezuinigen in Nederland hebben op genoemde
vertoeven.
borging. Duidelijk is dat ze ook de media raken, die al
nevenactiviteiten een risico voor de integriteitsborging
in financieel zwaar weer verkeren, onder andere door
konden vormen. Uit het onderzoek blijkt dat
het teruggelopen aantal leden van de publieke omroep
nevenactiviteiten regelmatig niet worden opgegeven
en het teruglopende aantal krantenabonnees. Hier gaat
(bijvoorbeeld door Kamerleden en rechters), wat
een extra risico van uit; de media vervullen immers als
gevolgen
enige een waakhondfunctie ten aanzien van alle andere
desbetreffende pijlers, dit los van de vraag of er
pijlers en de eigen pijler.
daadwerkelijk
Later
heeft
ontstond
voor
sprake
het zou
de
overtuiging
vertrouwen kunnen
in
zijn
dat
de van
PAGINA 35
VI CONCLUSIES
belangenverstrengeling. Anderzijds blijken in de pijlers
corruptie en het beschermen van integriteit, is er een
werkzame personen uit angst voor de schijn van
aantal terreinen waarop de wetgeving dusdanig
belangenverstrengeling, te stoppen met bepaalde
tekortschiet dat de integreitsborging binnen meerdere
nevenactiviteiten. Beide situaties kunnen een risico
pijlers en die van het NIS als geheel, wordt beperkt. Zo
vormen voor de integriteitsborging.
biedt
de
huidige
wetgeving
geen
adequate
bescherming aan klokkenluiders, waardoor het risico Vriendendienst in plaats van financieel gewin
groot is dat men bij een vermoeden van een misstand
Ten aanzien van de geschenkenregeling kan worden
afziet van het melden hiervan, omdat dit grote
opgemerkt dat de in de pijlers werkzame personen
negatieve gevolgen kan hebben voor de melder. Een
veelal bekend zijn met de regels over het aannemen
aantal bekende klokkenluiderszaken heeft aangetoond
van geschenken. De vraag is echter of hiermee
dat de gevolgen voor werk en privéleven groot kunnen
integriteit het best geborgd wordt. Uit de empirische
zijn. De huidige klokkenluidersregeling heeft deze
onderzoeken naar integriteitsschendingen is veelal
beeldvorming niet weggenomen. Dit punt van kritiek
gebleken dat belangenverstrengeling vaker ontstaat
geldt voor alle pijlers in het NIS. Een tweede voorbeeld
door de contacten die men zakelijk en privé heeft en
van gebrekkige wetgeving heeft betrekking op de
hoe hiermee wordt omgegaan. Daarbij is financieel
financiering van politieke partijen. Het wetsvoorstel ten
voordeel vaak niet leidend, maar gaat het veel meer om
aanzien van deze financiering heeft enkel betrekking
vriendendiensten, waarbij de toevertrouwde macht ten
op die politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in
behoeve van bekenden wordt aangewend. Door
de Eerste of Tweede Kamer en kent relatief hoge
eenzijdige
drempelwaarden voor het openbaar maken van giften.
aandacht
voor
integriteit
via
deze
registratieplicht, lijkt de aandacht voor de vraag hoe
Bovendien
komt
het
toezicht
niet
bij
een
integer om te gaan met het eigen netwerk en
onafhankelijke instantie te liggen. Deze beperkte
vriendendiensten onder te sneeuwen.
regulering van financiering van politieke partijen vormt een groot risico voor de integriteitsborging van
Transparantie: niet te veel en niet te weinig
politieke partijen en daarmee voor de eerlijke politieke
Binnen veel pijlers schort er het een en ander aan de
besluitvorming. Een derde gebrekkige wet, die de
transparantie. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat enig
integriteitsborging van meerdere pijlers raakt, is de
zicht op de inrichting van de pijler, en werkwijze en
Wet openbaarheid van bestuur. Het recht op informatie
besluitvorming van belang is om integriteit te borgen,
blijkt in de praktijk vaak niet gerealiseerd te worden;
omdat zo misstanden gesignaleerd kunnen worden. Ook
overheidsinstanties reageren vaak niet, of niet tijdig,
kan een teveel aan transparantie juist ten koste gaan van
op de verzoeken van journalisten of burgers. Vanuit de
het vertrouwen van burgers in de desbetreffende pijler.
journalistiek en de Nationale ombudsman is hier
Het blijft dus zaak een evenwicht te vinden tussen die
veelvuldig kritiek op geleverd. Het is nog steeds
zaken die openbaar gemaakt dienen te worden en die
onduidelijk of de regering of de Tweede Kamer hier
zaken die niet een zo groot belang dienen dat
werk van gaat maken. Een vierde punt van zorg op het
openbaarheid noodzakelijk is. Zo is het voor de
gebied van wetgeving, is het ontbreken van spelregels
adequate borging van integriteit essentieel dat de
voor lobbyisten. Lobbyisten hoeven zich niet te
benoemingsprocedures binnen het openbaar bestuur
registreren en kunnen moeiteloos vertoeven in
transparant zijn. Tevens is het van groot belang dat
overheidsgebouwen en binnen overheidsstructuren.
overheidsdocumenten,
vrij
Dit vormt een risico voor de onafhankelijkheid van de
toegankelijk zijn en eenvoudig kunnen worden
pijlers Wetgevende Macht, Uitvoerende macht en
geraadpleegd. In Nederland is de wijze van archivering
Publieke sector, en er is geen enkel zicht op de schaal
van overheidsdocumenten een punt van zorg, evenals de
waarop en de mate waarin door lobbyisten invloed
al eerder genoemde wijze van informatievergaring via de
wordt uitgeoefend op de politieke besluitvorming.
zoals
Kamerstukken,
Wet openbaarheid van bestuur. Bedrijfsleven en anticorruptiewetgeving Ontbreken van wetgeving
De Nederlandse anticorruptiewetgeving is neergelegd
Ondanks dat er sinds 2005 relatief veel wetgeving tot
in het Wetboek van Strafrecht. Probleem is dat hier de
stand is gekomen, die gericht is op het voorkomen van
corruptie door ambtenaren centraal staat. Corruptie
PAGINA 36
VI CONCLUSIES
door private partijen onderling wordt in Nederland niet
klokkenluidersregeling niet en biedt de Commissie
bestraft. Weliswaar is omkoping van personen die geen
Integriteit Overheid (CIO) geen adequate mogelijkheid
ambtenaar zijn ook strafbaar, maar dan kan het alleen
tot het onderzoeken van misstanden. Bovendien
gaan om werkgerelateerde niet-ambtelijke omkoping.
betreft het hier enkel meldingen op het niveau van de
Bovendien moet de omgekochte persoon tegenover zijn
Rijksoverheid en kunnen geen meldingen gedaan
werkgever
is
worden die betrekking hebben op bijvoorbeeld een
onvoldoende, ook in vergelijking ten opzichte van
waterschap. Personen die misstanden willen melden,
andere Europese landen waar corruptie in de private
dienen dit in de meeste gevallen eerst intern te doen,
sector bestreden wordt. Terecht, omdat uit het laatste
alvorens het CIO hier aan te pas komt. Daarnaast
corruptieperceptieonderzoek
de
omkoping
verzwijgen.
Dit
Transparen-
kunnen misstanden gemeld worden via ”Meld Misdaad
cy International blijkt dat de omvang van de corruptie
Anoniem” of door contact op te nemen met de
in de private sector bijna even groot is als corruptie
handhavende instanties. Er is geen vergelijkbaar
door ambtenaren. Gedragscodes en compliance
meldpunt voor personen in de private sector. Deze
regelgeving gelden vooral voor beursgenoteerde
wirwar
ondernemingen en financiële instellen, maar niet voor
onduidelijkheid over de manier waarop misstanden
het midden- en kleinbedrijf. Dit maakt het bedrijfsleven
gemeld kunnen worden.
van
aan
instanties
schept
echter
veel
bijzonder kwetsbaar voor integriteitsschendingen. Tot slot: integer “polderen” Voorbij corruptie in strikte zin
Nederland is een land van streven naar consensus en
In het onderzoek is naar voren gekomen dat bepaalde
het creëren van draagvlak (polderen). Op alle niveaus
sectoren, zoals de bouw- en vastgoedsector, vaker naar
wordt ruimte geboden aan individuen en collectieven
voren komen in strafdossiers die betrekking hebben op
voor belangenbehartiging. Nederland wordt ook
corruptie. Ook recente corruptiezaken hebben plaats-
gekenmerkt door het feit dat Nederlanders actief zijn
gevonden in deze sectoren. Anderzijds blijken er in
en met “meerdere petten op” een bijdrage leveren aan
verschillende pijlers eigen vormen van integriteits-
de Nederlandse samenleving. Informele netwerken
schendingen voor te komen. Veelal vallen deze
vormen daarbij het cement van de samenleving. Dit
schendingen niet te typeren als corruptie in strikte zin,
alles wordt gezien als de kracht van Nederland. Maar
zoals
onjuiste
zoals altijd, geldt ook hier dat een teveel van het goede
berichtgeving door journalisten, of een voormalig
kan leiden tot valkuilen. Dit is het geval indien
minister die publiek geld gebruikt voor de uitgave van
belangenbehartiging zich aan het zicht onttrekt, zoals
een blad dat gezien wordt als een campagne-activiteit.
bij lobbyen of de financiering van politieke partijen het
Deze voorbeelden geven aan dat het in sommige
geval is. Maar juist ook wanneer informele contacten
gevallen moeilijk wordt gevonden een duidelijke
resulteren in het aanwenden van de toevertrouwde
kwalificatie van goed of fout, of van integer of niet-
publieke macht om kennissen, vrienden en familie op
integer aan te geven. Hierbij is het van belang te
enige wijze te bevoordelen. Zodra er sprake is van
onderzoeken welke risico’s nu specifiek zijn voor de
misbruik van de (publieke) bevoegdheid en er een
afzonderlijke pijlers en/of sectoren, zodat gericht
financieel voordeel tegenover staat, kan men spreken
aandacht besteed kan worden aan integriteits-
van corruptie. De uitdaging voor Nederland zal zijn om
bewustwording.
het goede van onze consensus- en netwerk-
bijvoorbeeld
in
het
geval
van
maatschappij te behouden, maar daarbij voldoende Anticorruptie Autoriteit
oog te hebben voor die gedragingen die niet direct
In Nederland ontbreekt een Anticorruptie Autoriteit.
onder de definitie van corruptie vallen; situaties waarin
BIOS vervult enkel een faciliterende rol in de
wel sprake is van ‘misbruik van toevertrouwde macht
ondersteuning van overheden in hun vormgeving van
voor private doeleinden’. Hierbij dient in ogenschouw
integriteitsbeleid. Een instantie met zowel een
te worden genomen dat meer regels niet altijd leidt tot
preventieve, educatieve als repressieve aanpak inzake
meer integer gedrag. Juist in Nederland waar het
anticorruptie ontbreekt en zou een oplossing vormen
zogenoemde polderen gebruikelijk is, is het van belang
voor de nu te gefragmenteerde omgang met meldingen
dat steeds wordt afgewogen en bediscussieerd of op de
van misstanden. Zo werkt, als gesteld, de huidige
juiste wijze met macht en invloed wordt omgegaan. De PAGINA 37
VI CONCLUSIES
uitdaging voor Nederland zal zijn om het spreken over
Deze landenstudie is het startsein voor de verdere
integriteit en het elkaar aanspreken op integriteit, als
strijd tegen corruptie en het promoten van integriteit in
vanzelfsprekend onderdeel te zien van het netwerken,
Nederland.
het lobbyen, het handeldrijven. Willen wij integriteit echt verankeren in de pijlers van het NIS, dan dient
Nu zichtbaar is geworden wat de sterke en zwakke
vooral aandacht besteed te worden aan het blijvend
punten van het Nederlandse NIS zijn, is het zaak de
ontwikkelen van het moreel kompas van individuen en
zwakke punten aan te pakken.
dient het bespreken van morele dilemma’s en het elkaar aanspreken op niet-integer gedrag een
De uitgangspositie van een sterk Nationaal Integri-
gewoonte te worden in de Nederlandse samenleving.
teitssysteem geeft moed, in Nederland hoeft immers
Pas als de eigen integriteit niet langer een taboe is, is
niet bij nul te worden begonnen; er is vooral sprake van
er sprake van een toekomstbestendig NIS.
‘achterstallig onderhoud’.
PAGINA 38
AANBEVELINGEN
De overheersende indruk bij zowel het bedrijfsleven als
2. De publieke en private sector en ook maat-
bij burgers is dat corruptie in Nederland toeneemt. De
schappelijke organisaties moeten samenwerken om
bescherming van de integriteit bij ondernemingen
corruptie te verminderen en het belang van
wordt in gevaar gebracht doordat er relatief weinig
integriteit te verbeteren. Individuele gevallen van
wetsartikelen in het strafrecht zijn met betrekking tot
corruptie moeten centraal worden geregistreerd en
corruptie tussen private partijen en dat er regelgeving
worden bijgehouden om meer effectieve vervolging
is die betrekking heeft op compliance, maar dat deze
mogelijk te maken.
niet is toegesneden op kleine en middelgrote
3. Ondanks positieve ontwikkelingen in het verbeteren van de integriteit en transparantie, zijn systemen
ondernemingen. verschillende
om corruptie te voorkomen bij het bedrijfsleven
overheidsniveaus en in de private sector, en daarnaast
noch bij de publieke sector wijd verbreid aanwezig.
een toenemende internationale druk om corruptie te
Vertegenwoordigers en leidinggevenden van alle
bestrijden in met name de internationale handel en
pijlers uit de publieke sector moeten verant-
dienstverlening, vereisen een hernieuwde aandacht
woordelijk
voor maatregelen om de integriteit en transparantie te
integriteit. Het maatschappelijke middenveld moet
versterken en corruptie te beperken. Duidelijk is dat
haar inspanningen voor meer transparantie,
grotere integriteit nodig is. Integriteit aan de top, dat
integriteit en toerekenbaarheid vergroten.
Recente
corruptieschandalen
op
worden
gemaakt
voor
de
eigen
wil zeggen het elkaar als bestuurders aanspreken op
4. Integriteit en anticorruptie worden momenteel
integriteit is gewenst. Dit komt dus bij het bekende
onvoldoende expliciet besproken en maken geen
“tone from the top”. Naast deze centrale boodschap uit
deel
het rapport is er de boodschap dat misstanden veilig
universiteiten.
moeten kunnen worden gemeld binnen een organisatie
publiekscampagne gevoerd inzake de schade die
maar ook daarbuiten. Daarbij moet het geen verschil
veroorzaakt wordt door corruptie in Nederland. Het
uitmaken of het de overheid betreft dan wel een private
doel zou moeten zijn het bewustzijn van de burgers
onderneming. Dan nog moeten de leemtes in de
ten aanzien van de gevaren van corruptie te
‘checks and balances’, wat betreft de bevordering van
verhogen
integriteit en bestrijding van corruptie, worden
mogelijkheden er zijn om integriteitsschendingen
opgevuld.
aan de kaak te stellen.
uit
van
en
de Er
curricula wordt
duidelijk
ten
te
in
scholen
onrechte
maken
en
geen
welke
In het licht van recente bevindingen van het NISonderzoek wil TI Nederland werken op basis van de
Het verbeteren van de integriteit in de publieke sector
volgende aanbevelingen:
5. Er zou een register moeten zijn waarin ministers en staatssecretarissen hun zakelijke en financiële
In het algemeen
belangen bekend maken. Dit register zou moeten
1. De aanbevelingen van de OECD voor het inperken
worden gemonitord. Het handboek voor kandidaat-
van corruptie moeten zo compleet mogelijk en zo
ministers zou moeten worden veranderd in een
spoedig mogelijk worden uitgevoerd. In het
echte gedragscode voor de ministerraad en ook
bijzonder moet Nederland een meer proactieve
integriteitsregelingen moeten omvatten. Voor-
houding innemen wat betreft het onderzoek en de
malige ministers mogen binnen twee jaar na hun
vervolging van buitenlandse overheidsdienaren
ministerschap geen partnerrelatie aangaan met hun
wat betreft corruptie bij internationale zakelijke
voormalige ministerie.
transacties. Bovendien moeten moedermaat-
6. Het wetsvoorstel inzake financiering van politieke
schappijen verantwoordelijk worden gesteld voor
partijen heeft als doel de transparantie van politieke
activiteiten van hun dochterondernemingen. De
partijen ten aanzien van hun financiën te vergroten.
sanctiebedragen bij buitenlandse corruptie moeten
Dit wetsvoorstel komt nog niet tegemoet aan de
worden verhoogd.
GRECO-aanbevelingen. PAGINA 39
AANBEVELINGEN
Om belangenverstrengeling te kunnen voorkomen,
11. De aanwijzing van het College van procureurs-
moeten er ook regels komen ten aanzien van de
generaal met betrekking tot het onderzoek naar en
financiën
de vervolging van buitenlandse corruptie moet
van
politieke
partijen
op
lokaal
worden
niveau. 7. Er moet een openbaar register komen van
aangepast
zodat
concurrentieargumenten
economische
niet
langer
of
kunnen
lobbyisten die actief zijn bij het parlement of de
worden gebruikt om corrupte zakelijke transacties
ministeries. Parlementsleden en ambtenaren
te rechtvaardigen.
moeten dossiers bijhouden van hun contacten met
12. Openbaar Ministerie, Rijksrecherche en de FIOD
lobbyisten en belangengroepen in hun werkveld.
moeten
Interventies door lobbyisten moeten openbaar
overheidslagen procedures ontwikkelen over hoe
worden gemaakt.
om
8. Een meer transparante benoemingsprocedure voor
te
gezamenlijk gaan
met
met
de
individuele
verschillende integriteits-
schendingen bij overheidsorganisaties. Er moet een effectieve controle en monitoring komen op
topambtenaren is gewenst.
corruptiegevallen. De private sector moet ook Instrumenten en middelen
criminele gevallen van corruptie vastleggen op
9. Het strafrecht moet worden gemoderniseerd om
dezelfde manier als corruptiegevallen in de
meer aandacht te kunnen schenken aan het
officiële databases van politie en justitie.
inperken en bestraffen van corruptie in de private
13. De ‘waakhonden’ zoals de media, de Nationale
sector, en om een effectiever vervolgingsbeleid
ombudsman en het maatschappelijk middenveld,
door de politie, belastingambtenaren en het
dienen een visie op de eigen integriteit te
Openbaar Ministerie mogelijk te maken. De recent
ontwikkelen en deze in praktijk te brengen.
aangepast Bribery Act van het Verenigd Koninkrijk Het bewaken van het openbaar belang
kan hierbij als voorbeeld dienen. 10. De personele- en financiële middelen van de
14. De wijze waarop zaken worden toegewezen aan
recherche en justitiebeambten moeten worden
rechters dient transparanter te worden. Hiertoe
uitgebreid om effectiever te kunnen optreden op
dient een systematiek ontwikkeld te worden, die
het terrein van de bestrijding van fraude en
willekeurige toedeling garandeert.
corruptie. Duidelijker wettelijke voorzieningen en
15. Modernisering van de Wob is gepast, gelet op de
meer efficiëntere wettelijke procedures zouden
noodzaak het publiek te kunnen informeren over
kunnen helpen. De kwaliteit en kwantiteit van het
onwettige
Nederlandse
worden ontleend aan bestaande internationale
Openbaar
Ministerie
moet
in
overeenstemming worden gebracht met die van
activiteiten.
Richtsnoeren
kunnen
“good practices” in Europa.
hun collega’s uit Duitsland en het Verenigd
16. Een beter beschermde omgeving voor (potentiele)
Koninkrijk. Een meer actieve samenwerking op het
klokkenluiders zowel in de private als in de (semi-)
gebied van het tegengaan van omkoping moet
overheidssector moet worden veiliggesteld. De
binnen en buiten de EU worden nagestreefd, in het
wetten inzake de bescherming van klokkenluiders
bijzonder met de VS. De binnenlandse en inter-
moeten worden versterkt. Werknemers moeten
nationale samenwerking bij het onderzoeken en
raad en advies kunnen inwinnen als zij klokken-
vervolgen
van
luider zijn. Een instantie voor klokkenluiders moet
corruptie moet worden versterkt en bestaande
alle sectoren omvatten en moet potentiële
anticorruptieverdragen moeten worden geïmple-
klokkenluiders, indien nodig, in staat te stellen
menteerd.
van
(internationale)
gevallen
moeten
bestaande verplichtingen te doorbreken met
integriteits-
betrekking tot vertrouwelijkheid en loyaliteit als
schendingen te verminderen moet gebruik worden
onderdeel van de noodzakelijke documentatie voor
gemaakt van bestaande “best practices”.
hun zaak, zonder dat ze daarvoor worden bestraft.
effectiever
PAGINA 40
De
betrokken
samenwerken.
instanties Om
OVERZICHT VAN DE GEÏNTERVIEWDEN
Marc-Jan Ahne, Wethouder Economische Zaken in Deventer
Henk Nijhof, Partijvoorzitter van GroenLinks
Hugo Arlman, Freelance journalist
Ruth Peetoom, Partijvoorzitter van het CDA
Melle Bakker, Secretaris-directeur van de Kiesraad
Alexander Rinnooy Kan, Voorzitter van de Sociaal-Economische
Petra Borst, Specialistisch beleidsmedewerker bij het Landelijk Parket te Rotterdam Wouter Bos, Partner en Adviseur voor de Publieke Sector en
Raad (SER) Peter Schimmel, Partner Grant Thornton Forensic & Investigation Services
Gezondheidszorg bij KPMG en voormalig vicepremier en
Jos Schipper, Informatierechercheur bij de Rijksrecherche
minister van Financiën
Matthijs Schüssler, Juridisch medewerker voor het partijbureau van
Mark Bovens, Hoogleraar Bestuurskunde en Directeur Onderzoek verbonden aan het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie, Universiteit Utrecht Alex Brenninkmeijer, Nationale ombudsman Ferd Crone, Burgemeester van Leeuwarden en voormalig Tweede Kamerlid voor de PvdA Ernest Groener, Rechter bij de rechtbank Almelo (sector civiel en straf) Jon Hermans – Vloedbeld, Burgemeester van Almelo Alain Hoekstra, Coördinerend beleidsadviseur en onderzoeker Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) CAOP/BIOS Anton Jansen, Partner en senior consultant bij EPPA Politiek en Lobby Consultants Stephan Jansen, Afdelingshoofd Engineering Watertreatment en Contractmanagement bij DHV Henk Kummeling, Voorzitter van de Kiesraad Philip Langbroek, Hoogleraar Rechtspleging en Rechterlijke organisatie Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie, Universiteit Utrecht Elisabeth Lissenberg, Emerita hoogleraar Criminologie Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Amsterdam Henk Moorman, Rechter bij de rechtbank Zwolle-Lelystad (sector kanton) Ellen Nauta- van Moorsel, Directeur van het partijbureau van het CDA Eduard Nazarski, Directeur van Amnesty International Nederland Remco Nehmelman, Universitair hoofddocent Staats- en
het CDA Stephan Sjouke, Hoofd Internationale Zaken Bureau Nationale Ombudsman Joost Sneller, Coördinator beleid bij Tweede Kamerfractie D66 Margo Smit, Directeur van de Nederlands-Vlaamse Vereniging van Onderzoeksjournalisten VVOJ Marinus Snijder, Voorzitter van de Overijsselse Ombudsman Commissie Guusje ter Horst, Voorzitter van de HBO-raad en Eerste Kamerlid voor de PvdA en voormalig minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties Ivo Thomassen, Senior Beleidsmedewerker Directie Bestuurszaken bij de Sociaal-Economische Raad (SER) Frans Jozef van der Vaart, Partner en advocaat bij Kienhuis Hoving Ronald van Raak, Tweede Kamerlid voor de SP Jack van Zijl, Landelijk corruptieofficier van justitie van het Openbaar Ministerie Suzanne Verheij, Beleidsmedewerker Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) CAOP/BIOS Gert Vrieze, rechter bij de rechtbank van Zutphen en project coördinator integriteitsbeleid voor de rechterlijke macht en voormalig president van de rechtbank Zutphen René Werger, Directeur bij MCF Ondernemingsadviseurs B.V. Henk Wijnen, Projectmanager bij PIANOo Expertisecentrum Aanbesteden van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Marcel Wissenburg, Hoogleraar politicologie en wijsbegeerte
bestuursrecht Departement Rechtsgeleerdheid, Universiteit
Faculteit der Managementwetenschappen Radboud
Utrecht
Universiteit Nijmegen
J. Nieuwenhuis, Heemraad Water, Wonen en Natuur en plaatsvervangend dijkgraaf bij waterschap Zuiderzeeland
Sleutelfiguur 1, Senior medewerker van de Rijksrecherche Sleutelfiguur 2, Senior medewerker van de Rijksrecherche
PAGINA 41
NOTEN
I
II
Huberts, L.W.J.C. (2001). National Integrity Systems Country
Vastgoedfraude. Miljoenenzwendel aan de top van het
Amsterdam website: http://www.fsw.vu.nl/en/Images/
Nederlandse bedrijfsleven. Amsterdam: Nieuw Amsterdam;
National%20Integrity%20Systems%20Country%20Study%20
Boon, van der V. en Marel, van der G. (2012). De
Report.%20The%20Netherlands._tcm31-41823.pdf
Vastgoedfraude. Voor De Rechter. Amsterdam: Nieuw
Hulten, van M. (2010). The State of anti-corruption and inte-
Amsterdam XIII
detail/1837226/2011/01/20/Corrupte-ambtenaren-krijgen-
handel in macht en invloed. Den Haag: Sdu Uitgevers.
celstraf.dhtml, geraadpleegd op 20 september 2011
Heuvel, van den J.H.J, Huberts, L.W.J.C., Wal, van der Z. en
XIV
Haag: Boom Lemma Uitgevers.
20 september 2011 XV
archiefpagina_nieuwsberichten/nieuwsberichten/2010/
integriteitsbeleid decentrale overheden en politie. Resultaten
22_10_nma_beboet_drie_leidinggevenden_van_limburgse_
Rijksrecherche (2010). Niet voor persoonlijk gebruik!
bouwbedrijven.aspx, geraadpleegd op 28 oktober 2011 XVI
Omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector. Via de Binnenlands Bestuur website:
Study Report: The Netherlands. XVII
International’s Progress Report 2011: Enforcement of the OECD Anti Bribery Convention. Berlin: Transparency
Sociaal Jaarverslag Rijk 2010 Algemene Rekenkamer (2010). Stand van zaken
International. XVIII
Integriteitszorg Rijk 2009. Via de website van de Algemene Rekenkamer Website: http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/
Algemene Rekenkamer. (2010). Stand van zaken Integriteitszorg Rijk 2009
XIX
Onderzoeksrapporten/Introducties/2010/03/Stand_van_
XI
Transparency International. (2011). Transparency
6403.00.003-Rapport-1-.pdf
VII
X
Huberts, L.W.J.C. (2001). National Integrity Systems Country
http://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/Files/Document/
VI
IX
http://www.nma.nl/documenten_en_publicaties/
Deloitte Forensic & Dispute Services. (2010). Fraude- en
onderzoek 2010. Rotterdam: Deloitte
VIII
ophttp://www.nrc.nl/nieuws/2011/01/19/celstraffen-inzaak-limburgse-bouwfraude/,geraadpleegd op
Raadsgriffiers en gemeentesecretarissen over integriteit. Den
V
http://www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/archief/article/
International Nederland en Hulten, van M. (2011). Corruptie
Steenbergen, K. (2010). Integriteit van het lokaal bestuur.
IV
Boon, van der V. and Marel, van der G. (2009).
Study Report: The Netherlands. Via de Vrije Universiteit
grity in the Netherlands. Saxion en Transparency
III
XII
Zwijgers, M. (2011). Betoog: De gevaren van bezuinigen op integriteitsbeleid. VNG Magazine nr.12, 10 juni 2011 p.20
zaken_integriteitszorg_Rijk_2009
XX
Foreign Policy.(2011). The Failed States Index 2011.
Huberts, L.W.J.C. en Nelen, J.M. (2005). Corruptie in het
XXI
Raad voor het openbaar bestuur (Rob). (2006). Benoemingen
Nederlandse openbaar bestuur. Omvang, aard en afdoening.
in het openbaar bestuur. Transparant, onderbouwd en
Amsterdam: Vrije Universiteit (Amsterdam).
functioneel. Den Haag: Rob.; Baakman, N. (2003). De
http://www.ey.com/NL/nl/Newsroom/News-releases/
Nomenklatoera in Nederland. Over het verschijnsel van
PR_Nederlandse-bedrijven-treffen-ontoereikende-
partijpolitieke benoemingen. In: Voerman, G. (red.). Jaarboek
maatregelen-tegen-fraude-en-corruptie_180511,
DNPP 2003 (p. 173-197). Den Haag: DNPP; Erasmus
geraadpleegd op 24 september 2011
Magazine. De kwestie: ‘We hebben een politieke elite, en die
PricewaterhouseCoopers. (2011). Global Economic Crime
elite levert onze bestuurders’. Via de website van de Erasmus
Survey 2009 Resultaten Nederland en Duitsland. Amsterdam:
Universiteit:
PricewaterhouseCoopers
http://www.eur.nl/nieuws/dekwestie/archief/2011/
http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2680/Economie/article/ detail/871934/2007/12/07/Philips-panden-naar-
kwestie_2011_23/ XXII
Kaaiman.dhtml; http://www.dutchnews.nl/news/archives/2011/04/ property_fraud_payments_mount.ph, geraadpleegd op 20 september 2011
PAGINA 42
Raad voor het openbaar bestuur (2010). Rapport Vertrouwen op democratie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur
XXIII
http://www.scp.nl/dsresource?objectid=27915&type=org, geraadpleegd op 12 januari 2012
NOTEN
XXIV
The Economist Intelligence Unit. (2008). Democracy index
XXXIII
2008. Retrieved from the Economist Intelligence Unit Website: http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf;
XXVI
XXVII
XXVIII
XXX
XXXI
countries_status&country=NLD&pointer=11#point_1, geraadpleegd op 20 september 2011
Intelligence Unit Website: http://graphics.eiu.com/PDF/
XXXV
Raad voor het openbaar bestuur (2010)
Democracy_Index_2010_web.pdf; The Economist Intelligence
XXXVI
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/
Unit. (2011). Democracy index 2011. Democracy under
?VW=T&DM=SLNL&PA=80518NED&LA=NL,
stress. Retrieved from the Economist Intelligence Unit
geraadpleegd op 14 januari 2012 XXXVII
Centraal Bureau voor the Statistiek. (2010).Vertrouwen in
topical_report.aspx?campaignid=DemocracyIndex2011
medemens en instituties toegenomen aan het begin van de
http://www.sgi-network.org/index.php?page=category&
21e eeuw. Kloosterman, R. and Schmeets, H. Den Haag: CBS.
category=SA, geraadpleegd op 13 juni 2011
Retrieved from the Centraal Bureau voor de Statistiek
Episode of Radio-broadcast of VPRO’s Argos ‘De WOB op de
Website:http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/11DF6787-C8DC-
schop’ van 1 oktober 2011
450F-BB7D-A526A65FC3B0/0/2010k2b15p43art.pdf
Bovens, M.A.P. en Wille, A. (2010) Diplomademocratie over de
XXXVIII
TNS NIPO. (2010). Eurobarometer 74. Nationaal rapport
spanning van meritocratie en democratie. Amsterdam:
Nederland. Retrieved from the Europa Website:
Prometheus Bert Bakker
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb74/
http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2007/02/articles/
eb74_nl_nl_nat.pdf XXXIX
Motivaction.(2009) Betere samenleving vraagt om andere
http://www.civicus.org/news-and-resources/reports-and-
opvoeding. Opinieonderzoek na verschijnen Motivaction-
publications/csi-reports/europe-country-reports/372-the-
boek De grenzeloze generatie en de eeuwige jeugd van hun
netherlands, geraadpleegd op 13 Juni 2011
opvoeders.Factsheet onderzoeksresultaten
The Global Competitiveness Report 2011-2012. World
XL
Continu Onderzoek Burgerperspectieven. Burgerperspectieven
Economic Forum. Via de World Economic Forum website:
2011/4. Via the Website of Sociaal en Cultureel Planbureau:
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GCR_Report_2011-
http://www.scp.nl/Publicaties/Alle_publicaties/
12.pdf
Publicaties_2012/Burgerperspectieven_2011_4
Doherty, M., Drzeniek Hanouz, S., Lawrence, R.Z. and
XLI
Transparency International (2010). Global Corruption
Moavenzadeh, J. (2010). The Global Enabling Trade Report
Barometer 2010. Retrieved from the Transparency
2010. Retrieved from the World Economic Forum
International Website:
Website: www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalEnabling
www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/
Trade_Report_2010.pdf XXXII
http://www.sgi-network.org/index.php?page=
2010. Democracy in retreat. Retrieved from the Economist
nl0702029i.htm, geraadpleegd op 20 september 2011 XXIX
geraadpleegd op 12 februari 2012 XXXIV
The Economist Intelligence Unit. (2010). Democracy index
Website: http://www.eiu.com/public/
XXV
http://hdrstats.undp.org/en/indicators/67106.html,
http://www.cpb.nl/cijfer/kerngegevens-2011-2015-voorhet-concept-cep-2012, geraadpleegd op 12 februari 2012
2010/results XLII
Eurobarometer. (2009). Attitudes towards corruption. Brussels: Eurobarometer. p.34-35
PAGINA 43
Transparency International Nederland Benoordenhoutseweg 23 2596 BA Den Haag Phone: 070-314 2452
[email protected] www.transparency.nl
