A megváltozott munkaképességű és fogyatékossággal élő emberek társadalmi és jogi helyzete Magyarországon és nemzetközi kitekintésben

A megváltozott munkaképességű és fogyatékossággal élő emberek társadalmi és jogi helyzete Magyarországon és nemzetközi kitekintésben

Helyzetfeltáró tanulmány Készítette: Nagy Zita Éva – Pál Zsolt Szerepi Anna – Halmai Réka Debrecen, 2008. február

TARTALOM 1. A MEGVÁLTOZOTT MUNKAKÉPESSÉGŰ ÉS FOGYATÉKOSSÁGGAL ÉLŐ EMBEREK HELYZETE A VILÁGBAN .............................................................................. 4 1.1. A „fogyatékossággal élők” fogalmának definiálása a nemzetközi diskurzusban ........... 6 1.1.1. Megfontolások a fogyatékosság definíciójának kérdésében .................................... 6 1.1.2. Nemzetközi definíciók ............................................................................................. 7 1.1.3. Definíciók az Európai Unióban................................................................................ 9 1.2. Nemzetközi irányelvek és stratégiák – az ENSZ Akcióprogram.................................... 10 1.2.1. Az Akcióprogrammal összefüggő nemzeti szintű tevékenységek ......................... 11 1.2.2. Bizottsági javaslatok, 2003 .................................................................................... 12 1.2.3. Előrelépések 2003-2005 között.............................................................................. 14 1.2.4. Jelentés, 2007 ......................................................................................................... 14 1.2.5. A jövő irányai......................................................................................................... 15 1.3. A fogyatékossággal kapcsolatos politikai intézkedések és programok nemzetközi tapasztalatai ......................................................................................................................... 15 1.3.1. Politikák és intézkedések általánosságban ............................................................. 15 1.3.2. Foglalkoztatáspolitika és munkaerő-piaci programok ........................................... 17 1.3.2.1. Célzott munkaerő-piaci programok................................................................. 18 1.3.2.2. Mainstream munkaerő-piaci programok ......................................................... 20 1.3.3. EU - Jóléti juttatások és aktív munkaerő-piaci programok .................................... 21 1.3.4. Kitekintés: a globális fogyatékossági mutatók kidolgozása felé............................ 22 1.4. A fogyatékossággal élők helyzete az Európai Unióban és a világban .......................... 22 1.4.1. A fogyatékossággal élők demográfiai és foglalkoztatási helyzete az Európai Unióban ............................................................................................................................ 22 1.4.2. A fogyatékossággal élők foglalkoztatási jellemzői az OECD-országokban.......... 24 2. A MEGVÁLTOZOTT MUNKAKÉPESSÉGŰ EMBEREK HELYZETE MAGYARORSZÁGON......................................................................................................... 25 2.1. Szakmai, ellátási örökségek – és ami mögöttük van...................................................... 25 2.2. Fogyatékkal élők és megváltozott munkaképességűek – a fogalmak definiálása.......... 27 2.3. Fogyatékossággal élők és megváltozott munkaképességűek – hányan vannak a kik? .. 30 2.3.1. A Népszámlálás...................................................................................................... 30 2.3.2. A NYUFIG adatai .................................................................................................. 31 2.3.3. A Munkaerő-felmérés adatai.................................................................................. 32 2.4. A hiányzó definíció… – néhány megjegyzés.................................................................. 33 2.5. A fogyatékossággal élők és megváltozott munkaképességűek szocio-demográfiai jellemzői Magyarországon ................................................................................................... 34 2.6. Gazdasági aktivitás, munkaerő-piaci helyzet................................................................ 39 2.7. A jövő generációja ........................................................................................................ 41 3. JOGSZABÁLYVÁLTOZÁSOK A MEGVÁLTOZOTT MUNKAKÉPESSÉGŰ EMBEREK FOGLALKOZTATÁSÁBAN .......................................................................... 43 3.1 A korábbi szabályozás .................................................................................................... 46 3.2 Az új támogatási rendszer .............................................................................................. 51 3.2.1 Az akkreditáció ....................................................................................................... 51 3.2.2 A támogatási rendszer ............................................................................................. 53 3.3 Szervezetek ..................................................................................................................... 55

3.3.1 Védett műhely ......................................................................................................... 55 3.3.2 Szociális foglalkoztatók .......................................................................................... 56 3.4 Összefoglalás.................................................................................................................. 58 4. FELHASZNÁLT IRODALMAK ..................................................................................... 61 5. TÖRVÉNYEK, RENDELETEK ...................................................................................... 65 6. MELLÉKLETEK............................................................................................................... 67

3

1. A megváltozott munkaképességű és fogyatékossággal élő emberek helyzete a világban Az a megnövekedett érdeklődés, amelynek a fogyatékkal élők társadalmi szerepével, világuknak megismerésével, illetve e csoport társadalmi integrációjával kapcsolatban az elmúlt bő egy évtizedben tanúi vagyunk, olyan komplex és globális kulturális, valamint társadalmigazdasági változásokra utal, melyek az említett időszakban már jogi formulát is öntöttek. Az a két folyamat, amely alapvető hatással van a fogyatékkal élők világának diskurzusbeli változásaira, a globalizáció, valamint ezzel szoros összefüggésben azok a technológiai fejlesztések, melyek egyre inkább lehetővé teszik, hogy azokban a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos esetekben, mikor nincs megfelelő politikai válasz, a technológiai újítások vigyenek új szempontrendszert a fogyatékkal élőkre vonatkozó bármelyik általános cél megvalósításának operatív szakaszaiba (ENSZ Ad Hoc Bizottság, 2003-as jelentés). Ha a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos jelentések, publikációk, tanulmányok és kutatási beszámolók tömegéből mégis szeretnénk strukturált, logikailag kerek és informatív helyzetfeltárást kidolgozni, a diskurzus posztmodern kifejezése hasznos segítség lehet. A diskurzus terminus ugyanis arra fekteti a hangsúlyt a tudományos elemzésben, amiről szó van: azokat a tágabb értelemben vett témákat kell felszínre hoznunk, melyekből összeállíthatók a politikák mögött megbúvó paradigmatikus stratégiák. Fel kell figyelni azonban arra a tényre, hogy a fogyatékkal élők társadalomban betöltött szerepe, illetve e szerep megnövekedett jelentősége nem korlátozható a világ egy bizonyos – vagy több bizonyos – részére: olyan kérdéskörről van szó, amely a világ minden országában – legyen az fejlett vagy fejlődő – hasonló kihívások elé állítja a döntéshozókat, tágabb értelemben azonban az egész társadalmat is. A globalizáció jelenségének erősödésével megnövekedett a nemzetközi szervezetek döntéshozatalban játszott szerepe is: a globális irányelvek kialakítása során az ENSZ, az UNESCO, az ILO, és egy sor más szervezet a stratégiai tervezéshez jelentős forrásokat is allokált az adatgyűjtéshez, a szakértők bevonásához illetve a nemzetközi tudástőke akkumulálásához. Az a tény, hogy a fogyatékkal élők társadalmi integrációja során a legfőbb irányelveket a nemzetközi szervezetek ajánlásai nyomán fogalmazzák meg, arra utal, hogy a kérdést nemzetközi szinten valóban globálissá is akarják tenni, és a kihívásoknak való megfeleléshez – kifejezetten emberi jogi alapon nyugvó – globális stratégiákat kidolgozni.

Nem véletlen a kihívás szó gyakori használata. Ez a kifejezés is a fogyatékkal élők kérdéskörével kapcsolatos diskurzus része: a kihívás kifejezés ugyanis azt a nagyon fontos alapelvet tükrözi, hogy a társadalomban felszínen lévő bármilyen, hátrányos helyzettel kapcsolatos problémát csak az állampolgárok aktív részvételén keresztül, komoly szemléletváltozással lehet megoldani. A kihívás a proaktív magatartás fontosságára utal, mind a társadalom, mind a fogyatékkal élők tömegei részéről. Nagyon érdekes jelenség, ahogyan a nemzetközi fogyatékosügyi diskurzusban az orvosi megközelítést felváltja az emberi jogokon nyugvó, globális, társadalmi szemlélet. Ennek okaira a közbeszéd – a fogyatékkal élők általános jogai, illetve a jogok biztosításához szükséges eszközök – más elemei utalnak: a foglalkoztatás, az akadálymentesítés, a fenntartható életkörülmények mind a kérdéskör gazdasági aspektusát hangsúlyozzák. E célok mögött az az elv áll, hogy a fogyatékkal élők gazdasági inaktivitása nemcsak az államra ró nehéz terheket, melyek a juttatások és támogatások szintjén valósulnak meg, hanem a fogyatékkal élők számára egy olyan – javakhoz és tőkékhez való hozzáférés hiányából adódó – hátrányos helyzetet teremt, amely a demokratikus társadalmakban nem elfogadható. A fogyatékosok megnövekedett foglalkoztatása esetén azonban azok nemcsak hozzájárulnának a nemzeti vagyonhoz, e mellett a szociális szolgáltatások ellenértékének kifizetését is a munkaadóra rónák. Az állam tehát két oldalról is segítséget kapna a fogyatékkal élők ellátásából fakadó költségek viseléséhez. Nem mondhatjuk ugyanakkor azt, hogy az emberi jogi megközelítés teljes mértékben a fogyatékosügy gazdasági aspektusai miatt került fókuszba – az ok-okozati kapcsolatok logikája ebben a kontextusban nem egyértelmű. Mégis, az jogi alapon és a demokrácián nyugvó társadalmi integráció, valamint az integráció eredményeképpen a fogyatékkal élők ellátására makroszinten költött források csökkentése, a célcsoport nemzeti GDP-hez való hozzájárulása egy jövőbeni pozitív folyamat két oldala. Mint a későbbiekben még látni fogjuk, a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos stratégiákban fontos irányelv az univerzalitás: vagyis nemcsak a meglévő intézményi infrastruktúrát kell a fogyatékkal élők igényeihez igazodva átalakítani, hanem a jövőt illető tervezés minden szegmensébe be kell építeni ezt az aspektust. Sőt, nemcsak az az elvárás, hogy minden szektort illetően integrálódjon a tervezésbe a fogyatékosügyi aspektus, de az is, hogy a szektorok közötti tervezés is sokkal nagyobb hangsúlyt kapjon. Az univerzalitás igényének a nemzetközi szervezetek példamutató jelleggel igyekeznek megfelelni, hiszen az Egyesült Nemzetek és társintézményei mind megkezdték a munkát a fogyatékkal élők társadalmi integrációjának vizsgálatában,

5

és saját területükön próbálnak hangsúlyosan fellépni. Ez a munka a tudástranszferen keresztül az egyre magasabb szintű összehangoltságra törekszik, s ez az univerzális megközelítés elvárt az egyezményeket aláíró társ-államoktól is. A helyzetfeltárás jelen fejezete a következő szempontok szerint mutatja be a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos nemzetközi folyamatokat: a nemzetközi, majd az ezzel összefüggő Európai Uniós szintű adatokat külön tárgyaljuk, az elemzés logikai keretét pedig az irányelvek (elvek), az elvek megvalósításához kapcsolódó stratégiák, illetve a gyakorlatban megjelenő, stratégiákon alapuló politikák (programok) hármasa adja. Fontos azonban kiemelni, hogy az egyes országok belső fogyatékosügyi politikája kialakításában az a legérdekesebb momentum, ahogyan azok a nemzetközi egyezményekben foglalt stratégiákat a saját, meglévő struktúráik adta lehetőségek, valamint a kulturális és társadalmi-gazdasági erőforrásaik mentén fordítják le gyakorlati politikákra és programokra. Ez az elemzés bár ilyen mélységű helyzetfeltárásra nem vállalkozik, ahol van lehetőség, utalunk majd ezekre a tényezőkre is. Legelőször azonban azt kell megvizsgálnunk, hogy az érintett irányelvek, stratégiák és politikák kikre is vonatkoznak, hogyan definiáljuk tehát a fogyatékkal élő személyt. 1.1. A „fogyatékossággal élők” fogalmának definiálása a nemzetközi diskurzusban 1.1.1. Megfontolások a fogyatékosság definíciójának kérdésében Mint már a bevezetőben említettük, a „fogyatékossággal élők” fogalmának definiálása az elmúlt évtizedben nagyon sok változáson esett át, mégsem alakult még ki egységes változat a nemzetközi szabályozásban. Ez részben annak tudható be, hogy nagyon heterogén társadalmi csoportról van szó, akik az integráció során teljesen más igényekkel, készségekkel és képességekkel rendelkeznek (s ezek mind másféle politikát követelnek meg), részben azonban a különböző országokban alkalmazott eltérő megfogalmazások, az érintett emberekkel kapcsolatos adatok jelenleg is jellemző hiánya, vagy össze nem hasonlíthatósága okoz módszertani nehézségeket. Jellemző az is, hogy sok esetben egyazon országban is többféle – a szociális/jogi szolgáltatások kialakításában és a jogosultságban jelentkező – definíciót használnak. Éppen a célcsoport

6

heterogén volta, illetve a szolgáltatások nem strukturált és nem koncepciózus együttese okoz tehát ilyen definiálási diszkrepanciákat 1 . 1.1.2. Nemzetközi definíciók A WHO 1980-ban fogadta el a Fogyatékosságok Nemzetközi Osztályozásá-t, mely a betegségek vagy szervi rendellenességek okozatainak dimenzióit fekteti le. E szerint a károsodások bármilyen okból bekövetkező, a pszichológiai, fiziológiai vagy anatómiai rendszer hiányaiban vagy a normálistól való eltéréseiben tételeződnek. A károsodások alapvetően szervi szinten jelentkező zavarokat jelentenek. A fogyatékosság a károsodások azon hatásait tükrözi, melyek az egyén funkcionális teljesítménye vagy tevékenysége kapcsán jelentkeznek – a fogyatékosság abban mutatkozik meg, hogy az egyén nem képes bizonyos tevékenységeket úgy elvégezni, mint azt „normális” esetben az emberek általában teszik. E fogyatékosság lehet időszakos vagy állandó, visszafordítható vagy vissza nem fordítható, progresszív vagy regresszív. A hátrány 2 pedig olyan hátrányokkal van kapcsolatban, melyek a károsodások vagy képességhiányok miatt az egyént gátolják vagy megakadályozzák abban, hogy egy számára normálisnak tűnő tevékenységet elvégezzen. A hátrány kifejezése tehát a károsodás vagy fogyatékosság szocializációjára utal. A fogyatékosság kulcsdimenziói az orientáció, a fizikai függetlenség, a mobilitás, foglalkoztatás, társadalmi integráció, és gazdasági önkiteljesedés. A károsodottak csoportját a fogyatékosság fenyegeti, a fogyatékos emberek fogalma pedig magába foglalja a hátránnyal élőket is. A WHO felülvizsgálatok után 1993-ban fogadta el a kódrendszer első verzióját, amelyet 2001-ben követett a második kiadás, amely már a betegségek következményeinek osztályozása helyett azon egészségügyi összetevők identifikálására törekedett, amelyek az egészségi állapotot alkotják. Az FNO az egészség koherens képének megalkotására törekszik, mely biológiai, individuális és társadalmi perspektívát is magába foglal. A károsodás –fogyatékosság – 1

Az Egyesült Államokban is tanúi lehetünk ilyenfajta megosztottságnak: a Fogyatékkal Élő Amerikaiak elnevezésű törvény alapján az tekintendő fogyatékkal élőnek, aki beleesik valamely következő kategóriába: személy valós fogyatékossággal, olyan személy akinek az előéletében volt fogyatékosság, és olyan személy, akit fogyatékkal élőnek tartanak, vagy úgy kezelnek. Hogy a törvény elő és második fejezetébe tartozó védelmeket élvezze valaki a fogyatékosság mellett képesítettnek kell lennie. A törvény a képesített fogyatékkal élőt úgy határozza meg, hogy olyan személy, aki el tud látni alapvető feladatokat elfogadható anyagi támogatással, vagy anélkül. Ezzel szemben a társadalombiztosítási igazgatás, amely tartalmazza a fogyatékos biztosítási programokat és a kiegészítő biztonsági-bevétel programot, a fentitől eltérően határozza meg a fogyatékkal élő fogalmát: „A fogyatékkal élő olyan személy aki nem képes alapvetően jövedelmező tevékenységben bármely testi, vagy szellemi fogyatékosság miatt, amely előre láthatólag hosszú ideig fog tartani, melynek ideje nem rövidebb mint 12 hónap”. http://www.ideanet.org/idrm_reports.cfm 2006.09.18. 2 A magyar terminológia az impairment, disability, handicap kifejezéseket a fenti módon interpretálta – úgy érezzük azonban, hogy a károsodás – képességhiány – fogyatékosság jobban tükrözi az ezredforduló után létjogosultságot nyert, inklúzív szemléletet. Ennek ellenére itt a hagyományosan elfogadott interpretációt használjuk.

7

hátrány terminológiát a semlegesebb funkció-struktúra / tevékenységek / részvétel terminológia váltotta fel. A fogyatékosság definiálásának orvosi modelljére példa a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 1983. júniusában, Genfben kiadott 159. számú Háromoldalú Egyezménye is a foglalkozási rehabilitációról és a foglalkoztatásról. Ez az egyezmény elsősorban a munka világaparadigmából közelíti meg a fogyatékkal élők meghatározását, és a megváltozott munkaképesség definiálására fekteti a hangsúlyt. „1. cikk 1. A jelen egyezmény alkalmazásában a „megváltozott munkaképességű személy” kifejezés olyan egyént jelent, akinek alkalmas munka vállalására, megtartására és az abban való előrehaladásra vonatkozó kilátásai valamely megfelelően megállapított testi vagy értelmi károsodás miatt lényegesen csökkentek”. (ILO 1983:6) Világos, hogy ez a megközelítés valamilyen orvosilag meghatározott okból történő munkaképesség-csökkenést állít a középpontba 3 , s mint ilyen, a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos elképzeléseknek egy, az univerzalitás előtti formáját tükrözik. Az ILO további dokumentumai, többek között a 2002-ben világot látott Managing Disability in the Workplace szintén ezt a definíciót használja. Ezzel ellentétben az ENSZ Ad Hoc Bizottsága által felügyelt, 1982. december 3-án elfogadott ENSZ Akcióprogram a Fogyatékosokért az emberi jogi és társadalmi megközelítések használata felé fordult el. Az Akcióprogram célja az esélyegyenlőség megteremtése a fogyatékkal élők tekintetében, s e célok elérését folyamatos monitorozással vizsgálják. E mellett az 1993. decemberében elfogadott Általános Szabályok a Fogyatékosok esélyegyenlőségét illetően elnevezésű dokumentum szolgál azon alapelvek lefektetésére, melyek szellemében a fogyatékossággal élőkkel kapcsolatos stratégiák kidolgozásra – esetleg módosításra - kerültek. Az emberi jogi megközelítés alapja az a szemlélet, hogy a társadalom minden állampolgára egyenlő jogokkal bír, így azon társadalmi csoportok esetében, melyek nem egyenlő esélyekkel rendelkeznek az elérhető életminőséget illetően, a társadalom feladata az esélyegyenlőséget gátló tényezők kiiktatása. Az univerzális egyenlőség szempontrendszere azért is kerülhetett előtérbe, mivel a kutatások tanúsága szerint a globalizácó egyik kísérőjelensége a társadalmi rétegek közötti távolság nö3

E megközelítés azt is feltételezi, hogy minden inaktív fogyatékkal élő el akarna helyezkedni, ha ehhez a körülmények adottak volnának., s mint ilyen, vita tárgyát képezi.

8

vekedése 4 - e mellett azonban a különböző társadalmi hátrányok együttes jelenléte, kumulációja figyelhető meg 5 . Ha elismerjük, hogy a fogyatékkal élők társadalmi és jogi szempontból is megegyező jogokkal rendelkeznek, mint a többségi társadalom, megkerülhetetlen, hogy az őket érő diszkriminatív társadalmi struktúrákat átalakítsuk, hozzáférhetővé tegyük. A Standard Szabályok című dokumentumban a fogyatékosság (disability) meghatározása a következő: „olyan funkcionális korlátozottság, mely valamilyen fizikai, szellemi vagy érzékelésbeli károsodás, egészségügyi állapot vagy mentális betegség miatt következett be, s természeténél fogva lehet állandó vagy időszakos is” (Standard Rules on the Equalization of Opportunities for People with Disabilities). A hátrány (handicap) definíciója pedig: „azon lehetőség korlátozottsága vagy elvesztése, hogy az egyén másokhoz képest egyenlően vehet részt a közösség életében” (Standard Rules on the Equalization of Opportunities for People with Disabilities). Ez a definíció azt a kapcsolatot írja le, amely a fogyatékos ember és környezete között létezik: a környezetnek és a társadalmi szinten szervezett tevékenységeknek azon hiányosságaira utal, melyek megakadályozzák a fogyatékos embert az egyenlőségen alapuló részvételben többek között az információ, a kommunikáció és az oktatás tekintetében. Az egyén és környezet közötti viszonyon alapuló definíciót a legfrissebb kutatások már használják is, s bár az államok közötti eltérések továbbra is fennállhatnak, mindenképpen megszületett egy olyan közös elv, mely a konkrét kutatások és politikák terminológiai kérdéseiben iránymutató lehet (Bergeskog, 2001:12). 1.1.3. Definíciók az Európai Unióban Az Európai Unió államaiban a fogyatékosság definiálásával kapcsolatban elsősorban a nemzetközi szervezetek, az ENSZ és a WHO alapelveit követik, s az Unió közössége tekintetében a demokratikus államforma, illetve az állampolgári és emberi jogok talaján értelmezik a fogyatékosságot. Bár a vélemények megoszlanak abban a tekintetben, hogy mennyire kell vagy lehet a fogyatékosügyi politikát európai szinten univerzalizálni, az irányelvek és stratégiák, valamint a tudástranszferen alapuló információáramlás mindenképpen arra utal, hogy a Közösség szintjén kell bizonyos, társadalmi integrációval kapcsolatos kérdéseket rendezni, a tagállamok szerepe pedig az egységesen kialakított stratégiai elvek konkrét politikákba és programokba való transzformálásában valósul meg.

4

Lsd. bővebben Ellwood, 2003:112, Giddens, 2000:26 Itt utalhatunk a leggyakrabban hangoztatott jelenségre, a fogyatékosság és szegénység közötti kapcsolatra, mely együttesen jelentősebb társadalmi hátrányokhoz vezet, mintha a két tényező hatását külön-külön vennénk figyelembe.

5

9

A Brunel University Helen Bolderson és Deborah Hammett vezetésével olyan kutatási projektről nyújtott be jelentést az Európai Bizottság számára, melynek célja az Európai Unióban használt fogyatékossággal kapcsolatos definíciók szisztematikus feldolgozása volt. Kutatási jelentésük konklúziójában leszögezik, hogy: „Nyilvánvaló, hogy a fogyatékosság definíciója körüli vita nagy részben a fogyatékosság társadalmi konstrukciójáról szól. Azzal kapcsolatos, ahogyan a fogyatékosság közképe alakul – s ez nagyon fontos a fogyatékkal élőkkel kapcsolatos politikákban. A kutatások ugyanakkor arra is rámutatnak, hogy a fogyatékosság társadalmi konstrukciójában megfigyelhető innovációk nem egykönnyen alakítják át a szociálpolitikai osztályozás folyamatait” (Bolderson-Hammett 2002:4). A szerzők szerint az összehasonlító kutatás haszna többek között az, hogy rávilágított a fogyatékosság társadalmi modellje használatának sajátosságaira is. A társadalmi modell a célcsoportot befogadóbban kezeli és a fogyatékkal élők jogainak nagyobb elismerését vonzza maga után. Ez a modell a fogyatékosügyi politikákban modern fejlődést hozott a mainstreaming és az individuális alapokon nyugvó ellátási rendszerek tekintetében 6 . 1.2. Nemzetközi irányelvek és stratégiák – az ENSZ Akcióprogram Az ENSZ 1982-es Akcióprogramjának alapvető célja a hagyományos, szinte csak rehabilitációra épülő megközelítésből való elmozdulás volt. Az Akcióprogram az elmúlt huszonöt évben a szisztematikus adatgyűjtésen át az egységes konceptuális keretek, irányelvek és stratégiák kidolgozásában is irányadó szerepet játszott. Az ehhez kapcsolódóan kidolgozott, már említett Standard Szabályok a fogyatékosság-paradigma másik alapkövét jelentik, melyek az esélyegyenlőség hangsúlyozásában és a jó gyakorlatok disszeminálásában játszottak kiemelkedő szerepet. Az ENSZ Ad Hoc Bizottságának az Akcióprogram megvalósításáról szóló értékeléseinek vizsgálatával feltárhatóak azok a változások, amelyek a fogyatékosság társadalmi kezelésében az említett időszakban bekövetkeztek. Elemzésünk során ennek megfelelően a Bizottság 2003-as, 2005-ös és 2007-es jelentéseit vettük figyelembe. Az Akcióprogram három stratégiai irányelve a következő volt:

6

•

Akadálymentesség

•

Szociális szolgáltatások és biztonságos hálók kiépítése

Lsd. Bővebben: Bolderson-Hammett 2002.

10

•

Foglalkoztathatóság, fenntartható életkörülmények

A Bizottság 2003-as jelentése megjegyzi, hogy a fogyatékossággal kapcsolatos terminológiák a különböző tagállamokban továbbra is nagy változatosságot mutattak, azonban az érintett emberekkel kapcsolatos adatok rendelkezésre állása és az alkalmazott adatgyűjtési módszerek relevanciájának tekintetében komoly pozitív irányú elmozdulás volt megfigyelhető. A Bizottság elé tárt adatok jelezték, hogy az eszközök, rendszerek és kapacitások tekintetében általában fejlődés tapasztalható. Jellemzően elfogadott törekvés a fogyatékos emberek jogainak elismerése és méltóságuk biztosítása a fejlesztések folyamán, a hangsúlyok és a megközelítések azonban változnak az egyes tagállamok belső politikájában. Az államok szociokulturális kontextusa, illetve az inklúzív politikák hagyománya nagyban meghatározza azt, hogy a fenti alapelveket milyen módon építették be a nemzeti politikákba – a 2003-as jelentés azonban egyértelművé teszi, hogy: „a fejlődés kihívásai azt mutatják, hogy emberi jogi alapon kell a fogyatékosság kérdését megközelíteni” (Review and appraisal of the World Programme of Action concerning Disabled Persons). Az Ad Hoc Bizottság úgy ítélte meg, hogy a fogyatékossággal élők társadalmi integrációja – mivel egyre inkább növekszik a társadalmon belüli arányuk – a fenntartható fejlődés egyik alapvető feltétele. A fogyatékossággal élők integrációja az egész társadalom jólétét növeli. 1.2.1. Az Akcióprogrammal összefüggő nemzeti szintű tevékenységek Az Ad Hoc Bizottság az egyes tagállamok tevékenységét a három fő stratégiai cél mentén értékelte. •

Akadálymentesség: az adatok azt mutatták, hogy az akadálymentesítés, az elérhetővé tétel minden tagállam fejlesztési tervének alapvető eleme. Nemzeti szinten jellemzően három eszközt alkalmaznak a fenti célok segítésére: egyrészt a technikai standardok beiktatását, másrészt az akadálymentes környezet népszerűsítését, harmadrészt pedig az információ – és kommunikáció-technológia elérhetővé tételét.

•

Egészségügyi és szociális szolgáltatások: e tekintetben a figyelemben vett alapelvek a prevenció, az inklúzív oktatás népszerűsítése, a rehabilitáció, valamint az önálló életet támogató kezdeményezések. A megelőzés beépülése az egyes politikákba a diagnózis, oktatás, és információs kampányok segítségével történik, az önálló életet támogató kezdeményezések tekintetében pedig a jövedelem biztosítása, a lokális ellátás és a segítő szolgálatok hármas pillérén nyugszik. Az oktatást érintően három fő stratégiai

11

irányvonal fedezhető fel: az egyik a hagyományos iskolarendszerbe való integrációt, a második a speciális szükségletekre célzott speciális oktatási intézmények kialakítását, a harmadik a specialisták képzését helyezi előtérbe. •

Foglalkoztatás, fenntartható életkörülmények: a Bizottság elé nyújtott adatokból az derült ki, hogy a tagállamokban az alapvető cél e téren a fogyatékosok nyílt munkaerőpiacra való integrációja. Ezt a célt elsősorban kvótarendszerek alkalmazásával, szakképzéssel, illetve a foglalkoztatottak után járó bér- és adótámogatásokkal kívánják elérni.

A befogadó társadalom megalapozásának tekintetében nemzeti akciótervek kidolgozása, és erős kormányzati bevonódás jellemzi a fejlesztési folyamatokat, melyekben a stratégiai eszközök között leggyakrabban a független szakértők bevonása, központi-koordinációs testületek létrehozása, valamint esélyegyenlőségi törvények és figyelemfelkeltő kampányok fordulnak elő. 1.2.2. Bizottsági javaslatok, 2003 Az Ad Hoc Bizottság 2003-ban a következő javaslatokat fogalmazta meg: I. Általános irányelvek – középtávú célok •

Univerzális tervezésen keresztül kell a politikákat és a programokat kialakítani, úgy hogy a tervezés a különbségek elfogadásán és tiszteletén alapuljon. Fontos, hogy a Standard Szabályokban megfogalmazottak minden ember esetében segítsék az esélyegyenlőség megvalósulását (így ebben az értelemben az univerzalitást támogatják).

•

A fogyatékosságot olyan gyűjtőfogalomként kell tekinteni, amely a jelenséget dinamikus interakcióként értelmezi az egészségügyi feltételek és más személyes tényezők között, mint például a kor, a nem és az iskolai végzettség. Ez a megközelítés már a HIV-vel élőket vagy a krónikusan figyelemzavaros egyéneket, tágabb értelemben pedig bármilyen okból marginalizálódott embereket is magában foglalhatja.

•

Mivel a fogyatékosság olyan élethelyzet, amelyet élete folyamán bárki megtapasztalhat, az integráció nem csupán a fogyatékkal élőket, hanem a társadalom összes tagját, mint potenciális fogyatékkal élőt segíti.

•

A Mexikó által kezdeményezett egységes konvenciót a fogyatékossággal élők alapvető jogairól (mely 2006-ban született meg, s melyre a későbbiekben még résztelesen visszatérünk) be kell csatornázni azokba a nemzetközi eszközökbe is, amelyek nem a

12

célcsoportot célozzák meg. Így a globális etika és standardok nemzetközi fejlődésére is sor kerülhet (melyre az emberi jogi megközelítés térnyerésével egyre fokozottabb szükség is van). •

A fogyatékossági perspektívát be kell építeni az ENSZ átfogó munkájába, illetve olyan politikai lehetőségeket kell azonosítani, melyek az ENSZ-alapok és programok által is alkalmazhatóak.

II. Stratégiai célok megvalósításának eszközeivel kapcsolatos megfontolások •

Az integráció folyamatában az akadálymentesítés kulcskérdéssé vált. A technológiai fejlődés gyorsasága a környezet akadálymentesítését komplex kérdéssé teszi: az „accessibility” fogalma nemcsak azt jelenti, hogy az épületeket a fogyatékossággal élők igényei alapján kell átalakítani, hanem azt is, hogy az intézmények, szolgáltatások és a fejlesztési tevékenységek lokális szinten kell, hogy megvalósuljanak és elérhetővé váljanak. Emiatt a vidék aspektusára is fokozott figyelmet kell fordítani.

•

Teljes részvétel: a társadalmi – gazdasági lehetőségek megnövekedett elérhetősége jelenik meg általános célként.

•

A képessé tétel (empowerment), mint irányelv vagy stratégia arra vonatkozik, hogy a fogyatékossággal élők ne csak a tanácsadó bizottságok tagjai legyenek, hanem képesek legyenek az őket érintő döntések ellenőrzésére is. Ez az elv azt indukálja, hogy a fogyatékossággal élőket politikai döntéshozatali helyzetbe kell hozni.

III. Az adatgyűjtés hiányosságainak kezelése •

Az Ad Hoc Bizottság szerint nemzetközi megegyezés szükséges a foglalkoztatás és az életminőség területén alkalmazható indikátorok fejlesztésével kapcsolatban, és itt a minimális cél a munkaerő-piaci részvétel, valamint a munkanélküliségi ráta fogyatékos társadalmon belüli arányának ismerete. Több nemzetközi kezdeményezés is történt már az indikátorok fejlesztésével kapcsolatban 7 , az ENSZ Oktatási, Tudományos és Kulturális Szervezete pedig olyan oktatási indikátorok alkalmazásának lehetőségeire hívta fel a figyelmet mint az oktatásban való részvétel, az oktatáshoz való hozzáférés és az írástudási ráta. A Bizottság nagyon fontosnak tartotta a „School to work” – típusú tranzitprogramokkal kapcsolatos mutatók kidolgozását és használatát.

•

A Bizottság szerint sürgős lépésekre van szükség ahhoz, hogy az adatokra épülő tervezés elindulhasson, az elképzelések megvalósulhassanak és értékelésre kerülhesse-

7

Monterrey-Konszenzus, Salamanca Statement and Framework for Action, Dakar Framework for Action

13

nek. Létre kell jönnie egy nemzetközi szintű háztartás-vizsgálatnak, az adatok alapján pedig „top prioritásokat” fogalmaznak majd meg. (A 2007-es Bizottsági jelentésben azonban továbbra is nyitott kérdésként jelentkezik az adatok összegyűjtésének módja, viszont hangsúlyt kap a speciális szakemberek képzésének fontossága is.) 1.2.3. Előrelépések 2003-2005 között Az ENSZ Ad Hoc Bizottságának 2005. évi jelentése az Akcióprogram megvalósulását illetően fontos mérföldkőnek tekinthető, hiszen erre az időszakra tehető a fogyatékosügy inklúzív értelmezésének gyakorlati felgyorsulása is. A törvénykezés módosítása mindenhol elindult, a 2003-as ajánlások között szereplő figyelemfelkeltés pedig nemzeti és nemzetközi szinteken egyaránt kampányok segítségével zajlott (2004. például az ENSZ-kampány éve volt). A részvétel tekintetében is látványos fejlődés történt: tanácsok, bizottságok és tanácsadó testületek jöttek létre, amelyek nemcsak a Bizottság, hanem más nemzetközi szervezetek munkáját is segíteni hivatottak. A 2003-as ajánlások közül a legkevésbé látványos fejlődés az adatgyűjtési módszerek egységesítésének területén figyelhető meg. E tekintetben fontos lépésnek tekinthető, hogy az ENSZ Statisztikai Osztálya a Bizottság döntése alapján szisztematikus fejlesztésbe és adatgyűjtésbe kezd. E tevékenységek egy része arra vonatkozik, hogy a koncepciók, definíciók és osztályozások tekintetében felülvizsgálják a cenzusok számára nyújtott módszertani ajánlásokat. Az ENSZ tagszervezetei között például az ESCAP, az UNHCR és az UNICEF is innovatív, technológiai fejlesztéseken alapuló, digitális adatgyűjtési eszközökről számolt be, melyek kísérleti alkalmazása a közeljövőben kezdődik majd meg. Az ENSZ keretei között született meg a Special Rapporteur tisztsége is – a poszt viselője évenként köteles értékelő jelentést tenni a Standard Szabályokkal kapcsolatos előrelépésekről. 1.2.4. Jelentés, 2007 Az Ad Hoc Bizottság 2007-es jelentésében a tagországok kormányzati politikájának értékelésén túl olyan strukturális problémákra is fókuszál, melyek gátolják az inklúzív gyakorlat terjedését. Látható, hogy az emberi jogi megközelítésen alapuló elvek és stratégiák politikai elfogadtatása gyakorlatilag megtörtént, és a nemzeti kormányok saját társadalmi-gazdaságikulturális kontextusukban keresik a célok eléréséhez megfelelő politikai lépéseket, programokat. A Bizottság legfontosabb megállapítása, hogy „a fogyatékosság marginalizálódása még mindig a figyelem hiányán és a fogyatékossággal kapcsolatos tudás hiányán múlik” 14

(Implementation of the World Programme of Action Concerning Disabled Persons: realizing the Millenium Development Goals for Persons with Disabilities:6), nem kizárólag csak a finanszírozási mechanizmusokon. Felhívják a figyelmet arra is, hogy „sok proaktív intézkedés lehetséges, melyek nem kívánnak jelentős anyagi forrásokat, de elősegíthetik a társadalom befogadóbbá válását” (Implementation of the World Programme of Action Concerning Disabled Persons: realizing the Millenium Development Goals for Persons with Disabilities:6), különösen igaz ez a lokális civil szervezetekkel való együttműködésre, melynek következtében költséghatékony intézkedések lehetőségeire derülhet fény. Ajánlásában a Bizottság a következő tényezők fontosságára is felhívja a figyelmet: •

figyelemfelkeltő kampányok, tréning-programok fokozottabb jelenléte,

•

a szociálisan érzékeny, fogyatékossággal élők számára készült termékeket és szolgáltatásokat létrehozó vállalkozások népszerűsítése, nagyobb elismertsége,

•

a lokális gyártású eszközök kettős hatása,

•

a fogyatékosok szervezetei szerepének növelése nemcsak az ellátásban, képzésben, de az érdekképviseletben is.

1.2.5. A jövő irányai 2006-ban megszületett a Mexikó által javasolt, az ENSZ felügyelete alatt kidolgozott Konvenció a Fogyatékosok Jogairól elnevezésű dokumentum, melyet 2007. július 12-ig 100 tagország jegyzett ellen. Ez az egyetlen olyan dokumentum, mely hivatalosan érvényes a tagországokban, s amely a fejlesztés befogadó megközelítése mellett tör lándzsát. E dokumentum ez év júniusában az éves Miniszteri Konferencia a Fogyatékosságról szóló rendezvénnyel összehangoltan az Európai Unióban is tárgyalásra került, és az Unió is üdvözölte a fogyatékosügy emberi jogi megközelítését. 1.3. A fogyatékossággal kapcsolatos politikai intézkedések és programok nemzetközi tapasztalatai 1.3.1. Politikák és intézkedések általánosságban Az Ad Hoc Bizottság 2005-ös jelentése a fogyatékosok társadalmi integrációjával kapcsolatos nemzeti szintű tevékenységeket összegezte. Ezek a tevékenységek valójában az univerzalitás – lokalitás tengelyen helyezkednek el, és a tapasztalatok azt mutatják, hogy a „fogyatékosügyi politikai csomagok”-ban a választott intézkedések sokfajta együttese található meg.

15

Az univerzalitáson alapuló politikák egyik fontos aspektusa, hogy a fogyatékossággal élők problémája a nemzeti stratégia részévé vált, ami az ENSZ-ajánlások között is kiemelkedő helyen szerepel. A jelentés szerint többek között Brazília, Ciprus, Horvátország, Magyarország és Szlovákia is ebben a szellemben határozta meg a politika fő pilléreit. Vannak országok, melyek egy-egy aspektust hangsúlyoznak, mint a fogyatékos nők kiemelt szerepét (Bahrein), az akadálymentes környezetet és a juttatások rendszerének felülvizsgálatát (Oroszország), vagy a szakképzés fontosságát (Ciprus). Arra – a tengely másik végén fekvő - megközelítésre is találunk példákat, amikor a lokális szintű ellátásokra, azok elérhetőségére, illetve a szolgáltatások (nemcsak foglalkoztatási) rehabilitációban játszott szerepére kerül megnövekedett hangsúly (Szlovákia, Malajzia, Omán). A politikai rendszerekben is megfigyelhetőek bizonyos előrelépések: a fogyatékosügy jelentőségének hangsúlyozása, a politikák koordinálása sok esetben állami hivatalok létrehozásával történt. Ezen állami hivatalokra jellemző, hogy részben fogyatékossággal élők az alkalmazottak, feladatuk pedig a szektorok közötti munka összehangolása. A jelentés pozitívan ítéli meg azt, hogy a fogyatékossággal kapcsolatos tudás és programok központosítása elindult, illetve, hogy létrejövőben van valamiféle szektorok közötti párbeszéd, sőt, kooperáció. E hivatalok e mellett gyakorlati jelentőséggel bírnak az államok és a nemzetközi szervezetek munkájának összehangolásában, a szükséges információk cseréjében: ezek a hivatalok lehetnek a nemzetközi célok megvalósításának monitorozói, valamint a nemzetközi források célcsoporthoz történő becsatornázásának mediátorai is. Az adatok fényében úgy tűnik, hogy e hivatalok akkor hatékonyak, ha a közigazgatásban is foglalkoznak a fogyatékosügyi kérdések koordinálásával és meg is vannak a kellő erőforrások ezekhez a tevékenységekhez. Más esetekben (néhol az előző intézkedésekkel összehangoltan) kormányzati bizottságok álltak fel, amelyek felügyelik a fogyatékosügyi törvények alkalmazását, elemzik a nemzeti stratégiák megvalósulását, együttműködnek a fogyatékkal élők szervezeteivel, valamint javaslatokat tehetnek a politikák hatékonyságának növelése érdekében. Úgy tűnik, a fogyatékos-aspektus beépülése általánosságban az egyes minisztériumok közötti felelősség-megosztással jön létre, s egyes országokban, mint a skandináv vagy az angolszász államok, ez is a tradicionális állami feladatmegosztás rendje. Ebből következik, hogy például a foglalkoztatásért felelős minisztérium vagy más állami szerv vagy együttesen felelős az egészséges és a fogyatékos társadalomban működtetett politikák és programok megvalósulásáért, vagy az egyes minisztériumok megosztoznak a feladatokon (Ausztráliában példá16

ul a mainstream programokért felelős szerv a fogyatékossággal élők közül csak a kis mértékű károsodást elszenvedettek munkaerő-piaci programjait koordinálja). Az Egyesült Királyságban kísérleti jelleggel bevezetett lokális irodákat Ausztrália és ÚjZéland vette át. Ezek a „one-stop-shop”-ok, helyi irodák foglalkoztatási szolgáltatásokat és társadalombiztosítási szolgáltatásokat együttesen nyújtanak: az egyén egyetlen esetmenedzser segítségével sokfajta szolgáltatáshoz vagy programhoz juthat hozzá. Ez a három állam egyébként az, amely a munka világában először lépett fel törvényi szinten a diszkrimináció ellen, s amelyek explicit politikai célokat deklarált már az 1990-es években a juttatásoktól való függés csökkentése és a nyílt munkaerő-piacra való integráció érdekében 8 . 1.3.2. Foglalkoztatáspolitika és munkaerő-piaci programok Egyre nyilvánvalóbb, hogy a fogyatékossággal élők foglalkoztatásának elősegítése a hagyományos módszerekkel nem hatékony, és egyre inkább a nyílt munkaerő-piacra való integráció válik nemzeti szintű prioritássá. Mint közép- vagy hosszú távú cél ez az alapelv már beépülni látszik a nemzeti fejlesztési stratégiákba, ám e cél elérésének módjával kapcsolatban nagy változatosságot tapasztalunk. Nagyon fontos hangsúlyozni azt a tényt is, hogy igen eltérőek a különböző országokban eddig elért eredmények (melyekről a foglakoztatási indikátorok árulkodnak), hiszen más-más alaphelyzetből, más-más forrásokból kell az egyes államoknak gazdálkodni és tervezni. Ma már talán nem kérdés, hogy a foglalkoztatás növelésében a passzív eszközöktől az aktívak felé történt elmozdulás tapasztalható, bár az aktív politikákra költött kormányzati források aránya jócskán elmarad ahhoz képest, amennyire azok fontosságát az egyes stratégiai tervekben hangsúlyozzák. Továbbra is probléma azonban, hogy nincsenek olyan hatásvizsgálatok, amelyek az aktív és passzív programok hatékonyságát mérnék meg, olyanok meg pláne nincsenek, amelyek az adott ország mikro- és makrogazdasági kontextusának hatásait egy egységes mutatóban összegeznék. Addig valószínűleg nem is lehet az aktív és passzív politikák közötti dilemmára megoldást találni, amíg nem állnak rendelkezésre objektív mérőszámok és indikátorok 9 . Egy 2001-ben született tanulmány szerint, mely 29 OECD országban kérdezte meg ugyanazon kérdőívet, s mely a fogyatékossággal élőket érintő munkaerő-piaci programokat elemez8 9

Lsd. bővebben: Bergeskog, 2001. Lsd. bővebben: Martin, 2000.

17

te, a munkaerő-piaci intézkedések lényege, hogy a munkaerő-igényt vagy – ellátást a munkaerő-piacon intervenciós eszközökkel növeli meg. Semlinger és Scmid (1985, idézi Bergeskog 2001:15) ezen intézkedéseket három csoportba sorolta be. Az első a szabályozás, mely a munkaerő-piaci szereplők viselkedését hivatott befolyásolni direkt vagy indirekt módon, a kötelező érvényű szabályok, tiltások, feltételek és védelem eszközeinek segítségével. Ilyen intézkedés például a fogyatékossági kvóták használata, a diszkrimináció-ellenes szabályozás, vagy a fogyatékosügyi Ombudsman jelenléte. A kompenzációk azt a célt szolgálják, hogy a fogyatékossággal élőket versenyképessé tegyék a munkaerő-piacon financiális, anyagi vagy olyan emberi erőforrások segítségével, melyek megnövelhetik a munka-kapacitást vagy a termelékenységet. Példaként a szakképzési rehabilitációt, a munkahelyi segítséget, vagy a támogatott foglalkoztatást említhetjük. A szubsztitúció pedig a speciális munkahelyek teremtésére és a védett foglalkoztatásra vonatkozik. Vannak olyan intézkedések is, melyek e csoportokba nem illeszthetőek be: a meggyőzés voluntarista politikája például egyik kategóriába sem sorolható. További osztályozási mód lehet a programok, szolgáltatások és ösztönzők közötti különbségtétel. A programok általában pénzügyi vagy emberi erőforrásbeli támogatást foglalnak magukba egy bizonyos időtartamra vonatkozóan, és szakképzést, munkatapasztalat-szerzést, rehabilitációt, vagy munkát biztosítanak. A programok kifejezetten teljes idős elfoglaltságot jelentenek. A szolgáltatások egyirányú intézkedések, a kliens kap valamilyen támogatást, tanácsadást vagy segítséget egy szervezeten vagy hivatalon keresztül. Az ösztönző támogatást a munka kezdetekor vagy a fogyatékossággal élő személy kapja, vagy pedig a munkáltató – beletartozhat a tömegközlekedés támogatása vagy a kedvezményes gyógyszer-vásárlás 10 . 1.3.2.1. Célzott munkaerő-piaci programok E programok általában célzottan a fogyatékossággal élők társadalmára vonatkoznak és gyakran valamilyen belépési kritériumot is meghatároznak a részvételhez. Célzott programokat általában a súlyosabb hátrányt elszenvedők esetében alkalmaznak. Ha a célzott programokat vizsgáljuk, a következő intézkedésekkel találkozunk: •

Kvóta-rendszerek, melyek törvényes kötelezettséget rónak a vállalkozásokra: a foglalkoztatottak egy bizonyos részét fogyatékossággal élő személyek kell, hogy alkossák – ennek elhagyása pénzbírságot von maga után. A kvóta 2-5% körül mozog, de nagy változatosságot mutat.

10

Lsd. bővebben: Bergeskog, 2001.

18

•

Védett munkahelyek, amikor egy bizonyos szakma a fogyatékossággal élők számára van biztosítva. Olaszországban például a telefonos operátor pozícióját csak fogyatékossággal élők töltik be.

•

Szakképzési rehabilitáció, amely többféle intézkedést foglalhat magába: az ILO (1995) definíciója szerint a rehabilitáció folyamatának az a része, mely olyan, a szakképzéssel összefüggő rehabilitációs szolgáltatásokat nyújt, mint a szakképzési tanácsadás, szakképzés és szelektív kihelyezés, amely biztosítja a fogyatékossággal élő egyén számára munkája megszerzését és megtartását. Látható tehát, hogy a szakképzési rehabilitáció többfajta intézkedés kombinációjaként létrejövő csomagjából áll, s országonként eltérően lehet tanácsadó vagy koordinatív jellegű is.

•

A támogatott (segített) foglalkoztatás eredeti formájában a nyílt munkaerő-piacon egyéni szolgáltatásokra vonatkozott. A támogatás folyamatosan csökken, ahogy az egyén egyre inkább képessé válik az önálló munkavégzésre és életvitelre. A támogatott foglalkoztatás általában nem önálló program, hanem más csomagok részeként, azok kiegészítésére szolgál.

•

A védett foglalkoztatás lényege, hogy a fogyatékossággal élők számára olyan munkahelyet és állást biztosítanak, amely nincs kitéve a piaci versenyhelyzetnek. Hagyományosan ezek valamilyen gyártásban dolgozó műhelyek, ahol a vezetésen kívül mindenki megváltozott munkaképességű személy. Még mindig sok védett munkahely létezik, kritika azonban abban a tekintetben érte, hogy nem a nyílt munkaerő-piacra, hanem a védett állapotra szocializálja a foglalkoztatottakat, s mint ilyen, hosszú távon nem hatékony intézkedés. Egyre jobban terjednek viszont azok a félig védett foglalkoztatási formák, melyek fellazítják a különböző kategóriák határait, innovatív ötleteken és valós igényen alapulnak.

•

Ilyen a külső, védett foglalkoztatás, amely az állami szektorban gyakori: ilyenkor a munkavégzés helyszíne a nyílt munkaerőpiac, de védett körülményekbe ágyazottan. A piaci és nonprofit szektorban is találhatunk ilyen „védett műhelyeket”.

•

Arra is egyre gyakrabban találunk példát, hogy fogyatékossággal élők egy csoportja kerül kihelyezésre egy adott munkahelyre (outsourcing), ott egy termelési egységet képeznek, munkájukat pedig a gazdaszervezet egy munkatársa felügyeli.

•

A munkaszövetkezetek is a védett kategóriába tartoznak, feladatuk pedig, hogy a fogyatékossággal élő munkaerőt vagy a nyílt munkaerő-piacra, vagy a szövetkezet saját munkájába integrálja, s ehhez valamilyen mértékű állami támogatást is kapnak. A szo-

19

ciális vállalkozások is ebbe a csoportba tartoznak, s mindkét forma előnye, hogy a munkatársak nagyobb arányát adják az egészségesek – e munkaszervezési forma tehát jobban hasonlít a normális munkahelyekre, mint a védett foglalkoztatás hagyományos metódusai. •

Állami munkahely támogatás és kialakítás: ebben az esetben a pozíció nem jött volna létre, ha nincs egy fogyatékossággal élő személy, akinek szüksége van rá 11 .

1.3.2.2. Mainstream munkaerő-piaci programok Általánosságban elmondható, hogy e programok az egészséges társadalom bizonyos csoportjait támogatják, így általában csak a fogyatékosságuk miatt csekélyebb hátrányt elszenvedők számára nyújtanak alternatívát. •

Az állami támogatású foglalkoztatás sokfajta formában létezik, leggyakoribb formája azonban a munkáltató számára biztosított anyagi támogatás, mely a fogyatékossággal élő alkalmazásából következő terheket hivatott kompenzálni. Ebbe a kategóriába tartozik a társadalom-biztosítási hozzájárulás átvállalása, vagy a lakástámogatás. Rövid és hosszú távú programokról is beszélhetünk – rövid távú program például a munkatapasztalat-szerző támogatás, mely a fogyatékossággal élők esetében átlagosan körülbelül 12 hónapig tart.

•

A szakképzés olyan tevékenységeket foglal magába, mely a hagyományos osztálytermi keretek között zajlik, akár iskolában, akár egy munkahelyen belül. Jellemzői nem térnek el a védett programokban jelzettektől.

•

Munkatapasztalat-szerzés. Ez mindenképpen valamilyen rövid távú program, amely a kliens számára a munkahelyi tapasztalatok megszerzésében segít, és vagy bértámogatáson, vagy juttatások nyújtásán keresztül megy végbe.

•

Munka-rotáció, amikor egy bizonyos idő lejárta után az adott személyt újabb munkanélkülivel cserélik le.

•

Korai nyugdíjazás. Ebben az esetben a személy korábban vonul ki a munkaerőpiacról, mint egészséges munkatársai, mivel egészségi állapota vagy képzettsége és kora nagyon lecsökkentik annak a valószínűségét, hogy még a normál nyugdíjkorhatár elérte előtt újból el tud helyezkedni.

•

Start-támogatások, melyek az önfoglalkoztatóvá válást segítik elő: kölcsönt és más juttatásokat és kedvezményeket értünk alatta, melyek önálló vállalkozás kialakítását célozzák meg 12 .

11

Lsd. bővebben: Bergeskog, 2001: 18-19.

20

1.3.3. EU - Jóléti juttatások és aktív munkaerő-piaci programok A fogyatékossággal összefüggő jóléti juttatások sémái a fogyatékosság koncepcióját a korábban végzett munka és az összes munkatípus tekintetében határozzák meg. Akkor jogosult valaki ilyen jellegű juttatásokra, ha egészségével kapcsolatban oly mértékű funkcionális korlátozottságot él meg, melyek meghatározó mértékben érintik az egyén képességét a munkában való teljesítést, vagy a megélhetés biztosítását illetően. Ennek megfelelően a fogyatékosság nem csak az egészségi állapot függvénye, hanem az állás jellegével, vagy az egész munkaerőpiaccal összefüggésben van. A fogyatékosoknak adott juttatások minden esetben a bevétel helyettesítésének rendszerét képezik le. Sok esetben a támogatottnak igazolnia kell előzetes munkavégzését ahhoz, hogy jogosulttá váljon a juttatásokra. A társadalombiztosítási statisztikákban a fogyatékosság kategóriája nagyban függ a jóléti juttatások jogi kontextusától. Az ellátórendszerek a következő szempontok szerint mutathatnak eltéréseket: •

A fogyatékosság meghatározása, amely a megmaradt kereseti potenciálra utal (és általában az elvesztett potenciált jelöli meg) – alapja lehet funkcionalitási index, orvosi károsodás, de más egyén mutató is.

•

A minimum-küszöb, az ellátásra való jogosultsághoz szükséges fogyatékossági ráta.

•

A fogyatékosság oka, amely vagy közvetlenül kapcsolódik a munkához (szakmai kockázat) vagy nem (társadalmi kockázat).

•

A részleges fogyatékosság mértéke.

•

Nem orvosi jogosultsági kritériumok (foglalkoztatási periódusok).

•

A juttatások szintje és időtartama (a megelőző bérhez viszonyítva).

A fogyatékossággal élőknek szóló aktív munkaerő-piaci programok tekintetében is többféle definícióval határozzák meg a jogosultságot. E definíciók nemcsak a különböző országok között mutatnak eltéréseket, de egy országon belül is többfajta AMEPP található. Az ECOTEC 2000-ben a következő aktív munkaerő-piaci programokat különböztette meg a cél vagy támogatás jellegétől függően: • 12

diszkrimináció-ellenesség vagy esélyegyenlőség (kvótarendszerek),

Lsd. bővebben: Bergeskog, 2001:20.

21

•

megelőzés /visszatartás irányába mutat intézkedések,

•

állástámogatások,

•

rehabilitáció – alapképzés / rehabilitáció – visszatérés a munkaerő-piacra,

•

védett foglalkoztatás,

•

az állás és a munkahely adaptációja,

•

vállalkozás-támogató intézkedések.

1.3.4. Kitekintés: a globális fogyatékossági mutatók kidolgozása felé A 2007. áprilisában, egy az USA-ban lezajlott konferencia mely a fogyatékossággal élőkkel kapcsolatos politikák elemzésére volt hivatott, szintén felhívta a figyelmet a fogyatékossággal élőknek biztosított munkaerő-piaci programok értékeléséhez szükséges globális indikátorok kidolgozásának fontosságára. Egyetértés született abban a kérdésben, hogy összetett mutatókra van szükség a fogyatékosügyi programok eredményességének értékeléséhez, amelyek nemcsak gazdasági mutatókat (jövedelem, foglalkoztatás), hanem életminőséggel kapcsolatos mutatókat is magukba foglalnának 13 . Valószínű, hogy az a rengeteg kezdeményezés, amely az adatszolgáltatás eredményességét és az adatok megbízhatóságát érinti, a közeljövőben jelentős áttöréshez fog vezetni a fogyatékosság és a hozzá kapcsolódó politikai programok interpretálásához és értékeléséhez. 1.4. A fogyatékossággal élők helyzete az Európai Unióban és a világban A WHO (Egészségügyi Világszervezet) becslése szerint a világ népességének 10%-a él valamilyen fogyatékossággal. Ez 610 millió személyt jelent, melyből 386 millióan tartoznak a 1564 éves korcsoportba, azaz a munkaképes korúak csoportjába 14 . 1.4.1. A fogyatékossággal élők demográfiai és foglalkoztatási helyzete az Európai Unióban Az ECHP (Európai Közösségi Háztartáspanel) adatai alapján 1996-ban a Közösség lakosságának 14,3%-a bizonyult fogyatékossággal élőnek. A felmérésben e csoportba tartozónak tekintették azt, aki arról számolt be, hogy mindennapi tevékenységében valamilyen betegség komolyan, vagy bizonyos mértékben hátráltatja.

13 14

Lsd. bővebben: GAO, 2007 Lsd. bővebben: Kováts – Tausz, 1997.

22

A fogyatékosság és az időskor között erős korreláció figyelhető meg: vagyis az egyre idősebb életkori csoportokban egyre nagyobb mértékben képviselik magukat a fogyatékossággal élő emberek. Így például a 14-60 éves fogyatékossággal élő emberek körében az 55-60 éves korcsoport aránya 40%, míg az egészséges társadalomban ez az érték mindössze 15%. A nők hányada összességében alig haladja meg a férfiakét; a fogyatékosság és a nem között ugyanakkor létezik kapcsolat: a nők nagyobb eséllyel válnak fogyatékossággal élővé. A fogyatékossággal élők általánosan alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkeznek, mint az egészségesek: Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban egyaránt kiugróan magas körükben az általános iskolai végzettségűek aránya. A nemzeti szinten folytatott kutatások tapasztalatai szerint a fogyatékkal élők gyakrabban élnek egyedül, függő gyermek nélkül vagy kis létszámú háztartásban. A házasságban élők aránya esetében ugyanakkor elmondható, hogy nincs szignifikáns különbség az egészséges és a fogyatékos lakosság között – a kutatók véleménye szerint azonban ez a tény valójában a kor és a házassági státusz közötti erős együttjárásnak köszönhető 15 . A fogyatékosság meghatározó a foglalkoztatásba való belépés esélye tekintetében: a munkaerő-piaci statisztikák szerint a fogyatékossággal élők kisebb arányban dolgoznak mint az egészségesek és körükben magasabb a munkanélküliségi ráta is. Ha foglalkoztatva vannak, jellemzően kevesebb munkaórában dolgoznak és kevesebbet keresnek mint az egészségesek (e tekintetben sem az alacsonyabb termelékenység, sem diszkrimináció hatását nem tudták egyértelműen igazolni a kutatók). Mindemellett a fogyatékossággal élők szocio-demográfiai jellemzői (az, hogy összességében idősebbek és alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkeznek) önmagukban is valószínűsítik a munkaerő-piaci pozíciók gyenge vagy nem elégséges voltát. A kutatási eredmények azonban jelzik azt is, hogy e két jellemző együttes megléte jobban lecsökkenti a munkaerő-piaci esélyeket, mint önmagában a két változó individuális hatása. Érdekes adat, hogy a foglalkoztatott fogyatékossággal élők és az egészségesek között nem figyelhető meg különbség a foglalkoztatás típusa (alkalmazott, önfoglalkoztató), a gazdasági tevékenység szektora vagy a vállalatok mérete tekintetében.

15

EIM Business and Policy Research, 2001.

23

1.4.2. A fogyatékossággal élők foglalkoztatási jellemzői az OECD-országokban Egy 2001-ben közreadott kutatási zárójelentés szerint a vizsgált 21 OECD-országban a fogyatékossággal élők munkaerő-piaci részvétele és foglalkoztatási rátája az egészséges népességre jellemző ráták 60%-át éri csak el. Ezt az átlagot meghaladó munkaerő-piaci részvételt jellemző Franciaországban, Németországban, Új-Zélandon és Svédországban, míg átlag alatti rátákkal rendelkezik Görögország, Írország, Olaszország, Lengyelország és Spanyolország. Ezek az adatok azonban csak korlátozottan alkalmasak az összehasonlításra, hiszen nagyban függnek attól, hogy az egyes országokban a munkaerő-piaci programok résztvevőit is belefoglalták-e a mutatókba. A programokban való részvétel tekintetében ugyanis jelentősek az eltérések: Svédország, Ausztria és Írország tekintetében a legnagyobb a munkaerő-piaci programokban résztvevő fogyatékossággal élők aránya, míg ez az arány Ausztráliában, az Egyesült Királyságban és Finnországban a legkisebb. A programelemek viszonylatában az angolszász országokban a szakképzés és a munkatapasztalat-szerzés körülbelül egyenlő súllyal szerepel, míg a Skandináv országokban (Finnország és Norvégia) a szakképzés domináns, ám Svédország ez alól kivételt jelent: itt a támogatott foglalkoztatás kiugró arányban jellemző. A munkaerő-piaci programok hatékonyságát értékelő hatásvizsgálatok és mutatók csak Norvégiában és Svédországban elérhetőek.

24

2. A megváltozott munkaképességű emberek helyzete Magyarországon A mai modern társadalom számos megoldatlan problémát tár az emberiség elé. Vitathatatlan tény, hogy a munkaerő-piacon való boldogulás nehézségei kiemelt szerepet kapnak a problémák között. A megfelelő munkahely megtalálása, a munka megtartása, abban való előmenetel, a célok kitűzése, Ulrich Beck szavaival élve, a mai „kockázati társadalomban” mindenkinek, de a fogyatékossággal és megváltozott munkaképességű személyek számára különösképpen gondot jelentenek. 2.1. Szakmai, ellátási örökségek – és ami mögöttük van „A szocializmus idején a fogyatékosság alapvetően egyfajta „devianciaként” értelmeződött a magyar társadalomban és az intézményrendszerben. (Nem kell túlzottan nagy jelentőséget tulajdonítani ebben a „kommunizmusnak” – hasonló hozzáállás volt mindenütt jellemző, mondjuk az ’50-es években.) A „deviancia” fogalmát annyiban jogos használnunk, hogy a társadalomba való beilleszkedést gátló egyéni „hibának”, rendellenességnek minősült a fogyatékosság. A megközelítés logikus következménye volt az, ahogyan a társadalom orvosolni próbálta ezeket az egyéni hibákat. Elsősorban egészségügyi és pedagógiai problémaként kezelte a kérdést, mintegy a fogyatékosságból „kigyógyítani”, „kigondozni”, valamint speciális gyógypedagógiai módszerekkel „kiokosítani” és „kiképezni” az embereket a fogyatékos létből. Ám az is e megközelítés logikus folyománya volt, hogy más devianciák kezeléséhez hasonlóan megengedhetőnek minősítette azt, hogy addig is, ameddig nem lehet „ki-izélni”, „kikeveredtetni” az embereket a fogyatékosság deviáns állapotából, legalább addig is, megengedhető az, hogy a társadalmat meg kell kímélni a devianciákkal való napi találkozásoktól és kapcsolódásoktól. Ha a fogyatékosság deviancia, akkor helyes és a többséggel szemben tapintatos magatartás vidéki kastélyok magas kőkerítései mögött elhelyezett kórházias, kissé börtönös gyógypedagógiai és ápolási intézmények elzárásban tartani a fogyatékos embereket. Hogy a fogyatékosság egyfajta deviancia, és ezzel együtt stigma - azt nemcsak a fogyatékos embereken és a velük foglalkozó szakembereken keresztül lehet(ett) lemérni, hanem az „egészségeseken” is. Így pl. más országokkal szemben, Magyarországon mindig is szégyen volt ideiglenesen mankót, járókeretet, na pláne tolókocsit használni akkor, ha valaki eltörte a lábát, vagy bármilyen okból ideiglenesen mozgáskorlátozottá, „fogyatékossá” vált – nehogy rajta ragadjon a stigma.

25

A stigmatizáció kórtünetei a beszéd- és halláskárosodottak esetében a legszembetűnőbb. Egyrészt a többség általános reakcióiban: ha valaki érthetetlen hangon hörög, akkor a tipikus reakció a rálegyintés: „ez tiszta hülye!” Erre rátett egy lapáttal a „terápia” is: megpróbálták megtanítani letagadni és leplezni a beszéd és halláskárosodást, például a jelelés tiltásával és a szájról olvasás erőltetésével. Ez van, akinél bejött, de a többség esetében hihetetlen károkat okozott. Az ember ugyanis egy olyan állat, amelyik a nyelvében gondolkodik: a gondolkodás nem más, mint elvont fogalmakkal, szavakkal és kifejezésekkel való manipulálás. Akinek nincs „nyelve” – az nem is tud gondolkodni. És ez így is lett: a beszéd és halláskárosultak, különösen az így születettek jelentős hányada intellektuálisan és értelmileg is fogyatékossá lett, hiszen szavak és fogalmak híján nem tanulhatott meg gondolkodni. A jelelés tiltása annak a mérlegelésnek a következménye, amely szerint még mindig jobban megéri megkísérelni leplezni a korlátozottságot és fogyatékosságot – mint megtanulni legalább a még súlyosabb következmények elkerülését, ha így a korlátozottság nem leplezhető. Könnyű ilyenkor a szakemberek korlátoltságát elítélni – és nehezebb megérteni azt, hogy miért válhattak dominánssá az ilyen „szakmai” megfontolások és orientációk. A fogyatékos probléma tehát belterjes, némiképp szégyellnivaló üggyé vált. A társadalmat meg kellett óvni a fogyatékosoktól, a fogyatékosokat meg a társadalomtól. Így a fogyatékosok körüli világ bezáródott azokba a családokba és intézményekbe, ahol ők éltek. Az egymástól való, kölcsönös megóvások világa mára csaknem evidenssé, magától értetődővé lett. Még a legpallérozottabb szakmai fórumokon is be lehet mutatni „rehabilitációs” és „integrációs” célú terápiákként és innovatív ellátási formaként – a valójában szegregáló és izoláló hatású programokat. (Ez a minősítés nem kívánja kétségbe vonni annak a jellemző hozzáállásnak minden erényét, amely emberibb és élhetőbb életfeltételeket akar teremteni a fogyatékkal élők számára – az izolált, szegregált, védett környezetben.)” (Krémer, 2003.) Az Európai Unióhoz való csatlakozás feltételeként megfogalmazódott, hogy minden állampolgár számára meg kell teremteni az esélyegyenlőséget az élet minden színterén. Ide tartozik a fizikai és kulturális környezet, a lakhatás, közlekedés, a szociális és egészségügyi ellátás, sport és szórakozási lehetőségek, munkaalkalmak, munkába állás segítése. A fogyatékossággal élők és a megváltozott munkaképességű emberek hátrányainak csökkentése érdekében Magyarországon azonban az 1990-es évek elejéig nem történt összehangolt társadalmi intézkedés 16 . Az 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük 16

Lsd. bővebben: Gere, 1998.

26

biztosításáról volt az első kezdeményezés, amikor teret engedtek a megváltozott munkaképességű egyének (fogyatékosok) helyzetével való foglalkozásnak, ez azonban nem járt együtt érdemi szemléletváltással a téma iránt, sem a politikában, sem pedig a társadalomban. Az Európai Unió célrendszerében megjelenik a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem is. A foglalkozási rehabilitációnak kitüntetett szerepe van e probléma megoldásában, hiszen a munkavállalás a társadalmi integráció legfontosabb csatornája 17 . 2.2. Fogyatékkal élők és megváltozott munkaképességűek – a fogalmak definiálása A fogyatékossággal élő, illetve a„megváltozott munkaképességű” kifejezéseket sokan sokféleképpen használják, definiálják: egységes definíció a mai napig még nem született egyik esetben sem. A hétköznapi szóhasználatban még mindig azok a megfogalmazások elterjedtek, melyek jellemzően stigmatizációval járnak, és elsődlegesen a célcsoporthoz tartozó emberek hiányosságaira utalnak. Szubjektív megítélésüket egyoldalú deficit szemlélet jellemzi: mit nem tudnak, mire nem képesek, mi által nem, vagy nehezítve tudnak alkalmazkodni a környezet elvárásaihoz. A szakmai diskurzusban a különböző szektorok jellemzően azokat a kifejezéseket használják, melyek a leginkább kifejezik a célcsoporttal kapcsolatos tevékenységeiket. Így az egészségügyben a beteg, az oktatásban a sajátos nevelési igényű megfogalmazás, a foglalkoztatásban pedig jogszabályi értelemben a megváltozott munkaképességű munkavállaló kifejezés az irányadó. A megváltozott munkaképesség kifejezés szorosan a munka világához kapcsolódik, a munkavállaló embert a foglalkoztathatóság rendszerén keresztül minősíti. Azt a vizsgálati szempontot takarja, hogyan befolyásolja a betegség, egészségkárosodás, fogyatékosság az egyén munkavállalását, munkahelyének, munkakörének megtartását. A szektorok közötti megnevezésbeli eltérések jelentős definíciós különbségeket is rejtenek: mást és mást tekintenek fogyatékossággal élő, illetve megváltozott munkaképességű személynek. A definíciók használata alapvetően betegség-modellre vagy társadalmi-modellre épül. Míg az egyes törvények a fogyatékossággal élők, megváltozott munkaképességűek meghatározásában 17

Lsd. bővebben: Scharle, 2005,

27

egyértelműen a biológiai megközelítést alkalmazzák (bár ezek a megközelítések sem egységesek, mint látni fogjuk törvényenként más definíciók jellemzőek), addig Magyarországon a Központi Statisztikai Hivatal által készített statisztikai kimutatások a társadalmi megközelítést veszik alapul. Az 1991. évi IV. törvény, amely a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szól, megváltozott munkaképességűként az alábbi munkavállalói kört definiálja: „megváltozott munkaképességű személy: aki testi vagy szellemi fogyatékos, vagy akinek az orvosi rehabilitációt követően munkavállalási és munkahely-megtartási esélyei testi vagy szellemi károsodása miatt csökkennek.” (1991. évi IV. törvény, 58.§, (5) bekezdés m) pontja) Összetettebb meghatározást ad a megváltozott munkaképességű egyének definiálása céljából a 177/2005. (IX.2.) Kormányrendelet 2.§ e pontja, mely szerint „megváltozott munkaképességű munkavállaló: az a munkaviszony keretében foglalkoztatott munkavállaló ea) akinek a munkaképesség – csökkenés mértéke - az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Orvosszakértői Intézete (a továbbiakban: OOSZI) szakvéleménye, illetőleg 2001. január 1-jét megelőzően, vasutas biztosítottak esetén a Magyar Államvasutak Orvosszakértői Intézetének igazolása szerint – legalább az 50 százalékot eléri, vagy eb) aki a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 23.§ (1) bekezdésének a) pontja alapján látási fogyatékosnak minősül, vagy ec) aki külön jogszabály szerint súlyos értelmi fogyatékosnak minősül és erre tekintettel a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló külön törvény szerint adóalapot csökkentő kedvezmény igénybevételére jogosult, vagy ed) aki siket vagy súlyosan nagyothalló, halláskárosodása audiológiai szakvélemény szerint a 60 decibel hallásküszöb értékét eléri vagy meghaladja, vagy ee) aki a súlyos mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményeiről szóló külön jogszabály szerint súlyos mozgáskorlátozottnak minősül ef) akinek esetében az ea)–ee) pontokban felsorolt egészségkárosodás, illetőleg fogyatékosság nem állapítható meg, azonban az OOSZI szakvéleménye szerint jelenlegi munkakörében vagy tanult foglalkozásában, illetőleg más munkakörben vagy foglalkozás keretében, személyre szóló rehabilitáció megvalósításával tovább foglalkoztatható.” (177/2005. (IX.2.) Kormányrendelet 2.§ e pontja)

28

A fogyatékossággal élő személy definíciója sem egységes. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) a következőképpen definiálja a fogyatékossággal élő személyt: „az a személy, akinek állásszerzési, állásban maradási és előmeneteli kilátásai lényegesen romlottak, testi vagy értelmi képességeinek hivatalosan megállapított megváltozása miatt.” (Bálintné - Szauer 2003:17) Nemzetközi viszonylatban ez a definíció tekinthető a legáltalánosabban elfogadottnak. A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. Törvény 4.§ a) pontja szerint: „fogyatékos személy: az, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során.” (1998. évi XXVI. Törvény 4.§ a) pontja) Magyarországon a Központi Statisztikai Hivatal definíciója áll a legközelebb az ILO meghatározásához. Ennek értelmében: „Fogyatékkal élő az a személy, akit a nemzeti definíció fogyatékkal élőnek tekint. – Fogyatékosság a fizikai vagy szellemi károsodásból adódó teljes vagy részleges képtelenség a gazdasági tevékenységekre vagy a normál életvitelre, ha ez végleges, vagy időleges, de meghalad egy minimálisnak tekintett (előírt) időszakot.” (KSH, 2005:13) „Az ENSZ által kiadott 2000. év körüli népszámlálási ajánlás foglalkozik a fogyatékosság témájával. Az ajánlás szerint a fogyatékosság népességen belüli mérésekor azt a személyt kell fogyatékosnak tekinteni, aki egy hosszabb távon jelentkező fizikai, szellemi vagy egyéb egészségügyi probléma miatt bizonyos fajta vagy bizonyos mennyiségű tevékenység elvégzésére alkalmatlan. Nem tartoznak ebbe a körbe az időleges korlátozások, mint pl. egy lábtörés vagy betegség hosszabb távú következményei. Az ajánlás szerint fogyatékosságnak a 6 hónapot meghaladóan fennálló, maradandó károsodás tekintendő.” (KSH, 2001/c:1) Nemcsak szektorok közötti, de szektorokon belüli fogalmi sokszínűség is jellemzi a hazai viszonyokat (így például az előbb említett a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatásról szóló 177/2005. (IX.2.) Kormányrendelet megváltozott munkaképesség kifejezés alatt azokat a munkavállalókat érti, akiknek a munkaképesség csökkenése az 50%-ot eléri vagy meghaladja – ez eltér a korábban és jelenleg más területeken alkalmazott 40%-os határtól). Ezen eltérések oka nagyon gyakran financiális:

29

jellemzően a politikai, szakpolitikai szándékokhoz, lehetőségekhez alakítják az alkalmazni kívánt definíciókat. Mindezt természetesen nehezebben lenne kivitelezhető akkor, ha széles szakmai, szakpolitikai és társadalmi elfogadottságot „élvező” definíciók állnának rendelkezésre (a jogszabályokban megfigyelhető definíciós különbségek jelen tanulmány harmadik fejezetében részletesebben is bemutatásra kerülnek). 2.3. Fogyatékossággal élők és megváltozott munkaképességűek – hányan vannak a kik? A definíciós sokszínűség (vagyis a ki? egységes meghatározatlanságának) következménye, hogy nem tudjuk pontosan meghatározni, hogy hányan is vannak a fogyatékossággal élők és a megváltozott munkaképességűek: számuk mindig a mérés során alkalmazott definíció függvénye. Ez a statisztikai bizonytalanság rendkívül megnehezíti a társadalmi tervezés, előrejelzés, problémakezelés, segítségnyújtás lehetőségeit. 2.3.1. A Népszámlálás A társadalom- és szakpolitikai, illetve a szakmai diskurzusban (főként ha ennek nincs financiális következménye…) gyakran alkalmazzák a Központi Statisztikai Hivatal által tízévenként elvégzett Népszámlálás eredményeit. Az alkalmazás általános elterjedtségét mindenképpen indokolja a mérés elvi teljeskörűsége: ebben az esetben ugyanis – az egyéb kutatásoktól eltérően – minden magyarországi háztartás összeírására sor kerül a bennük élő személyekkel együtt. A Népszámlálás adatainak felhasználása mellett szól az is, hogy ezek az adatsorok időbeli összehasonlításra, úgynevezett longitudinális vizsgálódásra nyújtanak lehetőséget. A fogyatékossággal élő személyekről már az 1870 és 1949 között szervezett Népszámlálások alkalmával is gyűjtöttek ugyanis adatokat. Az 1960-ban, 1970-ben és 1980-ban lezajlott mérések során ugyan kimaradtak a kérdőívből a fogyatékosságra vonatkozó itemek, a KSH azonban kismintás lakossági adatfelvételek keretében ekkor is foglalkozott ezzel a témával. Az 1990-es és 2001-es Népszámlálásban újra megjelent a fogyatékosság kérdése. Az 1990-es adatfelvétel során egy személy csak egy fogyatékosságát jelölhette meg (ezt anyagi és technikai okokkal magyarázzák). Fontos megemlíteni azt is, hogy 1990-ben a társadalom tagjainak csupán 20%-t kérdezték meg ezzel a témával kapcsolatban. 2001-ben a lakosság teljes köréből vettek fel adatokat a fogyatékosságra vonatkozóan, azonban az 1992. évi LXIII. törvény (adatvédelmi törvény) az egészségi állapotra vonatkozó adatokat a különleges adatok kategó-

30

riájába sorolta, ebből kifolyólag 2001-ben a népszámlálás során nem volt kötelező a válaszadás ezen kérdésekre 18 . A 2001. évi Népszámlálás során a következő definíciót használták a fogyatékossággal élő személy meghatározására: „Fogyatékos az, akinek olyan végleges, az egész további életére kiható testi vagy értelmi, illetve érzékszervi fogyatékossága van, amely gátolja őt a normális, a megszokott, a hagyományosan elvárható életvitel gyakorlásában.” (KSH, 2001/c:1) Az adatfelvétel során a fogyatékosság meghatározása tehát „önbevalláson alapult”. (Az adatfelvétel során alkalmazott konkrét kérdéseket a 3. számú mellékletben találhatóak.) A 2001-es Népszámlálás adatai szerint a fogyatékossággal élő emberek száma Magyarországon az 1990. évi 368 ezer főről 2001-re 577 ezer főre emelkedett, arányuk a népességen belül 3.5%-ról 5,7%-ra nőtt. A 15-59 éves korosztályon belül Magyarországon 289654 személy él fogyatékossággal 19 . A jelentős növekedés hátterében a kutatók szerint érdemi szerepet játszott, hogy hogy 2001-ben már lényegesen többen vállalták fel fogyatékosságukat, mint korábban 20 . A fogyatékosság típusa szerinti megoszlásokat lásd. a 2. számú mellékletben.)

2.3.2. A NYUFIG adatai A fogyatékossággal élő, illetve megváltozott munkavégző képességű lakosság köre (tekintve, hogy jelen kontextusban az alkalmazott definíció tényleg „definiálja” a célcsoportot) és száma meghatározásának az önbesorolás mellett alapját képezheti az is, hogy hányan részesülnek megváltozott munkavégző képességük okán valamilyen ellátásban. Jelen tanulmány írásakor az érvényben lévő hazai gyakorlat szerint a munkaképesség-változás mértékének megállapítása orvosszakértői feladat: az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Orvosszakértői Intézete (OOSZI) jogosult megállapítani a munkavégző-képesség csökkenését, illetve elvesztését. Ezt százalékos formában teszi, a megállapított százalékok alapján más-más társadalombiztosítási ellátások és szociális juttatások, támogatások illethetik meg az érintetteket.

18

Lsd. bővebben: Tausz – Lakatos, 2004. Lsd. bővebben: KSH, 2001/a. 20 Lsd. bővebben: Tausz – Lakatos, 2004. 19

31

Az OOSZI adatai szerint az elmúlt években 100 000-130 000 fő között mozgott az éves szinten a rokkantnak minősített esetek száma (2004-ben 124 454 fő rokkant, 2807 fő járadékos (baleseti és foglalkozási, 16-66%) minősítést kapott). A jelenleg ellátásban részesülők létszáma 21 – a NYUFIG 2007-ik évi adatai 22 szerint a következőképpen alakult: •

Korhatár alatti rokkantsági nyugdíjas (melybe beletartoznak a rokkantsági nyudíjasok és a baleseti rokkantsági nyudíjasok): 451 957 fő

•

Baleseti járadék: 13 899 fő

•

Megváltozott munkaképességűek járadékai (melybe beletartoznak az átmeneti járadék, a rendszeres szociális járadék, illetve a bányász dolgozók egészségkárosodási járadéka): 206 696 fő

•

Rokkantsági járadék: 30 039 fő

Az adatok alapján tehát azt mondhatjuk, hogy az aktív korú népességből mintegy 700 000-en részesülnek megváltozott munkaképességük okán valamilyen ellátásban. (Csak emlékeztetőül: a Népszámlálás önbevallása alapján ebben a korcsoportban kevesebb, mint 300 000-en jelezték, hogy a hagyományosan elvárható életvitel gyakorlásában korlátozó betegséggel rendelkeznek… . Az adatfelvétel és az alkalmazott definíció bizonytalanságait jelzi – és persze a célcsoport „belső bizonytalanságait” is jelezheti az a tény, hogy a 2001-es Népszámlálás során a rokkantsági nyugdíjasok között a magukat fogyatékosnak tekintők 34%-ra: tehát a rokkantsági nyugdíjas személyek kétharmada nem jelezte fogyatékosságát). 2.3.3. A Munkaerő-felmérés adatai A Központi Statisztikai Hivatal Munkaerő-felmérésében (mely havonta közel 10 000 háztartást érint) a megváltozott munkaképesség mérése az ILO módszeréhez igazodva ugyancsak önbevalláson alapul (a kérdezési technika azonban a Népszámlálástól eltérő). A Munkaerőfelmérés egy 2002-es adata szerint (idézi: Scharle, 2005) fogyatékkal vagy tartós betegséggel 651 778 aktív korú él, ebből megváltozott munkaképességű 533 932 fő. Ezek az értékek már jobban közelítenek a NYUFIG 2002-es adataihoz: azonban közel 100 000 ellátásban részesülő megkérdezett ebben az esetben sem tekintette önmagát megváltozott munkaképességűnek.

21 22

Ezekben az adatokban mindenki csak egyszer, a főellátása alapján szerepel. Az adatok forrása: www.onyf.hu

32

2.4. A hiányzó definíció… – néhány megjegyzés Az előbbiekből látható, hogy a fogyatékossággal élő és megváltozott munkaképességű emberek esetében is (mint jó néhány dologban a szociológiában) általánosan elfogadott meghatározás hiányában az alkalmazott mérőeszköz „definiálja” a csoportot. Arról, hogy e tanulmány szerzői milyen definíciót (és főként: e mögött milyen szemléletmódot) találnának helyénvalónak szerepeljen itt néhány gondolat: „Elsősorban és mindenek előtt: ember Ha tehát a fogyatékos emberekre is mindenek előtt emberként akarunk tekinteni, akkor először is nem kéne őket semmilyen értelemben „egzotikus” és furcsa állatfajnak” kezelni. Nem valamilyen egzotikus sajátosságuk (fogyatékosságuk) írja le helyzetüket és ambícióikat a világban, hanem az, hogy emberek. Szeretnek jól élni, jókat enni, jót röhögni jó vicceken, locsogni a haverokkal egy pohár sör mellett, ölelni és későn felkelni. Ezzel szemben nem szeretnek fázni és éhesnek lenni, utálják, ha mások mindenféle szerszámokkal matatnak a testükbentestükön, rühellik, ha a hónap végére elfogy a pénzük, és ugyancsak utálnak egyedül lenni és senkihez sem szólni. Ez az a keret, amiben értelmeznünk kell a helyzetüket. A helyzetértelmezés logikus következménye az, hogy nem a fogyatékosságból és a fogyatékosság okán járó támogatásokból és ellátásokból kell értelmeznünk az életet, hanem épp fordítva. Épp úgy, épp olyan „megértő szociológiai” módszerekkel kell elhelyeznünk a fogyatékos embereket, mint bárki mást, amikor élethelyzeteket, életkörülményeket kutatunk, és ebből a nézőpontból kell értelmeznünk az, hogy milyen hatást, jellemzően korlátozó hatást és hátrányt jelent a fogyatékosság. Ugyancsak ebben a kontextusban, amolyan instrumentalista felfogásban kell leírnunk az ellátások és támogatások hatását is: mennyiben képesek enyhíteni a fogyatékosság korlátozó, társadalmi hátrányt teremtő hatásait? Kiket érnek el egyáltalán, és mennyiben járulnak hozzá ahhoz, hogy a fogyatékos emberek úgy éljenek jobb életet, ahogyan ők akarnak jobban élni, abban legyenek kevésbé korlátozottak, amiben a legnyomasztóbbnak élik meg korlátozottságaikat. (Amúgy: jó lenne ebből a nézőpontból áttekinteni az egész jóléti rendszerünket is, mondjuk a munkához jutást elvileg támogató ellátásokon elkezdve...” (…) „Nem szeretnénk a fogyatékosságot abban az „intézményközpontú” értelmezésben tárgyalni, amelynek a legfőbb jellemzője az, hogy a fogalmat azonnal és rövidre zártan, egyfajta ténylegesen vagy virtuálisan jogosultságot keletkeztető értelemben használja, „definiálja”.

33

Ezek a megközelítések mindig „sunyik”: gyakrabban nem a fogyatékos emberek szükségleteihez és igényeihez akarják igazítani az ellátásokat, hanem az ellátások belső logikájához akarják igazítani a fogyatékosságok értelmezését és az intézményi profiloknak megfelelő fogyatékosok kiválasztását. (Ezért nem is „átjárhatók” az ilyen definíciók, így pl. a rokkantosítás szempontjából releváns definíció nem alkalmazható a képezhetőség megítéléséhez, és fordítva – a különböző intézmények egymástól eltérően, mintegy önmaguknak definiálnak.) Azután nem szeretnénk a definíciót egyfajta lecsupaszított orvosi ítéletre alapozni – ehelyett a fogyatékosságot a társadalmi helyzet, az életkörülmények kontextusában szeretnénk leírni és minősíteni. Ennek a megközelítésnek a szociológiai folyománya az is, hogy nem szeretnénk a fogyatékosságot valamilyen domináns, minden más társadalmi meghatározottságot felülíró „társadalmi státusz” értelmében definiálni. Prekoncepciónk inkább az, hogy a fogyatékos emberek társadalma közel annyira és közel hasonló szempontok mentén tagolt, strukturált, mint maga a társadalom – ennek megfelelően ennek a tagozódásnak a feltárása a kutatás egyik, talán a legfontosabb feladata. (Tegyük rögtön hozzá: elfogadott társadalmi struktúra-képek és elemzési paradigmák híján az egyik legnagyobb nehézsége is.)” (Krémer, 2003) 2.5. A fogyatékossággal élők és megváltozott munkaképességűek szocio-demográfiai jellemzői Magyarországon Az előbbiekben felvázolt definíciós és statisztikai eltérések előre jelzik, hogy rendkívül nehéz dolgunk van abban az esetben, ha a fogyatékossággal élők, illetve megváltozott munkaképességűek szocio-demográfiai jellemzőiről szeretnénk valamiféle képet nyújtani. Magyarországon, ha e feladatra vállalkozik valaki, leginkább a Népszámlálás adatait használja – ezen kívül ugyanis éppen a célcsoport „definiálatlansága okán” gyakorlatilag nem állnak rendelkezésre „reprezentatív” kutatási adatok, felmérések. Jelen tanulmányban mi is főként erre az adatforrásra hagyatkozunk – felhívva azonban a figyelmet arra a számottevő eltérésre, amely a Népszámlálás és az egyéb (jelen tanulmányban is bemutatott) adatsorok között mutatkozik. A 2001-es Népszámlálás során a megkérdezettek 5,7%-a nyilatkozott úgy, hogy olyan tartós betegsége, fogyatékossága van, mely a hagyományosnak tekinthető életvitelben gátolja. Ez az arány a férfiak esetében az átlagosnál kicsit magasabb (5,83%), míg a nőknél némileg alacsonyabb (5,5%).

34

Az 1990-es Népszámlálási adatok szerint a fogyatékossággal élők körében a nőknél nagyobb arányban voltak jelen a férfiak (53,6%), 2001-ben azonban már a nők voltak többségben (51%) 23 . Ezt a változást a kutatók azzal magyarázzák, hogy a 2001-es Népszámláláskor a fogyatékossággal élők csoportjába több időskorú személy került, közöttük pedig magasabb a nők aránya (ez a jelenség egyrészről összefüggésben lehet a társadalom demográfiai jellemzőinek változása mellett azzal is, hogy 2001-ben ezen kérdések esetében a válaszadás nem volt kötelező) 24 . Nem Férfi Nő Összesen

1. táblázat A népesség fogyatékosság és nemek szerint (%) 1990 2001 fogyatékos nem fogyatékos fogyatékos nem fogyatékos 53,6 47,8 49 47,5 46,4 52,2 51 52,5 100 100 100 100

Forrás: KSH, 2001/b:4

Közismert tény, hogy a fogyatékossággal élők körében az egészséges népességnél jóval nagyobb arányban találhatóak idősek: közel minden második fogyatékossággal élő ember 60 év feletti, míg az egészséges népességben minden ötödik személyről mondható el ugyanez. 2. táblázat A népesség fogyatékosság és korcsoport szerint: 1990 és 2001 között (%) 1990 2001 Korcsoport fogyatékos nem fogyatékos fogyatékos nem fogyatékos 9,1 21,0 5,0 17,3 0-14 22,6 35,8 14,6 36,3 15-39 30,6 24,9 35,6 27,5 40-59 37,7 18,3 44,8 18,9 60-X 100,0 100,0 100,0 100,0 Összesen KSH, 2001/b:4

A fogyatékossággal élők arányát tekintve a középkorúak körében a fiatalabb életkori csoportokhoz képest erőteljes növekedés figyelhető meg. Ennek egyrészről oka az, hogy ebben a generációban már jelentős egészségi állapotbeli romlás figyelhető meg – különösképpen igaz ez a középkorú férfi generációra. Mindemellett az életkor előrehaladása jelentős munkaerőpiaci státuszbeli romlással is együtt jár(hat): ebben a generációban a munkanélküliség és az egzisztenciális ellehetetlenülés előli menekülés egyik előforduló módja a „rokkantosítás” (különösképpen igaz volt ez a kilencvenes évek elején: a rendszerváltás környékén ugrásszerűen növekedett a leszázalékoltak aránya).

23 24

Lsd. bővebben: KSH, 2001/a. Lsd. bővebben: Tausz – Lakatos, 2004.

35

A látás-, hallás- és mozgássérültek aránya az életkorral előrehaladva növekvő tendenciát mutat. 2001-ben a nagyothallók aránya a 0 - 14 évesek korcsoportjában 3.5% volt, a 60 és annál idősebb személyek körében már 65.7%. A mozgássérültek és a vakok arányában 1990 és 2001 között minden korcsoportban változásról számolhatunk be. Mindkét fogyatékosság-típus 1990-ben magasabb arányban fordult elő 0-39 évesek körében, viszont alacsonyabb volt az arányuk 40-60 és az a feletti korcsoportban: ezt a tendenciát az átlagos élettartam növekedésével magyarázhatjuk. A fogyatékosságtípust nemek szerint vizsgálva ugyancsak eltéréseket tapasztalhatunk: 1990ben és 2001-ben is a férfiak között voltak magasabb arányban az értelmi fogyatékosok, beszédhibások, és az egyéb testi fogyatékosok. A mozgássérültek, gyengénlátók aránya azonban a nők között nagyobb. 25 Mindez nyilvánvalóan összefüggést mutat azzal, hogy a nők körében jellemzőbben megfigyelhető fogyatékosságok aránya az életkor előrehaladtával növekszik – a nők pedig a férfiaknál átlagosan tovább élnek 26 . Az értelmi fogyatékos emberek gyermekkorban a többieknél jóval népesebb csoportot alkotnak, a 15–39 éves korcsoportban arányuk megnő, majd fokozatosan csökkenni kezd. Ennek okát a napjainkra kiterjedtté váló óvodai és iskolai szűrőrendszerre és az értelmi fogyatékosok körében megfigyelhető alacsonyabb várható élettartamra vezethetjük vissza, valamint fontos szerepet játszik a fogyatékossá válás oka is. A fogyatékkal élő személyek 86%-nak egy, 12%-nak két, 2%-nak három fogyatékossága van, a fogyatékosság halmozódását tekintve nincs érdemleges különbség a férfiak és nők között. Jelentős mértékben befolyásolja a tanulási előmenetelt és munkavállalási esélyeket a fogyatékosság halmozódása: az egy fogyatékossággal élők között az általános iskolai végzettséget sem szerzettek aránya 30%, két fogyatékosság esetén ez az arány 44%, három fogyatékosságnál már 57%. Az egy fogyatékossággal élők foglalkoztatottsága is csupán 10 százalék, de halmozottan fogyatékos emberek szinte teljes mértékben kiszorulnak a munkaerőpiacról: a két fogyatékkal élők 5%-a, a hárommal élőknek pedig mindössze 2,5%-a tudott elhelyezkedni 27 . A fogyatékossággal élők iskolázottsága – bár a teljes népességhez hasonlóan átlagosan növekedést mutat – lényegesen kedvezőtlenebb a teljes népesség iskolai végzettségénél: körükben 25

2-es számú melléklet. Táblázat: A fogyatékos személyek nemek és a fogyatékosság típusa szerint: 1990 és 200 adatai 26 Lsd. bővebben: KSH, 2001/b. 27 Lsd. bővebben: KSH, 2001/b.

36

a legfeljebb 8 általánost végzettek aránya érdemben magasabb, míg a szakképzettséget, érettségit, főiskolai, egyetemi diplomát szerzettek hányada lényegesen alacsonyabb (természetesen ezen adatok értelmezésénél figyelemmel kell lennünk arra a tényre, hogy a fogyatékossággal élők körében az alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkező idősebb generáció lényegesen nagyobb arányban van képviselve). 3. táblázat A 15 évesnél idősebb fogyatékkal élő személyek legmagasabb befejezett iskolai végzettség és a fogyatékosság típusa szerint (2001, %) A fogyatékosság típusa

Mozgássérült Alsó, felső végtag hiánya Egyéb testi fogyatékos Gyengénlátó Egyik szemére lát Vak Értelmi fogyatékos Nagyothalló Siket, siketnéma, néma Beszédhibás Egyéb Összesen Arányok a teljes népességben

Általános iskola

Az ált. isk. 1. évf. sem végezte el

1-3

100,0

1,1

1,5

25,2

100,0

0,9

1,7

100,0

1,4

100,0

Középiskola Érettségi nélkül, szakmai oklevéllel

érettségivel

Egyetem, főiskola, stb.

41,6

10,0

15,3

5,3

22,8

43,9

11,2

14,2

5,3

1,6

16,0

42,5

15,9

17,1

5,5

0,9

1,9

26,7

37,0

9,0

17,9

6,7

100,0

0,9

2,0

27,5

38,7

9,4

14,9

6,6

100,0

3,5

3,0

33,0

36,1

5,0

13,9

6,5

100,0

34,5

6,2

19,7

33,3

3,2

2.5

0,6

100,0

1,4

2,7

33,4

37,2

7,5

12,4

5,4

100,0

10,1

3,3

18,9

43,6

14,6

7,2

2,4

100,0 100,0 100,0

4,7 1,0 4,1

4,2 1,3 2,1

20,8 14,3 22,7

41,3 42,6 40,2

12,2 16,1 10,7

12,5 18,8 14,9

4,2 5,9 2,2

28,58 %

15,53%

21,24%

9,18%

Összesen

100%

4-7

8

évfolyam

8 osztály alatt: 25,4%

(KSH, 2001/b:8)

Néhány fogyatékossági csoportban az átlagostól is lényegesen kedvezőtlenebb a helyzet. Az értelmi fogyatékosok csoportjának közel 60 százaléka nem rendelkezik alapfokú iskolai végzettséggel sem, 34,5%-uk az általános iskola első osztályát sem végezte el. Az adatok szerint egyharmaduk rendelkezik befejezett általános iskolai végzettséggel és bár csekély számban, de vannak akik ennél magasabb iskolai végzettséget is szereztek (3,2% rendelkezik érettségi nélküli szakmai oklevéllel, 2.5% érettségivel és 0.6%-uk végzett egyetemet vagy főiskolát). A fogyatékos emberek 92%-a magánháztartásban él, körükben azonban nagyobb az intézeti háztartásban élők hányada, mint a nem fogyatékkal élők között. A fogyatékossággal élő személyek háztartásainak mintegy ötödében a fogyatékkal élő személy egyedül él. Feltételezé-

37

sünk szerint ez a szám nem annyira a fogyatékkal élők önálló életvitelével, sokkal inkább azzal van szoros összefüggésben, hogy a fogyatékossággal élők között nagyon magas az idős – főként nők – hányada. Így szemlélve komoly kérdés, hogy vajon milyen módon és kik segítik őket mindennapjaikban, önmaguk ellátásában. 2001-ben 35 ezer olyan házaspári, élettársi kapcsolatot regisztráltak, ahol mindkét személy fogyatékkal élt. A fogyatékos személyeket magukba foglaló családok ötödében a fogyatékossággal élő személy gyermek. Házaspárok esetében az az arány 15%, míg az egyszülős háztartásokban 45% - ez a nagyarányú különbség felhívja a figyelmet arra a komoly társadalmi problémára, hogy azok a családok, ahol fogyatékos gyermek születik, könnyebben szétesnek és jellemzően édesanyák egyedül maradnak gyermekükkel. A fogyatékossággal élő gyermek ellátása – és a létfenntartás – márpedig rendkívül komoly feladatot ró a nevelő szülőre. 1990 és 2001 között a lakások minősége nagymértékben javult, ami befolyásolta a fogyatékkal élők lakáskörülményeit is. Emelkedett körükben azok aránya, akik összkomfortos lakásban éltek és ezzel árhuzamosan csökkent a félkomfortos – és komfort nélküli lakások lakóinak száma (1990-ben a fogyatékos emberek 25%, 2001-ben 13%-a élt komfort nélküli lakásban). Az a tendencia azonban továbbra is megfigyelhető, hogy a fogyatékos személyek lakásának komfortossága alacsonyabb szintű, mint a nem fogyatékosoké. Ez a tény önmagában talán nem meglepő: a szegényebb, rosszabb körülmények között élő emberek egészségi állapota jellemzően érdemben kedvezőtlenebb jobb helyzetű társaikénál. Természetesen ellenkező irányban is érvényesül ez a folyamat: a hirtelen bekövetkező betegség, baleset, megváltozott munkaképességűvé válás komoly társadalmi hátrányokat, státuszromlást eredményezhet (külön megemlítve a fogyatékossággal élők rendkívül kedvezőtlen munkaerő-piaci lehetőségeit). A különböző fogyatékkal élők lakáskörülményei között is találunk különbségeket. Az értelmi fogyatékosok helyzete a leghátrányosabb, esetükben az átlagnál (17,3%) jóval magasabb arányban élnek komfort nélküli, szükség- vagy egyéb lakásban (28,4%). Ha ezeket a tényeket megvizsgáljuk, ez esetben sem nehéz felfedezni a számok mögött rejlő társadalmi folyamatokat: a gyermekkorúak között nagyobb arányú az értelmi fogyatékossággal élők hányada. Sajnálatosan régóta ismert tény, hogy szegény, illetve hátrányos helyzetű – sok esetben roma – gyermekek esetében a társadalmi hátrányból következő iskolai, ismeretbeli lemaradásokat gyakran minősítik értelmi fogyatékosságként.

38

2.6. Gazdasági aktivitás, munkaerő-piaci helyzet Már 1990-ben is jelentős különbséget figyelhetünk meg a gazdasági aktivitást tekintve a fogyatékossággal élő és nem fogyatékos emberek között. A fogyatékkal élők körében a foglalkoztatottak aránya csak 17% volt, a nem fogyatékos személyek esetében meghaladta a 44%ot. A 2001. évre a fogyatékos személyek foglalkoztatottsága jelentősen lecsökkent, ekkor az arány már csak 9% 28 . Ezek a számok is jól jelzik azt a tendenciát, hogy az évezred utolsó évtizedének legnagyobb részében szűkülő és strukturálisan átalakuló hazai munkaerőpiacról nagy arányban szorultak ki a jellemzően amúgy is kedvezőtlen munkaerő-piaci jellemzőkkel (kedvezőtlen iskolázottság, nem piacképes szakmák) bíró fogyatékossággal élő személyek. A Munkaerő-felmérés adatai szerint (idézi: Scharle, 2005:202) a fogyatékossággal élő emberek gazdasági aktivitása a 15-64 éves korcsoportban 2002-ben a következőkkel jellemezhető: •

a fogyatékossággal élők legnagyobb hányada nyugdíjas (87,5%),

•

a fogyatékossággal élő nem nyugdíjasok körében a gazdaságilag aktívak aránya megközelíti a teljes népességét (51%, a teljes népességben jellemző 59,5%-kal)

•

a fogyatékossággal élő nyugdíjasok aktivitási rátája viszont rendkívül alacsony (6,6%, szemben a teljes népességben jellemző 59,5%-kal),

•

ugyanakkor körükben a munkanélküliségi ráta 29 a teljes népességben regisztrálhatónak több mint kétszerese (ezt azt jelzi, hogy a fogyatékossággal élők egy – a teljes népességen belül megfigyelhetőnél jóval jelentősebb – részének esetében nem a munkavállalási hajlandóság hiánya, hanem a munkalehetőség hiánya okozza a munkavállalás hiányát),

•

azon inaktívak aránya, akik szeretnének dolgozni a nem nyugdíjas fogyatékossággal élők esetében rendkívül magas – a nyugdíjasok esetében nem tér el érdemben a teljes népesség átlagától.

28

Lsd. bővebben: KSH, 2001/b. A KSH felméréseiben az ILO definíciójának megfelelően munkanélkülinek minősül az, aki a felmérést megelőző egy héten egy órát sem dolgozott, aki egy héten belül munkába képes állni, és aktívan munkát keres. 29

39

4. táblázat A fogyatékossággal élők gazdasági aktivitása (fő és %)

Népesség összesen (ezer fő) Ebből foglalkoztatott (ezer fő) Ebből munkanélküli (ezer fő) Aktivitási ráta (%) Foglalkoztatási ráta (%) Munkanélküliségi ráta (%) Inaktív, de szeretne dolgozni (%)

15–64 éves népesség

Tartós fogyatékkal, betegséggel élők

Ebből nyugdíjas

6850.0

748.2

654.4

3847.2

85.9

38.2

229.2

9.9

5.3

59.5

12.8

6.6

56.2

11.5

5.8

10.3

12.2

16.5

15.0

5.6 16.3

(Scharle, 2005:202)

Az ország területe a gazdasági aktivitást tekintve igen megosztott: mind a fogyatékkal élők körében, mind pedig a nem fogyatékos személyek esetén az ország nyugati részén magasabb a foglalkoztatottság, mint a keleti régióban. A foglalkoztatott fogyatékossággal élő egyének aránya Közép-Magyarországon a legmagasabb (11,1%), és Észak-Magyarországon a legalacsonyabb, itt csupán 6,3%. Településtípusonként is eltérések mutatkoznak: míg Budapesten a fogyatékossággal élők 12,5%-a, addig a községekben 6,7%-a dolgozik. A dolgozó fogyatékossággal élők iskolai végzettsége némileg kedvezőtlenebb az összes foglalkozatott esetében megfigyelhetőtől 30 . Mindemellett gyakorlatilag valamennyi végzettségi csoportban az jellemző, hogy a fogyatékkal élők körében a teljes foglalkoztatotti körben mérhetőnél magasabb azoknak az aránya, akik a valódi végzettségüknél alacsonyabb képzettséget igénylő munkakörben dolgoznak – különösképpen igaz ez „az állam által támogatott, védett munkahelyen dolgozók között” (Scharle, 2005: 204).

30

Lsd. bővebben: Scharle, 2005.

40

5. táblázat A dolgozó fogyatékos emberek iskolázottsága, százalékban (15 – 64 éves korosztály) munkavégzést Iskolai végzettség összes foglalkozta- tartós fogyatékoskorlátozó fogyatétípusa tott sága, betegsége van kossága van Ált. Isk. 1-8. Osz17 29 31 tály 34 34 36 Szakiskola 8 6 6 Gimnázium 24 22 22 Szakközép 11 6 3 Főiskola 7 2 1 Egyetem 100 100 100 Összesen Forrás: Scharle Ágota számításai alapján, valamint az ehhez segítségül vett KSH 2002 II. negyedévi Megváltozott munkaképességűek a Munkaerőpiacon felvétele alapján., Scharle, 2005:203)

A Népszámlálás adatai szerint 1990-ben 27% volt a vezető, értelmiségi és egyéb szellemi foglalkozásúak aránya a fogyatékosok között, mely 2001-re 37%-ra emelkedett. E tendencia velejárójaként jelentősen csökkent a fizikai foglalkozásúak aránya. A dolgozók kétharmadának heti munkaideje 36-40 óra, 6%-uk esetében marad az átlagos 36 óra alatt. A fogyatékossággal élők között az összes foglalkoztatotthoz képest magasabb azok aránya, akik rövidebb és kötetlen munkaidőben dolgoznak: jellemzően otthon, illetve igyekeznek gyalog megközelítő munkahelyet választani az esetleges utazási nehézségek elkerülése végett. 2.7. A jövő generációja Magyarországon az élveszületések átlaga éves szinten 100000 fő körül mozog: közülük átlagosan körülbelül 3000-en rendellenességgel jönnek a világra. A közoktatási törvény a speciális nevelést igénylő gyerekek számára ingyenes egyénre szabott fejlesztési lehetőséget biztosít születésüktől iskoláskorukig. Az Oktatási Minisztérium nyilvántartása alapján korai fejlesztésben a 2002-2003-as tanévben 2238 gyermek részesült. Évente mindössze 300 új gyermek kapcsolódik be a korai fejlesztési ellátásba, ez a szükségesnek csupán 10%-t fedi le. A 2002/2003-as tanévben 46034 fogyatékos gyermek tanult gyógypedagógiai intézményben (óvoda, iskola, szakiskola), míg integrált intézményben 18 165 fő (ez az összes érintett 39,6%-a). Kedvező folyamat, hogy az integrált óvodák befogadóképessége növekvő tendenciát mutat: 2001-ben 1437 gyermek járt gyógypedagógiai és 3479 integrált óvodába (ez már 60%-os integrációt jelent).

41

Reményeink szerint egyre szélesebb körben és egyre fejlettebb, az igényekre jobban reagáló intézményi struktúrával válik mind általánosabbá a fogyatékos gyermekek integrációjára való törekvés. Mindez nagymértékben hozzájárulhat ugyanis annak a jelenségnek a visszaszorításához, mely szerint a fogyatékkal élő gyermekek többsége szegregált és izolált körülmények között nő fel és él hátralévő életében 31 .

31

Lsd. bővebben: Pataki – Somorjai, 2006.

42

3. Jogszabályváltozások a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatásában A következőkben megpróbáljuk bemutatni azokat a jogi kereteket, melyekben a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatásának ösztönzése működik. A teljesség igénye nélkül, néhány főbb, lényeges pont kiemelésével vetjük össze a korábbi és a jelenlegi szabályozást. Természetesen nem feledkezhetünk meg azokról a szabályokról sem, melyekhez kapcsolódnak, illetve melyekből származnak ezek a jogszabályok, de ezek részletes ismertetésétől eltekintünk. A jogi keretek bemutatásánál inkább a szociálpolitika szempontjából próbálunk közelíteni, és a tisztán jogi kérdéseket csak érintőlegesen kezelni, így nem célunk a jogszabályok részletes elemzése sem. A szociálpolitikai megközelítésben nagyobb hangsúlyt kívánunk adni a szakmai megfontolásoknak, és értelmezésnek. Így, egy rövid áttekintő rész után először a 8/1983 (VI. 29.) EüM–PM együttes rendelet a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról, a továbbiakban néhány régi rendelet, jogszabály egyes elemeit tekintjük át, illetve az ezekhez kapcsolódó észrevételeket, valamint azokat a megfontolásokat, melyek ennek a rendeletnek a megváltoztatásához vezettek. Ezek után röviden bemutatjuk az akkreditációs eljárást, ami egy új eleme a támogatási rendszernek, illetve összegezzük az ehhez kapcsolódóan megfogalmazott észrevételeket. Az új támogatási rendszert a könnyebb összevethetőség érdekében hasonló szempontok alapján mutatjuk be, mint a korábbit, és itt is szeretnénk kihangsúlyozni azokat a „jelenségeket”, esetleges hiányokat, melyek szakmai és gyakorlati szempontból felmerültek. Az összegzésben pedig szeretnénk kiemelni azokat az összefüggéseket, melyek megjelenítik a támogatási rendszert, és annak „problémás” kérdéseit. Röviden, ismertető jelleggel szeretnénk szólni a „tágabb” jogi környezetről is, melyben a foglalkozási rehabilitációhoz kapcsolódó jogszabályok „működnek”. Amennyiben kitekintünk a nemzetközi térbe, akkor mindenképp az Európai Szociális Kartát kell megemlíteni, melyet 1961. október 8-án Torinóban írtak alá, és az Európa Tanács munkájának eredménye (Magyarország az 1999. évi C. törvényben hirdette ki a Kartát). A Karta bizonyos rendelkezései érintik a fogyatékos személyeket: kimondja, hogy a fizikailag vagy szellemileg fogyatékos személyeknek a fogyatékosság eredetére és természetére való tekintet nélkül joguk van: •

a szakmai képzésre,

43

•

rehabilitációra és

•

a visszailleszkedésre.

A jogok érvényesülése érdekében biztosítani kell: a. a képzési lehetőséget, b. a megfelelő intézkedéseket a fizikailag fogyatékos személyek munkába állására, c. speciális munkakereső szolgáltatások létrehozására, d. a lehetőségeket a védett foglalkoztatásra, e. a munkaadók ösztönzését fizikailag fogyatékos személyek alkalmazására. A fentiekből számunkra a „d” és „e” pontok érdemelnek említést, mivel a védett jellegű foglalkoztatás jelenleg is működik, és létezik a hozzá tartozó ösztönzési rendszer is. Természetesen a Kartában deklarált jogok iránymutatásul szolgálnak a magyar jogszabályokhoz is. Más nemzetközi szervezet tekintetében is megjelennek a fentebb említett jogok, az esélyegyenlőség, és az egyenlő bánásmód tekintetében. Így mind az ENSZ, valamint annak egyik tagszervezetének tekinthető ILO dokumentumaiban is fellelhetőek ezek az alapelvek, melyek érvényesek a foglalkoztatás tekintetében is. Az Európai Unió tekintetében elsődlegesen szerződések fogalmaznak meg iránymutatásokat, és itt is hangsúlyosan megjelenik az egyenlő bánásmód elve. A foglalkoztatás tekintetében a Tanács 2000. november 27-i 200/78 EK irányelve fogalmaz meg célokat: a másság alapján történő megkülönböztetésen túl, a fogyatékosság alapú diszkrimináció elleni küzdelem kereteinek kialakítását a foglalkoztatásban. Rögzíti a munkáltatók azon kötelezettségét, mely az ésszerű feltételek biztosítására irányul a fogyatékos emberek számára: •

a munkához jutásban,

•

a munkában való részvétel tekintetében,

•

a szakmai előmenetel és a képzésben történő részvétel vonatkozásában (kivéve, ha ez a munkáltatóknak aránytalanul nagy terhet jelentene, ezeket a terheket az állam intézkedésekkel, támogatásokkal hidalhatja át, és ebben az esetben már nem érvényes a kivétel).

A támogatásokkal kapcsolatban a Római szerződés fő szabályként kimondja, hogy a közös piaccal összeegyeztethetetlen bármely támogatás, amelyet a vállalkozások részére nyújt az állam, amennyiben ennek versenytorzító hatása van, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. Ez a szabály az Unió versenypolitikájának egyik alap-

44

ja, ugyanakkor nyilvánvaló, hogy vannak olyan esetek, amikor ez a szabály „túl merev”. Esetünkben a szociális és foglalkoztatási szempontból, a megváltozott munkaképességű embereknél a Bizottság 2204/2002/EK rendelete ad lehetőséget a kivételre. Ez a rendelet szigorúan körülhatárolja a támogatási lehetőségeket, de megengedi, hogy bizonyos hátrányos helyzetű csoportok – melybe a megváltozott munkaképességű emberek is tartoznak – foglalkoztatását felvállaló vállalkozások támogatást kapjanak. Fontos megemlíteni, hogy a rendelet definiálja többek között a hátrányos helyzetű munkavállalókat, illetve a fogyatékos személyeket is. A magyar alkotmány 70/A paragrafusának 3. bekezdése szerint a jogegyenlőség megvalósulása érdekében intézkedéseket irányoz elő az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölése érdekében. Ez a szabály indirekt módon lehetővé teszi olyan támogatási rendszerek működtetését, melyek esetünkben a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatását segíti elő. Az alkotmány 70/B §-a pedig a munkához való jogot deklarálja, ami így teszi egyértelművé a foglalkoztatás támogatását. További jogszabályok részletesebben tartalmazzák a támogatási rendszert, annak módját, feltételeit, de ezeket később kívánjuk áttekinteni részletesebben. Más jogszabályok, mint az 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos emberek jogairól és esélyegyenlőségük előmozdításáról, tovább egyértelműsítik a támogatási rendszerek jogi alapjait. Szociálpolitikai szempontból ezek a pozitív diszkrimináció körébe tartozó intézkedések, melyek esetünkben negatív szabadságjogokat jelenítenek meg. A továbbiakban látni fogjuk, hogy ez kibővül, mivel a foglalkoztatás esetében konkrét támogatási rendszert működtet az állam, ami így „kézzel fogható” javítást eredményez(het). A feltételes mód azért jelenik meg, mert véleményünk szerint a szakmai elvek nem mindig tudnak maradéktalanul érvényesülni sem a jogszabályokban, sem a gyakorlatban. Ehhez társul még mind a fogalmi, mind a tartalmi sokszínűség, ami érinti a megváltozott munkaképességű emberek, fogyatékos emberek, vagy éppen a rehabilitáció egyes megfogalmazásait a különböző jogszabályokban. Az állam a támogatási rendszeren keresztül ösztönzi a munkáltatókat a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatására, a munkaerő-piaci szolgáltatásokon túl. A támogatások legfőbb forrása a munkaerő-piaci alap (MPA), amely egy elkülönített állami pénzalap, melybe munkavállalók és a munkáltatók teljesítenek befizetéseket, járulékok formájában. (1991. évi IV. törvény, 39. § 2. bek, e) pontja)

45

3.1 A korábbi szabályozás Vizsgáljuk meg először a 8/1983 (VI. 29.) EüM-PM együttes rendeletet. Ez a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szól (továbbiakban: együttes rendelet), mely a foglalkozási rehabilitáció szempontjából alapvető volt. Az együttes rendelet fogalmi rendszere: Foglalkoztatásnak az alábbi feltételeknek megfelelő munkaviszony minősül: •

munkaszerződés szerint a napi munkaidő eléri a négy órát, vagy

•

bedolgozói jogviszony keretében dolgozik, és

•

teljes értékű munka végzésére képtelen(megváltozott a munkaképessége), és

•

a munkaköri alkalmassági vizsgálat alkalmasnak minősítette.

A megváltozott munkaképesség „igazolásához” szükséges anyagokat a jogszabály szintén rögzíti, fogyatékosság-típusok szerint: •

Vak illetve gyengén látó és azt, akit: a) a Vakok és Gyengén látók Országos Szövetsége által adott igazolvány, vagy b) a személyi járadék folyósítására kiadott igazolás tanúsítja, illetve c) szemész szakorvos által kiadott bizonyítvány szerint a látás fogyatékossága 67%-os, vagy azt meghaladja. A dotáció mértéke az átlagbér 320%-a.

•

Súlyos értelmi fogyatékosságára tekintettel (a 15/1990 (IV.23.SZEM rend. alapján SZJA adóalapot csökkentő kedvezményre jogosult) a területileg illetékes ideggondozó intézet szak- főorvosa igazolása szerint az intelligencia hányadosa nem éri el a 70-et. A dotáció mértéke az átlagbér 225 %-a.

•

Siket vagy súlyos nagyothalló - A halláskárosodása az audiológiai szakvélemény szerint 60 decibel hallásküszöb értéket eléri, vagy meghaladja. A dotáció mértéke az átlagbér 225 %-a.

•

Súlyos mozgáskorlátozott (a 164/1995 (XII:27) Korm. Rend alapján), aki jogszabály által tételesen felsorolt mozgásszervi betegsége következtében tömegközlekedési eszközt önerőből nem képes igénybe venni, de életvitelszerűen nem ágyhoz kötött és a jogszabályban tételesen felsoroltak szerint a járás, terhelhetőség, valamint tömegközlekedési jármű használata alapján közlekedő képességének minősítése során szempontjainak száma hét vagy annál több.

46

A dotáció mértéke az átlagbér 225 %-a. •

Az OOSZI szakvéleménye szerint általános egészség romlásból eredően 67-100% munkaképesség csökkenése van (rokkant I-III. csoport szerint, és nem feltétel, hogy ellátást kapjon.) Nem minősül súlyosan fogyatékosnak és a rehabilitációs intézkedést elfogadta. A dotáció mértéke az átlagbér 150 %-a.

•

Az OOSZI szakvéleménye szerint általános egészségromlásból eredően 40 %-66%-os mértékben megváltozott munkaképességű (és nem minősül sem súlyosan fogyatékosnak sem rokkantnak) és a rehabilitációs intézkedést elfogadta. A dotáció mértéke az átlagbér 135 %-a. Megjegyzendő, hogy a dotáció csak a célszervezeteknél haladhatja meg a 150%-ot.

A fentebb említett rehabilitációs intézkedést, az együttes rendelet szerint annak a munkáltatónak kell lefolytatnia, ahol a megváltozott munkaképességű dolgozó alkalmazásban – munkaviszonyban – van. Az intézkedés célja, hogy a megváltozott munkaképességnek megfelelő munkát kapjon a munkavállaló, olyan módon is, hogy betanítással vagy szakképzéssel más munkakört tölt be. Amennyiben nem áll munkaviszonyban, akkor ellátásra sem jogosult a munkavállaló. Ennek a szabályozásnak egyik nyilvánvaló hiánya, hogy nem számol az együttes rendelet megalkotásakor még „nem létező” munkanélküliséggel, továbbá kevéssé életszerű az intézkedés ilyen formában történő végrehajtása, többek között azért is, mert egy munkáltató nincs alapvetően felkészülve az ilyen helyzetekre. A munkáltatókat három csoportba lehet sorolni az állami dotáció szempontjából. Az egyik az integrált foglalkoztatás, mely elsősorban azokat a megváltozott munkaképességű munkavállalókat alkalmazhatja, akik képesek piaci körülmények között is helyt állni. Ez tekinthető az elsődleges munkaerőpiacon való működésnek. Sokan azonban nem vállalják fel ennek megoldását, így nekik rehabilitációs hozzájárulást kell fizetni, mely a MPA rehabilitációs alaprészébe kerül. A hozzájárulás szabálya: minden olyan szervezet, melynek statisztikai átlaglétszáma 20 fő vagy meghaladja ezt, és az általa foglalkoztatottak aránya nem éri el az 5%-ot a megváltozott munkaképességű munkavállalók terén, annak rehabilitációs hozzájárulást kell fizetni a hiányzó létszám tekintetében. (Flt 41/A§). A hozzájárulás mértéke 2004 előtt nagyon alacsony volt, így inkább befizették a szervezetek. 2004-től jelentősen megemelkedett ez az összeg. 2008-ban éves szinten 164 400 Ft/fő.

47

Egy másik foglalkoztatási típus a szociális foglalkoztatók. A szociális foglalkoztatók szervezetéről, működéséről és gazdálkodásáról a 22/1983. (Eü. K. 22.) EüM-PM együttes utasítás rendelkezik. Ennek a foglalkoztatásnak a jelentősége abban áll, hogy a megváltozott munkaképességű emberek között sokan vannak olyanok, akik állapotuknál fogva nem képesek megfelelni a piaci verseny kihívásainak. Számukra a szociális foglalkoztatók által nyújtott fejlesztő munka adhat segítséget, és ezzel is segítve a közösségi létet, beilleszkedést. A célszervezeteket tekintve, elmondhatjuk, hogy ők a „klasszikus” értelemben vett rehabilitációs foglalkoztatók. Esetükben bonyolultabb szabályozás van, ami többek között az adózást érinti. A dotáció ezeknél a szervezeteknél a 135%-os szintről indul felfelé, és ezen kívül kiegészülhet még az ún. telephelyi szorzóval (ennek mértéke 1.4-szeres). A dotáció mértékénél a statisztikai átlaglétszámot kell figyelembe venni, de a dotációnak egyenértékűnek kell lennie az árbevétellel. Ez a kitétel a nonprofit szervezetek esetén nem tud maradéktalanul megvalósulni, éppen ezért ezek a szervezetek nem is tudtak célszervezetté válni. Azoknál a gazdálkodó szervezeteknél, és szociális foglalkoztatóknál, ahol nem alkalmazható a célszervezeti kijelölés, ott a munkaképesség csökkenés mértékétől függetlenül, a megváltozott munkaképességű munkavállalók arányában, sávosan, a minimálbérhez kötötten igényelhető támogatás. A dotációt az adóhatóságon keresztül, állami támogatásként folyósítják. A törvények értelmében egy gazdálkodó szervezet akkor jogosult dotációra, ha a statisztikai átlaglétszámában a megváltozott munkaképességű emberek aránya több mint 5%. A dotáció vetítési alapjául a megváltozott munkaképességűek havi statisztikai állományi létszáma és a részükre kifizetett havi átlagbér szorzata alapján számított havi bruttó munkabér adja. A havi munkabér nem lehet több mint a mindenkori minimálbér. Így a dotáció mértékét a megváltozott munkaképességű emberek létszáma adja. Annál a munkáltatónál, ahol ennek aránya meghaladja a 60%-ot, ott a munkáltató 135%-os dotációban részesül. A támogatások formája alapvetően bér- és költségjellegű lehet. Az előbbi egy könnyen nyomon követhető és egyértelmű támogatás, ami a munkaképesség csökkenésből származó hátrányokat kívánja mérsékelni. A költségek viszont jóval kevésbé „megfoghatóak”. Ide tartozik minden olyan kiadása a munkáltatónak, amely a megváltozott munkaképességű munkavállaló foglalkoztatásához járul hozzá. Ilyenek lehetnek az akadálymentesítés költségei, fejlesztő, rehabilitációs szakember alkalmazása, stb. Ez utóbbi pályázati formában érhető el a szerveze-

48

tek számára. A dotációs rendszer fő kedvezményezettjei a célszervezetek és a szociális foglalkoztatók voltak. Ebben a rendszerben a 20 főnél kevesebbet foglalkoztató szervezetek, valamint a nonprofit szervezetek ki voltak zárva. Illetve a 20 főnél kevesebbet foglalkoztató szervezetek részére lehetőség van adókedvezmény igénybevételére, de ennek jelentősége csekély. A fentieket röviden összegezve elmondható, hogy a támogatások egy normatív jellegű rendszeren keresztül, gyakorlatilag ellenőrzés nélkül kerültek folyósításra. A szervezetek esetében, elsősorban a célszervezetek számára, akik indirekt módon voltak ösztönözve a – minél súlyosabb állapotban lévő – megváltozott munkaképességű emberek minél nagyobb számban való foglalkoztatására. Ezeknek a szervezeteknek az volt az érdekük, hogy a dotáción túl keletkező költségeiket kitermeljék, ami sok esetben egy viszonylag egyszerű feladat volt, lévén egy minimális összegről volt szó. Történhetett mindez azért is, mert a foglalkoztatásnak egyáltalán nem volt tranzit jellege, így a támogatás folyamatos volt, és a szervezetnek nem volt érdeke elengedni azokat a munkavállalóit, akik képesek voltak a piaci szintű teljesítésre. Ez olyan helyzetet eredményezhetett a szervezetekben, hogy a munkavállalók egy kisebb rétege, akik képesek voltak a piaci szintű termelésre, „hozták” a cég profitját, míg a súlyos fogyatékos munkavállalók után felvették a dotációt. Ez egy fajta „bebetonozódást” eredményezett. A dotációt a következő költségekre lehetett elkölteni: •

munkabér,

•

utazási költségtérítés,

•

adminisztrációs költség,

•

a foglalkoztatáshoz kapcsolódó költségek, és

•

menedzsment költségei.

A kutatások alapján elmondható, hogy ebből a bérköltség a legkisebb, és mindezek mellett nincs szükség tételes elszámolásra. Így pedig kérdésessé vált, hogy a dotáció eléri-e a tényleges célját. A támogatási rendszerben megfigyelhető, hogy már 40%-os munkaképesség csökkenéstől igényelhető támogatás, ami korántsem tekinthető megalapozottnak, lévén ezen munkavállalóknak még jelentős munkavégző-képessége maradhatott meg, szemben azokkal, akik állapotuknál fogva, nem fognak tudni visszakerülni az elsődleges munkaerőpiacra. A támogatási rendszer gazdálkodó szervezetekről beszél, akik termelő tevékenységet folytatnak, amihez a dotáció mértékét is kötötték. Ugyanakkor azok a szervezetek, elsősorban civilszervezetek, akik a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatását segítik elő, nem kaphatnak

49

támogatást. Ezek a szervezetek sokszor magas szinten látják el a rehabilitációs feladatot, de a rendelet által támogatott körből ki vannak zárva. Mindezek mellett a rendelkezésben nincs szó a rehabilitációs feladatok mikéntjéről, valamint a foglalkoztatás minőségi követelményeiről sem. További hiátusa a rendelkezésnek, hogy elsősorban költségvetési oldalról közelít, és nem „látja” az embert a rendszerben. Így pedig meglátásunk szerint elég nehéz egy jól működő rehabilitációt folytatni. Azt is meg kell jegyeznünk, hogy a jogalkotó szempontjából bizonyos fokig érthető egy jól mérhető támogatási rendszer kialakítása, de ebben az esetben még ez sem állja meg a helyét teljes mértékben, mivel 2004-2005-ben több visszaélésre is fény derült. Ezek a visszaélések azt használták ki, hogy a támogatások, ahogy fentebb már említettük, csak a megváltozott munkaképességű munkavállalók létszámát, és a munkaképesség-csökkenését vették figyelembe, bár a vonatkozó jogszabályokban részletesen leírták a pénzügyi követelményeket, ténylegesen elszámolni csak a bérköltséggel kell. A „valós” foglalkoztatást nem ellenőrizték, így a cégek szinte korlátlanul tudtak tevékenykedni. A kijelölt célszervezetek esetén meg kell említeni azt is, hogy a támogatások elsősorban a szervezet jogállása alapján differenciálódnak, és nem veszik figyelembe az egyének munkaképesség-változásának mértékét, és az ehhez kapcsolódó költségigényeket. Ez azt eredményezte, hogy azok a szervezetek (gazdálkodó szervezetek és szociális foglalkoztatók egyaránt), akik célszervezetté válhattak – az 1996/LXXXI tv. 2§. 2. bekezdése a), c), f) pontjai alapján, törekedtek is erre, mert ez nagyobb állami támogatást jelentett. Ezen megkülönböztetés nem szerencsés, mert a költségvetés számára kevésbé hatékony megoldásokhoz vezethet, illetve olyan szervezeteket is piaci körülmények közé késztet, akik alacsony színvonalú, alapvetően nem piacképes foglalkoztatást vállalnak fel. Az egyén szempontjából rá kell világítani arra is, hogy a legtöbb megváltozott munkaképességű személy más, nyugdíj vagy nyugdíjszerű ellátást is kap. E mellett a foglalkozás támogatása plusz bevételként jelenik meg az egyénnél, aki nem kívánja „elveszíteni” ezeket a forrásokat. Ha az ellátások mértéke nem hat ösztönzőleg a munkavállalásra, esetleg ellenösztönzőként lép fel, akkor nyilván a passzív – esetünkben nevezhetjük „kettős ellátásnak” – ellátást választják az érintettek. Röviden összegezve a fenti észrevételeket elmondható, hogy a szabályozásnak, bár folyamatosan változtatták, nem sikerült minden részletében alkalmazkodnia a megváltozott társadalmi

50

és gazdasági körülményekhez, illetve szakmai, módszertani elemekhez. Nyilvánvalóan egy alacsony hatékonysággal működő támogatási rendszert nem lehet fenntartani egy „gyenge” államháztartási környezetben. A feltárt visszaélések rámutatnak az anomáliákra és az ellenőrzés hiányosságaira, továbbá az eredeti cél, mely szerint a megváltozott munkaképességű embereket lehetőségeik szerint vissza kell vezetni a munkaerőpiacra (a.m. rehabilitálni kell) nem valósul meg. Ezeken túlmenően Magyarország csatlakozása az európai közösséghez, és a vele együtt járó jogharmonizáció is hozzájárul a meglévő jogszabályok átgondolásához, újragondolásához. 3.2 Az új támogatási rendszer Számos tanulmány készült arról, hogy a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásának támogatása nem hatékony, nem felel meg a kor és a szakma kihívásainak. Továbbá a jogharmonizáció is szükséges volt, így a minisztériumban kidolgoztak egy új támogatási rendszert. Ebben új elemként megjelent az akkreditáció, mint "bizonyos" mértékű előminősítő, és ellenőrző szűrő, valamint a támogatási rendszer is átalakult. Ebben a részben szó lesz mindkét elemről: bemutatásra kerül az akkreditációs eljárásra vonatkozó főbb jellemzőket és néhány kritikai észrevétel, majd a támogatási rendszer átalakulásának módja s mértéke.

3.2.1 Az akkreditáció Az új támogatási rendszer egyik hozadéka az akkreditációs eljárás, mely nélkül 2007. július 1-től nem folyósítható támogatás. Az akkreditáció célja, hogy a korábban felmerült anomáliákat „kiszűrje”, és csak a valós foglalkoztatást támogassa az állam, továbbá szempont az is, hogy a támogatások megfeleljenek az Európai Unió által lefektetett követelményeknek. Az akkreditációval az állam egy szigorú előminősítő és ellenőrző rendszert hozott létre, melyeket a 176/2005 (IX. 2.) Korm. rendelet (a megváltozott munkaképességű munkavállalókat foglalkoztató munkáltatók akkreditációjának, továbbá az akkreditált munkáltatók ellenőrzésének szabályairól), és a 14/2005 (IX. 2.) FMM rendelet (a rehabilitációs akkreditáció eljárásáról, és követelményeiről) alapján a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal hajt végre. Az eljárás lényegi eleme a tanúsítvány megszerzése. Négy típusa létezik a tanúsítványnak – a gyakorlatban csak három – melyek a következők: alap-, rehabilitációs-, kiemelt- és feltételes tanúsítvány. Ez utóbbi arra az időszakra kerülhet kiadásra, mialatt a szervezet felkészül a kiemelt tanúsítvány megszerzésére. A kiemelt tanúsítvány egyben védett foglalkoztatóvá minősítést is jelent.

51

Az akkreditáció minden olyan szervezet számára rendelkezésre álló lehetőség, melyek a munka törvénykönyve alapján munkaviszonyban foglalkoztatnak. Ez alól kivételt jelentenek a közigazgatási, valamint az állami és helyi önkormányzati költségvetési szervek, és a szociális intézményekben működő foglalkoztatók. A tanúsítvány létszám tekintetében nem állít fel korlátozást, két kivételtől eltekintve: •

A megváltozott munkaképességű munkavállalók létszáma eléri a 20 főt, és ez egyben a munkaadó által foglalkoztatottak 40 %-át is elérő létszám, alaptanúsítvány kiállítására nincs mód, csak a feltételek fennállása esetén rehabilitációs vagy kiemelt tanúsítványéra.

•

A kiemelt (és feltételes) tanúsítványt csak annak a munkaadónak lehet kiállítani, aki legalább 50 főt, ezen belül minimum a létszáma felében legalább 50 %-ban megváltozott munkaképességű munkavállalókat foglalkoztat.

Ez a szabályozás indirekt módon lehetővé teszi, hogy akár 0 fő megváltozott munkaképességű személy "alkalmazásánál" is lehetőség van alap vagy rehabilitációs tanúsítvány megszerzésére. A tanúsítványok meghatározott időtartamra szólnak (alap 5 év, rehabilitációs 3 év, kiemelt 2 év), és megszerzésük, meghosszabbításuk adott költséggel jár. Az eljárásban a telephelyek akkreditációja külön költségként jelenik meg. További kiadások kapcsolódnak a különböző dokumentumok beszerzéséhez, melyek az eljáráshoz szükségesek, de el nem számolhatók. Megjegyzendő, hogy a tanúsítványokhoz tartozó feltételrendszer megteremtéséhez a szabályozás nem ad támogatást, holott ez a feladat nem tartozik szorosan a szervezetek piaci jellegű működéséhez. A tanúsítványok tekintetében az alaptanúsítvány elsősorban a nyílt piaci szervezetek számára ad lehetőséget, míg a rehabilitációs tanúsítvány egy átmeneti forma, és a szabályozás tekintetében is szigorúbb kereteket állít fel. A kiemelt tanúsítvány esetében pedig a megváltozott munkaképességű személyeket jelentős számban foglalkoztató szervezetek számára ad lehetőséget. Mindenképp megjegyzendő ezekkel kapcsolatban, hogy az egyes tanúsítványok igénylésének pontos feltételei közötti eligazodás nehézkes, és egy járatlan személy számára nehezen követhető. Ez azért is jelent problémát, mert a foglalkoztatás bővítésében kiemelt szerepet játszó kis-, és középvállalkozások esetében nincs mindig lehetőség erre a célra külön alkalmazottat fenntartani, illetve szolgáltatást vásárolni. Továbbá ezeknél a szervezeteknél hátráltató tényező a jelentős adminisztráció, ami az eljárás lefolytatásához szükséges dokumentumok beszerzésére irányul. 52

Az ellenőrzések tekintetében az eljárás önmagában egy „megbízhatósági” vizsgálata a munkáltatónak. Itt az eljárás során lehetőség van helyszíni szemle lefolytatására, ahol többek között a beadott dokumentumokban szereplő információkat is vizsgálják. A tanúsítvány megszerzése után is van lehetőség további dokumentumok bekérésére, illetve helyszíni ellenőrzésre, ahol a fentieken túl a jelenléti íveket, a kifizetéseket, munkaszerződéseket is ellenőrizhetik. A dokumentáció pontos vezetése azonban érdeke a munkáltatónak, mivel a munkaügyi szervezeten keresztül lehet a támogatást igényelni, és a folyósítás az előző havi elszámolás beérkezésével teljesül. A támogatásban részesülő munkáltatókat az Állami Számvevőszék, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a regionális munkaügyi központ illetve annak kirendeltsége, az FSZH, az SZMM, továbbá – a támogatások felhasználása tekintetében – az APEH ellenőrzi. Mindezek azt a célt szolgálják, hogy az esetleges visszaélések ne forduljanak elő. Az akkreditációs eljárással kapcsolatban a korábban megfogalmazott kritikai észrevételek – tehát az adminisztrációs terhek csökkentése – mellett, érdemes lenne jobb, könnyen értelmezhető tájékoztatókat rendszeresíteni, illetve az eljárás során olyan rendeket követni, amelyek elősegítik

bizonyos

szervezetek,

adott

körülményeknek

megfelelő,

egyszerűbb

akkreditációját. 3.2.2 A támogatási rendszer A támogatási rendszer összetett, és több módon csoportosítható. Dolgozatunkban a rendszeresen folyósított támogatásokat tekintjük át: az adókedvezményeket és a bértámogatást. Az adókedvezmény igénybevétele nem jelentős, mivel akár a személyi jövedelemadó, akár a társasági adó esetében más támogatásokkal együtt nem vehető igénybe. Ugyanakkor ezeknek a kedvezményeknek a hozadékai alacsonyak a többi támogatáshoz képest; a korábbi rendszerből maradtak meg, de hatásuk elenyésző. Annál nagyobb jelentősége van a „bértámogatásnak”. Az új támogatási rendszer 2006. január 1-én lépett hatályba, de teljes körűen csak 2007. július 1-én. Eddig az időpontig a korábban támogatott szervezeteket még az előző rendszer alapján támogatták. Az új rendszer tartalmaz normatív és pályázható elemeket is. A támogatás célja továbbra is a megváltozott munkaképességű személyek vélt vagy valós, alacsonyabb munkavégző-képességének kompenzálása. A normatív támogatás mértékét két dolog határozza meg. Az egyik az egészségkárosodás, illetve fogyatékosság mértéke, ahol a munkavállaló járulékokkal növelt munkabérének 40100%-a támogatható a következőképp:

53

•

50%-ban megváltozott munkaképességű munkavállaló esetén 40%-a,

•

67%-os vagy azt meghaladó mértékben megváltozott munkaképességű munkavállaló esetén 60%-a,

•

a Fot. 23. §-a (1) bekezdésének a) pontja alapján látási fogyatékosnak minősülő, vagy o külön jogszabály szerint súlyos értelmi fogyatékosnak minősülő és erre tekintettel a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló külön törvény szerint adóalapot csökkentő kedvezmény igénybevételére jogosult, vagy o siket vagy súlyosan nagyothalló, halláskárosodása audiológiai szakvélemény szerint a 60 decibel hallásküszöb értékét elérő vagy meghaladó, vagy o a súlyos mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményeiről szóló külön jogszabály szerint súlyos mozgáskorlátozottnak minősülő munkavállalók esetében 100%-a.

A támogatás a munkaképesség-változás időtartamára, de legfeljebb 36 hónapra – többször meghosszabbítva – ismételten is nyújtható. Másrészről a munkavállaló által betöltött munkakörtől és képzettségétől, legfeljebb a KSH által meghatározott, a tárgy évet megelőző 2. év havi bruttó átlagkeresetének összege – 2008ban 171 600 Ft – lehet, a továbbiak szerint: •

szakképzettséget nem igénylő munkakör esetén, legfeljebb 60%

•

alap, vagy középfokú szakképzettséget igénylő munkakör esetén, legfeljebb 80%

•

felsőfokú szakképzettséget, vagy felsőfokú iskolai végzettséget betöltő munkakör esetén, legfeljebb 120%

Részmunkaidős foglalkoztatás esetén az összeg az időaránynak megfelelően módosul. A támogatás igénylését a területileg illetékes munkaügyi kirendeltségen kell bejelenteni, aki hatósági szerződés keretében, a megfelelő okiratok benyújtása után dönt a támogatásról. Amenynyiben a benyújtott dokumentáció megfelel az előírásoknak, akkor a kérelem pozitív lehet, és meg kell állapítani a támogatást. A kifizetések utólagosan történnek, a megfelelő igazoló dokumentumok benyújtása után. A támogatás ezen rendszerénél látható a változás a korábbi szabályozáshoz képest. Itt a maximális támogatás mértéke az átlagkereset 120%-a lehet, és érvényesül az egyenlő munkáért egyenlő bér elve is. Alapvetően, a támogatotti kör nem változott meg, csak a támogatások mértéke differenciálódott, ami előrelépés a korábbiakhoz képest. A jogszabály nem teszi lehetővé a különböző támogatások halmozását, és további kizáró feltételeket is meghatároz. Mivel

54

itt egy kiszámítható, normatív támogatásról van szó, ezért a munkáltatók felé ennek kellene lenni egy fontos motivációs tényezőnek a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatásánál. Ugyanakkor ez hordozza magában azt a hiányosságot, hogy bár a támogatás 36 hónapra szól, de az meghosszabbítható. Így meglehetősen kétséges, hogy milyen módon jön létre a rehabilitáció, és adott esetben az elsődleges munkaerő-piacra történő visszavezetése a megváltozott munkaképességű munkavállalónak. Ez a paradoxon helyzet– meglátásunk szerint –vélhetően csak az alapkoncepció újragondolásával, és a téma más irányból való megközelítésével oldható fel. A bértámogatás tekintetében új elemnek mondható a munkahelyi segítő személy bérének támogatása. A legalább 67%-ban megváltozott munkaképességű személy egyéni, vagy csoportos segítésére fordított idő munkabére, és annak járulékai állapítható meg egy összegben. A támogatás időtartama 36 hónap lehet. Az összeg mértéke nem haladhatja meg a tárgyévet megelőző nemzetgazdasági éves átlagkereset 80%-át, havi szinten. Ennél a szabályozásnál nem jelenik meg a szakképzettség, mint befolyásoló tényező. Ez a támogatás akkor állapítható meg, ha a segítő személy közreműködése szükséges a megváltozott munkaképességű munkavállaló munkafeladatainak ellátásához. Ennek a támogatásnak az igénylését a területileg illetékes munkaügyi kirendeltséghez kell benyújtani, és a kirendeltség mérlegelési jogkörrel rendelkezik a támogatás mértékének, indokoltságának megállapítása végett. Amennyiben pozitív az elbírálás, akkor hatósági szerződés jön létre, és a bértámogatáshoz hasonlóan, utólagosan kerül finanszírozásra ez a támogatás is, a megfelelő igazolások benyújtása után.

3.3 Szervezetek 3.3.1 Védett műhely A szervezetek tekintetében érdemes megjegyezni, hogy a védett műhely egy gyűjtőfogalom, ami a védett foglalkoztatókat (ők rendelkeznek kiemelt, illetve feltételes tanúsítvánnyal), a szociális foglalkoztatókat és a védett szervezeteket foglalja magában. Az első két szervezeti forma esetében a támogatások rendszere és a költségek pályázhatósága „rendben” van, míg a védett szervezetek számára egyáltalán nem szükséges semmilyen akkreditációs eljárás. Részükre „csupán” egy, a számukra kiírt pályázati rendszerben való megfelelés teljesítendő. Természetesen ezek a feltételek is lehetnek azonosak az akkreditációval, és jelenleg ezen szervezetek egy része akkreditálva is van, mert a régi támogatási rendszerben, az átalakulás során a dotáció fenntartásához még kellett a tanúsítvány megszerzése. Ezek a szervezetek

55

kiemelt tanúsítványt szereztek, de jelenleg nem garantálja semmilyen szabály, hogy miután lejárnak ezek a tanúsítványok, akkor meg is hosszabbítják őket. Így gyakorlatilag az előminősítési eljárás, ami a munkakörülmények, valamint a tevékenység ellenőrzése és a szervezet megbízhatóságát ellenőrző folyamat, itt nem zajlik le az akkreditációs eljárás keretében. Továbbá, mivel itt egy pályázati eljárásról van szó, ezért a támogatások felhasználásával kapcsolatban sem feltétlen „élnek” az ott irányadó rendelkezések. Ez bizonyos megszorítások mellett tekinthető a dotációs rendszer továbbélésének, abból az okból is, mivel ez egy költségátalány jellegű támogatás. További „újdonság”, hogy lehetőség van a védett műhelyek számára a közbeszerzéseknél előnyt biztosítani. Ilyen esetben lehet kizárólag ezekre a szervezetekre fókuszálni, de lehetőség van előny biztosítására, a többi feltétel megtartása mellett is. Ez részben elősegíti a szervezetek piaci körülmények közötti érvényesülését, és részben „gátolhatja” a piaci tényezőktől való elszakadását egy-egy nyertes szervezetnek.

3.3.2 Szociális foglalkoztatók A korábbi szabályozásban a szociális foglalkoztatók részesei voltak a támogatási rendszernek, viszont az új szabályozás hatálya nem terjed ki rájuk, mivel a közösségi rendelkezésekből nem lehet közvetlenül levezetni. Konkrétan a támogatási rendszerek a közösség versenyszabályai között vannak megjelenítve (2204/2002/EK rendelet), és a szociális jellegű szabályozások a tagállamok hatáskörébe vannak utalva. A foglalkozási rehabilitáció szempontjából azonban fontos szerepük van ezeknek a szervezeteknek, ahogy azt korábban már említettük. Fel szeretnénk hívni arra a figyelmet, hogy az akkreditációs eljárás nem vonatkozik a szociális foglalkoztatókra, ugyanakkor a munkahelyi feltételek szempontjából meg kell felelniük szinte azonos módon a többi munkahellyel együtt. Jelenleg azonban nem vizsgálja senki, hogy milyen feltételek mellett foglalkoztatnak ezek a szervezetek. További érdekessége a szociális foglalkoztatóknak, hogy van lehetőség munkaviszonyban történő foglalkoztatásra (fejlesztő munka) is (a terápiás, és a készségfejlesztő foglalkozás mellett, amik szociális jellegűek), ami viszont az akkreditációs eljárás hatálya alá eshet. (Az akkreditációs eljárásban minden a munka törvénykönyvében munkaviszony alá eső foglalkoztatást akkreditálni lehet.)

56

A foglalkoztatás szempontjából az új szabályozások elválasztották a korábbi jogszabályokban „összemosódó” bentlakásos foglalkoztatást és a „nappali” jellegű foglalkoztatást. A jelenlegi rendszerben csak azok foglalkoztathatók intézményi körülmények között, akik igénybe veszik a „hotel” funkciót is. Ez a rendelkezés számos megváltozott munkaképességű ember számára jelent hátrányos megkülönböztetést, hisz ők, állapotuknál fogva, nem lesznek képesek visszakerülni az elsődleges munkaerőpiacra, és a környezetükben nem áll rendelkezésre olyan nem intézményi jellegű szociális foglalkoztató vagy egyéb az állapotuknak megfelelő foglalkoztató, ahol kvázi „nappali” elfoglaltságként dolgozhatnának. Így ezek az emberek vagy otthon maradtak vagy megpróbáltak bekerülni intézményekbe, illetve jó esetben találtak olyan foglalkoztatót, mely részükre megfelelő volt. Az akkreditációs eljárás – ahogyan az akkreditált szervezetek ellenőrzése is –alapvetően egy igazgatási jellegű eljárás. Ugyanakkor tartalmi, szakmai ellenőrzés nem valósul meg, ami további hiányossága a szabályozásnak. Az eljárás további ellenösztönző hatása a jelentős adminisztrációs teher és költség, ami mind időben, mind anyagiakban terheli a szervezetet. Problémaként jelenik meg, hogy olyan feltételeket állít fel a jogalkotó az eljárás során, melyek nem tartoznak közvetlenül a szervezetek működéséhez, elsősorban piaci szervezeteknél, és ehhez nem kapható támogatás sem. Továbbá nehezen értelmezhető a rehabilitációs szint mibenléte. A támogatások tekintetében megváltozott a vetítési alap, ami így „életszerűbb” lett, de ez csak a bértámogatás esetén mondható el. A támogatás tekintetében a rendszer kétszintű, hisz első körben az akkreditációs eljárás, a tanúsítvány megszerzése az elérendő cél, és csak a második lépcsőben jön elő a valós támogatás. A jelenlegi szabályozásban a munkahelyi segítő támogatása hozzá van kötve a megváltozott munkaképességű személy bértámogatásához, ami adott esetben nem lenne indokolt, mivel nem biztos, hogy közvetlenül a munkafeladattal kapcsolatban van a segítőre szükség. Itt szintén tetten érhető az a koncepció, ami a támogatást a vélt vagy valós munkaképesség csökkenéshez köti, ami meglátásunk szerint nem szerencsés. A dotáció gyakorlatilag tehát „felbomlott” több részre. Egyik csoport a piaci szegmensre irányul, és ez a bér-, és járuléktámogatás, valamint a pályázható költségkompenzáció, a másik szegmens a szociális irányultság, amiben a szociális foglalkoztatók és a védett szervezeti pályázat található.Kritika a telephelyi szorzó megszüntetése, valamint a költségátalány normatív

57

jellegének megszüntetése – pályázati úton kérhető a kiemelt tanúsítvánnyal rendelkező szervezeteknek–, ami így a koncentrációt helyezte előtérbe a foglalkoztatóknál és telephelybezárásokat idézett elő. Pozitív hozadéka a szabályozásnak, hogy kiterjesztették a 20 főnél kevesebbet foglalkoztató szervezetekre, így ők is – hasonlóan a civilszervezetekhez – kaphatnak támogatást,

3.4 Összefoglalás Áttekintve a korábbi támogatási rendszert és a jelenlegi szabályokat az a meglátásunk, hogy bizonyos fenntartások mellett az új rendszer a régi szabályozás „EU-konform” változata. Természetesen vannak újdonságok, és nem állítjuk, hogy minden tekintetben megmaradtak a korábbi támogatási rendszer hibái, de mégis felfedezhetőek bizonyos párhuzamok, hasonlóságok a két szabályozás között. Több részre szeretnénk bontani az összefoglalást, alátámasztva a fentebb leírtakat. Nem kerülhetjük meg a szakmai kérdéseket, ezen belül az általunk nagyon fontosnak tartott tranzitfoglalkoztatás kérdését sem. Utóbbi gyakorlatilag egyik szabályozásban sem implementálódik, és így a rehabilitációnak, mint egy folyamatnak, nem lesz jelentősége. Bár vannak ezen irányba ható rendelkezések, ezek ereje azonban nem jelentős. További pozitív hozadékként tekinthető, és szakmailag is fontos, hogy az új szabályozásba beépült egy ellenőrzési rendszer, melynek ugyan megvannak a maga korlátai (igazgatási jellegű, és nincs tartalmi ellenőrzés), de segítségével csökkenteni lehetett a korábbi szabályozást kijátszó szervezetek számát, és így a visszaélésekét is. Az összevetésben mindkét esetben a munkáltatók felé irányul a támogatás, de míg a korábbi rendszer a gazdálkodó szervezeteket támogatta, addig az új szabályozás ennél egy sokkal tágabb kört emel be a támogatotti körbe. Így már lehetőség nyílik a nonprofit szervezetek részére is a támogatás igénylésére. Szervezeti szinten meg kell említeni a szociális foglalkoztatókat, melyek a korábbi rendeletben némileg „összemosódtak” a piaci jellegű szervezetekkel, a támogatások terén. Ezt most a jogalkotói szándék szétválasztotta, bár ennek „ára” volt, mivel volt olyan köre a megváltozott munkaképességű munkavállalóknak, akik az új rendelkezések kapcsán kikerültek a rehabilitációs foglalkoztatásból. Még egy érdekes jelenség a védett szervezetek kérdése. Ez egy olyan pályázati forrásból támogatott kör, melynek nincs szüksége az akkreditációs eljárás lefolytatására, és ehhez kapcsolódóan az itt meglévő szabályok betartásá-

58

ra. Az ilyen formában adott támogatást – meglátásunk szerint – joggal tekinthető dotáció jellegűnek, mivel itt is egyfajta költségátalány támogatás kerül kifizetésre az adott szervezeteknek. A dotáció tekintetében az volt a jellemző, hogy a két szempont, ami alapján a támogatást számították, az a megváltozott munkaképességű munkavállalók létszáma, és ezen munkavállalók munkaképesség csökkenésének a mértéke volt. Itt egy sávos rendszeren keresztül lehetett költségátalányhoz jutni, és a szervezeteknek az volt az érdekük, hogy célszervezetekké váljanak. Ehhez az kellett, hogy „begyűjtsék” a megváltozott munkaképességű személyeket, lehetőség szerint azokat, akik munkaképesség csökkenése a legjelentősebb. A szervezeteknél kialakult egy kettős „kényszer”, ami abból állt, hogy megtartsák a jól teljesítő munkavállalókat, akik az árbevétel-kényszer miatt kellettek, illetve „begyűjtsék” a legsúlyosabb állapotban lévő munkavállalókat a dotáció mimnél nagyobb mértékben való lehívásához. Így ebben a rendszerben sem tudott megvalósulni a tranzitálása a munkavállalóknak. Mivel nem volt jelentősebb ellenőrzés, így előfordulhattak visszaélések is. Az új szabályozási rendszerben a támogatás normatív jellege megmaradt, de költségátalány helyett bértámogatás lett, és a költségek tekintetében csak a kiemelt tanúsítvánnyal rendelkező szervezetek pályázhatnak. A bértámogatás vetítési alapja némileg változott, és a munkaképesség-csökkenés mértéke megmaradt, de már nem a létszám lett a másik tényező, hanem a betöltött munkakör, és a hozzá tartozó végzettség. Ez mindenképp pozitív elmozdulásként értékelhető, annyi megjegyzéssel, hogy a statisztikai adatok azt mutatják, hogy a fogyatékos emberek legmagasabb iskolai végzettsége elmarad a társadalom átlagától. Az új szabályozás hozadéka az akkreditációs eljárás, ami egy előminősítése a szervezeteknek. Ebben az eljárásban van lehetőség a tanúsítvány megszerzésére, ami szükséges a munkaügyi szervezet által finanszírozott (kétszintű) támogatások megszerzéséhez. Korábban a támogatás az adóhatóság révén folyósított támogatás volt. Az akkreditációs eljárásban megszerezhető az alap, a rehabilitációs és a kiemelt tanúsítvány, valamint a feltételes. A feltételes tanúsítvány a kiemelt tanúsítvány megszerzéséhez járul hozzá. A rehabilitációs tanúsítvány lényegét nem tudjuk meghatározni, mert tartalmaz követelményeket – magasabbakat, mint az alaptanúsítvány –, azonban a támogatás tekintetében nem ad többet. Amiért korábban azt mondtuk, hogy vannak hasonlóságok és párhuzamok a két rendszerben, az itt érzékelhető a leginkább. Az alaptanúsítványt el lehet úgy képzelni, mint azt az állapotot, amikor egy szervezet még nem jogosult – a régi rendszer alapján – a célszervezeti besorolásra, de támogatást kaphat, míg a 59

kiemelt tanúsítvány némileg hasonlít a célszervezeti rendszerhez. Természetesen nincs teljes átfedés, nem is lehet, de némi párhuzam mindenképpen megfigyelhető. Itt érzékelhető egy további ellenösztönző hatás, ami a munkavállaló nyílt munkaerőpiacra való visszavezetése ellen hat. Ez pedig, hogy bármely tanúsítvány esetében a támogatások mértéke azonos. Az állam (költségvetés) szempontjából nincs jelentősége annak, hogy kinek fizeti ki a támogatást, viszont a szervezetek érdeke azt diktálja, hogy az ő részükre. Így nem jöhet létre az az „átjárhatóság”, ami beindíthatná a rehabilitációs folyamatot. Mindkét rendszernek része az adókedvezmény lehetősége, de ez gyakorlatilag nem működik, mivel kicsi a hatékonysága, és nem éri meg a szervezeteknek. Egy másik rendszer, ami szintén mindkét rendszerben megvolt, az a kvóta-rendszer. Ez a kötelező foglalkoztatási szint, ami egy járulék a munkáltatóknak, akik nem érik el. A két rendszer összehasonlításakor meg kell említenünk, hogy ugyan hasonlóság van az alapkoncepciók között, meglátásunk szerint azonban ez a koncepció, mely szerint a támogatás a megváltozott munkaképességű emberek vélt, vagy valós munkaképesség-csökkenésének a kompenzálására szolgál, önmagában nem álja meg a helyét. Nyilvánvalóvá vált napjainkra, hogy a megváltozott munkaképességű munkavállalók adott munkakörben legalább olyan szinten tudnak teljesíteni, mint egészséges társaik, és tekintetükben nem biztos, hogy közvetlenül a munkavégzéshez kapcsolódó kompenzáció lehet a segítség, hanem egyéb, más a munkavállalást akadályozó tényező. A két rendszerrel kapcsolatban nehéz azt mondani, hogy egyik vagy másik jobb, mert bár sok tekintetben hasonlítanak egymáshoz, ugyanennyiben mások is. A korábbi jogszabály egy régi „toldozott-foltozott”, kiegészített, de alapjában véve elavult rendelet volt. Részben ezért is szükség volt az újragondolásra. Ehhez társult még a jogharmonizációs „kényszer” is, valamint azok a visszaélések, melyek nyilvánosságra kerültek. Az új szabályozás pozitív hozadéka ellenére még maradtak megoldandó kérdések, melyek mind kodifikációs szempontból, mind szakmai érvek mentén adnak új kihívásokat. A jogalkotók felé meg kell tudni fogalmazni azokat a tapasztalatokat, melyek az alkalmazás során merültek fel, és be kell ezeket építeni a majdani szabályozásba, hogy megfeleljenek azoknak a szakmai, munkáltatói, munkavállalói, valamint az állam – és rajta keresztül az európai közösség – érdekeinek és egyéb szabályozásának, melyekkel elő lehet segíteni a megváltozott munkaképességű munkavállalók jobb, hatékonyabb foglalkoztatását, rehabilitációját.

60

4. Felhasznált irodalmak ƒ

A 2001-es népszámlálás összefoglaló tanulmánya. Központi Statisztikai Hivatal (a), Budapest, 2001. Forrás: www.nepszamlalas.hu

ƒ

A 2001-es népszámlálási adatok értékelése. Központi Statisztikai Hivatal (b), Budapest, 2001. Forrás: www.nepszamlalas.hu

ƒ

A fogyatékkal élők integrálása és további aktív integrálása – Magyarország. Európai Munkahelyi

Biztonsági

és

Egészségvédelmi

Ügynökség.

Forrás:

http://hwi.osha.europa.eu/topic_integration_disabilities/hungary/index_html?set_langu age=hu ƒ

A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Háromoldalú Egyezményei a fogyatékossággal élő emberek foglalkoztatásáról. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, 2003. Forrás: www.fmm.gov.hu

ƒ

Anthony Giddens: Elszabadult világ. Perfekt Kiadó, Budapest, 2000.

ƒ

Achieving Equal Employment Opportunities for People with Disabilities Through Legislation:

Guidelines.

Cornell

University

2004.

ILO.

Forrás:

http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/gladnetcollect/164 ƒ

Bagó

József:

A

foglakoztatáspolitika

nemzetközi

normái,

2003.

Forrás:

http://www.szochalo.hu/index.php?id=772&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=101424 ƒ

Anders Bergeskog: Labour Market Policies, Strategies and Statistics for Poeple with Disabilities. A Cross National Comparison. Working Paper 2001:13. IFAU. Forrás: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=318776#PaperDownload

ƒ

Helen Bolderson - Deborah Mabbett: Definitions of Disability in Europe: A comparative Analysis. Study prepared by Brunel University for the European Commission Directorate-General for Employment and Social Affairs Unit E. 4, 2002. Forrás: http://ec.europa.eu/employment_social/publications/2004/cev502004_en.pdf

ƒ

Dr. Borbély Szilvia (szerk.): Újra munkában! Európai Uniós munkaerő-piaci reintegrációs

programok

és

tapasztalataik.

Budapest,

2002.

Forrás:

http://mathom.dura.hu/mszeib/kiadvanyok/ujramunka/ujramunka.htm ƒ

Didier Dupré – Antti Karjalainen: Employment of disabled people in Europe in 2002. In.: Statistics in focus POPULATION AND SOCIAL CONDITIONS THEME 3 –

61

26/2003. http://ec.europa.eu/employment_social/health_safety/docs/disabled_%202002_en.pdf ƒ

Előterjesztés az Országos Érdekegyeztető Tanács részére a megváltozott munkaképességű személyek ellátó alrendszerei összehangolt átalakításának koncepciójáról. Budapest, 2006 október.

ƒ

Európai Foglalkoztatási Stratégia, 1998.

ƒ

Wayne Ellwood: A globalizáció. HVG Kiadó, Budapest, 2003.

ƒ

Foglalkozási rehabilitációs kisokos, ÁFSZ, 2006

ƒ

Foglalkozási rehabilitáció (Dr. Gere I. - Szellő J. szerk.) , Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közalapítvány, 2008,

ƒ

Frey Mária (szerk.): EU-konform foglalkoztatáspolitika: a hazai foglalkoztatáspolitika átalakítása a közösségi gyakorlatnak megfelelően. Tanulmánykötet. OFA Budapest, 2001.

ƒ

GAO-07-934SP 'Highlights of a Forum: Modernizing Federal Disability Policy' 2007. Forrás: http://www.gao.gov/htext/d07934sp.html

ƒ

Gere Ilona: A megváltozott munkaképességű emberek bekapcsolása a munka világába In.: Frey Mária (szerk.) EU-konform foglalkoztatáspolitika: a hazai foglalkoztatáspolitika átalakítása a közösségi gyakorlatnak megfelelően. Tanulmánykötet. OFA Budapest, 2001.

ƒ

Gyulai Dávid: Kigurulnak a képből - fogyatékos és megváltozott munkaképességű emberek helyzete. Budapest, 2003. Forrás: www.szochalo.hu

ƒ

Implementation of the World Programme of Action concerning Disabled Persons: The Millenium Decelopment Goals and synergies with other United Nations disability instruments.

Report

of

the

Secretary-General

2003.

For-

rás:http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=64 ƒ

Implementation of the World Programme of Action concerning Disabled Persons: towards a society for all int he twenty-first century. Report of the Secretary-General, 2005. Forrás: http//:www.un.org/esa/socdev/enable/sgrepwpa05-e.htm.

ƒ

Integratív megközelítés a szolgáltatásfejlesztésben In.: Szolgáltatásfejlesztés a fogyatékossággal élők foglalkoztatásának elősegítése érdekében (Képzési tananyag a Társa-

62

dalmi befogadás elősegítése a szociális területen dolgozó szakemberek képzésével) Progress-Consult Kft. – SZMI, Budapest, 2007. ƒ

Jelentés a munkaképesség megőrzésére fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, Budapest, 2007. szeptember.

ƒ

Kováts András – Tausz Katalin (szerk.): Pillanatképek – Gyorsjelentés a fogyatékos emberek helyzetéről. Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 1997.

ƒ

Dr. Krémer Balázs: Előzetes töprengések a „fogyatékos-kutatásról”. Kézirat, Budapest, 2003.

ƒ

John P. Martin: What Works Among Active Labour Market Policies: Evidence from OECD Countries’Experiences. Forrás: http://www.rba.gov.au/PublicationsAndResearch/Conferences/1998/Martin.pdf

ƒ

Managing

Disability

in

the

Workplace.

ILO,

Genova,

2002.

Forrás:

http://www.ilo.org/public/english/employment/skills/disability/download/codeeng.pdf ƒ

Munkáltatók Rehabilitációs Akkreditációja. A Védett Szervezetek Országos Szövetsége kiadványa, Budapest, 2006.

ƒ

Munkaerő-piaci politikák. Módszertani kézikönyv. Nemzetközi statisztikai dokumentumok 16. Nemzetközi előírások és ajánlások a statisztikai módszerek és osztályozások köréből. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2005. Forrás: www.ksh.hu

ƒ

Népszámlálás – A kiadványokban használt fogalmak magyarázata. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2001. Forrás: www.nepszamlalas.hu

ƒ

Nyugdíjban és nyugdíjszerű ellátásban részesülők adatai 2007. januárjában. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2007. Forrás: www.ksh.hu

ƒ

Pataki Éva – Somorjai Ildikó: Szolgáltatásokkal a gyermekszegénység ellen – Szolgáltatásfejlesztési koncepció a gyermekszegénység elleni nemzeti programhoz. MTA GYEP, Budapest, 2006. november.

ƒ

Pik Katalin - Kozma Judit - Hegyesi Gábor: Kézikönyv szociális munkásoknak Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 1998.

ƒ

Rehabilitációs Kisokos. Állami Foglalkoztatási Szolgálat, Budapest, 2007.

63

ƒ

Review and Appraisal of the World Programme of Action concerning Disabled Persons.

Report

of

the

Secretary-General

2007.

Forrás:

http//:www.un.org/esa/socdev/enable/disa5861e1.htm ƒ

Scharle Ágota: A fogyatékkal élők foglalkoztatási esélyeinek növelése. In.: Köllő et al.: A magyar foglalkoztatáspolitika átfogó értékelése az Európai Foglalkoztatási Stratégia kontextusában, az elmúlt öt év tapasztalatai alapján. A tanulmány a Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium megbízásából a Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaságtudományi Intézetében készült. Budapest, 2005.

ƒ

Standard Rules on the Equalization of Opportunities for People with DIsabilities. General

Assembly

resolution

48/96

of

20.

December

1993.

Forrás:

http://www.ohchr.org/english/law/opportunities.htm ƒ

Dr. Halmos Sz. - Dr. Aubel E. - Csányi Zs. - Vég K.: A fogyatékos személyek motiválásának kutatása - Javaslatok a jogszabályi környezet módosítására, Salva Vita Alapítvány, 2008

ƒ

Dr. Horváth Gyula: Foglalkozási rehabilitációt támogató állami dotációk hatékonyságvizsgálata, OFA Kht, 2004

ƒ

Dr. Tausz Katalin – Dr. Lakatos Miklós: A fogyatékos emberek helyzete. Statisztikai Szemle, 82. évfolyam, 2004/4. szám.

ƒ

The employment situation of people with disabilities int he European Union. EIM Business and Policy Research 2001. Study prepared for European Commission Directorate-General for Employment and Social Affairs Unit EMPL/E.4. Forrás: http://ec.europa.eu/employment_social/news/2001/dec/2666complete_en.pdf

64

5. Törvények, rendeletek ƒ

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

ƒ

8./1983. (VI. 29.) EÜM-PM rendelet a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról

ƒ

1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról

ƒ

1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről (Mt.)

ƒ

1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról (Áht.)

ƒ

1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról (Szja-törvény)

ƒ

1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról (Tao.)

ƒ

1997. évi LXXXI. Törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról

ƒ

1998. évi XXVI. Törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról

ƒ

1999. évi C. törvény az Európai Szociális Karta kihirdetéséről

ƒ

1/2000 (I.7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

ƒ

A Bizottság 2204/2002/EK sz. rendelete az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatásra nyújtott állami támogatásra történő alkalmazásáról

ƒ

2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről (Art.)

ƒ

2003. évi CXXV. törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról (Ebtv.)

ƒ

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)

ƒ

176/2005. (IX.2.) Kormányrendelet a megváltozott munkaképességű munkavállalókat foglalkoztató szervezetek akkreditációjáról

ƒ

177/2005. (IX.2.) Kormányrendelet a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatásról

ƒ

14/2005. (IX.2.) FMM rendelet és a 15/2005. (IX.2.) FMM rendelet, a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről

65

ƒ

15/2005. (IX. 2.) FMM-rendelet a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatás megállapításának részletes szabályairól (Bértámogatási miniszteri rendelet)

ƒ

A Bizottság 2006. december 15-i a Szerződés 87. és 88. cikkének a de minimis támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1998/2006/EK rendelete

ƒ

213/2007. (VIII.7.) Kormányrendelet az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézetről valamint eljárásának részletes szabályairól

ƒ

Magyar Köztársaság Kormánya T/2913. számú törvényjavaslata a rehabilitációs járadékról

66

6. Mellékletek 1. melléklet A fogyatékossággal élő személyek összetétele nemek és a fogyatékosság típusa szerint (1990 és 2001, %) összesen 29,9

1990 férfi 29,8

Nő 30,1

összesen 36,4

2001 férfi 33,6

Nő 39

n.a

n.a

n.a

2,6

4

1,2

9,7

11,6

7,6

4,6

5,4

3,9

39,7

41,3

37,7

43,6

43

44,1

Gyengénlátó

11,8

9,2

14,9

9,6

7,6

11,5

Egyik szemére nem lát

4,8

5,2

4,4

3,2

3,4

3

Vak

2,1

1,8

2,4

1,6

1,4

1,9

18,8

16,2

21,8

14,4

12,4

16,4

Értelmi fogyatékos

19,5

20,3

18,6

9,9

11,1

8,7

Nagyothalló

10,9

10,5

11,4

7,7

7,9

7,6

Siket, siketnéma, néma

2,1

2

2,2

1,5

1,6

1,5

Beszédhibás

2,3

2,8

1,7

1,3

1,7

0,9

Egyéb

6,7

6,9

6,5

21,6

22,3

20,9

100

100

100

100

100

100

A fogyatékosság típusa Mozgássérült Alsó, felső végtag hiánya Egyéb testi fogyatékos Együtt

Együtt

Összesen Forrás: KSH, 2001.

67

2. melléklet A Népszámlálás során a fogyatékosság mérésére alkalmazott kérdőív.

Forrás. www.nepszamlalas.hu

68