35 op weg na ar doorbr aken

3 Wilma Willems

1 Voormalig gemeentesecretaris van de gemeente Amsterdam, Erik Gerritsen, ambassadeur voor het actieplan noiv, is de bedenker en trekker van wat intussen bekend staat als ‘de bestuurstafel Heemskerk. Schrijver van dit hoofdstuk ondersteunt hem daarbij als projectmanager. 2 Nederland Open in Verbinding is een gezamenlijk actieplan van de staatssecretarissen van Economische Zaken en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als

Op weg naar ‘doorbraken’ Inleiding In deze bijdrage zijn ervaringen gebundeld met de agendering door bestuurders van thema’s uit het actieplan noiv, en wel vanuit knelpunten die zij ervaren en oplossingsrichtingen die zij zien. Het programmabureau noiv organiseert daartoe periodiek bijeenkomsten van bestuurders met de verantwoordelijke bewindspersoon. De formule ervan is eenvoudig: breng bestuurders uit verschillende geledingen, zowel van overheden als leveranciers bijeen en verken op een inspirerende manier ‘doorbraken’ waar de deelnemers zich daadwerkelijk aan willen verbinden.1 Twee keer per jaar worden ‘rijpe’ doorbraken aan de noiv-staatssecretaris gepresenteerd.2 Het is een beleidsterrein met gestage voortgang én tegelijkertijd een lange horizon, immers: – als een open standaard – na een lang proces tot stand is gekomen – dan kost de implementatie ervan ook zeker nog drie tot vijf jaar; en bij een complexe standaard nog langer; – overheden beschikken over een enorme ‘installed base’ van software. Daar waar open source software een reëel alternatief is, krijgt het kansen, maar dat gebeurt vooral op de natuurlijke momenten (van vervanging) en (overheids)software gaat heel lang mee. Consequentie daarvan is dat open source software maar langzaam terrein kan winnen.

eerstverantwoordelijke bewindspersoon treedt op de staatssecretaris van Economische Zaken.

Alvorens in te gaan op de ervaringen met die periodieke bijeenkomsten, de zogeheten bestuurstafels, lijkt het nuttig iets van de historische context te schilderen waarbinnen het programmabureau noiv moet opereren.

Historisch besef Automatisering is een jonge industrie: – automatisering van administratieve processen startte bij de grote ondernemingen – op grote mainframes – in de jaren zestig, zo’n vijftig jaar geleden dus; – een geautomatiseerd administratief proces gaat wel tien tot vijftien jaar mee; – zo’n vijfentwintig jaar geleden verschenen de pc’s op het bureau en kwam de kantoorautomatisering (tekstverwerking, mail, etc.) op; – in het midden van de jaren negentig bepaalden ict-bedrijven voorzichtig hun strategie ten aanzien van internet.

35 | o p w e g n a a r ‘ d oorbr aken’

Overheden en taakspecifieke software: – veel taakspecifieke software voor gemeenten was ‘open source software’ om de simpele reden dat overheden hun software – al dan niet in samenwerking – zelf ontwikkelden en bereid waren tot uitwisseling. Denk aan de software voor de gemeentelijke basisregistraties, waaronder bevolkingsadministratie en gemeentelijke heffingen, die gemeentelijke ictbedrijven ontwikkelden; – vanaf de tweede helft tachtiger jaren deden overheden op grote schaal hun automatiseringsbedrijven inclusief de kennis, de software en daarmee de regie daarop van de hand. Zo verkochten Eindhoven en ’s Hertogenbosch hun bedrijf aan hcs, Arnhem en Nijmegen aan raet evenals Tilburg en Breda; Amsterdam haar rekencentrum aan PinkRoccade etc. Gaandeweg ontstonden er twee dominante spelers op de gemeentelijke markt, namelijk PinkRoccade en Centric; – decentrale overheden kunnen op dit moment per toepassing kiezen uit drie of meer softwareproducten en/of dienstverlening. Hergebruik van software was altijd al een thema bij overheden: – hergebruik van software, ook wel het gezamenlijk ontwikkelen van software, was vaak de inzet maar dat lukte lang niet altijd. Zo is er bijvoorbeeld jarenlang gewerkt aan een ontwerp voor een gezamenlijk financieel informatiesysteem voor een aantal ministeries, maar dat is uiteindelijk niet gelukt en ieder is zijns weegs gegaan. Intussen zijn er twee standaarden bij de rijksoverheid, te weten sap en Oracle die per ministerie ‘op maat’ zijn ingericht; – de broncode van veel taakspecifieke overheidssoftware is ‘open’, dat wil zeggen de overheid is eigenaar van de broncode en in beginsel bereid deze voor hergebruik beschikbaar te stellen; – op beperkte schaal wordt software hergebruikt binnen overheden en via het actieplan noiv krijgt hergebruik opnieuw een impuls. Orde en kostenbeheersing: – standaardisering op pakketsoftware wordt gezien als een middel voor beheersing van kosten, en continuïteit van dienstverlening. Standaardisering op producten(software) is diep geworteld in het beleid van de overheden; – standaarden, ‘de facto’-standaarden en open standaarden zijn essentieel voor samenwerking. Dat was altijd al zo, maar dit wordt met de dag belangrijker, omdat zonder samenwerking de maatschappelijke vraagstukken onopgelost blijven. ososs: – in 1999 is open source software (oss) voor het eerst in de Tweede Kamer ter sprake gebracht. In 2001 kwam het eerste kabinet Kok met beleid over open standaarden en open source software, als een uitvloeisel van de Europese Lissabon Agenda. Het toenmalige kabinet had dus al beleid voordat de Tweede Kamer in november 2002 de motie-Vendrik

36 | o p e n s o u rc e j a arboek

aannam. Sinds 2002 staat open source software op de politieke agenda: vanuit ideologie en verwachte kostenvoordelen; – iedereen is vóór open standaarden: als het volgende kabinet druk zou uitoefenen op het open maken van ‘de facto’-standaarden gaat het heel hard met de implementatie van open standaarden! Om dit te bereiken zal flankerend beleid noodzakelijk zijn en het zou mijns inziens de moeite waard zijn om dit onderzoeken. – 2010. Open source software is een factor van belang in de economie en is niet meer weg te denken. Het geeft een impuls aan innovatie. De zoektocht naar hoe en waar open source software de overheid de beoogde voordelen kan bieden, is nog actueel.

Bestuurlijke positionering van noiv Hoe kunnen we ervoor zorgen dat chronisch zieken, ouderen en gehandicapten snel en efficiënt worden geïnformeerd en geholpen bij hun vraag naar zorg en sociale voorzieningen? Hoe kunnen we schooluitval adequaat tegengaan? Hoe kan het kind of jongvolwassene de zorg en hulp krijgen die het nodig heeft? Hoe regelen we veiligheid, zodat we ons allemaal veilig voelen? Hoe treden we bij calamiteiten snel en efficiënt op? Deze vragen laten zien dat de overheid voor grote maatschappelijke uitdagingen staat. Tegelijkertijd hebben zowel het Rijk als de decentrale overheden steeds minder geld te besteden. Kostenreductie en efficiency zijn nu de sleutelbegrippen. Hoe kan de overheid voorzien in betere overheidsdienstverlening die burgers en bedrijven gericht en zonder tijdverlies helpt? Dat kan als beter samengewerkt wordt tussen (overheids) instanties. Bijvoorbeeld tussen partners in de zorg, de sociale zekerheid, de veiligheidsdriehoek, de onderwijssector, of tussen uitvoeringsinstanties of collega-gemeenten. Dit punt is zeker niet nieuw, maar het blijkt in de praktijk lastig die samenwerking echt tot stand te brengen.

De slimme overheid

Voor een goede en slimme samenwerking tussen mensen en instanties is het nodig dat ook de ict-systemen die zij gebruiken met elkaar kunnen ‘praten’. Technisch ‘praten’ betekent dat het ene systeem gegevens van een ander systeem kan ontvangen. Semantisch ‘praten’ betekent dat de uitgewisselde gegevens ook begrepen worden: de systemen ‘begrijpen’ de gegevens op dezelfde manier, ze spreken dezelfde taal. Als ict-systemen in staat zijn met elkaar transparant (via open standaarden) gegevens uit te wisselen, dan worden stukken software eenvoudiger en kostenefficiënt koppelbaar, ongeacht de leveranciers van die software. ict is niet alleen een technische kwestie. Sterker, het is een vooral


een bestuurlijke en organisatorische ingreep. Sturen op beter en slimmer samenwerken houdt ook in dat bestuurlijke en organisatorische vragen moeten worden beantwoord. Wie is eigenaar van de gegevens die zich in een systeem bevinden? Wie mag erbij en ze waarvoor gebruiken? Is er overeenstemming over de betekenis van de uit te wisselen gegevens, zodat deze ook door anderen gebruikt kunnen en mogen worden? Durven en willen we op die gegevens van anderen te vertrouwen? De overheden zitten zelf aan het stuur bij het beantwoorden van dergelijke vragen en dienen ook zelf de regie te voeren op hun informatie (ict)-huishouding. De manier om slimmer samen te werken en tevens de regie te voeren is door software te gebruiken, die gebaseerd is op open standaarden én verder door zelf de ontwikkeling van semantische open standaarden ter hand te nemen. Het werken aan open standaarden, aan de ontwikkeling, het beheer en de implementatie ervan vergt veel inspanning met een jarenlange doorlooptijd. Ook gaan de kosten vaak voor de baten uit, en slaan de baten soms op andere plekken neer als waar de kosten gemaakt worden. Maar uiteindelijk levert het meer maatschappelijke baten op, die we terug zien in betere dienstverlening van de overheid en minder regeldruk.

noiv: open standaarden verplicht Het verplichte gebruik van open standaarden staat sinds 2002 op de politieke agenda. In de overheidspraktijk kreeg het daadwerkelijke gebruik van open standaarden in 2008 een krachtige impuls met de uitvoering van het actieplan Nederland Open in Verbinding. Technische open standaarden – door de leveranciers ontwikkeld – worden meer en meer in de software opgenomen. Voor de ontwikkeling van de semantische standaarden staan de overheden in beginsel zelf aan de lat terwijl de (pakket)leveranciers eveneens fors (moeten) investeren in de implementatie van de open standaarden in hun pakketsoftware om zich in hun markt te handhaven.

Semantische standaarden Twee semantische standaarden staan op dit moment op de ‘pas-toe-of-leg-uit-lijst’ van het College Standaardisatie. Bij een ‘slimme overheid’ horen nog veel meer semantische standaarden! En de overheden staan hiervoor zelf aan de lat: zij weten welke (maatschappelijke) problemen zij willen oplossen en zij zijn in de betreffende keten in staat om de goede afspraken te maken over de betekenis van de in die keten essentiële begrippen. Semantische standaarden vereisen kennis maar vooral belanghebbenden bij de oplossing. Samenwerking betekent soms afzien van macht in het belang van het gezamenlijke doel.


noiv: eerlijke kans voor open source software

3 Citaat actieplan: ‘Het gebruik van open source software biedt voordelen in bepaalde situaties. Daarnaast zijn er situaties waarbij dit niet het geval is, bijvoorbeeld bij de realisatie van een ict oplossing op basis van eigen rekening en risico van een leverancier ontwikkelde applicaties of componenten. Een dergelijke oplossing kan gebruik maken van generiek ontwikkelde onderdelen welke meerdere malen in licentie worden verkocht. Wel moet het zo zijn dat voor applicaties welke volledig voor rekening en risico door de overheid als opdrachtgever worden gerealiseerd, het uitgangspunt is dat deze werken vrij ter beschikking

Het stimuleren van het gebruik van open source software is de andere pijler van het noiv-beleid en staat eveneens sinds 2002 op de politieke agenda. Hier gaat het primair om het creëren van marktwerking en innovatie, en om overheden die dit aanjagen. Bij een beperkte vraag ontwikkelt de markt voor dienstverlening rondom open source software zich niet, maar zonder aanbod van open source software en dienstverlening kan de overheid er niet voor kiezen. Op de gebieden waar relevante volwassen open source software voor overheden beschikbaar is, wint deze ook terrein. Zakelijke motieven3 voor de keuze voor deze open source software liggen daaraan ten grondslag. Het ideologische motief om als overheid niet afhankelijk te willen zijn van software die niet volledig ‘gekend‘ kan worden, wordt nauwelijks als argument genoemd door overheden. Audits, accountantsverklaringen en third party mededelingen zijn gangbare instrumenten om de gewenste zekerheid over de werking van de software te hebben. De bereidheid tot het beschikbaar stellen van door de overheid ontwikkelde software (aan andere overheden) is groot, maar met de praktische consequenties daarvan is nog maar beperkte ervaring opgedaan. Argumenten in het actieplan om de inzet van open source software te stimuleren zijn het benutten van open source software als impuls voor innovatie en het vergroten van het verandervermogen van organisaties. Zo passen ook steeds meer leveranciers open source software toe binnen hun dienstverlening. Met hun hybride businessmodel zijn zij in staat om onder gunstige condities hun diensten aan te bieden. Zij zien (nog) geen mogelijkheden om de door hen geleverde producten of diensten als open source software aan te bieden, vanwege het ontbreken van een passend verdienmodel.

worden gesteld volgens een open source software licentie.’

Decentrale overheden: een reële planning Een hartenkreet van bestuurders van decentrale overheden is ‘een reële planning’. Het belang van open standaarden en met name stuf, dé open standaard voor berichtuitwisseling binnen gemeenten én tussen overheden, wordt breed onderkend. Maar voor een gemeente is het geen sinecure stuf te implementeren in tachtig tot honderd verschillende stukken software waarmee berichtuitwisseling plaatsvindt, en de bijbehorende processen aan te passen. Kortom, standaardisatie staat bij decentrale overheden hoog op de (bestuurlijke) agenda, maar de implementatie is een proces van jaren en wordt in nauwe samenwerking met leveranciers gerealiseerd. Aan de leverancierskant is het goede nieuws dat daar steeds meer bereidheid bestaat om daadwerkelijk open standaarden in hun software te implementeren en hierin te investeren. Het Manifest Leveranciers Open standaarden is daarvan een goed voorbeeld. Door ondertekening van dit Manifest verklaren de leveranciers open standaarden te implementeren in hun software.

39 | o p w e g n a a r ‘ doorbr aken’

De ‘doorbraken’ van de bestuurstafel

4

Het resultaat van de bijeenkomsten in de aanloop naar dé bestuurstafels tot dusver (begin 2010) zijn de onderstaande doorbraken. Hiervoor bleek tijdens de bijeenkomsten draagvlak te zijn. Als een doorbraak ‘rijp’ is, wordt deze aan de ‘noiv bewindspersoon’ gepresenteerd. Tweemaal per jaar zitten bestuurders en de verantwoordelijk bewindspersoon aan tafel over de oplossingsrichtingen (de doorbraken) voor door hen ervaren knelpunten.

In mei 2010 hebben 32 leveranciers het manifest ondertekend. 5 king en hiervoor egem hebben d.m.v. de stuf-community, stufregiegroep en stuf-expertgroep, stuf doorontwikkeld en de randvoorwaarden voor implementatie versterkt door opleidingen en bestek teksten. king adviseert opdrachtgevers de stuf-bestekteksten te gebruiken. 6 Het standaardiseren op proces is op dit moment nog een brug te ver – hoewel de meest optimale oplossing – daarom wordt nu ingestoken op standaardiseren op het niveau van business service ‘geef zaakstatus’, ‘muteer adres’, etc.

1. Leveranciersmanifest Al voordat noiv bestond, verenigden – aangejaagd door het programma ososs – een aantal gemeenten zich in 2006 als de ‘open gemeenten’. Via een manifest met uitgangspunten gaven zij aan belang te hechten aan open standaarden en open source software. Vraag is belangrijk maar aanbod net zo, en hoe de communicatie daarover te organiseren? Eind 2009 nodigde noiv een groep op de gemeentelijke markt actieve leveranciers uit en verkende samen met de open gemeenten wat er gedaan zou kunnen worden om open standaarden en open source software een impuls te geven. De bestuurstafel met staatssecretaris Heemskerk, begin 2010, was het wenkend perspectief. In hoog tempo werd onder de bezielende aanvoering van een van de dominante spelers op de gemeentelijke markt het leveranciersmanifest open standaarden opgesteld. In dit manifest worden belangrijke waarden onderschreven.4 Zo zal de leverancier ter bevordering van de interoperabiliteit van softwareproducten en van digitale duurzaamheid tegen redelijke condities het hergebruik van data faciliteren die via software van de leverancier tot stand is gekomen, net als de archivering van digitale gegevens. Intussen wegen gemeenten bij de verwerving van ict in hun beoordeling mee het al dan niet ondertekend hebben van dit manifest door een leverancier.

7 De volgende 8 gebieden om in deze doorbraak uit te werken zijn: wabo, gba– bag, ophalen en wegschrijven van documenten en kenmerken in een dms, een verhuizing, bezwaar maken op de woz-waarde, leerwerk-recht (voor mensen die geen werk hebben, niet naar school gaan en niet zijn ingeschreven als werkzoekende), doorgeven van een zaakstatus door een backoffice systeem aan een midoffice-systeem, uitwisselen van gecombineerde administratieve en geografische gegevens.

2. Operationaliseren Standaard UitwisselingsFormaat (stuf) Aan de totstandkoming van de open standaard voor berichtuitwisseling (stuf 5) is door de verschillende betrokkenen veel geïnvesteerd. Deze open standaard is een grote stap voorwaarts, zeker wanneer deze in enkele dienstverleningsprocessen of belangrijke binnengemeentelijke ketens geïmplementeerd zal zijn. Maar zover is het nog niet. De doorbraak die aan de bestuurderstafel veel bijval kreeg was ‘een praktische operationalisering van stuf binnen enkele processen6. Waarom is dit nu een doorbraak? De essentie hiervan zit in het gezamenlijk met een groep gemeenten én leveranciers gericht werken aan het implementeren van deze standaard binnen enkele gemeentelijke dienstverleningsprocessen en ketens. Het bijzondere zit erin dat zij elkaar vinden in het standaardiseren van een aantal werkprocessen7. Omdat gemeenten hun processen en hun informatiehuishouding ieder op een (net iets) andere manier heb-


8 De compliance voorziening kan gezien worden als een uitgebreide testmogelijkheid voor het doorlopen van het hele werkproces inclusief de ondersteunende systemen. 9 Leveranciers moeten nu (te) veel tijd besteden aan de ontwikkeling van allerlei specifieke koppelingen

ben ingericht, zien services of de koppelingen tussen informatiesystemen er steeds anders uit. Bij het gebruik van de stuf-standaard moet voor de implementatie in een specifieke keten nog een aantal ontwerpbeslissingen worden genomen. Het gaat daarbij om beslissingen over vragen als: wie is de serviceleverancier en wie is de afnemer, welk interactiepatroon wordt gebruikt en welke versie van stuf en stufberichten heb je precies nodig om de keten tussen de zendende en ontvangende partij goed te laten werken. Deze beslissingen zijn enorm belangrijk voor de implementatie van stuf. Wanneer – om te beginnen – de processen, services en ketenafspraken strakker zijn gestandaardiseerd, kan software eenvoudiger blijven. Als dan de feitelijke werking van de geïmplementeerde standaard in een compliance-voorziening8 vooraf kan worden getoetst, zal dit de in gebruikname van koppelingen vergemakkelijken en samenwerking versnellen. Kortom, een dergelijke interventie als deze doorbraak leidt tot een voorbeeld voor gemakkelijkere implementatie van stuf, beter hergebruik van software voor de koppelingen, en snellere inrichting van ketens. Goed voor overheden én leveranciers, want zij krijgen meer tijd voor innovatie.9 Aan deze doorbraak werken king 10, leveranciers en gemeenten samen. Het bestuurlijk commitment van een groep gemeenten en een krachtige trekker van dit project staan garant voor resultaten. De eerste resultaten worden najaar 2010 verwacht.

waardoor ze minder tijd hebben om hun producten en diensten door te ontwikkelen en daarmee te voldoen aan de vraag van de decentrale overheden. 10 king staat voor Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten en is per 1/1/2010 van start gegaan: een organisatie van en voor gemeenten. 11 cpb rapport: concurrentie, innovatie en intelectuele eigendomsrechten https://noiv.nl/files/2010/05/ doc181.pdf

3. Open én closed source software in een win – win model Open en gesloten source software zullen naast elkaar blijven bestaan11. Het vraagstuk dat om een oplossing vraagt is: hoe komen we van elkaar bestrijden naar samenwerken met respect voor de verschillende businessmodellen in een win-win model? Zo zijn er talrijke voorbeelden van een hybride toepassing, waarbij open source software wordt ingezet – en de beoogde innovatie bewerkstelligd wordt – maar de eindoplossing niet als open source software kan worden aangeboden wegens het ontbreken van een passend verdienmodel. En voor het voortbestaan van bedrijven moeten de investeringen wel terugverdiend worden. Een nog openstaande vraag is hoe hybride oplossingen gewaardeerd moeten worden. Ze passen wel in de geest van het actieplan, te weten: open source software stimuleert de economie. Krijgen leveranciers die veel open source toepassen in hun producten en dienstverlening, en daardoor innovatief zijn én de klanten laten meedelen in de financiële voordelen van hergebruik, een streepje voor op leveranciers die dat niet doen? De werkgroep verkent mogelijke winwin-situaties tussen leveranciers van open en closed source software, en tussen softwaremarkt en opdrachtgevende overheden. Dat gebeurt met het oog op het realiseren van de doelstellingen van de E-overheid, betere dienstverlening, het oplossen van complexe maatschappelijke problemen, en versterking van de positie van de Nederlandse softwaresector in internationaal verband.


12 Dimpact is een samenwerkingsver-

Waarom deze poging tot win-win situaties te komen? Het feitelijke beleid voor open source software is genuanceerder dan de manier waarop overheidsorganisaties er in de praktijk uitvoering aan geven. Het actiepunt ‘bij gelijke geschiktheid heeft open source sofware de voorkeur’ wordt in de praktijk op verschillende manieren toegepast, en krijgt soms de lading dat open source ‘moet’. Zo ervaart een aantal gemeenten sterke politiek druk op het toepassen van open source software, waarbij soms voorbij gegaan wordt aan het doel van dit beleid. Andere gemeenten ervaren dat de feitelijke afweging voor open source software voor bijvoorbeeld een werkplek moeilijk is. Voor Dimpac12t is het denken in termen van open source dagelijkse praktijk.

band tussen gemeenten dat digitale loketten ontwikkelt en beschikbaar stelt.

13 Dit afwegingskader staat op de

Hoe zorgen we er nu voor dat het open source softwarebeleid niet leidt tot contraproductieve polarisatie in de Nederlandse softwaremarkt? De werkgroep heeft draagvlak voor de volgende uitgangspunten gevonden: –H et principe van level playing field: eerlijke marktkansen voor iedereen. –O pen source ‘moet’ is niet de boodschap van het kabinetsbeleid. –D oelstellingen van de e-overheid moeten centraal staan en niet de ict-techniek. –B elang van goede ontwikkeling van hele Nederlandse softwaremarkt. –O pen en closed source software zijn verschillende, maar legitieme businessmodellen die naar alle waarschijnlijkheid naast elkaar zullen blijven bestaan. Niet alle producten en/of markten lenen zich voor beide businessmodellen. –D e klant moet maximale keuzevrijheid hebben en kunnen kiezen voor de beste prijs/kwaliteit-oplossing in zijn situatie. –D e kosten van open source software zijn als regel niet lager, want er zijn ook kosten voor ontwikkeling, onderhoud, implementatie. –A ls opdrachtgever betaal je altijd, al is niet uitgesloten dat de totale kosten bij open source lager zijn door de inzet van professionele vrijwilligers in community’s. Overeenstemming bestaat over de volgende (kortetermijn)acties: –B reng de communicatie in lijn met de genuanceerde boodschap van het kabinetsbeleid. Zo raakt de beeldvorming meer in overeenstemming met het feitelijke beleid. –D us ‘niet open source software ‘moet’ maar ‘open source software moet een eerlijke gelijkwaardige kans krijgen’. Deze boodschap levert een bijdrage aan normalisering van verhoudingen en kan vanaf vandaag! –U itwerking van een praktisch (en niet een ideologisch) afwegingskader13 en het samenstellen van een handleiding voor een realistische meerjarige implementatiestrategie voor overheidsopdrachtgevers.

noiv-wiki en hoe meer dit gebruikt wordt hoe beter de kwaliteit van dit afwegingskader wordt.

Daarnaast wil de werkgroep verder nadenken over de lange termijn. Sinds 2002 is er veel veranderd op de softwaremarkt. De volwaardige


en krachtige open source-alternatieven maakten veel (deel)markten competitiever. Dat de pakketleveranciers zich laten zich horen, onderstreept dit. De verandering in (deel)markten zou gezien kunnen worden als het bewijs van het succes van het kabinetsbeleid. In welke mate is al sprake van level playing field? Is de open source-beweging al zo krachtig dat deze niet meer te stoppen is, zodat alle softwareleveranciers er goed aan doen hier op te anticiperen om in de business te kunnen blijven? Kortom de discussie over dit onderwerp is nog niet ‘af’.

ict: geen kerntaak van de overheid, informatievoorziening wel! Het is belangrijk om in het oog te houden dat het ontwikkelen en beheren van software geen kerntaak is van de overheid en vaak wordt uitbesteed aan de markt. Wanneer er behoefte aan software ontstaat, wordt in eerste instantie bekeken of er een standaardpakket op de markt voorhanden is. Voor de taakspecifieke informatiesystemen van de decentrale overheden is deze vaak aanwezig. Als er geen pakketsoftware is, en ook hergebruik van bestaande software niet mogelijk is, wordt pas gekozen voor het (laten) ontwikkelen van software op maat. Open source software speelt op de volgende manieren een rol bij de ontwikkeling van maatwerksoftware: – In toenemende mate wordt gebruik gemaakt van open source- componenten en -hulpmiddelen (op basis van een zakelijke afweging). – Het ontwikkelde maatwerk kan voor hergebruik beschikbaar worden gesteld (als open source software)

4. Aspecten van hergebruik van software: een ‘marktplaats’ Hergebruik van software ‘opdat meer software voor hergebruik door de Nederlandse economie beschikbaar komt, de openbaarheid van bestuur versterkt wordt en de aansluiting op elektronische overheidsdienstverlening verder verbeterd wordt’, zo schrijft het actieplan voor, en daarmee is hergebruik een belangrijke pijler. In het beleid van overheden is hergebruik van software op de volgende manieren verankerd: – Hergebruik van software binnen een organisatie om de diversiteit van de in gebruik zijnde software te beperken, dit gebeurt vanuit de optiek de (beheer)kosten te beperken. Bij een functionele vraag wordt eerst bekeken of reeds operationele software de behoefte kan invullen, alvorens de stap naar iets nieuws te zetten. – Hergebruik door gezamenlijk software te laten ontwikkelen, dan wel doordat een overheidsorganisatie de in haar opdracht ontwikkelde software beschikbaar stelt aan andere overheden. Samenwerking betekent concessies doen. Qua functionaliteit is de oplossing meestal gebaseerd op de grootste gemene deler en vanwege de samenwerking kunnen de kosten gedeeld worden. Bij decentrale overheden is dit een gangbare manier van samenwerking. Samenwerking vergt

43 | o p w e g n a a r ‘ doorbr aken’

over het algemeen ook een organisatie. Immers, de software moet beheerd worden, doorontwikkeld, maar ook geïmplementeerd. Gebruikers hebben support nodig, dus dat moet georganiseerd zijn. – E en variant op het thema hergebruik is dat de leverancier in opdracht van een overheid software ontwikkelt, maar dat de betreffende leverancier het risico neemt van het vermarkten van de software. In dit geval is er tevens een partij die alle nodige diensten kan leveren rondom de software inclusief de doorontwikkeling. Dit model levert vaak een win-win situatie op. Hoewel dit haaks staat op de open source-gedachte onderkent het actieplan wel degelijk het belang van situaties waarin leveranciers voor eigen rekening en risico software ontwikkelen (zie voetnoot 2). Onder invloed van het actieplan noiv en de zware taakstellingen van de overheid, neemt de aandacht voor hergebruik toe. Met nieuwe vraagstukken die uitwerking vragen, of anders gezegd met opnieuw aandacht voor die dimensies die altijd al weerbarstig waren bij hergebruik. Als doorbraak is een ‘marktplaats’ waar vraag en aanbod bij elkaar komen, geagendeerd op de bestuurstafel. Deze ‘marktplaats’ moet ruim opgevat worden, want behalve dat vraag en aanbod elkaar op functioneel niveau vinden, vraagt hergebruik ook nieuwe samenwerkingsverbanden om de beoogde voordelen daadwerkelijk te bereiken. De ‘marktplaats’ is een ontmoetingsplek waar afspraken tot stand komen, en ‘best practices’ rondom hergebruik worden gedeeld. Onderwerpen bij hergebruik zijn onder meer: – Alleen met voldoende belanghebbenden is er hergebruik. Belanghebbenden zijn gebruikers en leveranciers. Hoe zijn deze efficiënt te traceren? – Samenwerkingsverbanden en relaties met leveranciers. Wat verandert er? – Sturing op de roadmap voor doorontwikkeling, en ‘best practices’ in governance. – Het organiseren van beheer en support, ‘best practices’ in governance. – ‘ Verkoop’, het bij elkaar komen van functionele vraag en aanbod. Wie steekt er energie in? –A rchitectuur en techniek: software is slechts één aspect van een oplossing; software moet wel kunnen werken binnen de technische, beheers- en kwaliteitsstandaarden van de organisatie. Welke specifieke kaders liggen aan succesvol hergebruik van software ten grondslag? – J uridische vraagstukken, zowel wat betreft de software als de organisatievormen. Aan de hand van concrete situaties worden deze onderwerpen uitgediept. Een greep uit de voorbeelden: – De gemeente Rotterdam heeft een binnengemeentelijke terugmeldvoorziening ontwikkeld op basis van de landelijke terugmeld-


14 Steeds meer overheden doen een beroep op het noiv om het thema ‘hergebruik’ meer vorm te geven en uit te diepen. Het gaat dan onder andere om de ministeries van oc&w, Justitie (ind, nfi) en v&w, alsmede het rivm en ictu. Dit betreft toepassingen waarvoor interesse bij anderen vrijwel zeker is. Maar is

voorziening. ictu (renoir) ontwikkelde deze in opdracht van het ministerie van bzk. Het belang van deze software is groot, want met hulp van deze software én de bijbehorende inbedding in de organisatie, kan de kwaliteit van de kerngegevens aanzienlijk verbeteren. Met een aantal gemeenten wordt uitgewerkt hoe het hergebruik vorm kan krijgen. Overeenstemming over de financiering van het beheer van de voorziening is een randvoorwaarde. De dans rond dit punt is een bekend gegeven, en herhaalt zich keer op keer. Investeringen in de ontwikkeling van vernieuwing beklijven alleen als tevens middelen voor het beheer ervan worden vrijgemaakt. Met name gedurende periode waarbij ontwikkeling overgaat naar beheer betekent de beschikbaarheid van middelen of het ‘er op of er onder’ is voor de voorziening. Wellicht kan een samenwerking met leveranciers mogelijk uitkomst bieden? – Het InterProvinciaal Overleg (ipo) heeft geïnvesteerd in Flamingo, een hulpmiddel om geografische data te bekijken. Flamingo is gebaseerd op open source software, wordt breed gebruikt en beschikt ook over een grote ontwikkelgemeenschap. Tot op heden bekostigt het ipo de instandhouding ervan. Intussen is Flamingo aan een update toe. Aan de orde is de vraag wat passende modellen zijn binnen de open source-gedachte die continuïteit bieden. De doorbraak is op het punt van open source-beheer én doorontwikkeling een vorm te vinden die past bij de overheid als ontwikkelaar en gebruiker van die software. – l nv 14 heeft een interessante toepassing beschikbaar voor hergebruik op het gebied van ‘tracking and tracing’ en deed ervaring op met het aan de man brengen ervan. Ook het element ‘verkopen’ is zinvol om uit te diepen. –A ls overheden meer onder architectuur gaan werken en dat is het geval, dan nemen de kansen voor hergebruik aanzienlijk toe, omdat generieke functionaliteiten dan breder toepasbaar worden. Overigens is ook hier nog een lange weg te gaan want die generieke functionaliteiten moeten wel binnen de verschillende infrastructuren kunnen functioneren.

die interessen voldoende voor het opbouwen van een bloeiende gemeenschap? Per slot van rekening zien we ook dat slechts een klein percentage van de open source projecten echt succevol genoemd kan worden, als het gaat om een gemeenschap met een groot aantal

Tot slot: voor het feitelijk uitwisselen van open source software zijn diverse bekende internetsites beschikbaar met duizenden softwareprojecten. Zo is er onder andere de databank van osor die inmiddels meer dan 2000 stukken software voor de publieke sector bevat. De doorbraak die deze ‘marktplaats’ beoogt te worden, heeft een duidelijk andere functie. Maar voor de feitelijke software-uitwisseling kan osor een goede rol vervullen.

gebruikers en continuïteit. Een goed bijvoorbeeld is wel Typo3gem waar veel bruikbare ervaringen worden

Conclusies

gebundeld.

Open source software staat goed op de kaart bij de overheden en vindt gaandeweg een plek op een bij de betreffende overheid passende


manier. Open source software die wordt benaderd vanuit de softwareontwikkeling, vergt heel wat ‘vertaalslagen’ voordat dit thema binnen de context van de overheden betekenis heeft en daadwerkelijk ook de toegevoegde waarde levert die het concept in zich heeft. Open source software is gewoon software: – Overheden kiezen meer voor open source software als deze volwassen is, en ingezet kan worden als pakketsoftware ‘van de plank’ op voorwaarde dat de functionaliteit oké is. –O verheden vinden hergebruik van software belangrijk en willen dat meer gaan doen. Wij gaan ervan uit dat de marktplaats een aanjagende werking kan hebben als belangrijke thema’s voor hergebruik met realiteitszin worden uitgediept. Over het belang van open standaarden is nooit discussie, maar de adoptie is een lange weg, zeker bij een semantische standaard. Daarom is een ‘doorbraak’ als met stuf van betekenis, omdat een groep gemeenten en leveranciers samen werkt aan operationalisering van deze essentiële standaard. Voor de ontwikkeling van semantische standaarden is nog ‘veel ruimte’ of anders gezegd: hier is nog veel te winnen. En als uitsmijter: nu open standaarden en open source software op ieders agenda staan, dienen ‘open data’ zich aan als volgend politiek thema. Laten we daar slim mee omgaan voordat de hype er bezit van neemt.


Relevante links: Het leveranciersmanifest open standaarden: https://noiv.nl/actueel/nieuws/actueel/nieuws/2010/01/14/ondertekening-manifest-leveranciers-open-standaarden/ https://noiv.nl/files/2010/03/Leveranciers-Manifest-Open-Standaarden-2.pdfhttps://noiv. nl/files/2010/03/Leveranciers-Manifest-Open-Standaarden-2.pdf Op het noiv portal staan verslagen en presentaties van de bestuurstafel on-line: https://noiv.nl/?s=bestuurstafel Een afwegingskader – een hulpmiddel – bij de keuze voor software is opgesteld als onderdeel van de doorbraak ‘open en gesloten source in een win win model’ De bedoeling is dat overheden dit concept afwegingskader gaan gebruiken, ervaring mee opdoen en verbeteren! Het afwegingskader staat in de wiki van noiv: http://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/view/noiv/Afwegingskader Het Centraal Planbureau deed een studie naar wanneer het zinvol is dat de overheid open source software stimuleert en er sprake is van marktfalen: https://noiv.nl/files/2010/05/doc181.pdf In juni 2009 werd aan staatssecretaris Heemskerk de publicatie overhandigd over de stand van zaken van het open source software beleid bij de rijksoverheid: http://www.noiv.nl/files/2009/12/Implementatiestrategie.pdf http://www.noiv.nl/files/2009/12/Implementatiestrategie_cover.pdf http://www.youtube.com/watch?v=ijlxiwqnldi Verslag van een workshop implementatiestrategie: http://www.frankwatching.com/archive/2009/06/26/hoe-maak-je-een-beleidsaanpak-vooropen-source/ Model implementatiestrategieen: http://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/view/noiv/Implementatie+Strategie Publicaties noiv: https://noiv.nl/actueel/nieuws/actueel/nieuws/2010/05/06/lijst-met-noiv-publicaties-endocumenten-geactualiseerd/ Forum Standaardisatie: http://www.open-standaarden.nl/ De nieuwe voortgangsrapportage noiv aan de Tweede Kamer (naar verwachting mei of juni 2010) bevat onder andere de resultaten van een uitvraag naar de bijdrage van de grote projecten van de rijksoverheid aan de doelstellingen van het actieplan.



35 op weg na ar doorbr aken

Recommend Documents