Dorps- en wijkraden in Nederland

Dorps- en wijkraden in nederland

Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013

Dorps- en wijkraden in Nederland Ba r ba r a Du v ivier , Jasp er L o ots & L au ryan Bak k er B. Duvivier MSc, dr. J. Loots en drs. A.L. Bakker, zijn verbonden aan Necker van Naem, een politiek-bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau voor de overheid.

1 Inleiding In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in 2012 een onderzoek plaatsgevonden naar dorpsen wijkraden in Nederland. Het betreft een kwantitatief onderzoek. Er bestond nog geen landelijk overzicht van dorpsen wijkraden en onderscheidende kenmerken ervan. In kaart is gebracht hoeveel dorpsen wijkraden er zijn en hoe deze zijn te typeren aan de hand van een aantal criteria (de rechtsvorm, wijze van legitimatie, functies, wijze van bekostiging en inbedding in de gemeentelijke beleids- en besluitvorming). Om alle dorpsen wijkraden in Nederland in kaart te brengen is een digitale vragenlijst uitgestuurd naar alle Nederlandse gemeenten. Bij non-respons en indien de resultaten van de enquête daartoe aanleiding gaven, is telefonisch contact gelegd en is (aanvullende) informatie opgevraagd.1 In dit artikel worden de uitkomsten van het onderzoek weergegeven. Tot slot volgt een evaluatieve beschouwing over dorpsen wijkraden. Daarbij zal worden ingegaan op de relatie met burgerparticipatie. 1.1 Definitie en afbakening

Voortgaande bestuurlijke schaalvergroting staat haaks op het streven de afstand tussen bestuur en burgers te verkleinen. In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw is bestuurlijke schaalvergroting in veel landen gepaard gegaan met territoriale bestuurshervormingen. Er kan sprake zijn van een lichte of zware vorm van binnengemeentelijke representatie. Voorbeelden van een zware vorm van binnengemeentelijke representatie zijn de rechtstreeks gekozen deelgemeenteraden in Rotterdam en stadsdeelraden in Amsterdam. Ze kennen een rechtstreeks gekozen deelraad en een door die deelraad benoemd dagelijks bestuur. De deelraad is een vertegenwoordigend orgaan waarvoor rechtstreekse verkiezingen zijn voorgeschreven. Bovendien is er sprake van een overdracht van taken en bevoegdheden. Omdat ook taken en wettelijke bevoegdheden worden overgedragen, wordt met betrekking tot deelgemeenten veelal gesproken over binnengemeentelijke decentralisatie. Ze bestaan in Rotterdam en Amsterdam, waar ze als stadsdelen worden aangeduid.

·· 55 ··



Dat deelgemeenten trekken van een afzonderlijke bestuurslaag zijn gaan vertonen, was voor sommigen aanleiding het afschaffen ervan te bepleiten. Recent hebben de Tweede en de Eerste Kamer inderdaad besloten de deelgemeenten af te schaffen. De Gemeentewet blijft overigens wel ruimte bieden aan andere, lichtere vormen van binnengemeentelijke representatie. De wettelijke basis daarvoor is gelegen in artikel 83 en 84 van de Gemeentewet. Dorps- en wijkraden zijn voorbeelden van een lichtere vorm van binnengemeentelijke representatie.

·· 56 ··

Zorgen over afnemende legitimiteit en tanend vertrouwen hebben ook gemeenten elders in het land er de laatste decennia toe gebracht te investeren in een veelheid aan hervormingen van het bestuur (ambtelijke dienstverlening dicht bij de burgers, wijkwethouders, enzovoort) en het stimuleren van een verscheidenheid aan vormen van burgerbetrokkenheid bij beleid en betrokkenheid van de burgers in de zorg en verantwoordelijkheid voor hun directe leefomgeving. Veel gemeenten zoeken tot op de dag van vandaag naar werkbare vormen van burgerbetrokkenheid, zowel in de beleidsvormende fase als voor de (mede-)uitvoering van publieke taken. Door veel gemeenten wordt burgerparticipatie veelal begrepen als ‘een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid’.2 Deze definitie doet recht aan het feit dat het initiatief tot burgerbetrokkenheid inderdaad nog voor het overgrote deel uitgaat van de overheid. Mede onder invloed van steeds veranderende (technische en digitale) mogelijkheden wordt er ook door gemeenten op dit vlak veel georganiseerd en met wisselend succes beproefd, van internetraadplegingen tot het in het leven roepen van burgerjury’s. Om een onderscheid aan te brengen tussen allerlei vormen en uitingen van burgerparticipatie en dorpsen wijkraden verstaan we in dit onderzoek onder dorpsen wijkraden ‘binnengemeentelijke vormen van representatie binnen duidelijke territoriale grenzen’. Het gaat dus om: • representatie van een groep bewoners binnen een duidelijk afgebakend gebied. Hierin is dan ook het onderscheid gelegen tussen dorpsraden en wijkraden: representatie van bewoners van een dorp respectievelijk representatie van de bewoners van een deel van een stedelijk gebied (aantal buurten die tezamen een wijk vormen of als zodanig worden beschouwd); er is sprake van een afgeleid karakter: er is dus geen sprake van een afzonderlijke bestuurslaag zoals de boroughs in Londen maar van een hulpstructuur die functioneert binnen het kader van het lokaal bestuur.3



Dorps- en wijkraden verschillen naar inrichting, vorm en werkwijze. Deze verschillen vinden hun verklaring voor een belangrijk deel in: • de rechtsvorm: publiek- of privaatrechtelijk; • de vorm van legitimatie (verkiezingen of benoeming van de leden); • de functies die dorps- of wijkraden vervullen (dienstverlening op korte afstand van burger, belangenbehartiging en representatie van de lokale gemeenschap in de gemeente, platform van initiatieven uit de lokale samenleving); • de wijze van bekostiging; • inbedding in gemeentelijke beleids- en besluitvorming. 1.2 Dorps- en wijkraden als infrastructuur voor burgerparticipatie

In iets meer dan de helft van de Nederlandse gemeenten bestaan dorpsen wijkraden. Deze raden, die soms al decennia lang bestaan, worden in veel gemeenten gezien als een vorm van burgerparticipatie. Zo koos de Brabantse gemeente Zundert ten aanzien van het werken met dorpsen wijkraden voor een groeimodel waarbij het accent op burgerparticipatie ligt. De Utrechtse wijkraden zijn ‘onderdeel van de participatieve democratie en niet van de representatieve democratie. De meerwaarde van de wijkraad is de inbreng vanuit het specifieke wijkbelang, dat gebaseerd is op de kennis van de wijk en de betrokkenheid bij de wijk van de individuele leden. De geworteldheid in de wijk en de contacten met burgers, ondernemers en organisaties in de wijk zijn wezenlijk voor het functioneren’.4 In Weert wordt in 2008 vastgesteld dat wijkgericht werken is vertaald in dorpsen wijkraden en dat hierdoor ‘burgerparticipatie en dorpsen wijkraden wel haast synoniemen zijn geworden’.5 Dorps- en wijkraden worden in deze gemeenten dus nadrukkelijk gezien als dienend aan de participatieve democratie. Dit past in de tendens van meer recente datum om op het niveau van stadsdelen of wijken te werken, vaak aangeduid als een gebiedsgerichte aanpak. In het kader van het grotestedenbeleid en de wijkaanpak van Vogelaar en Van der Laan is in veel gemeenten een kleinschalige, gebiedsgerichte aanpak van lokale vraagstukken tot stand gekomen. Voorbeelden hiervan zijn te lezen in de publicatie ‘Burgers maken hun buurt’ (Denters e.a., 2013). Daarbij is recent ook het accent verschoven van inspraak en interactief bestuur (eerste en tweede generatie burgerparticipatie) naar eigen initiatieven en eigen kracht van burgers en hun organisatie (derde generatie burgerparticipatie). Lokale besturen proberen door buurtbonnen, buurtbudgetten en allerlei vormen van facilitering dergelijke initiatieven te mobiliseren en te ondersteunen. In veel gemeenten waar dorpsen wijkraden bestaan, worden deze ten volle benut voor de

·· 57 ··



integrale gebiedsgerichte aanpak. Bestaande vormen van binnengemeentelijke representatie vormen de infrastructuur voor een op participatieve vormen gebouwde, veelal gebiedsgerichte, aanpak. 2

Aantal dorpsen wijkraden

2.1 Totaal aantal dorpsen wijkraden in Nederland6

·· 58 ··

In 413 Nederlandse gemeenten zijn in totaal 1.184 dorpsraden en 1.028 wijkraden geteld. Deze 2.212 raden zijn te vinden in ongeveer de helft van de Nederlandse gemeenten (figuur 1). In respectievelijk 23,2 procent en 6,8 procent van de Nederlandse gemeenten zijn alleen dorpsraden of alleen wijkraden actief. In 23,2 procent van de gemeenten is er minstens één dorpsraad en één wijkraad. Gemiddeld tellen de gemeenten waarin dorpsraden actief zijn 6,2 dorpsraden, voor wijkraden is dat aantal 8,3. Figuur 1: Totaal aantal dorpsen wijkraden in Nederland (N=413) Spreiding over provincies Enkel dorpsraden (23,2%)

Tenminste één dorpsen/of wijkraad (53,2%)

Nederlandse gemeenten

Enkel wijkraden (6,8%)

zowel dorps- als wijkraden (23,2%) Geen dorpsen/of wijkraden anwezig (46,8%)

Relatief gezien (zie figuur 2) komen in de provincies Drenthe, Zeeland en Friesland de meeste dorpsraden per gemeente voor (respectievelijk 9,7, 8,2 en 6,8). De minste dorpsraden per gemeente zijn er in de provincies Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland (respectievelijk 0,5, 1 en 1,7). In de provincies Drenthe, Limburg en NoordBrabant komen relatief gezien de meeste wijkraden per gemeente voor (respectievelijk 6,3, 4,4 en 2,7). De minste wijkraden per gemeente vinden we in de provincies Friesland, Flevoland en Zeeland (respectievelijk 1,7, 1,8 en 1,8). In Friesland en Zeeland zijn vergeleken met de andere provincies aanzienlijk meer dorpsraden dan wijkraden aanwezig. In Utrecht en Zuid-Holland zijn juist meer wijkraden dan dorpsraden aanwezig. Dit verschil valt te verklaren vanuit de typen gemeenten binnen de provincies. In Friesland en Zeeland zijn relatief veel uitgestrekte (platte-



lands)gemeenten waarin de afstand van de dorpen tot het gemeentehuis groot is. In Utrecht en Zuid-Holland zijn de gemeenten in oppervlakte kleiner en is de afstand van de dorpen en kernen tot het gemeentehuis kleiner. Figuur 2: Relatieve spreiding van dorpsen wijkraden per provincie (N=413)

Dorpsraden Wijkraden

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 9 Herindelingsgemeenten en tien grootste steden Te verwachten is dat er in herindelingsgemeenten (zie figuur 3) relatief veel dorpsen wijkraden worden aangetroffen. Dorps-en wijkraden kunnen de pijn waarmee veel herindelingen gepaard gaan verzachten doordat er een ‘eigen’ vertegenwoordigend orgaan in het leven wordt geroepen. Die verwachting blijkt terecht. 68 procent van de herindelingsgemeenten telt minstens één dorpsen/of wijkraad (landelijk is het percentage 53,1). Bovendien is er bij herindelingsgemeenten, afgezet tegen het landelijk gemiddelde, vaker sprake van zowel dorps- als wijkraden. Van de 25 herindelingsgemeenten telt 40 procent tenminste één dorpsraad en één wijkraad. Landelijk gezien is dit percentage met 23,2 procent aanzienlijk lager. Figuur 3: Dorps- en wijkraden in herindelingsgemeenten (N=25)

Geen raden Alleen dorpsraden Alleen wijkraden Zowel dorps-als wijkraden

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 10

·· 59 ··



Afgezet tegen het landelijke gemiddelde zijn er in de tien grootste steden meer dorpsen/of wijkraden (zie figuur 4). Er is minstens één dorpsen/of wijkraad aanwezig in tachtig procent van de tien grootste steden (landelijk is dit percentage 53,2). Figuur 4: Dorps- en wijkraden in de tien grootste steden (N=10)

Geen raden Alleen dorpsraden Alleen wijkraden

·· 60 ··

Zowel dorps-als wijkraden

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 10 2.2 Gemeenten waarin geen dorpsen/of wijkraden actief zijn

In 46,8 procent van de Nederlandse gemeenten is geen dorpsen/of wijkraad aanwezig. Veel van deze gemeenten blijken het contact tussen burger en bestuur op een andere manier vorm te geven. Dat wordt vormgegeven door middel van wijkgericht werken, bewoners- en belangenverenigingen, leefbaarheidsgroepen en een veelheid aan vormen van burgerparticipatie. De kleinschaligheid van gemeenten wordt vaak als argument opgevoerd voor het ontbreken van dorpsen/of wijkraden. Wanneer de schaal van de gemeente beperkt is, wordt vertegenwoordiging op dorpsen wijkniveau als onnodig gezien. 3 Organisatievorm 3.1 Rechtsvorm

Publiekrechtelijke basis Dorps- en wijkraden met een publiekrechtelijke basis zijn gebaseerd op artikel 83 of 84 van de Gemeentewet. Binnen het publiekrecht hebben dorpsen wijkraden die worden gezien als een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet, de meeste bevoegdheden. De gemeenteraad kan bevoegdheden overdragen aan deze raden. Een voorbeeld van een bestuurscommissie is de wijkraad van Pernis. Deze wijkraad



is belast met het behartigen van de belangen van de (ingezetenen van) Pernis. De gemeenteraad van Rotterdam kan hem gegeven bevoegdheden geheel of gedeeltelijk aan de wijkraad overdragen. Op voorstel van het college kan de gemeenteraad ook collegebevoegdheden overdragen aan de wijkraad.7 Publiekrechtelijke dorpsen wijkraden die ex artikel 84 Gemeentewet als commissie zijn ingesteld, hebben doorgaans een adviestaak. Zij krijgen geen bevoegdheden van het gemeentebestuur overgedragen. Een voorbeeld van een (advies)commissie is de dorpsraad Borkel en Schaft. Deze is ingesteld door de drie bestuursorganen van de gemeente Valkenswaard: de gemeenteraad, de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders. De doelstelling van deze dorpsraad is het gevraagd en ongevraagd adviseren van de instellende bestuursorganen over zaken die het territorium van Borkel en Schaft aangaan.8 Privaatrechtelijke basis Dorps- en wijkraden kunnen ook een privaatrechtelijke basis hebben. Een voorbeeld daarvan is wijkraad 'De Naald' in Apeldoorn. Uit de website van deze raad blijkt dat de wijkraad een stichting is, die niet is ingesteld door het gemeentebestuur, maar door een burger. De doelstelling van de privaatrechtelijke wijkraad is echter niet wezenlijk anders dan die van bijvoorbeeld de publiekrechtelijke dorpsraad Borkel en Schaft. Wijkraad 'De Naald' ziet voor zichzelf de volgende taken: • “het gevraagd en ongevraagd adviseren, in de vorm van voorinspraak omtrent gemeentelijke beleidsvelden die het werkgebied van de wijkraad betreffen; • het betrokken zijn bij het integraal wijkbeheer; • het deelnemen aan de algemene beleidsvorming van de gemeente, voor zover van belang voor de wijk; • het functioneren als intermediair in de communicatie tussen wijkbewoners en gemeente, dan wel naburige wijkraden.”9 Rechtsvorm dorpsen wijkraden in Nederland Uit het onderzoek is gebleken dat dorpsen wijkraden in grote meerderheid een privaatrechtelijke basis hebben (tabel 1). Dit betekent dat deze raden niet (direct) door het gemeentebestuur zijn ingesteld maar door een burger in de vorm van een stichting of een vereniging met leden. Daarmee is een bepaalde vorm van samenwerking met de gemeente niet automatisch een feit.

·· 61 ··



Tabel 1: Rechtsvorm van dorpsen wijkraden (%) (N=208) Gemeenten met enkel dorpsraden

Gemeenten met enkel wijkraden

Gemeenten met beide typen raden

% van 413 gemeenten

Publiekrecht

20,7

20,0

25,3

12,0

Privaatrecht

79,3

80,0

74,7

41,2


Gemeenten hebben niet zelden een initiërende rol gehad bij de oprichting van privaatrechtelijke dorpsen wijkraden. 3.2 Benoeming of verkiezing van leden

·· 62 ··

Om de democratische legitimiteit van dorpsen wijkraden in Nederland te bepalen hebben respondenten aangegeven of de leden van dorpsen wijkraden in hun gemeente zijn gekozen of benoemd. Daaruit blijkt (zie tabel 2) dat in bijna tachtig procent van de gemeenten met dorpsen/of wijkraden, de leden worden benoemd. Het gaat dan, met uitzondering van een aantal dorpsen wijkraden, om stichtingen en verenigingen die hun eigen leden benoemen. Er is in dat geval overigens geen rol voor het college en de gemeenteraad in de benoeming van de leden. Wanneer leden van dorpsen wijkraden worden gekozen, gaat het in vrijwel alle gevallen om verkiezing op basis van personen. In enkele gemeenten worden leden van dorpsen wijkraden gekozen op basis van lijsten. Tabel 2: Benoeming of verkiezing leden van dorpsen wijkraden (%) (N=208) Gemeenten met enkel dorpsraden



% van 413 gemeenten

Gekozen

27,6

16,0

17,0

11,4

Benoemd

72,4

84,0

83,0

41,8

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 42 3.3 Bekostiging van dorpsen wijkraden

Voor dorpsen wijkraden zijn er verschillende mogelijkheden om hun activiteiten te financieren (zie tabel 3). Voor hun financiering is de meerderheid van de raden voor een belangrijk deel aangewezen op subsidie van de gemeente. Dit geldt voor de raden met publiekrechtelijke én privaatrechtelijke basis. Er zijn echter ook andere financieringsmogelijkheden. De dorpsraad van Babberich gaat bijvoorbeeld



langs de deuren om contributie op te halen.10 Andere voorbeelden van financiering zijn donaties, contributie door leden, sponsoring en inkomsten uit initiatieven (oud papier ophalen, buurtfeest). Ruim zeventig procent van de raden geeft aan subsidie van de gemeente te ontvangen. Dertig procent van de raden beschikt daarnaast over eigen middelen. Tabel 3: Financiering van dorpsen wijkraden (%) (N=198) Gemeenten met enkel dorpsraden



% van 413 gemeenten

Subsidie

74,7

68,0

79,1

40,4

Eigen middelen

39,8

24,0

32,6

18,4

Anders

21,7

28,0

26,7

13,1

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 42 ·· 63 ·· 3.4 Inbedding in de gemeentelijke beleids- en besluitvorming

Afspraken over taken en bevoegdheden Een ruime meerderheid van de dorpsen wijkraden in Nederland maakt afspraken met de gemeente (zie tabel 4). Het betreft dan zowel formele als informele afspraken. Ook de raden die een privaatrechtelijke basis hebben, zijn voor hun activiteiten voor een belangrijk deel afhankelijk van financiering door de gemeente en de mate waarin de gemeente de raad betrekt bij besluitvorming. Wanneer de afspraken tussen de gemeente en raden op papier worden vastgesteld, gebeurt dat veelal in de vorm van een convenant of een samenwerkingsovereenkomst en in mindere mate via verordeningen. Er zijn ook voorbeelden van gemeenten waarin via Integrale Dorpsontwikkelplannen afspraken worden vastgelegd. Meer informeel worden afspraken gemaakt met bijvoorbeeld de dorpen wijkcoördinator, de contactambtenaar bij de gemeente en via adviesraden.11



Tabel 4: Afspraken tussen gemeenten en dorpsen wijkraden (%) (N=201) Gemeenten met enkel dorpsraden



% van 413 gemeenten

Intentieverklaringen

3,5

8,0

9,2

3,5

Convenanten

51,8

28,0

42,5

23,8

Verordeningen

5,9

16,0

19,5

7

Integrale dorpsontwikkelplannen

29,4

0,0

24,1

12,4

Informele afspraken

49,4

36,0

42,5

23,8

Niet

8,0

24,0

4,6

4,6

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 41 ·· 64 ··

Figuur 5:

Dorpsraden Wijkraden Dorps- en wijkraden Dorpsraden, Dienstverlening, 7,1 Dorpsraden, Belangenbehartigen, 93 Dorpsraden, Platform, 71,8

Wijkraden, Dienstverlening, 12 Wijkraden, Belangenbehartigen, 76 Wijkraden, Platform, 60

Dorps- en wijkraden, Dienstverlening, 19,5 Dorps- en wijkraden, Belangenbehartigen, 92 Dorps- en wijkraden, Platform, 77

Afspraken in verordeningen zijn minder vrijblijvend dan afspraken die door middel van een convenant worden vastgelegd. Het onderzoek naar dorpsen wijkraden in Nederland wijst uit dat in de meerderheid van de gevallen wel afspraken worden gemaakt over de taken en bevoegdheden, maar dat de gemeente en de raden dit op een vrij laagdrempelige wijze vormgeven. In Apeldoorn regelt de verordening de taken en bevoegdheden van dorpsen wijkraden. Dorps- en wijkraden, die privaatrechtelijk zijn opgericht, kunnen bij de gemeente een verzoek indienen om als zodanig te worden aangemerkt. Wanneer in Apeldoorn raden voldoen aan de vereisten uit de 'Verordening dorpsen wijkraden', krijgen ze van de gemeente de volgende taken en bevoegdheden: • “gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen over beleidsvoornemens die het algemeen belang in het dorp of de wijk beïnvloeden;



• communicatieve taken als intermediair naar de inwoners in het werkgebied; • betrokkenheid bij ontwikkelingen in het werkgebied en bij beleidsprocessen in het werkgebied; • betrokkenheid bij de Stadsdeelaanpak”.12 Aanspreekpunt binnen de gemeente Uit het onderzoek is gebleken dat voor vrijwel alle dorpsen wijkraden de contactambtenaar bij de gemeente het belangrijkste aanspreekpunt is voor dorpsen wijkraden. Het aanspreekpunt is de functionaris van de gemeente die vanuit dorpsen wijkraden het eerst wordt benaderd met inhoudelijke en procesmatige vragen en suggesties. Raadsleden worden in geen geval als belangrijkste aanspreekpunt gezien. 3.5 Verantwoording

Dorps- en wijkraden verrichten hun activiteiten voor de inwoners van hun wijk of dorp, en zijn voor hun financiering voor een belangrijk deel afhankelijk van de gemeente. Desondanks blijkt dat een aanzienlijk deel van de raden (gemiddeld ruim een kwart) geen verantwoording aflegt over uitgevoerde activiteiten. 35 procent van de raden stelt een jaarverslag op en een zelfde percentage koppelt activiteiten en resultaten terug tijdens overleggen met belanghebbenden. Ook een financieel verslag en subsidieverantwoording worden genoemd als verantwoordingsinstrumenten (tabel 5). Tabel 5: Verantwoording door dorpsen wijkraden (%) (N=198) Gemeenten met enkel dorpsraden



% van 413 gemeenten

Jaarverslag

26,1

36,0

43,0

18,5

Overleg

39,8

24,0

43,0

20,8

Geen

15,9

40,0

25,6

12,4

Anders

33,0

10,5

28,0

14,9


4

Functies en activiteiten

4.1 Belangenbehartiging

Het onderzoek leert dat respondenten belangenbehartiging als belangrijkste functie zien van de dorpsen wijkraden (zie figuur 5). Uit het onderzoek blijkt ook dat

·· 65 ··



de raden in veel gevallen een communicatie- en adviesfunctie vervullen in het contact tussen de gemeente en inwoners. Dorps- en wijkraden vervullen daarnaast een rol in de zorg voor de leefbaarheid van de eigen woonomgeving, door bijvoorbeeld de leefbaarheidsagenda (mede) te bepalen. In sommige gemeenten beheren raden speciale dorpsen wijkbudgetten (van en voor de gemeente), met als doel de zelfredzaamheid van dorpen en wijken te versterken. In het licht van de functies die de dorpsen wijkraden vervullen is de mate waarin de raden actief zijn relevant. In het onderzoek wordt de mate van activiteit van dorpsraden met gemiddeld een 7,3 beoordeeld. Voor wijkraden is dat op dezelfde schaal van 1 (niet actief ) tot 10 (zeer actief ) het cijfer 7. De mate van activiteit van raden is in het onderzoek ook gemeten aan de hand van het aantal vergaderingen van raden en de hoeveelheid bezoekers die daarbij aanwezig zijn. Figuur 5: Functies van dorpsen wijkraden (N=201) ·· 66 ·· Dorpsraden Wijkraden Dorps- en wijkraden Dorpsraden, Dienstverlening, 7,1 Dorpsraden, Belangenbehartigen, 93 Dorpsraden, Platform, 71,8

Wijkraden, Dienstverlening, 12 Wijkraden, Belangenbehartigen, 76 Wijkraden, Platform, 60

Dorps- en wijkraden, Dienstverlening, 19,5 Dorps- en wijkraden, Belangenbehartigen, 92 Dorps- en wijkraden, Platform, 77

Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 13 4.2 Casus Apeldoorn en Noordoostpolder

In de gemeenten Noordoostpolder en Apeldoorn is een kwalitatief, verdiepend casusonderzoek uitgevoerd. Dit verdiepende onderzoek bestond voor beide gemeenten uit een digitale enquête die is uitgezet onder bestuursleden van dorpsen wijkraden, en uit een interview met de bestuurders van de gemeenten. De digitale enquête is in de gemeente Noodoostpolder en Apeldoorn volledig ingevuld door respectievelijk 4 en 13 bestuursleden van dorpsen wijkraden. Dit verdiepende casusonderzoek geeft inzicht in de functies van de dorpsen wijkraden in deze twee gemeenten en de waardering die daarvoor bestaat. Bestuurders van dorpsen wijkraden in Apeldoorn en Noordoostpolder zien hun toegevoegde waarde vooral in het licht van een klankbordfunctie en de schakel tussen burgers en bestuur. Uit de enquête blijkt echter dat de raden hun grootste meerwaarde zien in projecten die heel direct betrekking hebben op zelfredzaamheid van burgers en de leefbaarheid in



de buurten. Op de vraag ‘Wat was het afgelopen jaar de belangrijkste prestatie of winstpunt van uw dorps- of wijkraad?’ werd bijvoorbeeld geantwoord: • • • • •

realisatie van de dorpswinkel; renovatieproject van een fietsbrug; de realisatie van een voetbalkooi; het behoud van de vrijwillige brandweer; verkeersmaatregelen in de wijk.

De verantwoordelijk bestuurders zien de toegevoegde waarde van dorpsen wijkraden in onder meer de rol die ze als gesprekspartner kunnen vervullen, de stimulans die (het bestaan van) dorpsen wijkraden geven aan het vrijwilligerswerk en in het feit dat het kweekvijvers vormen voor nieuwe politici. 5

Tot slot

5.1 Knelpunten

Analyse van evaluaties13 leert dat er een aantal kanttekeningen is te plaatsen. Deze zijn hieronder weergegeven, onderscheiden naar taken en bevoegdheden, communicatie, invloed op beleid en doorwerking, verschillen tussen dorpsen wijkraden en ten slotte representativiteit. Taken en bevoegdheden • onduidelijkheid over de bevoegdheden van de dorpsen wijkraden; • onduidelijkheid over de taken dan wel het werkterrein van de dorpsen wijkraden; • gebrekkig verwachtingenmanagement met betrekking tot taken en bevoegdheden; • te hoge verwachtingen van de gemeente met betrekking tot doelstellingen en taken van (bestuurders van) dorpsen wijkraden; • kleinere zaken die passen binnen vigerend beleid worden opgepakt door de gemeente, maar over de doorwerking van meer wezenlijke zaken ontstaat gemakkelijk teleurstelling bij dorpsen wijkraden; • het ontbreekt aan een heldere visie op burgerparticipatie. Communicatie • onduidelijkheid wie aanspreekpunt is voor de dorpsen wijkraden; • onduidelijk wanneer input ambtelijk of bestuurlijk wordt ingebracht;

·· 67 ··



• geen informatie/terugkoppeling van ambtenaren en bestuurders over wat er gaat gebeuren/is gebeurd met adviezen, vragen en verzoeken ofwel: ontevredenheid over wederkerigheid communicatie: dorpsen wijkraden communiceren wel met de gemeente maar andersom gebeurt dit te weinig in de ogen van de vertegenwoordigers van de dorpen en wijken; • communicatie met dorpsen wijkraden niet geformaliseerd: wie het hardst schreeuwt, lijkt het meest voor elkaar te krijgen; • dorpsen wijkraden ervaren problemen betreffende de complexiteit van de beleidsdossiers en de ‘taal’ waarin deze zijn gesteld; • niet zelden krijgt het samenspel met ambtenaren van de vak-afdelingen niet of nauwelijks gestalte, waardoor het contact te zeer beperkt blijft tot overleg met de contactambtenaar.

·· 68 ··

Invloed op beleid en doorwerking • bestuurders en ambtenaren oordelen doorgaans positiever over de doorwerking van adviezen van de dorpsen wijkraden dan de bestuurders van die dorpsen wijkraden; • vaste sectorale beleidskaders staan regelmatig een snelle doortastende (dorps- of wijk)aanpak in de weg; • dorpsen wijkraden worden niet consequent vroegtijdig betrokken bij de ontwikkeling van beleid en de uitvoering ervan; • er is onvoldoende of geen dialoog tussen dorpsen wijkraden en college naar aanleiding van een advies: een advies lijkt in een ‘black box’ terecht te komen. Verschillen dorpsen wijkraden • de onderlinge verschillen binnen een gemeente tussen het functioneren van de raden (dorpsraden, wijkraden of beide) kunnen groot zijn, met betrekking tot de mate van representativiteit, ontplooide activiteiten (actief tot nauwelijks levensvatbaar of gerichtheid op veiligheid versus organiseren van sociale activiteiten), de kwaliteit van de bestuurders enzovoort; • dorpen zijn doorgaans een meer natuurlijke entiteit en dorpsraden functioneren niet zelden daardoor beter als vertegenwoordiger van een territoriaal begrensde gemeenschap. Representativiteit • animo om zitting te nemen is in sommige wijken of dorpen beperkt; • bepaalde (groep) bestuurders binnen dorps- of wijkraad is te dominant en houdt andere bewoners af van deelname in bestuur en activiteiten;



• een kleine groep bestuurders neemt alle taken binnen dorps- of wijkraad op zich waardoor anderen afhaken; • er is sprake van ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen. De analyse van evaluatieonderzoeken leert dat er sprake is van een top-down-benadering. Gemeenten zijn leidend en regisserend. Ook de raden met privaatrechtelijke basis zijn voor hun bestaansrecht en activiteiten voor een belangrijk deel afhankelijk van financiering door de gemeente en afhankelijk van de bereidheid en dus de mate waarin de gemeente de dorps- of wijkraad betrekt bij besluitvorming. Voor gemeenten is het een uitdaging om bottom-up initiatieven te stimuleren. Het is doorgaans nog vooral een kwestie van ‘vergroting van draagvlak voor gemeentelijk beleid’. In beperkte mate is sprake van ‘bevordering van de eigen verantwoordelijkheid van burgers’. 5.2 Burgerparticipatie en territoriale representatie: vergelijkbare uitdagingen

Het kabinet bepleit bij monde van de minister van Binnenlandse Zaken de oprichting van dorpsen wijkraden om de kloof tussen burger en bestuur te verkleinen. Hoewel het in kaart brengen van het realiseren van deze ambitie geen deel van het uitgevoerde onderzoek naar dorpsen wijkraden betrof, valt er wel wat over te zeggen. Dorps- en wijkraden die opereren als een soort van (veelal niet rechtstreeks gekozen) miniparlement worstelen niet zelden met de legitimiteitsvraag. Het zijn geen direct gekozen afgevaardigden die (naar evenredigheid) groepen bewoners vertegenwoordigen. Dat hoeft geen probleem te zijn voor het leveren van een betekenisvolle bijdrage, maar kan dat wel als een probleem ervaren worden. Dat blijkt uit het feit dat evaluaties leren dat enkelen te dominant zijn waardoor anderen afhaken, en uit het feit dat sommige groepen ‘ondervertegenwoordigd’ zijn. Eerder in dit artikel is al opgemerkt dat gemeenten bewust en ook onbewust dorpsen wijkraden opvatten en beschouwen als een vorm van burgerparticipatie. In de in 2010 verschenen publicatie ‘De staat van het bestuur, een uitgave van het Ministerie van BZK’, wordt geconcludeerd dat door gemeenten wordt aangegeven dat ‘vergroting van het draagvlak voor gemeentelijk beleid’ de belangrijkste reden is voor burgerparticipatie. Gemeenten geven in meerderheid (twee derde van de respondenten in dit onderzoek naar De staat van het bestuur) aan dat de praktijk daarmee verschilt van het eigenlijk gewenste doel van burgerparticipatie, namelijk de ‘bevordering van de eigen verantwoordelijkheid van burgers’.14 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt dan ook in Vertrouwen in burgers dat

·· 69 ··



de grootste uitdaging is gelegen in het ‘verbreden van beleidsparticipatie naar andere beleidsfasen’. Maatschappelijk initiatieven zullen niet altijd makkelijk ‘passen’ in het beleidsperspectief van beleidsmakers. Zeker als deze initiatieven zich begeven op de velden van beleidsparticipatie en maatschappelijke participatie, kunnen ze zeer ontregelend maar ook van grote toegevoegde waarde zijn voor beleidsmakers: ze kunnen verstarde denkkaders doorbreken. Deze uitgangspunten vragen om ruimdenkende beleidsmakers die bereid zijn te bouwen aan vertrouwen en de grondvesten te leggen voor een nieuwe generatie ‘doe-democratie’: stapje voor stapje, experimenterend, lerend en waar nodig achteraf corrigerend.’15

·· 70 ··

Het is een pleidooi voor de overgang van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie: de overheid moet niet initiëren maar gaan faciliteren. Het onderzoek naar dorpsen wijkraden heeft duidelijk gemaakt dat ook voor deze binnengemeentelijke vormen van representatie geldt dat het een uitdaging is deze territoriale representatiestructuren te benutten om bottom-up initiatieven te initiëren. De casusonderzoeken in Apeldoorn en Noordoostpolder leren bijvoorbeeld dat burgers zelfredzaam kunnen en willen zijn. Betrokkenen bij de dorpsen wijkraden in deze beide gemeenten geven aan dat zij hun meerwaarde zien in projecten die heel direct betrekking hebben op en uiting geven aan de zelfredzaamheid van burgers. De gegeven voorbeelden getuigen daar ook van: onder andere realisatie van een dorpswinkel en het behoud van de vrijwillige brandweer. Dat de voorwaarden voor bottom up initiatieven niet zonder meer en zeker niet gemakkelijk te realiseren blijken, leert ook de rapportage Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? van het Sociaal en Cultureel Planbureau.16 Hierin staat: ‘in veel bewonersraden heerst het gevoel niet gehoord te worden door de gemeente en dit is nog altijd een grote bron van ergernis’. Een pleidooi voor dorpsen wijkraden is een pleidooi voor zelfredzaamheid en burgerinitiatieven. De minister van BZK, en met hem het kabinet, moet zich realiseren dat dit betekent dat de politiek ‘met het overdragen van taken aan de samenleving, ook zeggenschap dient over te dragen’. Want, aldus de Raad voor het openbaar bestuur, burgerschap staat niet los van eigenaarschap. Het loslaten van publieke taken door de overheid gaat slecht samen met een overheid die tegelijk ruimte wil houden om zelf te sturen’.17 Noten 1 Van 96% van de Nederlandse gemeenten is antwoord verkregen op de vraag ‘hoeveel dorpsen wijkraden er in de gemeente zijn. Van de gemeenten waarin dorpsen wijkraden voorkomen heeft 89,8% van de respondenten de enquête volledig ingevuld. Zie voor de volledige onderzoeksverantwoording het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland (Uitgave van het ministerie van BZK, Den Haag 2013). Te raadplegen via de site http://www.rijksoverheid.nl/



documenten-en-publicaties/rapporten/2013/04/03/rapport-dorps-en-wijkraden-in-nederland. html 2 B. Peeters, Burgerparticipatie in de lokale politiek. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie (Uitgave van ProDemos, Amsterdam, 2012), p. 5. 3 Geciteerd in: S.A.H. Denters, P.J. Klok, Dorps- en wijkraden in Europa (Universiteit Twente, 2013), p. 4. 4 In rapport opgesteld door B&A getiteld: Samen voor de wijk. Inzicht in de adviesrelatie wijkraden & Gemeente Utrecht (juni 2009), p. 11. 5 Geciteerd in Zestien dorpsen wijkraden, één gemeente! Een onderzoek naar het wijkgericht werken in Weert (rekenkamerrapport gemeente Weert, 2008), p. 1. 6 Naar aanleiding van verschijnen van het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland heeft een aantal betrokkenen zich gemeld met correcties en aanvullingen op de in de rapportage gepresenteerde gegevens. Verenigingen van kleinen kernen, die in een aantal provincies bestaan, hebben het ministerie op de hoogte gebracht van deze aanvullingen en correcties. Dit artikel is gebaseerd op de gegevens die ten grondslag lagen aan het rapport zoals dat door BZK publiek is gemaakt. De nagekomen informatie zou slechts op procentpunt niveau tot andere cijfers leiden. 7 Verordening op de wijkraad Pernis 8 Reglement Dorpsraad Borkel & Schaft. 9 www.wijkraaddenaald.nl 10 Participatie in Babberich, Youtube, 2012. 11 Voor deze en de volgende tabellen geldt dat de percentages niet tot 100 optellen omdat meerdere antwoorden mogelijk waren. 12 Verordening Dorps- en wijkraden 2009, gemeente Apeldoorn 13 Zie voor de geanalyseerde evaluaties het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland (Uitgave van het ministerie van BZK, Den Haag 2013), p. 39. Te raadplegen via de site http://www. rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/04/03/rapport-dorps-enwijkraden-in-nederland.html 14 De staat van het bestuur (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010), pagina 93. 15 Vertrouwen in burgers (Amsterdam 2012), p. 12. 16 Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? (Uitgave van het Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2012), p. 258. 17 Loslaten in vertrouwen (Uitgave Rob, Den Haag, 2012), p. 70.

·· 71 ··

Dorps- en wijkraden in Nederland

Recommend Documents