DOPAD ČLENSTVÍ V SCHENGENSKÉM SYSTÉMU NA ČESKOU REPUBLIKU ANALÝZA – FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU - EUROPEUM ČERVEN 2002 1. Schengenský systém a Česká republika Česká republika při jednání o svém vstupu do Evropské unie souhlasila s plným přijetím acquis týkajícího se kapitoly 24 „Spolupráce v oblasti justice a vnitřních vztahů; Schengen“ – s jedinou drobnou výjimkou ohledně režimu na letišti Praha-Ruzyně (do roku 2005). Mluvit o dopadu schengenského acquis na Českou republiku lze proto jen v kontextu inkorporace schengenského systému do I. a III. pilíře EU, kterou provedla Amsterdamská smlouva. Vývoj acquis v oblasti vízové, azylové a imigrační politiky na počátku 21. století je navíc velice dynamický (s výrazným přelomem v roce 2004). Příprava České republiky je proto střelbou na pohyblivý cíl – nebo přesněji cíl v oblasti vízové, azylové a imigrační politiky je pohyblivější než ve většině ostatních aktivit EU. Příprava na přistoupení České republiky k schengenskému území se už nyní odráží ve změnách pobytového a vízového režimu. Změny probíhají konkrétně v těchto oblastech: •
Vízová politika: Víza pro přechodný krátkodobý pobyt (do 90 dnů) budou sladěna co do formátu, vydávacích procedur a výčtu zemí, od jejichž občanů bude vízum vyžadováno. Nástrojem, se kterým se musí Česká republika naučit operovat, je zejména tzv. schengenské vízum, tedy krátkodobé vízum vydané jedním státem EU, které zaručuje právo vstupu na území všech států schengenského systému.
•
Pobytová politika: Méně schengenské acquis ovlivní pobytový režim (pobyt nad 90 dnů). 1 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
Režim přechodného dlouhodobého pobytu (na dlouhodobé vízum) dosud není na úrovni EU harmonizován. •
Režim na státních hranicích: Změny hraničního režimu budou dvojího druhu. První bude odstranění kontrol na vnitřních hranicích schengenského území s možností jejich dočasného obnovení v případě naléhavé potřeby. Druhou změnou bude zpřísnění kontrol na vnějších hranicích schengenského systému, včetně schopnosti používat Schengenský informační systém.
Je vysoce nepravděpodobné, že se Česká republika stane plnou součástí schengenského území s datem plánovaného vstupu do Evropské unie, tj. k 1. lednu 2004. K tomuto datu ani nebudou zrušeny kontroly na hranicích mezi Českou republikou a současnými státy EU. S počátkem členství v Evropské unii bude muset ČR plnit pouze část schengenského acquis, např. v oblasti vízové politiky.
Důvody zdržení
jsou hlavně na straně Evropské unie.
Nejvýraznější je nedostatečná kapacita současného Schengenského informačního systému (SIS), který je konstruován pro osmnáct zemí a rozšíření počtu schengenských států by nezvládl. Nový Schengenský informační systém (SIS II) s vyšší kapacitou bude vyvinut zřejmě až v roce 2005 nebo 2006. Pro dopad schengenského systému na Českou republiku bude rozhodující skutečnost, zda bude ČR plně vnitřní zemí schengenského území, či nikoliv. Jinými slovy, zda se Polsko a Slovensko stanou součástí schengenského území ve stejný okamžik jako ČR. Vstup Slovenska je pro Českou republiku zvlášť důležitý, neboť na něm do značné míry závisí přežití preferenčního (zvýhodněného) pobytového a hraničního režimu mezi oběma státy. 2. Všeobecné změny Schengenské acquis ani komunitární právo neobsahuje ve vztahu k státním občanům třetích států jednotnou definici pojmu pobyt v závislosti na délce jeho trvání či pobytovém statusu cizince. Naopak zcela jednoznačně stanoví podmínky a postupy, které jsou nezbytné k tomu, aby byl cizinci z třetího státu povolen vstup na území členských států, zejména prostřednictvím regulace podmínek vydávání krátkodobých víz a jejich vzájemného uznávání. Prvním krokem – alespoň údajným – k posunu českého vízového a pobytového režimu 2 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
směrem k schengenským standardům byla tzv. euronovela cizineckého zákona v květnu 2002 (zákon č. 217/2002 Sb.). ČR jednak vypustila ze svého právního řádu hybrid v podobě víza k pobytu do 90 dnů opravňující k pobytu do 180 dnů, jednak formálně zavedla schengenské vízum vydávané orgány ČR a uznání schengenského víza vydaného jiným členským státem, včetně podmínek pobytu cizince. Účinnost schengenských víz je ale odsunuta až k datu vstupu ČR do EU. Cizinecký zákon účinný od počátku roku 2000 upravuje vnitřně strukturovaný systém víz vydávaných Českou republikou: víza krátkodobá (víza k pobytu do 90 dnů, víza tranzitní, víza letištní a víza výjezdní) a dlouhodobá na dobu maximálně jednoho roku (dále se člení podle účelu na víza pro provozování výdělečné činnosti, studijní víza, víza za účelem sloučení rodiny, víza za účelem strpění a víza za účelem dočasné ochrany). Pro adaptaci České republiky na schengenský systém je pak také důležité, že euronovela rozlišuje cizince na území ČR na „obecné“ cizince s povoleným pobytem v ČR a na občany členských států EU a jejich rodinné příslušníky. 3. Změny pro občany EU Pro občany zemí EU bude vstup ČR do EU nepochybně znamenat zjednodušení pobytového režimu. Přípravou je zmíněná euronovela cizineckého zákona. Preferenční režim pro občany EU je však v současnosti zmrazen a nabude účinnosti až vstupem ČR do EU. Občané EU ani jejich rodinní příslušníci tedy zatím preferovanou skupinu nepředstavují. Euronovela cizineckého zákona vychází z požadavků evropského práva – poskytuje preferenční zacházení nejen občanům EU (tj. každému občanovi členského státu EU), ale i jeho rodinným příslušníkům. Euronovela definuje rodinného příslušníka jako druhého z manželů, dítě mladší 21 let a nezaopatřeného přímého příbuzného jednoho ve vzestupné i sestupné linii. Rodinný příslušník musí doložit pro vydání povolení k pobytu doklad o tom, že je rodinným příslušníkem, a nezaopatřený rodinný příslušník musí předložit i doklad o své nezaopatřenosti. Euronovela explicitně neříká, že totožný pobytový status má i rodinný příslušník, který není občanem členského státu EU – i když to je jedním z hlavních důvodů zvláštní ochrany rodinných příslušníků v evropském právu. Euronovela cizineckého zákona 3 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
obsahuje vymezení linie rodinné příbuznosti (jak široce je rodina definována) v intencích acquis communautaire, ale je vhodné ji ještě doladit – např. odstranit paradoxní situaci, kdy je oznamovací pobytový režim pro občany EU formálně označován jako povolovací. Co se týče dokladu o povolení k pobytu, rodinnému příslušníkovi, který je občan členského státu, bude vydán průkaz o povolení k pobytu pro státního občana členského státu EU, zatímco rodinnému příslušníkovi, který není občanem členského státu EU, bude vydán průkaz o povolení k pobytu jako cizinci z třetího státu s povoleným trvalým pobytem. Odlišné zacházení s těmito kategoriemi rodinných příslušníků (občané EU versus občané nečlenských zemí) může vést k problémům především při ukončování pobytu rodinného příslušníka z nečlenské země EU, protože ten bude z formálního hlediska považován za cizince z třetího státu. Bylo by vhodné, aby doklad o pobytu rodinných příslušníků, kteří nejsou státními občany členských států EU, byl opatřován například poznámkou či úředním záznamem v provedení, které nebude možné přehlédnout, protože důvody k ukončení pobytu občana členského státu lze považovat za mírnější. 4. Změny pro občany SR S občany SR zachází dosud český vízový a pobytový režim jako s privilegovanou skupinou. Zvýhodnění se týká pouze pobytu do jednoho roku, ne pobytu trvalého. Přechodný pobyt občanů obou států upravuje smlouva o zrušení vízové povinnosti. Cizinecký zákon ji implementuje tak, že na pobyt slovenských občanů v ČR, který je delší než 30 dnů, se nevztahuje princip povolovací, ale princip ohlašovací. Českou republiku za tento nadstandardní pobytový režim dosud nekritizovala ani Evropská komise. Na druhé straně Zpráva o připravenosti ČR k převzetí schengenského acquis i analýza k provádění smlouvy mezi ČR a SR o zrušení vízové povinnosti uvádí, že bude nezbytné nově vymezit mimo jiné například i účel pobytu občanů obou států na území druhého státu. Zvláštní
pozornost
si
zaslouží
potenciální
změny
české
legislativy,
vyžadované
schengenským či komunitárním acquis, ve vztahu k Slovensku v situaci, kdy by Slovenská republika nebyla přijata do EU (respektive do schengenského území) ve stejný okamžik jako Česká republika. Privilegovaný hraniční režim by v takovém případě zřejmě nepřežil. 4 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
Méně radikální změny by čekaly privilegované zacházení s občany SR v rámci české imigrační, pobytové a zaměstnanecké politiky – zvláštní zacházení by bylo pravděpodobně se schengenským acquis kompatibilní (jak naznačují i hodnotící zprávy Evropské komise, respektive absence kritiky českého systému v nich). Tlaky na změnu systému může zapříčinit nepochopení na české straně nebo snaha použít „schengenskou kartu“ jako prostředek boje s konkurencí občanů Slovenské republiky na českém pracovním trhu. Zvláštností vztahu mezi ČR a SR v otázkách ovlivňujících schengenské acquis je i režim na společné hranici. Občané obou států mohou přecházet přes česko-slovenskou hranici i mimo hraniční přechody. K překročení hranice přitom stačí mít u sebe občanský průkaz, není třeba pas. Oproti bezproblémovému sladění přednostního zacházení se slovenskými občany ve vízové a pobytové politice s požadavky schengenského acquis hraniční režim modifikaci vyžadovat bude. Za přílišnou propustnost „zelené“ hranice mezi ČR a SR už bylo Slovensko kritizováno. Pokud by tedy oba státy nevstoupily do EU společně, bylo by nutné uvažovat o změně smlouvy v tom smyslu, že občané obou států budou moct přejít společnou hranici pouze přes hraniční přechody. 5. Na základě výše uvedených analýz dospělo Fórum pro evropskou politiku k následujícím doporučením a závěrům: 5.1. Pro ČR je prioritou, aby SR vstoupila do EU a stala se součástí schengenského území ve stejný okamžik jako ČR. Vstup Slovenska do schengenského území by výrazně snížil náklady na provádění schengenského acquis v České republice. 5.2. Přednostní zacházení s občany SR v oblasti pobytového a pracovního režimu může přežít i to, že SR nevstoupí do EU, respektive do schengenského území, ve stejnou dobu jako ČR. Tlaky na změnu zacházení může zapříčinit nepochopení na české straně nebo snaha použít „schengenskou kartu“ jako prostředek boje s konkurencí občanů Slovenské republiky na českém pracovním trhu. 5.3. V případě, že SR nevstoupí do schengenského území stejně rychle jako ČR, se bude muset výrazně modifikovat vzájemný hraniční režim. Na rozdíl od současného stavu bude možné překračovat hranici pouze na vymezených hraničních přechodech, i když tím mohou vzniknout výrazné problémy pro obyvatele česko-slovenského pohraničí. 5.4. Pokud vstoupí Slovenská republika do schengenského území ve stejný okamžik jako 5 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
Česká republika, nebude to znamenat automatické vyřešení problémů spjatých se schengenským acquis. Vnější hranicí schengenského prostoru budou mezinárodní letiště a Česká republika bude muset přizpůsobit zejména svůj vízový a pobytový režim schengenským standardům. 5.5. Euronovelu cizineckého zákona je třeba doladit zejména v otázce konstrukce rodiny pro účely volného pohybu osob a odstranit paradoxní situaci, kdy je oznamovací pobytový režim pro občany EU formálně označován jako povolovací. 5.6. Českou veřejnost je třeba informovat, že ČR nevstoupí do schengenského území okamžikem členství v EU (už kvůli nedostatečné kapacitě současného Schengenského informačního systému). Fakt, že nebudou s okamžikem vstupu ČR do EU zrušeny hraniční kontroly například na česko-německých a česko-rakouských hranicích, by česká veřejnost neměla vnímat jako další naschvál ze strany EU či SRN a Rakouska.
6 Dopad členství v Schengenském systému na Českou republiku Fórum pro evropskou politiku Europeum - červen 2002
