REFERENDUM O ČLENSTVÍ ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII ANALÝZA – FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU – EUROPEUM DUBEN 2002 1. Referendum – charakteristika 1.1. Referendum o vstupu České republiky do Evropské unie bude první referendum o „velké“ otázce od pádu komunismu, respektive první „velké“ referendum v historii Československa a České republiky vůbec. K nasměrování ekonomické reformy, rozdělení Československa, členství v NATO či například k roli jaderné energetiky se občané České republiky prostřednictvím institutu přímé demokracie nevyjadřovali. 1.2. Rozhodnutí o konání referenda o členství ČR v Evropské unii je politickým rozhodnutím, a nikoli ústavně vynucenou akcí. Česká ústava ani evropské právo (acquis communautaire) konání referenda nevyžadují. Absolutní požadavek referenda neobsahuje ani „evropská“ ústavní novela z prosince 2001, jejímž cílem je zaručit kompatibilitu členství v EU s českým ústavním pořádkem. Na druhé straně ale referendum proběhlo v každé zemi při posledním rozšíření EU (rok 1994: afirmativní ve Finsku [+zvlášť Alandské ostrovy], Rakousku a Švédsku, negativní v Norsku) a počítá se s ním ve výrazné většině současných kandidátských zemí. 1.3. Referendum o vstupu ČR do Evropské unie bude mít i symbolický význam. Potvrzující referendum lze považovat za konečnou tečku demokratické transformace a potvrzení západního směřování České republiky. Negativní výsledek referenda pak může být interpretován jako symbol uzavřenosti české společnosti či dokonce její xenofobie – bez ohledu na skutečnou vypovídací hodnotu referenda. 1.4. Referendum o vstupu České republiky do EU bude jistě významným momentem vývoje české společnosti, ale ne momentem jediným. Referendum by se nemělo démonizovat – ve smyslu, že půjde o hlavní rozhodnutí typu „pro/proti“ našeho života. Je třeba zdůrazňovat, že vstup ČR do Evropské unie je pouze počátkem vývoje a že rozhodně nevyřeší všechny Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
1
problémy české společnosti a českého státu. Zároveň je třeba připravit scénáře vývoje pro odmítavý výsledek. 2. Podoba referenda 2.1. Mantinely referenda jsou v současnosti již poměrně úzce nastaveny dvěma návrhy ústavního zákona o referendu (vládní a senátní), které jsou v procesu schvalování Parlamentem České republiky. Vládní návrh upravuje referendum obecně, zatímco senátní se věnuje pouze návrhu referenda o vstupu ČR do EU – nicméně i vládní návrh obsahuje zvláštní sekci o referendu o EU, na který se tato analýza zaměří. Oba návrhy se shodují v povaze referenda (jako referenda závazného, jež nahrazuje ratifikaci smlouvy o přistoupení parlamentem), v načasování (období mezi podpisem smlouvy o přistoupení a vznikem členství) i v iniciátoru referenda (s referendem se počítá automaticky). O vhodnosti výše uvedených charakteristik referenda se zdá zbytečně podrobněji diskutovat, protože pravděpodobnost jejich přijetí je velmi vysoká. Zásadnější je debata o dvou bodech, ve kterých se oba návrhy rozcházejí – formulace otázky pro referendum a kvórum k platnosti referenda. 2.2. Oba návrhy používají poměrně neutrální formulaci otázky typu „Souhlasíte, aby se ČR stala členem (členským státem) EU podle podmínek smlouvy o přistoupení?“. Reference ke smlouvě o přistoupení vyvolává pochyby. Na jedné straně otázku komplikuje, ale zároveň jde o jasný signál hlasujícím, že členství v Evropské unii je komplexní záležitost s jasně vymezenými právy i povinnostmi. Odkaz na smlouvu o přistoupení tak může hlasující podnítit (pokud budou o otázce vědět předem) k vyššímu zájmu o dopady členství v EU na ČR, k odpovědnějšímu rozhodnutí a v konečné míře i ke zvýšení legitimity referenda. 2.3. Senátní návrh obsahuje kvórum, tj. minimální počet hlasujících nutný k platnosti referenda. Senátní návrh nastavuje kvórum na 50% všech oprávněných voličů, zatímco vládní návrh s obdobnou spodní hranicí nepočítá. Minimální povinné kvórum zvyšuje legitimitu referenda. Na druhé straně se při kombinaci povinného referenda a poměrně vysokého kvóra může stát výsledek referenda rukojmím pasivní či nerozhodnuté části populace. Aktivity provázející referendum se pak můžou zvrhnout do kampaně typu „hlavně volte, je jedno jak“. 3. Kampaň 3.1. Referendum je nerozlučně provázáno s kampaní, jež má ovlivnit jeho výsledek. Kampaň spojená s referendem o vstupu ČR do Evropské unie bude komplexem kampaní odlišných původců (autorů), zaměřených na odlišné cílové skupiny a s odlišnými cíli. Na kampaň je Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
2
proto třeba pohlížet ne jako na jeden homogenní blok, ale strukturovaně. Kampaň bude přesvědčovací, s jasným cílem dosáhnout při hlasování výsledku „ano“, či „ne.“ Pouhé poskytnutí „objektivních“ údajů o evropské integraci (tzv. čistě objektivní kampaň) je v rámci tak komplikovaného problému, jako je evropská integrace, nedostatečné, jak mimo jiné potvrzuje nedávná „čistě informační“ kampaň o Smlouvě z Nice, organizovaná irskou vládou, jež byla konfrontována s přesvědčovací kampaní protismluvních irských politických stran a zájmových skupin. V rámci přesvědčovacích kampaní má své místo i kampaň negativní, tj. kampaň zdůrazňující nevýhody členství, až po kampaň odmítající členství jako takové. 3.2. Existence „negativních“ kampaní je nejen nevyhnutelná (daná decentralizovaným charakterem kampaně), ale i vhodná – zvýší se legitimita kampaně a zmírní „šok“ z dopadů členství. Zkušenosti z poslední vlny rozšíření (Švédsko, Finsko) podporují dokonce myšlenku rozdělování státních prostředků určených na kampaň mezi skupiny podporující vstup i jeho odpůrce. 3.3. Kampaň o referendu bude decentralizovaná. Bude ji pořádat vláda ČR, instituce Evropské unie, jednotlivé politické strany, zájmová sdružení i regionální autority. Poněkud obtížné bude odlišit kampaň vládní od kampaně politické strany či stran, jež budou tvořit vládu. Zvláštním, nepříliš předvídatelným hráčem, jsou pak česká média – a to média veřejnoprávní i soukromá. 3.4. Kampaň bude zaměřena na veškeré obyvatele ČR, nebo alespoň na všechny obyvatele způsobilé hlasovat. Nicméně výrazným (ne-li dominujícím) doplňkem obecné kampaně budou i kampaně zaměřené na specifické skupiny obyvatel se zvláštním vztahem k referendu a jeho tématu. Mezi nejčastěji uváděnými cílovými skupinami jsou elity, znevýhodněné skupiny a dosud nerozhodnutí obyvatelé. 3.5. Pro kampaň zaměřenou na znevýhodněné skupiny (skupiny s nižšími příjmy a vzděláním, obyvatelé venkova, ženy v domácnosti) mluví jejich nízká podpora členství, spojená s nízkou úrovní znalostí problému. Proti kampani je její pracnost (nutnost používat low-profile informace, pasivita cílové skupiny) i nízká efektivita (nedůvěra k informacím distribuovaným z centra, snadná změna názoru po například senzační, ale marginální záležitosti týkající se Evropské unie). 3.6. Kampaň zaměřená na elity bude mít od obecné kampaně výrazně odlišný charakter. Jejím rysem bude výrazně vyšší participace cílové skupiny na kampani, otázky formulované na vyšší úrovni (high-profile otázky) i otevřenost cílové skupiny více zdrojům (a tudíž jejich konkurence a srovnávání). Dosud zanedbávanou skupinou jsou zejména „střední elity“, (tj. Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
3
regionální autority a představitelé obchodních korporací), které požadují zejména informace o praktických dopadech členství v Evropské unii. Výhodou kampaně zaměřené na střední elity je její multiplikační efekt kampaně – postoj k referendu členové cílové skupiny předají dalším potenciálním hlasujícím v referendu (typicky majitel středního podniku svým zaměstnancům). Na nerozhodnuté voliče se pak kampaň zákonitě zaměří, pokud bude přijat zákon o referendu s povinným kvórem a pokud budou průzkumy veřejného mínění předvídat riziko menší než 50% účasti. 3.7. Kampaň spojená s referendem o vstupu ČR do Evropské unie bude multitématická. Bude hodnotit změny života v ČR po vstupu, či nevstoupení, do EU. Zaměření se na jedno téma, například suverenitu ČR nebo otázku zemědělství, s sebou nese riziko, že se daný problém mine s otázkami, kterým přikládá význam většina hlasujících v referendu. Témata kampaně lze rozdělit do tří úrovní: makro, midi a mikro. Makro-otázky jsou problémy „velké“ politiky, jako je suverenita ČR, legitimační deficit Evropské unie nebo diferenciace uvnitř EU. Mikro-otázkami jsou dopady členství na každodenní „obyčejný“ život, jako růst cenové a platové úrovně, intenzita imigrace, transfery ze strukturálních fondů nebo možnost pracovat v ostatních zemích EU. Midi-otázky v sobě kombinují problémy každodenního života se symbolickými prvky. Příkladem může být nižší úroveň dotací českým zemědělcům spojená s obrazem druhořadého členství v EU nebo některé absurdity komunitární legislativy spojené s obrazem nesmyslné a nelogické bruselské byrokracie. I mnohé tzv. euromýty se mohou stát pro české referendum midi-otázkami. Snadná medializace midi-otázek a jejich částečná iracionalita (co je to „členství druhé kategorie“?) mohou učinit z midi-otázek při referendu témata rozhodující. 3.8. Dá se předpokládat, že intenzita kampaně s blížícím se datem referenda poroste. Je třeba vyvarovat se situace, kdy bude vysoká intenzita kampaně kontraproduktivní. „Přesycení Unií“ by mohlo vést k rozhodnutí buď vůbec nehlasovat, nebo hlasovat proti členství. Neobvyklou metodou zapojení veřejnosti by mohl být „deliberative poll“ – jedno- až dvoudenní konference reprezentativního vzorku české populace, která by měla formulovat klíčové otázky pro rozhodování o vstupu ČR do EU. Výstupy konference by byly medializovány a byl by s nimi konfrontován i Parlament ČR. Metoda „deliberative poll“ je jednou z nejúčinnějších metod zapojení veřejnosti do debaty o základních otázkách směřování společnosti. 4. Průběh a výsledky referenda
Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
4
4.1. Nejkritičtější období pro rozhodování o výsledku referenda bude období mezi podpisem smlouvy o přistoupení a konáním referenda. Půjde o období poměrně krátké, kdy budou veřejnosti předkládány různé interpretace podmínek českého členství, dojednaných ve smlouvě. Komplikovanost smlouvy a její technický charakter bude zřejmě příčinou toho, že pro rozhodování bude určující hrubá interpretace smlouvy, a ne podrobná analýza jejího obsahu. O interpretaci výsledků smlouvy o přistoupení vypukne „soutěž“ mezi jednotlivými skupinami organizujícími kampaň o referendu. Další komplikací je krátkost doby, která bude k dispozici pro „popularizaci“ smlouvy – od jejího kvalitního zkráceného překladu či shrnutí, až po jeho distribuci hlasujícím. Shrnutí bude zapotřebí zejména u příloh smlouvy, které obsáhnou několik tisíc stran. 4.2. Podrobnosti konání referenda upraví podrobně zvláštní zákon. Přesto by se měl zvážit mechanismus, který omezuje kampaň a zveřejňování výsledků průzkumů veřejného mínění krátce před hlasováním. Podobný mechanismus se uplatňuje i při volbách do zastupitelských orgánů. 4.3. V případě souhlasného výsledku referenda vypukne soutěž o původce jeho „úspěchu“. Referendum však není konečný moment české participace na evropském integračním procesu. Kampaň by měla pokračovat s cílem mimo jiné zabránit frustraci českých obyvatel z nesplněných nereálných očekávání po vstupu ČR do Evropské unie. Zároveň by měla podpořit účinnou participaci České republiky na aktivitách v EU (například ve formě dostatečného počtu kvalitních projektů pro strukturálních fondy). 4.4. V případě zamítavého výsledku referenda existují tři varianty dalšího vývoje. Podle první je členství České republiky mrtvý projekt, a to natrvalo, či do dalšího kola rozšíření. ČR pak musí najít nový modus vivendi s EU – například ve formě zvláštního privilegovaného přidružení (příklad: Norsko). Druhou variantou je opakování referenda po znovu vyjednané smlouvě o přistoupení. Varianta velice nepravděpodobná kvůli nezájmu na straně EU. Jediným obdobným referendem bylo druhé dánské referendum o Maastrichtské smlouvě – šlo ale o referendum o ratifikaci změn zakládajících smluv u již členského státu, a ne o referendum o přistoupení. Třetí variantou je opakování referenda o smlouvě o přistoupení v nezměněné podobě. Problémem je legitimita takového „druhého pokusu“ i bariéry, které mu kladou sami zákonodárci, například ve formě několikaleté lhůty, po kterou se nesmí opakovat referendum o stejné otázce (příklad: irské referendum o Smlouvě z Nice).
Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
5
5. Na základě výše uvedených analýz dospělo Fórum pro evropskou politiku k následujícím doporučením a závěrům:
5.1. Kampaň k referendu o vstupu České republiky do Evropské unie by měla být spíš přesvědčovací než prostě informační. Své místo v ní mají mít argumenty pro i proti vstupu, a to včetně kampaně pojednávajících o negativních důsledcích vstupu do EU. 5.2. Kampaň by se měla zaměřit na „střední elity“ české společnosti (regionální autority a představitelé soukromého sektoru). 5.3. Kritické období kampaně bude doba mezi podpisem smlouvy o přistoupení a datem konání referenda (ještě před vstupem do EU), která bude poměrně krátká a obzvlášť náchylná k vytváření euromýtů a dezinformací o podmínkách členství. 5.4. Intenzita kampaně by měla růst v závislosti na blížícím se datu referenda a vyvrcholit po podpisu smlouvy o přistoupení. Kampaň by se měla vyvarovat přesycení tématem EU a následnému poklesu zájmu o referendum. 5.5. Pro debatu o referendu a jeho výsledek budou mimořádně důležité otázky kombinující praktické dopady členství v EU na život obyčejného člověka s otázkami symbolického významu (tzv. midiotázky českého členství). 5.6. Referendum o vstupu České republiky do Evropské unie bude významný moment vývoje české společnosti, ale nelze jej chápat jako zcela osudový. Kampaň o českém členství v Evropské unii by měla pokračovat i po datu referenda. Současně by měla být připravena i alternativní řešení pro případ, že referendum vyzní proti členství ČR v Evropské unii. 5.7. Pro větší průhlednost a legitimitu hlasování v referendu by bylo vhodné, aby každý občan obdržel před jeho konáním krátké (max. 5) shrnutí Smlouvy o přidružení včetně jejího srozumitelného výkladu.
Referendum o vstupu ČR do EU European Policy Forum Europeum – duben 2002
6
