PŘIPRAVENOST ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY NA ČLENSTVÍ V EVROPSKÉ UNII ANALÝZA – FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU – EUROPEUM KVĚTEN 2002 1. Česká veřejná správa a Evropská unie 1.1. Nároky na českou veřejnou správu podle EU Nedostatečná kvalita české veřejné správy je leitmotivem kritiky České republiky v pravidelných hodnotících zprávách Evropské komise. Primárním důvodem zájmu Evropské unie o připravenost (a případnou reformu) české veřejné správy je schopnost české administrativy plnit povinnosti vyplývající z členství České republiky v EU. Evropská unie je založená na presumpci fungování státní správy v členských státech. Sankční mechanismy pro případ neplnění evropského práva (například žaloba Evropské komise proti členskému státu před ESD nebo náhrada škody soukromým subjektům) se považují jen za doplňkové a výjimečné opatření. Zájem Evropské unie na fungování veřejné správy se neomezuje pouze na povinnosti ČR vůči EU (jako je odstranění překážek pro výrobky a pracovníky z ostatních členských států nebo řádné provádění veterinárních opatření EU). V zájmu evropských institucí je i fungování veřejné správy „ve prospěch členské země“ (například při administraci finančních toků z regionálních fondů nebo stipendií pro studenty a univerzity), protože neschopnost veřejné správy využít nabízené výhody členství v EU vyvolává v členských státech frustraci zaměřenou i na evropské instituce.
1
1.2. Zastupování zájmů ČR v evropských institucích Kvalita veřejné správy je důležitá i pro její aktivitu na komunitární úrovni. Zástupci české veřejné správy musí v rámci evropských institucí (typicky v pracovních skupinách Rady EU) obhájit české zájmy v „konkurenci“ zástupců byrokracií z ostatních členských států. Ke splnění tohoto cíle je zapotřebí kombinace kvalitní veřejné správy (se znalostí domácí i evropské problematiky a vyjednávací taktiky) a komunikace úředníků, vyjednávajících v Bruselu, s domácí veřejnou správou (která formuluje problémy a vyjednávací postoje). Jedním z důležitých úkolů veřejné správy bude i potřeba rozlišit povinné evropské normy od nezávazných doporučení – povinné normy bude nutné řádně implementovat, u nezávazných bude jejich (ne)provedení věcí politického rozhodnutí. 2. Vliv EU na českou státní správu 2.1. Omezenost vlivu EU Evropská unie má na reformu české veřejné správy pouze omezený vliv. Reforma české veřejné správy není iniciována pouze kvůli plánovanému rozšíření EU, je mnohem komplexnější a zahrnuje i obecnější otázky zmenšování státní správy, zavádění manažerských metod a zvyšování transparentnosti fungování veřejných institucí. Nelze také zužovat debatu o reformě české veřejné správy jen na otázku vzdělávání – problém zahrnuje omezení korupce, kultivovanost projevu a přístup veřejné správy k veřejnosti. 2.2. Komunikace české veřejné správy s ostatními členskými státy Dopady přípravy na členství v EU na českou veřejnou správu jsou zejména dvojího charakteru. Prvním je otevření výraznější debaty o potřebě reformy veřejné správy a o kvalitě služeb, které se od ní očekávají. Druhou změnou je
2
vyšší míra komunikace mezi českou veřejnou správou a jejími protějšky v zemích EU (ale už méně v ostatních kandidátských zemích). 2.3. Inspirace bruselskou byrokracií Možnost „bruselské inspirace“ (tj. inspirace správní praxí v institucích EU) je pro českou veřejnou správu dost omezená, i proto, že právě ona se uvádí jako symbol negativ evropské integrace. A to bez ohledu na její skutečnou kvalitu, kdy svou kvalifikací (například dosaženým vzděláním a jazykovým vybavením úředníků) výrazně přesahuje průměr veřejné správy v členských státech. 3. Kariérní versus manažerský systém veřejné správy 3.1. Manažerské metody ve veřejné správě Od osmdesátých let lze ve veřejných správách států EU pozorovat posilování manažerských prvků. Veřejná správa se otevírá, při obsazování i vyšších funkcí začínají být rozhodující spíš výsledky než pouze počet odsloužených let a jiná formální kritéria. Dalším prvkem manažerských trendů je přesouvání úkolů veřejné správy na soukromé subjekty (tzv. privatizace veřejné správy) a zavádění finančních stimulů do jejího fungování (typicky odstupňované správní poplatky podle rychlosti vyřízení požadavků). 3.2. Služební zákon V současnosti se v pokročilé fázi legislativního procesu nachází tzv. služební zákon. Ten má komplexně zajistit kvalitu veřejné správy (jazykové požadavky, kontinuální vzdělávání, povinnost vycházet vstříc občanům) i její stabilitu (zvýšení platů, kvalitnější zdravotní zabezpečení, vyšší odchodné). Oproti původnímu návrhu však nezavádí definitivu. Služební zákon média považují za jednu z podmínek členství ČR v Evropské unii. Provázanost služebního zákona s
3
evropskou integrací odráží i posunutí účinnosti zákona na počátek roku 2004, tedy datum plánovaného vstupu ČR do Evropské unie. Existence služebního zákona však není conditio sine qua non českého členství. EU vyžaduje efektivitu a kvalitu veřejné správy, a ne určitý systém. Pravdou sice je, že ve většině (dvou třetinách) členských států existuje obdoba služebního systému (často spojeného s definitivou) a kariérní systém používají i instituce EU, to ale nevylučuje odlišnosti v jednotlivých členských státech. Příklad Polska (kde už několik let služební zákon existuje) ukazuje, že pouhé přijetí služebního zákona bez dalších strukturálních změn (jako je vyloučení politických tlaků na jmenování úředníků) samo o sobě nezaručí dostatečnou přípravu veřejné správy na požadavky EU. 3.3. Rizika tradičního (kariérního) a manažerského přístupu Veřejné správě nelze jednoznačně doporučit ani tradiční (kariérní), ani manažerský systém. Kariérní systém zaručuje stabilitu institucí, podporuje (tradiční) profesionální kvality úředníků a vnitřní koherenci veřejné správy. Proti manažerskému systému hovoří i odlišné hodnoty veřejné správy a soukromého sektoru (veřejná správa = veřejná služba versus soukromý sektor = zisk). Předpokladem aplikace manažerských prvků do státní správy (a případně její částečné privatizace) je také vybudování etického systému veřejné správy (etického kodexu úředníků), který dosud v ČR chybí. Na druhé straně může vést kariérní systém (obzvlášť spojený s definitivou) k „zamrznutí“ veřejné správy a omezení konkurenčních tlaků, kterým jsou úředníci vystaveni. Definitiva, která je často součástí kariérního systému (i když ne služebního zákona v ČR), s sebou v českých podmínkách nese ještě jedno riziko – pokud by byla zavedena před vstupem do EU, mohla by v českém systému veřejné správy zafixovat úředníky, u nichž se prokáže naprostá
4
nezpůsobilost k práci s problémy spojenými s EU. Proto by se u osob ve veřejné správě pracujících s evropskou agendou mělo s případným zavedením definitivy počítat minimálně několik let po vstupu ČR do EU. 4. Vzdělávání veřejné správy Veřejnou správu lze vzdělávat třemi způsoby. Prvním je vytvoření specializovaného institutu pro vzdělávání státní správy. Obdobné instituce existují v mnoha zemích EU – Civil Service College (Velká Británie), HAUS (Finsko) či VAB (Rakousko) – a s jejím vznikem počítá i český plán reformy veřejné správy (Institut státní správy + Institut pro místní samosprávu). Druhou možností vzdělávání úředníků je decentralizovaná vzdělávací aktivita prováděná uvnitř jednotlivých ministerstev a ostatních centrálních institucí veřejné správy. Třetím způsobem je vzdělávání poskytované mimo systém veřejné správy, například na univerzitách. Většina členských zemí EU používá kombinaci všech tří typů. Novinkou v českém systému (vázanou na služební zákon) je vytvoření centrální vzdělávací instituce – ta může zajistit vysokou úroveň expertních znalostí a koherenci systému vzdělávání, ale na druhé straně může vést k vytvoření až příliš uzavřené úřednické elity (monopolizující si rozhodování o fungování veřejné správy). Pokud by se tato instituce nacházela v Praze, došlo by navíc k další marginalizaci regionů. 5. Image státní správy Posun image úředníka veřejné správy by měl sledovat dva cíle: 1. posun k vnímání veřejné správy jako „veřejné služby“; 2. vnímání zaměstnání ve veřejné správě jako prestižní, tedy nechápat ho jako útočiště méně schopných či přípravku před odchodem do soukromého sektoru.
5
Ačkoliv image veřejné správy nemusí vždy korespondovat s její skutečnou kvalitou, zvýšení kvality veřejné správy v dlouhodobé perspektivě zlepší i obraz veřejné správy v očích veřejnosti. 6. Kvalita volených zástupců (a politiků) jako komplementární prvek státní správy 6.1. Proč vzdělávat politiky (volené zástupce) Pro depolitizaci veřejné správy je nutné rozdělení osob zapojených do veřejné správy do dvou kategorií – profesionální úředníci (kteří se po volbách nemění) a volení zástupci (kde se předpokládá změna v závislosti na výsledcích voleb). Frekvence změn volených zástupců je pak v průměru vyšší než frekvence výměny sboru profesionálních úředníků. Kvalita volených zástupců je klíčová, protože v konečné instanci oni přijímají zásadní rozhodnutí. V oblasti evropské integrace to platí na komunitární úrovni (závazná rozhodnutí nepřijímají profesionální úředníci, ale politici v Radě EU), na celostátní úrovni (implementace evropských směrnic Parlamentem) i na regionální úrovni (klíčovou roli při provádění regionální politiky na úrovni NUTS II budou mít „regionální rady“ složené převážně z volených členů krajských zastupitelstev). 6.2. Jak vzdělávat politiky Požadovaná kvalita volených zástupců je strukturálně odlišná od standardů vyžadovaných od úředníků veřejné správy. Kvalitu (kvalifikaci) voleného zástupce nelze předem nastavit a požadovat – odporovalo by to principu svobodného výběru volených zástupců voliči. Ke zlepšení kvality volených zástupců lze využít tří souběžných aktivit: 1. tlaku veřejnosti, například prostřednictvím zdůrazňování, že kvalifikovanější volený zástupce přináší svému regionu víc peněz z regionálních fondů; 2. tlaku na profesionální okolí
6
voleného zástupce – snaha o zlepšení kvality lidí, kteří politika přímo obklopují (například prostřednictvím vyššího příspěvku na osobního asistenta vzdělaného v evropské problematice než na asistenta nekvalifikovaného); 3. nabídky možností vzdělávat se v rámci struktury vzdělávání veřejné správy – zde mohou být inspirací specializované kursy zaměřené na volené zástupce (dokonce ministry) nabízené Civil Service College ve Velké Británii. 7. Na základě výše uvedených analýz dospělo Fórum pro evropskou politiku k následujícím doporučením a závěrům: 7.1. Reforma veřejné správy není jen otázkou přípravy na členství v EU, ale součástí širší debaty o změnách ve veřejné správě. Evropská unie stanoví jen cíle, které má veřejná správa dosáhnout, nezajímá se o podrobnosti (dokonce ani na poměrně obecné úrovni, jako je služební zákon). 7.2. Požadavky EU na veřejnou správu nejsou jen výmyslem bruselské byrokracie, reforma je v konečném důsledku v zájmu ČR. Zdůrazňování tlaku EU na reformu veřejné správy může mít kontraproduktivní účinek. 7.3. Je žádoucí zavádět manažerské prvky do některých oblastí veřejné správy, jinak ale ponechat kariérní systém, přičemž definitivu nezavést dřív než několik let po vstupu do EU. Pouhé přijetí služebního zákona nezaručuje připravenost veřejné správy na požadavky EU. 7.4. Posun image veřejné správy by měl sledovat dva cíle: 1. posun k vnímání veřejné správy jako „veřejné služby“; 2. vnímání zaměstnání ve veřejné správě jako prestižní, tedy nechápat ho jako útočiště méně schopných či přípravku před odchodem do soukromého sektoru. 7.5. Vzdělávání volených zástupců by mělo být paralelní (a komplementární) s reformou veřejné správy. Použité metody musí zahrnovat tlak veřejnosti na kvalitu volených zástupců, nepřímé pobídky prostřednictvím financování
7
podpůrného personálu politiků a nabídku vzdělávacích kursů samotné veřejné správy.
8
