Úvodní poznámky. Úřad vlády České republiky 2005 Institut pro evropskou politiku EUROPEUM 2005 ISBN

/ Úvodní poznámky Tato publikace vznikala od poloviny do konce května 2005 a reflektuje termíny, které se v rámci obecného diskurzu o Smlouvě o Ústavě pro Evropu v České republice objevily. Tento postup odrážejí i názvy některých hesel (např. heslo Charta – pod tímto vžitým termínem je známa Listina základních práv Unie). V textu se pro Smlouvu o Ústavě pro Evropu používá jako synonymum výraz ústavní smlouva. Hesla jsou řazena abecedně. Pod každým heslem je pro orientaci uvedena grafická škála změny, kterou ústavní smlouva zavádí, a to formou hvězdiček na škále: žádný symbol = nulová změna; pět symbolů (*****) = absolutní novinka. Tato škála v žádném případě nehodnotí kvalitu změny, ale pouze její míru. Každé heslo je nejprve obecně popsáno – hlavní znaky, popřípadě vývoj diskuse, atd. Následuje tabulka, která v některých případech uvádí výčet příležitostí a rizik, které daná úprava obsahuje. V textu jsou odkazy na čísla souvisejících hesel, např. [» 13]. Pod každým heslem je odkaz na ostatní relevantní hesla obsažená v tomto argumentáři. Pod každým heslem je uveden odkaz na rozšiřující analýzy, z nichž většina je k dispozici ke stažení na internetu. Na závěr je uveden seznam použitých zkratek, literatury a dalších zdrojů, na které se odkazuje pod jednotlivými hesly.

Autorský tým Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM: Jan Bureš, Tereza Hořejšová, David Král, Lukáš Pachta, Věra Řiháčková, Ivo Šlosarčík

© Úřad vlády České republiky 2005 © Institut pro evropskou politiku EUROPEUM 2005 ISBN 80–86734–86–2

/ Obsah 01 / Další rozšíření EU ................................. 09 02 / Daňová harmonizace ........................... 10 03 / Euro a eurozóna ................................... 11 04 / Evropská bezpečnostní a obranná politika ................................ 13 05 / Evropská komise .................................. 15 06 / Evropská lidová iniciativa ................... 18 07 / Evropská obranná agentura ................ 19 08 / Evropský parlament ............................ 20 09 / Evropská rada ...................................... 22 10 / Evropský sociální model ..................... 24 11 / Evropský soudní dvůr ......................... 25 12 / Evropský útvar pro vnější činnost ...... 27 13 / Evropský veřejný žalobce ................... 28 14 / Evropský zatykač .................................. 30 15 / Finanční perspektiva ........................... 31 16 / Hospodářská koordinace .................... 33 17 / Charta (Listina základních práv Unie) ............ 34 18 / Klauzule flexibility ................................ 36 19 / Klauzule vzájemné obrany a doložka solidarity .............................. 37 20 / Konvent ................................................ 39 21 / Křeslo EU v RB OSN ............................ 40 22 / Křesťanské hodnoty a ústavní smlouva ............................... 41 23 / Kvalifikovaná většina .......................... 43 24 / Kvalifikovaná většina ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice ....................... 45 25 / Ministr zahraničí EU ............................ 47 26 / Národní parlamenty ............................ 48 27 / Národní suverenita .............................. 49

28 / Nové oblasti s kvalifikovanou většinou ............................................... 50 29 / Nové politiky ........................................ 52 30 / Občanství EU ....................................... 54 31 / Passerelle ............................................. 55 32 / Pilířová struktura EU a ústavní smlouva ............................... 56 33 / Posílená spolupráce ............................ 57 34 / Pravomoci EU ...................................... 59 35 / Princip přednosti práva EU ................. 61 36 / Předsednictví EU ................................. 63 37 / Rada EU ................................................ 64 38 / Schengen ............................................. 65 39 / Soudní a policejní spolupráce v trestních věcech ................................ 66 40 / Stálý předseda Evropské rady ............ 67 41 / Struktura ústavní smlouvy .................. 69 42 / Strukturovaná spolupráce .................. 71 43 / Subjektivita EU ..................................... 72 44 / Subsidiarita .......................................... 74 45 / Superstát .............................................. 75 46 / Turecko ................................................. 77 47 / Ústava nebo mezinárodní smlouva .... 78 48 / Váha ČR a nové nastavení kvalifikované většiny ........................... 80 49 / Vyloučení z EU ..................................... 81 50 / Vystoupení z EU ................................... 82 51 / Vztah k NATO a „evropská armáda“... 83 52 / Zjednodušení právního rámce EU ...... 85 53 / Změna ústavní smlouvy ...................... 86 / Seznam použitých zkratek .................. 89 / Seznam literatury a dalších zdrojů ..... 91

ARGUMENTÁŘ KE SMLOUVĚ O ÚSTAVĚ PRO EVROPU

09

01 / Další rozšíření Evropské unie *

Ústavní smlouva zachovává de facto stejný formální rámec pro přistoupení dalších států jako současná Smlouva o Evropské unii v článku 49. Na základě Smlouvy o EU může jakýkoli evropský stát požádat o členství, pokud splňuje podmínky stanovené ve čl. 6/1 Smlouvy o EU, tj. respektuje principy svobody, demokracie, lidských práv a právního státu. Dále musí splnit podmínky, stanovené v jednotlivých právních aktech, které tvoří součást acquis communautaire – nejvýznamnější jsou tzv. kodaňská kritéria. Ta stanoví, že kromě obecných principů obsažených ve čl. 6/1 SEU, musí mít stát fungující tržní ekonomikou, jeho ekonomika musí být konkurenceschopná v rámci jednotného vnitřního trhu EU a stát musí být schopen aplikovat a vymáhat evropské právní normy. Ústavní smlouva v zásadě přejímá dikci Smlouvy o EU. Nepatrný posun spočívá v tom, že uchazečský stát musí respektovat hodnoty Unie, uvedené ve článku I–2 ústavní smlouvy. Katalog těchto hodnot je v porovnání s minulými smlouvami o něco širší – zahrnuje úctu k lidské důstojnosti, svobodu, demokracii, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv včetně práv menšin. Klíčovým kritériem pro potenciální kandidátský status uchazečských zemí zůstává to, že se musí jednat o evropskou zemi. Ústavní smlouva ale neobsahuje žádné vodítko, jak tuto podmínku posuzovat. Bude i nadále záležet na Evropské radě, která bude rozhodovat ad hoc – jako v případě Maroka, jehož přihláška do EHS byla v roce 1987 odmítnuta s poukazem na to, že se nejedná o evropský stát, zatímco přihláška Turecka, podaná ve stejném roce, byla přijata. Debata o finalitě rozšíření zatím v Evropské unii nezačala, i když v akademických kruzích se již podobné diskuse vedou. Politicky bylo dohodnuto, že jako potenciální uchazeči o členství budou vnímány všechny zbývající země Balkánského poloostrova, které prozatím nejednají o členství, ani nemají kandidátský status. Privilegované postavení mají Bulharsko a Rumunsko, které již podepsaly přístupové smlouvy. S Chorvatskem (a současně i s Tureckem) byly již zahájeny přístupové rozhovory, Makedonie mezitím získala status kandidátské země. Komplikovaná situace nastává především v oblasti Kosova, kde bez vyřešení konečného statutu není možno uvažovat o udělení kandidátského statutu. Totéž de facto platí pro Srbsko a Černou Horu. Další otázky vyvstávají v souvislosti s Ukrajinou. Její „evropskost“ lze jen stěží zpochybnit, a pokud se rozhodne podat žádost o členství, bude EU nucena zaujmout definitivní stanovisko. Podobné premisy platí pro Moldávii, Bělorusko (pokud dojde k demokratizaci země) a možná i pro země Kavkazu, kde by ovšem bylo zřejmě možné argumentovat geografickým hlediskem. Rusko zájem o členství v EU ani nezvažuje, stejně tak ji reálně nezvažuje ani EU (s výjimkou italského premiéra Silvia Berlusconiho, který tuto myšlenku otevřeně hájil). Hlavní problém finality rozšíření je možno spatřovat v ochotě EU v tomto procesu pokračovat, resp. ve schopnosti EU udržet rovnováhu mezi sladěním dalšího rozšiřování s prohlubováním EU. Z tohoto pohledu je klíčový ne obsah ústavní smlouvy, ale její schválení. Pokud

10

ústavní smlouva nevstoupí v platnost, bude to z hlediska dalšího prohlubování evropské integrace bezpochyby vnímáno jako stop stav. To by zkomplikovalo i možnost dalšího rozšíření (zvláště z hlediska zemí, pro které je další prohloubení integrace podmínkou rozšiřování). Zároveň bude velmi záležet na domácí politické konstelaci ve členských státech, resp. vstřícnosti elektorátu vůči dalšímu rozšíření. Některé země (jmenovitě Francie a zřejmě i Rakousko) podmiňují další rozšíření kladným výsledkem národních referend.

DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Generální ředitelství Evropské komise

Turecko

pro rozšíření

02 / Daňová harmonizace *

V současnosti je možné pomocí acquis communautaire harmonizovat daňové systémy členských zemí a k částečné harmonizaci již také dochází. Současný systém je postaven na následujících prvcích: — Zákaz daňové diskriminace zboží, služeb a osob z jiných států Evropské unie; stejně tak členské státy nesmí nastavit svůj daňový sytém tak, aby prostřednictvím zdanění jednoho druhu výrobků nepřímo chránil domácí výrobky jiného druhu. — Možnost harmonizovat nepřímé daně (zejména DPH a spotřební daně) – o harmonizaci musí rozhodnout Rada jednomyslně a po konzultaci Evropského parlamentu (EP) a Evropského hospodářského a sociálního výboru. Při harmonizaci nepřímých daní si členské státy zachovaly právo veta. Harmonizace je tak poměrně omezená – např. je stanoveno minimální daňové zatížení tabákových výrobků nebo některých druhů alkoholických nápojů, určení daňového základu pro výběr DPH nebo vymezení maximální a minimální základní sazby DPH (15–25 %). — Jen velmi omezená harmonizace přímých daní (typicky daň z příjmu) – např. pravidla při zdaňování při slučování či dělení obchodních společností (směrnice Rady č. 90/434/EHS), zdanění motorových vozidel nebo minimální zdanění úroků z přeshraničních vkladů ve státech Evropské unie (směrnice Rady č. 2003/48/ES). Ústavní smlouva nezavádí do tohoto stavu zásadní změny. I nadále bude zakázána daňová diskriminace i ochrana domácích výrobků prostřednictvím daňového systému. Harmonizace nepřímých daní zůstává v oblasti jednomyslného rozhodování Rady, s nutností konzultovat Evropský parlament a Evropský hospodářský a sociální výbor. Ke změně by mohlo dojít pouze využitím tzv. doložky passerelle [» 31], kterou by Evropská rada jednomyslně rozhodla o zavedení obecné legislativní procedury (tj. kvalifikovaná většina v Radě ministrů a souhlas EP) v daňových otázkách. Vůči spuštění takové změny by Česká republika mohla použít práva veta.


11

Zachování práva veta členského státu při harmonizaci daňových norem ale nebude bránit debatám o (ne)vhodnosti daňového dumpingu mezi státy EU a (ne)potřebě konvergence daňového zatížení v členských státech, zejména u daně z příjmu právnických osob. Rovněž tak nezabrání debatám o snížení finančních transferů z rozpočtu Evropské unie do zemí s nízkým daňovým zatížením korporací.

+ / PŘÍLE ŽITOS TI

– / RIZIKA

• Zachování práva veta při harmonizaci

• Možnost daňového dumpingu mezi státy

daní v EU

Evropské unie a politické tlaky na jeho odstra-

• Soutěžení členských států o nejvstřícnější

nění – je otázkou, zda jsou odlišnosti daňové-

daňový systém

ho dumpingu negativum

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Král – Pítrová – Šlosarčík (2004)

Kvalifikovaná většina Passerelle Pravomoci EU

03 / Euro a eurozóna **

V oblasti měnové unie nedošlo k zásadním změnám, ale ústavní smlouva přináší velké množství dílčích změn. První změnou je ukotvení Evropské centrální banky (ECB) jako oficiální instituce EU a zavedení eura jako jednoho ze symbolů Evropské unie. Institucionální zabezpečení fungování měnové unie, opírající se o Evropský systém centrálních bank (ESCB) – tvořený Evropskou centrální bankou a centrálními bankami zemí, které přijaly euro – zůstává nezměněno. Nemění se ani základní vymezení úkolů a cílů měnové politiky, v rámci kterých se upřednostňuje stabilita měny před ostatními hospodářsko–politickými cíli Unie. Ústavní smlouva rovněž nezavádí nově povinnost členským zemím mimo eurozónu přijmout euro. Vůči přijetí eura jako společné měny mají i nadále speciální postavení Velká Británie, Dánsko, jež mají možnost se k eurozóně nepřipojit (oproti tomu Švédsko se k přijetí eura již dříve zavázalo). Počítá se i nadále s tím, že všechny členské země po dosažení vysokého stupně udržitelné konvergence společnou měnu přijmou. Ústavní smlouva pouze určuje, že minimálně jednou za dva roky musí Komise a Rada předložit u zemí stojících mimo eurozónu zprávu posuzující, zda bylo dosaženo udržitelné konvergence. Konvergenční kritéria, na základě jejichž plnění dochází k vypracování zpráv, zůstávají také víceméně beze změny. Ústavní smlouva nově dává možnost zemím eurozóny více koordinovat své hospodářské politiky nezávisle na ostatních členských zemích Unie. To ale pouze za předpokladu, že

12

konkrétní vodítka budou v souladu s obecnými doporučeními hlavních směrů hospodářské politiky, která jsou platná v celé Unii [» 16]. Členové eurozóny se mohou navíc nezávisle rozhodnout posílit dohled a vzájemnou koordinaci v oblasti rozpočtové ukázněnosti (prevence před dosahováním rozpočtových schodků) nebo přijímat nezávisle společné pozice v rámci mezinárodních finančních institucí a na mezinárodních konferencích. Ve všech těchto případech se členové eurozóny rozhodují nezávisle na ostatních členských státech EU. Ústavní smlouva navíc explicitně zavádí zažitý pojem Euroskupina (Eurogroup), který se vžil pro označení neformálních setkání ministrů financí členských zemí eurozóny. Funkce Euroskupiny, jakožto neformálního uskupení ministrů koordinujících své postoje (zpravidla před zasedáním Rady ministrů financí členských zemí – ECOFIN), se nicméně nemění. Ústavní smlouva navíc dává možnost Euroskupině zvolit si svého stálého prezidenta na pevné období 2,5 let. Pro fungování měnové unie při nejednotné fiskální politice je zásadní, aby veřejné schodky a veřejné zadlužování se členských zemí bylo omezeno jasnými pravidly. Pojem nadměrného veřejného deficitu a zadlužení zavedla Maastrichtská smlouva a výjimky s dalšími požadavky blíže specifikovalo nařízení Rady č. 1467/97/ES z roku 1997 – tzv. Pakt stability a růstu. Ústavní smlouva přináší tyto dílčí změny: Komise může vydávat přímo takzvaná předběžná varování (early warning) v případě, že v členské zemi hrozí nadměrný schodek veřejných financí. Dnes může dát pouze doporučení Radě, která může jednat. Další změnou je, že členský stát, o kterém se hlasuje, nemůže hlasovat o sobě samém. Dnes má takový členský stát například možnost hlasovat o opatřeních, která budou aplikována v případě dosažení nadměrného deficitu. Při hlasování v Radě kvalifikovanou většinou stačí dosažení kvalifikované většiny (55 % členských států reprezentujících 65 % evropské populace) [» 23]. Na státy, které euro ještě nepřijaly, se i nadále nemají vztahovat žádná donucovací opatření k nápravě nadměrných schodků včetně případných pokut. V určitých oblastech dále ústavní smlouva rozšiřuje prostor pro hlasování kvalifikovanou většinou v Radě: například zafixování centrální parity mezi eurem a měnou členské země vstupující do eurozóny. V některých oblastech také dostává větší pravomoc Evropský parlament, když se rozšiřují oblasti používání mechanismu spolurozhodování. V textu ústavní smlouvy se i členské země zavazují zákonem Rady v budoucnu změnit ustanovení Protokolu týkajícího se procedury při nadměrném deficitu. Pakt stability a růstu již v březnu 2005 prošel reformou, která zavedla velké množství výjimečných situací, kdy při posuzování souladu s pravidly není deficit zohledněn v plné výši.


– / RIZIKA

• Jednodušší koordinace hospodářských po-

• Špatná vymahatelnost fiskálních pravidel

litik a důležitých postojů mezi členy eurozóny

(související s přetrvávajícím slabým postave-

(důležité zejména v situaci, kdy většina člen-

ním Komise v donucovací proceduře) může

ských států ještě euro nepřijala)

ohrozit stabilitu měny


DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA

The CER Guide to the EU´s Constitutional

Hospodářská koordinace

Treaty (2004)

Kvalifikovaná většina

13

Scadplus, Economic and monetary policy

04 / Evropská bezpečnostní a obranná politika ***

Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP) není ústavní novinkou. Přesto pro ni ústavní smlouva znamená velký posun vpřed. Před výčtem změn je ale nutné zasadit EBOP do patřičného kontextu. Evropa je v současné době považována za ekonomického giganta a politického trpaslíka. Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP) je mimo jiné snahou o to, aby Evropa zvětšila svůj politický vliv ve světě (např. stimulace k navyšování vojenských kapacit států EU) a byla schopna převzít odpovědnost za dění ve svém blízkém zahraničí i v jiných oblastech, které spadající do oblasti zájmu Evropanů (např. Afrika). Právě evropská neschopnost účinně zareagovat na krize na Balkáně v 90. letech (muselo intervenovat NATO a Američané) byla velkým impulsem pro ustavení EBOP. Projekt EBOP byl nastartován francouzsko–britskou iniciativou v roce 1998. V mnohém navazoval na předcházející Evropskou bezpečnostní a obrannou iniciativu (EBOI) uvnitř NATO. EBOP ale na rozdíl od EBOI vytváří autonomní vojenské kapacity v rámci EU, a tím rozšiřuje samotnou evropskou integraci (a Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku – SZBP) i o vojenskou dimenzi. EBOP má za sebou řadu úspěchů – inkorporace Západoevropské unie, ustavení institucí EBOP, první dvě operace na Balkáně s oporou NATO [» 51] a jednu v Kongu, realizovanou Francií a Velkou Británií. EBOP je součástí SZBP a politické integrace EU (EU má dokonce i vlastní bezpečnostní strategii) a má velkou podporu veřejného mínění v EU (daleko větší než NATO či spoléhání se na USA). Proto je nutné za tímto projektem hledat něco více, než jen pouze vytváření evropských vojenských kapacit. EBOP je vyjádřením toho, že Evropa má legitimní nárok na autonomní bezpečnostní politiku, která je odrazem jejích hodnot a ve které volí jiné metody než USA (multilateralismus a vazba na OSN). EBOP je také vyjádřením trendu k nastolení vyváženého vztahu EU–USA (podmínkou je samozřejmě udržení transatlantické bezpečnostní vazby), ve kterém již nezbude mnoho prostoru pro NATO. Právě v otázkách ambicí spojovaných s EBOP a vztahu EBOP k NATO jsou stále mezi státy EU velké spory. Tyto ambice navíc sráží pokračující neochota Evropanů vydávat více prostředků na obranu. Některé členské země by rády viděly EBOP jako základ budoucí obranné unie a autonomní evropské obranné politiky (emancipace vůči NATO i USA), jiné v ní vidí pouze nutný nástroj dělby práce s NATO. Z hlediska zájmů České republiky, která se spíše

14

řadí do té druhé kategorie, je výhodné udržet Velkou Británii v její dosavadní roli lídra EBOP, aby se zamezilo realizaci příliš velkých ambicí, které se v souvislosti s EBOP objevují (např. vytváření tzv. tvrdého jádra). V ústavní smlouvě je pro EBOP (zde je nazývaná jako „Společná bezpečnostní a obranná politika“) vyčleněn článek I–41, na který navazují v části III mnohá implementační ustanovení. Podobně jako v předcházejících smlouvách je i v ústavní smlouvě EBOP chápána jako součást Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (čl. I–16). O snaze posunout EBOP v nové smlouvě vpřed svědčí i fakt, že na půdě Konventu byla pro otázky obrany ustavena speciální pracovní skupina pod vedením tehdejšího komisaře Michela Barniera. Přestože ústavní smlouva opouští pilířovou strukturu předcházejících smluv [» 32], je při rozhodování v oblasti SZBP i EBOP zachována jednomyslnost (na přání velkých států, především Francie a Velké Británie). Stejně tak se na tyto oblasti nevztahují jurisdikční pravomoci Evropského soudního dvora [» 13] (až na jisté výjimky – procesní pravidla, dopady SZBP na jednotlivce atd.). EBOP doznává v ústavní smlouvě několik zásadních změn. Do cílů EBOP zahrnuje i operace, které jdou mimo rámec původně formulovaných tzv. Petersberských cílů (původně cíle ZEU – humanitární mise, peacekeeping). EU může podle ústavní smlouvy vést i odzbrojovací operace a operace za účelem boje proti terorismu (i na území třetích států) a poskytovat vojenské poradenství. Ústavní smlouva zároveň explicitně stanoví, že EBOP musí být v souladu s národními obrannými politikami (závazky z NATO, neutralita některých zemí apod.). Dále zavádí klauzuli vzájemné obrany a doložku solidarity [» 19], umožňuje posílenou spolupráci v oblasti obrany (stálá strukturovaná spolupráce) [» 42] a zřizuje Evropskou obrannou agenturu [» 5]. Zefektivňuje také financování operací EBOP. Ty budou, stejně jako nyní, hradit členské státy EU v poměru vůči jejich HDP (zatímco administrativní náklady se hradí z rozpočtu EU). Ústavní smlouva ale zavádí tzv. spouštěcí fond, do kterého budou členské státy předem přispívat a ze kterého se bude čerpat v momentě operace (fond bude spadat pod ministra zahraničí EU) [» 25]. Mnoho z ústavních ustanovení týkajících se EBOP by zřejmě šlo realizovat (a také se již realizuje – např. Evropská obranná agentura) i bez ústavní smlouvy. Ústavní smlouva ale dává celému procesu vývoje EBOP právní rámec a jisté legální pojistky (např. všem otevřená strukturovaná spolupráce jako pojistka proti vytváření exkluzivního tvrdého jádra v oblasti obrany apod.).


– / RIZIKA

• Ústavní smlouva posiluje EBOP: Evropa musí

• Ústavní smlouva posiluje EBOP: EBOP se

převzít více zodpovědnosti za dění ve světě

může dále rozvíjet do formy, která by postup-

i na kontinentě a nemůže stále jen spoléhat

ně vytlačovala NATO a nahrazovala transatlan-

na USA

tickou vazbu

• EBOP je podle ústavní smlouvy kompatibilní

• Soulad EBOP s národními obrannými politi-

s NATO i s národními obrannými politikami

kami (neutralita, závazky z NATO) – je formulo-

• Ústavní smlouva zajišťuje řízený rozvoj EBOP

váno velmi měkce, chybí větší záruky

– bez ní by se mohly realizovat ambice

• EBOP je stále především projektem velkých


15

některých (velkých) států, což by potenciálně

států – ani ústavní smlouva nedokáže patrně

mohlo vést k narušení role NATO a transatlan-

zaručit, aby malé státy měly v této oblasti

tické vazby (tvrdého jádro)

významnější hlas

• Velké státy by bez právního rámce ústavní

• Ústavní klauzule o EBOP jsou jen prvním

smlouvy a pojistek, které obsahuje, nemusely

krokem k budoucímu uskutečnění rozsáhlých

brát při realizaci EBOP ohled na státy malé

ambicí na poli evropské obrany

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Andréani – Bertram – Grant (2001)

Evropská obranná agentura

Gnesotto (2004)

Klauzule vzájemné obrany a doložka solidarity

Grant (2003)

Ministr zahraničí EU

Khol (2002)

Pilířová struktura EU a ústavní smlouva


Strukturovaná spolupráce Vztah k NATO a „evropská armáda“

05 / Evropská komise ***

Otázka složení Evropské komise (EK) je aktuální především v souvislosti s rozšiřováním EU a snahou o zachování výkonnosti a soudržnosti kolegia již zhruba od poloviny 90. let. Otevřená zůstala i po skončení Konventu [» 20]. Výsledné řešení by sneslo označení šalamounské, jelikož zohledňuje oba institucionální mýty, které se k tomuto tématu dlouhodobě váží – tj. nutnost zeštíhlení kolegia vs. princip „jeden stát, jeden komisař“. Konventní návrh ústavní smlouvy se zakládal na principu „jeden stát, jeden komisař“, ale na rozdíl od ustanovení Smlouvy z Nice nepočítal do budoucna se snížením počtu komisařů. Místo toho zavedl zcela zvláštní dvoustupňovou strukturu kolegia Komise. Jeho jádrem měl být sbor tzv. evropských komisařů, složených z předsedy Komise, ministra zahraničních věcí [» 25] a dalších třinácti evropských komisařů. Ti měli mít hlasovací práva. Druhý stupeň měli tvořit tzv. komisaři bez hlasovacích práv. Toto nastavení by znamenalo podstatnou změnu v kolektivním charakteru EK, protože ta vždy fungovala jako kolektivní orgán a postavení komisařů bylo (alespoň formálně) rovnoprávné. Podle konventního návrhu by tak vznikli komisaři první a druhé kategorie. Nedořešeno zůstalo několik důležitých otázek. Nebylo jasné, do jaké míry budou nehlasující komisaři zapojeni do rozhodování kolegia – budou–li mít přístup na jednání, do jaké míry budou sdílet portfolia s evropskými komisaři nebo zda budou mít přístup ke všem interním materiálům Komise. Kromě toho panovala velká obava, že nehlasující komisaři nebudou pod tak silnou politickou kontrolou ostatních orgánů EU, především Evropského parlamentu. Konečný text ústavní smlouvy kontroverzní návrh Konventu odstraňuje. Pro první Komisi, která bude popřípadě jmenována podle ústavní smlouvy (tj. pro EK s funkčním obdo-

16

bím 2009–2014) zachovává princip „jeden stát, jeden komisař“, tj. stejný systém, kterým byla jmenována stávající Komise. Zachování principu „jeden stát, jeden komisař“ prosazovaly na mezivládní konferenci malé a střední členské země, včetně ČR. Počet komisařů Komise, jmenované v roce 2014, bude odpovídat dvěma třetinám členských států. Bude zaveden systém rotace, kdy třetina členských států nebude nominovat zástupce. Ústavní smlouva rovněž specifikuje systém rotace, který musí vzít v úvahu Evropská rada při jednomyslném přijetí příslušného rozhodnutí – rotace bude přísně rovnoprávná (každý stát bude při nominaci komisaře absentovat maximálně jedno období) a bude odrážet demografickou a zeměpisnou rozmanitost členských zemí (stejné kritérium, které se bude uplatňovat například při stanovení týmových předsednictví). Přehlednější by nicméně bylo, kdyby již Komise jmenovaná roku 2009 byla utvořena podle standardního postupu zaváděného ústavní smlouvou, tj. v počtu komisařů odpovídajícím dvěma třetinám členských států. Zároveň není vyloučené, že nově navrhovaný post ministra zahraničí EU bude de facto obsazen dříve. Konventní návrh ústavní smlouvy posiloval postavení předsedy Evropské komise při procesu výběru členů Evropské komise. Předseda by na základě tohoto návrhu mohl vybrat komisaře ze seznamu, kde by každý členský stát uvedl tři kandidáty, z nichž by alespoň jedním musela být žena. Konečný text ústavní smlouvy se ovšem vrátil de facto k současnému stavu, kdy předseda Evropské komise vybírá budoucí členy Komise společnou dohodou se členy Rady. Tím se oproti konventnímu návrhu oslabilo jeho postavení a zároveň transparentnost celého procesu – nominace členů Komise zůstává primárně opět v kompetenci Rady. Předseda Komise ovšem bude hrát významnou úlohu při výběru ministra zahraničí EU, protože ten je automaticky místopředsedou Komise. Zároveň jsou předsedovi EK ponechány významné pravomoci ohledně vnitřní organizace Komise (např. jmenování dalších místopředsedů, přidělování portfolií, jejich změna během funkčního období apod.). Podle ústavní smlouvy může také odvolat určitého komisaře, aniž by bylo nutné konzultovat tento krok s kolegiem.


– / RIZIKA

• Volba předsedy EK a kolegia komisařů,

• Volba předsedy EK a kolegia komisařů,

pravomoci:

pravomoci:

– V případě neschválení prvního kandidáta

– V praxi patrně nebude mírná změna volby

ústavní smlouva stanovuje Evropské radě

předsedy EK velkým krokem vpřed – je spor-

lhůtu jednoho měsíce pro nominaci kandidáta

né, zda se vůbec jedná o volbu (1 kandidát/

nového – tj. krok k zamezení politického ochro-

kandidátka)

mení unijních institucí kvůli nominační

– Postavení Komise muže být paradoxně osla-

proceduře

beno její vazbou danou výsledky voleb do EP –

– Ústavní smlouva výslovně počítá s eventua-

může dojít ke zpochybnění její neutrality

litou neschválení předsedy Evropské komise

– Vazba na volby do EP může znamenat

(což v současných smlouvách není)

zásadní omezení členských zemí při výběru

• Princip rotačního zastoupení:

vhodných kandidátu

– Nárůst počtu členů EK by při zachování prin-

– Pravomoc předsedy Komise odvolat komi-

cipu „jeden stát, jeden komisař“ vedl k osla-

saře bez závislosti na stanovisku kolegia může


17

bení její akceschopnosti a rozdrobení jednotli-

narušit kolegialitu celé skupiny a vyústit

vých oblastech působnosti EU

v posílení neadekvátních individuálních

– Otázka rovnosti zastoupení členských zemí

vazeb komisařů na předsedu

v EK by v zásadě neměla vůbec zaznít – Komi-

• Princip rotačního zastoupení:

se je z definice orgánem zastupujícím zájmy

– Z hlediska členských státu je právo nomino-

společenství jako celku

vat alespoň jednoho člena Komise důležitým zdrojem legitimity této instituce a v určitém smyslu kompenzací za to, že jsou ochotny akceptovat její nadnárodní charakter a kompetence – Rotační mechanismu bude znamenat častější výměny komisařů, což by mohlo vést k oslabení kolektivní paměti Komise – Neexistence jádra EK, tvořeného opakovaně zvolenými komisaři, může přispět k diskontinuitě v působení této instituce – Členství v Komisi se stane funkcí na jedno funkční období – Motivace komisařů bude rozdělena mezi cíle Komise a výhled osobního uplatnění po skončení funkčního období, kde se logicky bude očekávání upínat na vládu, která jej/ji nominovala – tím budou vytvořeny podmínky pro zvýšení vlivu členských vlád na jednotlivé komisaře – Krátkodobá perspektiva jednoho funkčního období přispěje ke ztrátě atraktivity této funkce pro významné osobnosti politické scény – K silnější motivaci ovlivňovat jednání člena Komise ze strany členské vlády povede i to, že tuto příležitost nebude mít každé funkční období EK – Komise se může stát dalším kolbištěm pro střetávání národních zájmu členských státu, které se budou snažit prosadit svoji agendu v momentě, kdy členský stát s odlišnými preferencemi nebude mít v Komisi zastoupení – Menší státy tradičně vnímají Komisi jako svého přirozeného spojence – bez záruky zastoupení se ale jejich vztah ke Komisi problematizuje (nebude přítomna osoba, která může vyslat včasné varování) – Velké státy, které nebudou v daném funkčním období v Komisi zastoupeny,

18

mohou mít tendenci vliv této instituce omezovat a snažit se ji obcházet

DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropský parlament

Majone (2002)

Evropská rada

Nugent (2001)


Plechanovová (2004)

Rada EU

Reworking the Commission (2004)

Stálý předseda Evropské rady

06 / Evropská lidová iniciativa *****

Východiskem kapitoly ústavní smlouvy o demokratickém životě Unie (Hlava VI) je, že Unie ve všech svých činnostech dodržuje „zásadu rovnosti svých občanů, kterým se dostává ze strany jejích orgánů, institucí a jiných subjektů stejné pozornosti“. V kapitole o demokratickém životě jsou vysvětleny principy zastupitelské a participativní demokracie (role občanské společnosti). Podle článku I–47 pak „orgány dávají vhodnými způsoby občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie“, orgány musí udržovat s občanskou společnosti „transparentní a pravidelný dialog“. Článek I–47 zavádí novinku – možnost lidové iniciativy (Evropská lidová iniciativa – ELI), kdy „nejméně jeden milion občanů Unie pocházející z podstatného množství členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení ústavní smlouvy. Postup a podmínky požadované pro tuto občanskou iniciativu, včetně minimálního počtu členských států, z nichž musí tito občané pocházet, stanoví evropský zákon“. Jeden milion občanů EU bude mít stejné právo předkládat návrhy jako má Evropský parlament.


– / RIZIKA

• Možnost občanské iniciativy je novinka – před-

• Nejsou stanoveny podmínky pro fungování

stavitelé občanské společnosti dříve neměli

občanské iniciativy (co je podstatný počet stá-

možnost předkládat návrhy na přijetí právního

tů Unie)

aktu (mimo konzultace s institucemi apod.)

• Samostatný zákon může stanovovat příliš de-

• Participativní demokracie se doplňuje se

tailní podmínky (podmínky a byrokracii nutné

zastupitelskou demokracií

udržet na naprostém minimu)


19

• „Zaktivování“ evropských občanů

• Není jasné, zda se občanská iniciativa bude

• Sounáležitost evropských občanů

týkat jen oblastí, kde má Komise právo inicio-

• Potvrzení významu občanské společnosti

vat návrhy zákonů

• Snížení demokratického deficitu EU

• Nutnost většího přístupu k informacích – jinak se lidé nemohou podílet na politické diskusi • Připravit návrh občanské iniciativy napříč státy EU bude drahé (bude řešeno možné financování z rozpočtu Unie?) • Nebezpečí, že se ELI v praxi neprosadí • Nebezpečí zneužití ELI jako populistického nástroje

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

European Citizens Initiative (2004)

Občanství EU

Hořejšová (2004)

07 / Evropská obranná agentura ***

V článku I–41 (odst. 3) ústavní smlouvy se členské státy zavazují zdokonalovat své vojenské kapacity. Za účelem koordinace a monitorování tohoto procesu evropská ústavní smlouva ustavuje Evropskou agenturu pro vyzbrojování, výzkum a vojenské kapacity (zkráceně Evropská obranná agentura – EOA). Přestože její právní existenci předpokládá až ústavní smlouva, EOA existuje již od července 2004, kdy byla zřízena rozhodnutím Rady (roční rozpočet cca 20 milionů eur). Zasedají v ní ministři obrany všech členských států kromě Dánska, které se neúčastní projektu Evropské bezpečnostní a obranné politiky [» 4] a předsedá jim Vysoký představitel pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, podle návrhu ústavní smlouvy ministr zahraničí EU [» 25]. EOA má také k dispozici sekretariát s osmdesáti pracovníky. Idea Evropské obranné agentury vychází z nutnosti koordinovat vyzbrojovací úsilí členských států EU, které v této oblasti stále velmi zaostávají za Spojenými státy. Větší vojenské kapacity států EU jsou totiž nezbytnou podmínkou k tomu, aby byla Unie schopna realizovat samostatné operace, a to i bez opory vojenských a plánovacích kapacit NATO. Evropská obranná agentura navazuje na předchozí iniciativy, které měly za cíl koordinovat vyzbrojování států EU (Western European Armements Group – 1992, OCCAR – 1998). Ve srovnání s nimi disponuje většími pravomocemi, má oporu v primárním právu EU (ústavní smlouva) a jsou v ní zastoupeny s výjimkou Dánska všechny členské státy EU. Evropská

20

obranná agentura navíc přichází v době, kdy se poměrně dobře daří evropskému zbrojnímu průmyslu – koncerny jako EADS, Thales či BAE Systems vyvíjejí grandiózní projekty (transportní letadlo Airbus A400M, stíhací letoun Eurofighter, helikoptéra Tiger), které se svou technologickou úrovní vyrovnají americkým konkurentům, byť jejich pořizovací nálady jsou větší. Jistou roli zde hraje i konstantně rostoucí americká poptávka, na kterou jsou evropské koncerny schopny odpovědět (evropská poptávka kvůli nízkým obranným rozpočtům ale stále pokulhává). Úkolem Evropské obranné agentury je stimulovat členské státy k navyšování vojenských výdajů, většímu vyzbrojování a dohlížet na to, aby se tak dělo efektivně (specializace jednotlivých armád, zamezení duplikací, zajištění interoperablity). Agentura také disponuje pravomocemi dohlížet na plnění závazků, které členské státy přijaly v rámci Agentury či jiných zahraničněpolitických a bezpečnostních struktur EU. Druhým velkým úkolem Agentury je stimulovat výzkum v oblasti zbrojního průmyslu (komunikace mezi členskými státy a zbrojními koncerny, identifikace poptávky členských států vůči zbrojním koncernům). Agentura má rovněž za cíl připravovat kroky k úplnému otevření unijního trhu v oblasti zakázek na vojenské vybavení. + / PŘÍLE ŽITOS TI

– / RIZIKA

• Koordinace a zefektivnění zbrojního úsilí

• Drahý provoz Agentury s velkým rizikem

a vývoje nových technologií (zamezení dupli-

neúspěchu – měkké nástroje, vše bude záležet

kací, zajištění interoperability atd.)

na členských státech, které v prvé řadě musejí

• Uvolňování trhu s vojenským vybavením

navýšit své obranné rozpočty

• Lepší komunikace se zbrojními koncerny –

• Trend k absolutní „europeizaci“ zbrojního

ekonomické stimuly

průmyslu – riziko budoucích sporů se Spojenými státy

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Ashbourne (1999)

Evropská bezpečnostní a obranná politika

European Union Factsheet – European Defence Agency (2005) Keohane (2004) Král – Pítrová – Šlosarčík (2004)

08 / Evropský parlament ***

Článek I–6 explicitně poukazuje na zásadu rovnosti občanů EU, která má být reflektována všemi institucemi. Evropský parlament je orgánem, kde jsou občané zastoupeni přímo,


21

tj. ztělesňuje princip zastupitelské demokracie. Symbolicky je v textu mezi unijními institucemi zařazen na první místo. Ústavní smlouva omezuje maximální počet členů EP z jednoho státu na 96 a zvyšuje minimální počet na 6. Celkový počet poslanců EP by neměl přesáhnout 750. Boj na mezivládní konferenci se vedl především o minimální počet mandátů, jelikož nejmenší státy (např. Malta, Kypr) požadovaly zvýšení minimálního počtu mandátů z pěti na šest. Úkolem Evropského parlamentu je především rozhodovat, spolu s Radou, o legislativě Evropské unie a vykonávat rozpočtové pravomoci. V oblasti legislativy je potvrzeno jeho postavení normotvůrce. Jedná se o trend, který byl nastartován již Maastrichtskou smlouvou zavedením takzvané spolurozhodovaní (kodecizní) procedury. Toto ustanovení je třeba vnímat i v souvislosti s ustanoveními o právních aktech Unie [» 52]. Ústavní smlouva totiž jasněji odděluje takzvané legislativní akty a právní akty nelegislativní, delegované a prováděcí (implementující). Toto rozlišení v dosavadních smlouvách neexistovalo. Článek I–34 výslovně stanovuje, že za legislativní akty jsou považovány evropské zákony (v současnosti nařízení) a evropské rámcové zákony (v současnosti směrnice), na jejichž přijímání se podílí Evropský parlament a Rada ministrů. Zavádí se tak standardní legislativní procedura, ve které uvedené orgány přijímají tyto typy aktů společně. Z tohoto hlediska se jedná o posílení Evropského parlamentu, který vystupuje jako rovnoprávný partner zástupců členských států v Radě. Druhý odstavec citovaného článku ale zároveň říká, že v určitých případech, stanovených ústavní smlouvou, přijímá Evropský parlament legislativní akt za účasti Rady ministrů, či naopak Rada ministrů za účasti Evropského parlamentu. Pro jistý okruh oblastí, stanovených v části III ústavní smlouvy, se tak zavádí speciální legislativní procedura. Ve většině těchto případů dává Evropský parlament Radě pouze svá doporučení. Jedná se o obdobu současné konzultační procedury. Evropský parlament posílil svou roli v rozpočtové oblasti. Jeho úloha jakožto rovnoprávného partnera v rozpočtových otázkách je posílena tím, že Parlament může třípětinovou většinou potvrdit své návrhy rozpočtových změn v případě, že Rada odmítne text vycházející z tzv. smírčího výboru. Tímto se mu dostává de facto posledního slova ohledně evropského rozpočtu. Podle Smlouvy z Nice mohl Evropský parlament pozměnit pouze tzv. nepovinné výdaje nebo odmítnout rozpočet jako celek [» 15]. Na základě ústavní smlouvy se mu dostává pravomoci měnit i tzv. povinné výdaje (zahrnující především platby v rámci Společné zemědělské politiky). Evropský parlament rovněž dává souhlas s evropským zákonem Rady, stanovujícím víceletý rámcový rozpočet. Evropský parlament má určitou možnost politické kontroly. Volí předsedu Evropské komise a může povolávat Komisi – jakožto kolektivní orgán – k odpovědnosti. Evropský parlament tedy nemůže vyvolat hlasování o důvěře jednotlivým komisařům. Úloha Evropského parlamentu zaznamenává jistý posun také v případě výběru předsedy Evropské komise [» 5]. Evropský parlament má i nadále možnost iniciativy v oblasti tzv. neformálních právních norem (deklarace apod.). + / PŘÍLE ŽITOS TI

– / RIZIKA

• Zavedením standardní legislativní procedury

• Pro jistý okruh oblastí, stanovených v části III

se posiluje role EP jako normotvůrce, který

ústavní smlouvy, se zavádí speciální legisla-

22

vystupuje coby rovnoprávný partner zástupců

tivní procedura – aspirace zavést opravdu

členských států v Radě

pouze jednu legislativní proceduru zůstala

• Posílené pravomoci v rozpočtové proceduře

nenaplněná

• Posílení politické kontroly způsobem volby

• Způsob rozdělení křesel podle platného

předsedy EK

systému degresivní proporcionality ukazuje, že rovnost váhy hlasu jednotlivého voliče je z hlediska rozdělení křesel pro jednotlivé členské státy nevyvážený • Stejná váha mandátů zůstává zpochybněna různými volebními zákony pro volby do EP, které způsobují obrovské rozdíly ve velikosti volebních okrsků • Při volbě předsedy EK nebude mít Evropský parlament k dispozici více kandidátů • Není jasné, do jaké míry bude Evropská rada při nominaci předsedy EK skutečně přihlížet k výsledkům voleb do EP

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

European Parliament Really Closer to the

Evropská komise

People (2004)

Evropská rada




Rada EU Stálý předseda Evropské rady Zjednodušení právního rámce EU

09 / Evropská rada ***

Evropské radě se dostalo v návrhu ústavní smlouvy plné institucionalizace (článek I–21) (zmiňuje ji již Jednotný evropský akt a Maastrichtská smlouva), která by měla pomoci odstranit matení pojmů Rada EU a Evropská rada. Představuje druhý zdroj legitimity Evropské unie – členské státy. Ústavní smlouva navíc přináší několik ustanovení, která tuto instituci oproti současnému stavu posilují. Nově je zřízena funkce stálého předsedy Evropské rady [» 40], která ruší dosavadní princip rotace na nejvyšší politické úrovni EU. Návrh, se kterým ještě před zahájením Konventu o budoucnosti EU přišla Velká Británie, se ukázal být v průběhu jednání Konventu jedním z nejkontroverznějších – malé státy v něm viděly kromě záměru posílit mezivládní princip i snahu posílit postavení velkých členských zemí [» 35, 40].


23

Evropská rada je podle ústavní smlouvy složena z nejvyšších představitelů členských zemí, ze stálého předsedy Evropské rady a předsedy Evropské komise. Její činnosti se účastní také ministr zahraničních věcí EU. Na summity může být pozván také předseda Evropského parlamentu (článek III–341). Evropská rada se bude scházet pravidelně po třech měsících a bude ji svolávat její předseda. Ústavní smlouva tím zakotvuje stávající praxi (Maastrichtská smlouva hovořila o dvou summitech do roka). Předseda Evropské rady může rozhodnout o svolání mimořádného summitu. Článek III–341 upravuje způsob hlasování Evropské rady. Při hlasování může být každý člen Evropské rady zmocněn hlasovat nejvýše za jednoho z ostatních členů. Zdržení se hlasování přítomných nebo zastoupených členů není překážkou přijetí usnesení Evropské rady vyžadující jednomyslnost. Evropské radě je na základě článku IV–444 umožněno přejít jednomyslným rozhodnutím ze specifické legislativní procedury z části III na proceduru standardní, tj. s plným zapojením Evropského parlamentu. Podobně může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že se bude rozhodovat kvalifikovanou většinou o určitém okruhu otázek, pro který ústavní smlouva předpokládá rozhodování jednomyslné, tzv. passerelle [» 31]. Tento zásah by za běžných okolností vyžadoval změnu zakládajících smluv [» 52]. Ústavní smlouva stvrzuje roli Evropské rady jako arbitra posledního stupně pro otázky, které jsou v EU příliš kontroverzní nebo způsobují zásadní politický problém. Evropská rada získala na důležitosti rovněž v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a Evropské bezpečnostní a obranné politiky [» 4].


– / RIZIKA

• Plná institucionalizace Evropské rady

• Posílení role členských zemí v institucionál-

• Jednání pravidelně každé tři měsíce

ní struktuře EU

• Zavedení funkce stálého předsedy Evropské

• Pravomoci stálého předsedy Evropské rady

rady posílí Evropskou radu jako instituci –

se prolínají s funkcemi ministra zahraničí

zajistí ve větší míře její kontinuální fungování

EU a předsedy EK

v rozšířené EU

• Je odstraněno rotující předsednictví členských zemí

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Hughes (2005)

Evropská komise


Evropský parlament


Ministr zahraničí EU Předsednictví EU Rada EU Stálý předseda Evropské rady

24

10 / Evropský sociální model *

Ústavní smlouva pamatuje i na oblast sociální politiky, které je věnován článek III–209. Už v první části ústavní smlouvy je uvedeno, že Evropská unie se zakládá na tržní ekonomice se sociálními aspekty. Tuto formulaci, která odpovídá evropské tradici a do jisté míry i evropským hodnotám, je možné nalézt již ve stávajících smlouvách. V rétorické rovině ústavní smlouva nešetří prohlášeními a definicemi cílů týkajících se sociální oblasti (garance evropského sociálního modelu a sociálního zabezpečení, podpora sociálního dialogu apod.). Do této kategorie obecných prohlášení patří i sociální práva (např. právo na práci) definovaná v Listině základních práv [» 17], jejichž praktická vynutitelnost je však v zásadě nemožná [» 28]. V praktické rovině (pravomoci, aktivity, procedury) ale ústavní smlouva v oblasti sociální politiky mnoho nemění. Sociální politika stále patří do oblastí, kde EU vykonává pouze podpůrné, koordinační a doplňkové aktivity [» 34]. Při přijímání legislativy v těchto oblastech se hlasuje jednomyslně (to byla nepřekročitelná podmínka pro Velkou Británii), po konzultaci Evropského parlamentu. Aktivity Unie v oblasti sociální podmínky se týkají především harmonizace pracovních podmínek a ochrany pracovníků, rovnosti příležitostí a boje proti sociálnímu vyloučení (především formou rekvalifikace, kde má EU k dispozici finanční nástroj – tzv. Evropský sociální fond). V tomto směru upoutala pozornost nedávná iniciativa na harmonizaci maximální délky pracovní doby v EU. Komise má v oblasti sociální politiky pouze koordinační roli. Jejím velkým úkolem ve vztahu k sociální politice je podle ústavní smlouvy také všeobecná podpora růstu zaměstnanosti (a to různými prostředky, i mimo oblast sociální politiky). Veškeré aspekty týkající se sociálního zabezpečení (podpora v nezaměstnanosti, důchody atd.) nadále zůstávají plně v rukou členských států. Téma sociální politiky bylo v souvislosti s ústavní smlouvou velmi živé především ve Francii. Panovaly zde obavy z přílišného liberalismu v EU (který má ústavní smlouva prohlubovat) a ze sociálního dumpingu (nových členských zemí), kterému ústavní smlouva nezabraňuje (nedává základ pro minimální harmonizaci sociálních standardů, např. povinné odvody apod., což může přinést postupnou degradaci standardů pod vlivem konkurence – přizpůsobování se těm nejnižším). Kritikům ústavní smlouvy z levé strany politického spektra také chybělo jisté zakotvení role odborů v EU (jejich zástupci jsou přítomni pouze v rámci konzultačního Hospodářského a sociálního výboru). Na druhou stranu ústavní smlouva není ideologickým dokumentem a je nesprávné ji označovat za pravicově-liberální, či levicově-socialistickou. Oba tyto proudy se v ní nějakým způsobem odrážejí, protože i celá evropská integrace je výsledkem kompromisů a zároveň jisté konkurence mezi nimi. Ústavní smlouva tedy v oblasti sociální politiky mnoho nemění, ale zároveň ani nebrání možným iniciativám v závislosti na politické orientaci vlád členských státech, afilaci Evropské komise a většiny v Evropském parlamentu. Pro Českou republiku má momentálně oblast sociální politiky zvláštní význam, protože komisař Vladimír Špidla se v Komisi věnuje právě tomuto portfoliu.


25


– / RIZIKA

• Ústavní smlouva potvrzuje akcent Evropské

• Z liberálního pohledu by Evropská unie

unie na tržní ekonomiku se sociálními aspekty,

měla evropský sociální model spíše opustit

která je součástí evropské tradice

ve prospěch většího ekonomického růstu

• Ústavní smlouva potvrzuje roli Unie v oblas-

• Z tohoto liberálního pohledu navíc jakákoli

tech, kde je z hlediska subsidiarity výhodné

harmonizace v oblasti sociální politiky, byť

pracovat i na úrovni EU – rovnost příležitostí,

pouze ve vztahu k pracovním podmínkám,

podpora zaměstnanosti, pracovní podmínky

je na škodu konkurenci uvnitř EU

• Evropská unie se bude zasazovat o růst

• Ze socialistického pohledu je ústavní smlou-

zaměstnanosti a větší rovnost příležitostí

va málo sociální a nepřináší v oblasti sociální

• Ústavní smlouva neodebírá pravomoci člen-

politiky téměř žádnou přidanou hodnotu

ským státům v oblasti sociální politiky – zacho-

• Ústavní smlouva nezabraňuje sociálnímu

vána jednomyslnost, sociální zabezpečení je

dumpingu ze strany chudších zemí a postupné

stále národní doménou

degradaci sociálních standardů kvůli vzrůstají-

• Z hlediska České republiky je výhodné, že

cí konkurenci

ústavní smlouva nedává základ pro harmoni-

• S dalším rozšiřováním (Rumunsko, Bulhar-

zaci sociálních standardů – komparativní výho-

sko, Turecko apod.) může pro Českou repub-

da vůči starým členským zemím

liku přestat být výhodné, že ústavní smlouva sociálnímu dumpingu nezabraňuje a nepřináší alespoň minimální harmonizaci standardů

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Pravomoci EU

11 / Evropský soudní dvůr *

Ústavní smlouvou navržené změny, které se týkají soudní soustavy EU, pokračují v trendech naznačených již ve Smlouvě z Nice. Jedná se především o vyřešení problémů souvisejících s růstem počtu rozhodovaných případů. V současnosti je soustava ústředních soudů EU dvoustupňová: je složená z Evropského soudního dvora (ESD) a Soudu první instance (SPI). Již Smlouva z Nice předpokládala zřízení nejnižšího stupně v podobě specializovaných soudních panelů (Tribunál pro pracovně-právní spory). Třístupňový systém navrhl i Konvent [» 20]. Soudní soustava Evropské unie se podle konventní verze měla skládat z ESD, Vrchního soudu (který nahradí současný Soud první instance) a ze specializovaných soudních tribunálů. Jako nový prvek v soudním systému EU byl také navržen speciální panel složený z bývalých soudců unijních soudů, národních nejvyšších a ústavních soudů a právních expertů, který by měl posuzovat způsobilost nově jmenovaných kandidátů do ústředních soudů EU.

26

Ústavní smlouva vymezuje soudní soustavu EU v článku I–29. Soudní dvůr Evropské unie se podle znění tohoto článku skládá ze Soudního dvora (ESD), Tribunálu (bývalý Soud první instance) a specializovaných soudů. Do kolegia Soudního dvora je jmenován vždy jeden soudce z každého členského státu, do Tribunálu pak nejméně jeden soudce z každého členského státu. Soudní dvůr EU rozhoduje v souladu s částí III ústavní smlouvy o žalobách podaných členským státem, orgánem EU nebo fyzickými či právnickými osobami. Dále na žádost vnitrostátních soudů o předběžných otázkách nebo platnosti aktů EU a v dalších případech uvedených v ústavní smlouvě. Specifikaci institucionálního nastavení soudní soustavy je nutné hledat v části III (Hlava IV. – Fungování Unie). V textu ústavní smlouvy zůstal zachován i konventní návrh na ustavení speciálního výboru, který bude před jmenováním vládami členských států (články III–355 a III–356) vydávat stanovisko k vhodnosti kandidátů na soudce a generální advokáty Soudního dvora a Tribunálu. Výbor se bude skládat ze sedmi osob, vybíraných podle stejného principu, který navrhl Konvent. Jednoho člena či členku tohoto výboru navrhne Evropský parlament. Článek III–359 stanovuje způsob zřízení specializovaných soudů, které jsou připojeny k Tribunálu a jsou příslušné rozhodovat v prvním stupni o některých kategoriích žalob ve zvláštních oblastech (předpokládá se opět v oblasti pracovního práva nebo duševního vlastnictví). Proti rozhodnutí specializovaných soudů je možné podat odvolání k Tribunálu. Další články části III (III–360 až III–381) vztahující se k soudní soustavě stanovují strany sporu a pravomoci. Co se týče pravomocí ESD a ostatních soudů EU, nebyly navrženy žádné výraznější změny. Nápadné je pouze částečné posílení sankční pravomoci Evropské komise vůči členským státům při opožděné nebo nedostatečné implementaci směrnic (Evropský rámcový zákon) v článku III–362 [» 52]. Nová je také povinnost ESD odpovědět v co nejkratší lhůtě na předběžnou otázku položenou národním soudem, pokud se případ týká osoby, která je ve vazbě (III–369). Článek III–367 stanovuje, že Soudní dvůr EU nemá žádné pravomoci ve vztahu k SZBP. ESD má v tomto smyslu pouze pravomoc kontrolovat dodržování rozdělení pravomocí EU [» 34] a pravomoc rozhodovat o žalobách, které se týkají přezkumu evropských rozhodnutí, která stanoví omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám, které přijme Rada na základě kapitoly II části III (SZBP). Článek III–364 stanoví, že Soudní dvůr EU může v budoucnu rozhodovat, bude–li k tomu zmocněn evropským zákonem, ve sporech, které se budou týkat evropského práva duševního vlastnictví [» 29]. Přístup firem a jednotlivců k ESD nebyl zcela vyjasněn. Konvent odmítl možnost vytvoření právního institutu tzv. evropských ústavních stížností a zachoval dosavadní systém. Přístup jednotlivců k ESD by mělo zlepšit začlenění Charty [» 17]. Článek II–107 Listiny základních práv Unie (Charta) stanoví právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces. Komentátoři spekulují o tom, že na základě tohoto článku bude možné vyžadovat větší otevřenost soudů první instance vůči jednotlivcům. Přístup k Soudnímu dvoru Evropské unie je rozšířen ve článku III–365. Každá fyzická nebo právnická osoba může podat žalobu „proti právním aktům, které se jí bezprostředně týkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“. To znamená, že jedinec může napadnout evropský zákon, což činí přímo u Soudního dvora Evropské unie, ale v případě rámcového zákona, který je aplikován prostřednictvím národních opatření, napadne tato opatření u národního soudu. Národní soudy mohou problémy evropského práva předat k řešení Soudnímu dvoru Evropské unie.


27

Další vymezení obsahuje Protokol o statutu Soudního dvora EU, který je součástí ústavní smlouvy.


– / RIZIKA

• I když nedostatečná úprava přímého přístu-

• Nerovnoměrná reprezentace členských zemí

pu jednotlivců k ESD je zřejmá, byla ústavní

ve specializovaných soudech

smlouvou částečně modifikován ve prospěch

• Omezený přístup občanů – návrh na zavedení

neprivilegovaných žalobců

přímé ústavní stížnosti byl zamítnut

• Trojstupňová struktura soudní soustavy EU umožní lepší filtraci případů a nižší zátěž (SPI a ESD) • Speciální výbor bude vydávat stanoviska k vhodnosti kandidátů na soudce a generální advokáty Soudního dvora a Tribunálu (jednoho člena nominuje i EP) • Přebírá se stávající judikatura a zajištěna je i personální kontinuita

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

de Witte (2003)



Charta (Listina základních práv Unie) Nové politiky Princip přednosti práva EU

12 / Evropský útvar pro vnější činnost *****

Ústavní smlouva stanoví, že Evropský útvar pro vnější činnost (EÚVČ) bude podporovat činnost ministra zahraničí EU [» 25]. EÚVČ není prozatím ustanoven, předpokládá se, že vznikne zvláštním rozhodnutím Rady na návrh ministra zahraničí EU – tedy až po ustavení této funkce. Prozatím není jasné, kde bude útvar zakotven – zda v Radě, v Komisi, zda bude administrativně rozdělen mezi oba orgány nebo zda bude stát zcela mimo struktury Rady a Komise. Zaměstnanci EÚVČ se však mají rekrutovat z Rady, Komise i z národních diplomatických úřadů. Pokud má nový orgán odrážet dvojjedinou funkci ministra zahraničí EU, jehož činnost bude podporovat, bylo by logické, aby se jednalo o zvláštní úřad mimo struktury Komise i Rady. Potenciálním problémem může být nedostatečně vyjasněná odpovědnost jeho úředníků (Radě, Komisi, a tudíž i Evropskému parlamentu, nebo pouze ministru zahraničí?).

28

Dalším komplikovaným bodem je vymezení působnosti EÚVČ, vzhledem k tomu, že ústavní smlouva definuje vnější činnost EU velmi široce. Dá se předpokládat, že v určitých oblastech bude zachována primárně gesce jednotlivých Generálních ředitelství (GŘ) Evropské komise (obchod, rozšíření, humanitární pomoc), do působnosti EÚVČ budou spadat takové oblasti jako politické a diplomatické vztahy EU se třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi, řízení diplomatických misí/zastoupení EU, podpora při vedení politického dialogu, analýzy a plánování a možná i řízení a kontrola vojenských misí EU a vztahy s tzv. blízkými sousedy.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Nutná podmínka pro funkčnost nového

• Nevyjasněné institucionální zakotvení

úřadu ministra zahraničí EU

(rozhodnuto bude až zřizovacím evropským

• Větší koherence mezi stanovisky EU v růz-

rozhodnutím)

ných otázkách tím, že bude spojovat zaměst-

• Nevyjasněný a potenciálně komplikovaný

nance s různými oblastmi expertízy

vztah k národním ministerstvům zahraničí

• Nové oblasti expertízy, kterými prozatím

a národním diplomatickým službám

EU při vnější činnosti nedisponuje (především

• Problematická vnitřní koherence vzhledem

plánování a analýzy)

k odlišným pracovním metodám v Radě,

• Výhodné může být pro středně velké a men-

v Komisi a v rámci národních diplomatických

ší státy, které omezují svá diplomatická zastou-

služeb

pení – možnost udržení diplomatických vazeb

• Nevyjasněný mandát – které oblasti

prostřednictvím zastoupení EU

vnějších činností EU budou spadat do jeho působnosti

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Grevi–Cameron (2005)


13 / Evropský veřejný žalobce *****

Evropská integrace se v oblasti soudní a policejní spolupráce v trestních věcech zaměřuje zejména na vzájemné uznávání rozhodnutí národních (vnitrostátních) institucí členských států a na omezenou harmonizaci standardů procesního a hmotného práva členských zemí. Jen velmi omezeně přímo zasahují do konkrétních kauz řešených na vnitrostátní úrovni – jednou z těchto výjimek je plánovaný úřad Evropského veřejného žalobce. Evropský veřejný žalobce by měl mít možnost v kauzách spojených s ohrožením nebo poškozením finančních zájmů Evropské unie (typicky podvodům s evropskými fondy) vyšetřovat a stíhat pachatele těchto trestných činů, včetně podání a vedení obžaloby pro-


29

ti konkrétním pachatelům před vnitrostátním soudem. Tato činnost by nahrazovala nebo zdvojovala vyšetřování a trestní stíhání pachatelů těchto trestných činů, které v současnosti provádějí národní orgány činné v trestním řízení (policie, státní zástupci). Úřad evropského veřejného žalobce vznikne až na základě evropského zákona, který bude přijat po ratifikaci ústavní smlouvy. Musí být přijat jednomyslně Radou po získání souhlasu Evropského parlamentu. Ústavní smlouva neurčuje lhůtu pro přijetí příslušného zákona. Hlavní otázky, které bude zákon upravovat, jsou následující: — Strukturu úřadu Evropského veřejného žalobce, včetně způsobu jeho jmenování a odvolávání a míra decentralizace jeho úřadu (existence národních poboček); — Definice trestných činů, které ohrožují či poškozující finanční zájmy Evropské unie, např. zda budou muset mít přeshraniční charakter nebo minimální výši způsobené škody; — Procesní pravidla fungování evropského veřejného žalobce na úrovni členských států, zejména pravidla pro dokazování a soudní přezkum jeho činnosti (podobně jako jsou aktivity českého státního zástupce přezkoumatelné českými soudy); — Způsob spolupráce Evropského veřejného žalobce s Europolem a soudními a policejními orgány členských států. Rozsah trestných činů, kterými se Evropský veřejný žalobce bude zabývat, může být v budoucnosti dále rozšířen jednomyslným rozhodnutím Evropské rady (a souhlasu Evropského parlamentu) i na jiné trestné činy, které mají mezinárodní rozměr. Mohou být modifikována i procesní pravidla pro fungování evropského veřejného žalobce, aby odrážela specifika kauz odehrávajících se na území více států. Ustavením Evropského veřejného žalobce ale nedojde k nahrazení národních struktur státního zastupitelství či prokuratury ani k vytvoření federální struktury, na jejímž vrcholu by Evropský veřejný žalobce stál. Půjde o paralelní a doplňkový systém, který by měl být aktivní spíše výjimečně. Skutečný vliv Evropského veřejného žalobce bude záviset na detailech příslušného evropského zákona, kterým bude tento úřad reálně ustaven.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Nová instituce, která bude moci účinně

• Velmi nejasná úprava skutečných pravomo-

zasahovat v soudním trestání mimořádně

cí a aparátu Evropského veřejného žalobce pří-

závažné kriminality

mo v textu ústavní smlouvy – vše bude záviset

• Nevytváří se evropská prokuratura – přímé

na prováděcí legislativě

zásahy Evropského veřejného žalobce budou zřejmě spíše doplňkové a výjimečné

DALŠ Í ZDROJ E

S O UV I S E J Í CÍ H E S L A

Thym (2004)

Charta (Listina základních práv Unie)

Walker, Neil (2003)

Nové oblasti s kvalifikovanou většinou

White (2004)

Soudní a policejní spolupráce v trestních věcech

30

14 / Evropský zatykač *

Evropský zatykač (Evropský zatýkací rozkaz, EZR) není novinkou ústavní smlouvy – byl přijat již podle současné úpravy zakládajících smluv. EZR je ale s ústavní smlouvou často spojován a dobře dokumentuje jeden z klíčových mechanismů evropské soudní a policejní spolupráce (tzv. mechanismu vzájemného uznávání), který nová smlouva kodifikuje a dále rozvádí. Systém EZR byl ustaven rámcovým rozhodnutím Rady č. 2002/584/JHA z roku 2002 a měl začít platit od počátku roku 2002. V plánované lhůtě rámcové rozhodnutí ale řádně implementovalo pouze osm tehdejších členských států EU. Rovněž nové členské státy měly při zavádění evropského zatykače problémy – v ČR po opakovaném projednávání v Parlamentu a vetu českého prezidenta začal evropský zatykač platit až od listopadu 2004, namísto od dohodnutého 1. května 2004. Evropský zatýkací rozkaz je definován jako justiční rozhodnutí, které vydal některý členský stát proto, aby jiný členský stát zatkl a předal hledanou osobu za účelem trestního stíhání, výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření. EZR vydaný příslušným justičním orgánem členského státu není přímo vykonatelný na území jiného členského státu, tj. není možné, aby na jeho základě byl někdo zatčen a bez jakéhokoli rozhodování vnitrostátních orgánů členského státu předán do jiného členského státu. Naopak rozhodnutí o výkonu evropského zatýkacího rozkazu podléhá justiční kontrole ze strany soudů členského státu, ve kterém byla hledaná osoba zatčena. EZR může justiční orgán členského státu vydat v případech jednání, které lze podle právních předpisů vystavujícího členského státu potrestat trestem odnětí svobody nebo ochranným opatřením s horní hranicí sazby v délce nejméně 12 měsíců, anebo – byl-li již vydán rozsudek nebo nařízeno ochranné opatření – v případě trestu v délce nejméně čtyř měsíců. Na rozdíl od současného systému vydávání odpadá při provádění EZR administrativní fáze (vykonávaná ministerstvem spravedlnosti) a celé řízení by se mělo radikálně zkrátit, a to na úroveň dnů. EZR rovněž nerespektuje častý princip, který zakazuje státům vydávat k trestnímu stíhání do zahraničí vlastní občany – toto je ale zmírněno možností, aby členský stát při vydání vlastního občana podmínil tím, že se tato osoba pro vykonání případného trestu odnětí svobody vrátí do svého domovského státu. EZR také částečné narušuje dosavadní typický požadavek dvojí trestnosti u vyjmenovaných trestných činů, kde horní trestní sazba trestu odnětí svobody přesahuje tři roky. U ostatních trestných činů je možné i nadále požadovat, aby bylo příslušné jednání trestné ve státě vydávajícím i státem, který EZR vystavil. Evropský zatykač by měl pro účely vydávání mezi státy EU nahradit dosavadní dvoustranné i vícestranné mezinárodní smlouvy, jako je Evropská úmluva o vydávání z roku 1957 nebo obě vydávací úmluvy mezi zeměmi EU z let 1995 a 1996. EZR je jednou z oblastí evropské justiční a policejní spolupráce, která vyvolala mimořádně velkou míru dezinterpretací a veřejné kritiky, částečně založené na neporozumění jeho mechanismu. Ke kontroverzím na evropské úrovni došlo již při přijímání rámcové-


31

ho rozhodnutí o EZR, kde se členské státy jen stěží dohodly na vymezení katalogu trestných činů, u nichž se u EZR nevyžaduje oboustranná trestnost (hlavním kritikem zde byla Itálie). Následující kontroverze vzbudil EZR v parlamentech členských zemí, kde se objevila kritika rizika možného zneužití EZR (pokus o expanzi trestněprávních principů některých členských zemí na území jiných států EU) i rozporu s ústavními principy (nevydávání vlastních občanů). Třetí linie kontroverzí spojených s EZR se objevila před soudy členských zemí, které přezkoumávaly jeho použitelnost v konkrétních případech – v některých státech využití EZR plně umožnily (Belgie, Švédsko), jinde jeho použitelnost vykládaly úzce (Francie). V Polsku prohlásil Ústavní soud EZR za protiústavní (polská výstava výslovně zakazuje extradici polských občanů), ale dal polskému parlamentu lhůtu 18 měsíců na ústavní novelizaci; v této lhůtě může v Polsku mechanismus EZR fungovat i přes ústavní nekompatibilitu. Česká republika implementovala EZR s několikaměsíčním zpožděním a v českém právním řádu má EZR základ pouze v novele trestního řádu, nikoliv v ústavní novelizaci. Pro možný rozpor se zákazem nutit českého občana k opuštění státu se systémem vydávání vlastních občanů v EZR pak požádala skupina poslanců český Ústavní soud o přezkoumání ústavnosti české úpravy. Konečné rozhodnutí Ústavního soudu ale nebylo v době finalizace této publikace známo.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Velmi efektivní nástroj pro trestněprávní

• Negativní mediální obraz vydávání vlastních

spolupráci v EU

občanů

• Zrychlení vydávací procedury

• Možnost „rebelií“ ústavních soudů členských

• Odstraněny tradiční překážky pro vydávání

států (viz např. problémy v Polsku a Německu)

(imunity, nevydávání vlastních občanů)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Kloučková (2004)

Pilířová struktura EU

Thym (2004)

Soudní a policejní spolupráce v trestních

Walker, Neil (2003)

věcech

White (2004)

15 / Finanční perspektiva **

Evropský rozpočet slouží primárně k financování politik EU. Jeho sestavování a implementace se řídí rozpočtovými zásadami. K nejzávažnějším patří požadavek na vyrovnanost rozpočtu, který předpokládá, že veškeré plánované výdaje budou kryty vlastními zdroji. V současné době rozpočet Unie disponuje třemi vlastními zdroji – tradiční vlastní zdroje

32

(příjmy ze zemědělských dávek a cel), podíl na DPH a příspěvek členských států v závislosti na velikosti HND (hrubý národní důchod). Roční rozpočet musí být navíc v souladu s finanční perspektivou Unie (meziinstitucionální dohoda Evropské Komise [» 5], Rady EU [» 37] a Evropského parlamentu [» 8], která zejména určuje strop na platby a závazky jednotlivých kapitol rozpočtu v jednotlivých letech, a s rozhodnutím Rady o vlastních zdrojích (určuje strop na vlastní zdroje rozpočtu). Rozpočtová procedura (schvalování rozpočtu) je v dnešní době poměrně složitá. Otevírá ji Komise představením předběžného návrhu rozpočtu. O tom hlasuje následně Rada kvalifikovanou většinou. Po smírčím řízení putuje pozměněný návrh na první čtení do Evropského parlamentu. Po dalším smírčím řízení následují druhá čtení nejprve v Radě a pak v Parlamentu. Přičemž platí, že Rada má finální slovo při určení velikosti povinných výdajů a Evropský parlament má finální slovo v případě výdajů nepovinných. Evropský parlament má také právo veta a může rozpočet jako celek zamítnout. Členění na povinné a nepovinné výdaje je dáno tím, zda samotné výdaje požaduje primární legislativa (například Společná zemědělská politika). Nepovinné výdaje zahrnují všechno ostatní (například Strukturální politika). Ústavní smlouva přináší v některých oblastech výraznější změny. V prvé řadě poměrně specifickou a složitou každoroční rozhodovací proceduru zjednodušuje a nahrazuje ji standardnějším typem procedury spolurozhodovací. V nové rozpočtové proceduře Komise překládá přímo první návrh rozpočtu (ne pouze předběžný návrh) a zůstává pouze jedno čtení v Evropském parlamentu a v Radě, plus navazující smírčí řízení v případě, že nedojde ke shodě. Navíc se ruší rozdělení na povinné a nepovinné výdaje, čímž se na jednu stranu oslabuje silná pravomoc Evropského parlamentu v oblasti nepovinných výdajů, na druhé straně posiluje jeho rozhodovací pravomoci nad rozpočtem jako celkem. Ústavní smlouva podtrhuje dosavadní principy, na kterých rozpočet EU stojí. Vyzdvihuje, že rozpočet je celý financován z vlastních zdrojů. Systém vlastních zdrojů se má řídit i nadále podle evropského zákona Rady přijatého jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem. Nově je dána Radě možnost kvalifikovanou většinou [» 23] přijímat implementační opatření týkající se systému vlastních zdrojů. Další významnější změnou je přímé zahrnutí nástroje finanční perspektivy do primární legislativy pod novým názvem „víceleté finanční rámce“. Finanční perspektivy vznikly v 80. letech jako víceleté meziinstitucionální dohody na určité období, které zjednodušily do té doby nelehké každoroční debaty o velikosti a struktuře rozpočtu. V těch Evropský parlament tradičně zastával spíše rozhazovačný, zatímco Rada spořivý postoj. Rada má podle ústavní smlouvy přijímat víceletý finanční rámec jednomyslně po souhlasu Evropského parlamentu. Každý finanční rámec musí být minimálně pětiletý a stanoví stropy pro závazky a platby z rozpočtu za každý rok v členění na hlavní kategorie výdajů (takzvané výdajové hlavy). Jednotlivé roční rozpočty musí být v souladu s přijatým rámcem. Pokud není na další rozpočtovací období včas schválen další finanční rámec, použijí se závazně stropy z posledního roku.



– / RIZIKA

• Zpřehlednění každoroční rozpočtové

• Role EP v rozhodování nad celkovými

procedury

výdaji posílena natolik, že může v každoroč-

• Zakotvení osvědčeného principu finančních

ních debatách docházet k významnějším

perspektiv do primární legislativy

střetům mezi Radou a EP

33

• Posílení role EP v rozhodovací proceduře nad celkovými výdaji může být příležitostí k většímu nasměrování výdajů z rozpočtu do evropských priorit (například věda a výzkum) oproti současnému transferu k úzkým zájmovým skupinám koncentrovaným v určitých zemích Unie (zemědělci ve Francii). Ovšem pouze v limitech daných víceletým finančním rámcem Unie

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

The CER Guide to the EU´s Constitutional

Evropská komise

Treaty (2004)

Evropský parlament

Scadplus, The Union‘s finances and budgeta-


ry procedure

Rada EU

16 / Hospodářská koordinace *

Jistá míra hospodářské koordinace mezi zeměmi se společným vnitřním trhem a zčásti i společnou měnou je nezbytná. Důležitá je především pro dobré fungování měnové unie. Ústavní smlouva ale výraznějším způsobem nemění způsob koordinace hospodářských politik Unie a nepřenáší ani více zodpovědnosti na evropské instituce. V první části Smlouvy je konstatováno, že hospodářská koordinace mezi členskými zeměmi je nutná. Třetí část textu popisující detailněji mechanismus hospodářské koordinace a hlavní oblasti pak víceméně většinou přebírá obsah z předchozích smluv (především ze smlouvy Maastrichtské). Těžištěm hospodářské koordinace jsou tzv. doporučení hlavních směrů hospodářských politik (broad guidelines of the economic policies). Na základě doporučení Komise [» 5] je vypracuje Rada EU [» 37] (ve složení ministrů financí a hospodářství členských zemí) a po projednání v Evropské radě [» 9] je následně také schválí. Každý členský stát musí v rámci mnohostranného dohledu podávat informace o důležitých opatřeních v hospodářské politice (penzijní reforma, daňová reforma, apod.) Komisi. Komise předkládá pravidelné zprávy, na základě kterých Rada monitoruje soulad s doporučeními hlavních směrů hospodářské politiky.

34

Pokud některé z členských zemí zavádí opatření jdoucí proti společným doporučením, má Komise nově možnost vydat přímo varování členskému státu. Případná doporučení ale může dát pouze Rada na základě návrhu Komise. Novým opatřením je, že se při hlasování v Radě nepřihlíží k hlasu člena zastupujícího stát, který se prohřešil. Na varování Komise i na doporučení Rady se v budoucnu nadále nemají vztahovat žádné sankce. Země, které zavedly společnou měnu, mají nově možnost shodnout se na těsnější hospodářské koordinaci nezávisle na ostatních členech EU [» 3]. Komise ani Rada navíc nedostávají žádné nové významnější pravomoci v oblasti politiky zaměstnanosti, sociální politiky ani politiky daňové. Při hlasování v Radě v těchto oblastech je tak i nadále zapotřebí dosáhnout jednomyslné shody.


– / RIZIKA

• Možnost více a efektivněji koordinovat

• Velká nezávaznost celého mechanismu koor-

hospodářské politiky v rámci užšího kruhu

dinace bude znamenat, že jeho reálný dopad

zemí eurozóny, kde má hospodářská koordi-

na hospodářská opatření v členských zemích

nace sama o sobě větší význam

nebude ani nadále příliš velký – společná hospodářská politika tak zůstane spíše přáním než realitou

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

The CER Guide to the EU´s Constitutional Tre-

Euro a eurozóna

aty (2004)

Evropská komise

Scadplus, Economic and monetary policy

Evropská rada Rada EU

17 / Charta

(Listina základních práv Unie) ***

Charta základních práv Evropské unie byla sestavena a přijata již v období 2000–2001, tj. v době přijímání Smlouvy z Nice. Obsahovala poměrně rozsáhlý katalog politických práv a občanských svobod, ale i práva sociální a hospodářská. Praktický dopad Charty je ale omezen dvěma faktory: — Charta byla výslovně prohlášena za nezávazný dokument; — Charta neměla vytvářet nová práva garantovaná acquis communautiare, ale pouze do jednoho dokumentu shrnout práva již evropským právem (výslovně či tacitně) garantovaná.


35

Přes svůj nezávazný charakter měla Charta základních práv vliv na fungování institucí a soudů Evropské unie. Začala být totiž používána jako důkazní prostředek pro existenci lidských práv garantovaných acquis communautiare – v případě, kdy nebyla konkrétní právo garantováno výslovně, ale odvozovalo se od mezinárodního práva nebo ústavních tradic členských zemí. Ústavní smlouva zakládá právní závaznost Charty. Charta ale bude zavazovat instituce Evropské unie a členské státy pouze do té míry, pokud budou aplikovat acquis communautaire. V některých případech bude jen velmi těžké rozlišit mezi situacemi, jež se týkají evropské integrace a situacemi mimo záběr evropského práva (tzv. čistě vnitrostátní situace). Lze proto očekávat jakési přetékání pravidel/práv obsažených v Chartě do domácího práva členských států, které je pak budou aplikovat na všechny situace. Charta také obsahuje pojistky, aby (příliš) nekolidovala s jinými mezinárodními nebo vnitrostátními mechanismy ochrany lidských práv. Pokud např. některé ustanovení Charty koliduje s vyšší úrovní ochrany garantovanou mezinárodní smlouvou nebo ústavním pořádkem konkrétního členského státu, měla by být použita tato vyšší úroveň ochrany. Charta zároveň obsahuje závazek vykládat své garance lidských práv v souladu s výkladem Evropské úmluvy o lidských právech a ústavními tradicemi členských zemí. K ústavní smlouvě jsou také přiložena výkladová pravidla pro interpretaci jednotlivých článků Charty. Nejvíc debatovaná ustanovení budou zřejmě následující: právo na nedotknutelnost lidské osobnosti, práva starších osob, začlenění osob se zdravotním postižením, přístup ke službám obecného hospodářského zájmu, právo na řádnou správu, právo na přístup k dokumentům, právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces [» 39]. Značné kontroverze vyvolal i poměrně rozsáhlý katalog sociálních práv, který by v budoucnosti dle kritiků mohl omezovat konkurenceschopnost ekonomiky Evropské unie. Toto riziko bylo zmírněno zejména úpravou sociálních kapitol Charty, které jsou někdy formulovány obecně (jako principy), např. princip vysoké úrovně ochrany zdraví – tyto zásady nejsou přímo soudně vymahatelné, ale slouží jako základ pro přijímání prováděcích aktů orgány Evropské unie nebo členskými státy, anebo jako interpretační (výkladová) pomůcka. Úprava týkající se lidských práv je podobná české úpravě obsažené v Listině základních práv a svobod. Součástí debaty o úloze Charty je také plánované přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o lidských právech. Ústavní smlouva nestanoví ani indikativní datum, do kdy by měla Evropská unie k Evropské úmluvě o lidských právech přistoupit. Samotná Úmluva by musela být pozměněna, protože v současném znění počítá pouze se signatáři–státy.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Ukončeno období nejasností o skutečném

• Nejasnost výkladu některých klauzulí

právním vlivu Charty základních práv na

v Chartě Evropským soudním dvorem

evropskou integraci

• Klauzule o použití vyšší úrovně ochrany,

• Cesta k přistoupení Evropské unie k Evropské

pokud ji garantuje mezinárodní právo nebo

úmluvě o lidských právech

ústavní pořádek členského státu, může způso-

• Charta je jen omezeně ambiciózní – rozlišení

bit praktické potíže – např. pokud kolidují dvě

mezi právy a principy

protichůdná práva garantovaná Chartou (práva oběti trestného činu a práva pachatele)

36

• V obecném povědomí se bude značně směšovat Charta (v rámci Evropské unie) a Evropská úmluva o lidských právech (v rámci Rady Evropy)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

de Búrca (2003)

Pravomoci EU


Princip přednosti práva EU

Zemánek (2004)

18 / Klauzule flexibility ***

V současné Smlouvě o založení Evropského společenství je klauzule flexibility obsažena v článku 308 Smlouvy o založení Evropského společenství. Toto ustanovení stanoví, že pokud k bude potřeba přijmout nějaké opatření týkající se jednotného trhu, pro který zřizovací smlouvy nedávají EU dostatečné pravomoci, může Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně takové opatření přijmout. Klauzule flexibility dává Evropské unii jakési dodatečné pravomoci, které – ačkoli pro ně Smlouva o ES neobsahuje explicitně stanovený právní základ – umožňují v zájmu jednotného trhu jako jednoho z hlavních cílů EU přijmout jistá opatření na základě uvedeného článku. V takovém případě nemusí dojít k novelizaci smlouvy (proto klauzule flexibility). Posun v ústavní smlouvě spočívá především v tom, že aplikační prostor klauzule flexibility je širší než ve stávajících smlouvách. Článek I–18 stanoví, že doložku flexibility je možno použít na veškeré politiky Unie, spadající pod část III ústavní smlouvy, a to v rámci dosažení cílů Unie vyjmenovaných v článku I–3, tj. nejen pro oblast vnitřního trhu. Tyto cíle jsou definovány poměrně široce – zahrnují aspekty vnější (např. podpora míru, bezpečnosti, udržitelný rozvoj planety, volný obchod, atd.), i aspekty vnitřní (vnitřní bezpečnost, udržitelný rozvoj Evropy, vyloučení diskriminace, hospodářská a sociální soudržnost atd.). Úprava klauzule flexibility zároveň dává větší pojistku národním parlamentům. Stanoví totiž, že Evropská komise musí upozornit národní parlamenty na návrhy založené na tomto článku v souladu s principem subsidiarity [» 44]. Na jeho základě může 1/3 vnitrostátních parlamentů požádat Komisi o přezkoumání uvedeného návrhu [» 26]. Současným jediným mechanismem obrany proti potenciálnímu zneužití čl. 308 je žaloba ex post na neplatnost právního aktu přijatého na základě doložky flexibility. Další novou pojistkou je, že na základě článku I–18 nelze harmonizovat právní předpisy členských států tam, kde to ústavní smlouva výslovně vylučuje. V takovém případě by muselo nejprve dojít k novelizaci ústavní smlouvy.


+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Širší aplikační oblast doložky flexibility –

• Riziko argumentu o plíživém pronikání

vztahuje se na všechny cíle Unie, prováděné

evropské integrace do dalších oblastí (vzhle-

v rámci politik definovaných v části III

dem k širší použitelnosti doložky flexibility)

• Větší pojistky pro národní parlamenty proti

• Omezování veřejné diskuse o rozšiřování

možnému zneužití doložky v rámci posílené

pravomocí EU

kontroly principu subsidiarity

• Obcházení národních parlamentů

37

• Explicitní vyloučení použitelnosti klauzule v případech, kde je ústavní smlouvou výslovně vyloučena harmonizace (doposud nebylo)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Národní parlamenty Pravomoci EU Subsidiarita Změna ústavní smlouvy

19 / Klauzule vzájemné obrany a doložka solidarity *****

Velkou novinkou v návrhu ústavní smlouvy jsou klauzule vzájemné obrany a doložka solidarity. Klauzule vzájemné obrany je formulována v článku I–41 (odst. 7) a vychází z článku 51 Charty OSN, umožňující regionální obranné aliance. Předpokládá, že „členskému státu, který se stane cílem ozbrojeného napadení, ostatní státy EU pomohou podle svých možností“. Jedná se tedy o striktnější formulaci vzájemné obrany než v článku 5 Washingtonské smlouvy (NATO), do kterého byla na žádost USA prosazena volnější formulace („smluvní strany zváží prostředky pomoci“). Podle konventního návrhu měl být seznam států, na které se tato klauzule vztahuje, omezen (bez neutrálních států) a vyjmenován ve speciálním protokolu. V konečné verzi žádný takový protokol není (klauzule vzájemné obrany má být vyjádřením politické unie celé EU). Neutrální státy EU se však obávaly, aby kvůli této klauzuli nebyla narušena jejich neutralita, některé jiné (např. Velká Británie) zase vnímaly jako problematickou případnou kolizi s článkem 5 Washingtonské smlouvy. V klauzuli o vzájemné obraně je proto obsažena i garance respektování bezpečnostních a obranných politik členských států. Na jedné straně můžeme klauzuli o vzájemné obraně chápat jako novou zavazující povinnost. Na druhou stranu je Evropská unie subjektem již přes padesát let politicky vzájem-

38

ně provázaných států a jejich vzájemná pomoc při napadení je spíše otázkou samozřejmosti, která by pravděpodobně zafungovala i bez existence explicitní klauzule. V praktické rovině navíc z této klauzule neplynou větší závazky než z článku 5 Washingtonské smlouvy (poskytnutí vzájemné pomoci při vojenském napadení bylo a je politickou samozřejmostí v obou případech). Jistá kolize s článkem 5 Washingtonské smlouvy může samozřejmě nastat, ale nutno říct, že to není na škodu věci (dvojitá garance). Nehledě na, to že klauzule o vzájemné obraně existovala i v Bruselském paktu Západoevropské unie (tedy mimo NATO), který pro velkou skupinu evropských členských států platil až do roku 2002. Jiný účel než klasickou vzájemnou obranu má tzv. doložka solidarity (článek I–43). Ta předpokládá pomoc (všemi prostředky, v případě nutnosti i vojenskými) ze strany Unie a jejích členských států tomu státu (pokud požádá o pomoc), který se stane obětí teroristického útoku nebo přírodní katastrofy. Zatímco klauzule vzájemné obrany má spíše politický charakter (vojenské napadení členského státu není příliš reálnou hrozbou), doložka solidarity má velmi praktický význam – hrozba teroristického útoku či přírodní katastrofy je daleko reálnější (stačí si vzpomenout na české povodně či na útoky z 11. března 2004 v Madridu; možné uplatnění i v případě celoevropské pandemie atd.). Tato doložka dává také Unii právo koordinovat úsilí členských států na odvrácení další hrozby (zostření bezpečnostních opatření atd.). O aplikaci doložky solidarity rozhodne Rada na základě návrhu ministra zahraničí EU [» 25] a Komise [» 5].


– / RIZIKA

• Klauzule vzájemné obrany:

• Větší závazek pro Českou republiku (ale ten

– Zdvojená bezpečnostní garance pro Českou

by měl být samozřejmostí)

republiku

• Nedokonale vyřešeno postavení neutrálních

– Výraz existence skutečného politického

států a kolize se závazky plynoucími z NATO

společenství

• Problém koordinace pomoci a možné dupli-

• Doložka solidarity:

kace (struktur, opatření atd.)

– Psychologický moment: solidarita ostatních států EU – Jistější pomoc: doložka solidarity již v podstatě fungovala, např. v případě českých povodní, nyní je však právně zakotvená

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Álvarez (2004)


Keohane (2003)


Král – Pítrová – Šlosarčík (2004) Naert (2004)


39

20 / Konvent ****

Konvent je orgán nebo spíše fórum sui generis, které není definováno ve zřizovacích smlouvách EU. Nicméně Evropská unie jej několikrát použila pro přípravu či revizi zakládajících smluvních instrumentů nebo jiných významných dokumentů EU. Konkrétně se s Konventem setkáme v historii EU ve třech případech. Poprvé to bylo při přípravě Maastrichtské smlouvy – jednalo se o tzv. společnou parlamentní přípravu v době předmaastrichtské, konkrétně v listopadu 1991 v Římě. Orgán – složený ze dvou třetin ze zástupců národních parlamentů a z jedné třetiny z poslanců Evropského parlamentu – připravil návrhy možných změn základní smlouvy, a řadu z nich posléze mezivládní konference zakomponovala do Maastrichtské smlouvy. Druhým konventem v historii EU byl v roce 2000 Konvent pro přípravu Charty základních práv EU s poměrně úzkým a velmi přesným mandátem: vypracovat Chartu, která by uspořádala stávající základní práva občanů EU do jednoho srozumitelného dokumentu, který by měl navíc šanci oslovit občany samotné. Posledním Konventem v historii EU byl tzv. Konvent o budoucnosti Evropy, svolaný Laekenskou deklarací. Konvent o budoucnosti EU byl fórem, kde vedle sebe zasedli zástupci vlád členských států a národních parlamentů 15 členských i 13 kandidátských zemí EU, poslanci Evropského parlamentu a zástupci Evropské komise. Hlavním cílem Konventu bylo odpovědět na otázky, obsažené v uvedené Laekenské deklaraci, případně připravit návrh nové ústavní smlouvy EU. Cílem Konventu je oproti tradiční mezivládní konferenci (což je standardní způsob revize zřizovacích smluv) zajistit větší demokratičnost, transparentnost a reprezentativnost procesu revize primárního práva EU. Zatímco mezivládní konference se skládá pouze ze zástupců vlád členských zemí, Konvent rozšiřuje spektrum účastníků i o politické síly, které zrovna nejsou u moci, ovšem na základě vnitropolitických změn se na toto místo mohou brzy dostat (zástupci opozice). Kromě toho zahrnuje aktéry, kteří se přímo na schvalování primárního práva nepodílejí (tj. Evropský parlament a Evropská komise), nicméně každá revize se jich bezprostředně dotýká. Podle ústavní smlouvy se má Konvent stát standardní metodou, předcházející mezivládní konference, pokud se Evropská rada prostou většinou nerozhodne, že svolání Konventu není nutné (zřejmě při nutnosti revize méně kontroverzních či nepočetných ustanovení zakládajících smluv/ústavní smlouvy).

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Větší reprezentativnost při projednávání

• Relativní nepropracovanost metody (nejasný

změn zřizovacích smluv/ústavní smlouvy

mandát, nevyjasněné pracovní metody)

• Větší transparence (otevřená metoda) pod

• Nejasná role předsednictva, která může vést až

přímou kontrolou veřejnosti a médií

k jeho diktátu (mnoho dokumentů připravených

• Větší záruka kontinuity (zapojení opozice)

v prezidiu a následně předloženo ke schválení)

40

• Relativně větší rovnost aktérů – výhodné pro

• Relativní zdlouhavost (mezivládní konference

malé a středně velké země

je operativnější)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Königová – Kratochvíl (2004)

Změna ústavní smlouvy


21 / Křeslo EU v RB OSN **

Ústavní smlouva nevytváří žádný mechanismus, na základě kterého by mohla být EU zastoupena v Radě bezpečnosti OSN jedním zástupcem. Neumožňuje to v současnosti ani samotná Charta OSN, podle které mohou být členy Rady bezpečnosti OSN pouze členové OSN, což mohou být pouze státy (tedy ne mezinárodní organizace). Nicméně ústavní smlouva obsahuje mechanismus pro koordinaci pozic členských států v Radě bezpečnosti a do jisté míry pro jednotnou artikulaci stanovisek EU v tomto orgánu. Již současný smluvní rámec předpokládá vzájemné informování mezi členskými státy ohledně jednání v mezinárodních organizacích nebo účasti na mezinárodních konferencích, jejímiž členy nejsou všechny státy EU. Ve vztahu k Radě bezpečnosti OSN poté již současná Smlouva o EU obsahuje mechanismus, na jehož základě mají členské státy EU, které jsou členy Rady bezpečnosti, harmonizovat své postoje, informovat ostatní členy Unie o projednávaných otázkách a hájit postoje a zájmy Unie. Tato dikce je převzata i do ústavní smlouvy, prochází ovšem jednou proměnou, související se zřízením postu ministra zahraničí EU. Státy, které jsou členem Rady bezpečnosti, mají kromě ostatních členských států povinnost informovat i evropského ministra zahraničí. Ústavní smlouva dále obsahuje jednu zásadní inovaci (obsaženou ve čl. III–305 odst. 2 alinea 3), a sice, že státy zastoupené v RB – pokud existuje společný postoj Unie k otázkám projednávaným RB OSN – mají povinnost požádat ministra zahraničí Unie, aby přednesl v Radě bezpečnosti stanovisko EU. Pokud bude toto ustanovení aplikováno pravidelně, může se stát, že pozice EU artikulovaná ministrem zahraničí bude skutečně vnímána jako stanovisko EU, tudíž se bude de facto blížit onomu pomyslnému křeslu. Tato premisa ovšem vyvolává několik problémů: předně, ministr zahraničí může mluvit jménem Unie jen tam, kde existuje společná pozice, což může při přetrvávající jednomyslnosti být komplikované. Dále ministr zahraničí sice přednese stanovisko Unie, nicméně rozhodování v Radě bezpečnosti budou mít v rukou pouze její členové (tedy státy), včetně stálých členů s právem veta, a nikoli ministr zahraničí. Možnost toho, zda potenciálně bude moci Evropská unie získat jedno křeslo v Radě bezpečnosti závisí spíše na úspěchu reformy OSN včetně reformy Rady bezpečnosti. Ačkoli Kofi Annan požádal členské státy o otevření diskuse o reformě, o křeslu EU se prozatím reálná diskuse nevede – daleko pravděpodobnějším scénářem je, že stálé křeslo (zřejmě bez práva


41

veta) by mohlo získat Německo, příp. Itálie. Ústavní smlouva může vytvořit prostor pro užší koordinaci pozic členů EU zastoupených v Radě bezpečnosti, ten však již existuje v současné době a může být maximálně posílen zřízením funkce ministra zahraničí EU.

DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA



22 / Křesťanské hodnoty a ústavní smlouva

Otázka explicitního odkazu ke křesťanství, křesťanské tradici a hodnotám byla v debatách o textu ústavní smlouvy spojována se zněním preambule. Rozdělení členských států a jejich představitelů se odvíjelo na základě tradičních štěpení (cleavages). Na půdě Konventu se diskutovalo o tom, jakým způsobem by se ústavní smlouva měla vztáhnout ke křesťanským kořenům Evropy a zda by v nějaké podobě měla obsahovat přímo zmínku o Bohu. V květnu 2003 zveřejnilo Prezidium Konventu návrh znění preambule, které mělo výrazně sekulární charakter – hovořilo pouze o „kulturním, náboženském a humanistickém dědictví Evropy“. Zrod textu preambule provázely spory mezi členy Prezidia. Proti uvedené formulaci byli samozřejmě křesťanští demokraté. Socialisté a liberálové, k nimž se nakonec připojil i předseda Konventu Valéry Giscard d’Estaing, naopak zdůrazňovali sekulární povahu evropských politických institucí a upozorňovali na nemožnost právního vymáhání hodnot náboženské povahy. Návrh preambule napsal z velké části osobně Valéry Giscard d’Estaing. Rozsahem (šest odstavců) znatelně přesahoval délku preambulí např. americké, francouzské nebo německé ústavy. Ve snaze o obecnou přijatelnost obsahoval text preambule v některých bodech kompromisní formulace, a proto byl kritizován jako vágní. V plénu Konventu prosazovali explicitní odkaz na křesťanské hodnoty opět křesťanští demokraté, především představitelé Irska, Polska, Španělska a Itálie. Žádali, aby se text ústavní smlouvy výslovně hlásil ke křesťanským kořenům Evropy a odvolával se na Boha jako konečný zdroj lidské důstojnosti. Z českých zástupců se pro uvedení křesťanských hodnot vyjadřoval František Kroupa (bezpartijní, senátorský klub KDU–ČSL), který alternoval Josefa Zieleniece. Na Evropské radě v Soluni (červen 2003) prosazovalo přepracování preambule ústavní smlouvy ve smyslu explicitního uvedení odkazu na křesťanské hodnoty sedm zemí, nejhlasitěji Polsko a Španělsko. Návrh podporoval i ministr zahraničí ČR Cyril Svoboda (KDU– –ČSL). Česká republika prosazovala kombinaci odkazu ke křesťanským hodnotám s odkazy na řeckou filozofii, římské právo a dědictví evropského racionalismu. Nejvýraznějšími oponenty zmínky o křesťanství byly Francie a Kypr. Za italského předsednictví v období probíhající mezivládní konference (IGC) se k otázce křesťanských hodnot v ústavní smlouvě vyjádřil v srpnu 2003 Svatý stolec. Papež Jan Pavel II. apeloval na evropské státníky, aby nová

42

smlouva explicitní odkaz k evropskému křesťanskému dědictví obsahovala. „Katolická církev se domnívá, že křesťanství bylo unifikujícím prvkem evropských národů po celá staletí a stále zůstává zdrojem spirituality a bratrství,“ stojí v jeho prohlášení. Papežův postoj podporovali vysocí představitelé anglikánské církve i ortodoxních křesťanských církví v Řecku, Rumunsku a Rusku. Itálie jako předsednická země v listopadu 2003 zveřejnila svůj návrh změn konventního znění ústavní smlouvy. V otázce náboženství se dokument vyhnul explicitní podpoře křesťanství a zdůraznil, že předsednická země bude odkaz na evropské křesťanské dědictví a světský charakter institucí do preambule ústavní smlouvy prosazovat později. Představitelé Irska, které přebralo v rámci předsednictví mezivládní konferenci, v květnu 2004 jasně prohlásilo, že ústavní smlouva nebude přímý odkaz na křesťanství obsahovat. Na Evropské radě v Bruselu v červnu 2004, kde došlo ke schválení výsledného textu, prosazoval ještě otevření otázky odkazu na křesťanské hodnoty slovenský premiér Mikuláš Dzurinda s podporou lídrů Polska, Itálie, Malty, Litvy a Rakouska. Konečný text preambule ústavní smlouvy tyto reference neobsahuje. Výsledná formulace odvolává k evropskému kulturnímu, náboženskému a humanistickému odkazu. Určitou kompenzací pro zastánce odkazu na křesťanské hodnoty je článek I–52, ve kterém se EU zavazuje udržovat otevřený, transparentní a pravidelný dialog s církvemi a náboženskými organizacemi a uznává jejich identitu a osobitý přínos.

NĚKTE RÉ ARGUME N T Y, K T E R É Z A Z N Ě LY PRO E XP LICITNÍ U V E D E N Í O D K A Z U NA K ŘES ŤANS KÉ H O D N O T Y:

A R G U M E N T Y, K T E R É Z A Z N Ě LY P R O T I EXPLICITNÍMU UVEDENÍ ODKAZU NA K Ř E S ŤA N S K É H O D N O T Y:

• Odkaz ke křesťanství by posílil evropskou

• Odkaz ke křesťanství by automaticky vyloučil

identitu

některé skupiny (muslimové, bezvěrci)

• Evropa jako celek je založena na křesťanském

a stavěl by v Evropě nové zdi.

dědictví

• Chce-li být Evropa opravdu jednotná, musí

• EU by měla být popsána jako komunita,

být sekulární

která sdílí židovsko-křesťanské kořeny jako

• Křesťanství by se jako jediné náboženství

svou základní hodnotu

v textu vydělilo z pojmu svobody vyznání a mělo by privilegované postavení, které by mohlo zakládat některá práva

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA



Návrh smlouvy zakládající Ústavu pro

Konvent

Evropu (2003) Reactions to draft Articles 1 to 16 of the Constitutional Treaty – Analysis (2003)


43

23 / Kvalifikovaná většina ****

Zakládající smlouvy nestanoví specifickou pozici členských zemí v EU, tj. platí obecná zásada rovnosti. Faktické postavení a síla členských zemí jsou ale ovlivněny definicí rozhodovacích procedur. Základní změnu principu nastavení hlasování kvalifikovanou většinou (QMV) na tzv. princip dvojí většiny provedl již Konvent, který měl zefektivnění rozhodovacích procesů v rozšířené EU stanoven jako jeden z hlavních cílů. Hlasování kvalifikovanou většinou je hlavní hlasovací postup v Radě EU. Vývoj hlasování kvalifikovanou většinou: — 1958–2004 (EHS/ES) jednokriteriální procedura: vážené hlasy v intervalu 2 až 10 (práh kvalifikované většiny cca 71 %); — 2004 (Smlouva z Nice) princip trojí většiny: vážené hlasy v intervalu 2 až 29 (práh kvalifikované většiny 72 %) + nadpoloviční většina členských zemí + 62 % populace EU; — od 1. listopadu 2009 (původně očekávané datum vstupu ústavní smlouvy v platnost) princip dvojí většiny: 55 % členských zemí (min. 15; blokační menšina min. 4) + 65 % populace EU. Původní návrh Konventu nastavil hranici kritéria počtu členských států na 50 % a demografické kritérium na 60 %. Konstrukce kvalifikované většiny se projevila jako velmi kontroverzní bod, na kterém v prosinci 2003 ztroskotala jednání Evropské rady v Bruselu a do poslední chvíle hrozilo, že rozpory kolem nastavení QMV zablokují přijetí ústavní smlouvy. O zachování systému váženého hlasování podle Smlouvy z Nice bojovalo především Polsko a Španělsko, pro které je toto nastavení výhodné. Největšími stoupenci principu dvojí většiny bylo Německo společně s Francií. Další země, ačkoli se systémem dvojí většiny principiálně souhlasily, prosazovaly změnu nastavení výše obou kritérií, a to ve smyslu dosažení parity (například 50 %–50 % nebo 60 %–60 %). Nastavení parity na nižší úrovni usnadňuje vytváření koalic prosazujících určité rozhodnutí. Vyšší nastavení naopak usnadňuje tvorbu blokační menšiny. Italskému předsednictví, které v průběhu mezivládní konference (IGC) přestavilo několik návrhů úprav konventní verze ústavní smlouvy i nastavení kvalifikované většiny, se vyjednávání nepodařilo uzavřít. Po krachu summitu v Bruselu (prosinec 2003) převzalo předsednictví EU a mezivládní konference Irsko. Situace kolem nastavení QMV se v roce 2004 uklidnila. Šanci nalézt kompromis přijatelný pro všech 25 členů Evropské unie posílil výsledek voleb ve Španělsku, v březnu 2004 přišly i vstřícné signály ze strany polské vlády. V závěrečné fázi jednání, kdy se podařilo dosáhnout dohody o principu dvojí většiny, se veškerá diskuse soustředila právě na stanovení obou stropů. Především Španělsko se snažilo o zvýšení demografického kvóra až na dvě třetiny populace EU (tj. 66 %). To by představovalo zvýšení i ve vztahu k ustanovením Smlouvy z Nice, která demografické kritérium stanovila na 62 %, a proto mu principiálně oponovaly Německo i Francie. Tato změna by zároveň znamenala, že tři velké země (např. Francie, Německo a Velká Británie) by mohly zablokovat jakékoli rozhodnutí Rady. Menší a středně velké státy se proto soustředily na hledání pojistky proti takovému mechanismu.

44

Výsledný kompromis je možno pokládat za uspokojivý, protože zachoval jasnější a transparentnější princip dvojí většiny, i když za cenu jistých komplikací. Podle konečné verze ústavní smlouvy bude pro přijetí rozhodnutí Rady potřeba, aby je podpořilo 55 % států, představujících alespoň 65 % obyvatelstva Unie – strop se tedy v obou případech zvedl o 5 %. To oproti konventnímu návrhu zvyšuje blokační potenciál, především Polska a Španělska. Zároveň je stanoveno, že oněch 55 % musí zahrnovat alespoň 15 států, což bude přesně počet odpovídající 55 % států po přistoupení Bulharska a Rumunska (V EU 25 představuje 15 členských zemí 60 %). Ustanovení o 15 státech ztrácí relevanci ve chvíli, kdy se EU rozšíří nejméně na počet 26 členských zemí, kdy 55 % bude automaticky obsahovat 15 členských zemí. Pojistku proti blokaci rozhodnutí třemi velkými státy obsahuje ustanovení, na základě kterého musí blokační menšina (tj. počet zemí nebo populací znemožňující přijetí rozhodnutí) zahrnovat alespoň čtyři země. Nový systém QMV je obsažen ve článku I–25 ústavní smlouvy. Tento způsob hlasování se může použít i v případě, kdy bude kvalifikovanou většinou hlasovat Evropská rada, jejího hlasování se neúčastní předseda Evropské komise a předseda Evropské rady. Specifické klauzule: Nastavení QMV se mění v případě hlasování, kdy Rada nerozhoduje na návrh Evropské komise nebo ministra zahraničí EU. V takovém případě je nutné dosáhnout souhlasu 72 % členských zemí, které představují minimálně 65 % populace EU. Toto opatření existuje už ve stávajících smlouvách v oblasti SZBP a policejní a soudní spolupráce v trestních věcech, kdy Rada rozhodne kvalifikovanou většinou nejméně dvou třetin členských zemí (článek 206 Smlouvy o ES a články 23 a 34 Maastrichtské smlouvy) – ústavní smlouva nastavení prahu v těchto případech zvyšuje. Blokační menšinu musí tvořit nejméně 4 členské země – opatření proti zablokování rozhodnutí velkými zeměmi, kterým by bez této pojistky stačilo sestavit tříčlennou blokační menšinu (tři velké členské země představují více než 35 % populace EU). Prohlášení k článku I–25 obsahuje specifické přechodné ustanovení pro případ, kdy by hlasování kvalifikovanou většinou podle nového principu bylo těsné. Tyto situace nastanou patrně v případě kontroverzních témat. Text ústavní smlouvy se inspiruje tzv. Kompromisem z Ioanniny, který byl přijat v roce 1994. Navrhované evropské rozhodnutí Rady má usnadnit přechod ze stávajícího systému QMV podle Smlouvy z Nice k principu dvojí většiny. Mělo by vstoupit v platnost k datu vstupu ústavní smlouvy v platnost. Stanoví, že pokud členové Rady, kteří zastupují alespoň 75 % počtu obyvatel EU nebo alespoň 75 % počtu členských zemí nutných k vytvoření blokační menšiny podle článku I–25, oznámí Radě svůj nesouhlas s přijetím aktu kvalifikovanou většinou, Rada tuto otázku projedná a vynaloží nejvyšší možné úsilí, aby v přiměřené době dosáhla uspokojivého řešení obav těchto členských zemí. Tato možnost opakovaného projednání ale nezakládá právo veta. Reálně bude mít toto opatření patrně malý dopad, protože většina rozhodnutí je přijímána na základě širokého konsensu. Toto specifické přechodné ustanovení zůstane v platnosti nejméně do roku 2014. Rada poté může toto opatření zrušit evropským rozhodnutím.


45


– / RIZIKA

• Nový systém QMV je obecně jednodušší –

• QMV není čistě numericky výhodné pro malé

nezahrnuje vážené hlasy, o kterých se vedla

a střední země

dlouhá a náročná jednání

• S rozšířením EU je možné očekávat, že stá-

• Rozhodování v Radě by mělo být více efektiv-

vající kulturu konsensu nahradí časté používá-

ní a flexibilní

ní QMV

• Rozhodování v Radě by mělo být usnadněno

• Princip dvojí většiny mění současný poměr

tím, že kvalifikovaná většina může být oproti

mezi státy různé kategorie (velké, středně velké

systému z Nice dosažena větším počtem kom-

i malé) – posiluje roli Německa, které poprvé

binací (koalic) členských zemí

v historii evropské integrace získává při hlasová-

• Systém dvojí většiny je flexibilní – s dalším

ní automaticky větší váhu než ostatní tři největší

rozšířením EU nebude nutné přejednávat

evropské státy: Francie, Itálie a Velká Británie

rozdělení hlasů či změnu prahů

• Návrh zároveň značně omezuje disproporčně

• Systém dvojí většiny odráží povahu EU,

vysoký podíl hlasů Španělska a Polska, ale

která stojí na dvou pilířích – členských zemích

i některých středně velkých států, mezi které

a občanech EU

patří i Česká republika

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Baldwin – Widgrén (2004)

Další rozšíření EU

Hlasování kvalifikovanou většinou

Evropská rada

v Radě EU (2003)



Rada EU

Kratochvíl (2003)

Váha ČR a nové nastavení kvalifikované


většiny

Šlosarčík (2004)

24 / Kvalifikovaná většina ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice *

Podle současného systému je převážným rozhodovacím mechanismem v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) princip jednomyslnosti. Smlouva o Evropské unii ovšem již v současnosti umožňuje rozhodování kvalifikovanou většinou (QMV) v oblasti SZBP v jistých specifických otázkách. Jedná se o následující okruhy rozhodování: — Přijímání rozhodnutí o společných akcích a společných pozicích, nebo jakýchkoli jiných rozhodnutí založených na společné strategii (čl. 23/2 SEU); — Přijímání rozhodnutí o provádění společné akce nebo společné pozice (tamtéž); — Jmenování zvláštního zmocněnce v souladu se čl. 18/5 SEU (tamtéž).

46

Ústavní smlouva zachovává tyto tři oblasti, kde je možno použít rozhodování kvalifikovanou většinou. Kromě toho zavádí jednu další oblast, na kterou se má vztahovat většinové rozhodování. Jedná se o rozhodování o návrzích ministra zahraničí EU, které předkládá na přímou žádost Evropské rady, a to buď z vlastního podnětu, nebo z podnětu ministra zahraničí. Tato velmi neohrabaná definice by potenciálně mohla vést k velmi limitovanému rozšíření většinového rozhodování v oblasti SZBP, ačkoli se objevily i návrhy, že by se většinově rozhodovalo o každém návrhu ministra zahraničí (tento návrh byl ovšem zamítnut pro jeho příliš velkou revolučnost). V oblasti SZBP je ovšem možno použít tzv. doložku passerelle [» 31], kdy Evropská rada může jednomyslně rozhodnout, že kvalifikovanou většinou bude rozhodováno i v jiných otázkách než v těch výslovně uvedených v ústavní smlouvě. Oproti tomu přejímá ústavní smlouva pojistku pro možnou aplikaci většinového rozhodování v oblasti SZBP, která existuje již v současné smlouvě EU – členský stát může prohlásit, že z důvodů vnitrostátní politiky odmítá rozhodnutí ve věci kvalifikovanou většinou. V takovém případě, pokud se věc nepodaří vyřešit ani za asistence ministra zahraničí EU, je věc postoupena Evropské radě k jednomyslnému rozhodnutí. Naopak mechanismem, který má zefektivnit rozhodování v oblasti SZBP, zůstává princip tzv. konstruktivní absence, kdy na základě formálního prohlášení se členský stát necítí povinen provést rozhodnutí Rady, ale uznává, že rozhodnutí zavazuje Unii jako celek a zavazuje se zdržet jakékoli činnosti, kterou by mohl poškodit činnost Unie. Tento prvek opět není novinkou – existuje již v současném smluvním rámci.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Mírné rozšíření možnosti rozhodování kvalifi-

• Možnost použití klauzule passerelle s riziky,

kovanou většinou na návrh ministra zahraničí,

která z toho vyplývají

který je o předložení návrhu požádán

• Zachování pojistky pro rozhodování kvalifi-

Evropskou radou

kovanou většinou (brzda), které může zamezit

• Zachování principu konstruktivní absence,

jeho aplikaci a zkomplikovat rozhodovací

která může do jisté míry nahradit většinové

proces

rozhodování

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA




Passerelle


47

25 / Ministr zahraničí EU *****

Ministr zahraničí EU v sobě kombinuje dvě současné funkce – Vysokého zmocněnce pro SZBP a komisaře pro vnější vztahy. Ministr zahraničí bude tedy jednak zmocněncem Rady v otázkách SZBP, jednak bude místopředsedou Evropské komise, v rámci které bude koordinovat činnost komisařů, kteří mají v popisu práce vnější vztahy, jako například zahraniční obchod, humanitární pomoc nebo rozšíření. To má přispět k posílení koherence zahraniční politiky EU, jelikož její různé aspekty jsou stále více propojeny. Ministr zahraničí získává některé nové významné pravomoci, například právo iniciativy v oblasti SZBP (Komise je formálně ztrácí), a bude předsedat Radě ministrů zahraničí (zde tedy bude odstraněno rotační předsednictví). Jeho reprezentativní funkce může potenciálně kolidovat se stálým předsedou Evropské rady (ER); vymezení práva hovořit jménem EU bude muset zřejmě ustanovit praxe, dá se předpokládat, že v případě předsedy ER to bude zastupování EU na úrovni hlav států a u ministra zahraničí ve vztahu k protějškům se stejným postavením. Největší otázky prozatím vyvolává, do jaké míry bude ministr zahraničí schopen skloubit obě funkce vzhledem k velkému rozsahu agendy a odlišným metodám práce v Radě a v Komisi.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Další krok k vyjasnění a zviditelnění SZBP

• Nevyjasněné institucionální zakotvení (dvoj-

navenek

jedinost mandátu)

• Významně může přispět ke kontinuitě SZBP

• Nejasnost, jak bude schopen skloubit členství

tím, že bude předsedat Radě ministrů zahraničí

v Radě a v Komisi

a mít právo iniciativy

• Velký rozsah agendy – může vést k dalšímu

• Může vést k postupnému prosazování rozho-

tříštění a jmenování zvláštních zmocněnců

dování kvalifikovanou většinou v oblasti SZBP,

pro různé otázky

což se může při vyšším počtu členských států

• Nevyjasněný vztah ke stálému předsedovi

ukázat jako nutné (podrobnosti viz většinové

Evropské rady

rozhodování v oblasti SZBP)

• Potenciální narušení institucionální rovno-

• Významná pojistka inkluzivity SZBP, např.

váhy (v závislosti na tom, zda v práci ministra

v oblasti tzv. strukturované spolupráce nebo

převáží mezivládní či komunitární prvek)

obecně užší spolupráce v SZBP

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská komise

Král (2005)

Evropská rada


Evropský útvar pro vnější činnost

48

Křeslo EU v RB OSN Kvalifikovaná většina ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice Rada EU

26 / Národní parlamenty ****

V současných zřizovacích smlouvách mají národní parlamenty pravomoci ve vztahu k Evropské unii vymezeny především v rámci vnitrostátních ústavních mechanismů, a zahrnují například kontrolou jednotlivých ministrů v Radě EU, ratifikaci zakládajících smluv EU nebo smluv o přistoupení (pokud ústavní předpisy nevyžadují decisní referendum) nebo právo žaloby na neplatnost právního aktu jako orgány členského státu. Přesnější definice a případné rozšíření pravomocí národních parlamentů na evropské úrovni bylo jedním z hlavních motivů Konventu a zmíněno již v Smlouvě z Nice (2000). V ústavní smlouvě jsou přiznány národním parlamentům významná práva a pravomoci, kterými doposud nedisponovaly. Tyto pravomoci jsou specifikovány ve zvláštním protokolu č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v EU a dále v protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity [» 44] a proporcionality. Jedná se především o následující body: — právo obdržet veškeré legislativní i nelegislativní (např. zelené a bílé knihy, sdělení) návrhy Komise současně s Evropským parlamentem a Radou nebo návrhy legislativních aktů předložených jinými orgány; — právo vyslovovat svá odůvodněná stanoviska a námitky vůči návrhům legislativních aktů orgánů EU, které podle názoru vnitrostátních parlamentů porušují zásadu subsidiarity; — v případě, že třetina národních parlamentů podá tato odůvodněná stanoviska, musí být legislativní návrh přehodnocen (neznamená ale, že bude automaticky stažen – to je v diskreci orgánu, který návrh podává); — v případě, že Evropská rada chce aktivovat doložku passerelle [» 31], a tedy změnit jednomyslně druh rozhodovací procedury, musí o tom být národní parlamenty vyrozuměny nejméně šest měsíců před přijetím takového rozhodnutí. Pokud jakýkoli z národních parlamentů (nebo pouze jedna jeho komora) s použitím doložky passerelle nesouhlasí, Evropská rada nemůže rozhodnutí o změně rozhodovací procedury přijmout; — právo obdržet program, výsledky a zápisy ze zasedání Rady o legislativních návrzích.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Významné posílení pravomocí národních par-

• Svévolné brždění integrace ze strany národ-

lamentů může znamenat jejich větší zapojení

ních parlamentů (např. v případě použití pas-

do evropských otázek

serelle); komplikované především v případě


49

• Potenciální posílení kontroly nad evropskou

malých států – maltský parlament stejné právo

politikou jednotlivých vlád

jako francouzský?

• Přiblížení EU občanům – národní parlamenty

• Nízká obeznámenost s evropskými otázkami

jsou jim často blíže než Evropský parlament

může vést k nekonstruktivnímu chování vůči

• Silné pojistky proti mnohdy až příliš progre-

institucím EU, zvláště v nových členských stá-

sivním inovacím ústavní smlouvy (passerelle,

tech

doložka flexibility, jednodušší revize části III)

• Zásah do dělby moci na evropské úrovni – další orgán, který má kompetence na základě vnitrostátního mandátu

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Passerelle Subsidiarita Změna ústavní smlouvy

27 / Národní suverenita Koncept plné národní suverenity je jako sociální konstrukt ideálním typem. Interakcí v mezinárodním systému, členstvím v mezinárodních organizacích a působením globalizace jednotlivé národní státy v podstatě neustále ztrácejí, sdílejí či přenášejí část své suverenity. Suverenitu ve smyslu nezávislosti na jakékoli vnitřní a vnější moci nemá už dávno žádný státní útvar na světě. I Spojené státy americké jako jediná stávající světová supervelmoc jsou vázány řadou mezinárodních smluv, jakož i členstvím v mezinárodních organizacích (například ve Světové obchodní organizaci). Evropský integrační proces je intenzivnější než tradiční mezistátní spolupráce. Dějiny evropské integrace jsou proto chápány jako proces vytváření nové formy vládnutí (governance) na evropské úrovni. Evropská společenství vznikla stejně jako jiné mezinárodní organizace podpisem zakládajících smluv členskými státy. Tímto krokem přenesly členské země část své suverenity na tuto organizaci a vytvořily organizační struktury, které mají přispívat k naplňování cílů určených členskými státy. Určité kompetence členských států byly přeneseny na unijní orgány a vznikl i samostatný právní řád, který má nejen bezprostřední účinnost na území členských států, ale i přednost před jejich právními řády. To ale neznamená, že by byl vytvořen nový, zcela soběstačný právní řád. Kromě toho, že státy určují (spolu s unijními institucemi) náplň komunitárního práva, spolupůsobí i při jeho uskutečňování prostřednictvím vnitrostátních orgánů státní moci. Ústavní smlouva nezakládá vznik Evropského státu či superstrátu [» 45]. Nepopulistická debata o ústavní smlouvě by se slovu suverenita měla vyhnout, adekvátní je samozřejmě rozebírat, které pravomoci orgánů našeho státu budou přeneseny nebo nepřeneseny na instituce EU.

50

V textu ústavní smlouvy je samozřejmě obsažen princip označovaný za strážce suverenity členských států – zásada svěření pravomocí (čl. I–11). Znamená to, že EU může jednat pouze v mezích kompetencí svěřených jí členskými státy. Jinými slovy, členské státy si uchovávají svou svrchovanost a Unie nemůže jednat za ně, pokud ji k tomu členské státy nezmocní.


– / RIZIKA

• Ústavní smlouva posiluje instituce EU, které

• V oblasti SZBP došlo k několika posunům,

jsou postaveny na mezivládním principu –

které v této oblasti narušily striktně mezivládní

Evropská rada a Rada EU

paradigma. Jedná se o následující prvky: zave-

• Mezinárodněprávní subjektivita samozřejmě

dení hlasování kvalifikovanou většinou v rámci

není totéž co státnost a disponují jí i klasické

SZBP, funkce stálého předsedy Evropské rady

mezinárodní organizace; nelze proto z této sku-

a ministra zahraničí EU

tečnosti vyvozovat dalekosáhlé závěry

• Nebezpečí populistického používání termínu

• Nově ukotvená právní subjektivita Evropské

suverenita

unie

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Daňová harmonizace


Evropská rada Charta (Listina základních práv Unie) Národní parlamenty Občanství EU Rada EU Subjektivita EU Subsidiarita Ústava nebo mezinárodní smlouva Vyloučení z EU Vystoupení z EU

28 / Nové oblasti s kvalifikovanou většinou ***

Ústavní smlouva rozvádí trend k omezování práva veta členských států při přijímání sekundárních norem EU. Změny se týkají dvou prvků hlasování kvalifikovanou většinou (QMV) v Radě. Prvým je změna kritérií pro rozhodnutí v Radě [» 23] a druhým je rozšíření oblastí (politik), kde se rozhodování kvalifikovanou většinou použije.


51

Nejdůležitější nové oblasti, kde se zavádí rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě: — Harmonizace pravidel pro vzájemné uznávání kvalifikací získaných v různých státech EU. — Pravidla pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení u pracovníků (osob) působících v různých státech EU. — Harmonizace hmotného trestního práva členských států u trestných činů s přeshraničním dopadem vyjmenovaných v ústavní smlouvě. — Harmonizace procesní trestního práva členských států s příhraničními prvky (např. o mechanismu evropského zatýkacího rozkazu by se po vstupu ústavní smlouvy v platnost přijímala kvalifikovanou většinou místo jednomyslnosti, která se pro něj používá v současnosti). — Pravidla pro fungování Eurojustu a Europolu. — Agendy týkající se evropské vízové, azylové a imigrační politiky, stejně tak jako pravidla pro kontrolu hranic – částečně již přešlo k rozhodování kvalifikovanou většinou v roce 2004, ústavní smlouva pak přesun od jednomyslnosti dokončuje. — Dopravní politiky – zde ústavní smlouva ukončí dosavadní jednomyslnost vyžadovanou v situacích, kdy úprava dopravní politiky mohla mít závažný dopad na zaměstnanost nebo životní úroveň v příslušné oblasti; nadále se bude muset k takovým dopadům pouze přihlédnout v rámci obecné legislativní procedury. Rozhodování kvalifikovanou většinou se také zavádí v některých oblastech nově regulovaných ústavní smlouvou, např. v politice výzkumu vesmíru, sportovní politice EU nebo spolupráci v oblasti civilní ochrany. Nejdůležitější oblasti, kde se zachovala jednomyslnost: — Harmonizace daňových systémů. — Harmonizace (nikoliv koordinace) systému sociálního. — Rozšíření seznamu trestných činů definovaných podle práva EU (rozšíření možného záběru harmonizace hmotného trestního práva členských států). — Pravidla pro fungování evropského prokurátora. — Pravidla pro operativní spolupráci policejních orgánů členských států (např. zásah policie jedné členské země na území sousedního státu). — Harmonizace rodinného práva členských zemí. — Harmonizace pravidel pro pracovní smlouvy na dobu určitou, zastupování pracovníků (odborová legislativa) a pracovních podmínek pro občany nečlenských států EU. — Většinu agendy Společné zahraniční a bezpečnostní politiky [» 24]. Jednomyslnosti podléhá i nadále rozšíření Evropské unie o nové členské státy a novelizace primárního práva EU. Rovněž sídla institucí a jejich jazykový režim mohou být i nadále změněny pouze jednomyslně. Ústavní smlouva zavádí mechanismus zjednodušeného přechodu z rozhodování jednomyslného k rozhodování kvalifikovanou většinou – tzv. passerelle [» 31]. Na obecné úrovni o ní rozhoduje Evropská rada. V některých specifických politikách (např. v oblasti sociální politiky) může o přechodu od jednomyslnosti k rozhodování kvalifikovanou většinou rozhodnout i samotná Rada ministrů. Jako protiváha přesunu k rozhodování kvalifikovanou většinou obsahuje ústavní smlouva v některých politikách (koordinace sociálního zabezpečení, justiční spolupráce, harmonizace trestního hmotného práva) tzv. mechanismus záchranné brzdy, který umožňuje přenést v obzvlášť citlivých oblastech (dočasně) rozhodování z Rady ministrů na Evropskou radu.

52


– / RIZIKA

• Zvýšení operativnosti rozhodování v EU

• Právní nejasnosti týkající se mechanismu zá-

s 25 členskými státy

chranné brzdy – např. zda bude její fungování

• Nejvíce citlivé otázky ponechány v režimu

přezkoumatelné Evropským soudním dvorem

jednomyslnosti + mechanismus záchranné brzdy

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Klauzule flexibility

Šlosarčík (2004)

Kvalifikovaná většina Passerelle Pravomoci EU Rada EU Subsidiarita

29 / Nové politiky **

Ústavní smlouva rozčlenila aktivity EU do tří základních skupin podle míry a intenzity pravomocí [» 34], kterými Evropská unie disponuje. Nejintenzivnější je role EU v oblasti výlučných pravomocí EU (celní unie, společná obchodní politika, měnová unie a ochrana mořských zdrojů v rámci společné politiky rybolovu), nižší je intenzita aktivit EU v oblasti sdílených politik (např. vnitřní trh, zemědělská politika, prostor svobody, bezpečnosti a spravedlnosti, dopravní politika nebo politika ochrany životního prostředí) a nejmenší v oblastech, kde má EU jen koordinační, podpůrné a doplňkové pravomoci. Změny v oblasti politik EU, které přináší ústavní smlouva, nejsou tak radikální jako např. v oblasti institucí nebo systému práva EU. Ústavní smlouva zavádí výslovně dvě nové politiky v oblasti sdílených pravomocí – energetickou politiku a politiku dobývání vesmíru. V obou oblastech je ale Evropská unie činná již v současnosti, ústavní smlouva vlastně jen shrnuje do speciální kapitoly již existující aktivity. Nové jsou také dva doplňky v oblasti sdílených kompetencí v oblasti vnitřního trhu. První se týká volného pohybu kapitálu, kam byl přidán článek III–160, který se týká zmrazení peněžních prostředků, finančních aktiv nebo hospodářských výhod fyzickým i právnickým osobám v souvislosti s předcházením a bojem proti terorismu. Druhou novinkou je článek III–176, který ustavuje opatření o vytvoření evropských práv duševního vlastnictví, které by mělo zajistit jednotnou ochranu práv duševního vlastnictví v EU. V současných smlouvách se samostatná kapitola věnovaná energetické politice ES nevyskytuje. V ústavní smlouvě ji najdeme v článku III–256. Evropská unie je nicméně v oblasti energetiky činná již v současnosti, ale tyto aktivity jsou zastřešeny jinými politikami


53

EU/ES (společný trh –– liberalizace trhu s elektřinou, ropou nebo plynem, politika životního prostředí –– iniciativy pro šetrné využití zdrojů, politika transevropských sítí –– ropovody, plynovody, vedení vysokého napětí, společná obchodní politika –– obchod s energiemi a surovinami s nečlenskými státy). Existenci energetické politiky EU potvrzuje také skutečnost, že v rámci Evropské komise existuje pro oblast energetiky generální ředitelství a jeden z členů kolegia komisařů je za tuto oblast odpovědný. Energetická politika EU by měla mít následující cíle: zajistit fungování trhu s energií; zabezpečit zásobování energiemi; podporovat hospodárné využívání a úspory energie a podporovat rozvoj nových a obnovitelných zdrojů. Zároveň by energetická politika EU měla dbát na ochranu a zlepšování životního prostředí. Tato politika EU by ale neměla ovlivňovat možnost jednotlivých členských států preferovat různé zdroje energií nebo obecnou strukturu využívání energie v členských státech. Výjimkou jsou opatření fiskální povahy (např. harmonizace odlišného zdaňování energie získané různými způsoby) – taková opatření ale musí přijmout Rada jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem. Tato klauzule je pro Českou republiku obzvlášť důležitá, protože de facto zabraňuje aktivitám EU směřujícím k zákazu či podstatnému omezení využívání jaderné energetiky; a nebo takovou akci podmiňuje jednomyslným souhlasem všech států. V oblasti evropské politiky vědeckého výzkumu je mezi aktivity EU nově do primárního práva začleněna politika průzkumu vesmíru (článek III–254). V této oblasti je ale v současnosti EU již činná; pouze je její aktivita založena na obecnějších formulacích současného primárního práva týkajícího se vědy a výzkumu. Tento článek také zakládá Unii povinnost zřídit veškeré „účelné“ vztahy s Evropskou kosmickou agenturou (ESA). V oblasti koordinačních, doplňkových a podpůrných aktivit EU pak ústavní smlouva nově zahrnuje politiku cestovního ruchu (III–281), politiku všeobecného vzdělávání, mládeže, sportu a odborného vzdělávání, politiku civilní ochrany (III–284) a politiku správní spolupráce (III–285). Důležité jsou především nové politiky civilní ochrany (III–284) a správní spolupráce (III–285), které jsou vyjádřeny klauzulemi o solidaritě mezi členskými státy v případě teroristického útoku či přírodní katastrofy. Evropská unie by měla podporovat spolupráci členských zemí v oblasti ochrany před přírodními katastrofami i katastrofami, které jsou způsobeny lidmi. Aktivity EU se mají zaměřit zejména na výcvik odborného personálu, na prevence katastrof i na zlepšování spolupráce mezi odpovědnými orgány členských zemí. V rámci politiky správní spolupráce by měla Evropská unie podporovat rozvoj fungování veřejné správy členských zemí při implementaci evropského práva. Aktivity EU mohou mít zejména podobu podpory výměny informací a zkušeností mezi členskými státy a školení zaměstnanců veřejné správy. Politika správní spolupráce nicméně nezbavuje členské státy jejich odpovědnosti za řádné plnění povinností vyplývajících ze členství v EU. Ve všech politikách, kde má Evropská unie koordinační, doplňkovou a podpůrnou roli, je vyloučena harmonizace práva členských států. Evropská unie může své aktivity realizovat např. prostřednictvím financování vzdělávacích a výzkumných projektů nebo pomocí formulování nezávazných doporučení členským státům. Některé normy členských států, týkající se např. školství, zdravotnictví, civilní ochrany nebo sportu, mohou být přesto evropským právem harmonizovány – k harmonizaci ale dochází v rámci jiné (společné) politiky EU, např. vnitřního trhu nebo ochrany spotřebitele.

54

DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská komise Kvalifikovaná většina Nové oblasti s kvalifikovanou většinou Passerelle Rada EU

30 / Občanství EU *

Občanství Evropské unie zavedla Maastrichtská smlouva a ústavní smlouva jeho koncept nemění. Občanství Evropské unie zůstane i nadále doplňkem občanství členského státu a bude se od něj odvozovat. Pravidla pro udělování státního občanství zůstanou v kompetenci jednotlivých členských států. Nebude i nadále možné, aby měl jednotlivec občanství EU, aniž by měl občanství (státní příslušnost) některého z členských států. Zachována zůstane i čtveřice klíčových práv vyplývajících z občanství Evropské unie: — Právo pohybovat se a pobývat ve všech státech Evropské unie; — Volit a být volen v místních volbách a volbách do Evropského parlamentu; — Právo na diplomatickou a konzulární ochranu poskytovanou jinými členskými zeměmi v těch nečlenských zemích, kde jejich domácí stát nemá diplomatické či konzulární zastoupení; — Petiční právo k Evropskému parlamentu, Evropskému ombudsmanovi a právo komunikovat s orgány EU ve svém jazyce. Ústavní smlouva částečně zpřesňuje mechanismy, pomocí kterých občané Evropské unie mohou ovlivnit rozhodování na úrovni Evropské unie. Za klíčový prvek svého fungování i nadále prohlašuje zásadu zastupitelské demokracie (tj. rozhodování v rámci Rady EU a v Evropském parlamentu). Ústavní smlouva věnuje také pozornost principům participativní demokracie v EU. Rozhodování EU by měla být prováděna co nejblíže občanům a co nejtransparentněji. Výslovně je také uznáno právo občanů na přístup k dokumentům Evropské unie a úloha zájmových sdružení a občanské společnosti pro rozhodovací proces. Zřejmě nejvíce pozornosti získala možnost, aby iniciativa alespoň jednoho milionu občanů Evropské unie z podstatného počtu států dala podnět k aktivitě Evropské komise. Tato evropská lidová iniciativa [» 6] je nicméně v ústavní smlouvě formulována velmi vágně a její skutečný vliv bude záviset na úpravě v prováděcím evropském zákonu (přijímaném jednomyslně). K otázkám, které bude muset prováděcí evropský zákon vyřešit, patří např. definice „podstatného počtu států“, procedurální mechanismy pro spuštění a provádění iniciativy nebo míra konkrétnosti návrhu, který bude Evropské komisi předložen.



– / RIZIKA

• Tytéž trendy jako v současnosti – tj. kompro-

• Nejasná úprava evropské lidové iniciativy –

mis mezi praktickými dopady občanství EU

vše bude záviset na prováděcím evropském

a jeho doplňkovým charakterem k občanství

zákoně

55

členských států • Posílena symbolická úloha občanství EU

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

de Búrca (2003)

Evropská lidová iniciativa

Hořejšová (2004)



31 / Passerelle *****

Passerelle nebo tzv. přemosťovací klauzule představuje jednodušší možnost změny rozhodovacích procedur bez nutnosti standardní revize ústavní smlouvy, tzn. pomocí mezivládní konference, případně Konventu a následné ratifikace v členských státech. Ustanovení passerelle je možno aktivovat ve dvou případech: — má–li se v určité oblasti přejít ze zvláštní legislativní procedury (tj. bez spolurozhodování Evropského parlamentu) na legislativní proceduru standardní (tj. se spolurozhodováním Evropského parlamentu); — má–li se v určité oblasti přejít z jednomyslného rozhodování v Radě na rozhodování kvalifikovanou většinou. V obou případech je možno změnu rozhodovací procedury provést pouze jednomyslným rozhodnutím Evropské rady. Klauzuli passerelle lze použít ve všech oblastech rozhodovacích pravomocí EU s výjimkou rozhodnutí, která mají vojenské či obranné dopady. Kromě toho ústavní smlouva obsahuje i specifické přemosťovací klauzule pro konkrétní oblasti rozhodování EU, a to ve III. části ústavní smlouvy. Aktivace uvedené klauzule ovšem vyžaduje souhlas národních parlamentů, který musí vyslovit ve lhůtě šesti měsíců od okamžiku, kdy Evropská rada oznámí, že zamýšlí změnu rozhodovací procedury provést. Tuto „červenou kartu“ může použít jakýkoli národní parlament, není stanoven žádný minimální počet členských států. Na jedné straně se tedy jedná o pokus o zajištění jisté flexibility při revizi primárního práva, na druhé straně to poskytuje silné záruky národním parlamentům, aby nedocházelo k zásahům do jejich pravomocí (standardně by se vyžadovala ratifikace), resp. aby intenzivněji kontrolovaly evropskou politiku svých vlád. Klauzuli passerelle je možno použít i pro menší skupinu členských států, které mezi sebou zavedly tzv. posílenou spolupráci v určité oblasti (čl. I–44, čl. III–422) [» 33].

56

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Větší flexibilita při revizi ústavní smlouvy,

• Potenciálně může vést k obcházení národních

která by jinak vyžadovala standardní metodu

parlamentů

(Konvent/ mezivládní konference)

• Omezení diskuse ve členských státech o změ-

• Může být vhodná pro řešení technických

ně rozhodovacích procedur a práva veta

otázek, kde panuje silný konsensus mezi člen-

• Argument pro euroskeptiky o plíživém postu-

skými státy

pu evropské integrace, omezování práva veta

• Může vést k silnější kontrole vlád ze strany

a posilování nadnárodních institucí na úkor ná-

národních parlamentů, a tím posílit jejich

rodních (především Evropského parlamentu)

zapojení do evropských otázek

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská rada Národní parlamenty Posílená spolupráce Změna ústavní smlouvy

32 / Pilířová struktura EU a ústavní smlouva ****

Ústavní smlouva ruší dosavadní rozdělení EU do tří oddělených regulačních pilířů: Evropské společenství (I. pilíř), Společná zahraniční a bezpečnostní politika (II. pilíř) a Soudní a policejní spolupráce v trestních věcech (III. pilíř). Podle ústavní smlouvy by měl být zaveden jednotný systém, který kopíruje stávající stav v I. pilíři. Změna se dotkne zejména záležitostí upravených ve stávajícím II. a III. pilíři. Posílí se pozice Evropské komise (exkluzivita při navrhování sekundární legislativy, možnost podat na členský stát dozorčí žalobu před ESD), Evropského parlamentu (vyšší zapojení do legislativního procesu) a Evropského soudního dvora. Sjednocen bude také právní rámec ve všech oblastech regulovaných Evropskou unií – v současnosti se v jednotlivých pilířích používají odlišné právní normy – např. směrnice v I. pilíři mají obdobu v rámcových rozhodnutích ve III. pilíři, ale u rámcových rozhodnutí je zakládajícími smlouvami výslovně vyloučen přímý účinek, zatímco směrnice mohou v některých případech přímý účinek mít. Jednotlivé pilíře mají někdy specifické právní nástroje, např. společné strategie ve II. pilíři. Zrušením pilířové struktury se na veškerou agendu EU rozšíří strukturální vlastnosti evropského práva (evropské integrace) jako je princip přednosti evropského práva (v současnosti je princip přednosti garantován na základě judikatury Evropského soudního dvora pouze v I. pilíři) nebo omezeně princip přímého účinku. Přesun agendy do I. pilíře (komunitarizace


57

evropské regulace) již v minulosti proběhl – např. přesun azylové, vízové a imigrační politiky ze III. do I. pilíře, který provedla Amsterdamská smlouva. I přes sjednocení regulačního rámce jsou zachována některá specifika Společné zahraniční a bezpečností politiky a spolupráce v oblasti trestního práva. Mezi nejdůležitější přežívající specifika II. a III. pilíře patří: — Odlišný režim parlamentní kontroly dodržování principu subsidiarity v bývalém III. pilíři – ke spuštění mechanismu tzv. žluté karty bude stačit iniciativa 1/4 parlamentů členských států (v ostatních oblastech je třeba protestu alespoň třetiny parlamentů) [» 26]. — Sekundární legislativu v oblasti soudní a policejní spolupráce může iniciovat nejen Evropská komise, ale i návrh alespoň čtvrtiny členských států. — Vyšší využívání jednomyslného rozhodování (tj. zachování práva veta členského státu) v oblastech II. a III. pilíře. — (Částečné) vynětí rozhodování v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky z pravomoci Evropského soudního dvora – ESD např. nemůže přezkoumávat rozhodnutí o strategickém směřování zahraniční politiky EU; ESD ale např. může přezkoumávat legalitu opatření přijatých v rámci SZBP, která omezující jednání soukromých osob a firem, např. zákaz obchodovat se státy, vůči kterým Evropská unie vyhlásila embargo. — ESD nemůže rozhodovat o platnosti a přiměřenosti konkrétních policejních operací prováděných v rámci soudní a policejní spolupráce v trestních věcech (v současném III. pilíři).

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Sjednocení a zjednodušení regulačního

• Zrušení pilířové struktury není úplné, zacho-

rámce v EU

váno specifické zacházení s některými aspekty současného II. a III. pilíře

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Princip přednosti práva EU Subsidiarita Národní parlamenty

33 / Posílená spolupráce *

Již od Amsterdamské smlouvy existuje možnost posílené spolupráce mezi státy, které chtějí v některé oblasti evropské integrace spolupracovat intenzivněji než zbytek členů Evropské unie. Posílená spolupráce ale využívá institucionálního rámce EU a musí respektovat omezující pravidla daná primárním právem.

58

Ústavní smlouva mechanismus posílené spolupráce přebírá a částečně modifikuje. Klíčové prvky jsou následující: — Posílená spolupráce může být využita jen v oblastech sdílených nebo podpůrných pravomocí EU, tj. nedá se použít u výlučných pravomocí EU. — Může být spuštěna až jako poslední prostředek poté, co jsou vyčerpány ostatní možnosti standardních řešení zahrnujících všechny členské státy. — Musí se jí účastnit alespoň třetina všech členských států (ve Smlouvě z Nice je minimální počet určen na osm členských zemí). — Musí být otevřena dalším členským státům, pokud se k ní rozhodnou v budoucnosti připojit (a pokud splní podmínky posílené spolupráce). — Posílená spolupráce nesmí narušovat vnitřní trh ani hospodářskou, územní a sociální soudržnost. Nesmí také být překážkou nebo diskriminačním opatřením pro obchod mezi členskými státy ani narušovat hospodářskou soutěž (obdobné znění jako v současné SEU/SES). Posílenou spolupráci je možné spustit ve všech oblastech sdílených pravomocí EU (tj. v současné agendě I., II. i III. pilíře). V oblasti Společné zahraniční a bezpečností politiky jsou ale podmínky pro zahájení posílené spolupráce nastaveny přísněji – k rozhodnutí je třeba jednomyslnosti v Radě, zatímco v ostatních oblastech stačí rozhodnutí Rady kvalifikovanou většinou a souhlas Evropského parlamentu. Ústavní smlouva výslovně stanoví, že agenda posílené spolupráce nemusí být automaticky přijata novými státy vstupujícími do EU. Existence posílené spolupráce neruší ostatní formy flexibility, které ústavní smlouva přebírá ze současné podoby evropského práva (přechodná období, postavení Schengenského systému [» 38], výjimky z vízové a azylové spolupráce, výjimky z EMU) nebo nově zavádí (stálá strukturovaná spolupráce) [» 42]. Od posílené spolupráce je také třeba odlišovat tzv. klauzuli flexibility [» 18], která umožňuje přijmout opatření nutná k dosažení cílů Evropské unie i při absenci podrobných pravomocí v textu ústavní smlouvy (článek I–18). Takového rozhodnutí se ale účastní všechny státy EU (rozhoduje se jednomyslně) a musí s ním souhlasit Evropský parlament.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Posílená spolupráce umožňuje členským stá-

• Posílená spolupráce nerespektuje princip

tům pokračovat v intenzivnější integraci uvnitř

rovnosti práv a povinností vyplývajících

systému Evropské unie, místo aby je nutila

z acquis communautaire

kooperovat mimo struktury EU (jako např.

• Možná cesta k vícerychlostní Evropě

Schengen v letech 1985–99)

• Podmínky pro spuštění jsou nastaveny tak

• Jednotný režim pro všechny oblasti evropské

obtížně a vágně, že je bude velmi obtížné splnit

integrace, i přes zachování výjimek pro Spo-

• Nejasný vztah mezi posílenou spoluprací

lečnou zahraniční a bezpečnostní politiku

a stálou strukturovanou spoluprací v oblastech spadajících pod EBOP


DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Pravomoci EU

Shaw, Jo (2003)

Schengen

59

Strukturovaná spolupráce

34 / Pravomoci EU **

Ústavní smlouva nezavádí zásadní změny do rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, ale spíše výslovně formuluje existující doktríny a neformální praxi institucí EU. Ústavní smlouva rozděluje pravomoci Evropské unie na tři skupiny: výlučné pravomoci EU, sdílené pravomoci EU a oblasti, kde EU vykonává pouze podpůrné, koordinační a doplňkové aktivity. Výčet všech pravomocí je v nové smlouvě vyčerpávající, tj. není zde prostor pro debatu o implicitních či nepsaných pravomocích EU. Výjimkou je tzv. klauzule flexibility [» 18], která umožňuje jednomyslným rozhodnutím Rady rozšířit pravomoci EU v případě, kdy je to nutné k dosažení některého z cílů EU, ale ústavní smlouva samotná k tomu dostatečné pravomoci neposkytuje. Jde vlastně o malou novelizaci ústavní smlouvy bez nutnosti změny ratifikovat ve všech členských státech. Klauzuli flexibility již obsahuje současné právo EU (v I. pilíři – čl. 308 SES), ústavní smlouva ji však rozšiřuje. Zatímco nyní je možné využít klauzule flexibility pouze v oblasti vnitřního trhu, nově by ji mělo být možné použít ke všem cílům EU. Také je nově posílena úloha Evropského parlamentu – v současnosti stačí k aktivaci klauzule o flexibilitě pouhá konzultace Evropského parlamentu (a poté Rada rozhodne jednomyslně), ústavní smlouva vyžaduje nejen jednomyslný souhlas Rady, ale i souhlas Evropského parlamentu. Klauzuli o flexibilitě také nejde použít k tomu, aby bylo harmonizováno právo členských států v oblastech, kde ústavní smlouva harmonizaci vylučuje. Evropská unie by měla mít výlučné pravomoci v následujících čtyřech politikách: — měnová unie (u členských států, které přijaly euro) — společná obchodní politika — celní unie — ochrana mořských přírodních zdrojů spadajících pod společnou politiku rybolovu. V oblastech výlučných pravomocí může nadále přijímat závazné právní normy (akty) pouze Evropská unie samotná. Členské státy tak mohou učinit jen tehdy, když jsou k tomu evropským právem výslovně zmocněny. Evropská unie má také pravomoc uzavírat v těchto oblastech mezinárodní smlouvy s třetími subjekty (typicky nečlenské státy nebo mezinárodní organizace). V oblasti výlučných pravomocí EU se neuplatňuje princip subsidiarity [» 44]. Seznam výlučných pravomocí EU spíše shrnuje současný stav – výjimkou je ochrana mořských přírodních zdrojů spadajících pod politiku rybolovu. Tato část ochrany přírody v současnosti spadá do oblastí, kde jsou společně aktivní jak Evropská unie, tak členské státy (v navrhované terminologii do oblasti sdílených pravomocí).

60

Sdílené pravomoci EU obsahují dosti dlouhý katalog aktivit. Hlavní oblasti jsou: — vnitřní trh — prostor svobody, bezpečnosti a spravedlnosti — zemědělství a rybolov (s logickou výjimkou ochrany mořských zdrojů spadajících do výlučné pravomoci EU) — doprava a transevropské sítě — energetika — sociální politika (v limitech přesněji definovaných v části III. ústavní smlouvy) — hospodářská, sociální a územní soudržnost — životní prostředí — ochrana spotřebitele — výzkum, technologický rozvoj a vesmír — aspekty obecné bezpečnosti v záležitostech veřejného zdraví. V oblasti sdílených politik může EU (v limitech daných III. částí ústavní smlouvy) přijímat závazné právní normy, včetně harmonizace právních předpisů členských zemí. Aktivity EU jsou ale v oblasti sdílených pravomocí omezeny principem subsidiarity. Členské státy mohou navíc být v této oblasti aktivní pouze pokud EU dosud své pravomoci nevyužila (typicky dokud nebyly přijaty konkrétní normy sekundárního práva) nebo výkon svých pravomocí ukončila. Zvláštní je postavení Evropské unie v oblasti výzkumu, technologického rozvoje, výzkumu vesmíru, rozvojové spolupráce a humanitární pomoci. Zde může být Evropská unie aktivní, ale její činnost není překážkou pro autonomní aktivitu jednotlivých členských států. Evropská unie může rovněž podporovat a koordinovat hospodářské politiky členských států a jejich politiky zaměstnanosti. Specificky jsou pak upraveny pravomoci v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Nejnižší úroveň pravomocí Evropské unie je v oblastech, kde EU vykonává pouze podpůrné, koordinační a doplňkové aktivity. Zde členské země na Evropskou unii pravomoci nepřenášejí, pouze jí umožňují podnikat kroky ke zlepšení účinnosti jejich domácích politik a k ulehčení vzájemné komunikace a prostupnosti. Je zde vyloučena harmonizace právních norem členských států, příslušných domácích oblastí se ale mohou dotýkat evropské harmonizační normy přijaté pod hlavičkou jiné politiky, např. vnitřního trhu, kde se např. podle evropského práva uznávají vysokoškolské diplomy získané v jiném členském státu – uznávání se ale neděje v rámci vzdělávací politiky, ale volného pohybu osob. Oblastmi, kde EU vykonává podpůrné, koordinační a doplňkové aktivity, jsou: — průmyslová politika — ochrana lidského zdraví — vzdělávání, profesní příprava, mládež a sport — kultura — civilní ochrana — správní spolupráce — cestovní ruch. Ústavní smlouva zavádí ve výčtu politik EU (ve sdílených i podpůrných politikách) některé nové politiky (např. energetiku, vesmír, správní spolupráce nebo sport). Jde ale spíše o shrnutí již existujících aktivit Evropské unie pod novou hlavičku – např. energetika je již v současnosti regulována Evropskou unií v rámci společného trhu (liberalizace trhu s elek-


61

třinou, ropou nebo plynem), politiky životního prostředí (iniciativy pro šetrné využití energetických zdrojů), politiky transevropských sítí (ropovody, plynovody, vedení vysokého napětí), společné obchodní politiky (obchod s energiemi a surovinami s nečlenskými státy) nebo v rámci Smlouvy Euratom.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Jasné rozlišení kategorií pravomocí EU

• Širší aplikací klauzule flexibility může dojít

• Relativně konzervativní přístup – odráží

k rozmělnění integrace

současný stav a akademickou debatu

• U některých politik není zcela jasné, kam spadají – překrývání (např. volný pohyb studentů vs. vzdělávání)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

de Witte (2003)

Klauzule flexibility


Nové oblasti s kvalifikovanou většinou Subsidiarita

35 / Princip přednosti práva EU ***

Ústavní smlouva výslovně upravuje princip přednosti evropského práva před právem členských států. Zásada přednosti komunitárního práva není ve Smlouvě o ES ani ve Smlouvě o EU výslovně obsažena. Doktrína supremace evropského práva nad právem členských států existuje, ale je omezena dvěma prvky: — Není výslovně zakotvena v zakládajících smlouvách (v primárním právu), ale je založena na judikatuře ESD (Flaminio Costa, C–6/1964, Simmenthal, C–106/77). — Je aplikována pouze na I. pilíř EU, ne na pilíře II. a III. (resp. ohledně těchto pilířů ESD výslovně nejudikoval). Ústavní smlouva současný stav mění zejména tím, že princip přednosti zakotvuje výslovně. Druhou změnou je expanze principu přednosti do veškeré agendy EU, tj. i do současného II. a III. pilíře. Princip supremace evropského práva by měl platit jak při konfliktu práva členských států s ústavní smlouvou samotnou, tak při konfliktu práva členských států se závaznými sekundárními normami evropského práva (evropskými zákony, evropskými rámcovými zákony, evropskými rozhodnutími atd.). Tento stav je ale uznáván již v současnosti, minimálně na úrovni akademického diskurzu a i praktického fungování institucí. Podle principu přednosti by mělo evropské právo mít přednost před veškerými právními normami členských států, bez ohledu na jejich formu či právní sílu. Princip přednosti by se

62

měl uplatnit dokonce i vůči ústavním normám (ústavám) členských států a vůči nepsaným ústavním konvencím. V této otázce přináší ústavní smlouva značný posun – většina členských států přijala princip supremace jen omezeně jako princip přednosti evropského práva před domácími zákony a podzákonnými předpisy. V případě konfliktu mezi evropským právem a národními ústavními normami ale obvykle členské státy dávají přednost vnitrostátní ústavní normě, resp. zavádějí zvláštní kontrolní mechanismus, který má konfliktu mezi ústavou a evropským právem zabránit. Tento postoj zaujímá po tzv. euronovele (novela Ústavy ČR a zákona o Ústavním soudu upravující vztah mezinárodního, evropského a českého právního prostředí; norma nově vymezuje okruh mezinárodních smluv, které budou součástí právního řádu a budou mít přednost před zákonem; při kolizi české a evropské normy soudci upřednostní normu EU) i Česká republika, v jejímž právním systému se evropské právo nachází „mezi“ obecnými zákony a ústavním pořádkem a kde může Ústavní soud přezkoumat kompatibilitu plánovaných změn evropského primárního práva s českým ústavním pořádkem. Pokud český Ústavní soud shledá nekompatibilitu, musí být ratifikační proces v České republice zastaven až do doby, kdy bude přijata (případná) ústavní novela. V historii evropské integrace se také objevily případy otevřené vzpoury členského státu vůči přednosti evropského práva – např. postoj německého Ústavního soudu v letech 1974–1986 (tzv. Solange I, II). V praxi je ale dopad principu přednosti evropského práva omezen dvěma faktory: — Princip přednosti evropského práva platí jen tehdy, pokud byla příslušná evropská právní norma či rozhodnutí vydáno v mezích pravomocí Evropské unie. Pokud byly přijetím normy překročeny pravomoci orgánů EU, porušen princip subsidiarity nebo nerespektována procesní pravidla, principem přednosti evropského práva nad právem členských států nejde úspěšně argumentovat. — Na základě principu přednosti bude mít evropské právo před právem členských států přednost v aplikaci, ale ne přednost v platnosti. Rozpor s právem ES/EU neznamená zánik domácí normy, ale pouze nemožnost ji použít v situaci s evropským prvkem. Domácí norma tak přežívá, ale je dočasně „zmražena“. Při řešení situace bez komunitárního prvku může být oživena a využita. Příkladem je situace, kdy cizinecký zákon členského státu diskriminuje cizí státní občany. V situaci, kdy by měl být použit vůči občanu EU, bude tento zákon neaplikovatelný právě pro rozpor se zákazem diskriminace obsaženém v komunitárním právu. V kauze občana nečlenské země by mohl být tentýž vnitrostátní zákon použit, protože k aplikaci práva ES nedojde.


– / RIZIKA

• Princip přednosti se rozšiřuje na všechny

• Možnost ústavních sporů v členských

pilíře EU

státech

• Zachována omezení principu přednosti na oblasti, kde členské státy na EU již přenesly pravomoci


DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA



Kumm – Comella (2004)

Subsidiarita

63

36 / Předsednictví EU ***

Zatímco Evropská rada získává stálého předsedu s mandátem na dva a půl roku [» 40], ve všech formacích Rady kromě Rady pro zahraniční věci, které bude předseda ministra zahraničí EU (viz heslo Ministr zahraničí EU), je zachován princip rovného rotačního předsednictví států (článek I–23, I–24). Původní konventní návrh počítal s týmovým předsednictvím tří států, z nichž každý měl předsedat různým formacím Rady po dobu nejméně jednoho roku. Tento návrh byl ovšem předmětem mnohých kritik pro svou nejasnost. Proto se o něm dále jednalo na mezivládní konferenci, kde se podařilo upřesnit systém, jakým bude rotace probíhat. Konečný text ústavní smlouvy hovoří pouze o předsednictví zástupců členských států. Specifikace systému rotace tak má být předmětem zvláštního rozhodnutí Evropské rady, jehož návrh tvoří součást závěrů mezivládní konference. Toto rozhodnutí v podstatě zachovává systém týmového předsednictví, kdy během období v délce osmnácti měsíců spolu úzce spolupracují tři členské státy – princip, který prosazovaly především středně velké a menší státy. Zároveň se vyjasňuje, že každý z těchto států bude předsedat všem formacím Rady po dobu šesti měsíců. V této době s ním budou zástupci druhých dvou států úzce spolupracovat při plnění jeho předsednické funkce. Rozhodnutí Evropské rady by rovněž mělo brát v potaz různorodost a zeměpisnou rozmanitost členských států, neměly by po sobě předsedat například dva nebo tři velké státy.


– / RIZIKA

• Rotace předsednictví, i když zůstává na nižší

• Možnost členských zemí ovlivňovat naléha-

politické úrovni, vyjadřuje princip rovnosti mezi

vost projednávaných otázek je omezena sní-

členskými státy, má psychologický dopad na

žením významu nového týmového předsed-

občany i na státní správu země, která předsedá

nictví. Předseda Evropské rady získává určitou

(vede k větší identifikaci s Evropskou unií)

dominanci nad výkonným předsednictvím

• Pro ČR bude předsednictví EU příležitost získat zkušenosti a uplatnit svou vlastní agendu

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská rada


Evropská komise

64


Kvalifikovaná většina Ministr zahraničí EU

37 / Rada EU ***

V případě Rady ministrů přináší návrh ústavní smlouvy významné změny. Ty se týkají především jejího složení, předsednictví [» 9, 36, 40] a způsobu rozhodování [» 23]. Všechny tyto změny byly opět vedeny snahou o co nejvýraznější zjednodušení současného systému. Pokud jde o složení Rady ministrů (respektive o určení, v jakých uskupeních Rada ministrů zasedá), ústavní smlouva je vedena v souladu s reformami nastartovanými rozhodnutím Evropské rady v Seville, kdy byl omezen počet takzvaných sektorálních rad na devět. Podle návrhu ústavní smlouvy bude nutné závazně vytvořit pouze Radu pro všeobecné záležitosti (General Affairs Council) a Radu pro zahraniční věci (Foreign Affairs Council). Zde je nutno podotknout, že rozlišování mezi oběma radami existuje již v současnosti. Další formace Rady budou stanoveny rozhodnutím Evropské rady, přijatým kvalifikovanou většinou. Konventní návrh počítal se zřízením zvláštní legislativní rady (která měla být specifickým uskupením Rady pro všeobecné záležitosti, v návrhu Konventu se hovoří o Radě pro všeobecné a legislativní otázky); ta by jako jediná schvalovala evropské zákony a evropské rámcové zákony (spolu s Evropským parlamentem). Došlo tak k pokusu o jasnější oddělení legislativních a exekutivních funkcí tohoto orgánu. Tato koncepce se ale ukázala být politicky neprůchodnou, a byla tudíž zamítnuta již při zahájení mezivládní konference. Konečný návrh ústavní smlouvy proto nadále hovoří pouze o Radě pro všeobecné záležitosti, jako tomu bylo dosud. Znamená to, že i nadále budou různé útvary Rady rozhodovat jak o legislativních, tak o exekutivních otázkách. Konečnou podobu příslušného článku ústavní smlouvy (čl. I–24) lze proto považovat za jistý krok zpět v reformách, neboť nedošlo k jasnému odlišení Rady jako legislativního a exekutivního orgánu. Každé zasedání Rady ale bude rozděleno na legislativní a nelegislativní část. V legislativních otázkách budou do budoucna zasedání Rady veřejná. Maximální počet různých formací Rady ovšem není v ústavní smlouvě stanoven. To je možno vnímat jako nutný nástroj flexibility (maximální či přesný počet formací Rady v ústavní smlouvě by se mohl v budoucnu projevit jako příliš svazující). K dalšímu posunu dochází v oblasti předsednictví Rady ministrů [» 36]. Třetím důležitým průlomem do současného stavu je radikální změna způsobu hlasování kvalifikovanou většinou [» 23].


– / RIZIKA

• Rozdělení zasedání Rady bude na legislativ-

• Struktura Rady nebyla zásadně zjednodušena

ní a nelegislativní. Při jednání o legislativních

• O chod Rady se budou nadále starat v pod-


65

otázkách budou do budoucna zasedání Rady

• O chod Rady se budou nadále starat v pod-

veřejná, zvýší transparentnost rozhodovacích

statě tři druhy předsednictví – předseda Evrop-

procesů a tvorby legislativy v EU

ské rady, ministr zahraničí (Rada pro zahraniční věci) a sektorální rotující předsednictví

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská komise

Hlasování kvalifikovanou většinou v Radě EU

Evropský parlament

(2003)

Evropská rada



Kratochvíl (2003)



Váha ČR a nové nastavení kvalifikované většiny

38 / Schengen *

Ústavní smlouva nemění koncept Schengenského oblasti jako prostoru bez policejních kontrol na vnitřních hranicích zapojených států. Podobně jako v Amsterdamské smlouvě není Schengenský systém v ústavní smlouvě upraven zvlášť, ale je začleněn do agendy „Prostoru svobody, bezpečnosti a práva“. Změny podle ústavní smlouvy budou dvojího rázu. Prvým je sjednocení regulačního rámce Schengenského systému v důsledku zrušení pilířové struktury Evropské unie – v současnosti je schengenská agenda částečně regulována v oblasti I. pilíře EU (např. víza) a částečně ve III. pilíři (např. policejní spolupráce nebo přeshraniční pronásledování pachatelů). Druhou změnou bude zavedení jednotné legislativní procedury pro stanovení detailních pravidel pro fungování Schengenského systému – např. pro udělování krátkodobých víz, pravidla pro překračování vnějších hranic nebo pro vytváření integrované ochrany vnějších hranic Evropské unie. Podle ústavní smlouvy by k přijetí evropských zákonů a rámcových zákonů v této oblasti měl být aplikován obecný legislativní proces, tj. kvalifikovaná většina v Radě a souhlas Evropského parlamentu. Ústavní smlouva zachová současné výjimky ze Schengenského systému pro Velkou Británii, Irsko a Dánsko. Také nebude měnit postupné začleňování nových členských států do Schengenského prostoru, resp. rozdělení začleňování do dvou fází. Nestanoví ani orientační datum, kdy by k plnému začlenění nových členských států mělo dojít. Ústavní smlouva také přebírá specifické problémy některých států při zapojování do Schengenského systému – např. otázku Kaliningradské oblasti a tranzitu jejích obyvatel do Ruské federace přes území Litvy – které byly vyjednány v přístupových smlouvách z roku 2004.

66


– / RIZIKA

• Zjednodušení rozhodování o dalším

• Není stanoven harmonogram pro rozšiřová-

prohloubení Schengenského systému

ní Schengenského systému, ani datum plného zapojení ČR

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA



Thym (2004)


White (2004)

Subsidiarita

39 / Soudní a policejní spolupráce v trestních věcech ****

Soudní a policejní spolupráce v trestních věcech patří k oblastem s nejintenzivnějšími změnami. Podle ústavní smlouvy bude založena na kombinaci tří prvků: principu vzájemného uznávání rozhodnutí orgánů jednoho členského státu soudními a policejními institucemi ostatních členských států; omezené harmonizaci hmotného i procesního práva ve státech EU a vytváření zvláštních institucí pro koordinaci soudů a policie členských států, výměnu informací a přípravu jejich personálu (např. Europol či Eurojust). Naopak velmi omezené zůstanou situace, kdy by mohly soudy a policie členské země či instituce EU zasahovat přímo na území jiného členského státu. Ty jsou obvykle podmíněny jednomyslným souhlasem všech zemí, např. Evropský veřejný žalobce [» 13]. Klíčové změny se budou týkat následujících skutečností: — V důsledku zrušení pilířové struktury EU se i na soudní a policejní spolupráci rozšíří vlastnosti současného I. pilíře, např. výslovně garantovaný princip přednosti práva EU před vnitrostátním právem, (omezený) princip přímého účinku evropského práva nebo možnost Evropské komise sankcionovat členské státy pro neplnění povinností před Evropským soudním dvorem. — Specifika policejní a soudní spolupráce v trestních věcech se zachovají pouze velmi omezeně – např. při kontrolním mechanismu respektování principu subsidiarity [» 44] národními parlamenty [» 26] stačí ke spuštění tzv. žluté karty v trestněprávních otázkách pouze čtvrtina z celkového počtu hlasů oproti jedné třetině v ostatních otázkách. Legislativní iniciativu v této oblasti má nejen Evropská komise, ale i skupina, kterou bude tvořit minimálně jedna čtvrtina členských států. — Změna procesních pravidel, zejména expanze rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě [» 23] a větší zapojení Evropského parlamentu. Zřejmě nejvýznamnější oblast, kde členské státy ztratí právo veta, je harmonizace procesního práva členských států u trestných


67

činů s přeshraničními prvky a harmonizace hmotného práva u vybrané skupiny trestných činů vyjmenovaných v ústavní smlouvě. — Nové nástroje policejní a soudní spolupráce – nejdůležitější bude nový úřad Evropského veřejného žalobce [» 13]. — Konstitucionalizace některých již existujících prvků policejní a soudní spolupráce, kdy se dá přesnější ústavní základ mechanismu, který existuje v současnosti na základě sekundárního práva, např. Eurojust. Dopad na soudnictví v členských státech bude mít i Listina základních práv [» 17], která obsahuje požadavek účinné právní ochrany a spravedlivého procesu, princip presumpce neviny a práva na obhajobu, zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů a zásadu nebýt dvakrát trestán za stejný čin.


– / RIZIKA

• Jednodušší vyjednávání o nových normách

• Napětí způsobené odlišností trestního práva

trestní spolupráce a mechanismus záchranné

členských států – zejména s problémy nízkých

brzdy v obzvlášť citlivých oblastech

standardů zacházení s podezřelými v někte-

• Obecný princip vzájemného uznávání

rých členských státech

rozhodnutí

• Mnohé instituty evropské trestněprávní spolupráce jsou upraveny jen velmi rámcově (Evropský veřejný žalobce)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Thym (2004)

Evropský veřejný žalobce

Walker, Neil (2003)


White (2004)

Nové oblasti s kvalifikovanou většinou Pilířová struktura EU a ústavní smlouva Princip přednosti práva EU Subsidiarita

40 / Stálý předseda Evropské rady *****

Zřízení funkce stálého předsedy Evropské rady je velkou změnou institucionálního nastavení EU, konkrétně struktury Rady EU (Rady ministrů) [» 37] a Evropské rady [» 9], protože ruší dosavadní princip rotace na nejvyšší politické úrovni EU. S návrhem na vytvoření této funkce přišla ještě před zahájením Konventu o budoucnosti EU Velká Británie a byl také součástí společného francouzsko–německého návrhu. Postupně se ukázal být v průběhu jednání Konventu jedním z nejkontroverznějších témat. Malé stá-

68

ty v něm kromě záměru posílit mezivládní princip viděly i snahu posílit postavení velkých členských zemí. Nutnost této reformy byla odůvodňována tím, že současný systém střídání předsednictví po půl roce nedává Unii dostatečný prostor pro další vývoj a strategické priority se mění s přejímáním předsednictví po půl roce. Další výtkou směrem ke stávajícímu systému rotačního předsednictví bylo, že znemožňuje předsedovi Evropské rady dostatečně plnit koordinační úlohu na úrovni EU. Tato osoba je totiž primárně premiérem/premiérkou či prezidentem/prezidentkou určité země a nemůže trávit větší část mandátu v Bruselu intenzivní komunikací s ostatními unijními orgány. V konečném návrhu ústavní smlouvy zůstává tato funkce zachována (článek I–22), došlo ale k jistým modifikacím. Nezůstalo například zakotveno, že předseda Evropské rady by měl být současným či bývalým členem Evropské rady. Naopak, v textu ústavní smlouvy je výslovně stanoveno, že předseda Evropské rady nesmí vykonávat vnitrostátní mandát. Tím je zdůrazněno, že se opravdu jedná o funkci na plný úvazek bez vazby na konkrétní členský stát. Délka funkčního období předsedy byla nakonec určena na dva a půl roku s tím, že mandát může být obnoven maximálně jednou. Předsedu Evropské rady volí a odvolává Evropská rada kvalifikovanou většinou. Náplň práce předsedy Evropské rady vymezuje ústavní smlouva následovně: — předsedá a vede jednání Evropské rady; — ve spolupráci s předsedou Evropské komise a na základě práce Rady pro všeobecné záležitosti zajišťuje přípravu a kontinuitu jednání Evropské rady; — usiluje o usnadnění soudržnosti a konsensu uvnitř Evropské rady; — po každém zasedání Evropské rady předkládá zprávu Evropskému parlamentu; — zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se SZBP, aniž jsou dotčeny pravomoci ministra zahraničních věcí EU. Definice funkce předsedy Evropské rady v současném znění ústavní smlouvy vyvolává kromě jiného zásadní problém v oblasti vnějších vztahů, kde se nerýsuje pouze potenciální tenze s nově zřízenou funkcí evropského ministra zahraničí, ale též s Evropskou komisí (předseda EK, komisař pro obchodní politiku, komisař pro rozšíření – s výjimkou oblastí SZBP také zastupují EU navenek. Jedním z hlavních důvodů zřízení funkce stálého předsedy Evropské rady bylo zavést úřad činitele, který by jménem Unie hovořil ohledně veškerých otázek vnějších vztahů. Ukazuje se, že tato agenda je příliš rozsáhlá a nové nastavení se může v tomto směru ukázat jako kontraproduktivní. Často se uvádí, že vztah mezi ministrem zahraničí a předsedou Evropské rady bude obdobný, jako je například vztah mezi americkým prezidentem a americkým ministrem zahraničí. Je tu ovšem jeden výrazný rozdíl – předseda Evropské rady bude mít mnohem slabší mandát, odvislý od jednomyslného souhlasu Evropské rady. Vezmeme–li za příklad krizi kolem války Iráku, je jasné, že dosažení jednomyslnosti bude v některých případech velmi obtížné.


69


– / RIZIKA

• EU získává jasnou vnější i vnitřní tvář

• Jednotná reprezentace navenek může být

• Zajištění dlouhodobé koherence a sledování

komplikována překrývajícími se kompetence-

strategických priorit

mi předsedy Evropské rady, ministra zahraničí

• Dosažení konsensu uvnitř Evropské rady

EU a do určité míry i předsedy EK

bude po rozšíření náročnější – stálý předseda

• Předseda Evropské rady bude mít v oblasti

Evropské rady bude mít díky neexistenci do-

SZBP pouze mandát odvozený od jednomysl-

mácího mandátu prostor vykonat před důleži-

ného souhlasu Evropské rady

tými summity cesty po hlavních městech EU

• Nedostatečná definice jeho role uvnitř EU

(Tour des Capitales)

• Předseda Evropské rady může být odvolán

• Neexistence národního mandátu by měla po-

pouze rozhodnutím Evropské rady (opět kvali-

sílit důvěryhodnost osoby předsedy Evropské

fikovanou většinou) – to podle mnoha názorů

rady v pozici mediátora

nedává dostatečné záruky jeho demokratické

• Reálné fungování nové instituce bude dáno

kontroly (v současnosti je ale předseda Evrop-

až praxí – bude záležet i na personálním obsa-

ské rady v podstatě odpovědný pouze svému

zení dané funkce.

domácímu parlamentu)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská komise


Evropská rada


Kvalifikovaná většina Ministr zahraničí EU Předsednictví EU

41 / Struktura ústavní smlouvy *****

Současná struktura primárního práva EU je komplikována rozdělením do tří smluv: Smlouvy o založení ES, Smlouvy o EU a Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii (Euratom). Stávající smlouvy přitom odrážejí současnou pilířovou strukturu Evropské unie: velmi obsáhlá Smlouva o ES pokrývá oblast prvního pilíře a Smlouva o EU v zásadě pouze druhý a třetí pilíř. Sjednocení současného primárního práva do jednoho dokumentu a tím výrazné zjednodušení celé struktury bylo jedním z hlavních cílů Konventu o budoucnosti Evropy. Ústavní smlouva ruší Smlouvu o ES, Smlouvu o EU i smlouvy o přistoupení jednotlivých zemí k ES/EU, přičemž podmínky přistoupení obsažené v aktech o přistoupení zůstávají zachovány, a nahrazuje je jediným smluvním dokumentem. Konsolidace primárního práva do jednoho dokumentu ovšem nebylo dosaženo úplně, jelikož mimo rámec ústavní smlouvy zůstává EURATOM.

70

Smlouva zakládající ústavu pro Evropu je rozdělena do několika částí: — Preambule — Část I (kterou je možno nazvat „ústavní“, články I–1 až I– 60), část — Část II (Listina základních práv Unie – preambule a články II–61 až II–114) — Část III (politiky a fungování Unie, články III–115 až III–436) — Část IV (obecná a závěrečná ustanovení, články IV–437 až IV–448) — 2 přílohy, 36 protokolů, 30 prohlášení, 11 prohlášení k různým protokolům o přistoupení a 9 prohlášení členských států. Struktura ústavní smlouvy odráží dvojjediný charakter tohoto dokumentu. Její členění je srozumitelnější než u současných smluv, především části I a II (které lze nazvat ústavní) obsahují převážně ty typy ustanovení, které běžně nalezneme ve vnitrostátních ústavních dokumentech. Část III (implementační) pak specifikuje úlohu a pravomoci Evropské unie v jednotlivých politikách EU, a její podrobnost poukazuje spíše na charakter mezinárodní smlouvy. Další dokumenty připojené k ústavní smlouvě (protokoly a prohlášení) jsou velmi důležité, protože mnohdy dále rozvádějí a specifikují jednotlivá ustanovení v samotném textu smlouvy nebo odrážejí specifické postavení určitých zemí, regionů, politik atd. Kromě toho mohou sloužit jako velmi významné vodítko při interpretaci textu ústavní smlouvy Evropským soudním dvorem. Zároveň se může jednat o jistou pojistku, aby ESD neinterpretoval mnoho ustanovení ústavní smlouvy příliš extenzivně, jak tomu bylo v minulosti. Ústavní smlouva zůstává poměrně komplikovaným a rozsáhlým dokumentem, to ovšem odráží fakt, že se primárně jedná o mezinárodní smlouvu, která nemůže být rozšiřována např. ústavními zákony. Tvrzení, že ústavy vnitrostátních států jsou často jednodušší a srozumitelnější, ovšem nezohledňuje fakt, že vnitrostátní ústavy jsou málokdy jediným pramenem ústavního práva. Ústavní pořádky členských zemí totiž často obsahují další ústavní normy, které nejsou přímo součástí ústavního textu.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Kodifikace většiny primárního práva do

• Nemožnost oddělit jednotlivé součásti

jednoho dokumentu

smlouvy – potřeba studovat dokument v celko-

• Jasnější a přehlednější struktura v porovnání

vém kontextu, včetně protokolů a prohlášení

se současným stavem

• Příliš dlouhý a komplikovaný dokument, což

• Odlišení části ústavní a implementační

zastiňuje jeho ústavní charakter a činí jej méně

(politiky) – jednodušší orientace pro laiky

srozumitelným pro občany

• Zrušení pilířové struktury – mizí rozdíl

• Kodifikace neúplná – EURATOM není součás-

mezi ES a EU – srozumitelnější pro občany

tí ústavní smlouvy

• Podrobný obsah protokolů a prohlášení

• Pilířová struktura mizí jen formálně – přede-

specifikuje mnohá ustanovení textu smlouvy

vším pro oblast SZBP zůstávají specifická in-

a omezuje interpretační moc Evropského

stitucionální ustanovení a rozhodovací mecha-

soudního dvora

nismy, i když pod hlavičkou ostatních politik (do menší míry i pro vnitro a spravedlnost)


DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA



71

Pilířová struktura EU a ústavní smlouva Ústava nebo mezinárodní smlouva

42 / Strukturovaná spolupráce *****

Stálá strukturovaná spolupráce je zvláštní druh posílené spolupráce [» 33], která se vztahuje na oblast obrany (v rámci Evropské bezpečnostní a obranné politiky – EBOP) [» 4]. Řídí se článkem I–41 (odst. 6) a prováděcími ustanoveními v třetí části ústavní smlouvy (III–312, III–309). Posílená spolupráce v oblasti obrany je absolutní novinkou ústavní smlouvy, protože stávající smlouvy ji explicitně zakazovaly. Stálá strukturovaná spolupráce je určena těm státům, které chtějí v rámci EBOP [» 4] i mimo ni plnit náročnější úkoly (operace) a usilují o větší provázání jejich plánovacích a vojenských kapacit (harmonizace plánování a společné jednotky). Mimo rámec smluv pro takovou spolupráci již existují precedenty – můžou jimi být společné jednotky v rámci Západoevropské unie (Eurocorps, Eurofor a Euramarfor) z počátku 90. let či francouzsko–německá iniciativa na vytvoření společní brigády (schválená v dubnu 2003). Na jednu stranu se může zdát, že strukturovaná spolupráce je krokem směrem k tvrdému jádru (avantgardní skupině) velkých zemí v oblasti obrany (o jehož vytvoření dlouhodobě usiluje Francie). Na druhou stranu právě povolení strukturované spolupráce řízeným právním způsobem (na základě ústavní smlouvy) může být naopak pojistkou proti vytvoření takového exkluzivního tvrdého jádra (neratifikace ústavní smlouvy by k němu totiž pravděpodobně vedla). Velká Británie, která ideji tvrdého jádra v oblasti obrany velmi oponuje, totiž pro ustavení strukturované spolupráce prosadila všeobecně přijatelné podmínky. Strukturovaná spolupráce bude otevřena všem státům EU, které se ji chtějí účastnit, a je možné se k ní připojit i později. Mechanismus ustavení stálé strukturované spolupráce je odlišný od spouštěcího mechanismu klasické posílené spolupráce [» 33]. Není zde stanoven žádný minimální počet států a k jejímu vytvoření není nutný souhlas Komise (je nutné ovšem informovat ministra zahraničí EU) [» 25]. Státy, které chtějí strukturovanou spolupráci vytvořit, svůj úmysl oznámí Radě a ta o tom rozhodne kvalifikovanou většinou [» 23]. Zvláštní protokol (23. protokol) k ústavní smlouvě pak stanovuje podmínky, které musí splnit státy, jež se chtějí této spolupráce účastnit (v původním konventním návrhu byl protokol, ve kterém měly být tyto země přímo vyjmenovány, od čehož bylo kvůli opozici ze strany Velké Británie upuštěno). Tyto státy musí dlouhodobě vynakládat úsilí ve smyslu navyšování svých vojenských kapacit: na národní úrovni (např. zvyšováním obranných rozpočtů) a na evropské úrovni aktivní účastí v Evropské obranné agentuře [» 7]. Tyto státy dále musí dosáhnout vzájemné interoperability a musí být schopny splnit závazky stanovené v Základním cíli 2010, tj. ustavení tzv. bojových skupin (mezinárodní roty o síle 1500 vojáků, složené z jednotek tří států) do roku 2008.

72

Jedná se tedy o poměrně měkké podmínky, u kterých nehrozí, že by je nějaký stát nebyl schopen naplnit, a ze strukturované spolupráce byl tak apriori vyloučen. Vedle strukturované spolupráce ústavní smlouva umožňuje i ustavení klasické posílené spolupráce [» 33] v oblasti celé Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Podmínky pro její ustavení jsou však velmi striktní. Na rozdíl od jiných oblastí, o ustavení posílené spolupráce v oblasti SZBP rozhoduje Rada jednomyslně. Navíc v otázkách vztažených k vojenství a obraně není možné v rámci posílené spolupráce uplatnit tzv. princip passerelle [» 31], tj. přechod k rozhodování kvalifikovanou většinou.


– / RIZIKA

• Větší akceschopnost zainteresovaných států,

• Strukturovaná spolupráce bude řízena velký-

ku prospěchu celé SZBP a EBOP

mi státy, které mají i největší vojenské kapaci-

• Otevřenost všem státům projevujícím zájem,

ty, malé státy budou v jejich vleku

včetně České republiky

• Stálá přítomnost hrozby vytvoření tvrdého

• Vytváření inspirativních modelů pro užší

jádra, pokud např. menší státy budou blokovat

spolupráci na úrovni celé EU

(naschvál, či nikoli) další rozvoj v rámci této

• Ambice některých států (Francie) ve vztahu

strukturované spolupráce

k větší integraci v oblasti obrany budou napl-

• Málo vstřícný postoj USA k ideji strukturo-

něny – nebude zde tedy důvod vytvářet tvrdé

vané spolupráce – obavy z narušení transat-

jádro

lantické vazby potenciálním vytvářením užší obranné unie • Nevyjasněný vztah mezi strukturovanou spoluprací a posílenou spoluprací v rámci celé SZBP, tedy i obrany

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Álvarez (2004)


Keohane (2003)



Passerelle

Naert (2004)

Posílená spolupráce

43 / Subjektivita EU ****

Ústavní smlouva zakotvuje (mezinárodní) právní subjektivitu Evropské unie, tj. možnost, aby Evropská unie v mezinárodních vztazích jednala a zavazovala se vlastním jménem (v rozsahu stanovených ústavní smlouvou).


73

Současné primární právo výslovně stanoví existenci právní subjektivity pouze u Evropského společenství, tj. I. pilíř EU. V záležitostech I. pilíře mohla ES vyjednávat a uzavírat mezinárodní smlouvy, měla možnost diplomatického zastupování svých zájmů mimo své území či se účastnila mezinárodních sporů, pokud to pravidla mezinárodního soudu umožňovala (např. mezinárodní tribunál pro mořské právo). V oblastech agendy II. a III. pilíře je právní subjektivita Evropské unie nejasná. Obecné mezinárodní právo totiž nevyžaduje pro vznik právní subjektivity mezinárodní organizace výslovné konstatování existence subjektivity v zakládající smlouvě, ale uznává i možnost tzv. implicitní právní subjektivity, jejíž existence vyplývá z úkolů a struktury dotčené organizace (např. v Chartě OSN není výslovně zmíněna právní subjektivita OSN, a přesto je právní subjektivita této organizace obecně uznávána). Nejasnosti ohledně právní subjektivity II. a III. pilíře EU vedly k tomu, že v záležitostech nespadajících do agendy ES byly mezinárodní dohody formálně uzavírány jménem členských států. Od konce 90. let ale začínají být mezinárodní smlouvy (zejména týkající se bezpečnostní politiky) uzavírány i jménem Evropské unie (např. smlouva mezi EU a NATO). Ústavní smlouva nahrazuje tento systém jednotnou explicitní právní subjektivitou Evropské unie. Ani po vstupu nové smlouvy v platnost nebude mít EU plnou právní subjektivitu, bude moci jednat jen v mezích stanovených zakládajícím textem. Nebude např. moci být žalována ani žalovat před Mezinárodním soudním dvorem, ani automaticky nezíská členství v OSN (i když si pochopitelně lze představit situaci, kdy se např. Charta OSN změní tak, aby participaci EU umožňovala). Zřejmě nejvíce očekávaná změna po vstupu ústavní smlouvy v platnost bude přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o lidských právech – i když to bude nejdříve vyžadovat změnu Evropské úmluvy samotné (dosud mohou být jejími signatáři pouze státy). + / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Vyjasnění dosavadních nejasností o právním

• Získáním právní subjektivity posílí Evropská

postavení EU

unie a oslabí členské státy

• Logický důsledek rozhodnutí o zrušení pilířové struktury EU omezuje interpretační moc Evropského soudního dvora

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA



74

44 / Subsidiarita ***

Subsidiarita je tradičním principem evropské integrace (od Maastrichtské smlouvy). Ústavní smlouva ale zavádí některé nové mechanismy kontroly jeho respektování. Princip subsidiarity omezuje aktivity Evropské unie ve všech jejích pravomocech s výjimkou politik, kde má Evropská unie výlučné pravomoci [» 34]. Subsidiarita je definována obdobně jako v současných zakládajících smlouvách, tj. jako omezení EU jednat jen s takovou intenzitou a v těch oblastech, kde nemůže být plánovaných cílů evropské integrace dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, jejich regionů nebo místní správy. Přesnější vymezení výlučných pravomocí Evropské unie zjednodušuje určení oblastí, kde se princip subsidiarity neuplatní. Novinkou je zejména zapojení národních parlamentů členských států do procesu kontroly dodržování subsidiarity při přijímání (legislativních) norem Evropské unie. Domácí parlamenty členských států musí být informovány o všech nových návrzích evropských legislativních aktů. Pojem „návrh evropského legislativního aktu“ je přitom širší než pouze návrhy Evropské komise, ale zahrnuje i legislativní podněty členských států, Evropského parlamentu, nebo žádosti a iniciativy Evropského soudního dvora, Evropské ústřední banky a Evropské investiční banky. Všechny tyto návrhy musí být doplněny zprávou o tom, jak příslušný návrh splňuje princip subsidiarity a proporcionality. Pokud je to možné, měla by zpráva obsahovat kvalitativní i kvantitativní porovnání možnosti regulace na evropské úrovni a regulace jednotlivými členskými státy. Parlamenty členských zemí mají poté šest týdnů na jejich posouzení [» 26]. Pokud dojde národní parlament k přesvědčení, že legislativní návrh princip subsidiarity nebo proporcionality porušuje, informuje o tom Evropskou komisi, Evropský parlament a Radu. Tyto evropské instituce by měly k připomínkám národních parlamentů přihlédnout při přijímání příslušné normy. Výrazně odlišný postup nastane v situaci, kdy se proti návrhu postaví podstatná část národních parlamentů. Každému parlamentu jsou přiděleny dva hlasy (u jednokomorových parlamentů má dva hlasy celý parlament, u dvoukomorových parlamentů disponuje každá komora samostatně jedním hlasem). Pokud počet hlasů protestujících parlamentních komor dosáhne jedné třetiny celoevropského počtu hlasů (jedné čtvrtiny v oblasti soudní a policejní spolupráce v trestních věcech), měla by Evropská komise svůj návrh přehodnotit. Stanovisko národních parlamentů je ale pouze konzultativní, nemůže v konečné instanci přijetí právní normy zablokovat (legislativní návrh musí být sice přehodnocen, není však automaticky stažen). Do konečné verze ústavní smlouvy totiž nebyl začleněn návrh na mechanismus zajišťující, aby protesty nadpoloviční většiny domácích parlamentů znamenaly ukončení legislativního procesu. Ústavní smlouva také rozšířila možnost soudního přezkumu dodržování principu subsidiarity. Porušení zásady subsidiarity je důvodem ke zrušení právní normy (tzv. žaloba na neplatnost). Ústavní smlouva rozšiřuje okruh subjektů s aktivní procesní legitimací pro zahájení řízení pro porušení principu subsidiarity i o národní parlamenty, nezavádí ale zvláštní


75

druh soudního řízení pro kontrolu subsidiarity (to bude probíhat v rámci obecné žaloby na neplatnost sekundárního práva) ani nový soudní tribunál se specializovanou jurisdikcí. Ústavní smlouva naopak nezměnila jiné otázky týkající se subsidiarity: — Vymezení subsidiarity je stále velmi nejasné, i přes pokusy jej zpřesnit např. pomocí kvantitativních ukazatelů vyžadovaných Evropskou komisí. — Subsidiarita zůstává primárně politickým pojmem a součástí politického diskurzu. — Ústavní smlouva upravuje subsidiaritu ve vztahu mezi EU a členskými státy. Míra respektu k subsidiaritě na vnitrostátní úrovni (např. ve vztahu centrum–regiony) je ponechána na volbě jednotlivých členských států. Evropská komise musí nicméně při svých iniciativách přihlédnout k regionálnímu a místnímu dopadu svých návrhů legislativních aktů.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Jasnější zapojení domácích parlamentů –

• Subsidiarita zůstává pořád nejasným

další hlídači respektování subsidiarity

konceptem, převážně politické povahy

• Přesnější kritéria pro vymezení subsidiarity,

(neúspěch podchytit subsidiaritu právně)

např. požadavek na kvantitativní údaje o dopa-

• Subsidiarita zůstává evropským právem

dech zamýšlených evropských norem

garantována pouze ve vztahu EU–členský stát, není upravena subnárodní úroveň • Nebyl zaveden mechanismus zajišťující, aby nadpoloviční většina národních parlamentů ukončila legislativní proces v EU

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Klauzule flexibility Národní parlamenty Pravomoci EU

45 / Superstát Otázka, zda se přijetím ústavní smlouvy mění EU v evropský superstát, vyvstává v průběhu diskusí poměrně často. Prvním problematickým místem této debaty je fakt, že na EU nelze dost dobře aplikovat standardní politologické termíny a nástroje, které se vztahují k operacionalizaci národního státu. EU je svébytný útvar, který již vykazuje některé znaky, které se standardně přiřazují federálnímu zřízení (euro, pravomoci Evropské centrální banky, princip nadřazenosti primárního evropského práva, Evropský soudní dvůr a nově v ústavní smlouvě i právní subjektivita EU), ale lze je zároveň problematizovat. Proti tvrzení o superstátu lze vymezit tyto argumenty:

76

— Suverenita členských států je vyjádřena svěřením pravomocí (článek I–11). EU může jednat pouze v mezích kompetencí, které jí svěří (na ni přenesou) členské státy. Evropská unie nemůže jednat za členské země v oblastech, kde k tomu nebyla členskými státy zmocněna. — Ústavní smlouva prohlašuje, že „EU ctí (...) národní identitu (členských států), která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti“ (čl. I–5). — Občané EU zůstávají především státními občany [» 2]. Jejich evropské občanství nemá státní charakter a je založeno na občanství členských států, které také autonomně rozhodují o jeho udělování. — Ústavní smlouva respektuje bohatou kulturní a jazykovou různorodost (čl. I–3), která se sama stává heslem Unie: „Jednotná v rozmanitosti“ (čl. I–8). — Ústavní smlouva nespecifikuje hranice, Unie není stát s vlastním územím. Nazývá se Ústava „pro Evropu“, ale Evropu nedefinuje [» 1]. — Ústavní smlouva poprvé umožňuje členskému státu podle článku I–60 vystoupit z EU [» 50] a vytváří dobrovolné, nikoli trvalé členství. — Ústavní smlouva také nebrání v pokračování pružnějších dohod umožňujících některým státům nepřistoupit k euru nebo zůstat mimo Schengenský prostor a současně usnadňuje, aby nějaká skupina států spolupracovala a postupovala v integraci společných politik rychleji než ostatní. — EU nemá na rozdíl od států vlastní armádu. Až budou fakticky existovat společné síly rychlého nasazení, musí se na jejich nasazení shodnout všechny členské země, tj. každý členský stát bude mít právo veta (je těžké si představit, že v rámci federálního uspořádání by nasazení společné armády blokoval jeden federální stát) [» 4]. — EU nevybírá daně (rozpočet EU je v celkové výši 1,1 % HDP vyprodukovaného na území EU). Právo vybírat daně je definičním znakem každého státu. Daňové systémy členských zemí se liší. V této oblasti byla zachována jednomyslnost [» 2].


– / RIZIKA

• Důležitým znakem odlišujícím navrženou

• Smlouva odkazuje na svůj ústavní charakter,

smlouvu od ústavních dokumentů členských

který rovněž odráží začlenění některých

států je neexistence pravomoci rozhodovat

tradičních ústavních prvků (např. Charta zá-

o rozsahu vlastních pravomocí

kladních práv) do systému evropské integrace.

• Evropská unie respektuje národní identitu

Je také provázána s občany EU – v Preambuli

členských států, jejich politické a ústavní struk-

stojí: „Odrážejíc vůli občanů a států Evropy…“

tury, včetně systému regionálního členění

• Členské státy se zavazují přispívat k dosaho-

a systému místní samosprávy (čl. I–5) – z toho

vání cílů EU a zdržet se jakýchkoli opatření,

vyplývá omezení jakýchkoli iniciativ EU, které

která by mohla dosažení těchto cílů ohrozit

by měly za cíl harmonizovat ústavní systémy

(výrazný princip loajality)

členských států (např. sjednocovat systém vo-

• Právní subjektivita EU – může vést k přesvěd-

leb do domácích parlamentů členských států)

čení, že se zavádí superstát


77

nebo zasahovat do vnitřní regionální struktury členských zemí (např. povinné posílení moci regionů ve vztahu k centrální státní moci)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Daňová harmonizace


Občanství EU Charta (Listina základních práv Unie) Národní parlamenty Pravomoci EU Subjektivita EU Subsidiarita Ústava nebo mezinárodní smlouva Vyloučení z EU Vystoupení z EU

46 / Turecko V otázce členství Turecka neznamenává ústavní smlouva formálně žádný posun oproti současnému stavu. V současnosti na základě čl. 49 Smlouvy o Evropské unii jakýkoli evropský stát, respektující principy stanovené ve čl. 6/1 SEU (tj. svobodu, demokracii, lidská práva a právní stát), může požádat o členství v Unii [» 1]. Ústavní smlouva stanoví, že Unie je otevřená všem evropským státům, které respektují hodnoty Unie vymezené ve čl. I–2, přičemž katalog je o něco širší než ve Smlouvě o EU: zahrnuje úctu k lidské důstojnosti, svobodu, demokracii, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv včetně práv menšin. Mechanismus přistoupení k Evropské unii zůstává stejný jako ve Smlouvě o EU (čl. I–58/2 ústavní smlouvy). Turecku byl přiznán status kandidátské země rozhodnutím Evropské rady v Helsinkách v prosinci 1999, což znamená, že Turecko je pokládáno za evropskou zemi ve smyslu původního čl. 49 Smlouvy o EU. Rozhodnutí o zahájení přístupových rozhovorů ovšem učiněno nebylo, s poukazem na to, že Turecko prozatím nesplňuje tzv. kodaňská politická kritéria. Další významné rozhodnutí, týkající se Turecka, bylo přijato na kodaňském summitu EU v prosinci 2002, kdy je stanoveno, že Evropská rada znovu zhodnotí pokrok Turecka při naplňování kodaňských politických kritérií v roce 2004, a pokud bude její stanovisko pozitivní, zahájí přístupové rozhovory bez zbytečného odkladu. V prosinci 2004, na základě pozitivního stanoviska Evropské komise, Evropská rada rozhodla o zahájení přístupových rozhovorů s Tureckem v říjnu 2005.

78

Otázka členství Turecka je tedy nyní otázkou politickou, jelikož klíčové rozhodnutí o tom, zda je Turecko evropskou zemí, bylo učiněno. Ústavní smlouva vyvolává další otázky, jak eventuální členství Turecka ovlivní nové institucionální nastavení a rovnováhu v EU. Při zachování současného demografického trendu by se Turecko stalo v dohledné době zemí s největším počtem mandátů v Evropském parlamentu a nejsilnějším zastoupením v Radě, s ohledem na nastavení nového systému dvojí většiny, přičemž například jeho ekonomická váha by ovšem byla v porovnání se současnými velkými státy daleko menší, a na rozdíl od všech velkých států by bylo (při zachování současných rozpočtových pravidel) nikoli čistým přispěvatelem, ale naopak čistým příjemcem z rozpočtu EU. Ačkoli křesťanství není zmíněno mezi hodnotami Unie a není na něj ani specifický odkaz v Preambuli ústavní smlouvy [» 22], pro mnohé evropské státy je členství Turecka vnímáno jako neslučitelné s „kulturním, náboženským a humanistickým odkazem“, o kterých se v Preambuli hovoří. Významným elementem je i evropské veřejné mínění, které se podle několika průzkumů Eurobarometru staví ke členství Turecka odmítavě, podobně konsensus nepanuje v oblasti politických elit (např. odlišné postoje SPD a CDU/CSU v Německu), ale i v rámci jednotlivých politických stran (např. ve Francii zaujímá prezident Chirac kladný postoj, ale většina jeho strany UMP je proti). Závěry Evropské rady z prosince 2004 potom dávají ve vztahu k Turecku mnoho omezujících podmínek, nestandardní pro přístupová jednání v předchozích vlnách rozšíření, např. možnost jednostranného pozastavení jednání nebo trvání na stálých výjimkách ze strany EU, včetně faktu, že výsledek negociací (tj. plné členství) nemůže být předem garantován. Otázka členství Turecka je často spojována s debatou o ústavní smlouvě, zvláště v některých zemích (např. ve Francii), a to ze strany odpůrců ústavní smlouvy. Ti argumentují tím, že ústavní smlouva otevře Turecku dveře do Evropy, ve skutečnosti ovšem otázka tureckého členství s ústavní smlouvou nesouvisí, v tom smyslu, že by vytvářela jednodušší mechanismus pro vstup Turecka do EU.

DALŠÍ ZDROJE

SOUVISEJÍCÍ HESLA

EU–Turkey Relations (2005)


Hughes (2004a) Hughes (2004b)

47 / Ústava nebo mezinárodní smlouva *

Ústavní smlouvu nelze považovat za ústavu ve smyslu vnitrostátního práva z několika důvodů. Především se jedná o dokument, který nezakládá možnost Evropské unie rozhodovat o svých vlastních kompetencích – tzv. „kompetenz–kompetenz“, ale nadále přísně zachovává princip atribuce, tzn. Evropská unie disponuje pouze takovými pravomocemi, které jí svěří členské státy. Tyto kompetence jsou oproti současnému stavu jasněji a přesně-


79

ji specifikovány (doposud se dovozovaly pouze doktrinárně). Je zachován zároveň princip jednomyslnosti, tzn. ústavní smlouva stejně jako veškeré její změny musí být jednomyslně schváleny všemi členskými státy, s čímž se opět u vnitrostátních ústav nesetkáváme (ty sice vyžadují kvalifikovanou většinu oproti běžným zákonům, nicméně nikdy jednomyslnost). Převládající charakter smlouvy odráží i její rozsah, který musí v mnoha oblastech právě specifikovat míru přenosu pravomocí na evropskou úroveň, což není nutné v případě ústav vnitrostátních států (je možné tak učinit ad hoc ústavními zákony či ústavně–prováděcími předpisy – např. ve Francii tzv. lois organiques). Na druhou stranu poskytuje ústavní smlouva rozsáhlejší prostor aplikace klauzule flexibility, kterou je možno aktivovat všude tam, kde je nezbytné přijmout právní akt k dosažení některého z cílů Unie, což v současnosti bylo možné v případě otázek souvisejících s vnitřním trhem EU. Oproti tomu kontinuitu se současným stavem lze spatřovat v tom, že Evropský soudní dvůr se již k současným smlouvám staví jako k ústavní chartě EU, a posun v názvu je tedy spíše symbolický (i když to nepopírá jeho potenciální význam). Na druhou stranu ústavní smlouva obsahuje mnoho ustanovení, která oproti současnému stavu skutečně přibližují Evropskou unii více kvazistátnímu útvaru či federaci. Jedná se například o výslovné zakotvení přednosti evropského práva, předsedu Evropské komise „voleného“ Evropským parlamentem, ministra zahraničí EU nebo Chartu základních práv EU, která dále doplňuje a rozvíjí soubor práv vyplývajících z evropského občanství. Všechny tyto inovace jsou ovšem spíše symbolického charakteru, neboť jejich skutečná náplň zůstává primárně v rukou členských států a ústavní smlouva jim poskytuje dostatečné brzdy proti tomu, aby se Unie mohla samovolně rozvinout v nadnárodní stát.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Ústavní smlouva potvrzuje ústavní charakter

• Symbolický posun od smlouvy k ústavě

zřizovacích smluv (tj. existující judikaturu

může být vnímán jako zárodek pokusu o vytvo-

ESD)

ření evropského státu

• Ústavní smlouva potvrzuje jisté přijímané postuláty evropské integrace, např. princip nadřazenosti unijního práva, právní subjektivitu EU a dává jim tak ústavní základ

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Národní parlamenty Pravomoci EU Struktura ústavní smlouvy Superstát

80

48 / Váha ČR a nové nastavení kvalifikované většiny ***

Návrh evropské ústavní smlouvy vytvořený Konventem předpokládal nahrazení principu hlasování kvalifikovanou většinou (QMV) podle Smlouvy z Nice [» 23] modelem 50:60. Evropská komise poté předložila radikálnější model dvojí prosté většiny (50:50), vláda ČR spolu s několika dalšími zeměmi podporovala variantu 60:60 (60 % členských zemí – 60 % obyvatel EU). Původní model 50:60 byl sice jednodušší než definice kvalifikované většiny podle Smlouvy z Nice, ale pro země typu ČR (střední) má jednu zásadní nevýhodu: odbouráním váženého hlasování razantně snižuje jejich potenciál zablokovat přijetí určitého rozhodnutí. Naopak blokační potenciál největších zemí se v tomto modelu zmenšuje jen nepatrně. Pravidla váženého hlasování malým a středním zemím přiznávala větší počet hlasů, než kolik odpovídalo jejich skutečné velikosti a kritérium nadpoloviční většiny členských států tento propad nekompenzuje. Lze to doložit přímo na případě ČR. Ta má podle Smlouvy z Nice dvanáct hlasů, což se rovná 13,19 % nejmenší blokující menšiny. Podle návrhu Konventu klesl její podíl na nejmenší blokující menšině, na 5,24 % (populační kritérium), respektive na 7,14 % (kritérium nadpoloviční většiny členských států v EU se sedmadvaceti členy). Konečný návrh ústavní smlouvy tuto nevýhodu lehce koriguje, ale schopnost ČR zablokovat přijetí určitého rozhodnutí se čistě numericky evidentně zmenšuje. Největší propad v tomto smyslu na základě nového nastavení QMV obecně postihuje středně velké členské státy. Váha členské země v rozhodovacím procesu v Radě není ovšem dána čistě numerickým nastavením principu QMV, ale souhrnem kvalit, kterých byli její zástupci schopni v rámci institucionální kultury dosáhnout.


– / RIZIKA

• Reálná váha členského státu není dána pouze

• Model kvalifikované většiny neodpovídá

nastavením systému QMV, ale také obratností

plně představám ČR, protože zvýhodňuje vel-

při jednání,schopností budovat koalice

ké země

a zkušenostmi

• Zvýhodnění nejlidnatějších státu je nejpro-

• Širší prostor pro vytváření koalic

blematičtějším aspektem této rozhodovací pro-

• Možnost využít spolu dalšími členskými státy

cedury, neboť dává více než je oprávněný po-

specifické přechodné ustanovení pro případ,

díl moci těm členským zemím, které beztoho

kdy by hlasování kvalifikovanou většinou pod-

disponují většími kapacitami a schopnostmi

le nového principu bylo těsné [» 23]

k ovlivnění politického procesu v rámci EU

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Drulák – Königová – Kratochvíl (2003)



Hlasování kvalifikovanou většinou v Radě EU

Evropská komise

(2003)

Evropská rada



Kratochvíl (2003)



Rada EU

81

Šlosarčík (2004)

49 / Vyloučení z EU Současná podoba zakládajících smluv výslovně neupravuje možnost, že by byl členský stát z Evropské unie vyloučen či mu bylo pozastaveno členství v této organizaci. V historii evropské integrace k takové situaci rovněž nikdy nedošlo. Každé omezení jurisdikce Evropské unie (vynětí severoafrických francouzských departementů v 60. letech nebo Grónska v 80. letech) bylo založeno na souhlasu členských států. Na teoretické úrovni se objevily úvahy, že by bylo možné členský stát vyloučit pro dlouhodobé a mimořádně závažné porušování klíčových principů evropské integrace (zakládajících smluv) na základě obecného mezinárodního práva, které upravuje vyloučení státu z mezinárodní organizace (zejm. obě vídeňské úmluvy o smluvním právu). Ústavní smlouva otázku vyloučení členského státu z Evropské unie neupravuje. Během její přípravy se debatovaly dva návrhy, které s možností vyloučit členský stát operovaly. Ani jeden se ale nedostal do konečného textu. Prvým byl návrh výslovně upravit mechanismus vyloučení členského státu pro vážné porušování lidských práv, druhým tzv. Plán Penelope, který předpokládal závazek členského státu ukončit své členství v Evropské unii, pokud včas neratifikuje ústavní smlouvu. Jakousi alternativou k vyloučení členského státu v ústavní smlouvě zůstává možnost pozastavit práva členského státu, vyplývající z jeho členství v Evropské unii, v případě závažného a dlouhodobého porušování lidských práv v příslušné zemi. Tato možnost existuje již podle současných zakládajících smluv (i když nebyla v praxi nikdy použita). Ústavní smlouva zavádí jen kosmetické změny, např. mění detaily hlasovacího mechanismu nutného pro spuštění sankcí (pozastavení práv) vůči členskému státu (72 % počtu členských zemí zastupujících 65 % obyvatel EU).

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Klauzule o možnosti vyloučení členského stá-

• Absence jasné právní úpravy

tu by byla jakousi skrytou hrozbou potenciál-

• Prostor pro politický nátlak pokud neexistuje

ním problémovým států – mohla by se objevit

jasná „exit strategie“

tendence řešit problémy pod hrozbou vyloučení spíše než dlouhodobým vyjednáváním

82

• Mechanismus pozastavení členských práv je účinnější než vyloučení – je flexibilnější, ponechává jasnou a jednoduchou možnost návratu do normálního stavu a je pro provinivší stát dokonce bolestivější, protože omezuje práva, ale ponechává povinnosti

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

de Witte (2004)

Vystoupení z EU


50 / Vystoupení z EU ****

Současná podoba zakládajících smluv výslovně neupravuje možnost členského států z Evropské unie vystoupit. Převažující názor ale je, že členský stát z Evropské unie vystoupit může na základě dohody s ostatními státy EU nebo na základě obecného mezinárodního práva, které upravuje ukončení mezinárodních smluv a vystoupení státu z mezinárodních organizací (zejm. obě vídeňské úmluvy o smluvním právu). Vzhledem k tomu, že k vystoupení členského státu z ES/EU dosud nedošlo (v historii se teoreticky vystoupení z EU nejvíce přiblížila Velká Británie v roce 1975, kdy pořádala referendum o svém setrvání v EHS), jsou detaily tohoto případného procesu velmi nejasné a byly by zřejmě provázeny výraznou krizí evropské integrace. Ústavní smlouva mění současnou situaci dvěma způsoby: — výslovně garantuje každému členskému státu možnost své členství v Evropské unii ukončit; tj. vystoupit z Evropské unie; — upravuje proces možného vystoupení z Evropské unie. O svém vystoupení z Evropské unie musí členský stát rozhodnout v souladu se svými domácími ústavními mechanismy. Ústavní smlouva tak např. nevyžaduje povinné referendum, ale respektuje ústavně–právní autonomii členských zemí obdobně jako při procesu ratifikace změn zakládajících smluv nebo při ratifikaci rozšiřování Evropské unie. Na druhé straně ale nezavádí žádný zvláštní kontrolní mechanismus, zda byly vnitrostátní ústavní mechanismy dodrženy – tento problém by měly opět řešit vnitrostátní struktury, např. ústavní soudy. O svém úmyslu vystoupit z Evropské unie musí příslušný stát informovat Evropskou radu, která bude na tuto skutečnost reagovat. I po oznámení úmyslu vystoupit pokračují práva vystupujícího státu (a jeho občanů a firem) založená např. na vnitřním trhu nebo Společné zemědělské politice. Další vztahy mezi vystupujícím státem a Evropskou unií by měla upravit smlouva uzavřená mezi bývalým členem a zbytkem EU – pro její přijetí je třeba získat souhlas kvalifikované


83

většiny Rady i Evropského parlamentu a pochopitelně i vystupujícího státu. Ústavní smlouva se však ani rámcově nezmiňuje o možném obsahu takové smlouvy o vystoupení. Zřejmě by tato smlouva zavedla pro vystupující stát režim podobný např. vztahu EU se státy Evropského sdružení volného obchodu nebo jiný zvláštní druh přidružení. Smlouvu musí přijmout Rada kvalifikovanou většinou (72 % členských států zastupujících alespoň 65 % obyvatel EU; nezapočítává se vystupující členský stát) a schválit Evropský parlament. Datum ukončení členství v Evropské unii upraví výslovně zmíněná smlouva, anebo k němu dojde (např. když se nepodaří smlouvu nebo datum dojednat) dva roky po oznámení úmyslu vystoupit (tuto lhůtu lze ale i prodloužit). Ústavní smlouva výslovně neupravuje situaci, kdyby vystupující stát svůj postoj změní (vystoupení si rozmyslel) během jednání o podmínkách této smlouvy. Pokud by se vystoupivší stát rozhodl do Evropské unie opět vstoupit, musí projít standardní procedurou pro přijetí nového státu. Nepředpokládá se žádné zvýhodněné zacházení se starým členem v přijímací proceduře.


– / RIZIKA

• Jasně upravena dosud neřešená otázka

• Dvouletá lhůta může být kritizována jako

evropské integrace

moc dlouhá

• Vystoupení je pokud možno hladké – předpo-

• Nevyžaduje se povinné referendum pro

kládá navazující smlouvu mezi odcházejícím

rozhodnutí o vystoupení

státem a zbylou EU • Dvouletá lhůta dává čas na rozmyšlenou a na důkladnou debatu (mohou např. proběhnout nové parlamentní volby)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Vyloučení z EU

51 / Vztah k NATO

a „evropská armáda“ *

Problematika vztahu Evropské bezpečnostní a obranné politiky [» 4] k NATO (a termín „evropská armáda“) souvisí s ústavní smlouvou velmi málo. Toto téma je v EU přítomné již od startu projektu EBOP v roce 1998 (či dokonce již dříve) a bylo do značné míry vyřešeno uzavřením dohody mezi EU a NATO v roce 2002 (viz níže). S ústavní smlouvou souvisí pouze v obecné rovině: ústavní smlouva posiluje celou Společnou zahraniční a bezpečnostní

84

politiku (SZBP), včetně Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP), a tím pádem EU – zatím spíše pouze teoreticky – snižuje svou závislosti na NATO. Idea evropské armády není nikterak nová. Stála již za Evropským obranným společenstvím v 50. letech (to se nerealizovalo kvůli francouzskému odmítnutí této iniciativy). Myšlenku evropské obrany pak částečně zrealizovala tzv. Západoevropská unie (ZEU). V roce 1994 byl schválen koncept Evropské bezpečnostní a obranné iniciativy (EBOI) v rámci NATO – tzv. evropský pilíř NATO, v rámci kterého byly ustaveny evropské jednotky pod velením NATO v Evropě (SHAPE), tzv. Combined Joint Task Force. O dva roky později byla v Berlíně uzavřena dohoda mezi ZEU a NATO umožňující Evropanům (ZEU) využívat vojenských a plánovacích kapacit NATO – tzv. mechanismus Berlín+. Z EU byla ovšem v roce 1999 integrována do Evropské unie, která navíc již v roce 1998 spustila projekt EBOP (autonomní obranná politika EU). V rámci EBOP se postupně vytvářely a stále vytvářejí společné evropské jednotky (Síly rychlého nasazení a Bojové skupiny) použitelné pro operace EU. Spolu se ZEU Evropská unie zdědila i dohodu o mechanismu Berlín+, která byla ještě znovu potvrzena dohodou mezi EU a NATO v roce 2002. Evropská unie již realizovala (a stále realizuje) tři vojenské operace, z nichž dvě (v Makedonii a v Bosně a Hercegovině) právě s vojenskou a plánovací oporou aliančního velení v Evropě (SHAPE). Pojem evropská armáda v souvislosti s EBOP je velmi zavádějící – v praktické rovině se totiž jedná o tu samou věc, která již přes padesát let existuje v rámci NATO. Členské státy vyčleňují své národní jednotky, které poté spadají pod společné velení – buď NATO, nebo EU. A evropská ústavní smlouva neznamená v tomto principu žádný posun (užší integraci v oblasti obrany by snad umožnila pouze stálá strukturovaná spolupráce [» 42]. Současný vztah EBOP k NATO byl v zásadě vyřešen zmíněnou dohodou z roku 2002, která vychází ze vzájemné komplementarity a dělby práce (EU zasahuje tam, kde není prostor pro NATO apod.). S dalším rozvojem EBOP a autonomních vojenských kapacit Evropanů se již ale dosavadní kompatibilita mezi EBOP a NATO jeví jako problematičtější. Hrozí duplikace jak vojenských kapacit (Síly rychlého nasazení EU versus Síly rychlé reakce NATO, schválené na summitu Aliance v Praze) a plánovacích kapacit (EU disponuje zárodkem vlastní plánovací buňky, byť zatím pod záštitou SHAPE). Někteří analytici zdůrazňují, že politická budoucnost NATO je dosti problematická, byť je zatím v současné době nenahraditelné. Budoucnost NATO je nejasná z mnoha důvodů, které by šlo souhrnně přičíst na vrub slabé adaptaci NATO na proměny bezpečnostního prostředí a transatlantických vztahů po konci studené války (nutnost komplexního pojetí bezpečnostní politiky, neadekvátnost omezení pouze na vojenské hrozby; pokles zájmu USA o NATO a Evropu obecně atd.) Mezi tyto důvody také patří další rozvoj autonomních kapacit EU ruku v ruce s pokračující politickou integrací (EU se do budoucna jeví jako univerzálnější bezpečnostní struktura, než čistě vojenské NATO). Mnohé ale záleží na tom, jestli Evropané budou vůbec někdy schopni zvýšit své vojenské kapacity (výrazně navýšit obranné rozpočty) a zda budou rovněž schopni se shodnout na tom, jakým směrem by se měla ubírat celá EBOP – zda v obrysech současné limitované podobě nenarušující NATO (to prosazuje Velká Británie a nové členské země), či vstříc autonomii vůči NATO (jak prosazuje Francie a další státy, do jisté míry např. Německo).


85


– / RIZIKA

• EU může disponovat autonomními kapacita-

• Možnost duplikace již existujících kapacit

mi a jednotkami použitelnými pro operace

a struktur NATO

za účelem dosahování jejích cílů a v souladu

• Evropská unie je více politicky provázaným

s jejími hodnotami a principy

subjektem než NATO: v NATO platí absolutní

• Tyto evropské vojenské a plánovací kapacity

veto, v Evropské unii je moc velkých států

nijak nenarušují národní suverenitu – není zde

a jejich schopnost prosadit své preference

žádný posun oproti tomu, co již existuje

relativně větší

v NATO, snad jedině větší společná politická

• Další rozvoj autonomních vojenských a plá-

vůle je vytvářet a použít

novacích kapacit činí (spolu s jinými faktory)

• Prozatímní stav těchto evropských kapacit

budoucnost NATO poměrně problematickou –

i plány na jejich použití nijak nenarušuje sou-

především v dlouhodobém horizontu

časnou roli NATO – zajištěna komplementarita

• Riziko pro Českou republiku: čeští vojáci mo-

s NATO a využívání kapacit Aliance pro opera-

hou být posíláni do oblastí, s jejichž reáliemi

ce EBOP

nemají žádné zkušenosti (např. Afrika)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Andréani – Bertram (2001)


Gnesotto (2004)

Klauzule vzájemné obrany a doložka solidarity

Grant (2003)

Strukturovaná spolupráce

Khol (2002)

52 / Zjednodušení právního rámce EU ***

Ústavní smlouva nahrazuje současný spletenec zakládajících a rozšiřovacích smluv jedním právním dokumentem, který nahradí starší smlouvy a bude jediným prvkem tzv. evropského primárního práva. Výraznější změnu zavede do struktury tzv. sekundárního práva. Ústavní smlouva bude jasně rozlišovat mezi normami legislativního a správního charakteru. Zavádí také názvy, jež by mohly přesněji charakterizovat vlastnosti jednotlivých sekundárních právních norem. Ústavní smlouva předpokládá přijímání šesti druhů sekundárních norem: evropské zákony, evropské rámcové zákony, evropská nařízení, evropská rozhodnutí, stanoviska a doporučení. — Evropské zákony budou přímo aplikovatelné normy legislativního charakteru obdobné současným nařízením. — Evropské rámcové zákony budou legislativní normy určující jen základní pravidla řešení problému, kde jsou detaily a implementace ponechány členským státům. Budou závazná co do výsledku, jehož se má dosáhnout a svým charakterem budou odpovídat současným směrnicím.

86

— Evropská nařízení budou normy nelegislativního charakteru, ale obecné aplikace – budou určeny k provádění evropského primárního práva a legislativních aktů práva sekundárního. Mohou být přímo závazné, anebo ponechat detaily svého působení v diskreci členských států. Důležité je, že evropská nařízení budou svou povahou odlišná od současných nařízení. Zvláštní podskupinou nařízení budou nařízení v přenesené pravomoci, kterými bude moci Evropská komise měnit a doplňovat nepodstatné (méně podstatné) prvky evropských zákonů a rámcových zákonů. — Evropská rozhodnutí – nelegislativní závazné akty s konkrétním adresátem či adresáty, budou odpovídat současným rozhodnutím. — Stanoviska a doporučení – podobně jako v současnosti budou nezávazné povahy. V důsledku zrušení pilířové struktury Evropské unie ústavní smlouva nepočítá se zachováním současných specifických právních norem II. a III. pilíře, jako jsou společné akce, společné postoje nebo rámcová rozhodnutí. V některých evropských politikách budou ale i nadále určité sekundární normy nepoužitelné – např. v EBOP nebude možné používat evropské zákony ani rámcové zákony. Zároveň také bude zřejmě pokračovat vydávání nezávazných právních norem existujících v současné praxi evropské integrace jako jsou bílé a zelené knihy či sdělení Komise.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Přehlednější a logičtější systém

• Další zmatení v již tak komplikované právní

• Jasnější rozlišení mezi legislativními

terminologii EU (např. záměny mezi nařízeními

a administrativními akty

přijatými podle Smlouvy z Nice a nařízeními

• Přesnější nastavení podmínek, za kterých

podle ústavní smlouvy

může být na Evropskou komisi přenášena pravomoc přijímat právní normy (nařízení)

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA


Evropská komise Evropská rada Pravomoci EU Princip přednosti práva EU Rada EU

53 / Změna ústavní smlouvy ***

Současný stav předpokládá jednomyslný souhlas členských států se změnami zřizovacích smluv na základě vnitrostátních ústavních předpisů (implikující ratifikaci národními par-


87

lamenty nebo souhlas občanů v referendu). Každé novele zřizovacích smluv předchází tzv. mezivládní konference (tj. konference zástupců vlád), svolaná Evropskou radou z iniciativy vlád členských států, Komise nebo Evropského parlamentu. Ústavní smlouva zachovává v zásadě stejný postup pro standardní přijímání změn ústavní smlouvy – nadále je zachován princip jednomyslného souhlasu členských států podle vnitrostátních předpisů. Mezivládní konferenci má ovšem předcházet jednání Konventu, tedy širšího fóra složeného ze zástupců vlád, národních parlamentů, Evropského parlamentu a Komise, který má konsensem přijmout doporučení pro mezivládní konferenci. Metoda Konventu je tedy ústavně zakotvena. Evropská rada ovšem může prostou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že Konvent nesvolá, pokud rozsah plánovaných změn toto nevyžaduje (např. jedná–li se pouze o malé změny spíše technického charakteru). Ústavní smlouva počítá i s jistým mechanismem, jak postupovat v případě, kdy v malém počtu členských zemí (1/5) přetrvávají ve dvouleté lhůtě od podpisu potíže s ratifikací. Stanoví ovšem pouze, že problémem se bude zabývat Evropská rada, ale nestanoví možná řešení a problém se tedy posouvá primárně do politické roviny. Ústavní smlouva ovšem počítá i s jednodušším postupem přijímání změn ústavní smlouvy, což je motivováno především obavami ze zdlouhavosti procesu v jasně stanovených otázkách. Jedná se o dva mechanismy: — Možnost změny rozhodování v Radě z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu, nebo změny ze zvláštní legislativní procedury (bez zapojení Evropského parlamentu) na standardní (s plným zapojením EP). V takovém případě stačí jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, pokud ve lhůtě šesti měsíců nevysloví nesouhlas některý z vnitrostátních parlamentů – tzv. doložka passerelle [» 31]. — Možnost změny části III hlavy III ústavní smlouvy (tedy vnitřní politiky EU) bez nutnosti svolání mezivládní konference jednomyslným rozhodnutím Evropské rady. Zde se ovšem předpokládá následný souhlas členských států v souladu s ústavními předpisy. Touto změnou ovšem nemůže dojít k vytvoření nových pravomocí EU (musela by předcházet standardní procedura pro změnu ústavní smlouvy). Jisté zjednodušené změny ústavní smlouvy potom lze nalézt i v části III ústavní smlouvy, např. odstavec III–274, na základě kterého může Evropská rada jednomyslně rozhodnout o rozšíření mandátu Úřadu evropského veřejného žalobce a zahrnout do jeho pravomoci i stíhání závažné trestné činnosti s mezinárodním rozměrem.

+ / PŘÍNOS Y

– / RIZIKA

• Větší flexibilita při změnách ústavní smlouvy,

• Příliš velké posílení Evropské rady na úkor

hlavně v méně zásadních otázkách, kde panuje

národních parlamentů

silný konsensus členských států

• Možnost provedení skrytých změn bez

• Standardizace metody Konventu je posílením

nutnosti otevření veřejné debaty v porovnání

reprezentativnosti a transparentnosti při pří-

se standardní revizí

pravě novelizace ústavní smlouvy

• Možný bojkot zjednodušených změn ze stra-

• Záruka, že v případě problémů s ratifikací se

ny národních parlamentů

88

bude otázkou politicky zabývat Evropská rada

• Možné obcházení národních parlamentů a spoléhání se na jejich nečinnost

DALŠ Í ZDROJ E

SOUVISEJÍCÍ HESLA

Königová – Kratochvíl (2004)

Konvent



/ Seznam použitých zkratek EBOI EBOP ECB ECOFIN EK ELI EMU EOA EP ER ES ESA ESCB ESD EU EURATOM EÚVČ EZR GŘ IGC NATO OCCAR OSN QMV RB SES SEU SPI SZBP TPI

Evropská bezpečnostní a obranná iniciativa Evropská bezpečnostní a obranná politika Evropská centrální banka Rada ministrů financí členských zemí EU (Economic and Financial Affairs Council) Evropská komise Evropská lidová iniciativa Hospodářská a měnová unie Evropská obranná agentura Evropský parlament Evropská rada Evropská společenství Evropská kosmická agentura (European Space Agency) Evropský systém centrálních bank Evropský soudní dvůr Evropská unie Evropské společenství pro atomovou energii Evropský útvar pro vnější činnost Evropský zatýkací rozkaz Generální ředitelství Mezivládní konference (Intergovernmental Conference) Severoatlantická aliance (North Atlantic Treaty Organisation) Společný institut pro spolupráci ve vyzbrojování (Organisation Conjoint de Cooperation en matiere d‘Armement) Oraganizace spojených národů Hlasování kvalifikovanou většinou (Qualified majority voting) Rada bezpečnosti Smlouva o založení Evropských společenství Smlouva o Evropské unii Soud první instance Společná zahraniční a bezpečnostní politika Tribunál první instance

89


91

/ Seznam literatury a dalších zdrojů • Álvarez, Milagros: European Security and Defence Policy in the Treaty Establishing a Constitution for Europe: Some New Events, University of Barcelona, 2004, http://www.esil–sedi.org/english/pdf/Alvarez.pdf. • Andréani, Gilles – Bertram, Christoph – Grant, Charles: Europe’s Military Revolution, Centre for European Reform, Londýn, 2001, http://www.cer.org.uk/pdf/p22x_military_revolution.pdf. • Ashbourne, Alex (ed.): Europe’s Defence Industry – A Transatlantic Future?, Centre for European Reform, Londýn, 1999, http://www.cer.org.uk/pdf/p122_defence_industry.pdf. • Baldwin, Richard – Widgrén, Mika: Winners and Losers under Various Dual–Majority Voting Rules for the EU´s Council of Minsters, 2004, http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1116. • The CER Guide to the EU´s Constitutional Treaty, Centre for European Reform, 2004, http://www.cer.org.uk/pdf/policybrief_constitution_july04.pdf. • de Witte, Bruno (ed.): Ten Reflections on the Constitutional Treaty for Europe, European University Institute, Florencie, 2003. • de Witte, Bruno: The Process of Ratification of the Constitutional Treaty and Crisis Options: A Legal Perspektive, European University Institute, Florencie, 2004, http://www.iue.it/PUB/law04–16.pdf. • Drulák, Petr – Königová, Lucie – Kratochvíl, Petr: V kterých oblastech evropských politik zachovat národní veto?, Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 2003, http://www.iir.cz/upload/DrulakKonigovaKratochvilNarodniVeto.pdf. • EU–Turkey Relations, Euractiv.com, 2005, http://www.euractiv.com/Article?tcmuri=tcm:29–129678–16&type=LinksDossier. • European Citizens Initiative, European Citizens Action Service, Brusel, 2004, http://www.ecas.org/file_uploads/664.pdf. • European Parliament Really Closer to the People, European Policy Centre, 2004, http://www.theepc.be/TEWN/pdf/606917478_Ideas%20Factory%20A%20European%20Parlia ment%20really%20closer%20to%20the%20people.pdf. • Reworking the Commission, European Policy Centre, 2004, http://www.ifeurope.org/TEWN/pdf/393246909_IF%20IDEA%201%20Reworking%20the%20C ommission%20June%202004.pdf. • European Union Factsheet – European Defence Agency, 2005, http://europa.eu.int/comm/external_relations/us/bush/eda.pdf. • Generální ředitelství Evropské komise pro rozšíření, http://europa.eu.int/comm/dgs/enlargement/index_en.htm. • Gnesotto, Nicole (ed.): EU Security and Defence Policy: First Five Years (1999–2004), Institute for Security Studies, Paříž, 2004, http://www.iss–eu.org/books/5esdpen.pdf.

92

• Grant, Charles: EU Defence Takes a Step Forward. Centre for European Reform, 2003, http: //www.cer.org.uk/pdf/briefing_eu_defence03.pdf. • Grevi, Giovanni – Cameron, Fraser: Towards an EU Foreign Service, The European Policy Centre, Brussels, 2005, http://www.theepc.be/TEWN/pdf/724363750_EPC%20Issue%20Paper%2029%20Towards%20 a%20European%20External%20Action%20Service.pdf. • Hlasování kvalifikovanou většinou v Radě EU, Parlament České republiky – Senát, 2003, http://www.senat.cz/cgi–bin/sqw1250.cgi/new/sqw/text.sqw?CID=12&K=konkom. • Hořejšová, Tereza (ed.): Občanské prvky v diskusi o evropské ústavní smlouvě, EUROPEUM, 2004, http://www.europeum.org/doc/publications/Obcanske_prvky.pdf. • Hughes, Kirsty: The British debate on the EU Constitution: Can the Referendum be Won?, London School of Economics, 2005, http://www.epin.org/pdf/Paper_HughesJan05.pdf. • Hughes, Kristy: The Political Dynamics of Turkish Accession to the EU – A European Success Story or the EU´s Most Contested Enlargement?, SIEPS Stockholm, 2004a, http://www.tcea.org.uk/Documents/Turkey–EU–report–Sieps–final.pdf. • Hughes, Kristy: Turkey and the European Union: Just Another Enlargement?, Friends of Europe, Brussels, 2004b, http://www.friendsofeurope.org/pdfs/TurkeyandtheEuropeanUnion–WorkingPaperFoE.pdf. • Keohane, Daniel: Europe’s New Defence Agency, Centre for European Reform, 2004, http://www.cer.org.uk/pdf/policybrief_defence_agency.pdf. • Keohane, Daniel: Possible Implications of the Constitutional Treaty for the EU Foreign and Security Policy – An Irish Perspektive, EUROPEUM, 2003, http://www.europeum.org/doc/arch_eur/Daniel_Keohane_CFSP.pdf. • Khol, Radek (ed.): Evropská bezpečnostní a obranná politika: Národní perspektivy. Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 2002. • Kloučková, Světlana: Evropský zatýkací rozkaz, EUROPEUM, 2004, http://www.europeum.org/doc/materialy/podklad_zatykac_klouckova.pdf. • Königová, Lucie – Kratochvíl, Petr: Jak utvářet Evropu – konvenčně nebo konventně?, Ústav mezinárodních vztahů, 2004, http://www.iir.cz/upload/lkonigovapkratochvil2004.pdf. • Král, David – Pítrová, Lenka – Šlosarčík, Ivo: Smlouva zakládající ústavu pro Evropu – komentář, EUROPEUM, 2004, http://www.integrace.cz/europeum.org/Materialy/Smlouva_Ustava.pdf. • Král, David: Komu volat, je-li krize, Respekt, č. 14, 2005, http://www.respekt.cz • Kratochvíl, Petr: Qualified Majority Voting and the Interests of the Czech Republic, 2003, http://www.europeum.org/doc/arch_eur/qualified_majority_voting.pdf. • Kumm, Mattias – Comella, Victor Ferreres: The Primacy Clause of the Constitutional Treaty and the Future of Constitutional Conflict in the European Union, Jean Monnet Working Paper 5/2004, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040501–15.pdf. • Majone, Giandomenico: The European Commission: The Limits of centralization and the Period of Parliamentarization, in: Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, Oxford, Vol 15, No 3, July 2002. • Naert, Frederik: The Institutional Framework for the Common (European) Security and Defence Policy in the Constitutional Treaty, Institute for International Law, Leuven, 2004, http://www.mil.be/rdc/viewdoc.asp?LAN=nl&FILE=doc&ID=143.


• Návrh smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, 2003, http://www2.euroskop.cz/data/files/11/56AF9C39–04F3–4776–8D3C–E474F2B2B10D.pdf. • Nugent, Neil: The European Commission, Palgrave, London, 2001. • Plechanovová, Běla: Institucionální vývoj Evropské unie od Maastrichtské smlouvy k východnímu rozšíření: hledání rovnováhy mezi společenstvím a jeho členskými státy, Karolinum, Praha, 2004. • Plechanovová, Běla: The Treaty of Nice and the Distribution of Votes in the Council – Voting Power Consequences for the EU after the Oncoming, European Integration online Papers, č. 6, 2003, http://eiop.or.at/eiop/pdf/2003–006.pdf. • Reactions to draft Articles 1 to 16 of the Constitutional Treaty – Analysis, 2003, http://register.consilium.eu.int/pdf/en/03/cv00/cv00574–re01en03.pdf. • Scadplus, Economic and Monetary Policy, http://europa.eu.int/scadplus/constitution/economy_en.htm. • Scadplus, The Union‘s Finances and Budgetary Procedure, http://europa.eu.int/scadplus/constitution/budget_en.htm. • Šlosarčík, Ivo: Hlasovací mechanismus v Radě EU podle Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, EUROPEUM, 2004, http://www.europeum.org/doc/arch_eur/ISlosarcik_analyza_pro_senat.pdf. • Thym, Daniel: The Area of Freedom, Security and Justice in the Treaty establishing a Constitution for Europe, Walter Hallstein Institute, WHI – Paper, č. 12, 2004, http://www.whi–berlin.de/afsj.h. • White, Simone: European Constitution: What Is New in the Area of Judicial Co–operation in Criminal Matters and Police Co–operation, Federal Trust for Education and Research, Constitutional Online Paper, No. 7, 2004, http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/07_04.pdf. • Zemánek, Jiří: Charty základních práv, in: Evropské a mezinárodní právo, č. 3–4, 2004.

93

/ Poznámky

Argumentář ke Smlouvě o Ústavě pro Evropu Vydal Úřad vlády České republiky v roce 2005 Obálka, grafická úprava, sazba / Libor Jelínek Tisk / Grafické Podniky Kusák, s.r.o. Praha 2005 Vydání první. ISBN 80–86734–86–2

EUROSKOP.CZ - Internetový portál www.euroskop.cz Oficiální internetový informační zdroj o EU a členství ČR v Evropské unii. Na portálu lze vyhledávat informace v sekcích: • Aktuální zpravodajství obsahuje kromě zpráv i publicistické příspěvky. • Sekce Evropská unie a Budoucnost Evropy poskytují základní informace o EU a jejím vývoji. • V sekci ČR v EU lze najít informace o přistoupení a důsledcích našeho členství, či o působení našich zástupců v institucích EU. • Sekce Rozcestník pro evropské peníze funguje jako vyhledávací databáze dotačních programů a projektů realizovaných z fondů EU. • Já a EU se zaměřuje na praktické oblasti jako např. cestování, práce nebo studium v EU. V sekci Dokumenty, informace a odkazy jsou ke stažení základní dokumenty EU i doplňující materiály a informace.

EUROCENTRA www.euroskop.cz/eurocentra Eurocentrum Praha Eurocentrum Praha poskytuje informace o Evropské unii pro širokou i odbornou veřejnost a nabízí celou škálu dalších doplňkových služeb pro zájemce o hlubší vzdělávání v oblasti EU. Eurocentrum Praha je snadno přístupné místo pro všechny občany Čes-

ké republiky, kteří mají zájem získat obecné i specifické informace, případně kteří potřebují pomoc při nasměrování na specializovaná pracoviště zabývající se jednotlivými oblastmi fungování EU. Základem Eurocentra Praha je propojení tří hlavních komunikačních nástrojů - zájemce o informace může přijít osobně do Eurocentra Praha, zavolat si bezplatně na informační linku Eurofon 800 200 200 nebo navštívit internetový portál Euroskop.cz Hlavním cílem Eurocentra Praha je podporovat informovanost české veřejnosti a podněcovat zájem a veřejnou debatu jak o otázkách týkajících se Evropské unie obecně, tak i o členství České republiky v EU. Eurocentrum Praha Jungmannova 24, 110 00 Praha 1 Otevírací doba: po–pá 10:00–18:00 tel.: 800 200 200 (zdarma) fax: 221 455 320 e-mail: [email protected]

Regionální Eurocentra V roce 2006 postupně vznikají další Eurocentra v jednotlivých regionech s cílem vytvořit síť třinácti informačních Eurocenter ve všech krajských městech, která budou sdílet znalostní databázi, společně organizovat semináře a výstavy, šířit publikace apod. Vzájemné propojení všech Eurocenter tak umožní vysokou kvalitu informování o evropských záležitostech kdekoliv v České republice.

EUROFON 800 200 200 po–pá 10:00–18:00

GRANTOVÝ SYSTÉM www.euroskop.cz/granty

Bezplatná informační linka (zdarma z celé ČR včetně mobilních telefonů) zodpoví dotazy týkající se Evropské unie. Kromě obecných dotazů je možné díky spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj a agenturou CzechTrade dostat odpověď i na specifické dotazy.

Vedle základních komunikačních nástrojů slouží k zajištění informovanosti o EU grantový systém podporující projekty různých subjektů, zejména nevládních neziskových organizací. Jejich výsledkem jsou semináře, přednášky, brožury, letáky, knihy, časopisy nebo informační internetové portály, které jsou k vidění na Euroskop.cz, v Eurocentrech a na stránkách Eurokurýru.

EUROKURÝR – Eurozprávy z české správy www.euroskop.cz/eurokuryr Informační bulletin Eurokurýr přináší informace o činnosti veřejné správy ČR v oblasti EU. Nezaměřuje se pouze na centrální úroveň státní správy, ale i na regiony a města. Eurokurýr vychází jednou za dva měsíce v elektronické i tištěné podobě. Na portálu Euroskop.cz je dostupná elektronická verze časopisu i objednávkový formulář pro e-mailové zasílání. Výtisky Eurokurýru jsou k dostání v Eurocentrech a v informačních střediscích Europe Direct. Bulletin Eurokurýr má několik stálých rubrik: Budoucnost Evropy, Regiony, EU do škol, Naši lidé v Bruselu a Evropa v rezortech.

ODBOR PRO INFORMOVÁNÍ O EVROPSKÝCH ZÁLEŽITOSTECH ÚŘADU VLÁDY ČR www.euroskop.cz/oez Zřizovatelem a provozovatelem komunikačních nástrojů (Eurocentra, Eurofon, Euroskop.cz, Eurokurýr) a vyhlašovatelem grantů je odbor pro informování o evropských záležitostech Úřadu vlády ČR. Odbor byl založen 1. dubna 2005 za účelem zajištění kvalitní informovanosti občanů České republiky o Evropské unii a našem členství v ní.

Úvodní poznámky. Úřad vlády České republiky 2005 Institut pro evropskou politiku EUROPEUM 2005 ISBN

Recommend Documents