Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
DOBOS ÁGOTA PÉLDÁTADÓ JÓ GYAKORLAT, AVAGY BENCHMARKING AZ ÖNKORMÁNYZÁS JAVÍTÁSÁRA*
2011. szeptember 22-én a TÖOSZ, a Corvinus Egyetem és a Dunamenti Településszövetség Párbeszéd az önkormányzatokkal című közös szakmai konferenciája keretében került sor a Legjobb önkormányzati gyakorlatok 2010 díjátadó ünnepségére. A pályázati felhívásra beérkezett 16 pályázatot a program Irányító Bizottsága értékelte. A szakértői értékeléseket helyszíni látogatások követték, majd a szakmai, önkormányzati kommunikációs konferencia keretében a legesélyesebb kilenc projekt prezentációs versenyének lehettünk tanúi. A prezentációk értékelése alapján került sor az 1 millió forintos első díjak és a különdíjak odaítélésére két kategóriában: a Lakóhelyhez kötődés erősítése és a Helyi önkormányzati kommunikáció. A pályaművek áttanulmányozása, de főként a településekhez fűződő szoros kötődést és személyes elkötelezettséget sugárzó, kiváló közös teljesítményeket felvonultató prezentációk meghallgatása után nyilvánvalóvá vált, hogy a sok jó gyakorlat közül nem lesz könnyű a legjobbat kiválasztani, az objektív összehasonlítás még azonos kategórián belül is nehéz vállalkozás. Örömmel tapasztalhattuk, hogy a támogató szervezetek jóvoltából senki sem távozott üres kézzel. A konferencia kapcsán aktuálisnak tűnik az eredmények szélesebb körben való hasznosításának és a továbblépés lehetséges irányainak átgondolása: miként lehet a jó gyakorlatok átadásában rejlő hozadékokat kiterjeszteni, és még tudatosabban alkalmazni mind az önkormányzati gyakorlatban, mind az önkormányzati szakemberek továbbképzésében. Mint a Corvinus Egyetem Közigazgatási Kara által megvalósított, és az önkormányzati szakemberek továbbképzésére irányuló számos nemzetközi és hazai projekt1 közreműködője az elméleti háttér és néhány jó gyakorlat felvillantásával igyekszem a módszer* Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Ilonszki Gabriella. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Jenei Ágnes egyetemi docens PhD. A szerző intézetvezető, (BCE Társadalomtudományi Kar); doktorjelölt (ELTE PPK). Elérhetősége:
[email protected]. 1 ICMA Magyar Közigazgatási Program1, Tempus/Phare, Leonardo mobilitás, HEFOP és TÁMOP
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
ben rejlő, ma még kihasználatlan lehetőségekre rávilágítani, amelyek a továbbképzések palettájának színesítését és kibővítését is szolgálhatják. Az amerikai hivatkozások és példák az ICMA2 bázisán 2010-ben végzett empirikus kutatás eredményei. Az ICMA amerikai önkormányzati szövetség magyarországi projektjében 1995-1998 között az akkori Államigazgatási Főiskola mellett a TÖOSZ is részt vett. A szervezetek vezetői mellett az oktatók és a polgármesterek, valamint egyes partner önkormányzatok munkatársai is megismerkedhettek azzal a gyakorlattal, amelyet, mint náluk jól működő módszereket, az amerikai szakemberek továbbadásra érdemesnek tartottak. Az eltelt idő alatt bekövetkező változások, többek között az Európai Unió támogatásával megvalósuló projektek szemlélete és elvárás rendszere okán, az amerikai gyakorlat üzenete, a közigazgatás és az önkormányzatok működésében meglévő nyilvánvaló különbségek ellenére, ma időszerűbbnek tűnik, mint a projekt idején volt. A ma már nálunk is széles körben használt fogalmakat, mint pl. állampolgári részvétel, partnerség, készségfejlesztő tréning, akkor kezdtük megismerni, nemcsak fogalmilag, de tartalmilag is ismeretlenek voltak a hazai gyakorlatban. Így volt ez később az uniós best practice kifejezéssel is, amely legjobb gyakorlatként jól fordítható magyarra, ellentétben a benchmarkinggal, amely angol változatában maradt meg a szakmai szóhasználatban.
A benchmarking szerepe a közszférában
A jó gyakorlat átvételében, hasznosításban rejlő lehetőségek kihasználása és a módszer folyamatos felértékelődése a közszféra vezetői és szervezetei számára arra a felismerésre épül, hogy a kiváló teljesítményhez vezető jó gyakorlat, sikeres stratégiák, innovatív megoldások, hatékonyabb munkafolyamatok meggyorsíthatják a szervezet, a munkatársak, a szakmai teamek fejlődését, reagáló képességét. Ez a szemlélet az üzleti világ benchmarking gyakorlatából származik, amely a 70-es években jelent meg az amerikai üzleti szervezetek gyakorlatában. Az elnevezés a topográfiából került át az üzleti szóhasználatba olyan referencia pontot jelentve, amely segítségével a szervezet által nyújtott teljesítményeket egy adott területen a legjobb versenytársak eredményeihez viszonyítva lehet értékelni. A benchmarking különböző definíciói közül a Robert C. Camp a Xerox Corporation menedzsere nevéhez fűződő tűnik kellően általánosnak a közszféra sajátosságainak befogadására: eszerint a benchmarking az adott területen alkalmazott legjobb gyakor-
ICMA (International City County Management Association), washingtoni székhelyű amerikai szövetség valósított meg. Az ICMA nemzetközi viszonylatban is kiemelkedő tevékenységet folytat a városi és megyei önkormányzati menedzsment erősítése és az önkormányzati szakemberek szakmai továbbképzése terén. 2
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
lat keresése, amely kiváló teljesítményhez vezet. 3 Az üzleti gyakorlatban a 90-es évektől a benchmarking-ot széles körben alkalmazzák a problémamegoldásban, a célok kitűzésében, a folyamatok javításában, stratégiaalkotásban, a változások kezelésében és sok más területen. Hatására új ötletek valósulnak meg, felgyorsulnak a változások, fokozódik a tanulás, csökkennek a költségek. A szakirodalom a benchmarking három fő típusát különbözteti meg: 1) folyamat-, 2) teljesítmény- és 3) stratégiai benchmarking-ot, attól függően, hogy a jó gyakorlat tanulmányozása mely területekre irányul. Az amerikai sikertörténetek többsége a folyamat benchmarking kategóriájába tartozik, amely a különböző, sok esetben a közszférára is jellemző munkafolyamatokra fókuszál, pl. munkaerőtoborzás, képzés, stratégiai tervezés, ügyfelek panaszainak kezelése, stb. 4 A közmenedzsment módszereknek a közszférában való elterjedése az üzleti szférában bevált módszerek körében a benchmarking átvételét is meggyorsította, bár jó néhány éves késéssel került rá sor még az amerikai gyakorlatban is. Strukturált formában elsőként az amerikai Adóhivatal (Internal Revenue Service) a 90-es években alkalmazta, partnereit a magánszektorból választotta, és módszerében is a magánszférát követte. Mivel bevezetése jelentős szemléletváltást igényelt, a benchmarking folyamatát képzésekkel kapcsolták össze, hogy felkészítsék a résztvevőket a szakszerű alkalmazására. A közszférában kezdetben a benchmarking informális módozatai terjedtek el, elsősorban a telefonos kapcsolattartás, szakmai megbeszélések, informális tapasztalatcsere, amelyet önkormányzati dimenzióban pl. a testvérvárosok hálózata is nagymértékben elősegített. Gyorsabb térnyerését kezdetben pénzügyi korlátok, a szkepticizmus, a kulturális akadályok, a kudarctól való félelem, a kutatás-fejlesztésre irányuló visszafogott igény, a világos küldetés és az objektív standardok hiánya is gátolta, azonban egyértelművé vált a szemléletváltás és a pozitív elmozdulás az alkalmazás kiterjesztése irányába, ami szoros kapcsolatban áll a nyitottabb, a tanulásra és a változásra fogékonyabb szervezeti kultúra megjelenésével a közszférában is.5 Az ICMA, az amerikai önkormányzatokat tömörítő országos szövetség az önkormányzati benchmarking katalizátorává vált a jó gyakorlatok terjesztésével, amit a legkülönbözőbb formában és csatornákon végez. Konferenciák, kiadványok, tankönyvek, jelentések, szakmai publikációk, projektek segítik elő, hogy országos, sőt nemzetközi szakmai kö-
BOGAN C.E.-ENGLISH, M.J.(1996): Benchmarking for Best Practices In CRAIG, R.L. : The ASTD Training and Development Handbook( fourth edition). McGrow Hill, Boston, pp 396 3
BOGAN C.E.-ENGLISH, M.J.(1994): Benchmarking for Best Practices. Winning through Innovative Adaptation. New York: McGrow Hill, Boston, pp 7-34 4
BOGAN C.E.-ENGLISH, M.J.(1994): Benchmarking for Best Practices. Winning through Innovative Adaptation. New York: McGrow Hill, Boston, pp 233-239 5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
rökben is ismertté váljon a jó önkormányzati gyakorlat. Az amerikai szövetség Összehasonlító Teljesítményértékelési Programot működtet, a rendszerbe belépő tagszervezetek külön díjazásért részesülnek ebben a szolgáltatásban. A hatékony benchmarking előfeltétele, hogy a szervezet először saját pozícióját és szükségleteit ismerje meg, és ennek fényében tudja értékelni a mások tapasztalatából nyerhető hozadékokat. A Szövetség a Program keretében ehhez kutatási hátteret biztosít, nemcsak az eredményekhez való hozzáférést teszi lehetővé, de felkészítő képzést is tart, amelyen mind az adatszolgáltatásra, mind az adatok hasznosítási lehetőségeire irányuló ismereteket átadja. Többek között a jó gyakorlatra vonatkozó adatok gyűjtésével, elemzésével, feldolgozásával biztosítja a szervezetek közötti benchmarking potenciális lehetőségét a résztvevő, jelenleg több mint 200 önkormányzat számára.
Benchmarking a közszolgálati továbbképzésben
A benchmarking nem feltétlenül jelent nagy apparátussal szervezett vizsgálatokat. A továbbképzések általában, de az interaktív képzések különösen, fontos szerepet töltenek be, hiszen néhány napos képzés alatt számos alkalom kínálkozik, hogy résztvevők ne csak problémáikat, de bevált módszereiket is megosszák egymással akár a konkrét feladatokra irányuló reflexiók kapcsán vagy a kötetlen beszélgetések során. A tréningen való részvétel motivációja, mint sokszor hallani a résztvevőktől, éppen a tapasztaltabb kollegáktól való tanulás igényéből fakad. Hasonlóan vélekedik egy amerikai city menedzser helyettes is, aki egy interjúban így nyilatkozott: A képzés a személyes szakmai fejlődésem szempontjából kritikus. Azt hiszem, hogy ahogy többet tudok egyre fontosabb, hogy új megoldásokat ismerjek meg, megismerjem, hogy hogy működnek más önkormányzatok, mit csinálnak, milyen jó gyakorlatuk van. Ez segít abban, hogy jobban teljesítsünk, jobb, gyorsabb módszereket találjunk. Ennek egyetlen útja, ha az ember eljut egy képzésre és megtanulja, hogy lehet másképpen csinálni a dolgokat.(R. W.) Ennek elősegítése érdekében mind a benchmarking módszere, mind a jó gyakorlatból nyerhető ismeret és tapasztalat felhasználásának módozatai tudatosan beépítésre kerülnek az amerikai közszolgálati vezetők képzésébe szövetségi és önkormányzati szinten egyaránt. Megvalósításuk során vagy a jó gyakorlat gazdáját viszik a képzésre, vagy ún. benchmarking tereplátogatásokat szerveznek, a jó gyakorlat helyszínén, a szövetségi hivatalokban, állami vagy helyi önkormányzatoknál, vállalatoknál, egyetemeken és nonprofit szervezeteknél fogadják az érdeklődő szakembereket. Ez a módszer csoportos és egyéni szervezésben is jól működtethető, ilyenkor a benchmarking képzési módszerként is szerepel, célja, hogy a stratégiai tervezésért felelős vezetők a jó gyakorlatot képviselő vezetőtársakkal folytatott eszmecsere során fejlesszék pl. kérdezési technikájukat és kommunikációs készségeiket, amelyek hozzásegítik őket az új ismeretek, tapasztalatok megszerzéséhez.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
A képzések keretében megszervezett benchmarking célú előadások, vagy a workshopok, mind jelenléti mind web-alapú változatban konkrét szakmai témakörökhöz kapcsolódnak, pl. településfejlesztés, energiagazdálkodás, környezetvédelem, stb. A képzésben a jó gyakorlat átadására alkalmazott módszer az autentikus forrás felhasználása, az első kézből szerzett tapasztalat közreadása, melynek leggyakoribb formája az érintett szakemberek előadóként való szerepeltetése a programokban. A sikertörténetekre épülő képzés sikere is valószínű, hiszen megtartása elsősorban prezentációs és kommunikációs készséget igényel, amelyek a sikeres vezetők készségtárának alapvető kellékei, - ahogy a konferencián is megtapasztalhattuk -, így az oktatásban kevésbé gyakorlott szakemberek is szívesen vállalják a közreműködést, szívesen beszélnek arról, amihez értenek, amiben jó eredményt tudnak felmutatni. Az ICMA gyakorlatában arra is találunk bőven példát, hogy a képzési programot, amely ma már gyakran az Interneten elérhető webinárium keretében zajlik, egy professzionális tréner és egy gyakorlati szakember közösen vezeti, így a módszertani megoldások sora bővíthető. A résztvevők választ kaphatnak felmerülő kérdéseikre, a személyes példa meggyőző ereje pedig elindíthatja őket a jó gyakorlat hasznosításának útján. A konferenciákon általában nincs elegendő idő az egyes megoldások alapos feldolgozására, tényekkel való alátámasztására, az adaptációhoz szükséges részletek megismerésére, ami viszont egy képzés keretében jól megvalósítható. A webinárium, ún. web szeminárium, valós idejű online előadás, amelynek résztvevői különböző helyszíneken bekapcsolódva egy időben követhetik az eseményt, és többnyire kérdésfeltevés formájában kapcsolódhatnak be. A kommunikáció telefonvonalon vagy a számítógépen keresztül történik, nem igényel különleges technikai hátteret. Az online képzések elsősorban költség- és időtakarékosság, valamint a széleskörű hozzáférés biztosítása okán válnak az amerikai közszolgálati képzésben egyre népszerűbbé. Az előnyök mellett azonban nem elhanyagolható a jelenléti képzésekben és a személyes véleménycserében, kapcsolatépítésben az egymástól való tanulásban rejlő hozadék. Szerencsés megoldásnak tűnik ezért a blended képzés, amely alkalmas a képzési módszerek ötvözésére. Az önkormányzatok érintett munkatársai összejönnek, együtt követik az előadást, így lehetőségük van a csoportban reflektálni, a kollegákkal megvitatni az elhangzottakat. Amerikai közegben jól működik az a megoldás, hogy a képzésben résztvevő munkatársak és főnökük együtt nézik meg a webináriumot, majd azt követően a csoportban megbeszélik a felmerülő kérdéseket, és saját gyakorlatuk szempontjából elemzik a hallottakat. Gyakori megoldás, hogy a munkahelyi vezető, vagy egy munkatárs vállalja fel a csoport vezetését, és facilitálja a megbeszélést. Amennyiben valaki igényli, az ICMA módszertani útmutatójából nyerhet ötleteket a facilitátor szerepkör gyakorlásához. Láttunk olyan webináriumot, amelyben a helyszíneken működő csoportok a programba beépített feladatokat kaptak, melyek megoldására előre meghatározott idő állt rendelkezésre, ez alatt a csoportok együtt dolgoztak, majd folytatódott a prezentáció, és a résztvevők a csoportban felmerült kérdéseket feltették az előadóknak.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
A másoktól való tanulásban az információ megismerése – még ha a személyes példa meggyőző erejével is hat –csak az első lépés, az idő-, pénz- és energia-megtakarítás érdekében. A folyamatot az angol rövidítés szerinti három „A” fémjelzi: Adopt (fogadd el) Adapt (adaptáld a saját körülményeidhez) Advance (haladj előre) – mindez a jó gyakorlat tényleges hasznosulását eredményezheti, és az üzleti pragmatizmus jelszavává is vált. 6 A szervezeti hasznosulás kis lépésekből áll össze, és olyan, a tanuló szervezetekre jellemző kultúra szükséges hozzá, amely a „mindenkitől tudunk tanulni” elvét követve rugalmasan rámozdul, és épít minden belső és külső forrásból származó ötletre, bevált módszerre. Ennek révén a szervezet javíthatja a szolgáltatásait, csökkentheti a költségeit, hatékonyabb munkavégzést eredményezhet. Az ereje abban rejlik, hogy ha a kulcsfontosságú folyamatokat javítani tudja, akkor azzal a szervezet egészének a teljesítményét is jelentősen emeli.7 Mindezek a kérdéskörök, ma már a közszféra szervezeteiben is alapvető fontosságúak, akkor is, ha nem is az üzleti versenyképesség, hanem az állampolgároknak nyújtott szolgáltatások javításának kontextusában jelentkeznek. Könnyebbséget jelenthet, hogy a jó gyakorlat megosztását nem korlátozza üzleti érdek, kell azonban hozzá a partnerséget támogató pozitív szemlélet, amelynek hiánya viszont jelentősen gátolhatja a jó gyakorlatban rejlő előnyök kihasználását. Ennek fényében különösen fontos a TÖOSZ szerepvállalása a jó önkormányzati gyakorlatok terjesztésében. Az eredmények terjesztése a tényleges hasznosítás első lépése, ha továbbiak is követik, akkor a hatások megsokszorozódhatnak. Az eredmények alapos megismerésére a nyertes települések által felkínált szakmai napok, helyszíni látogatások biztosítják a lehetőséget, de sokat tehet a benchmarking meghonosításáért a továbbképzést szervező szervezet vagy intézmény, legyen az az önkormányzati szövetség vagy az egyetem, ha a benchmarking gyakorlatát beépíti a továbbképzési kínálatába, ahogy az amerikai önkormányzati szövetség vagy a szövetségi köztisztviselők képző intézménye8 teszi. Ne feledkezzünk el azonban egy lényeges körülményről. A hivatkozott meghatározás szerint „a benchmarking az adott területen alkalmazott legjobb gyakorlat keresése, amely kiváló teljesítményhez vezet”. A legjobb gyakorlat tudatos kereséséről van tehát szó, melynek révén a szervezetek, települések maguk számára előnyöket realizálhatnak. Ebből az optikából nézve jelent többet és válik a benchmarking szemlélete és gyakorlata igazán fontossá, és ebben a mostani és a jövőbeli potenciális nyertesek egyformán érdekeltek. A legtöbbet tehát maguknak az önkormányzatoknak kell tenniük az egymástól
BOGAN C.E.-ENGLISH, M.J.(1994): Benchmarking for Best Practices. Winning through Innovative Adaptation. New York: McGrow Hill, Boston, p 5 6
BOGAN C.E.-ENGLISH, M.J.(1996): Benchmarking for Best Practices In CRAIG, R.L. : The ASTD Training and Development Handbook( fourth edition).Boston, McGrow Hill, pp 395-399 7
8
Federal Executive Institute
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
való tanulásban rejlő tartalékok kihasználásában, ami vonatkozik a bevált gyakorlat átadására és a kipróbálás, adaptálás iránti nyitottságra egyaránt. A benchmarking igazi nyertesei természetesen azoknak a településeknek a polgárai, amelyek az élhetőbb településekért és lakókörnyezetért, a hagyományok megőrzéséért és új hagyományok teremtéséért, a kulturális értékek közvetítéséért, a család- és nőbarát településért, a kölcsönösen előnyös partnerségek kiépítéséért, a közösséggel együtt kialakított települési stratégia és jövőkép érdekében bekapcsolódnak ebbe a folyamatba. Az idén díjazott pályázatok kapcsán ezeken a területeken kínálkozik lehetőség a tapasztalatok adaptálására. A 2011-es pályázat hívó szavai az „ötletekkel és összefogással településünkért”, a „legjobb testvérvárosi találkozó” és a vizek varázsa” új dimenziókban ígérnek példaértékű gyakorlatokat. Addig pedig érdemes minden lehetőséget kihasználni, hogy az eddigiek minél inkább hasznosuljanak.
