Diversiteit of discriminatie: een paradox voor het Belgisch publiek management?

Diversiteit of discriminatie?

Diversiteit of discriminatie: een paradox voor het Belgisch publiek management? Ria JANVIER Gewoon hoogleraar Universiteit Antwerpen – Faculteit PSW Erik HENDERICKX Hoogleraar Universiteit Antwerpen – Faculteit TEW

1.

Inleiding

De publieke sector is georganiseerd volgens het model van de ‘merit bureaucracy’. In tegenstelling tot de modellen in de 17e tot en met de 19e eeuw, waar klasse of patronage dominante principes waren, wordt ‘merit’ het criterium om een stabiele en performante publieke organisatie vorm te geven en te structureren. Binnen dit model is het diploma sturend bij de instroom, de bevordering, het belonen, zodat – theoretisch – overheidspersoneel wordt aangestuurd op basis van hun capaciteiten. Naast ‘merit’ beoogt de publieke sector ook een ‘representative bureaucracy’ te zijn, die rekruteert uit alle segmenten van de samenleving. Het concept van diversiteit past binnen dit (gelijkheids)streven. “In the Belgian context, attention was also always drawn to maintaining a representative bureaucracy along the lines of language (French - Dutch) and political (or religious) affiliation. So, merit and representation were the two basic principles in organizing the Belgian civil service”. 1 De publieke sector zou representatief moeten zijn voor de diversiteit in de samenleving en een voorbeeld voor het tewerkstellen van een gedifferentieerd personeelsbestand voor de particuliere sector. Het paradigma vandaag is dan ‘gelijke (arbeids)voorwaarden voor gelijk werk’. Het OESO rapport 2 houdende een analyse van het HRM in de Belgische publieke sector vermeldt: “The large and increasing number of contractual employees is unsatisfactory, both from a governance and an equity perspective, as all officials recognize that these are often used as a substitute for statutory employment, filling posts which could be filled by statutory staff”. Het managen van diversiteit heeft in België dan ook een bijzondere connotatie omwille van het zeer specifieke onderscheid tussen ambtenaren 3 aan de ene kant en contractanten aan de andere kant. In weerwil van de algemene regel dat personeel in overheidsdienst statutair dient te worden

1

2 3

SCHEEPERS, S., Equality for those who are competent. Discourses on competencies, diversity and equality in the public sector, Paper Discourse in Organizations (DiO) Workshops, International Workshop, Ghent, 2009. OECD, Reviews of Human Resource Management in Government: Belgium, 2007, 71. Voor een goed begrip merken wij op dat wij in het raam van deze bijdrage de termen ‘ambtenaren’, ‘vastbenoemde personeelsleden’ en ‘statutair personeel’ of analoge woordcombinaties als synoniemen gebruiken.

Ria JANVIER & Erik HENDERICKX

1


aangeworven, neemt de categorie van de contractanten nog steeds toe (cf. infra, 2). 4 Dit creëert een spanningsveld omwille van de minder of meer uiteenlopende arbeidsvoorwaarden voor deze beide personeelscategorieën (cf. infra, 6.1). Het analyseren hiervan zal resulteren in het antwoord op de vraag of diversiteit leidt tot discriminatie als een specifieke paradox binnen het Belgisch publiek management, 5 vooral als ook de verdeling naar geslacht en leeftijd wordt meegenomen in het debat (cf. infra, 6.2).

2.

Cijfers

Overheidsdiensten in België onderschrijven, voor diverse redenen (cf. infra, 3), veel meer arbeidsovereenkomsten dan in het (recente) verleden. Deze evolutie is het meest uitgesproken op het niveau van de Belgische lokale besturen en doet zich voor in elk gewest, met het Waalse Gewest als koploper. 6 Eind 2009 is slechts 39,08% van het overheidspersoneel nog vastbenoemd als ambtenaar, daar waar de andere 60,92% bestaat uit contractanten, met meer specifiek 17,02% gesubsidieerde contractuelen en 43,90% andere contractueel tewerkgestelde personeelsleden. Tabel 1 – Aantal personeelsleden (in %) volgens de tewerkstellingswijze en per gewest (2009) 7 BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST Ambtenaren 40,39% Gesubsidieerde contractuelen 5,64% Andere contractanten 53,97% VLAAMS GEWEST Ambtenaren 42,08% Gesubsidieerde contractuelen 16,46% Andere contractanten 41,46% WAALS GEWEST Ambtenaren 34,44% Gesubsidieerde contractuelen 22,11% Andere contractanten 43,45% TOTAAL Ambtenaren 39,08% Gesubsidieerde contractuelen 17,02% Andere contractanten 43,90% 4

5

6

7

Binnen de groep van de contractanten, zowel in de publieke als de particuliere sector, speelt nog een bijkomend onderscheid tussen arbeiders en bedienden. De discussie op dit punt laten we binnen het bestek van deze bijdrage echter achterwege. FREEDLAND, M. & AUBY, J.B., The Public Law/Private Law Divide: Une Entente Assez Cordiale? La Distinction Du Droit Public Et Du Droit Privé: Regards Français Et Britanniques, Oxford, Hart Publishing, 2006, 272 p.; MORRIS, G.S. , 'The Future of the Public/Private Labour Law Divide' in C. BARNARD, S. DEAKIN & G.S. MORRIS (eds.), The Future of Labour Law: Liber Amicorum Sir Bob Hepple QC, Oxford, Hart Publishing, 2004, 159-178; RUFFERT, M., The Public-Private Law Divide: Potential for Transformation?, British Institute of International and Comparative Law, 2009, 322 p. RIJKSDIENST VOOR SOCIALE ZEKERHEID VAN DE PROVINCIALE EN PLAATSELIJKE OVERHEIDSDIENSTEN, Contractuele en statutaire tewerkstelling: evolutie in de lokale sector 1995-2007 – Volledige onderzoeksresultaten, Brussel, eigen uitgave, 2007, 22 p. - www.rszppo.fgov.be/nl/rszppo/publicaties/publicaties.htm. RIJKSDIENST VOOR SOCIALE ZEKERHEID VAN DE PROVINCIALE EN PLAATSELIJKE OVERHEIDSDIENSTEN, Jaarverslag 2009, Brussel, eigen uitgave, 2010, 19 - www.rszppo.fgov.be/nl/rszppo/publicaties/rszppo_jaarverslag_2009.pdf.


2


Bij een verfijning tot op het niveau van de individuele besturen stellen we vast dat de variatie groot is. 8 Zo zijn er aan de ene kant van het spectrum 7% van de besturen die minder dan 10% vastbenoemd personeel hebben, daar waar aan de andere zijde van het continuüm zich 8% van de besturen positioneren waarbij nog wel meer dan de helft van het personeel statutair is. Welke aanwervingspolitiek wordt gevoerd, is een keuze van het bestuur en past in het (k)raam van het autonomiedebat.9 Dit neemt niet weg dat de vraag dient opgeworpen of zulk een grote variatie wel wenselijk is en ook hoe daarmee om te gaan in het raam van de problematiek van de betaalbaarheid van de lokale ambtenarenpensioenen (cf. infra, 3.1).

3.

Oorzaken

3.1.

Kostprijs

Meerdere oorzaken maken dat diverse overheden steeds nadrukkelijker de contractuele tewerkstelling verkiezen boven de statutaire aanstelling. De wellicht belangrijkste reden waarom vooral de lokale besturen een beroep doen op het contractuele wervingsprocedé, is van financiële aard. Op het vlak van de parafiscale druk – met andere woorden de verschuldigde bijdragen ter financiering van de sociale bescherming van het personeel – is het voor de plaatselijke overheden goedkoper om contractanten in dienst te nemen. Dit heeft te maken met het feit dat de bijdragen ter financiering van de pensioenen tot voordeel van de vastbenoemde ambtenaren steeds hoger uitvallen. In België maken de meeste lokale besturen namelijk deel uit van een solidariteitspool; dit impliceert dat de lopende pensioenen moeten worden gefinancierd door middel van bijdragen op de wedde van de huidige actieve vastbenoemde personeelsleden. Hieronder geven wij in tabelvorm het verschil weer op het vlak van de verschuldigde sociale bijdragen naargelang van de personeelscategorie.

8

9

JANVIER, R. & PEETERS, N., Morfologie van de contractuele tewerkstelling bij de Vlaamse steden en gemeenten, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Antwerpen, eigen uitgave, september 2007, 129 p. http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/sn030515.htm. PEETERS, N. & JANVIER, R., “Personeelsbeleid in de Vlaamse lokale besturen: centrale sturing of decentrale autonomie?”, Burger, bestuur & beleid 2008, nr. 3, 233-252; PEETERS, N. & JANVIER, R., Personeelsbeleid in Vlaamse lokale overheden: centrale sturing of decentrale autonomie? – Een historische, vergelijkende analyse, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Antwerpen, eigen uitgave, 2008, 156 p. [D/2008/10106/009] http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/s2A0605001.htm en PEETERS, N., DE CALUWE, C., JANVIER, R. & VAN DOOREN, W., Vlaamse gemeenten en hun personeelsbeleid. Een tweedimensionale analyse van organisatorisch gedrag, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Antwerpen, eigen uitgave, 2010, 151 p. [D/2010/10106/006] http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/s2A0605003.html.


3


Tabel 2 – Verschuldigde sociale bijdragen voor het personeel bij de lokale besturen (2011) LOKALE BESTUREN Ambtenaren Contractanten WERKGEVER WERKNEMER WERKGEVER WERKNEMER Gezondheidszorg 3,80% 3,55% 3,80% 3,55% Ziv-uitkeringen Geen (tenzij eenzijdige beëindiging) 2,35% 1,15% Werkloosheid Geen (tenzij eenzijdige beëindiging) 1,46% 0,87% Pensioenen Pool 1 = 24,50% 7,50% 8,86% 7,50% Pool 2 = 33,50% Pool 3 = geen Pool 4 = geen Gezinsbijslagen 5,25% / 5,25% / Arbeidsongevallen / / / / Beroepsziekten 0,17% / 0,17% / Totaal zonder pensioenbijdrage 9,22% 11,05% 21,89% 13,07% Totaal met pensioenbijdrage 33,72% (pool 1) 11,05% 42,72% (pool 2) Sommigen vinden het laakbaar dat geldelijke overwegingen de doorslag geven om de contractuele aanwerving te prefereren boven de indienstneming van ambtenaren. Anderen zien daar minder graten in: worden alle overheden niet geacht zuinig om te springen met de schaarse middelen waarover zij beschikken? Die laatste vraag kan bezwaarlijk ontkennend worden beantwoord. Daar staat tegenover dat lokale overheden die deel uitmaken van een op solidariteit gesteunde pensioenpool, bij het afbouwen van hun statutaire personeelskader de noodzakelijke solidariteit wel onder grote druk zetten. 10 3.2.

Flexibiliteit

Een tweede, veel gehoorde en ook algemeen zo aangevoelde overweging is dat de statutaire tewerkstelling onvoldoende flexibiliteit toelaat. Op zich is dit een merkwaardig gegeven. Eén van de grondslagen ter verantwoording van het principe van de statutaire tewerkstelling in overheidsdienst, is immers de veranderlijkheid, één van de drie algemene beginselen van de openbare dienst. Veranderlijkheid houdt in dat de overheid eenzijdig het statuut oplegt en ook unilateraal moet kunnen wijzigen. Dit lijkt op het eerste gezicht het summum van flexibiliteit. De praktijk vertoont echter een groot verschil met deze – vooral juridische – theorie. Geen enkele personeelscategorie kan zich bogen op zoveel ‘verworven’ rechten als de ambtenaren hoewel daar geen enkele juridische grondslag voor bestaat. Niettegenstaande volgens het vakbondsstatuut de overheidswerkgever het laatsten woord heeft om de wenselijke geachte bijsturingen door te voeren, moet men vaststellen dat aan het statuut aangebrachte wijzigingen vrijwel altijd in de richting gaan van meer voordelen en betere arbeidsvoorwaarden voor de vastbenoemde statutaire personeelsleden. Het tweede beginsel van de openbare dienst in de vorm van de continuïteit – in die zin dat taken van algemeen belang op een permanente wijze moet worden waargenomen en dus moeilijk verenigbaar zijn het stakingsrecht – verhindert op zijn beurt niet dat vrij snel naar het middel van de collectieve actie wordt gegrepen. 10

GYSEN, J. & JANVIER, R., “(On)betaalbaarheid van de ambtenarenpensioenen” in R. JANVIER, A. VAN REGENMORTEL en V. VERVLIET (eds.), Actuele problemen van het socialezekerheidsrecht, Recht en sociale zekerheid 12, Brugge, die keure, 2007, 1-94; JANVIER, R., GYSEN, J. en SUYKENS, M., De pensioenproblematiek in lokale besturen, Brussel, VVSG-Politeia, 2009, 138 p.; GYSEN, J. et JANVIER, R., Payabilité des pensions des fonctionnaires (locaux), Bruxelles, Politeia, 2009, 108 p.


4


Voorts stellen wij een verglijding vast van de initiële idee dat strenge procedurevoorschriften en uitgebreide administratieve interne beroepsmogelijkheden bedoeld zijn als een dam tegen eventuele politieke willekeur. 11 In realiteit gaat de procedure primeren op de grond van de zaak, waardoor tal van disputen eigenlijk vooral handelen over de vorm en minder over de inhoud. Het feitelijke gebrek aan flexibiliteit bij tewerkstelling van ambtenaren maakt dat overheden zelf uitwegen zoeken. Een eerste piste is het afstoten van bepaalde taken naar meer autonome (semi) publieke organismen, over de oprichting van verzelfstandigde entiteiten met een privaatrechtelijke rechtsvorm, tot en met outsourcing of zelfs privatisering. Het alternatief is dat de overheidswerkgevers de statutaire tewerkstellingswijze links laten liggen en meer systematisch hun toevlucht nemen tot de aanwerving van contractanten. Wel stellen we hierbij vast dat overheden ook in het geval van een contractuele aanwerving doorgaans het gelijkheidsbeginsel – als derde algemeen beginsel van de openbare dienst – laten primeren op de mogelijkheid tot individuele afwijkingen intuitu personae, wat theoretisch tot de essentie van de arbeidsovereenkomst behoort. Vanuit de nood aan een flexibele(r) arbeidsconfiguratie mag het duidelijk zijn dat contractuele tewerkstelling een aantal merites heeft. Deze laat immers een verhoogde numerieke flexibiliteit toe in de zin van een aanpasbaarheid van de arbeidsinzet aan variaties in de omvang van de capaciteitsbehoefte, om op deze wijze over- en onderbezetting te vermijden. Daarnaast is er sprake van een contractuele flexibiliteit in de vorm van het gebruik van juridische contractvormen die tegemoetkomen aan de flexibiliteitnoden van de organisatie. Maar flexibiliteit gaat in deze context nog verder, veeleer in de richting van een deregulering; het voordeel van de contractuele tewerkstelling is dat de overheidswerkgever ontsnapt aan een resem – vooral procedurele – bepalingen die kenmerkend zijn voor het ‘statuut’. In een vrij eenvoudige logica zou in dit verband kunnen worden tegengeworpen dat het er bijgevolg op aankomt het statuut te flexibiliseren. Een grote dosis ervaring en contacten met het werkveld leren ons dat we hier te maken hebben met een axioma: de flexibilisering van het ‘statuut’ is een illusie.

4.

Gevolgen

4.1.

Gevolgen op juridisch vlak

Er bestaat een groot verschil tussen de rechtspositie van de vastbenoemde ambtenaren en deze van de contractantanten in dienst van een overheidsbestuur of -instelling. In vergelijking met alle andere personen die in een gezagsrelatie werken, geniet de overheidscontractant doorgaans de slechtste sociale bescherming vanuit een juridisch perspectief, annex naar HR opportuniteiten. Dit neemt niet weg dat er een duidelijke trend is om de arbeidsvoorwaarden van deze beide personeelscategorieën, zo veel als mogelijk, op dezelfde leest te schoeien. Dit oogmerk stuit echter op bepaalde obstakels omwille van de dwingende bepalingen van het arbeidsrecht (cf. infra, 5). Nog meer problematisch is echter de onvergelijkbaarheid op het vlak van hun sociale bescherming, met de totaal verschillende

11

Cf. WEBER, M., Wirtschaft und Gesellschaft, Tubingen, Mohr, 1922/1956, part III, chapter 6.


5


wettelijke pensioenregeling als voorbeeld bij uitstek (cf. infra, 5). Het onderstaande schema toont zeer eenvoudig aan waar de juridische verschillen tussen ambtenaren en contactanten zich situeren. Schema 1 – Verschillen in regelgeving voor ambtenaren en overheidscontractanten

TWEE SPOREN AMBTENAREN

CONTRACTANTEN

Statuut Rechtspositieregeling Hoogwaardige sociale bescherming Specifiek ambtenarenpensioen

Arbeidsrecht

Socialezekerheidsrecht Identiek wettelijk pensioen, zoals de werknemers uit de particuliere sector

Gemeenschappelijke regeling qua collectieve arbeidsverhoudingen (met minder aandacht voor de overheidscontractanten)

Arbeidsongevallen & beroepsziekten (naar het model van de statutaire tewerkstelling)

Raad van State versus arbeidsgerechten in geval van conflict

4.2.

Gevolgen voor de HR praktijken

HRM valt te omschrijven als “the planned pattern of human resource (i.e. workforce) and human resource management (i.e. functional) deployments and activities intended to enable the organization to meet organizational goals and objectives”.12 Dit impliceert managementsystemen en -praktijken die het arbeidsgedrag determineren door het aantrekken van de noodzakelijke competenties en het stimuleren van de motivatie, om op die wijze de performantie van de organisatie te vergroten. Of zoals DELERY en DOTTY 13 het formuleren: “employment systems should be designed to maximize performance in the jobs that are most critical to an organization’s performance”. De achterliggende basisgedachte van dit model is dat HR activiteiten resulteren in bepaalde HR uitkomsten die de resultaatgerichtheid van de organisatie beïnvloeden. Human resource management is cruciaal voor elke organisatie, maar vooral binnen de publieke sector, waar medewerkers doorgaans de belangrijkste ‘grondstof’ vormen, wetende dat er een duidelijk verband bestaat tussen HRM en de performantie van de organisatie. 14 12

13

14

MCMAHAN, G.C., VIRICK, M. & WRIGHT, P.M., “Alternative theoretical perspectives for strategic human resource management revisited: Progress, problems, and prospects“ in P. WRIGHT, L. DYER, J. BOUDREAU & G. MILKOVICH (eds.), Research in personnel and human resource management, Greenwich, CT: JAI Press, 1999, 99-122. DELERY, J.E. & DOTTY, D.H., “Modes of theorizing in strategic human resource management: tests of universalistic, contingency and configurational performance predictions”, Academy of Management Journal (39), 1996, 817. BEATTIE, R. & WATERHOUSE, J. (eds.), Human Resource Management in Public Service Organizations, London, Routledge, 2009, 270 p. Andere interessante bijdragen over HRM in de publieke sector zijn: FARNHAM, D. & HORTON, S., Managing the new public services, Basingstoke, Macmillan 1996, 314 p.; BERMAN, E.M., BOWMAN, J.S., WEST, J.P. & VAN WART, M., Human resource management in public service. Paradoxes, processes and problems, Thousand Oaks, Sage, 2006, 456 p.;


6


Vandaar rijst de vraag: hoe verhoudt het eerder beschreven juridisch tweesporenbeleid (cf. supra, 4.1) zich nu tot de HR praktijken? Welnu, het staat buiten kijf dat het HRM in de publieke sector in sterkere mate wordt beïnvloed door het regulerend kader dan in de particuliere sector. Laat nu net dat juridisch raamwerk behoorlijk verschillend uitvallen voor ambtenaren versus contractanten, dan mag het duidelijk zijn dat die verschillen een belangrijke impact hebben op de mogelijkheden en beperkingen op het vlak van het voeren van een modern personeelsbeleid. Het is onze bedoeling, aan de hand van het volgende theoretisch frame (cf. infra, figuur 1), na te gaan op welke vlakken zich een ‘diversiteit’ voordoet en in hoeverre deze al dan verantwoord is of noem het al dan niet een ‘discriminatie’ inhoudt. Vanuit het oogpunt van een deugdelijk human resources management vormt het hierboven aangehaalde onderscheid tussen ambtenaren en overheidscontractanten een grote uitdaging. Indien de arbeidsvoorwaarden voor beide groepen van personeel zo van elkaar verschillen, ligt het niet voor de hand beiden te motiveren om dezelfde functie uit te oefenen zonder dat daar ook dezelfde vooren nadelen tegenover staan. Het aanbieden van identieke of minstens vergelijkbare arbeidsvoorwaarden vormt dan ook de basis in het streven naar resultaatgerichte publieke organisaties. Figuur 1 – Theoretisch raamwerk vanuit een HR perspectief 15

HR praktijken

Kenmerken personeelslid

Operationele performantie

Output / Outcomes Publieke organisatie

Instroom Doorstroom Uitstroom Leren & opleiding Performantiemanagement

Motivatie . Empowerment

ARBEIDSGEDRAG

Competenties .

• Productiviteit • Kwaliteit • Flexibiliteit •…

ORGANISATIEPERFORMANTIE

.

Belonen & waarderen Jobdesign

15

STEIJN, B., GROENEVELD, S. & VAN DER PARRE, P., ‘Een vak apart? Dilemma’s en uitdagingen voor strategisch HRM in de publieke sector’, Tijdschrift HRM 13(4), 2010, 29-49. DELERY, J. & SHAW, J., ‘The strategic management of people in work organizations: review, synthesis, and extension’ in G. FERRIS (ed.), Research in personnel and human resources management, New York, JAI, 2001, 165-197. Wij hanteren dit theoretisch raamwerk ook als rode draad doorheen ons handboek: HENDERICKX, E., JANVIER, R., VAN BEIRENDONCK, L. & HUMBLET, P. Handboek HRM, Competentiemanagement en Arbeidsrecht, Leuven, Acco, 2010, 604 p.


7


5.

Diversiteit in tewerkstellingsvormen

5.1.

Voorafgaande opmerkingen

Vooraf merken we op dat de eventuele discrepantie tussen statutaire en contractuele tewerkstelling zich enkel voordoet binnen de publieke sector. Hoewel de scheidingslijn tussen de publieke sector en de particuliere of marktsector niet zo eenduidig te trekken valt, is deze voor het type tewerkstelling nochtans doorslaggevend. Het uitgangspunt is, zoals al aangegeven (cf. supra, 1), dat bij tewerkstelling in dienst van een publiekrechtelijke werkgever het statuut de regel is en het contract de uitzondering. Voor zover we echter te maken hebben met een werkgever die een privaatrechtelijke rechtsvorm heeft, vervalt deze discussie en zijn alle personeelsleden in ieder geval contractanten. Los van het diversiteitvraagstuk op het vlak van de samenstelling van het personeelsbestand, geldt als tweede randbemerking dat ook binnen de groep van de zogenaamde publiekrechtelijke werkgevers de diversiteit zeer groot is. De overheid is geen monolithisch blok, maar bestaat uit een amalgaam van entiteiten. Kenmerkend hierbij is dat er geen soort van ambtenarenwet bestaat die – over alle bestuursniveaus heen – de minimumsokkel vormt op het vlak van de geldende arbeidsvoorwaarden voor het ambtenarenkorps. Bij wijze van boutade zou men kunnen stellen: zoveel overheden, zoveel rechtspositieregelingen. Uiteraard dient een en ander ietwat te worden genuanceerd in zoverre die onderscheiden rechtspositieregelingen onderling heus wel wat gelijkenissen vertonen, maar evengoed verschilpunten die ook van belang zijn als het onderscheid tussen statutair en contractueel personeel in het vizier komt. Voor de contractanten, ongeacht bij welke overheid zij in dienst zijn, geldt daarentegen wel een minimale bescherming, zoals die voortvloeit uit in hoofdzaak de Arbeidsovereenkomstenwet. In onze studie willen wij ons focussen op het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 dat de minimale voorwaarden vastlegt voor de rechtspositieregelingen op het niveau van de gemeenten en provincies in het Vlaamse Gewest, afgekort als het Rechtspositiebesluit of RPB. 16 Deze afbakening is verantwoord omwille van een dubbele reden. Enerzijds is (de stijging van) het aantal overheidscontractanten bij de lokale besturen het grootst (cf. supra, 2), met als gevolg dat zij intussen zelfs de meerderheid uitmaken van het personeel. Anderzijds is bij de uitwerking van het genoemde Rechtspositiebesluit duidelijk geopteerd voor een zo vergaand mogelijke gelijkschakeling van de arbeidsvoorwaarden tussen ambtenaren en contractanten. 17

16

17

Het betreft het B. Vl. Reg. 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (BS 24 december 2007). In onze analyse baseren wij ons meermaals op het Verslag aan de Vlaamse Regering bij het B. Vl. Reg. 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (BS 24 december 2007).


8


5.2.

Arbeidsrecht als Janus

Het arbeidsrecht is bij tewerkstelling in overheidsdienst te vergelijken met Janus, de god met de twee gezichten. We bedoelen daarmee dat de overheid de arbeidsrechtelijke bepalingen inroept naargelang het haar uitkomt en niet steeds even consequent. Voor een goed begrip geven wij nog even mee dat het voornaamste kenmerk van het arbeidsrecht als beschermende wetgeving erin bestaat dat een afwijking van de dwingende bepalingen van het arbeidsrecht enkel mogelijk is in het voordeel van de werknemer. In de verhouding van de contractanten ten overstaan van de overheid wordt het primaat van het arbeidsrecht aangehaald om bepaalde regels die gelden voor de vastbenoemden, niet per analogie toe te passen. Onze belangrijkste bevinding in dit verband is dat de Vlaamse decreetgever, c.q. regering er zich nogal gemakkelijk vanaf maakt met de boodschap dat bepaalde facetten zijn geregeld in het arbeidsrecht en dus niet meer zouden kunnen (of moeten) worden geregeld via de rechtspositie, bijvoorbeeld wat betreft het ontslag (cf. infra, 5.3.3). In andere gevallen wordt het aan de individuele besturen overgelaten, zoals voor het regelen van de proeftijd (cf. infra, 5.3.1). Omgekeerd worden dwingende bepalingen van het arbeidsrecht waarvan niet kan worden afgeweken voor de overheidscontractanten, regelmatig ingeroepen om een vergelijkbare bescherming te geven aan de ambtenaren, vanuit een zelfde streven naar gelijkschakeling. Het punt is dan wel dat in voorkomend geval de ambtenaren beter af zijn dan de contractanten omdat de eersten niet kunnen terugvallen op een resem socialezekerheidsregelingen waardoor dan maar wordt beslist om de wedde van de ambtenaar gewoonweg door te betalen, daar waar de contractant het moet stellen met een bescheiden vervangingsinkomen (cf. infra, 5.4). 5.3.

HR praktijken 5.3.1. Instroom

De personeelsformatie – zijnde de juridische vertaling van de noodzakelijke personeelsbehoeften – omvat niet alleen de statutaire, maar ook de contractuele betrekkingen. Het gaat daarbij zowel om bestendige (duurzame, stabiele) contractuele betrekkingen als om tijdelijke betrekkingen, ingesteld voor de uitvoering van projecten. De enige uitzonderingen betreffen posities ter uitvoering van werkgelegenheidsmaatregelen, ingeval het gaat om uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften en bij vervanging van afwezige personeelsleden. Wij vermelden dit expliciet omdat hieruit alvast duidelijk blijkt dat de statutaire en de contractuele aanstelling steeds meer als equivalente tewerkstellingsvormen worden beschouwd. Nieuw is dat het RPB voortaan voorziet in identieke wervings- en selectieprocedures voor de hierboven genoemde statutaire en contractuele betrekkingen die zijn opgenomen in de personeelsformatie. Hierbij gelden dezelfde excepties, waarbij de regelgever vooral de klemtoon heeft willen leggen op de tijdelijke duur van de contracten waarvoor niet de gebruikelijke procedures op het gebied van werving en selectie moeten worden doorlopen. Dit is een belangrijke kentering ten opzichte van het verleden en tegelijk een noodzaak voor een gelijke behandeling van langdurig tewerkgestelde contractanten naar de toekomst. Alles begint immers bij de aanwerving, letterlijk en


9


figuurlijk. Tot hiertoe kon de aanwerving van contractanten op een vrij soepele manier verlopen, wat niet wegnam dat bepaalde besturen ook al eerder voor een uniforme aanwervingsprocedure hadden gekozen. Vanuit het oogpunt van het HRM lijkt zulk een weinig geformaliseerde aanwerving en selectie alleen maar voordelen te hebben, bijvoorbeeld op het vlak van een doorgedreven preselectie waardoor het aantal kandidaten beperkt blijft, wat de doorlooptijd betreft, de mogelijkheid om kandidaten met een groot potentieel rechtstreeks en zonder veel omhaal in dienst te nemen en ga zo maar door. Maar driewerf helaas: deze – toegegeven soms ook slinkse, in de zin van niet volkomen belangenvrije – manier van rekruteren had wel tot gevolg dat de contractanten jarenlang geblokkeerd bleven in de aanvangsgraad en niet in aanmerking kwamen voor een bevordering, om de eenvoudige reden dat ze niet volgens de regels van de kunst in de publieke sector waren aangeworven. Eén van de cruciale principes is namelijk de gelijke toegang tot de openbare dienst en deze hoort – ook volgens ons – nu eenmaal te primeren. Gelijke toegang tot de openbare dienst impliceert dat er voldoende ruchtbaarheid dient gegeven aan een vacature, ook via officiële kanalen, dat iedereen die aan de objectieve aanwervingsvereisten voldoet, moet kunnen kandideren en aan het selectieproces deelnemen. Deze gelijkschakeling op het vlak van de werving en selectie biedt het voordeel dat contractanten voortaan tevens in aanmerking komen voor bevordering (cf. infra, 5.3.2). Tegelijk maken de – naar ons oordeel evenwichtige – excepties hierop het mogelijk dat voor een doorgaans kortlopende contractuele tewerkstelling toch op een vlotte en snelle wijze kan worden gerekruteerd. Zonder al te zeer in detail te treden, willen we ook nog even ingaan op de differentiatie op het vlak van de proefperiode. Volgens het verslag aan de Vlaamse Regering bij het Rechtspositiebesluit zijn de regels betreffende de proeftijd met het oog op de vaste aanstelling in statutair verband ‘uiteraard’ niet van toepassing op de overheidscontractanten. Het klopt dat ten overstaan van deze laatste groep de dwingende bepalingen van de Arbeidsovereenkomstenwet behoren te worden gerespecteerd. Er bestaat een resem verschilpunten tussen het proefbeding in het raam van de arbeidsovereenkomst en de proeftijd voor statutaire personeelsleden. Het valt echter te betreuren dat de Vlaamse regelgever niet wat meer moeite heeft gedaan om beide regimes zo veel als mogelijk gelijk te schakelen wat een alignering vereist met het contractuele proefbeding. Nu laat de regelgever het goeddeels aan de individuele besturen over om vorm te geven aan zulk een parallellisme. 5.3.2. Doorstroom Verticale mobiliteit of promotie is enkel mogelijk in een vacante betrekking van de personeelsformatie (cf. supra, 5.3.1). Er wordt alleen verwezen naar een ’vacante betrekking van de personeelsformatie’, zonder onderscheid. Dat kan dus zowel een statutaire betrekking als een contractuele betrekking zijn, wat er in principe op neerkomt dat een contractueel personeelslid kan worden bevorderd naar een statutaire betrekking van een hogere rang, of eventueel omgekeerd. De individuele gemeenteraden of provincieraden kunnen de loopbanen echter gescheiden houden en stipuleren dat statutaire personeelsleden toegang hebben tot statutaire bevorderingsbetrekkingen en contractuele personeelsleden tot contractuele betrekkingen. Als die scheidingslijn niet wordt getrokken, hebben alle personeelsleden – ongeacht de aard van hun dienstverband – toegang tot alle vacatures als zij aan de voorwaarden beantwoorden. Het is echter uitgesloten dat men alleen contractuele personeelsleden toegang zou geven tot een vacante statutaire betrekking. Dat laatste is


10


namelijk een statutariseringsoperatie en strookt helemaal niet met de optie van gelijke behandeling van contractuele en statutaire personeelsleden voor de loopbaan. Merken we hierbij verder nog op dat de verschillende sociale bescherming (cf. infra, 5.4) maakt dat een loopbaanstap van een statutair personeelslid naar een contractuele functie niet voor de hand ligt. Belangrijk is voorts dat enkel degenen die zijn aangeworven na een algemeen geldende selectieprocedure (cf. supra, 5.3.1), in aanmerking komen voor bevordering. Voor degenen die al in dienst waren bij het uitvaardigen van het RPB, is de regel dat ze moeten aangeworven zijn na een externe oproep en op basis van een gelijkwaardige selectie. Hiermee zet het RPB een belangrijke stap voorwaarts in het wegwerken van de verschillen tussen statutair en contractueel personeel. Op de andere bestuursechelons is deze evolutie vooralsnog ondenkbaar, want contractanten zijn daar principieel uitgesloten van iedere mogelijkheid tot promotie in de hiërarchische loopbaan. Het valt in de praktijk nog af te wachten hoe bij de diverse lokale besturen die loopbaantrajecten concreet vorm zullen krijgen. Als het gaat om interne of horizontale mobiliteit, kunnen zowel ambtenaren als contractanten zich kandidaat stellen voor vrijwillige mobiliteit op het lokale bestuursniveau. In voorkomend geval dient de arbeidsovereenkomst te worden aangepast aan de nieuwe functie-inhoud. Hetzelfde geldt bij opdrachthouderschap, een figuur die evenzo voor beide personeelscategorieën openstaat. Een ambtshalve herplaatsing daarentegen behoort enkel voor statutaire personeelsleden tot de loopbaanmogelijkheden. Dit heeft te maken met het principe dat een arbeidsovereenkomst – anders dan het statuut – niet eenzijdig wijzigbaar is. Een en ander valt echter te relativeren: indien de contractant voor de keuze staat tussen het aanvaarden van een andere betrekking en zijn ontslag, zal die keuze doorgaans snel gemaakt zijn. De regels betreffende de horizontale mobiliteit zijn analoog aan die bij bevordering. Er moet een vacante betrekking zijn in de personeelsformatie. Het komt aan de bevoegde raden toe om ook op dit punt al dan niet gescheiden circuits te maken. Het gaat ten slotte om dezelfde personeelscategorieën die voor deze loopbaanstap in aanmerking komen. Los van het voorgaande, is er ook nog de zogenaamde functionele loopbaan. Dit concept komt veeleer neer op een financiële loopbaan. Het gaat om het toekennen van een steeds hogere salarisschaal door het opbouwen van schaalanciënniteit, zonder dat de functie-inhoud wijzigt. Die schaalanciënniteit hangt evident af van de duur van de tewerkstelling, maar deels ook van de resultaten van de evaluatie. De Vlaamse lokale besturen zijn door een gelijke behandeling van ambtenaren en contractanten op dit punt bijzonder vooruitstrevend. Ook vóór het uitvaardigen van het RPB hadden de contractanten op het lokale bestuursniveau geleidelijk aan zich al de tweede en de derde salarisschaal in het raam van de functionele loopbaan weten te verwerven. De vakbonden die traditioneel de pleitbezorgers zijn van de statutaire tewerkstelling, konden niet anders dan toegeven aan de numerieke druk van het aantal contractanten op het lokale niveau. Anders is het voor de andere bestuursechelons, want zowel bij de federale als de Vlaamse overheid blijven de meeste contractanten verstoken van het voordeel van de functionele loopbaan. In combinatie met wat wij hebben toegelicht aangaande het niet bestaan van bevorderingsmogelijkheden voor contractuele personeelsleden in dienst van de federale en de Vlaamse overheid, impliceert dit dat deze personeelscategorie noodgedwongen voor de hele duur van de tewerkstelling vastgeroest zit in de aanvangsgraad, zonder bovendien het perspectief te


11


hebben van het genot van een hogere salarisschaal. Het mag worden herhaald dat op dat facet de Vlaamse lokale overheidssector een voortrekkersrol speelt. 5.3.3. Uitstroom Eén van de meest uitgesproken karakteristieken van de statutaire tewerkstelling is dat ambtenaren zogenaamde vastheid van tewerkstelling genieten. Concreet houdt dit in dat de omstandigheden waarin eenzijdig een einde komt aan de arbeidsrelatie van het vastbenoemde personeel, limitatief staan opgesomd in de rechtspositieregelingen. Overheidscontractanten op hun beurt ressorteren slechts onder de klassieke ontslagregels conform het arbeidsrecht, zonder enige bijkomende protectie. Op dit vlak is er geen enkele gelijkschakeling tussen beide personeelscategorieën, waarbij de regelgever ietwat ten onrechte de dwingende bepalingen van het arbeidsrecht als obstakel inroept (cf. supra, 5.2). We hebben al eerder uitgebreid in kaart gebracht dat het perfect mogelijk is om binnen de contouren van het vigerende arbeidsrecht vorm te geven aan een analoge ontslagbescherming voor overheidscontractanten, zoals die gelding heeft voor de ambtenaren. Of zulk een vergaande ontslagbescherming wenselijk is, betreft een andere vraag die raakt aan het eerder aangehaalde flexibiliseringsvraagstuk (cf. supra, 3.2). In elk geval nemen we hiermee wel de wind uit te zeilen van de tegenstanders van de eenvormige rechtspositieregeling uitgaande van de contractuele tewerkstelling (cf. infra, 7); zij beweren al te gemakkelijk dat dergelijke evolutie gelijkstaat aan het afschaffen van de vastheid van tewerkstelling, daar waar dit laatste principe op zich niet onverenigbaar is met de status als contractant. De vastheid van tewerkstelling wordt gebruikelijk aangezien als een soort van compensatie voor het feit dat het statuut eenzijdig wijzigbaar is en tevens als een garantie voor de onafhankelijkheid van het ambtenarenapparaat ten overstaan van de politieke elite, waardoor met andere woorden willekeur wordt tegengegaan. De relativiteit van de eenzijdigheid van het statuut hebben wij al eerder onder de aandacht gebracht (cf. supra, 3.2). Indien de hypothese zou kloppen dat de beperkende lijst van ontslaggronden voor ambtenaren een noodzaak is om willekeur te bestrijden, zou men mogen verwachten dat overheidscontractanten zonder een vergelijkbare ontslagbescherming wel sneller aan de deur zullen worden gezet. De praktijk spreekt dit echter tegen. Dit neemt niet weg dat – minstens theoretisch – de exitregels voor ambtenaren en contractanten mijlenver uit elkaar lopen, daar waar er juridisch nochtans geen echte obstakels zijn om deze op dezelfde lijn te brengen. Wel vinden wij in het Rechtspositiebesluit toch een – misschien onbedoelde – aanzet tot een zekere ontslagbescherming tot voordeel van de overheidscontractanten. Zoals hierna nog verder toegelicht (cf. infra, 5.3.5), vindt de mogelijkheid tot ontslag na een ongunstige evaluatie gelijk uitwerking voor statutair en contractueel personeel. Uitgaande van dit gegeven, wordt het volgens ons moeilijk(er) voor een bestuur om los van de evaluatie en de daaraan gekoppelde beroepsmogelijkheid, eenzijdig een einde te stellen aan de arbeidsovereenkomst van een contractueel overheidspersoneelslid omwille van het niet optimaal functioneren van de betrokkene.


12


Ietwat markant is voorts dat wanneer het personeelslid zelf het initiatief tot ontslag neemt, de ambtenaar – ongeacht zijn anciënniteit – er met één maand ‘opzegging’ vanaf komt. Voor personeelsleden met een arbeidsovereenkomst voor bedienden bedraagt die opzeggingstermijn, dan wel -vergoeding minstens 1,5 maand. We beschouwen dit als markant omdat dergelijke korte termijnen, a fortiori voor het ambtenarenkorps, ietwat haaks lijken te staan op het beginsel van de continuïteit bij tewerkstelling in overheidsdienst (cf. supra, 3.2). 5.3.4. Leren & opleiding Het Rechtspositiebesluit laat relatief veel autonomie aan de individuele besturen om zelf vorm te geven aan hun vormings-, trainings- en opleidingsbeleid. In dit verband maakt het RPB geen onderscheid tussen ambtenaren en contractanten. Wel mag het bestuur differentiëren, bijvoorbeeld in het geval dat de contractuele tewerkstelling per definitie van zeer korte duur is. Op gevaar af als inconsequent te worden beschouwd, willen we niettemin een kritische kanttekening plaatsen bij deze vergaande decentralisering. Wij zijn het eens met het uitgangspunt, maar hadden toch liever bepaalde ‘minima’ gewaarborgd gezien. Dit lijkt ons van belang om de besturen – desnoods via juridische weg – te sensibiliseren voor het voeren van een heus VTO-beleid. 5.3.5. Performantiemanagement Onder de noemer ‘performantiemanagement’ hoort onder meer het systeem van de evaluatie thuis en de daaraan gekoppelde gevolgen. Vrij typisch voor de publieke sector is echter het vrij geëlaboreerde tuchtregime, althans voor de vastbenoemde personeelsleden. Het tuchtstatuut is het pendant van de deontologie, namelijk het middel om de niet naleving van de opgelegde rechten en plichten, incluis de onverenigbaarheden en cumulaties, te sanctioneren. Onmiddellijk dient hierbij opgemerkt dat qua rechten en plichten er geen onderscheid wordt gemaakt tussen ambtenaren en contractanten. Niettemin worden de overheidscontractanten systematisch geweerd uit het toepassingsgebied van de tuchtregeling voor het statutair personeel. Het klopt dat het per analogiam doortrekken van de tuchtrechtelijke regels voor het ambtenarenkorps naar de groep van de contractanten een conflict oplevert met de dwingende bepalingen van het arbeidsrecht. Dit neemt niet weg dat de mogelijkheid bestaat om tot op een zeker niveau gestalte te geven aan een passende tuchtregeling voor de overheidscontractanten, 18 maar daarvan heeft tot hiertoe – bij ons weten – geen enkele rechtspositieregeling gebruik gemaakt. Dit brengt met zich dat naar sanctionering voor de contractuele personeelsleden slechts twee extremen openstaan: enerzijds de zuiver morele straf in de vorm van een waarschuwing, een berisping of een blaam, dus zonder financiële consequenties, en anderzijds het ontslag (cf. supra, 5.3.3). Wanneer we inzoomen op de evaluatie, vormt het RPB een stap in de goede richting in zoverre alle personeelsleden tijdens hun loopbaan door het evaluatiebad gaan. Wel kan de gemeenteraad of de provincieraad contractanten met een beperkte tewerkstellingsduur hiervan uitsluiten. Vernieuwend in het RPB is dat de beroepsprocedure zowel door het statutaire als door het contractuele personeelslid kan worden benut. De mogelijkheid van het ontslag na een ongunstige evaluatie is 18

JANVIER, R., “Een volwaardige tuchtregeling voor contractanten in overheidsdienst: zowel naar inhoud als naar vorm?”, TSR 2008/2, 229-329.


13


eveneens van toepassing op de contractant, zonder dat die ontslagmogelijkheid afbreuk doet aan de andere mogelijke ontslaggronden, bepaald in de Arbeidsovereenkomstenwet. 5.3.6. Belonen & waarderen Op zich geldt het principe van gelijk loon in die zin dat identieke salarisschalen toepassing vinden, ongeacht de aanwervingswijze. De salarisschaal hangt samen met de graad waartoe de statutaire of contractuele betrekking behoort. De hoogte van de bezoldiging in de publieke sector wordt tot op vandaag nog steeds gedetermineerd door twee elementen. Aan de ene zijde wordt het diploma vergoed, want het diploma geeft toegang tot een bepaald niveau en alle graden behoren tot een rang die deel uitmaakt van één van die niveaus. Aan de andere zijde blijft de geldelijke anciënniteit van groot belang waarvan de opbouw slechts hoogst uitzonderlijk wordt afgeremd in het geval van onvoldoende prestaties. Er tekent zich op dit punt wel enige evolutie af gegeven dat de eerste voorzichtige stappen worden gezet in het los(ser) laten van de diplomavereisten. Bovendien circuleren al jarenlang goede ideeën in verband met het opzetten van functieclassificatiesystemen waar de inhoud en de zwaarte van de functie een groter belang hebben. In weerwil van de principieel gelijke behandeling op het gebied van bezoldiging, is er alleszins een verschil in netto wedde doordat op het bruto loon van de contractant 2% meer socialezekerheidsbijdragen worden ingehouden dan op de wedde van de ambtenaar, en dat in ruil voor een slechtere sociale bescherming (cf. supra, 3.1 – tabel 2). Bij het bepalen van de geldelijke anciënniteit zitten er evenzo addertjes onder het gras in het geval van deeltijdse tewerkstelling. Ambtenaren worden veelal aangeworven voor een ambt met volledige prestaties, maar zullen de facto niet voltijds presteren door een beroep te doen op het scala aan verlofmogelijkheden. Voor zover die verloven als dienstactiviteit worden gekwalificeerd, impliceert zulks de opbouw van salarisanciënniteit alsof die afwezigheid onbestaande is. Indien een contractant ab initio wordt aangeworven met een arbeidsovereenkomst voor deeltijds werk, hoeft er geen tekeningetje bij te worden gemaakt dat de kaarten dan wel heel anders liggen als de opbouw van weddenanciënniteit aan de orde is. Verder is het evident dat het ontzeggen van de functionele loopbaan bij de federale en de Vlaamse overheid (cf. supra, 5.3.3) voor de betrokken contractanten meebrengt dat ze op termijn helemaal geen gelijk loon voor gelijk werk ontvangen. Betreffende de toelagen en vergoedingen is het vertrekpunt eveneens de volledige gelijkschakeling van ambtenaren en contractanten. 19 Men moet wel beducht zijn voor bepaalde indirecte discriminaties. Zo zal bij het bepalen van het jaarsalaris voor het vaststellen van de eindejaarstoelage, het wachtgeld voor de ambtenaren wel meetellen en het analoge vervangingsinkomen voor de contractanten niet. Veelal geldt hetzelfde principe bij tewerkstelling op de andere bestuursniveaus, maar daarbij dient toch enige kanttekening te worden gemaakt. Indien sommige toelagen gekoppeld zijn aan functies die alleen voor ambtenaren openstaan, is het zonneklaar dat er wel een discrepantie ontstaat ten overstaan van de contractanten.

19

Enkel op het punt van de hospitalisatieverzekering zijn er schakeringen mogelijk, voor contractanten die minder dan halftijds werken of voor een bepaalde tijd in dienst zijn genomen. Nieuw is voorts dat conform het RPB beide personeelscategorieën een recht openen op een identieke begrafenisvergoeding.


14


5.3.7. Jobdesign Met ‘jobdesign’ bedoelen wij in dit verband alle andere arbeidsvoorwaarden die niet onder de eerder behandelde HR praktijken onder te brengen vallen. We denken hierbij vooral aan de regelingen op het vlak van verloven en afwezigheden. Deze vormen een niet onbelangrijk onderdeel van de arbeidsvoorwaarden, te meer omdat een goede balans tussen het professionele en het persoonlijke precies net één van de troeven van de overheid als aantrekkelijke werkgever is. De meeste bepalingen betreffende de verloven, met inbegrip van de verschillende vormen van dienstvrijstelling, vinden uitwerking ten overstaan van beide personeelscategorieën. Dit is op het eerste gezicht evident niet het geval voor de verloven in geval van arbeidsongeschiktheid, ongeacht de oorsprong, omdat er in die hypothese een interferentie is met het arbeidsrecht en het socialezekerheidsrecht (cf. infra, 5.4). Toch past hierbij een kritische noot: technisch is het immers perfect doenbaar om via de rechtpositie ook aan de contractanten een analoge bescherming te bieden zoals die aan de vastbenoemden toekomt, meer bepaald door het betalen van een aanvulling op het vervangingsinkomen vanwege de sociale zekerheid. Daarnaast wordt het al dan niet toestaan van het verlof voor deeltijdse prestaties aan de contractanten overgelaten aan de individuele besturen. Ook het verlof voor opdracht lijkt minder gemakkelijk toegankelijk voor de contractanten. Voorts blijft het RPB vooral gefocust op de statutaire tewerkstelling. Tijdens hun afwezigheid bevinden de statutaire personeelsleden zich steeds in één van de drie zogenaamde ‘administratieve standen’, met duidelijke gevolgen op het vlak van anciënniteit en op de opbouw van pensioenjaren. Voor contractanten impliceert hun afwezigheid op het werk de schorsing van de uitvoering van de arbeidsovereenkomst. Het RPB laat echter na om de weerslag op de opbouw van hun administratieve en geldelijke anciënniteit duidelijk te regelen. 5.4.

Achillespees

Waar de balans op het vlak van een gelijkschakeling van de arbeidsvoorwaarden tussen statutaire en contractuele personeelsleden nog min of meer positief uitvalt (cf. supra, 5.3), ligt het anders wanneer de sociale bescherming van deze beide personeelscategorieën aan de orde is. Karakteristiek voor de Belgische situatie is dat er zich op bepaalde vlakken zeer grote verschillen aftekenen indien de bescherming tegen de onderscheiden sociale risico’s aan de orde is. Van oudsher komt de vergoeding van de meeste sociale risico’s die zich kunnen voordoen van de kant van de ambtenaren, voor rekening van de overheid. De contractanten in de publieke sector daarentegen hebben slechts dezelfde rechten in het raam van de wettelijke sociale zekerheid, in de zin van de eerste pijler, als de werknemers uit de particuliere sector. Daar waar deze laatsten vaak nog een aanvullende bescherming genieten via sectorale of ondernemingsakkoorden, is (was) dat niet het geval voor de overheidscontractanten. Het gaat meer concreet om de bescherming in geval van arbeidsongeschiktheid en bij moederschap, annex vaderschap en adoptie. Ambtenaren worden eenvoudigweg doorbetaald aan 100% van hun onbegrensde wedde. Pas na uitputting van het ziekteverlof vallen zij terug op 60% van hun – nog steeds ongelimiteerd – salaris. Contractanten genieten eventueel gedurende een beperkte periode een gewaarborgd loon ten laste van hun werkgever, maar naderhand kunnen zij alleen nog


15


aanspraak maken op een vervangingsinkomen vanwege de wettelijke sociale zekerheid. Dat vervangingsinkomen vertegenwoordigt slechts een veeleer bescheiden percentage van het vroegere loon dat dan nog drastisch wordt beperkt tot een bepaalde grens. Het allergrootste verschil betreft onmiskenbaar de hoogte van het (rust)pensioen. Uiteraard zal het uiteindelijke verschil tussen het ambtenarenpensioen en het werknemerspensioen variëren naargelang van de individuele loopbaan. Niettemin is het mogelijk enkele oefeningen te maken die aantonen hoe groot het spanningsveld tussen beide is. De exercitie in het raam van de Exsyspenstudie 20 toont een verschil van meer dan 700 euro bruto per maand. In termen van de vervangingsratio en uitgaande van de bruto bedragen, landt het werknemerspensioen op iets minder dan 46%, daar waar het ambtenarenpensioen in identieke omstandigheden een resultaat oplevert dat ruim 20% hoger ligt. Wel is intussen voorzichtig gestart, conform het sectoraal akkoord 2008-2013 van 19 november 2008 voor het personeel van de Vlaamse lokale en provinciale besturen, 21 met een aanvullende pensioenregeling voor de contractanten, die deze pensioenkloof langzaam zou moeten dichtrijden. Het gaat van de kant van de Vlaamse lokale overheden om een niet afdwingbaar engagement, maar positief is dat alvast de eerste aanzet is gegeven. Alle andere overheden blijven op dit punt achter. Figuur 2 – Pensioenverschillen voor ambtenaren en contractanten (bruto per maand) 22 2.235 €

Gegradueerd verpleger

1.388 € 3.906 €

Ingenieur type A

1.837 € 3.714 €

Ingenieur type B

1.597 €

Ambtenaar Contractant

2.104 €

Brandweerman

1.143 € 1.327 € 967 €

Schoonmaker -€

20

21

22

500 € 1.000 € 1.500 € 2.000 € 2.500 € 3.000 € 3.500 € 4.000 € 4.500 €

BIJZONDERE COMMISSIE VOOR DE PENSIOENEN VAN DE LOKALE BESTUREN, Evolutie van de pensioenlast van de lokale besturen 2004-2050, augustus 2007. VLAAMSE OVERHEID, Bestuurszaken, Omz. BB 2008/10, 21 november 2008 betreffende sectoraal akkoord 2008-2013 voor het personeel van de lokale en provinciale besturen van 19 november 2008 en bijlagen – kennisgeving, BS 7 januari 2009, 369. ETHIAS, Aanvullend pensioen op maat van de openbare sector, presentatie Peter VINCK, Gent, 13 november 2008.


16


6.

Conclusies

6.1.


In de volgende overzichtstabel geven wij onze persoonlijke appreciatie van de geconstateerde verschillen op het vlak van de HR praktijken, naargelang van de aanwervingswijze. Globaal genomen, scoren de Vlaamse lokale besturen al een heel stuk beter dan de andere overheden, op de schaal van gelijke arbeidsvoorwaarden voor gelijk werk, ongeacht de tewerkstellingswijze. Niettemin valt er – hoe dan ook – nog een hele weg af te leggen en zouden deze besturen, mits de nodige creativiteit, nog een stuk verder kunnen gaan in hun streven naar gelijkschakeling van beide personeelsgroepen. Tabel 3 – Verschillen in HR praktijken naargelang van de tewerkstellingsvorm HR PRAKTIJKEN APPRECIATIE INSTROOM Werving & selectie - Vlaamse lokale besturen ++ - Andere overheden +/Proefperiode +/DOORSTROOM Bevordering - Vlaamse lokale besturen + - Andere overheden -Mobiliteit + Functionele loopbaan - Vlaamse lokale besturen + - Andere overheden -UITSTROOM LEREN & OPLEIDING + PERFORMANTIEMANAGEMENT Tucht Evaluatie + BELONEN & WAARDEREN Salarisschalen - Vlaamse lokale besturen +/- Andere overheden Toelagen & vergoedingen + JOBDESIGN Verloven & afwezigheden +/SOCIAL E BESCHERMING Arbeidsongeschiktheid Moederschap, vaderschap & adoptie Pensioenen - Vlaamse lokale besturen Van +/- tot - Andere overheden --


17


Wat wij binnen het bestek van deze bijdrage niet hebben onderzocht, is in hoeverre de ‘slechtere’ arbeidsvoorwaarden voor contractanten in vergelijking met hun collega-ambtenaren ook een invloed hebben op het werkgedrag (cf. supra, 4.2). Dit zal het voorwerp uitmaken van een vervolgonderzoek. Toegegeven dat wij een eigenzinnige invulling hebben gegeven aan de notie ‘diversiteit’. In onze studie gaat het niet om diversiteit als een na te streven doel, opdat vanuit het model van de representatieve democratie (cf. supra, 1) de tewerkstelling in overheidsdienst een afspiegeling zou zijn van de diversiteit binnen de samenleving. Als we de diversiteit tussen de statutaire en de contractuele personeelsleden centraal stellen, heeft die op zich geen betrekking op de individuele kenmerken van het personeelslid, maar op een organisatiegegeven. Los van de denkpistes die we in ons laatste punt nog even verkennen (cf. infra, 7), kunnen we op basis van onze analyse enkel besluiten dat de actuele verschillen tussen vastbenoemden en contractanten wat betreft hun arbeidsvoorwaarden en vooral ook op het vlak van hun sociale bescherming, geen zaak zijn van diversiteit, maar van discriminatie. 6.2.

Diversiteit en discriminatie

De aandacht vanuit HR voor diversiteit op de werkvloer is van vrij recente datum. De boodschap luidt dat ‘oppervlakkige’ verschillen nooit een argument kunnen vormen voor discriminatie binnen de arbeidsmarkt. Statistische discriminatie die typisch is voor de arbeidsmarkt, gaat uit van de idee dat er een link moet zijn tussen een bepaalde karakteristiek – e.g. leeftijd, geslacht – en de productiviteit van de betrokkene. Wanneer we moeten concluderen dat het verschil in tewerkstellingswijze op een aantal facetten discriminatoir is (cf. supra, 6.1), kan dit punt een extra dimensie krijgen indien we in deze oefening tevens bepaalde kenmerken van deze twee personeelscategorieën betrekken, meer in het bijzonder geslacht en leeftijd. 23 We illustreren dit op het niveau van de lokale besturen in België.

23

Wij beperken ons tot deze twee ‘variabelen’ om de eenvoudige reden dat er over andere individuele kenmerken – zoals religie, seksuele geaardheid, ras, taal… – weinig of geen officiële gegevens bestaan. Voegen wij hieraan toe dat taal bij de publiekrechtelijke entiteiten binnen een bepaalde gemeenschap of gewest ietwat een ‘alles of niets’ regeling is: het is noodzakelijk dat men de taal van de betreffende gemeenschap of gewest machtig is om voor een tewerkstelling in aanmerking te komen. Zogenaamde taalpariteit speelt wel een rol op het federale niveau. Ras – voor zover dit in relatie staat tot nationaliteit – is weer een andere topic. Theoretisch geldt, minstens voor statutaire betrekkingen, nog steeds de grondwettelijke vereiste van de Belgische nationaliteit. Die wordt echter overruled door Europese regelgeving, maar dan ook enkel voor de onderdanen van een EG-lidstaat. Ten overstaan van deze laatsten kan de nationaliteitsvoorwaarde enkel kan worden tegengeworpen voor ambten die het openbaar gezag of het algemeen belang van de (Belgische) overheid raken.


18


Figuur 3 – Spreiding van het aantal personeelsleden (koppen) op het niveau van de lokale besturen in België volgens tewerkstellingsvorm en geslacht 160.000 140.000

Aantal

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

1995

1998

2001

2004

2007

Vrouwelijke contractanten

88.862

98.596

112.380

125.622

136.765

Vrouwelijke ambtenaren

59.756

59.961

61.923

65.596

62.621

Mannelijke contractanten

44.290

49.809

56.076

62.160

65.085

Mannelijke ambtenaren

75.966

74.816

72.885

79.064

76.151

Was in 1995 het aantal ambtenaren ongeveer even groot als het aantal contractanten, dan leert de evolutie dat het aantal personen dat in 2007 in de publieke sector werkt, niet alleen is gestegen, maar dat die stijging zich vooral voordoet binnen de groep van de contractanten. Bij diversiteit is geslacht een klassieke variabele. Er kan daarbij een onderscheid worden gemaakt tussen horizontale en verticale segregatie. Horizontale segregatie wil zeggen dat mannen, dan wel vrouwen dominant aanwezig zijn in een bepaalde sociale (beroeps)categorie, of in onze problematiek het type tewerkstellingswijze. Verticale segregatie verwijst naar de verdeling binnen een hiërarchische organisatie. Er is een duidelijke toename van het aantal contractuele personeelsleden sinds 1995. De grafiek verduidelijkt dat er meer vrouwen dan mannen werkzaam zijn in de lokale overheid, maar vrouwen scoren hoger dan mannen binnen de groep van contractanten. Dus in termen van segregatie naar arbeidsvoorwaarden bieden de cijfers een mogelijke aanwijzing naar discriminatie in termen van arbeidsvoorwaarden. Dus kan hier de vraag worden opgeworpen waarom vrouwen zwakker scoren in de doorgroei, dan wel de ‘start’ in een klassieke ambtenarenpositie, met betere arbeidsvoorwaarden, zowel in termen van sociale bescherming, als in termen van HR mogelijkheden. Of speelt hier statistische discriminatie? Onderzoek naar de kenmerken van de arbeidsplek moet hier duidelijkheid brengen, voor zover er ‘verschillen’ tussen arbeidssituaties mogen en kunnen zijn.


19


Figuur 4 – Spreiding van het aantal personeelsleden (koppen) op het niveau van de lokale besturen in België volgens tewerkstellingsvorm en leeftijd 24 35000 30000

Aantal

25000 20000 15000 10000 5000 0 Contractanten 1995

< 18

18-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65

> 65

892

12723 24677 27866 22702 16783 12935

5053

1758

673

13255 25901 28123 26797 17746 14305

3902

227

62

21905 28629 28373 30349 32434 32130 23747 13763

4277

777

0

2339

3272

8

Ambtenaren 1995

3

Contractanten 2009 Ambtenaren 2009

788

4675 7708

7090

11542 16071 19149 26570 31056 21139

Een andere insteek betreft de variabelen ‘leeftijd’ en ‘generatie’, die niet volkomen hetzelfde impliceren. De variabele ‘leeftijd’ staat voor de idee dat doorheen de (levens)loopbaan mensen andere waarden hanteren en verschillende opeenvolgende posities (kunnen) verwerven, ook binnen arbeid bijvoorbeeld. De ‘generatie’-gedachte gaat ervan uit dat de historische levensomstandigheden als jongere bepalend zijn – in het leven – voor wat een bepaalde leeftijdscohorte als relevant beleeft of nastreeft. Zo zal een generatie die een oorlog heeft meegemaakt, andere waarden hebben in vergelijking met een generatie die een hoge welvaartsgroei tijdens de jeugdjaren kende. Er is in de cijfers duidelijk een generatie-effect. De oudere leeftijdscohorten werden sneller als ambtenaar aangeworven en zijn dus ook doorheen de tijd de belangrijkste cohorte vastbenoemde statutaire personeelsleden gebleven. De oudste leeftijdsgroepen illustreren dit. Jongere generaties scoren duidelijk hoger als contractant, wat het gevolg van een feitelijke HR praktijk die maakt dat de besturen meer dan vroeger een beroep doet op het contractuele wervingsprocedé. Contractuele tewerkstelling is typerend voor de jongere leeftijdsgeneraties. Bij de oudere leeftijdsgeneraties overwegen de klassieke ambtenaren. De vraag is bijgevolg of tijdens hun levensloopbaan de arbeidsvoorwaarden voor de jonge(re) overheidscontractanten kunnen en zullen worden verbeterd? Zowel naar geslacht als naar leeftijdscohorte zijn er verschillen naar het type arbeidsvoorwaarden. Vrouwen en/of jongeren typeren zich meer dan mannen door een positie als contractant en jongeren meer dan ouderen. De daaraan gerelateerde ongelijkheid in arbeidsvoorwaarden is dan een voorbeeld van latente discriminatie. ‘Gelijk loon voor gelijk werk’ is dan in de feiten tegengesteld aan wat klassiek met diversiteit wordt bedoeld en beoogd, dus inderdaad: een paradox.

24

RIJKSDIENST VOOR SOCIALE ZEKERHEID VAN DE PROVINCIALE EN PLAATSELIJKE OVERHEIDSDIENSTEN, Jaarverslag 2009, Brussel, eigen uitgave, 2010, 19 - www.rszppo.fgov.be/nl/rszppo/publicaties/rszppo_jaarverslag_2009.pdf.


20


7.

Oplossingen

Zo veel is zeker: overheidscontractanten zijn intussen geen randfenomeen meer, noch qua aantal (cf. supra, 2), noch naar taakinhoud. Wij treden de OESO (cf. supra, 1) bij in haar analyse dat contractuele tewerkstelling steeds vaker een alternatief vormt voor de statutaire tewerkstelling, wat maakt dat overheidscontractanten veelal dezelfde functies opnemen als ambtenaren. Ietwat sluipend wordt het aanwerven van contractanten bovendien alsmaar prominenter gelegaliseerd. We stellen vast dat in recente(re) wetgeving het aantal uitzonderingsgevallen waarin het inzetten van contractanten toelaatbaar is, gestaag toeneemt en tegelijk ruimer en vager wordt omschreven. Door de jaren heen is het duidelijk geworden dat de contractuele tewerkstelling geen ‘minderwaardige’ of ‘abnormale’ vorm van tewerkstelling (meer) is, maar dat beide vormen van tewerkstelling naast elkaar staan. Of deze trend omkeerbaar is, c.q. moet worden omgekeerd, wat de OESO lijkt te suggereren (cf. supra, 1), is een andere vraag die vooral een politiek antwoord behoeft. Tot hiertoe lijkt elke politicus die vraag te willen ontwijken. Het opnieuw versterken van de statutaire tewerkstelling is een optie. Het komt ons voor dat dan wel terdege rekening dient te worden gehouden met de ‘oorzaken’ die de laatste decennia tot een gestage toename van het fenomeen van de contractuele tewerkstelling hebben geleid (cf. supra, 3). In het werkveld zijn de meningen betreffende deze denkpiste zeer uiteenlopend. Dit blijkt uit de antwoorden van de gemeentesecretarissen op enkele stellingen die hen werden voorgelegd in het raam van een door het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen uitgevoerd kwantitatieve bevraging. 25 Tabel 4 – Mening gemeentesecretarissen over de versterking van de statutaire tewerkstelling De tewerkstelling- en benoemingspraktijk van de lokale besturen zou moeten veranderen: de trend van dalende statutaire tewerkstelling moet worden opgebogen. Helemaal oneens Veeleer oneens Noch eens, noch oneens Veeleer eens Helemaal eens 17% 26% 22% 26% 13% Principieel moet er in de lokale besturen gekozen worden voor vaste benoemingen, in plaats van voor contractuele tewerkstelling. Helemaal oneens Veeleer oneens Noch eens, noch oneens Veeleer eens Helemaal eens 16% 29% 19% 21% 15% Een alternatief bestaat erin een eenvormige rechtspositieregeling in te voeren uitgaande van een veralgemening van de contractuele tewerkstelling. In hoeverre deze denkpiste juridisch haalbaar is, hebben wij al eerder grondig onderzocht. 26 De resultaten van de hierboven genoemde survey geven aan dat drie vierde van de gemeentesecretarissen zich voorstander betoont van het afschaffen van het onderscheid tussen contractuele en statutaire personeelsleden, om te evolueren in de richting van een eenvormige rechtspositieregeling. Eerlijkheidshalve dient hier wel aan toegevoegd dat deze vraag ietwat (te) ruim is geformuleerd. Een overgrote meerderheid van de secretarissen heeft zich uitgesproken voor eenvormigheid in de regelgeving voor statutaire en contractuele personeelsleden, maar als zo danig niet over de vorm die deze dient aan te nemen. 25

26

PLATTEAU, E. & HONDEGHEM, A., (Leeftijdsbewust) personeelsbeleid en pensioenen in lokale besturen, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Leuven, eigen uitgave, 2009, 118 p. en meer in het bijzonder tabel 16 op pp. 98-99 [D/2009/10106/008] - http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/s2A0505002.htm. JANVIER, R. & JANSSENS, K., De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!, Reeks SBOV 2, Brugge, die keure, 2003, 375 p.


21


Tabel 5 – Mening gemeentesecretarissen over de eenvormige rechtspositieregeling Het onderscheid tussen contractuele en vastbenoemde personeelsleden wordt best afgeschaft, om in de plaats te komen tot een uniforme rechtspositieregeling. Helemaal oneens Veeleer oneens Noch eens, noch oneens Veeleer eens Helemaal eens 5% 8% 13% 38% 36% Hoe dan ook, diversiteit zonder discriminatie, dat is de uitdaging waarvoor het personeelsmanagement in de Belgische publieke sector zich geplaatst ziet.


22

Diversiteit of discriminatie: een paradox voor het Belgisch publiek management?

Recommend Documents