DISKUZE K VARIANTÁM ROZPOČTU MO V LETECH 2015-2025 Text byl vypracován jako podkladový materiál na workshop „Místo a úloha ozbrojených sil ČR v novém bezpečnostním prostředí: priority do roku 2025“
1. Úvod Již Bílá kniha o obraně popisuje základní předpoklady pro udržení a rozvoj obranyschopnosti České republiky. Nabízí například seznam hlavních modernizačních projektů ozbrojených sil v následujících letech, které budou mít nezanedbatelný dopad do rozpočtu Ministerstva obrany (viz přílohové dokumenty), a to nejenom v oblasti kapitálových výdajů, ale i běžných a personálních. Tato modernizační potřeba koliduje s obecnou degradací schopností (v mnoha oblastech nemodernizovaných) ozbrojených sil, ke které došlo v důsledku skokových škrtů v rozpočtu především v letech 2009-2011. Strukturální změny a úsporná opatření, která jsou po seškrtání rozpočtu aplikována, mohou propad zbrzdit, ale v žádném případě nezabrání narůstání vnitřního dluhu a samozřejmě neumožní stabilizaci ani rozvoj. Bez změny přístupu to znamená, že během jednoho desetiletí jen stále se zmenšující část ozbrojených sil bude schopná v případě potřeby poskytnout požadovanou službu, či bude v nějakém okamžiku zapotřebí vynaložit enormní prostředky na záchranu Armády České republiky a dalších ozbrojených složek. Riziko ovšem spočívá v tom, že ani zvýšené výdaje nemusejí pomoci například při doplňování personálu. Z veškerých analýz vyplývá, že jedinou možností, jak zvrátit negativní trend, je v příštích deseti letech postupné (nikoli skokové) zvyšování rozpočtu ministerstva obrany. Následující dokument má několik částí. Nejprve uvádí podklady, které vznikly při přípravě Bílé knihy, ale nebyly do ní z různých důvodů zařazeny. Poté shrnuje základní východiska a konečně přichází se třemi scénáři vývoje rozpočtu a filozofií jejich nastavení.
2. BKO a rozpočet Na podzim roku 2010, když se rozběhly práce na Bílé knize o obraně, bylo jasné, že došlo k synergii negativních trendů, která bude mít dalekosáhlé a hlavně dlouhodobé dopady na ozbrojené síly. Závěry analýz, které si komise pro přípravu Bílé knihy nechala připravovat,
1
hovořily zcela jasně – bez co nejrychlejšího obrácení trendu ve financování ozbrojených sil a zároveň strukturálních změn, které povedou k úsporám, dojde k takové degradaci, která ohrozí obranyschopnost České republiky a zpochybní to, k čemu se zavázala při vstupu do Severoatlantické aliance. Jako dobrá ilustrace dilemat, kterým čelila a čelí politické a vojenské vedení může posloužit následující graf, který vznikl na přelomu roku 2010. Popisuje dva predikované „investiční hrby“. První kolem roku 2015 a druhý kolem roku 2020. Zde je nutné upozornit na to, že nejde o přesnou dataci, protože potřebnou odměnu techniky, investice do infrastruktury a podobně je možné odložit, či rozložit, ovšem s podobným dopadem – dříve, či později dojde ke kumulaci a zároveň ke zvýšení nároků na běžné výdaje na údržbu techniky, materiálu a infrastruktury. Jediný závěr je, že potřeba obměny v oblasti vzdušných sil (vrtulníkové a dopravní letectvo, protivzdušná obrana, pozemní radiolokátory atd.) i pozemních sil (náhrada bojových vozidel pěchoty, dělostřelectvo, voják 21. století atd.) je neoddiskutovatelná, ale s tenčími se zdroji neproveditelná. Níže uvedený graf jasně ilustruje neřešitelnost situace – nejde totiž jen o potřebu modernizace a tedy vyšší nároky na kapitálové výdaje, zároveň nevyhnutelně totiž rostou i osobní mandatorní výdaje, a to i bez zvyšování počtu personálu a taktéž běžné výdaje. Je tedy logické, že pokud mají růst části celku, musí růst i celek jako takový. To měl (opakuji nikoli dogmaticky, ale ilustrativně) naznačit níže uvedený graf. Odhadovaná výše nároků na prostředky státního rozpočtu v miliardách korun a odhad možností financování rozpočtu kapitoly Ministerstva obrany (běžné ceny) 90 Kapitálové výdaje (schopnosti) ostatní
80
70 Kapitálové výdaje (schopnosti) vzdušné síly
60
50 Kapitálové výdaje (schopnosti) pozemní síly
40
30 Bežné výdaje
20
10
Mandatorní výdaje
0 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Zdroj: PERNICA, Bohuslav Obr. č. 1: Kumulace kapitálových výdajů a dopady na rozpočet
2
Ještě jedna poznámka k personálu. Armáda a další složky nejsou schopné po delší dobu doplňovat ani úbytek sil, přesto náklady na personál porostou, například kvůli tomu, že se přirozeně zvyšuje cena práce – zvláště pokud se ekonomika ocitne ve vzestupném cyklu. Negativním důsledkem výše uvedeného může být, že i když se najdou peníze na modernizaci techniky a obměnu materiálu, čímž dojde nevyhnutelně po nějakou dobu ke snížení tlaku na běžné výdaje (pokud zároveň bude probíhat postupná oprava infrastruktury), nemusí to znamenat, že bude dostatek personálu k obsluze zakoupené techniky. Jde o určitou past, které se dá vyhnout jedině koordinovaným postupem a neustálým balancováním zdrojů, potřeb a možností.
Až do projednávání Bílé knihy v Bezpečnostní radě státu na jaře 2011 byl součástí materiálu graf, kterému se přezdívalo „trojklanný nerv“ (Obr. č. 2).
Zdroj: PERNICA, B., F. ŠULC, F., doplněno MIČÁNEK, F. Obr. č. 2: Scénáře vývoje OS ČR v návaznosti na velikost rozpočtu
Ukazoval tři možné scénáře vývoje rozpočtu odvíjející se právě od očekávaných potřeb v oblastech personálních, investičních a běžných výdajů a nákladů na umoření vnitřního dluhu. Ukazuje, že při rozpočtu, který se pohybuje pod 50 miliard korun (v cenách roku 2011), pokračuje úpadek, protože se nedaří ani umořovat vnitřní dluh, ani zajistit udržení postupně degradujících schopností. Pro stabilizaci situace je zapotřebí rozpočet,
3
který by přibližně v roce 2020 dosahoval 55 miliard korun a pro růst výdaje ve výši přes 60 miliard korun. Je nutné ovšem upozornit, že každý systém má určitou schopnost absorpce finančních prostředků a pokud by došlo ke skokovému zvýšení rozpočtu Ministerstva obrany bez dodatečných opatření, nedošlo by automaticky ke zlepšení. Toto tvrzení má oporu například v tom, že i v době, kdy se rozpočet snižoval, stále na konci roku zbývaly finance ve výši stovek milionů až přes miliardu korun. Vzhledem k tomu, že v posledních letech největší problém způsoboval akviziční proces (ať už ze subjektivních, či objektivních důvodů – především vyplývajících z nedostatků zákona 37/2006 Sb., o veřejných zakázkách) bylo by vhodné najít mechanismus, díky kterému by peníze (alespoň) z programového financování byly automaticky převedeny do dalšího roku, pokud by nebyly utraceny v daném období. Popřípadě by bylo možné vytvořit modernizační fond mimo rozpočet Ministerstva obrany. Rizikem fondu je to, že by mohly být investice odděleny od personálu a běžných výdajů. Platí, že smysluplně provádět škrty je neméně složité, než efektivně vynakládat vyšší přidělené prostředky. Bílá kniha o obraně měla ukázat skutečný stav a dilemata, která vyplývají z letitého nezájmu o obranu státu. Autoři vycházeli z toho, že stav, ve kterém se primárně Armáda České republiky nachází, je kritický a že i přes strukturální reformy nebude možné rozvíjet její schopnosti. Z diskusí nad Bílou knihou a dalšími materiály vyplývalo, že si tuto situaci uvědomují i politici, proto slibovali, že rozpočet již nebude klesat a co nejdříve začne růst. Mělo se tak stát již v letošním roce, ale zásahem nové Poslanecké sněmovny v prosinci 2013 bylo z kapitoly Ministerstva obrany odebráno přibližně 700 milionů korun, což způsobilo další propad.
4
3. Východiska a) Nastavení rovnováhy mezi úkoly, závazky, politicko-vojenskými ambicemi a přidělenými zdroji
Zdroj: Vlastní Obr. č. 3: Proces nastavení rovnováhy úkolů a zdrojů na politické a odborné úrovni plánování schopností Na obrázku č. 3 je znázorněn ideální proces sladění a nastavení rovnováhy mezi úkoly kladenými na ozbrojené síly a přidělovanými zdroji, a následně přechod k odbornému (vojenskému) plánování schopností. Tak, jak je proces znázorněn, nebyl bohužel nikdy realizován. V posledním desetiletí došlo vždy jen k politickému rozhodnutí o velikosti rozpočtu pro Ministerstvo obrany bez hlubšího posouzení, zda je to dostačující, či naopak nadnesená částka. Dnes, v duchu pokračující diskuze o vzkříšení OS ČR a postupném navyšování rozpočtu, musí být toto porovnání bezpodmínečně provedeno, jinak nelze hovořit o hodnověrném přístupu k zabezpečení obranyschopnosti ČR. Řešení se nabízí v podstatě tři a jsou znázorněna funkcí semaforu. V optimální variantě (zelená) je nalezen dostatek financí na pokrytí všech úkolů, ve druhé variantě (oranžová) není dostatek prostředků, ale je zde ochota nalézt rovnováhu alespoň částečným navýšení finančních prostředků a dočasným snížením spektra plněných úkolů. V poslední variantě (červená) buď není dost prostředků, nebo chybí ochota k jejich alokaci na zabezpečení obranyschopnosti.
5
Pak ale musí být přijato závažné politické rozhodnutí o změně úkolů pro ozbrojené síly, jinak nelze hovořit o změně přístupu politických elit k problematice obranyschopnosti země. Porovnání úkolů a zdrojů, tedy jasné přiznání si toho, co je v daném zdrojovém rámci možné z celé škály úkolů a závazků plnit hned a co bude postupně pokrýváno navyšováním rozpočtu v letech (a s tím související prioritizace), musí být provedeno ještě před zahájením prací na stěžejních koncepčních dokumentech a konsenzuálně odsouhlasen napříč politickým spektrem. Říkejme tomu např. „akceptace rizika za neplnění úkolů ze zákona a aliančních závazků“.
b) Stabilizace rozpočtu MO ČR ve střednědobém horizontu a prioritizace Pro udržování, popř. rozvoj schopností ozbrojených sil je rozhodující stabilita prostředí, která je mj. podmíněna stabilní nebo predikovatelnou úrovní finančních zdrojů, se kterými může resort obrany alespoň ve střednědobém horizontu disponovat. Obrázek č. 4 modrou linií naznačuje, že v běžných cenách vyjádřené vojenské výdaje od vstupu do NATO do roku 2005 postupně rostly na úroveň přesahující 140% výchozí hodnoty roku 1999. Následně však dochází k propadu, který v roce 2012 končí na úrovni přibližně odpovídající úrovni výdajů na obranu v roce 1999.
Zdroj: Ministerstvo financí ČR, vlastní výpočet. Obr. č. 4: Výdaje na obranu ČR a inflace 6
Zcela odlišných pohled ale na vývoj výdajů na obranu v uvedeném období poskytují hodnoty přepočtené na stálé ceny. Červená linie znázorňuje výdaje na obranu poměřované stálými cenami roku 1999, kdy byly k převodu běžných cen na stálé využity průměrné roční hodnoty indexu spotřebitelských cen (tento index představuje nejčastěji využívaný ukazatel inflace v ekonomice). Červená linie tedy poukazuje na kupní sílu výdajů na obranu ČR v jednotlivých letech při cenové hladině odpovídající stavu roku 1999. Z celkového průběhu je zřejmé, že kupní síla resortu obrany mezi léty 1999 a 2012 o více než čtvrtinu. Řada autorů uvádí, že inflace v obraně převyšuje obecnou inflaci, zejména v důsledku zvyšujících se jednotkových cen nejnovějších generací zbraňových systémů a vojenských komunikačních, přepravních a dalších prostředků. Za jednoznačný inflační šok pro sektor obrany lze považovat např. i profesionalizaci ozbrojených sil, kdy původně zákonnými odvody získávaná pracovní síla musí být nadále získávána na trhu práce na tržní mzdu. Z analýzy států, které sledují vývoj inflace v sektoru obrany (např. Kanada, USA) vyplývá, že v případě, kdy se všeobecná inflace v obraně pohybuje pod úrovní 3%, inflace v obraně je vyšší než inflace všeobecná. A naopak, v případech, kdy je všeobecná inflace v ekonomice nad úrovní 3%, inflace v obraně úroveň všeobecné inflace nepřevyšuje. Odhad vývoje specifické inflace v resortu obrany ČR (bez zohlednění dopadu profesionalizace) znázorňuje zelená linie, ze které vyplývá, že se výdaje na obranu ČR ve vyjádření stálých cen roku 1999 za sledované období snížily dokonce o třetinu (32%). Tato nestabilita úrovně výdajů na obranu České republiky se zákonitě promítá do struktury výdajů na obranu. V letech 2001 až 2013 došlo k postupnému snižování podílu kapitálových výdajů a zvyšování podílu osobních mandatorních výdajů. Obrázek 6 ukazuje vývoj podílu kapitálových výdajů ve výdajích na obranu ČR v letech 2001 až 2013 v relaci s průměrem tohoto ukazatele za členské země NATO. V roce 2013 činil podíl kapitálových výdajů 9,5% celkových výdajů na obranu ČR. Průměrná hodnota členských zemí NATO se pohybuje nad úrovní 14%. Stejný ukazatel pro 30 států světa představujících 90% celosvětových vojenských výdajů činí podle studie McKinsey 18%. Je třeba také zdůraznit, že nárůst podílu osobních výdajů ve výdajích na obranu ČR nad 50% nebyl zapříčiněn zvyšováním mezd v resortu obrany nebo zvyšováním počtu osob. Vyplynul primárně z poklesu úrovně výdajů na obranu po roce 2005. V důsledku poklesu výdajů na obranu tak dochází k vytěsňování investiční potenciálu resortu obranu, který představuje riziko nenaplnění investičních potřeb rozvoje ozbrojených sil naznačených 7
v úvodu této statě. Přetrvávající nedostatečná kapitalizace ozbrojených sil znamená postupný úpadek technologické vybavenosti ozbrojených sil.
Průměr zemí NATO (14,34 %)
Zdroj: Vlastní zpracování podle údajů NATO. 1 Obr. č. 6: Vývoj podílu kapitálových výdajů ČR na celkových vojenských výdajích 1999 – 2013 (%) ve srovnání s průměrem členských zemí NATO V dalším textu se podrobněji zaměříme na tři základní přístupy k možnému zužitkování navýšení rozpočtu resortu obrany, tedy jakémusi naznačení prioritizace a jejích dopadů. Podotýkám, že jde o naznačení filozofického přístupu k postupnému řešení nakumulovaných problémů OS ČR, nikoli o přesné nastavení výdajů v letech. První dvě varianty jsou nastaveny na současnou strukturu a platné úkoly, závazky a ambice s popsanou mírou rizik dle dokumentu „Struktura a počty ozbrojených sil České republiky v letech 2013 – 2015“ č. j. V177/201, schváleného UV ČR č. 707 ze dne 26. 9. 2012 a kalkulují s těmito přibližnými počty: Tabulky mírových počtů (TMP) pro vojáky …………………………… 25 000 osob čekatelé……………………………………1800 osob skutečná naplněnost………………..19 000 osob deficit……………………………………….6 000 osob
1
Financial and Economic Data Relating to NATO Defence. Bruelles: Press & Media. Dostupné z: http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_topics/20140224_140224-PR2014-028-Defence-exp.pdf
8
První varianta předpokládá každoroční navyšování rozpočtu kapitoly MO, které bude proporcionálně rozděleno mezi výdajové oblasti tak, aby bylo každoročně možno nabrat cca 500 - 600 nových vojáků (300mil. Kč v OMV) k odstranění deficitu v naplněnosti osobami a zbytek je poměrně rozdělen mezi BV a PF.
Zdroj: Vlastní Obr. č. 6: Poměrné rozdělení přírůstku rozpočtu mezi OMV, BV a PF Výhodou je postupný nárůst personálu, který však každoročně odčerpává část zdrojů na BV a PF, které tak nemohou být použity (v maximálním objemu) pro zajištění potřeb stávajícího i nově náborováného personálu (uniformy, ubytování, výstroj, výzbroj, munice, zabezpečení výcviku…) a současně k postupnému odstraňování známých deficitů v zásobách pro nasazení jednotek. V letech 2014-2021 činí nárůst OMV o cca 2,7mld. Kč, (pak může, ale nemusí nastat stabilizace). Do roku 2025 se touto metodou teoreticky podaří nabrat cca 5500osob. Vzhledem ke stárnutí a vyřazování techniky v letech 2015-2020 se však může stát, že pro takový nárůst personálu nebude možno pořídit v uvažovaném období dostatečné množství materiálu a výzbroje a tento nový personál nebude efektivně využitelný a bude takzvaně „projídat rozpočet“.
9
Druhá varianta předpokládá zmrazení výdajů na personál (na několik let) na počtech roku 2014 a nasměrování všech dostupných zdrojů do oblasti PF a BV. OMV jsou dostatečné k dosažení stabilizace personálu na počtech cca 19 000 vojáků a je možné rozběhnout karierní řád ve střednědobém horizontu.
Zdroj: Vlastní Obr. č. 6: Zmrazení OMV, poměrné rozdělení přírůstku rozpočtu mezi BV a PF Léta 2015-2020 budou charakterizována velkými nároky na obměnu dosluhujícího VTM a doplnění potřebných zásob pro nasazení na dobu alespoň 30 dnů. Tato obměna může být realizována i se stávajícími počty osob a nábor pro doplnění deficitu cca 6000 osob zahájen až po vyhodnocení skutečné potřeby personálu dle charakteristik VTM a verifikaci politického rozhodnutí o velikosti rozpočtu MO do roku 2025. Organizačními opatřeními a skokovým navyšování OMV v letech 2020-2025
je možné (teoreticky, bez úvahy o
demografických zdrojích, postavení resortu na trhu práce apod.) do roku 2025 nabrat a stabilizovat dalších 5500 osob s cílem dosáhnout naplnění TMP na 90%. Obě varianty mají však jedno společné. Po rozhodnutí o přijaté filozofii je třeba velmi přesně popsat jednotlivé priority a kroky v letech, nastavit potřebnou legislativu a přidělit
10
osobní odpovědnost funkcionářům resortu obrany za průběžné plnění zpracovaného plánu. Jakkoli se může zdát každoroční navýšení o cca 2 - 4 mld. Kč malé, v součtu přírůstků rozpočtu (vzhledem k jeho dnešní velikosti) v letech 2015-2020 se jedná o celkovou sumu 30 – 60 mld. Kč, a to není rozhodně málo. Třetí variantou je fondové financování kapitálových prostředků rozvoje obranných schopností. Fondové financování znamená nezávislé, oddělení a poměrně transparentní financování vybraného okruhu potřeb s určitou mírou stability veřejných výdajů vázaných na předem daný účel. Fondové financování skýtá hned celou řadu výhod. Předně vytváří stabilnější prostředí tím, že eliminuje omezení vlády, která vyplývající z charakteru politických procesů (délka funkčního období jednotlivých vlád, jednotlivých ministrů obrany, nezajištění potřebné kontinuity ve vizi rozvoje ozbrojených sil a financování souvisejících výdajů. Kromě odolnosti vůči výkyvům v politickém prostředí fondové financování umožňuje čelit náladám ve společnosti. Obrana uspokojuje společenskou potřebu, které není vždy v daném čase a s odpovídající intenzitou ve společnosti pociťována, obzvláště, jsou-li výdaje na obranu konfrontovány s výdaji na jiné společenské potřeby, kde se omezování vládních výdajů projevuje bezprostředně a pro společnost mnohdy velmi citlivě (např. zdravotnictví, školství apod.). Fondové financování dále umožňuje odolávat ekonomické, finanční a rozpočtové nestabilitě, což se v době pokračujícího zadlužování českého státu jeví jako více než významné. Fondové financování tedy vytváří jistou záruku omezení nesystémových zásahů do výdajů vynakládaných vládou na daný účel, ať již z důvodů politických nebo z důvodu konsolidace vládních financí. V neposlední řadě fondové financování umožňuje kumulování finančních prostředků a jejich vynakládání na daný účel bez ohledu na přelomy jednotlivých rozpočtových let. Fondové financování nepředstavuje pro české veřejné finance žádnou novinku. Novinkou není ani z hlediska sektoru obrany, ačkoliv zde je třeba vrátit se v čase zpět do období první Československé republiky. Na konci roku 1926 byl zákonem 240/1926 Sb. z. a n. zřízen Fond pro věcné potřeby národní obrany, který měl být každoročně dotován sumou 315 milionů Kčs. Finance z tohoto fondu byly účelově vázány plnění výstrojního, výzbrojního nebo stavebního programu ozbrojených sil. Od roku 1927 tak v předválečném Československu došlo k oddělení výdajů na běžný provoz a platy příslušníků armády a výdajů na pořízení vojenské výzbroje, výstroje a staveb (vč. budování pohraničních opevnění). 11
Není bez zajímavosti, že současná situace vykazuje zřetelnou podobnost s podmínkami, které před téměř 90 lety vedly ke vzniku Fondu pro věcné potřeby národní obrany. Podmínky roku 1926 lze shrnout následovně: •
politická nestabilita (vliv menšin na rozhodování státu, působení Agrární strany – brzdící modernizaci ozbrojených sil),
•
nestabilita v mezinárodně-politickém prostředí,
•
hospodářská krize zasahující Evropu i svět,
•
zastaralé vybavení ozbrojených sil. Současné podmínky ovlivňující postavení a rozvoj ozbrojených sil lze shrnout asi tímto
způsobem: •
politická elita nevěnovala otázkám zabezpečení obrany odpovídající pozornost (v některých případech ve vyjádření výdajů na obranu až extrémní přístup k obraně České republiky),
•
dynamické bezpečnostní prostředí,
•
finanční a ekonomická krize (doznívání, avšak nevyřešený problém nevyrovnaných veřejných rozpočtů),
•
existující vnitřní dluh ozbrojených sil, vytěsňování kapitálových výdaj s tím související a existující nebo hrozící vznik tzv. „technologické propasti“. Z výše uvedeného je zřejmé, že situace i příčiny založení fondu pro financování
kapitálových prostředků obrany jsou dnes skutečně velmi podobné situaci roku 1926. Současné zkušenosti z jiných oblastí veřejného sektoru ukazují, že takovýto „Fond rozvoje obranných schopností“ může existovat jako peněžní účet, nikoliv instituce. Může tak existovat bez právní subjektivity a zaměstnanců a být plně ve správě Ministerstva obrany České republiky. To znamená, že zřízení takovéhoto fondu nemusí vyvolat dodatečné finanční nebo ekonomické náklady. Kromě vytvoření stabilních podmínek pro koncepční výstavbu a modernizaci ozbrojených sil odpadá pro resort obrany po obhájení střednědobého plánu rozvoje ozbrojených sil nutnost každoročního obhajování kapitálového rozpočtu. Navíc je možné finanční prostředky průběžně kumulovat do období, kdy bude nezbytné provést rozsáhlejší modernizační projekty, aniž by vznikl skokový tlak na výdajovou stránku státního rozpočtu. Analogicky odpadá tlak konce rozpočtového roku na realizaci jednotlivých projektů. Pro takovéto klouzavé hospodaření se jeví nastavení doby existence fondu na období přibližně 10 let s možností jejího následného prodloužení. 12
Hlavním příjmem fondu by byl každoroční odvod zákonem stanovené fixní částky, která bude pro dané období (10 let) v úhrnu korespondovat s akceptovanými potřebami rozvoje ozbrojených sil. Doplňkovým příjmem by mohly být výnosy z prodeje nepotřebného a jinak neupotřebitelného majetku, případně platby od zahraničních partnerů využívajících naši vojenskou infrastrukturu. Fondu by bylo také umožněno využívat úvěrových operací a získávat dopředné zálohové platby, z důvodu operativnosti financování jeho potřeb. Doplňkovou funkcí fondu by mohlo být i operativní zprostředkování financování výdajů na zahraniční vojenské operace. Pokud dojde k operativnímu politickému rozhodnutí o nasazení našich vojáků, pak dnes (zpravidla) není ani v rozpočtu kapitoly 307 Ministerstvo obrany, ani v jiných kapitolách státního rozpočtu s krytím souvisejících výdajů počítáno. Tuto funkci může zastat právě Fond rozvoje obranných schopností a bezprostředně krýt výdaje související s vysláním vojenského kontingentu do zahraničí. V této souvislosti je však nezbytné, aby společně se schválení vyslání kontingentu do zahraničí byl zároveň schválen i závazek navýšit pravidelný příspěvek do fondu v následujícím kalendářním roce o skutečné výdaje na financování zahraniční mise. V úhrnu, byť se zpožděním obvykle jednoho rozpočtového roku dojde vyrovnání příjmů a výdajů souvisejících s financováním zahraničních misí tak, aby závazná suma vyčleněná na kapitálový rozvoj zůstala nedotčena.
4. Varianty rozpočtu resortu obrany a jejich dopad na schopnosti OS ČR 4.1. Současný stav – degradace schopností 42,3
Varianta 1 Rozpočet OMV
mld. Kč %
42,3
25,5
100,00% 60,0%
OMV (bez dávek)
BV
PF
Důch. a soc. dávky
Využitelný rozpočet
18,5
10,8
6,0
7,0
35,3
(52%)
25,5 (31) %
14,1 (17) %
Obecné Pokud by se měl pohybovat rozpočet ve stávající výši, znamenalo by to, že by ve skutečnosti stále klesal. Kdyby se průměrná inflace pohybovala okolo dvou procent, pak by se během čtyř let celková částka na běžné výdaje a programové financování snížila o cca 1,2 mld. Kč. Navíc se dá předpokládat, že v následujících letech nadále porostou výdaje na
13
sociální dávky (jako dopad sociální politiky vlády a tedy valorizace důchodů), což bude zmenšovat buď podíl běžných výdajů a programového financování, či nevyhnutelně povede k dalšímu snižování počtu osob.
Výstavba, rozvoj, udržování základních schopností k zajištění obranyschopnosti ČR Pouze udržování základních schopností. V průběhu dalších let dojde k degradaci a případně úplné ztrátě některých schopností. Dostupné prostředky v programovém financování neumožní včasné zahájení a dokončení velkých modernizačních projektů (vrtulníkové letectvo, letištní radiolokátory, nahrazení 120mm minometů, modernizace nebo nahrazení BVP, dělostřelectva a logistiky). Dosažení plných operačních schopností OS ČR plánované do roku 2018 je nereálné. Dochází ke stálému poklesu počtu specialistů, zejména u vzdušných sil, provozuschopnosti a zastaralosti letecké a pozemní techniky, včetně poklesu přípravy a výcviku jednotek. Logistické schopnosti a kapacity nejsou plnohodnotné pro zabezpečení ambicí ČR a Aliančních závazků (např. v oblasti výstroje, PHM a balistické ochrany, komunikačních systémů).
Naplnění závazků ČR k NATO a EU V souvislosti s nedostatky uvedenými v bodě 1, nebude ČR schopna dodržet deklarované závazky ČR pro NATO v plném rozsahu (např. palebné prostředky dělostřelectva, vrtulníkové letectvo, protiletadlové vojsko) a bude nutné je posouvat v čase nebo od nich odstoupit.
HNS na území ČR Jako jeden z prioritních úkolů bude muset být zabezpečen. Nicméně jeho plnění bude zabezpečováno na úkor jiných úkolů a jednotek.
Vyčleňování sil a prostředků do pohotovostních uskupení NATO, EU a OSN Vyčleňování do pohotovostních systémů bude zabezpečeno pouze v minimálním rozsahu a nebude dodržen princip „Fair Share“. Nebude dosaženo hlavního cíle – dosažení interoperability s ozbrojenými silami ostatních zemí. Nasazování sil a prostředků bude výrazně omezeno nedostatkem operačních zásob, které je nutno pořídit a udržovat.
14
Nasazování sil a prostředků do operací mimo území ČR Jednotlivé druhy vojsk a služeb, kromě mechanizovaného vojska, nebudou schopny souběžného plnění stanovených úkolů k naplnění ambicí v oblasti logistiky, komunikačních a informačních systémů (KIS), ženijního vojska a zdravotnického zabezpečení. Nasazení a udržení Brigádního úkolového uskupení (BÚU) jako nejvyšší politicko-vojenské ambice bude komplikované až nemožné z důvodů nedostatku zásob a počtu personálu.
Budování a udržování funkčního systému velení a řízení (na území i mimo území ČR) Budou chybět zdroje na modernizaci, případně výměnu stávajících zastaralých systémů KIS v AČR. Modernizace prostředků systému velení a řízení u 4. brigády rychlého nasazení bude omezena a u 7. mechanizované brigády nebude zahájena.
Opravy a obměna techniky Nedostatek finančních prostředků neumožní zabezpečení životního cyklu u techniky a munice včetně oprav a zabezpečení náhradními díly. Z důvodu nerealizace plánovaných projektů bude nutno postupně vyřazovat vojenskou techniku a materiál bez obměny, čímž dojde k úplné a nevratné ztrátě některých schopností.
Příprava, vzdělávání a výcvik personálu Provádění výcviku pouze v omezeném rozsahu, nedostatek cvičení vojsk v terénu, nízké počty letových hodin. Náročné programy výcviku se neprovádí, nebo jsou výrazně omezeny (ostré střelby, zahraniční cvičení, součinnostní cvičení pozemních jednotek s použitím letectva a vrtulníků, atd.)
Nemovitá infrastruktura: Vzhledem k omezeným finančním prostředkům jsou řešeny v oblasti nemovité infrastruktury pouze opravy havarijního charakteru. Pro představu, kvalifikovaný odhad podfinancovanosti v oblasti oprav je 300-400 milionů korun ročně a v oblasti investic podobná částka. Například v letech 2014-2017 by bylo na investice v jednotlivých posádkách zapotřebí téměř 12,5 mld. korun. Část z nich bude pokryta, ale zdaleka ne vše.
15
Shrnutí Tato varianta neumožňuje rozvoj již nabytých schopností. Jde pouze o udržení dnešních schopností v předpokládaném období maximálně do tří let, tedy do roku 2015. Současně realizovaná opatření dle usnesení vlády ze září 2012 je nutno chápat jako přechodná a dočasná, sloužící jen k překonání dopadů stávající ekonomické krize na kapitolu rozpočtu MO ČR, za cenu utlumení rozvoje AČR a snížení rozpočtových počtů personálu potřebného pro plnění stanovených úkolů. Není zastaven nárůst vnitřního dluhu, který stále narůstá tempem cca 5-10 mld. za rok. Pokud by bylo nutné udržet tento kritický rozpočtový rámec, nebo by došlo k jeho dalšímu poklesu, pak dojde k zasažení jádra schopností AČR a nastane proces jejich zásadní nekontrolovatelné degradace.
4.2. Stabilizace 50,000
mld. Kč %
Varianta 2 Rozpočet
OMV
50,000 100,00%
25,7 51,4%
OMV (bez dávek) 18,5
BV
PF
14,5 29,0%
9,8 19,6%
Sociální a důchodové dávky 7,2
Poznámka: V této variantě se nemění výdaje v oblasti OMV, k nárůstu dochází v oblastech BV a PF Obecné Poměry se přibližují preferovaným proporcím – 50 procent rozpočtu na personální výdaje (včetně sociálních dávek), 30 procent na běžné a 20 procent na kapitálové. Hladina rozpočtu kolem 50 mld. Kč se dá považovat za takovou, která zastaví degradaci ozbrojených sil, nicméně neumožní rychlé umazání nahromaděného dluhu a odstranění známých nedostatků v zásobách apod.
Výstavba, rozvoj, udržování základních schopností k zajištění obranyschopnosti ČR V průběhu dalších let bude možno dosažené schopnosti udržet a v omezené míře rozvíjet. Hlavní plánované rozvojové projekty bude možno uskutečnit, ale v delším časovém rámci.
16
Naplnění závazků ČR k NATO a EU Větší části schopností potřebných k plnění úkolů vyplývajících z těchto závazků deklarovaných NATO bude možno dosáhnout v plánovaném časovém období.
HNS na území ČR Základní úkoly HNS budou zabezpečeny.
Vyčleňování sil a prostředků do pohotovostních uskupení NATO, EU a OSN Vyčleňování do pohotovostních systémů bude zabezpečeno, ale vyčleněné síly a prostředky budou použitelné pouze s omezením, nikoli pro plné spektrum operací.
Nasazování sil a prostředků do operací mimo území ČR Jednotlivé druhy vojsk a služeb budou schopny souběžného plnění stanovených úkolů k naplnění ambicí z hlediska doplnění materiálem, technikou a navýšením zásob.
Budování a udržování funkčního systému velení a řízení (na území i mimo území ČR) Zastaralé systémy KIS budou postupně modernizovány a obměněny ve střednědobém horizontu.
Příprava, vzdělávání a výcvik personálu Provádění výcviku bude zabezpečeno v rámci možností podle priorit. Dojde k částečné obnově zastaralé infrastruktury výcvikových zařízení. Náročné programy výcviku budou prováděny v omezeném rozsahu.
Oblast nemovité infrastruktury Při této výši lze zahájit obnovu nemovitého majetku podle životního cyklu. Bude možné provádět rekonstrukce a opravy nemovitého majetku a realizovat některé plánované investiční akce menšího rozsahu.
Shrnutí Tato varianta umožňuje částečný rozvoj již nabytých schopností a zahájení dlouhodobého plánování výstavby schopností včetně realizace či urychlení několika málo 17
prioritních vyzbrojovacích projektů. Přidělené zdroje zabezpečují plnění většiny stanovených úkolů resortu MO s výjimkou nasazení brigádního úkolového uskupení. Je zastaven nárůst vnitřního dluhu, ale nedochází k jeho umořování. Umožní stabilizaci personálu, zkvalitní i jeho výcvik a přípravu, u jednotek ale nedojde k navýšení personálu na stav umožňující plnění všech úkolů. Neumožní nákup plného spektra materiálu a zásob potřebných pro nasazení a udržení jednotek AČR v operacích podle politicko-vojenských ambicí a standardů NATO.
4.3. Rozvoj schopností AČR 56,000 +
Varianta 3 Rozpočet OMV
mld. Kč %
56,000 29 100,00% 51,7 %
OMV (bez dávek) 21,5
BV
PF
15,0 27 %
12,0 20 %
Sociální a důchodové dávky 7,5
Poznámka: V této variantě se mění výdaje v oblasti OMV, je možné postupně navýšit tabulková místa o cca 6000 osob, v oblastech BV a PF jde o stabilizaci výdajů.
Výstavba, rozvoj, udržování základních schopností k zajištění obranyschopnosti ČR V průběhu dalších let bude možno schopnosti rozvíjet. Dosažení plných operačních schopností OS ČR plánované do roku 2020 je reálné.
Naplnění závazků ČR k NATO a EU Deklarované závazky ČR k NATO a EU budou naplněny.
HNS na území ČR Plnění úkolů HNS bude zabezpečeno v plném rozsahu.
Vyčleňování sil a prostředků do pohotovostních uskupení NATO, EU a OSN Vyčleňování do pohotovostních systémů bude zabezpečeno v plném rozsahu a bude dodržen princip „Fair Share“ ze strany ČR. Interoperabilita a kompatibilita s OS ostatních zemí se bude postupně zvyšovat. 18
Nasazování sil a prostředků do operací mimo území ČR Jednotlivé druhy vojsk a služeb budou schopny plnit stanovené úkoly souběžně. Příprava, vzdělávání a výcvik personálu Výcvik bude zabezpečen v plné míře v souladu s potřebami rezortu MO. Zastaralá infrastruktura výcvikových zařízení bude modernizovaná. Vzdělávání a výcvik personálu bude prováděno v souladu s doporučenými standardy, včetně zapojení do mezinárodních vzdělávacích programů a cvičení.
Shrnutí Tato varianta umožňuje komplexní rozvoj již nabytých schopností a jejich výstavbu dle dlouhodobého plánu realizací širokého spektra vyzbrojovacích projektů dle potřeb resortu MO. Přidělené zdroje zabezpečují plnění velké většiny stanovených úkolů resortu MO. Je zastaven nárůst vnitřního dluhu, dochází k jeho umořování. Umožní nárůst personálu, dále zkvalitní i jeho výcvik a přípravu. Umožní nákup doposud chybějícího materiálu a postupné doplňování zásob dle standardů NATO.
Autoři článku:
Ing. František Mičánek Mgr. František Šulc Doc. plk. Vladan Holcner, Ph.D. a kol
19
