DISCUSSIESTUK VERTICALE SCHADEVERGOEDING In 2012 is het programma Versterking prestaties in de strafrechtsketen (VPS) van start gegaan. Onderdeel daarvan is de modernisering van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Daartoe zijn over verschillende onderwerpen uit het wetboek discussiestukken opgesteld waarin naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten mogelijke oplossingen ter verbetering van de systematiek en hanteerbaarheid worden verkend. Op basis van deze stukken worden binnen en buiten het Ministerie van Veiligheid en Justitie reacties verzameld. De reacties worden betrokken bij de afweging om nieuwe wetgeving tot stand te brengen of onderdelen van bestaande wetgeving te herzien of in stand te houden. De modernisering strekt niet tot een stelselherziening, maar tot een verhoging van de bruikbaarheid en inzichtelijkheid van het wetboek voor de praktijk en de burger.
In de conceptfase wordt reeds zoveel mogelijk rekening gehouden met de opvattingen van de ketenpartners die in een zogenaamde preconsultatie worden besproken. De preconsultatiefase loopt ten aanzien van dit deelonderwerp door na het tweede congres Modernisering Wetboek van Strafvordering van 15 oktober 2015. In expertmeetings zullen de conceptwetsvoorstellen met de rechtspraktijk en de wetenschap worden besproken. Hierna volgt de formele consultatie. De aangepaste conceptwetsvoorstellen worden voorgelegd aan de rechtspraktijk, gaan in (internet)consultatie, worden voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State en worden daarna in procedure gebracht bij de Tweede en Eerste Kamer.
Het voorliggende discussiestuk is bedoeld om reacties te verzamelen die als bouwstenen kunnen dienen voor het opstellen van een conceptwetsvoorstel in het kader van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
INHOUDSOPGAVE 1
Inleiding ........................................................................................................................................... 3
2
Achtergrond..................................................................................................................................... 3
3
Huidige voorzieningen voor schadevergoeding .............................................................................. 5
4
3.1
Het strafrechtelijk domein ...................................................................................................... 5
3.2
Het bestuurlijk domein ............................................................................................................ 8
3.3
Het civielrechtelijk domein.................................................................................................... 10
3.4
Afsluitende opmerkingen ...................................................................................................... 14
Naar een nieuw toekomstbestendig stelsel .................................................................................. 15 4.1
Inleiding ................................................................................................................................. 15
4.2
Toetsingscriteria bij rechtmatig overheidsoptreden............................................................. 16
4.2.1
Normaal maatschappelijk risico en onevenredigheid ................................................... 17
4.2.2
Risico-aanvaarding ........................................................................................................ 22
4.2.3
Schadebeperkingsplicht................................................................................................. 23
4.2.4
Schadevergoeding anderszins verzekerd ...................................................................... 24
4.2.5
Schade overigens redelijkerwijs ten laste van benadeelde .......................................... 24
4.3
Toetsingscriteria bij onrechtmatig overheidsoptreden ........................................................ 25
4.4
Procedurele aspecten............................................................................................................ 26
4.5
Forfaitaire bedragen, wettelijke maxima en griffierechten .................................................. 27
2
1
INLEIDING
In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering zal worden voorzien in een algemene regeling voor de vergoeding van schade ten gevolge van strafvorderlijk overheidsoptreden. Met de introductie van een dergelijke regeling wordt beoogd de toegankelijkheid en duidelijkheid voor de burger te vergroten en te zorgen voor een efficiënte afdoening van verzoeken tot schadevergoeding. Voorts wordt gestreefd naar meer uniformiteit en rechtszekerheid, zodat het voor rechtzoekenden, ketenpartners en de rechter in zoveel mogelijk gevallen duidelijk is of en, zo ja, onder welke voorwaarden schadevergoeding wordt toegekend en wat de hoogte daarvan is. Dit discussiestuk bespreekt de huidige situatie en schetst de contouren van een toekomstige regeling. Daarbij zal met name worden ingegaan op de criteria voor schadevergoeding bij zowel rechtmatig als onrechtmatig overheidsoptreden, procedurele aspecten en de (on)mogelijkheden van een forfaitair stelsel.
Het discussiestuk is als volgt opgebouwd. In de volgende paragraaf wordt allereerst een beknopte achtergrond geschetst van het streven naar een algemene regeling voor schadevergoeding binnen het Wetboek van Strafvordering. Daarna worden in paragraaf 3 de verschillende voorzieningen besproken op grond waarvan rechtzoekenden op dit moment schade uit strafvorderlijk optreden vergoed kunnen krijgen. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan eventuele knelpunten. De voorgestelde algemene regeling wordt vervolgens behandeld in paragraaf 4, waarbij de verschillende onderdelen afzonderlijk zullen worden besproken aan de hand van een aantal discussiepunten.
2
ACHTERGROND
In 2005 heeft de Minister van Justitie in het kader van de algemene herziening van het Wetboek van Strafvordering aangegeven dat er, mede gelet op het wetsvoorstel uitbreiding strafvorderlijke bevoegdheden ten behoeve van terrorismebestrijding, prioriteit wordt toegekend aan het onderwerp schadevergoeding wegens toepassing van dwangmiddelen. “Naarmate meer aandacht en inzet wordt gericht op het voorkomen van terrorisme en andere misdrijven, bestaat de mogelijkheid dat achteraf wordt vastgesteld dat dwangmiddelen niet terecht zijn toegepast. Dit klemt te meer in de gevallen waarbij deze dwangmiddelen niet tegen de verdachte, maar tegen derden (bijvoorbeeld inbeslagneming) zijn toegepast. Behalve in de gevallen waarin voorlopige hechtenis of inverzekeringstelling is toegepast, bestaat er thans geen procedure in het Wetboek van Strafvordering voor schadevergoeding, indien de procedure niet leidt tot oplegging van straf of
3
maatregel. De betrokkene is volgens geldend recht aangewezen op het instellen van een civiele procedure op basis van een (on)rechtmatige overheidsdaad.”1 De gedachte was aldus dat een intensievere opsporing en vervolging moest worden gecompenseerd met een ruimere regeling voor schadevergoeding. In dit verband wees de minister op de voorstellen die een jaar eerder waren gedaan in het kader van het onderzoeksproject Strafvordering 2001.2 Een klein jaar na de prioritering werd de motie Weekers c.s. aangenomen, waarin ook door de Tweede Kamer werd overwogen dat de nieuwe terrorismewetgeving grotere risico’s van schade door strafvorderlijk overheidsoptreden met zich kan meebrengen, hetgeen de wenselijkheid van een algemene en brede wettelijke schadevergoedingsregeling zou onderstrepen. De regering werd dan ook verzocht om zo spoedig mogelijk een conceptwetsvoorstel dienaangaande ter consultatie voor te leggen aan de gebruikelijke adviesorganen.3
Ook van verschillende andere zijden wordt al geruime tijd aangedrongen op een algemene wettelijke regeling in het Wetboek van Strafvordering. Zo pleit de Nationale ombudsman sinds 1994 voor een dergelijke regeling vanwege geconstateerde manco’s in de huidige rechtsbescherming.4 Er worden om die reden met enige regelmaat klachten gegrond verklaard over de afwijzing van een schadeclaim door een van de ketenpartners.5 In 2009 heeft de Nationale ombudsman zelfs een apart rapport aan de problematiek gewijd, waarin concrete voorstellen worden gedaan voor een algemene regeling.6 Ook in de rechtswetenschappelijke literatuur wordt vanuit dogmatisch oogpunt aangevoerd dat de wetgever de grenzen van het recht op schadevergoeding in een algemene regeling zou moeten neerleggen.7 Daarbij wordt onder andere betoogd dat de huidige regeling van schadevergoeding niet ziet op alle vormen van schade die kunnen ontstaan naar aanleiding van strafvorderlijk overheidsoptreden, dat het geldende aansprakelijkheidsrecht eigenlijk geen adequate juridische grondslag biedt voor vergoeding van schade uit (vooral) rechtmatig overheidsoptreden en dat de civielrechtelijke weg bovendien relatief kostbaar en langdurig kan zijn. Op deze en andere aspecten zal verderop nog uitgebreider worden ingegaan. 1
Kamerstukken II 2005/06, 29 271, nr. 3, p. 3-4. N.J.M Kwakman, ‘Schadevergoeding in het strafproces’, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 513 e.v. 3 Kamerstukken II 2005/06, 30 164, nr. 19. 4 Zie de jaarverslagen van de Nationale ombudsman, waaronder Kamerstukken II 1994/95, 24 125, nrs. 1-2, p. 35, Kamerstukken II 1996/97, nrs. 1-2, p. 167, Kamerstukken II 1997/98, nrs. 1-2, p. 175 en Kamerstukken II 1998/99, nrs. 1-2, p. 177. 5 Voor de behandeling van verzoeken tot schadevergoeding door de ketenpartners, zie paragraaf 3.2. 6 Nationale ombudsman, Behoorlijk omgaan met schadeclaims (2009). 7 Zie o.a. N.J.M. Kwakman 2004, a.w., C.J.N. Kortmann, Onrechtmatige overheidsbesluiten (diss. Universiteit Utrecht), Deventer: Kluwer 2006, C.J.M. van Dam, Schadevergoeding voor strafvorderlijk overheidsoptreden, Tilburg: Celsus juridische uitgeverij 2008 en N.M. Dane, Overheidsaansprakelijkheid voor schade bij legitiem strafvorderlijk handelen, Leiden: Celsus juridische uitgeverij 2009. 2
4
Een en ander heeft ertoe geleid dat een conceptwetsvoorstel voor een Wet schadecompensatie strafvorderlijk overheidsoptreden is opgesteld, dat in oktober 2007 ter consultatie is aangeboden.8 Dit voorontwerp beoogde een nieuwe, meeromvattende en tegelijkertijd minder complexe regeling in het leven te roepen voor het behandelen van verzoeken tot schadevergoeding binnen de strafvorderlijke context. In het voorontwerp werden de bestaande procedures – waarover meer in de volgende paragraaf – gestroomlijnd en werd voorzien in één schadeloket waar burgers terecht kunnen voor de vergoeding van schade die zij hebben geleden door strafvorderlijk overheidsoptreden. Echter, als gevolg van de financiële crisis is in 2009 besloten dat aan de oprichting van het schadeloket de eerstkomende jaren geen uitvoering zou worden gegeven en dat voorrang zou worden gegeven aan die onderwerpen waarmee tekorten op de begroting zouden kunnen worden opgelost c.q. verminderd. Als gevolg daarvan zijn ook de werkzaamheden aan het wetsvoorstel stilgelegd. Met de herziening van het Wetboek van Strafvordering in het kader van VPS is het onderwerp nu weer actueel en zal een nieuw, eigentijds wetsvoorstel worden opgesteld waarbij deels zal worden aangesloten bij de voorstellen uit het eerdere ontwerp.
3
HUIDIGE VOORZIENINGEN VOOR SCHADEVERGOEDING
Er zijn momenteel verschillende wettelijke en buitenwettelijke regelingen op grond waarvan (gewezen) verdachten, veroordeelden en derden schade uit strafvorderlijk overheidsoptreden vergoed kunnen krijgen. Deze worden in deze paragraaf beschreven. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan eventuele knelpunten.
3.1
Het strafrechtelijk domein
Allereerst bevat het Wetboek van Strafvordering een aantal bijzondere regelingen. Deze zien op specifieke vormen van schade en hebben derhalve een beperkte reikwijdte. Zo biedt artikel 89 Sv een grondslag voor het verkrijgen van schadevergoeding voor een onterecht ondergane verzekering, klinische observatie, voorlopige hechtenis of uitleveringsdetentie indien een strafzaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel dan wel met zodanige oplegging, doch op grond van een feit waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten. Schade die het gevolg is van een ten onrechte ondergane vrijheidsstraf die in herziening wordt vernietigd kan via artikel 480 Sv worden vergoed. Ook proces-, reis- en verblijfkosten en de kosten van de raadsman kunnen – al dan niet beperkt – worden vergoed (artikel 591 e.v. Sv).
8
Aangekondigd in Kamerstukken II 2005/06, 29 271, nr. 3 en Kamerstukken II 2006/07, 29 271, nr. 5.
5
Artikel 90, eerste lid, Sv bevat de maatstaf voor het toekennen van schadevergoeding: toekenning heeft plaats indien en voor zover daartoe naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn. Middels schakelbepalingen is deze billijkheidsgrondslag van overeenkomstige toepassing verklaard op vrijwel alle strafvorderlijke regelingen.9 Het is een abstract criterium dat de rechter verplicht om de belangen van de Staat en de belangen van het individu tegen elkaar af te wegen en te bepalen of vergoeding van schade in een concreet geval gepast is. In de parlementaire geschiedenis en de rechtspraak is het criterium nader uitgekristalliseerd. Volgens de wetgever gaat het om een ‘geobjectiveerde billijkheid’, wat inhoudt dat de rechter zijn oordeel zal moeten vormen aan de hand van objectieve maatstaven.10 Als voorbeeld noemt de wetgever de situatie van gering bewijs, althans bewijs waarop geen redelijke verdenking had kunnen worden gebaseerd.11 Ook procedurele overwegingen kunnen een rol spelen, zoals de onmogelijkheid van het voeren van een verdediging.12 Soms worden geen gronden van billijkheid aangenomen omdat er ondanks een vrijspraak nog twijfels bestaan over de strafrechtelijke onschuld van verdachte.13 Verder zijn het levensgedrag van betrokkene en diens proceshouding relevant.14 Zo komt een verdachte die zich tijdens de rechtszaak ter terechtzitting op zijn zwijgrecht beroept in voorkomende gevallen geen schadevergoeding toe.15 Bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding kunnen verder de levensomstandigheden van de betrokkene een rol spelen. Zo oordeelde de Rechtbank Haarlem dat een lagere vergoeding kan worden toegekend indien de betrokkene geen vaste woon- of verblijfplaats heeft.16 Bijzondere omstandigheden die juist kunnen leiden tot een verhoging van de schadevergoeding zijn reputatieschade of schade door aanzienlijke media-aandacht. Het zijn van een ‘bekende Nederlander’ heeft bijvoorbeeld al eens geleid tot een verdubbeling van de hoogte van de schadevergoeding.17
9
Zie de artikelen 480, 482f, 482g, 550, 552ff en 591a Sv. Overigens wordt het criterium ook in een groot aantal andere wetten van overeenkomstige toepassing verklaard. Zie o.a. artikel 67 Overleveringswet, artikel 59 Uitleveringswet, artikel 106 Vreemdelingenwet 2000, artikel 164 Wegenverkeerswet 1994, artikel 32 Wet op de economische delicten en de artikelen 14l, 15k, 38ij, 74b en 77dd Wetboek van Strafrecht. 10 Kamerstukken II 1973/74, 12 132, nr. 6, p. 1. 11 Kamerstukken II 1973/74, 12 132, nr. 6, p. 2. 12 C.J.M. van Dam, a.w., p. 26. 13 Zie bijv. Rb. Zwolle-Lelystad 23 maart 2011, LJN BR2027. 14 Kamerstukken II 1973/74, 12 132, nr. 3 (bijlage bij de MvT), p. 8. Tot 1975 stonden deze omstandigheden zelfs expliciet in artikel 90 Sv vermeld, maar uitdrukkelijke verwijzing werd overbodig geacht omdat alle omstandigheden betrokken kunnen worden bij de beslissing tot toekenning. 15 Zie bijv. Hof Amsterdam 26 maart 2010, NJFS 2011, 89, Rb. Haarlem 29 juli 2010, NJFS 2010, 301 en Rb. Noord-Holland 15 september 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:11932. Zie voorts P.P. van der Meij, ‘De laatste duit in het zakje’, Strafblad 2014, 6 en de daarin opgenomen verwijzing naar Hof Amsterdam 8 oktober 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:3263. 16 Rb. Haarlem 6 augustus 2009, NJFS 2009, 234. 17 Rb. Limburg 28 mei 2013, NJFS 2013, 170.
6
Uit de bewoordingen ‘indien en voor zover’ van artikel 90 Sv volgt dat de billijkheid de grondslag vormt voor zowel (a) het toekennen van de schadevergoeding als (b) het bepalen van de hoogte daarvan. Dit heeft twee belangrijke consequenties: a. Op grond van artikel 90 Sv bestaat geen recht op schadevergoeding. Een dergelijk automatisme zou volgens de wetgever een onjuiste en ongerechtvaardigde aansprakelijkheid van de overheid met zich meebrengen.18 Het artikel geeft de rechter slechts een bevoegdheid om schadevergoeding toe te kennen. De schadevergoeding die de rechter kan toekennen op grond van de verschillende regelingen in het Wetboek van Strafvordering dient dan ook te worden gezien als een gunst van de overheid.19 In het geval van onrechtmatig overheidsoptreden wordt de maatstaf echter wel zo uitgelegd dat de rechter verplicht is tot het toekennen van een schadevergoeding, tenzij er sprake is van een bijzondere omstandigheid.20 b. De billijkheidsgronden geven de rechter een grote beslissingsvrijheid om het bedrag slechts gedeeltelijk toe te kennen of zelfs geheel af te wijzen. Sommige strafrechters achten het bovendien aan de civiele rechter voorbehouden om een volledige schadevergoeding toe te kennen, anderen baseren de onvolledigheid op de omstandigheden van het geval. In die zin vormen de gronden van billijkheid ook een beperking voor het verkrijgen van een volledige schadevergoeding. Enige uitzondering hierop is artikel 480 Sv. In dat artikel wordt gesteld dat een schadevergoeding wordt toegekend ‘voor zover’ daartoe gronden van billijkheid aanwezig zijn. Het ontbreken van het woord ‘indien’ impliceert dat het billijkheidsoordeel van de rechter enkel betrekking kan hebben op de omvang van de vergoeding en niet op het al dan niet toekennen daarvan. Reden voor dit verschil is de overtuiging dat het aannemelijker is dat ex-veroordeelden het feit inderdaad niet hebben begaan nu de rechter in een herzieningsprocedure niet lichtvaardig tot vernietiging van een veroordeling zal overgaan. Artikel 480 Sv geeft dus wel een recht op schadevergoeding, hoewel ook hier de hoogte van de vergoeding wordt bepaald door de billijkheid.
Voor het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding zijn richtlijnen vastgesteld in de Oriëntatiepunten voor straftoemeting van het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht (LOVS).21 Deze richtlijnen bevatten forfaitaire bedragen voor de strafvorderlijke regelingen die zich daarvoor lenen. Een schadevergoeding voor vrijheidsbeneming wordt bijvoorbeeld berekend aan de hand van de duur van de detentie (per dag van 24 uur) en het type hechtenis, te weten een politiecel, huis van bewaring of Extra Beveiligde Inrichting. Zo wordt voor een onterecht verblijf in een politiecel een 18
Kamerstukken II 1973/74, 12 132, nr. 6, p. 2. P.A.M. Mevis, in: Melai/Groenhuijsen e.a., aant. 2 op art. 90 (suppl. 90). 20 E.F. Stamhuis & W. Morra, in: Cleiren & Verpalen 2013 (T&C Sv), art. 90 Sv, aant. 1. 21 Deze en andere richtlijnen zijn te raadplegen op www.rechtspraak.nl. 19
7
schadevergoeding van € 105,- per dag uitgekeerd.22 Uit de richtlijnen blijkt echter niet welke vormen van schade – materieel of immaterieel – precies onder de forfaitaire bedragen vallen. Volgens het Gerechtshof Den Haag zien de door het LOVS vastgestelde bedragen enkel op immateriële schade en komt eventuele materiële schade in beginsel voor volledige vergoeding in aanmerking.23 Het Gerechtshof Amsterdam lijkt daarentegen (impliciet) te oordelen dat beide componenten in de forfaitaire bedragen zijn inbegrepen. Zo oordeelde het in een zaak betreffende de vergoeding van een onterecht ondergane voorlopige hechtenis ten behoeve van een minderjarige dat er geen aanleiding was om van de forfaitaire bedragen af te wijken. Daarbij werd overwogen dat ten aanzien van minderjarigen de materiële schadecomponent doorgaans lager zal zijn, maar dat daar tegenover staat dat de immateriële schade doorgaans hoger zal zijn.24
Recent onderzoek heeft overigens aangetoond dat het billijkheidscriterium in de praktijk op verschillende manieren wordt ingevuld.25 Zo bestaan er binnen de rechterlijke macht verschillende opvattingen over het al dan niet inhoudelijk beoordelen van een vrijspraak of sepot alvorens te beslissen over het toe- dan wel afwijzen van een verzoek tot schadevergoeding ex artikel 89 e.v. Sv. Voorts lijkt er geen overeenstemming te bestaan over de vormen van schade die op grond van die regeling voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Sommige gerechten maken een strikt onderscheid tussen schade die een oorzaak vindt in de verdenking en vervolging enerzijds en schade ten gevolge van de vrijheidsbeneming anderzijds, waarbij zij alleen een vergoeding willen toekennen voor laatstgenoemde schade. Andere gerechten maken een dergelijk onderscheid niet en zijn ruimer in het toekennen van een schadevergoeding. Ook blijkt de hoogte van de toegekende vergoedingen uiteen te lopen, ondanks de richtlijnen van het LOVS. Daarmee leidt de abstracte billijkheidsnorm in de praktijk tot rechtsongelijkheid voor de gewezen verdachte, in ieder geval voor wat betreft de toepassing van artikel 89 Sv. De uitkomst van de procedure lijkt vooral af te hangen van de bevoegde rechter en niet van de – in het recht zo belangrijke – omstandigheden van het geval.
3.2
Het bestuurlijk domein
Zoals gezegd zien de regelingen binnen het strafprocesrecht slechts op een beperkt aantal vormen van schade die het gevolg kunnen zijn van strafvorderlijk overheidsoptreden. Voor de vergoeding van andersoortige schade zijn betrokkenen aangewezen op andere voorzieningen. In paragraaf 2 werd aangegeven dat dit voor de minister een reden is om prioriteit aan dit onderwerp toe te kennen. Ook 22
Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken, p. 23. Hof Den Haag 18 december 2014, NJFS 2015, 48. 24 Hof Amsterdam 28 mei 2014, NJFS 2014, 175. 25 N. Tielemans, ‘Schadevergoeding voor onterecht ondergaan voorarrest’, Trema 2013, p. 161-166. 23
8
in de literatuur wordt hier aandacht voor gevraagd.26 Het strafprocesrecht kent bijvoorbeeld geen compensatieregelingen voor schade die is ontstaan door de inbeslagneming van voorwerpen, de doorzoeking van woningen of het met geweld binnentreden door een arrestatieteam. Toch kan het onder omstandigheden ook bij de toepassing van deze en andere bevoegdheden gepast zijn om eventuele schade te vergoeden. Om te voorkomen dat burgers in dergelijke situaties in de kou komen te staan worden er daarom beleidsmatig vergoedingen uitgekeerd door een veelheid aan overheidsinstanties, waaronder de Nationale Politie, het Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), Domeinen Roerende Zaken (DRZ) en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).
Een en ander heeft tot gevolg dat een verzoek tot schadevergoeding dat niet op grond van het Wetboek van Strafvordering kan worden ingediend in de praktijk veelal ‘decentraal’ wordt afgedaan: bij de schadeveroorzakende instantie zelf. Zo zal een derde die schade heeft geleden ten gevolge van politieoptreden doorgaans een verzoek tot schadevergoeding indienen bij de politie-eenheid die verantwoordelijk is voor het betreffende optreden. Afhankelijk van de hoogte van het geclaimde bedrag wordt het verzoek vervolgens behandeld door de politie-eenheid zelf of doorgezonden aan de verzekeraar.27 Wordt de claim behandeld door de politie-eenheid, dan vindt de beoordeling doorgaans plaats op basis van de geldende wettelijke criteria. Wordt het verzoek daarentegen afgehandeld door de verzekeraar, dan wordt een meer bedrijfseconomische afweging gemaakt waarbij – zoals gebruikelijk bij verzekeraars – wordt afgewogen in hoeverre de kosten van een eventuele rechtszaak opwegen tegen de hoogte van de schadevergoeding. Het Openbaar Ministerie behandelt de verzoeken eveneens afhankelijk van het geclaimde bedrag. Zaken met lagere bedragen worden door de parketten afgehandeld, terwijl zaken met hogere bedragen en complexe zaken door het Parket-Generaal worden afgedaan. In de praktijk beoogt het Openbaar Ministerie zoveel mogelijk te schikken. Andere overheidsinstanties behandelen de verzoeken op soortgelijke wijze en passen daarbij de civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels of hun eigen richtlijnen toe.
Voor al deze beleidsmatig uitgekeerde vergoedingen geldt dat zij indirect – via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – wel een zeker rechtskarakter hebben, maar voor het overige hebben zij geen juridische basis en zijn zij sterk afhankelijk van proceseconomische en budgettaire afwegingen.28
26
Zie o.a. Kwakman 2004, a.w., p. 513 en C.J.M. van Dam, a.w., p. 71. Vanwege haar rechtspersoonlijkheid is de Nationale Politie zelf verantwoordelijk voor de door haar veroorzaakte schade. Zij is daarom de enige ketenpartner die een aansprakelijkheidsverzekering heeft afgesloten. 28 N.J.M. Kwakman 2004, a.w., p. 513. 27
9
3.3
Het civielrechtelijk domein
Wordt de betrokkene onvoldoende gecompenseerd door de strafrechter of heeft hij schade geleden waarvoor het strafprocesrecht geen compensatieregeling kent en wenst hij zich niet eerst tot de schadeveroorzaker te wenden (of is hij het niet eens met diens beslissing), dan kan hij zijn geluk beproeven bij de civiele rechter. Ook de civiele rechter treedt regelmatig op in gevallen waarin de strafrechter niet kan voorzien. Denk bijvoorbeeld aan schade die is ontstaan door een onrechtmatige aanhouding of inbeslagneming, schade als gevolg van het binnentreden van een woning of publiciteitsschade. De betrokkene heeft zich dan te beroepen op het op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW) gebaseerde leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad.
De bevoegdheid van de civiele rechter om kennis te nemen van vorderingen op grond van onrechtmatige daad vloeit voort uit artikel 112, eerste lid, Grondwet. Een dergelijke vordering is evenwel niet-ontvankelijk wanneer er een andere wettelijke, bijzondere rechtsgang openstaat die voldoende rechtsbescherming voor de rechtzoekende biedt. Uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat de procedure van artikel 89 e.v. Sv niet wordt beschouwd als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, zodat deze bijzondere rechtsgang een civiele procedure op grond van artikel 6:162 BW niet in de weg staat.29 Volgens de Hoge Raad is daarbij bepalend dat de strafvorderlijke regeling op gespannen voet lijkt te staan met het bepaalde in artikel 5, vijfde lid, EVRM en artikel 9, vijfde lid, IVBPR. Deze verdragsbepalingen kennen een ‘enforcable right to compensation’ toe aan gewezen verdachten die het slachtoffer menen te zijn van een onrechtmatige arrestatie of detentie. Volgens de Hoge Raad houdt dit een recht op volledige schadevergoeding in.30 En anders dan in het strafrecht kent het civiele recht wél een afdwingbaar recht op volledige schadevergoeding. Dit heeft ertoe geleid dat gewezen verdachten in principe ontvankelijk worden verklaard in hun vordering ex artikel 6:162 BW en de civiele rechter derhalve een aanvullende rol toekomt.
Uit de civielrechtelijke rechtspraak blijkt dat er twee vormen van onrechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden worden onderscheiden. Dit zijn (a) de onrechtmatige overheidsdaad ab initio en (b) de onrechtmatige overheidsdaad ex post. a. De onrechtmatige daad ab initio ziet op overheidsoptreden waarvan de rechtmatigheid reeds vanaf het begin ontbreekt. Het gaat met andere woorden om een ‘zuivere’ onrechtmatige daad. Hiervan is sprake bij strafvorderlijk overheidsoptreden dat in strijd is met geschreven of ongeschreven recht, zoals bij het ontbreken van een redelijk vermoeden van schuld in de zin van 29 30
HR 7 april 1989, NJ 1989, 532. HR 6 oktober 1989, NJ 1990, 793.
10
artikel 27 Sv, bij strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid of bij strijd met de presumptie van onschuld. In de praktijk zal dit slechts bij uitzondering worden aangenomen, aangezien de meest voorkomende dwangmiddelen, zoals voorlopige hechtenis, door de rechter worden bevolen en deze de rechtmatigheid reeds heeft beoordeeld. Een voorbeeld waarin wel aansprakelijkheid werd aangenomen was een onterecht afgegeven bevel van een officier van justitie tot sluiting van een horecagelegenheid. Dat bevel was namelijk gebaseerd op de veronderstelling dat de vergunning van de betrokken horecagelegenheid was verlopen, hetgeen achteraf niet het geval bleek te zijn.31 b. De onrechtmatige daad ex post is een ‘noodconstructie’ van de Hoge Raad, bedoeld voor die gevallen waarbij slechts achteraf, aan de hand van de situatie na het eindigen van de strafzaak, kan worden vastgesteld dat het overheidsoptreden onrechtmatig is geweest vanwege de gebleken onschuld van de verdachte.
Van gebleken onschuld is alleen sprake indien uit de uitspraak van de strafrechter of anderszins uit de stukken betreffende de (niet met een bewezenverklaring geëindigde) strafzaak blijkt van de onschuld van de verdachte en van het ongefundeerd zijn van de verdenking waarop het optreden berustte.32 Is dat het geval, dan wordt het betreffende overheidshandelen achteraf als onrechtmatig bestempeld en bestaat aanspraak op vergoeding van de schade op grond van artikel 6:162 BW. Omdat de onrechtmatigheid van aanvankelijk legitiem overheidsoptreden pas achteraf wordt vastgesteld, wordt deze vorm van onrechtmatigheid ook wel aangeduid als een ‘noodconstructie’ van de Hoge Raad om toch een schadevergoeding te kunnen toekennen. Dit is een direct gevolg van het gesloten stelsel van verbintenissen en het ontbreken van een wettelijke grondslag om schadevergoeding toe te kennen na rechtmatig overheidsoptreden. Blijkt uit de stukken van de zaak niet dat de betrokkene onschuldig was, dan moet er – ook dit is vaste rechtspraak – van worden uitgegaan dat de verdenking tegen de betrokkene aan de in artikel 27 Sv neergelegde maatstaf beantwoordde, dat strafvorderlijke maatregelen op grond van die verdenking niet onrechtmatig waren en dat de verdachte dan voor het verkrijgen van schadevergoeding is aangewezen op de voorzieningen uit het Wetboek van Strafvordering. Dat geldt zelfs wanneer de verdachte is vrijgesproken, omdat een vrijspraak niet altijd hoeft te betekenen dat de verdachte onschuldig was. De verdachte kan immers ook vanwege een gebrek aan bewijs worden vrijgesproken, terwijl het verder onduidelijk blijft of hij het feit heeft gepleegd.
31 32
Rb. Den Haag 3 november 2010, ECLI:NL:RBSGR:2010:BO6758. HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 432 (Begaclaim).
11
Van diverse zijden zijn er zowel principiële als praktische bezwaren aangevoerd tegen de constructie van de onrechtmatigheid ex post. De manier waarop de onrechtmatigheid van bepaald strafvorderlijk optreden pas achteraf vast wordt gesteld wordt veelvuldig omschreven als onduidelijk en onjuist: het is vreemd dat optreden van rechtmatig naar onrechtmatig ‘verschiet’.33 Het feit dat een rechtmatige uitoefening van een bevoegdheid wordt bestempeld tot een onrechtmatige overheidsdaad, zodat daarmee een verplichting ontstaat tot het in beginsel volledig vergoeden van de daardoor veroorzaakte schade, kan voorts een zeker diffamerend effect tot gevolg hebben. Dergelijke effecten kunnen ten koste gaan van de slagvaardigheid van politie en justitie, de geloofwaardigheid van de strafvordering, of anderszins in de weg staan aan de belangen die worden gediend met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.34 Een bezwaar tegen het criterium van de gebleken onschuld is bovendien dat de rechtzoekende daarmee voor de soms zware taak wordt gesteld zijn onschuld aan te tonen.35 En dat terwijl uit de uitspraak van de strafrechter en de stukken van de strafzaak meestal niet blijkt dat de verdachte daadwerkelijk onschuldig was, maar alleen dat diens schuld niet bewezen kon worden. Nog moeilijker is de bewijspositie van de verdachte wiens zaak kort na aanvang van een strafrechtelijk onderzoek vanwege een gebrek aan bewijs wordt geseponeerd. Omdat er in dat geval vaak nauwelijks een dossier is, is het uitermate lastig voor de verdachte om zijn onschuld aan te tonen. De Hoge Raad onderkent deze bezwaren, maar houdt toch aan het criterium vast vanwege “de onwenselijkheid dat de burgerlijke rechter zich anders in de regel ertoe genoopt zou zien in een daarop niet toegesneden procedure vragen onder ogen te zien tot het beantwoorden waarvan bij uitstek de strafrechter is toegerust en geroepen, en die deze, in geval van vrijspraak, veelal reeds bij gewijsde heeft beantwoord (...)”. Voorts overweegt de Hoge Raad dat er minder aanleiding is om terug te komen op de rechtspraak betreffende de gebleken onschuld omdat “de Minister van Justitie heeft aangekondigd (...) prioriteit toe te kennen aan het onderwerp schadevergoeding wegens toepassing van dwangmiddelen”.36
Het criterium van de gebleken onschuld heeft wel een zekere schuring met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM. De rechtzoekende wordt immers belast met de taak om zijn onschuld aan te tonen. Toch bestaat er volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geen automatisch recht op schadevergoeding bij vrijspraak. In een procedure waarin wordt verzocht om schadevergoeding mag volgens het Hof een norm worden gehanteerd die strengere 33
Zie o.a. N.J.M. Kwakman, Schadecompensatie in het strafprocesrecht (diss. Rijksuniversiteit Groningen), 2003, p. 165 en N.M. Dane, a.w., p. 477. Zie voorts de noot van J.B.M. Vranken bij HR 13 november 2006, NJ 2007, 432 (Begaclaim). 34 Kwakman 2004, a.w., p. 530. 35 Zie o.a. T. van Malssen, ‘Tussen wal en schip: De rechtspositie van vrijgesproken verdachten in civiele schadevergoedingsprocedures’, NJB 2014, 1508. 36 HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 432 (Begaclaim).
12
eisen stelt dan enkel de vaststelling dat betrokkene is vrijgesproken. In de zaak Bok/Nederland hanteerde het Hof het criterium dat er sprake moet zijn van een ‘miscarriage of justice’.37 Daarbij werd overwogen dat artikel 6 EVRM niet wordt geschonden wanneer betrokkene in het kader van de civielrechtelijke procedure wordt belast met de plicht om aan te tonen dat er gronden zijn voor schadevergoeding. In de woorden van het Hof: “The Court cannot find it unreasonable that the applicant was required to prove, on balance, the truth of his allegation that there had never been any reason to suspect him in circumstances where he was claiming damages in this regard. (...) His acquittal in criminal proceedings did not mean that he was dispensed from the obligation of having to prove his claim for damages brought in civil proceedings in accordance with the applicable domestic rules regarding burden of proof.” In beginsel verzet artikel 6 EVRM zich dus niet tegen een regel die bepaalt dat de gewezen verdachte, hoewel vrijgesproken, moet stellen – en zo nodig bewijzen – dat hij voldoet aan de voorwaarden om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, ook al houdt dit in dat hij zijn onschuld moet aantonen. Tegelijkertijd is het vaste rechtspraak van het EHRM dat een afwijzing van een schadeclaim in strijd is met de onschuldpresumptie indien de motivering van die beslissing neerkomt op een vaststelling van de schuld van de benadeelde zonder dat deze eerder schuldig is bevonden in een strafrechtelijke procedure en zonder dat deze zijn recht op verdediging heeft kunnen uitoefenen.38 Is de betrokkene onherroepelijk vrijgesproken, dan betekent dit dat bij de beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding “even the voicing of suspicions regarding an accused’s innocence is no longer admissible”.39 Ook wanneer er formeel bij de beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding geen uitspraken zijn gedaan over de schuld van de gewezen verdachte, maar er redenen zijn om aan te nemen dat de rechter (in feite) wel van diens schuld uitgaat, kan de onschuldpresumptie al geschonden zijn.40 De scheidslijnen tussen het criterium van de gebleken onschuld en de onschuldpresumptie zijn dus lastig vast te stellen.
Het criterium van de gebleken onschuld biedt overigens geen soelaas wanneer een derde schade heeft geleden als gevolg van rechtmatig overheidsoptreden. Daarom wordt de schadevergoeding in die gevallen gebaseerd op het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. Dit beginsel heeft zijn oorsprong in het Franse recht en wordt daar aangeduid met de term ‘égalité devant les charges publiques’, het égalitébeginsel. In het arrest Staat/Lavrijsen, betreffende een op zichzelf rechtmatige huiszoeking bij een niet-verdachte, werd het beginsel door de Hoge Raad als volgt verwoord: “Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredige nadelige – 37
EHRM 18 januari 2011, NJ 2012, 418 (Bok/Nederland), met name rechtsoverweging 45 e.v. EHRM 28 april 2005, NJ 2005, 569 (A.L./Duitsland). 39 EHRM 25 augustus 1993, NJ 1994, 1 (Sekanina/Oostenrijk). 40 EHRM 29 juni 2006, DD 2006, p. 1149 (Panteleyenko/Oekraïne). Vgl. EHRM 1 maart 2007, LJN BA1112 (Geerings/Nederland). 38
13
dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (...). Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling als de onderhavige huiszoeking jegens de getroffene onrechtmatig is.”41 De Hoge Raad zocht hiermee aansluiting bij de bestuursrechtelijke rechtspraak betreffende rechtmatig overheidsoptreden.42 Anders dan de bestuursrechter is de civiele rechter echter gebonden aan het leerstuk van de onrechtmatige daad, waardoor wederom gewrongen constructies nodig zijn om op zichzelf legitiem strafvorderlijk optreden achteraf in de sleutel van de onrechtmatige daad te kunnen plaatsen.
3.4
Afsluitende opmerkingen
Samenvattend kunnen de in deze paragraaf besproken voorzieningen en bijbehorende grondslagen als volgt worden weergegeven.
Onrechtmatige daad ab initio Civielrechtelijke weg (art. 6:162 BW)
Voormalige verdachte: gebleken onschuld Onrechtmatige daad ex post Onschuldige derde: égalitébeginsel
Verzoek tot schadevergoeding
Strafrechtelijke weg (art. 89, 591a Sv etc.)
Billijkheid
Bestuurlijke weg
Combinatie van wettelijke normen en beleid (coulance)
De grote verscheidenheid aan wettelijke en buitenwettelijke regelingen maakt dat het huidige stelsel voor de vergoeding van schade uit strafvorderlijk overheidsoptreden behoorlijk gefragmenteerd en ingewikkeld is geworden.43 Het feit dat er overlap bestaat tussen de verschillende regelingen kan bovendien tot gevolg hebben dat de rechtseenheid in het gedrang raakt. Ook stelt het calculerende 41
HR 30 maart 2001, NJ 2003, 615 (Staat/Lavrijsen). Zie o.a. ABRvS 18 februari 1997, AB 1997, 143, m.nt. PvB (Beurskens) en ABRvS 8 november 2006, JB 2007, 8, m.nt. R.J.N. Schlössels. Voor een uitvoerige studie naar de betekenis en reikwijdte van het égalitébeginsel, zie M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer: Kluwer 2010. 43 J.B.M. Vranken, a.w.; M.K.G. Tjepkema, a.w., p. 229. 42
14
burgers in staat om te ‘forumshoppen’: is het oordeel van de strafrechter of schadeveroorzaker niet naar wens, dan kan betrokkene het nogmaals proberen via een onrechtmatige daadsactie. Maar het omgekeerde geldt ook: heeft men meerdere vormen van schade die niet allemaal via één route kunnen worden geclaimd, dan is men in voorkomende gevallen gedwongen om meerdere procedures te doorlopen. Mede gelet op de eerder aangegeven knelpunten en de ontwikkelingen beschreven in paragraaf 2 is het dan ook wenselijk een nieuwe, algemene wettelijke regeling in het Wetboek van Strafvordering op te nemen. Met een dergelijke regeling kunnen de huidige regelingen worden geüniformeerd. Het komt de eenvoud en overzichtelijkheid van ons rechtsstelsel bovendien ten goede wanneer op elk verzoek tot schadevergoeding zoveel mogelijk dezelfde materiële en procedurele bepalingen van toepassing zijn.
4
NAAR EEN NIEUW TOEKOMSTBESTENDIG STELSEL
4.1
Inleiding
Bij het opstellen van een nieuwe regeling zullen een aantal uitgangspunten worden gehanteerd. Ten eerste zal de regeling – zoals gezegd – algemeen van aard zijn en daarmee in beginsel zien op alle vormen van schade die kunnen ontstaan in een strafvorderlijke context. Daarnaast zal de regeling voldoende duidelijk moeten zijn en zullen de gehanteerde toetsingscriteria een redelijke verdeling moeten geven van de schade die een gedupeerde zelf moet dragen en de schade die door de overheid vergoed moet worden. Daarbij speelt mee dat de financiële verplichtingen van de overheid reëel moeten blijven: het ligt in de huidige economische situatie niet voor de hand dat de overheid substantieel meer of vaker zal gaan uitkeren. Tot slot moet de regeling in de praktijk werkbaar zijn voor alle betrokkenen, inclusief rechtzoekenden en ketenpartners.
In deze paragraaf worden de contouren van de nieuwe regeling geschetst. Omdat er een algemene regeling komt die in principe zal gelden voor alle vormen van schade, zowel rechtmatig als onrechtmatig toegebracht, wordt hieronder afzonderlijk ingegaan op de toetsingscriteria bij rechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden (paragraaf 4.2) en de toetsingscriteria bij onrechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden (paragraaf 4.3). Vervolgens zal aandacht worden besteed aan procedurele aspecten, zoals de bevoegdheidsverdeling tussen de rechter en andere betrokken instanties (paragraaf 4.4). Er zal worden afgesloten met een bespreking van de (on)mogelijkheden van een forfaitair stelsel (paragraaf 4.5).
15
4.2
Toetsingscriteria bij rechtmatig overheidsoptreden
In het onderzoeksproject Strafvordering 2001 wordt een specifieke invulling gegeven aan het leerstuk van de rechtmatige overheidsdaad voor het terrein van het strafprocesrecht.44 Volgens de onderzoekers moet de grondslag voor schadevergoeding in verband met rechtmatig overheidsoptreden worden gezocht in de kerntaak van de overheid, te weten de zorg voor alle (gezamenlijke en afzonderlijke) burgers die tot de gemeenschap behoren. Deze zorgplicht brengt met zich mee dat de overheid er niet altijd aan ontkomt om in het belang van de gemeenschap actief te interveniëren in de samenleving, ook al heeft dat tot gevolg dat bepaalde burgers daarvan nadeel kunnen ondervinden. Tegelijkertijd vloeit uit diezelfde zorgplicht voort dat de overheid er steeds voor dient te waken dat burgers niet onnodig worden belast met schadeveroorzakend overheidsoptreden. Elk schadeveroorzakend overheidsoptreden vereist dan ook een zorgvuldige belangenafweging, en wel in twee opzichten. Ten eerste moet de overheid ervoor waken dat een overheidshandeling in verhouding staat tot het daarmee te dienen doel. Slechts als het middel, gegeven alle betrokken belangen en alle omstandigheden van het geval, kan worden beschouwd als het minst belastende middel, is het rechtens toelaatbaar. Het gaat hier dus om de vraag of een handeling als zodanig dient te worden geduld. Maar zelfs als een handeling rechtens toelaatbaar is, wil dat op zichzelf nog niet zeggen dat de schade die daarvan het gevolg is geheel voor rekening van de gedupeerde behoort te blijven. Het kan namelijk zo zijn dat de schade van een individuele gedupeerde zo ‘disproportioneel’ is, dat deze (deels) behoort te worden gecompenseerd. Deze tweede vraag – de vraag in hoeverre de gevolgen van een bepaalde overheidshandeling voor lief moeten worden genomen – zal volgens de onderzoekers beantwoord moeten worden aan de hand van andere maatstaven dan de doel-middel-afweging.
Binnen het bestuursrecht heeft de wetgever hier inmiddels uitvoering aan gegeven door het eerder genoemde égalitébeginsel te codificeren als wettelijke grondslag voor schadevergoeding bij rechtmatig overheidsoptreden. Met de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zijn hiertoe een aantal toetsingscriteria opgenomen in het nieuwe – nog niet in werking getreden – artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).45 Deze criteria zijn ontleend aan de bestuursrechtelijke jurisprudentie over het égalitébeginsel en vormen de gezichtspunten die van belang (kunnen) zijn bij de vraag in welke mate de gevolgen van rechtmatig 44
N.J.M. Kwakman 2004, a.w., p. 584 e.v. Wet van 31 januari 2013 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten), Stb. 2013, 50. Voor parlementaire stukken over deze wet, zie stukken met dossiernummer 32 621. 45
16
overheidsoptreden al dan niet voor lief moeten worden genomen. Met het oog op de uniformiteit en mede gelet op de gelijke aard van de schade ligt het voor de hand om bij de invulling van het evenredigheidscriterium in het strafprocesrecht aansluiting te zoeken bij deze bestuursrechtelijke toetsingscriteria. Daarbij zal uiteraard wel moeten worden bekeken in hoeverre de criteria zich lenen om in een strafvorderlijke context te worden toegepast.
De bestuursrechtelijke toetsingscriteria geven antwoord op een tweetal vragen: is er sprake van een geval waarin schadevergoeding op zijn plaats is en zo ja, wat is dan de omvang van de verplichting tot schadevergoeding? Bij de eerste vraag is beslissend of het gaat om schade veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en die de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. De hoogte van de schadevergoeding kan vervolgens onder een aantal omstandigheden worden beperkt, namelijk wanneer (a) er sprake is van actieve of passieve risico-aanvaarding door de betrokkene, (b) de schade door het nemen van redelijke maatregelen vermeden of beperkt had kunnen worden, (c) de schade anderszins het gevolg is van een omstandigheid die aan de betrokkene kan worden toegerekend of (d) de vergoeding van de schade reeds anderszins is verzekerd. Indien een schadeveroorzakende gebeurtenis tevens voordeel voor de benadeelde heeft opgeleverd, wordt dit ook bij de vaststelling van de te vergoeden schade in aanmerking genomen.
In het navolgende worden deze toetsingscriteria afzonderlijk toegelicht, waarbij per criterium zal worden aangegeven of en in hoeverre deze aanpassing behoeft aan de strafvorderlijke context.
4.2.1
Normaal maatschappelijk risico en onevenredigheid
De twee kernvoorwaarden die het égalitébeginsel zowel in de bestuursrechtelijke als civielrechtelijke rechtspraak betekenis geven zijn het vereiste van de abnormale last en het vereiste van de speciale last. Het vereiste van de abnormale last houdt in dat de rechtmatig toegebrachte schade buiten het normaal maatschappelijk risico moet vallen om voor vergoeding in aanmerking te komen, terwijl met het vereiste van de speciale last wordt bedoeld dat de schade een bepaalde groep burgers of ondernemingen in vergelijking met anderen onevenredig zwaar moet treffen. De achterliggende gedachte is dat iedereen er rekening mee moet houden dat overheidsmaatregelen negatief voor hen kunnen uitpakken. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen worden geaccepteerd.46 Een bekend voorbeeld uit het bestuursrecht is de opengebroken straat waardoor men tijdelijk moet omrijden. Dane verwijst naar de steun voor een ‘tempus modicum’ die al in domeinspecifieke literatuur van de 46
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 7.
17
negentiende eeuw te vinden is.47 Dat de gevolgen tot op zekere hoogte moeten worden geaccepteerd komt (mede) doordat betrokkenen ook profiteren van rechtmatig overheidsoptreden. De opgebroken straat zal uiteindelijk veranderen in een goed toegankelijke doorvoerweg, waardoor automobilisten in de toekomst sneller hun bestemming kunnen bereiken.48 De vraag is echter op welk moment het nadeel dusdanig groot is dat niet meer van de betrokkene kan worden verwacht dat hij dit zonder enige compensatie accepteert. Deze discussie is ook voor het strafrecht relevant. Ook binnen het strafrecht vindt (voortdurend) overheidsoptreden plaats met onmiskenbare voordelen voor de burger, terwijl de burger daar soms ook nadeel van ondervindt. De vraag in hoeverre rechtmatig overheidsoptreden voor rekening van de benadeelde dient te blijven moet daarom ook in strafvorderlijke context worden beantwoord. Bij die afweging is van essentieel belang dat het strafrechtelijk systeem niet verlamd mag raken door de wetenschap dat elke rechtmatige uitoefening van bevoegdheden automatisch tot financiële verplichtingen zou leiden.
Hoe ver het normaal maatschappelijk risico in een concrete casus strekt en welke schade in dat verband als onevenredig moet worden aangemerkt hangt af van de omstandigheden van het geval. Bij de beoordeling kan rekening worden gehouden met een veelheid aan factoren, waaronder de aard van de schadeveroorzakende gebeurtenis, het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen, de ernst en omvang van de schade, de aard van het getroffen belang, de voorzienbaarheid van de handeling en de gevolgen daarvan voor de benadeelde, de eventuele voordelige positie waarin betrokkene als gevolg van overheidshandelen of -nalaten verkeerde en de mogelijkheid om het nadeel door te berekenen.49 In voorkomende gevallen wordt het normaal maatschappelijk risico in de wet geëxpliciteerd en een bepaald percentage van de schade aan de betrokkene gelaten.50 Een voorbeeld uit het bestuursrecht waarbij schade werd aangenomen die buiten het normaal maatschappelijk risico viel is een 26 dagen durende wegafsluiting. Door die wegafsluiting liep een tankstation schade op, want gedurende die periode lag het bedrijf feitelijk stil. Relevant was verder dat geen enkel ander tankstation in de nabije omgeving dezelfde nadelen ondervond. Op grond hiervan werd vastgesteld dat het tankstation in kwestie enerzijds onderscheidend was van andere tankstations, en anderzijds dat de schade in het bijzonder drukte op dat specifieke tankstation en daarmee buiten het normaal maatschappelijk risico viel.51
47
N.M. Dane, a.w., p. 513. N.J.M. Kwakman 2003, p. 242. 49 Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, waarin wordt verwezen naar ABRS 23 maart 2005, Gst. 2006, 72, ABRS 6 mei 2004, Gst. 2005, 12, ABRvS 15 december 2004, AB 2005, 268, HR 17 september 2004, AB 2006, 41, m.nt. B.P.M. van Ravels en HR 11 september 2009, AB 2010, 13, m.nt. B.P.M. van Ravels (Cagemax). 50 Zie bijv. artikel 6 lid 2 Wet op de ruimtelijke ordening. 51 ABRvS 15 december 2004, AB 2005, 268, m.nt. N. Verheij. 48
18
Hierop voortbouwend hanteerde ook het voorontwerp uit 2007 als regel dat “de rechtstreeks benadeelde onevenredig is getroffen door het besluit of de handeling en de schade die hierdoor is veroorzaakt uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico”.52 Hoewel vrij abstract, biedt zij ruimte voor maatwerk. Op grond van de omstandigheden van het geval kan worden bepaald of en in hoeverre de schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de betrokkene moet worden gelaten. Daarbij zij wel opgemerkt dat – anders dan in de meeste bestuursrechtelijke gevallen – in een strafvorderlijke context lastig vastgesteld zal kunnen worden of er sprake is van onevenredigheid in vergelijking met een bepaalde referentiegroep, aangezien het telkens gaat om een één-op-één relatie tussen overheid en burger. Deze kritiek is ook binnen het bestuursrecht geuit, vooral ten aanzien van besluiten die slechts één of enkele personen raken.53 Voorgesteld wordt dan ook om in het strafrecht de vergelijking met anderen los te laten. Per geval zal moeten worden beoordeeld of de betrokkene dusdanig zwaar is getroffen in diens belangen dat de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Een wettelijke explicitering dat een bepaald percentage van de schade per definitie voor rekening van de betrokkene moet blijven lijkt minder gepast, omdat dan onvoldoende rekening kan worden gehouden met de omstandigheden van het geval. Dat kan met name bij de toepassing van zwaardere dwangmiddelen tot onredelijke uitkomsten leiden.
Aansluitend bij de geldende jurisprudentie wordt daarbij wel een onderscheid gemaakt tussen de onschuldige derde en de gewezen verdachte. Reden voor dit onderscheid is dat er ten aanzien van de gewezen verdachte een redelijk vermoeden van schuld bestond op grond waarvan de overheid gerechtigd was om in te grijpen, terwijl een dergelijk vermoeden ontbreekt bij de onschuldige derde.54 Eventuele schade van een derde zal eerder als een abnormale last worden aangemerkt en daarmee dus eerder voor compensatie in aanmerking komen.
(a) De onschuldige derde In hoeverre schade door een onschuldige derde moet worden aanvaard en welke schade als onevenredig moet worden aangemerkt hangt wederom sterk af van de omstandigheden van het geval. Bij de beoordeling kan rekening worden gehouden met de factoren die eerder zijn genoemd. Ten aanzien van lichte bevoegdheden die bij de opsporing en vervolging worden ingezet zou toepassing van deze factoren doorgaans tot de conclusie moeten leiden dat de daaruit voortvloeiende schade voor rekening van de betrokkene moeten blijven. Neem bijvoorbeeld een
52
Zie paragraaf 4.7.1 van het voorontwerp. J.E. Hoitink & M.B. Koetser, ‘Nadeelcompensatie: waarom, wanneer en hoeveel? Voorontwerp Studiegroep Schadevergoeding biedt rechtspraktijk onvoldoende houvast’, NTB 2007, 44. 54 HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 432 (Begaclaim). 53
19
alcoholcontrole. Een dergelijke controle kan in bepaalde gevallen schade veroorzaken, bijvoorbeeld wanneer de betrokken automobilist te laat op zijn bestemming aankomt en daardoor zijn vlucht mist. De betrokkene kan dan genoodzaakt zijn een nieuw vliegticket te kopen. Echter, gelet op met name de aard van de schadeveroorzakende handeling (een beperkte alcoholcontrole) en de gerechtvaardigde verwachtingen van de betrokkene (men moet rekening houden met mogelijk oponthoud in het verkeer) zal de conclusie toch zijn dat deze schade voor de rekening van de betrokkene behoort te blijven. Ook met het oog op de effectiviteit van de opsporing is dit een wenselijke conclusie: de opsporing van strafbare feiten zou te erg worden belemmerd wanneer eenieder die wordt gestopt voor een alcoholcontrole vervolgens schade kan claimen die het gevolg is van de opgelopen vertraging.
Bij inzet van zwaardere dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden, waarbij de inbreuk – en daarmee doorgaans ook de schade – naar haar aard groter is, ligt het minder voor de hand dat de schade voor rekening van de derde blijft. Zo vormt het met geweld binnentreden door een arrestatieteam in een woning van een niet-verdachte een behoorlijke inbreuk op de rechten van de betrokkene, waarbij bovendien in veel gevallen aanzienlijke (zaaks)schade ontstaat, welke schade niet altijd voorzienbaar is. Hetzelfde geldt voor de derde die wordt geraakt door een verdwaalde politiekogel en daardoor zwaar lichamelijk letsel oploopt. In dit soort gevallen is de schade dusdanig onevenredig dat deze niet voor rekening van de betrokkene hoort te blijven.55
(b) De gewezen verdachte Met betrekking tot de gewezen verdachte zal, zoals aangegeven, rekening moeten worden gehouden met het feit dat het nu juist de gedragingen van de verdachte waren die aanleiding hebben gegeven voor bepaald strafvorderlijk overheidsoptreden. Dit betekent dat de schade voortvloeiend uit dat optreden doorgaans voor rekening van de gewezen verdachte zal blijven.56 Uiteraard zal een en ander weer afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval.
Voor situaties waarin de verdachte uiteindelijk niet wordt vervolgd of veroordeeld kan bijvoorbeeld worden bepleit dat een vergoeding passend is voor schade uit maatregelen die naar hun aard en omvang niet voor rekening van de betrokkene zouden moeten blijven. Daarbij kan worden gedacht aan vrijheidsbenemende maatregelen. Deze vormen een dusdanige inbreuk op de fundamentele rechten en vrijheden dat de daaruit voortvloeiende schade in beginsel niet voor rekening van de
55 56
Zie HR 2 oktober 2009, JA 2009, 164. Zie HR 12 juli 2013, NJ 2014, 520 en HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 432 (Begaclaim).
20
gewezen verdachte kan worden gelaten.57 Een schadevergoeding is dan gepast, niet in de minste plaats omdat een dergelijke plicht voortvloeit uit artikel 5, vijfde lid, EVRM.58
Daarnaast is ook een vergoeding passend wanneer blijkt dat een bepaalde gedraging achteraf gezien helemaal niet blijkt te kwalificeren als een strafbaar feit of wanneer iemand ten onrechte als verdachte is aangemerkt. In die gevallen had de betrokkene het strafvorderlijk optreden immers geheel niet hoeven verwachten en zal de dientengevolge geleden schade, indien deze ook naar aard en omvang van voldoende gewicht is, niet voor rekening van de betrokkene moeten blijven. Daarbij zal het nog steeds aan de gewezen verdachte zijn om de schade en het oorzakelijk verband tussen het optreden en de schade aan te tonen. Ook is het nog mogelijk dat de schadevergoeding wordt beperkt of geheel komt te vervallen op grond van de hierna te bespreken toetsingscriteria. Een dergelijke mogelijkheid bestaat ook onder het huidige systeem van artikel 89 e.v. Sv.
Kwakman bepleit voor dit soort gevallen een benadering waarin, na het oordeel dat het optreden ex tunc rechtmatig was, de omvang van de schadevergoeding ex nunc moet worden beoordeeld door middel van een belangenafweging aan de hand van specifieke criteria, die niet samenvallen met die van het civiele recht. Volgens hem moet onder andere een onder- en bovengrens (bijvoorbeeld bagatelschade respectievelijk schade boven een bepaald maximum niet) worden vastgesteld, alsmede de omvang van te vergoeden immateriële schade. Verder moet wat hem betreft rekening worden gehouden met de mate waarin de betrokkene het strafvorderlijk optreden over zichzelf heeft afgeroepen, het draagkrachtbeginsel en de ernst en omvang van de risico’s van het optreden van de overheid voor de integriteit en beheersbaarheid van het onderzoek en voor de inbreuk op grondrechten van burgers.
Discussiepunten 1.
Op welke manier moet volgens u het evenredigheidscriterium worden ingevuld in het strafrecht? Kan aansluiting worden gezocht bij de ‘abnormale last’ uit het bestuursrecht?
2.
Bent u het ermee eens dat de ‘specifieke last’ zich niet leent voor toepassing in een strafvorderlijke context?
3.
Bent u het ermee eens dat de beoordeling van de evenredigheid afhankelijk zou moeten zijn van de hoedanigheid van de betrokkene?
57 58
Ook Dane bepleit deze denkrichting. Vgl. N.M. Dane, a.w., p. 518. N.J.M. Kwakman 2003, a.w., p. 161.
21
4.2.2
Risico-aanvaarding
Bij het bepalen van de omvang van de schade speelt een belangrijke rol of en in hoeverre de betrokkene het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard. Risico-aanvaarding kan zowel actief als passief geschieden. Zij kan bijvoorbeeld gelegen zijn in de proceshouding van de verdachte of het (wel of niet) handelen om de schade te beperken. Denk aan de verdachte die zich structureel op het zwijgrecht beroept en daarmee geen enkele medewerking verleent aan de strafzaak. Dat een verdachte zich beroept op het zwijgrecht is uiteraard zijn goed recht, maar het is de vraag in hoeverre het redelijk is dat de maatschappij de daaruit voortvloeiende schade voor zijn rekening moet nemen. In de literatuur wordt in dit verband beargumenteerd dat het de maatschappij zelf is die de verdachte in eerste instantie in de situatie brengt waarin potentieel schade ontstaat.59 Toch lijkt het redelijk om de proceshouding van de verdachte te betrekken bij de vraag of en in hoeverre de betrokkene recht heeft op schadevergoeding. In ieder geval zou een situatie waarin de verdachte het onderzoek actief heeft tegengewerkt moeten leiden tot beperking van de schadevergoeding. Denk in dat verband aan de verdachte die tijdens het voorarrest telkens wisselende verklaringen aflegt. Daarmee aanvaardt hij het risico van het voortduren van het voorarrest. Verder kan ook uit de feitelijke situatie volgen dat er sprake is van risico-aanvaarding door de verdachte. Bijvoorbeeld wanneer een verdachte zich hevig verzet bij een aanhouding, waardoor de agenten in hun reactie geweld moeten gebruiken. Deze reactie kan op zichzelf onevenredig zwaar uitwerken voor de verdachte en lichamelijk letsel tot gevolg hebben, maar door zich onnodig hevig te verzetten bij de arrestatie heeft de verdachte wel het risico aanvaard dat een dergelijke reactie zou volgen. Hij zou daardoor niet meer in aanmerking komen voor een vergoeding. Eventuele verdere uitbreiding van de omstandigheden die in het kader van de risico-aanvaarding kunnen leiden tot vermindering van de schadevergoeding wordt aan de rechtsontwikkeling overgelaten.60
Een zekere overlap bestaat tussen het criterium van de risico-aanvaarding en de civielrechtelijke eigen schuld. Hier wees de Hoge Raad al op in diens advies bij de totstandkoming van de regeling voor nadeelcompensatie in de Awb.61 Binnen de strafvorderlijke context gaat het hierbij om handelingen die de benadeelde verricht op het moment dat de strafvorderlijke handeling kon worden voorzien. Heeft een benadeelde bijvoorbeeld op een vacature als boekhouder gesolliciteerd terwijl recent een beslissing is genomen door het Openbaar Ministerie om de betrokkene te vervolgen voor fraude, dan heeft betrokkene een zeker risico aanvaard dat de beoogd werkgever,
59
P.P. van der Meij, ‘De laatste duit in het zakje’, Strafblad 2014, 6. Zie Hof Amsterdam 26 maart 2010, NJFS 2011, 89 en ook Rb Haarlem 29 juli 2010, NJFS 2010, 301. 61 Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 621, bijlage bij nr. 3 (advies HR). 60
22
indien deze op hoogte raakt van de vervolging, deze vervolging zal meenemen in diens overweging de betrokkene al dan niet aan te nemen, ook al wordt de betrokkene later vrijgesproken. Zo’n situatie doet zich ook voor bij een betrokkene die als bestuurder voor een rechtspersoon werkt en, na een besluit van het Openbaar Ministerie om hem te vervolgen voor fraude, zelf ontslag neemt bij de rechtspersoon zonder de verdere uitkomst van de strafzaak af te wachten. Eventuele schade door het verlies van werk kan dan niet worden geclaimd.
Discussiepunten 4.
Moet de hoogte van de schadevergoeding mede afhankelijk zijn van actieve dan wel passieve risico-aanvaarding van de betrokkene?
5.
Is het redelijk om in het kader van de risico-aanvaarding rekening te houden met de proceshouding van verdachte?
4.2.3
Schadebeperkingsplicht
Met het leerstuk van de risico-aanvaarding hangt nauw samen de vraag of de benadeelde redelijke maatregelen heeft getroffen ter voorkoming of beperking van de schade. Schade die door het treffen van zodanige maatregelen had kunnen worden voorkomen of beperkt, blijft ten laste van de benadeelde. Omgekeerd kan gelden dat de redelijke kosten van dergelijke maatregelen voor vergoeding in aanmerking komen indien ook aan de overige vereisten is voldaan. Denk bijvoorbeeld aan de eigenaar van een winkel die – na zelf in voorlopige hechtenis te zijn genomen – (laat) regelen dat een vervanger tijdelijk zijn winkel overneemt. In zo’n geval kan het verlies aan omzet worden beperkt en kan eventueel loon dat aan de vervanger moet worden betaald onder de noemer kosten van de redelijke maatregel worden gevorderd (vgl. artikel 4:129, onder a, Awb). Het voorontwerp uit 2007 voorzag ook in een dergelijke regeling.
Ook de regeling van de huidige artikelen 591 en 591a Sv, over kosten die in het kader van onderzoek voor vergoeding in aanmerking komen, past goed in de sleutel van de schadebeperkingsplicht en de daarmee samenhangende vergoedingsplicht. Immers, wanneer de verdediging onderzoek (laat) verrichten waarmee de zaak sneller zal worden beëindigd omdat er, bijvoorbeeld, op initiatief van de verdediging een nieuwe lijkschouwing wordt verricht waarmee een natuurlijke dood wordt vastgesteld, kan dit ook gezien worden als redelijke maatregel ter beperking van de schade. Het al dan niet laten verrichten van een dergelijk onderzoek zal de betrokkene overigens niet snel kunnen
23
worden tegengeworpen. Het ligt immers op de weg van het Openbaar Ministerie om het noodzakelijk onderzoek te verrichten.62
Discussiepunten 6.
Bent u het ermee eens dat de hoogte van de schadevergoeding mede afhankelijk is van de vraag of de verdachte redelijke maatregelen heeft getroffen of had kunnen treffen om de schade te voorkomen dan wel beperken?
4.2.4
Schadevergoeding anderszins verzekerd
Dit criterium is ook in de Awb opgenomen en voorkomt dat betrokkene tweemaal kan worden gecompenseerd voor dezelfde schade. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat betrokkene als gevolg van een opsporingshandeling in het ziekenhuis belandt en een week niet kan werken. De ziektekosten worden uiteindelijk integraal gedekt door de ziektekostenverzekering, terwijl de werkgever ook afdoende is verzekerd. Op grond van deze regeling is de overheid dan niet verplicht tot vergoeding van de schade. De regeling laat echter onverlet dat een verzekeraar de kosten van betrokkene uitkeert en de betrokkene, ter uitvoering van de polis, zijn vordering op de overheid aan de verzekeringsmaatschappij cedeert (artikel 3:89 BW). In dat geval kan de verzekeringsmaatschappij uiteraard nog wel een claim indienen voor schadecompensatie.
Schadevergoeding kan voorts achterwege blijven indien de schade op grond van artikel 359a Sv is gecompenseerd. Artikel 359a Sv biedt de mogelijkheid om eventuele vormverzuimen te compenseren door aan verdachte een lagere straf op te leggen. Is daarentegen in de hoofdzaak volstaan met de constatering dat er sprake is van een vormverzuim, zonder dat daaraan een van de in artikel 359a Sv vermelde consequenties is verbonden, dan kan de gewezen verdachte aanspraak maken op schadevergoeding wanneer overigens aan de criteria voor schadecompensatie is voldaan.
4.2.5
Schade overigens redelijkerwijs ten laste van benadeelde
Tot slot zou nog kunnen worden gedacht aan een restcriterium op grond waarvan een vergoeding van de schade achterwege kan blijven indien en voor zover de schade anderszins redelijkerwijs geheel of ten dele ten laste van de benadeelde hoort te blijven. Dit criterium sluit aan bij het billijkheidscriterium uit artikel 90 Sv. In combinatie met de overige schadevergoedingscriteria biedt 62
De mogelijkheden voor de verdediging om al in een vroegtijdig stadium haar onderzoekswensen aan te geven worden in het nieuwe wetboek wel vergroot. Dit zal een strenger beoordelingskader van dergelijke wensen in de fase van de zitting met zich meebrengen. Zie uitgebreider par. 2.4.2 van de Contourennota.
24
deze restgrond ruimte om rekening te houden met de specifieke omstandigheden van het geval. Bovendien geeft het criterium aan dat, ook wanneer aan de overige vereisten is voldaan, niet altijd een volledige vergoeding hoeft plaats te vinden. Voor bepaalde vormen van schade kunnen immers forfaitaire bedragen worden vastgesteld.
Discussiepunten 7.
Vormen de hiervoor besproken toetsingscriteria (paragraaf 4.2.1 t/m paragraaf 4.2.5) voldoende aanknopingspunten voor de schadecompensatie bij rechtmatig overheidsoptreden of zijn er volgens u nog aanvullende of andere criteria nodig?
4.3
Toetsingscriteria bij onrechtmatig overheidsoptreden
Met het opnemen van een aparte grondslag voor schadevergoeding na rechtmatig optreden wordt tegemoetgekomen aan de kritieken met betrekking tot de onrechtmatige daad ex post.63 Wat daarmee overblijft is de categorie ‘zuivere’ onrechtmatige daden: gevallen waarin het strafvorderlijk optreden in strijd is met een geschreven of ongeschreven publiekrechtelijke rechtsnorm. Deze handelingen zullen leiden tot de verplichting van de schadeveroorzakende instantie om de door de onrechtmatige handeling geleden schade te vergoeden. De gebruikelijke eisen die op dit punt in het civiele aansprakelijkheidsrecht gelden (causaliteit, relativiteit, etc.) blijven daarbij uiteraard onverkort van toepassing. De beperking bij de rechtmatige overheidsdaad dat een zekere mate van overlast moet worden aanvaard geldt niet bij onrechtmatig overheidsoptreden. Van de overheid mag immers verwacht worden dat zij zich houdt aan de publiekrechtelijke rechtsnormen. Voldoet de overheid niet aan deze verwachtingen, dan zal de daaruit voortvloeiende schade geheel moeten worden vergoed. De verplichting tot schadevergoeding kan wel (deels) vervallen wanneer er sprake is van eigen schuld van de gedupeerde (artikel 6:101 BW). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan gevallen waarin een gewezen verdachte aan zichzelf te wijten heeft dat hij gedurende langere tijd voorarrest heeft moeten ondergaan omdat hij telkens wisselende verklaringen aflegde of bewust naliet essentiële disculperende informatie – zoals een alibi – te verschaffen. Ook kan er sprake zijn van een andere bijzondere omstandigheid waardoor de schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de gedupeerde dient te blijven (artikel 6:109 BW). Is er in een strafzaak tegen de verzoeker al een oordeel gegeven over de (on)rechtmatigheid van het schadeveroorzakende overheidsoptreden, dan is de schadevergoedingsrechter in het algemeen aan dit oordeel gebonden vanwege het gesloten stelsel van rechtsmiddelen.
63
Zie paragraaf 3.3.
25
In feite wordt op dit punt dus niet afgeweken van het geldende recht. Uitgangspunt is en blijft dat de betrokkene in geval van onrechtmatig strafvorderlijk overheidsoptreden recht heeft op een volledige schadevergoeding, tenzij de schade naar de maatstaven van het civiele recht redelijkerwijs voor zijn rekening behoort te blijven.
Discussiepunten 8.
Bent u het ermee eens dat ten aanzien van ‘zuiver’ onrechtmatig optreden de civielrechtelijke maatstaven onverkort blijven gelden?
4.4
Procedurele aspecten
Een belangrijk onderdeel van de verdere uniformering en verduidelijking van de in te voeren regeling betreft het procesrecht. Waar moet een verzoek tot schadevergoeding worden ingediend en wie moet deze vervolgens beoordelen? Het bestuursrecht kent op dit punt een specifieke verdeling, waarbij de te volgen procedure afhankelijk is van de oorsprong van de schade. Schade uit rechtmatig optreden verloopt via een verzoek bij het verantwoordelijke bestuursorgaan, waarna beroep mogelijk is bij de bestuursrechter. Bij onrechtmatig optreden bestaat een gedifferentieerd stelsel waarbij ofwel de bestuursrechter bevoegd is (met voorafgaand verzoek aan het bestuursorgaan), ofwel de civiele rechter. Een dergelijk onderscheid tussen rechtmatig en onrechtmatig optreden zou voor het strafrecht betekenen dat een verzoek om schadevergoeding na rechtmatig optreden moet worden ingediend bij het schadeveroorzakende overheidsorgaan, terwijl schade uit onrechtmatig overheidsoptreden bij de rechter moet worden gevorderd. Echter, een dergelijk scherp onderscheid tussen schade uit rechtmatig overheidsoptreden en schade uit onrechtmatig overheidsoptreden kan in de praktijk lang niet altijd worden gemaakt.
Discussiepunten 9.
Moet er een uniforme procedure komen voor vorderingen uit zowel rechtmatige als onrechtmatige daad?
Het voorontwerp uit 2007 ging uit van een uniforme rechtsgang en voorzag zelfs in de oprichting van een centraal schadeloket waar benadeelden een verzoek tot schadevergoeding konden indienen. Het centrale loket zou worden ondersteund door een back office dat alle verzoeken zou afdoen en daarmee de decentrale afhandeling bij de schadeveroorzakende instanties zou vervangen. Tegen de beslissing van het loket zou vervolgens nog beroep mogelijk zijn bij de strafrechter. De eenvoud en uniformiteit van een dergelijke procedure is aantrekkelijk, mede omdat dit de toegankelijkheid voor 26
de burger bevordert. Denkbaar is echter ook dat de back office alleen de zaken gaat afdoen die naar huidig recht via de strafrechter lopen (artikelen 89 e.v., 482f, 482g, 550, 591 en 591a Sv). Andere zaken kunnen dan gewoon afgehandeld (blijven) worden door de schadeveroorzakende instanties. Zij zijn doorgaans ook beter in staat om maatwerk te leveren omdat zij dichter bij de verzoeker staan en over meer informatie beschikken. Een en ander zou kunnen worden aangevuld met doorzend- en meldingsplichten. Daarmee kunnen niet alleen verzoeken worden doorgestuurd die bij de verkeerde instantie worden ingediend, maar wordt ook centraal inzichtelijk hoeveel verzoeken nu precies worden ingediend en welke bedragen daarbij worden uitgekeerd. Daar zal in de regelgeving of in de uitvoering rekening mee moeten worden gehouden. Bij de decentrale afhandeling van de verzoeken zouden dezelfde wettelijke toetsingscriteria gelden als voor het centrale loket en de rechter.
Tegen de beslissing van zowel het centrale loket als de decentrale instantie kan de verzoeker beroep indienen bij de raadkamer van de rechtbank. Daarna zou ook nog hoger beroep opengesteld kunnen worden. Op deze wijze is aan de ene kant voorzien in een adequate rechtsbescherming van de verzoeker, terwijl aan de andere kant de schaarse rechterlijke capaciteit alleen daar wordt ingezet waar dat echt noodzakelijk is. Ook heeft dit vanuit budgettair oogpunt voordelen. Vanwege de benodigde expertise is het wel wenselijk dat de beoordelende raadkamer wordt samengesteld uit zowel strafrechtjuristen als civilisten. Een dergelijke gecombineerde kamer heeft als bijkomend voordeel dat deze ook gebruikt zou kunnen worden bij ingewikkelde vorderingen van de benadeelde partij en zaken met betrekking tot ontnemingen en conservatoir beslag. Mogelijk kan, ter bevordering van verdere specialisatie en rechtseenheid, concentratie van verzoeken bij één gerecht worden overwogen.
Discussiepunten 10.
Moet er een schadeloket komen en zo ja, welke functie zou deze dan moeten vervullen?
11.
Bent u het ermee eens dat er een gecombineerde raadkamer moet komen die uit zowel strafrechtsjuristen als civilisten bestaat?
4.5
Forfaitaire bedragen, wettelijke maxima en griffierechten
Zoals in paragraaf 3.1 werd aangegeven gelden voor wat betreft de hoogte van de schadevergoeding de door het LOVS vastgestelde richtlijnen. Deze richtlijnen gaan uit van forfaitaire bedragen en beogen eenheid te brengen in de toewijzing van schadevergoedingen. In de praktijk blijkt echter dat de hoogte van de schadevergoeding en de factoren die daarbij een rol spelen uiteenlopen. De
27
beoogde rechtseenheid wordt hierdoor niet bereikt.64 Ook werd eerder vermeld dat de forfaitaire bedragen volgens het Hof Den Haag enkel zien op immateriële schade en dus niet op materiële schade.65 Hoewel ruimte voor maatwerk moet overblijven, is het in het kader van de rechtsgelijkheid wenselijk om zoveel mogelijk uniformiteit na te streven. Het ligt daarom voor de hand dat de nieuwe wettelijke regeling hierin verbeteringen gaat aanbrengen, door bij algemene maatregel van bestuur forfaitaire bedragen vast te stellen, gekoppeld aan bepaalde type schades. Als uitgangspunt voor de vrijheidsbenemende maatregelen zullen de richtlijnen van het LOVS worden gecodificeerd. Daar zal een afwijkingsbevoegdheid voor de rechter aan worden toegevoegd. Mits voldoende gemotiveerd blijft daarmee ruimte bestaan om een hogere dan wel lagere vergoeding toe te kennen dan de richtlijnen voorschrijven. Zo zal een persoon die geen vaste woon-of verblijfplaats heeft conform de jurisprudentie een lagere vergoeding toegekend krijgen dan een persoon die dat wel heeft. Andersom zal een betrokkene die door toepassing van een dwangmiddel bijzondere schade leidt, bijvoorbeeld reputatieschade, een mogelijkheid hebben om een hogere vergoeding te krijgen. Voorts zal worden verduidelijkt dat de schade die wordt vergoed en in forfaitaire bedragen wordt vastgelegd zowel materiële als immateriële schade omvat. Overeenkomstig hetgeen in het voorontwerp uit 2007 is gesteld, zal het ook mogelijk blijven om schadevergoeding in natura toe te kennen en om schadevergoedingen te verrekenen met openstaande boetes of vrijheidsstraffen.
Discussiepunten 12.
Kunt u zich in de hier beschreven lijn vinden?
Een manier om de kosten van de nieuwe regeling beheersbaar te houden is voorts het stellen van bepaalde drempels in de nieuwe regeling. Zo zou een artikel kunnen worden opgenomen waarin wordt bepaald dat bagatelschade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Ook is het mogelijk om bepaalde maxima te stellen, zodat alleen vergoedingen tot een bepaald bedrag uitgekeerd kunnen worden. Dergelijke grenzen wringen evenwel wanneer het gaat om schade uit onrechtmatig overheidsoptreden, dus die zouden alleen betrekking kunnen hebben op schade uit rechtmatig overheidsoptreden. Een andere manier om een zekere drempel op te werpen – bij zowel rechtmatig als onrechtmatig overheidsoptreden – is het heffen van griffierechten. Deze kunnen dan worden terugbetaald wanneer het verzoek wordt toegewezen. Het heffen van een griffierecht kan voorkomen dat de rechtzoekende voor de kleinste schadeposten gaat procederen en zorgt er bovendien voor dat bij voorbaat kansloze zaken niet in procedure zullen worden gebracht.
64
Vgl. M. Dane, a.w., 466 en recenter N. Tielemans, ‘Schadevergoeding voor onterecht ondergaan voorarrest’, Trema 2013, p. 161. 65 Hof Den Haag 18 december 2014, NJFS 2015, 48.
28
Discussiepunten 13.
Dienen er drempels te worden ingebouwd in de nieuwe wettelijke regeling? Zo ja, heeft u dan een voorkeur voor het formuleren van wettelijke uitersten, het invoeren van griffierechten of beide?
29
