VERTICALE VERHOUDINGEN

DE INVLOED VAN

V ERTICALE V ERHOUDINGEN OP DE ONTWIKKELING VAN DE ROL EN DE POSITIE VAN DE GEMEENTE

MASTERTHESIS Encyclopedie en Filosofie van het Recht

Management van de Publieke Sector

F.W. HEIJMAN STUDENTNUMMER: S0419974

VERTICALE VERHOUDINGEN

Voorwoord Het onderwerp van deze scriptie is ontstaan toen ik als intern projectleider van de beoogde fusie tussen mijn gemeente Rijnwoude en de gemeente Boskoop bemerkte dat de discussie rond de vraag wel of niet herindelen continu verzandde in een cirkelredenering, omdat een doelstelling aan de beantwoording van de vraag lijkt te ontbreken. Er is namelijk zowel op centraal als op lokaal niveau de wens om de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger te laten plaatsvinden, waardoor het takenpakket van de lokale overheid kwalitatief en kwantitatief steeds verder uitdijt en men op enig moment tegen de grenzen van zijn kunnen loopt, wat op zijn beurt weer leidt tot een noodzaak tot opschalen. De aan de eenheidsstaat verbonden gelijkheidsgedachte staat immers in de weg van taakdifferentiatie of asymmetrische decentralisatie. Door het opschalen van gemeenten komt echter de besluitvorming juist weer verder van de burger af te staan. Het lijkt een zichzelf versterkend effect, dat zijn voorlopig hoogtepunt heeft gevonden in het zeer recente voorstel van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten om de provincies en gemeenten te vervangen door 30-50 regio’s. Mijn professionele betrokkenheid bij het onderwerp geeft mij een duidelijk beeld van de problematiek, maar is tegelijk een nadeel, omdat het lastig is om je los te maken uit je eigen referentiekader. Om meer afstand tot het onderwerp te krijgen, leek het mij zinvol te zorgen gedegen kennis over het onderwerp te verwerven die zich uitstrekt buiten de context van mijn werk. Daartoe heb ik twee sporen gevolgd: een theoretische en een praktische. Ten aanzien van de theorie kwam ik er al snel achter dat dit onderwerp alleen goed benaderd kan worden vanuit een multidisciplinaire invalshoek. In het laatste jaar van mijn studie Encyclopedie en Filosofie van het Recht ben ik daarom ook de master Management van de Publieke Sector gaan volgen, teneinde meer inzicht te krijgen in de bestuurskundige, processuele kant van de overheid. Halverwege deze studie bleek echter het politieke gezichtspunt onvoldoende belicht, wat heeft geleid tot het oppakken van een derde master: Political Science. Voor specifieke verdieping op het onderwerp heb ik voorts de Honours Class “Federalism, Decentralisation and Multi-Level Governance” gevolgd. Deze bestond uit een 12-tal lezingen door, en discussies onder leiding van gerenommeerde buitenlandse professoren in dit vakgebied. Omdat echter de praktijk vaak anders is dan de theorie of de wetgeving stelt, kan een beperking tot een literatuurstudie een vertekend beeld geven van de werkelijkheid. Om deze reden heb ik aan het Institut de Hautes Etudes en Administration Publique (Swiss Graduate School of Public Administration) in Lausanne een – in samenwerking met het instituut Euroloc georganiseerde – 10-daagse summer course “Challenges to local government” bijgewoond. Aan deze summer course namen promovendi en professoren deel uit België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië, Zweden en Zwitserland, welke allen geMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 1


specialiseerd zijn in, en veel praktische kennis hebben van vraagstukken op het gebied van de lokale overheid in het algemeen en/of ter zake hun land van herkomst. Dit heeft mij een grondig en compleet beeld gegeven van de positie en het functioneren van de lokale overheden in een groot deel van Europa. Ondanks deze vrij uitgebreide kennisvergaring (of misschien is deze er juist wel debet aan) bleek het ingewikkeld om te komen tot een goede hypothese, dan wel probleemstelling, waardoor het schrijven van deze scriptie aanzienlijk langer heeft geduurd dan voorzien. Het is moeilijk jezelf aan je haren uit het moeras te trekken, dus ik ben Carel Smith veel dank verschuldigd voor zijn hulp daarbij. Met name omdat hij op dat moment niet eens mijn scriptiebegeleider was. Nadat hij dat alsnog is geworden, is het mij door zijn motivatie en sturing eindelijk gelukt om in een redelijke termijn toch nog tot een afronding te komen. Ik kan en wil echter niet voorbijgaan aan de onvoorwaardelijke steun van mijn vriend, Bert de Jong, die het mij enerzijds in praktische zin – door mij meerdere jaren alle zorg uit handen te nemen – mogelijk heeft gemaakt om naast mijn fulltime baan zoveel studies te volgen en anderzijds mijn moreel hoog hield door te blijven geloven in een afronding van deze scriptie. Uiteindelijk heeft de lange weg tot de oplevering van het eindresultaat wel bijgedragen in de bekwaamheid dit soort onderzoek te verrichten. Wellicht is de informatievergaring wat veel van het goede geweest, maar het heeft mij een veelomvattend inzicht opgeleverd in de verticale verhoudingen tussen de verschillende overheidslagen in de verschillende landen en de normatieve uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. Ik hoop dat ik een stukje hiervan kan overdragen op de lezer en dat deze masterthesis bijdraagt aan de discussie die in Nederland gevoerd wordt over de rol en positie van de lokale overheid. Deze thesis is nogal omvangrijk. De reden hiervoor is dat deze ingediend wordt voor twee masterstudies: Encyclopedie en Filosofie van het Recht en Management van de Publieke Sector. Zoals ik immers in het begin al zei, kan het voorliggende vraagstuk alleen goed vanuit een multidisciplinaire invalshoek benaderd worden. Amersfoort, augustus 2010 Frances Heijman

Masterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 2


Inhoudsopgave INLEIDING

4

PROBLEEMSTELLING VERANTWOORDING LANDENKEUZE BEGRIPSBEPALING DECENTRALISATIE

5 8 9

1.

DE ROLLEN VAN DE GEMEENTE

12

1.1. DE GEMEENTE ALS MAATSCHAPPELIJK SUBJECT

12

De gemeente als leerschool van de democratie De gemeente als bestuur van de gemeenschap

1.2. DE GEMEENTE ALS STAATKUNDIG SUBJECT

18

De gemeente als zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel De gemeente als administratief lichaam 2.

STAATSVORMEN EN HUN GRONDSLAGEN

2.1. DE FEDERATIE

26

26

Grondslagen Zwitserland

2.2. GECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT

36

Grondslagen Frankrijk

2.3. GEDECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT

45

Grondslagen Bestuursinrichting 3.

LOKALE AUTONOMIE

57

3.1. ZWITSERLAND 3.2. FRANKRIJK 3.3. NEDERLAND

57 61 65

Gemeentelijke herindelingen 4.

ANALYSE

81

4.1. GRONDSLAGEN

81

Liberalisme Volkssoevereiniteit Organische staatsleer

4.2. BESTUURSINRICHTING 4.3. GEMEENTEROLLEN

84 87

Zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel of administratief lichaam? Leerschool van de democratie Bestuur van de gemeenschap CONCLUSIE

94

LITERATUURLIJST

98


s0419974

Pagina 3


Inleiding When you have to make a choice and don’t make it, that is in itself a choice. - William James (1842-1910)

Sinds 2001, tien jaar na de gedwongen samenvoeging in 1991 van de gemeenten Koudekerk a/d Rijn, Hazerswoude en Benthuizen, speelt opnieuw een herindelingsdiscussie rond mijn werkgever, de huidige gemeente Rijnwoude1. Anders dan een in 2009 afgeblazen herindelingproces met de gemeente Boskoop, heeft bijna 10 jaar oriëntatie echter niet tot concrete stappen geleid. De belangrijkste reden hiervoor is de grote weerstand bij de inwoners, ondanks het feit dat deze zelfde inwoners erkennen dat de gemeente Rijnwoude eigenlijk niet bestaat, omdat het er nooit in is geslaagd een eenheid te worden. Daarmee bedoelt men te zeggen dat er geen gevoel van verbondenheid bestaat tussen de vier kernen. Dit is niet verrassend, want al bij de behandeling van de samenvoeging in de Tweede Kamer2 stelde de CDA-fractie dat zij zich de moeite van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland om met het voorstel voor deze gemeente te komen “zich zeer wel [konden] indenken, omdat het nu liggende voorstel een qua inwonertal en – met name – qua afstand grote gemeente laat zien waarbij de diverse samenstellende delen ver van elkaar verwijderd zijn met alle mogelijk negatieve gevolgen voor de samenhang van de nieuw te vormen gemeente.” Ook andere fracties vreesden dat de nieuwe gemeente onvoldoende interne samenhang zou vertonen. Bovendien, zo erkende de toenmalige regering, zou de nieuwe gemeente komen te bestaan uit kernen met een meer industrieel en uit kernen met een meer agrarisch karakter, wat een evenwichtige afweging van belangen zou kunnen bemoeilijken. Niettegenstaande het verzet onder inwoners tegen, en de afwijzing door de gemeenteraden van Koudekerk en Benthuizen van de herindeling in 1991, de inwonersacties en -protesten die direct geleid hebben tot het afblazen van de voorgenomen fusie met Boskoop en het ontbreken van maatschappelijk én bestuurlijk draagvlak voor een nieuwe samenvoeging, heeft Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland aan het Rijnwoudse college van B&W onlangs laten weten dat wanneer de gemeente na de zomer van 2010 niet zelf het initiatief heeft genomen tot fusiebesprekingen met Alphen a/d Rijn en Boskoop, zij dan overwegen in te grijpen en zelf een fusieprocedure te starten3. Het argument van provincie en Rijk is dat door gemeentelijke herindeling de bestuurskracht van één of alle betrokken gemeenten zal verbe1

Aanvankelijk heette de nieuwe gemeente ‘Rijneveld’. In 1993 werd het omgedoopt tot ‘Rijnwoude’. Kamerstukken II 1988/89, 20 886, nr. 3. 3 Verslag bestuurlijk overleg tussen de provincie Zuid-Holland en de colleges van de gemeenten Alphen a/d Rijn, Boskoop, Rijnwoude en Zoetermeer d.d. 25 mei 2010. Zie ook: http://omroeprijnwoude.nl/nieuws/2010/07/in-het-najaar-duidelijkheid-over-detoekomst-van-rijnwoude/. 2


s0419974

Pagina 4

VERTICALE VERHOUDINGEN teren. Er bestaan echter nogal tegengestelde opvattingen over wanneer sprake is van (voldoende) bestuurskracht, zoals die ook bestaan over de vraag hoe bestuurskracht nu het beste te meten of in kaart te brengen is en de vraag welke doelen met bestuurskracht gediend zijn (VGS/VB, 2007: 8). Voor zover er een gemeenschappelijke deler is in de definities van bestuurskracht, spreken deze voornamelijk in termen van prestaties in de levering van producten en diensten. De eenzijdige nadruk op deze kant van gemeenten miskent echter de rol van de gemeente als bestuur van de gemeenschap. “In een aantal [bestuurskracht]onderzoeken is de lokale gemeenschap zelfs geheel afwezig. Er worden vragen naar prestaties gesteld, organisaties worden gebenchmarkt. Maar burgers en maatschappelijke organisaties komen er niet in voor”, aldus Ringeling (geciteerd in VGS/VB, 2007: 15). De hierboven geschetste ontwikkeling van de gemeente Rijnwoude is niet uniek. Illustratief hiervoor is dat alle andere in 1991 bij dezelfde wet gecreëerde gemeenten inmiddels opnieuw zijn samengevoegd met andere gemeenten: Jacobswoude en Moerhuizen (later: Zevenhuizen-Moerkapelle) zijn opgeschaald tot de gemeente Kaag en Braassem resp. de gemeente Zuidplas, en Aarweijden (later: Ter Aar) is opgenomen in de gemeente Nieuwkoop. De destijds in het wetsvoorstel als “een bestuurlijke ingreep die verder gaat dan wellicht nodig” afgewezen fusie Bergschenhoek / Berkel en Rodenrijs / Bleiswijk heeft alsnog in 2007 geresulteerd in de gemeente Lansingerland. Dit betreft alleen nog maar een beperkt deel van de provincie Zuid-Holland, waarbij bovendien wordt aangetekend dat deze provincie als het gaat om de bestuurlijke (her)inrichting van haar grondgebied in daadkracht achterblijft bij andere provincies. Een en ander is ook niet iets van de laatste decennia. Al sinds de institutionalisering van de Nederlandse gemeente staat zij onder druk: zowel voor wat betreft de optimale grootte (en daarmee het aantal) als ten aanzien van haar rol en functie, die tot uitdrukking komt in haar takenpakket en bevoegdheden. Bestond Nederland bij de invoering van de Gemeentewet in 1851 nog uit 1.209 gemeenten die ca. 95% van de taken in autonomie en 5% in medebewind uitvoerden; in 2010 zijn er nog maar 430 gemeenten over die 5% van de taken uitvoert in autonomie en 95% in medebewind. Betrof de figuur van medebewind bovendien aanvankelijk alleen zuivere uitvoeringshandelingen, tegenwoordig beslaat het vooral regelende taken.

PROBLEEMSTELLING De inrichting van het openbaar bestuur in Nederland vindt zijn oorsprong in de grondwet van 1848. De liberale politicus Johan Rudolf Thorbecke (1798-1872) was hoofdverantwoordelijk voor deze grondwet en daarmee de architect van de regeling met betrekking tot de wissel-


s0419974

Pagina 5

VERTICALE VERHOUDINGEN werking tussen Rijk, provincie en gemeenten, welke sindsdien bekend staat als het ‘Huis van Thorbecke’. Waar ieder huis de verbeelding vormt van bepaalde idealen, is ook Thorbecke’s huis een weergave van bepaalde rechtsstatelijke idealen, namelijk die van de ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’. Deze idealen bepalen de karakteristieken van het huis, waaronder de verhouding tussen de drie overheidslagen Rijk, provincie en gemeente. De veronderstellingen over nut, doel of functies van de staatsvorm liggen ten grondslag aan het beleid dat gericht is op de vormgeving van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het is echter niet mogelijk een bron aan te wijzen waar dit idee uitdrukkelijk en min of meer systematisch wordt omschreven en uitgewerkt. Dit heeft tot gevolg dat verschillende personen ook verschillende conclusies trekken wat betreft de normatieve, analytische en prescriptieve aspecten van het idee van een gedecentraliseerde eenheidsstaat (Toonen, 1987: 3-5). Daarbij speelt ook de tijd een rol, in de zin dat de inhoudelijke betekenis van het begrip zich met de jaren ontwikkeld heeft naar gelang (het denken over) doel, nut en functies van deze staatsvorm veranderde. In de verhouding tussen centrale en decentrale of lokale overheden zijn grofweg twee uitersten te onderscheiden: de federale Staat en de eenheidsstaat, waarbij in het eerste geval de klemtoon ligt op de delen (soevereiniteit van de decentrale delen en dus pluriformiteit) en in het tweede geval op het geheel (soevereiniteit van de centrale overheid en (rechts)gelijkheid in en van de delen). De gedecentraliseerde eenheidsstaat zweeft daar tussenin: het is een eenheidsstaat, maar met federatieve elementen. De vraag is echter of hiermee een combinatie van het beste van beide werelden bereikt is of dat het vergeefs niet weinig met elkaar strijdige, (rechtsstatelijke) idealen tracht te verenigen. Oosting (1984: 32) omschrijft het dan ook als een contextgebonden compromis tussen waarden van eenheid en verscheidenheid en derhalve in hoge mate variabel: het omvat een scala van tussenposities. Het feit dat sprake is van een contextgebonden compromis veronderstelt dat het zwaartepunt van de waarden in tijd zal kunnen variëren. Het woord ‘compromis’ duidt erop dat geen sprake is van een maximaal, maar van een optimaal resultaat. Dit roept de vraag op wat ‘optimaal’ is. Het antwoord op die vraag varieert naar gelang het gezichtspunt dat ingenomen wordt. In het debat rond de verhouding tussen de centrale en de decentrale overheid worden voor wat betreft de rol die de gemeente vervult grofweg twee gezichtspunten onderscheiden. De eerste is te kwalificeren als een institutionele benadering, waarbij de gemeente primair wordt gezien als een maatschappelijk subject. Het neemt de burger als gezichtspunt (vraagefficiëntie), waardoor burgernabijheid en -participatie belangrijke waarden zijn die ten grondslag liggen aan deze benadering. Het ziet de overheid primair als door en van de burger. In deze visie hangt de balans verder door naar federatieve idealen, omdat vervulling van deze waarMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 6

VERTICALE VERHOUDINGEN den ruimte voor pluriformiteit impliceert. De tweede is een meer instrumentele benadering en ziet de gemeente vooral als staatkundig subject. Hier ligt de nadruk op de gemeente in zijn rol als administratief lichaam en is aanbodefficiëntie het sturingsmechanisme. Het ziet de overheid vooral als zijnde voor de burgers. Het neemt niet het gezichtspunt van de burger, maar het bestuurlijke gezichtspunt en beweegt meer richting centralisatie en eenheidsidealen. Mijn hypothese luidt dat de karakteristieken van de gedecentraliseerde eenheidsstaat leiden tot onduidelijkheid in de verhouding tussen centrale en lokale overheid en daarmee verwarring over de rol die de gemeente vervult, omdat het geen keuze maakt tussen de uitgangspunten van een gecentraliseerde eenheidsstaat en een federale Staat. Dit leidt op zijn beurt tot de zogenaamde ‘decentralisatieparadox’, waar ik onder versta dat de wens om probleem en oplossing dichter tot elkaar te brengen (decentralisatie), tezamen met de (rechts)gelijkheidsgedachte en de onwenselijk geachte ‘bestuurlijke spaghetti’ of besluitvorming door verlengd bestuur (samenwerking), leidt tot een dermate groot takenpakket van de gemeenten dat hun bestuurskracht zodanig afneemt dat gemeentelijke herindeling de enige oplossing is. Dit heeft echter tot gevolg dat de oplossing en het probleem weer verder van elkaar komen te staan. Decentralisatie leidt in Nederland dus tot centralisatie. Dat de staatsvorm in deze ontwikkeling een rol speelt, kan allereerst geïllustreerd worden aan de hand van de ontwikkelingen in Zweden en Denemarken, welke ook de gedecentraliseerde eenheidsstaatsvorm hebben. Zweden had in 1931 2.531 gemeenten, maar in 1946 is door de centrale overheid een landelijke gemeentelijke herindeling doorgevoerd, die leidde tot het huidige aantal van 290 gemeenten. Denemarken was bestuurlijk tot 1 januari 2007 verdeeld in 13 provincies en 271 gemeenten4. Sinds die datum 5 bestaat Denemarken uit 5 regio’s en 98 gemeenten met minimaal 20.000 inwoners. De hoeveelheid en soort taken van de Deense en Zweedse gemeenten zijn vergelijkbaar met die van de Nederlandse gemeenten, maar de eersten mogen zelf inkomstenbelasting heffen om de kosten te dekken. Welke redenen aan de Zweedse structuurwijziging ten grondslag hebben gelegen is mij niet bekend. Aan de Deense hervormingen lagen vier redenen ten grondslag: (1) de ongewenste stijging van de overheidsuitgaven als gevolg van het bestaan van drie overheidsniveaus die belasting hieven; (2) gebrek aan duidelijkheid over de vraag wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor bepaalde taken; (3) de provincies waren niet groot genoeg om hun primaire taak uit

4 5

Waarvan één autonome stad, Kopenhagen. Hoewel er een voorbereidingstijd van ruim 4 jaar aan vooraf is gegaan, is de feitelijke herindeling in één nacht doorgevoerd.


s0419974

Pagina 7

VERTICALE VERHOUDINGEN te voeren, zijnde de levering van hoge kwaliteit ziekenhuiszorg; (4) de lokale autoriteiten waren veel te klein om hun eigen taken uit te voeren, laat staan taken over te nemen van de provincies. De regering wilde echter meer doen dan deze problemen oplossen: zij wilde een nieuw Denemarken creëren met een sterke publieke sector, dat keek naar de toekomst en zo efficiënt en dicht mogelijk bij de burger functioneerde (Van Dam, 2007: 5). Twee van de vier overwegingen (2 en 4) zijn vergelijkbaar met de Nederlandse redenen tot opschaling van de lokale overheid. In tegenstelling tot deze andere gedecentraliseerde eenheidsstaten die in het verleden overgingen tot grootschalige fusieoperaties, bewandelt Nederland de weg van de geleidelijkheid. Het resultaat is echter gelijk. Een tweede argument dat wijst naar de staatvorm als factor die meespeelt in de ontwikkeling dat decentralisatie leidt tot centralisatie in de zin van schaalvergroting van gemeenten, is het feit dit zich niet voordoet in de twee uiterste modellen, de gecentraliseerde eenheidsstaat en de federatie. De te bespreken landen, Frankrijk (een gecentraliseerde eenheidsstaat) en Zwitserland (een federatie) hebben met Nederland vergelijkbare decentralisatieprogramma’s gekend en het afstoten van rijkstaken naar de lokale overheden is ook daar een zich voortzettende ontwikkeling, maar dit heeft niet geleid tot een (wezenlijke) opschaling van de gemeenten. Integendeel: Frankrijk en Zwitserland hebben met een gemiddeld aantal van 1.700 resp. 1.000 inwoners, de kleinste gemeenten van Europa (zie hiervoor de tabel op pagina 87).

VERANTWOORDING

LANDENKEUZE

Zoals bovenstaand gesteld, vormen de federale staat en de gecentraliseerde eenheidsstaat de twee uitersten voor wat betreft de verhouding tussen de verticale verhouding tussen de verschillende overheidsorganen. De gedecentraliseerde eenheidsstaat heeft karakteristieken van beiden. Om te bezien hoe de verhouding tussen de centrale overheid en de lokale overheden en de daaruit voortvloeiende rol en functie van de lokale overheid in de verschillende systemen is en zich ontwikkeld heeft, vergelijk ik de Nederlandse bestuursinrichting en de daaraan ten grondslag liggende normatieve idealen met die van een federatie en die van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Ten aanzien van de federale staat heb ik niet gekozen voor ‘de moeder aller federaties’, de Verenigde Staten, maar voor Zwitserland. De belangrijkste reden hiervoor is dat de eerstgenoemde niet behoort tot het Europese continent. Daardoor zijn niet de belangrijke historische gebeurtenissen die de inrichting van veel Europese Staten gevormd hebben aan hen voorbij gegaan, maar is de invloed ervan wel een andere is geweest. Daarenboven konden Masterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 8

VERTICALE VERHOUDINGEN de Verenigde Staten vrijwel vanuit ‘scratch’ de bestuurlijke inrichting van het land vormgeven, zonder – zoals wel aan de orde was voor de Europese Staten – ‘belast’ te zijn met historisch gegeven structuren en verbanden. Ik heb gekozen voor Zwitserland en niet voor een andere – wellicht sterker aan Nederland verwante – federale Staat, zoals Duitsland of België, omdat ik toch zo dicht mogelijk bij de Amerikaanse vorm wilde blijven, aangezien deze model heeft gestaan voor de nog bestaande federaties wereldwijd. Voor de gecentraliseerde eenheidsstaat heb ik Frankrijk als illustratie genomen. Strikt genomen heeft evenwel de bestuursinrichting van dit land – na invoering van de decentralisatiewetten in de jaren ’80 van de vorige eeuw – inmiddels meer trekken van een gedecentraliseerde in plaats van die van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Gecentraliseerde eenheidsstaten bestaan in Europa echter niet meer, maar van alle West-Europese Staten benadert Frankrijk deze staatsvorm nog het meest. Niettegenstaande de structuurwijzigingen van de laatste decennia, is de onderliggende cultuur namelijk gelijk gebleven. Deze wordt verwoord in artikel 20 van de constitutie: “Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.” Nederland is niet de enige gedecentraliseerde eenheidsstaat in Europa. De voor wat betreft de staatsinrichting meest met Nederland vergelijkbare gedecentraliseerde eenheidsstaten zijn de Scandinavische landen. Desalniettemin beperk ik mij bij de beginselen van de staatsvorm (het concept) ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ (hoofdstuk 2.3) tot die welke ten grondslag hebben gelegen aan de Nederlandse staatsinrichting. De voor de vorming van de West-Europese natiestaten belangrijke historische gebeurtenis van de Franse revolutie is namelijk goeddeels aan de Scandinavische landen voorbij gegaan. Deze stonden meer onder invloed van de gebeurtenissen in Rusland en de Duitse Romantiek. De Scandinavische landen maken ook volgens de indeling van de Verenigde Naties geen deel uit van West-, maar van Noord-Europa6. Bovendien is de keus ook praktisch: ik ken de Nederlandse situatie goed, spreek geen Scandinavische taal en ook in de literatuur over Europese gedecentraliseerde eenheidsstaten wordt meestal Nederland als voorbeeld besproken.

BEGRIPSBEPALING

DECENTRALISATIE

Overdracht van taken en bevoegdheden door de overheid kent vijf hoofdvormen: •

Decentralisatie: overdracht binnen formele politieke structuren naar een bestuur dat territoriaal of functioneel dichter bij de burgers staat.

6

United Nations Statistics Division Standard Country and Area Codes Classifications (http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm - europe).


s0419974

Pagina 9

VERTICALE VERHOUDINGEN •

Deconcentratie: overdracht naar ambtelijke organen binnen een overheidsverband, waarbij derhalve de gezagsrelatie in stand blijft.

•

Verzelfstandiging: overdracht van taken naar een bestuursorganisatie, waarbij het overdragende

lichaam

nog

wel

sturingsbevoegdheden

heeft,

maar

beperkte

(taak)verantwoordelijkheid draagt. •

Privatisering: overdracht van taken naar een marktpartij, waarbij alle gezagslijnen worden afgesneden (wel kan voorkomen dat de overdragende instantie een meerderheidsbelang houdt in de marktpartij);

•

Uitbesteding: de uitvoering van een taak wordt verricht door een publiek-, privaat- of publiek-privaatrechtelijk orgaan, maar het bestuursorgaan blijft volledig beleids- en taakverantwoordelijk.

Deze scriptie richt zich op de eerste vorm: decentralisatie, gedefinieerd als de overdracht van gezag en verantwoordelijkheid vanuit het centrale bestuur naar een bestuur dat territoriaal of functioneel dichter bij de burgers staat. Uit voornoemde omschrijving blijkt sprake van twee soorten decentralisatie: functionele en territoriale decentralisatie. In geval van functionele decentralisatie heeft de overdracht van bevoegdheden betrekking op één of meer takken van overheidszorg. Voorbeelden hiervan zijn de (Nederlandse) waterschappen en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties. Gesteld wordt wel dat de waterschappen een mengvorm zijn, omdat deze belast zijn met de zorg voor de waterstaat in een bepaald gebied. Dit is echter onjuist: niet het feit dat sprake is van een afgebakend grondgebied vormt het onderscheidend element van territoriale ten opzichte van functionele decentralisatie, maar de vraag of het desbetreffende orgaan al dan niet een beperkte taakopdracht heeft. Het waterschap kan dan ook juist beschouwd worden als meest zuivere verschijningsvorm van de functionele decentralisatie. Het kenmerk van territoriale decentralisatie is derhalve dat de bestuursorganen van de betreffende territoriale eenheden bevoegdheden uitoefenen met betrekking tot een algemene, in beginsel niet beperkte taakstelling. Er wordt in dit verband dan ook gesproken van ‘algemeen bestuur’ of ‘integraal bestuur’. Met het oog op het onderscheidende element tussen de twee soorten decentralisatie, is de eveneens wel gebezigde term ‘gebiedscorporaties’ dan ook minder juist. Functionele decentralisatie heeft uit zijn aard weinig invloed op de verhouding centrale overheid – decentrale overheden, zodat de tweede beperking voor deze scriptie is dat deze zich met name bezighoudt met territoriale decentralisatie. Een staatsinrichting bestaat over het algemeen uit drie of meer bestuurslagen. Binnen territoriale decentralisatie kan daarom onderscheiden worden in de overdracht van bevoegdheMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 10

VERTICALE VERHOUDINGEN den door de centrale overheid naar een tussenlaag (zoals kantons, provincies, departementen, regio’s, enzovoorts) of naar gemeenten of van de tussenlaag naar gemeenten. Daarnaast biedt in Nederland artikel 87 van de Gemeentewet de mogelijkheid tot binnengemeentelijke decentralisatie. Ofschoon de wet geen minimumomvang stelt aan de gemeente om deelgemeenten in te kunnen stellen7, zijn alleen de gemeenten Amsterdam en Rotterdam begin jaren ’80 opgesplitst in 158 resp. 139 deelgemeenten of stadsdelen. De gemeente Den Haag kent sinds 1980 ook stadsdelen (8), maar deze hebben geen eigen gekozen volksvertegenwoordiging, zodat geen sprake is van decentralisatie, maar van (ambtelijke) deconcentratie. Ook de Franse gemeenten Parijs, Lyon en Marseille kennen een binnengemeentelijke onderverdeling: de zogenaamde gemeentelijke arrondissementen, die bovendien weer onderverdeeld zijn in kwartieren (quartiers) en in Marseille gegroepeerd zijn in sectoren (secteurs). Ieder arrondissement in Parijs en Lyon en iedere sector in Marseille kiest zijn eigen arrondissements- of sectorburgemeester en -raad, uit welke laatste de leden van de gemeenteraad wordt gekozen. Binnengemeentelijke decentralisatie wordt echter nadrukkelijk geplaatst als hulpstructuur van de hoofdstructuur Rijk – tussenla(a)g(en) – gemeenten. In zowel Nederland als Frankrijk hebben de delen dan ook geen eigen rechtspersoonlijkheid, zodat de verhouding tussen gemeente en de delen formeel van hiërarchische aard is. Omdat ik mij wil richten op de veranderingen in de hoofdstructuur van het openbaar bestuur, bestaat de derde begrenzing voor deze scriptie eruit dat het zich beperkt tot de overdracht van bevoegdheden van de centrale overheid naar gemeenten.

7

De reden hiervoor was tweeërlei: in de eerste plaats was de minister van mening dat het aan de gemeenteraad overgelaten diende te worden te beslissen of van de bevoegdheid al dan niet gebruik zal worden gemaakt; in de tweede plaats zou een bruikbaar objectief criterium ter beantwoording van de vraag, of in een gemeente bepaalde nieuwe organen al dan niet zouden mogen worden ingesteld bezwaarlijk kunnen worden gegeven. 8 Waarvan 14 met een eigen stadsdeelraad. 9 Inclusief de wijkraad Pernis.


s0419974

Pagina 11


1. De rollen van de gemeente De gemeente fungeert als het ware als scharnier tussen de centrale overheid en de burgers. Er is derhalve sprake van twee relaties: die tussen gemeente en centrale overheid, waarbij zij de rol heeft van staatkundig subject, en die tussen gemeenten en burgers, waarbij zij de rol heeft van maatschappelijk subject. De rollen van de gemeente, die als staatkundig subject en als maatschappelijk subject, zijn sterk met elkaar verweven. Culturele en structurele veranderingen in de samenleving werken namelijk door in de cultuur en structuur van het bestuur. De grens van een gemeente is immers het gevolg van een menselijke wilsuiting en dus het resultaat van machtsverhoudingen op een bepaald ogenblik (Waltmans, 1994: 9). Omdat lokale bestuursvormen al bestonden ver voor het ontstaan van natiestaten, fungeerde de gemeente als maatschappelijk subject veel eerder dan als staatkundig subject. Deze rol komt dan ook als eerste aan bod.

1.1. DE

GEMEENTE ALS MAATSCHAPPELIJK SUBJECT

Aristoteles (384-322 v.Chr.) (1999: 5) stelde de polis 10 als de meest verheven samenlevingsvorm, als het doel van de maatschappelijke ontwikkeling, het volmaakte, op zichzelf bestaande (autarkische) geheel waarvan de individuen de onzelfstandige delen zijn. De mens realiseert de volheid van zijn wezen pas in de stad. Haar autarkie is immers niet slechts betrokken op de materiële levensbehoeften, maar ook en vooral op de morele en spirituele. Zij is in alle opzichten een voltooide gemeenschap (societas perfecta), gedragen door een morele consensus. Hieruit volgt dat de mens van nature een politiek wezen (zoön politikon) is; het behoort tot zijn natuur in de politieke gemeenschap te leven. In navolging van Aristoteles (en andere denkers uit de Oudheid) is de relatie tussen burgerschap, gemeenschap en de (lokale) overheid door de eeuwen heen door vele (politiek-)filosofen beredeneerd en onderzocht (Elchardus e.a., 2000; Hooghe, 2003; Vetter, 2007). Het woord ‘gemeente’ betekent in eerste instantie een (blijvende) territoriaal bepaalde, publiekrechtelijk geregeerde gemeenschap van mensen die bepaalde belangen ‘gemeen’ hebben, welke belangen niet alleen vóór, maar ook dóór hen die tot de gemeente behoren behartigd worden (Alberts, 1966: 7). Gelijk ook Brederveld e.a. (1990: 23), die “een algemene, lokale leefgemeenschap met bestuurlijke doeleinden en een bestuursstructuur, die met een zekere mate van zelfstandigheid functioneert op een beperkt grondgebied in de staat” noemen als “de bewust aanvaardde en tot heden eveneens bewust gehandhaafde en ontwik-

10

Met ‘polis’ bedoelde Aristoteles de zelfstandige stad (stad-staat), samengesteld uit verschillende dorpen of gemeenschappen.


s0419974

Pagina 12

VERTICALE VERHOUDINGEN kelde ‘oergrondslag’ van de Nederlandse gemeente”. Deze perspectieven gaan uit van de door Castenmiller (2001) genoemde “gebiedsgebonden benadering”, die er vanuit gaat dat het bestuur – door sociale en territoriale gebondenheid – voortkomt uit de gemeenschap en deel uit blijft maken van die gemeenschap. Castenmiller onderscheidt daarnaast de articulerende benadering, die stelt dat betrokkenheid op de gemeenschap en zijn bestuur niet ‘vanzelf’ ontstaat, maar dat burgers zich oriënteren op bepaalde belangen en daardoor ook op de organisator van deze belangen (de gemeente). De articulerende benadering heeft verwantschap met Tiebout’s Public Choice Theory (zie hoofdstuk 3.1 op pagina 61). Dölle e.a. (2004: 4) kiezen een (negatief-)juridische benadering door te stellen dat de grondslag van de gemeente gelegen is in de onmogelijkheid, op grond van zowel rechtsbeginselen (de rechtsstaatidee) als het positieve recht (het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie), om een vorm van lokale autonomie te negeren. De gemeente als maatschappelijk subject bestaat uit twee elkaar wederzijds beïnvloedende componenten. De eerste ziet op de politieke functie: de gemeente als leerschool van de democratie. De tweede ziet op het legitimiteitsaspect, gebaseerd op de idee dat beslissingen daar genomen moeten worden waar de belangen zich bevinden: de gemeente als bestuur van een (lokale) gemeenschap. In zekere zin betreffen het ook twee elkaar in tijd opvolgende componenten: de gemeente als leerschool van de democratie komt het sterkst tot uitdrukking als er sprake is van directe democratie, die het bestaan van kleine, autonome gemeenschappen veronderstelt. De gemeente als bestuur van de gemeenschap gaat veeleer uit van de idee van representatieve democratie, welke met het groter worden van gemeenschappen en het complexer worden van taken gemeengoed is geworden in de meeste Europese gemeenten. Uitzondering hierop vormt ca. 80% van de Zwitserse gemeenten, alsmede de kantons (Landsgemeinde) Glarus en Appenzell-Innerrhoden, waar nog daadwerkelijk besloten wordt door de gehele stemgerechtigde bevolking in volksvergaderingen.

De gemeente als leerschool van de democratie Het woord politiek is afgeleid van het Oudgriekse πολιτεια (politeia). Politeia betekende onder meer de burgerlijke samenleving; het leven als burger in de samenleving; Staat; staatsvorm; en stads- of staatsbestuur. De term politiek doet zijn intrede in de Griekse oudheid met de opkomst van de polis of stadstaat: politikos verwees naar alles wat de burgermaatschappij in de stadstaat betrof. Politiek en gemeenschap zijn dan ook nauw met elkaar verbonden. Vóór de komst van natiestaten, toen nog sprake was van zelfbestuur van autonome gemeenschappen, was politiek een continu proces en niet een beperkte ‘gebeurtenis’ zoals wij die kennen bij verkiezingen. Politiek was veel meer ingebed in het dagelijks leven, waar-


s0419974

Pagina 13

VERTICALE VERHOUDINGEN door het tegelijk functioneerde als onderwijs: men nam niet alleen samen beslissingen, maar ontwikkelde zichzelf door de rijkdom van de discussies. Voor de wortels van het moderne denken over politieke betrokkenheid en de democratisch socialiserende functie van de lokale politiek kan terug worden gegaan tot de liberale staatsopvattingen van de 19e eeuw en dan met name van Alexis de Tocqueville (1805-1859) en John Stuart Mill (1806-1873). Volgens De Tocqueville biedt politieke activiteit van burgers niet alleen een waarborg tegen absolutisme van vorsten, maar biedt het een meerwaarde voor de hele maatschappij: door de burgers te belasten met het beheer van zaken met een beperkte omvang, raken ze geïnteresseerd in de publieke belangen en begrijpen ze dat ze op elkaar zijn aangewezen. Hij zag de verkozen lokale bestuursorganen (welke zich niet beperkt tot volksvertegenwoordigers, maar ook bepaalde ambten betreft, zoals bijvoorbeeld de politiechef in de Verenigde Staten) er als directe oorzaak van dat een groot aantal burgers prijs stelt op hun naaste omgeving en zich met elkaars welzijn bezighoudt. De Tocqueville benadrukt hiermee met name het nut van politieke participatie in de gemeenschap voor de opbouw van sociaal kapitaal. Mill, die sterk beïnvloed was door De Tocquevilles Democracy in America (Qualter, 1960: 887), zette vooral de vorming van het individu centraal door te stellen dat als burgers geen stem hebben in het bestuur, zij niet uitgedaagd worden om zelf na te denken en zich te verdiepen in maatschappelijke onderwerpen. Activisme, strijd leveren tegen het kwaad, vormt meer dan passiviteit in intellectuele zin (het testen en uitproberen van opvattingen), praktische zin (ontwikkelen van ondernemerszin) en morele zin (leren strijd te leveren met begeertes en natuurlijke neigingen en toewijding aan de gemeenschap / het algemeen belang). De rol van publieke functies op lokaal niveau, waar de kans om zelf gekozen te worden groter is en er meer kans is om een uitvoerend ambt te vervullen, benoemt Mill in het bijzonder, omdat op dat niveau men er het makkelijkst de ontwikkeling kan maken van een oriëntatie op eigenbelang naar een perspectief waarin ook andere gezichtspunten en belangen meegenomen worden. Het lokale geldt voor hem dan ook als de leerschool van ‘political capacity’. De idee van de gemeente als leerschool van de democratie, waarbij de mens gevormd wordt tot burger, gaat uit van de organische visie van groei en de gedachte dat het geheel (de Staat) beter functioneert dan de som van de afzonderlijke delen. Het geheel begint met het individu, het kleinste samenstellende deel. Dit individu voelt zich vanuit zijn betrokkenheid bij het geheel, bij de gemeenschap, geroepen om – als basiscel van de democratie – te komen tot politieke activiteit. Burgers zullen zich eerst richten op de zaken dichtbij, die hen direct aangaan: de gemeente. Maar naarmate actieve burgers door hun betrokkenheid bij de lokale gemeenschap ook oog krijgen voor het grotere geheel, zullen sommigen van hen zich


s0419974

Pagina 14

VERTICALE VERHOUDINGEN ook geroepen voelen om op provinciaal of nationaal niveau sturing te geven aan de samenleving (Verkruisen e.a., 1995: 30; Castenmiller 1999: 7-8). De gemeente is dan ook het niveau van bestuur waar, zoals Thorbecke het verwoordde, de eerste mogelijkheid lag om “eine wirksame Teilnahme der Bürgerschaft an der Verwaltung des Gemeinwesens”11 tot stand te brengen. Een volwassen staatsburger neemt deel aan het politieke debat en leert daar aan den lijve het onderscheid kennen tussen het subjectief-individuele en het objectiefalgemene belang. De directe ervaring met het actieve staatsburgerschap draagt zo bij aan de vrijwillige aanvaarding van overheidsbesluiten, ook wanneer deze beslissingen – uiteraard na zorgvuldig politiek debat – ingaan tegen het individuele eigenbelang. En zonder deze vrijwillige gezagsaanvaarding van overheidsbesluiten door betrokken staatsburgers zal de prille democratische staatsvorm – naar het oordeel van Thorbecke – ontaarden in een chaos en zal de kwetsbare democratische staatsvorm vroeg of laat worden vervangen door een terugkeer naar een autoritaire staatsvorm. “The strength and quality of a democratic society”, is daarom volgens Vetter (2007: 3), “to a great extent determined at the local level.” De vormende functie van politieke betrokkenheid is door Held (2006) omschreven als ‘developmental democracy’ en ziet op de intrinsieke waarde van politieke participatie voor de ontwikkeling van mensen tot burgers. Dit in tegenstelling tot de ‘protective democracy’ dat in politieke participatie vooral instrumentele waarde ziet als afweer tegen de inbreuk op de persoonlijke vrijheid. Developmental democracy vindt zijn grondslag in de nalatenschap en thema’s van de klassieke democratie van de filosofen van de Griekse polis en is te herkennen in meer recente opvattingen van de communautaristische denkers. Het communautarisme gaat uit van de visie van de Atheense staatsman Pericles (495-429 v.Chr.), die zei: “we do not say that a man who takes no interest in the business of government is a man who minds his own business; we say he has no business here at all” (Thucydides, 1972: 147). Andersom geldt volgens Aristoteles (1999: 63) overigens hetzelfde: aangezien burgers per definitie geroepen zijn te participeren in het bestuur van de gemeenschap, moeten zij daartoe ook geschikt zijn. De zin van de politieke gemeenschap verdwijnt dan ook als aan die voorwaarde niet wordt voldaan. Protective democracy kan teruggevoerd worden op de ideeën en invloeden van de Romeinse republiek en heeft meer verwantschap met het klassieke liberalisme, welke de individuele vrijheid als uitgangspunt neemt. Enigszins gechargeerd zou gesteld kunnen worden dat het Amerikaanse federalisme – dat zijn Europese vertaling kent in Zwitserland – met name geïnspireerd is op de protective theorie en de Romeinse republiek, terwijl de meeste Europese Staten gegrondvest zijn op de developmental theorie en de Griekse polis.

11

Karl Freiherr von Stein, aangehaald in De Vries e.a. (1931: XIX).


s0419974

Pagina 15

VERTICALE VERHOUDINGEN Almond en Verba (1989: 139) zien echter ook een vormend effect van politieke participatie door burgers de andere kant op, richting de politiek: “(T)he existence of a belief in the influence potential of citizens may affect the political system even if it does not affect the political activity of the ordinary man. If decision makers believe that the ordinary man could participate (….) they are likely to behave quite differently than if such a belief did not exist. Even if individuals do not act according to this belief, decision makers may act on the assumption that they can, and in this way be more responsive to the citizenry than they would be if the myth of participation did not exist.”

De gemeente als bestuur van de gemeenschap De Dikke Van Dale stelt ‘gemeenschap’ als een hyperoniem van ‘gemeente’, zoals ‘voertuig’ dat is van ‘trein’, ‘auto’ en ‘fiets’. Dat wil zeggen dat ‘gemeenschap’ de betekenis van ‘gemeente’ insluit, maar de woorden geen synoniemen zijn van elkaar. De gemeente en de gemeenschap zijn dus elkaar veronderstellende eenheden. Immers: de gemeente kan niet zonder de gemeenschap en de gemeenschap kan op haar beurt worden versterkt door het hebben van een eigen bestuur, door het zijn van gemeente (Derksen, 1992: 1). In de meest ideale situatie overlappen daarom gemeenschap en gemeente elkaar zoveel mogelijk, zodat zelfstandig inhoud gegeven kan worden aan de eigen leefomgeving. Dit is tegelijk het wezenlijke verschil met de natiestaat, die immers geen natuurlijke, maar een gecreëerde eenheid is. Naast historische, heeft territoriale decentralisatie dan ook vooral ideële wortels: de wens om de schaal waarop leefbaarheidsproblemen zich manifesteren leidend te laten zijn voor het niveau waarop de politiek-bestuurlijke aanpak en sturing plaatsvinden. De gemeente in zijn rol als bestuur van de lokale gemeenschap vormt de staatkundige belichaming van het collectieve besluitvormingsmechanisme van de lokale gemeenschap (Toonen e.a., 1998: 20), wat bij kwaliteitsmetingen wordt benaderd als (het vermogen tot) het leggen van een verbinding tussen lokaal bestuur en de lokale samenleving. Omdat het concept van de representatieve democratie (ten opzichte van het concept van de directe democratie) verhoudingsgewijs minder hecht aan de directe deelname van burgers aan het bestuur en meer aansluiting zoekt bij de karakteristieken van de rechtsstaat in de uitwerking van de gemeente als bestuur van de gemeente, gaat hier om het democratisch functioneren. Castenmiller (1999: 13) merkt overigens op dat de vraag of er een fysiek aan te wijzen territoir bestaat waarbij een ‘gevoel van gemeenschap’ tussen bewoners van dat gebied ontstaat, uiterst ingewikkeld is en in de praktijk ook niet bevredigend te beantwoorden blijkt. Hoewel de gebiedsgebonden visie op de grondslag van de gemeente (dat uit de bereidheid van de leden van een sociale gemeenschap om samen te werken aan de regeling en oplos-


s0419974

Pagina 16

VERTICALE VERHOUDINGEN sing van de bestuurlijke, politieke problemen van de gemeenschap een vorm van bestuur ontstaat) – onder meer door de toegenomen mobiliteit – lange tijd uit de gratie is geweest, is het concept hervonden onder de noemer ‘sociale cohesie’. Maar er is wat veranderd: kwamen in de vorige eeuw gemeenten voort uit de gemeenschap, nu is het veeleer een opdracht aan de gemeenten om gemeenschappen te vormen en te stimuleren. Bij ‘gemeenschapsvorming’ gaat het dus om het bevorderen van de betrokkenheid van inwoners bij de vormgeving van de eigen woon- en leefsituatie. De idee dat de overheid een verbindende rol heeft wordt echter niet door iedereen gedeeld. In diverse opvattingen, die uiteindelijk herleidbaar zijn tot het gedachtegoed van Thomas Hobbes (1588-1679), wordt erop gewezen dat de overheid er vooral toe dient om mensen uit elkaar te houden, omdat vrije, ongecontroleerde burgers eenvoudig elkaars vrijheid kunnen aantasten. Barber (2004: 20-21) bijvoorbeeld spreekt over “politics as zoo keeping”. Hoe de relatie burger – overheid in de rol van de gemeente als bestuur van de lokale gemeenschap wordt bezien, is afhankelijk van het perspectief dat op de inwoner genomen wordt. Wordt de rol ingevuld vanuit het burgerperspectief, dan ligt er een sterke nadruk op legitimiteit en verantwoording en wordt de kwaliteit van de gemeente afgemeten aan de aspecten betrokkenheid van burgers, afstand tussen bestuur en bestuurden en toegankelijkheid en transparantie van het bestuur. De gemeente door en van de burger derhalve. Wordt de rol ingevuld vanuit het klantperspectief (de gemeente voor de burger), dan ligt er meer nadruk op effectiviteit, efficiency en responsiviteit. De kwaliteit van de gemeente staat in het laatste geval in het teken van aspecten die samenhangen met de bedrijfsvoering. Tot halverwege de ’80- en ’90-er jaren van de vorige eeuw werd de relatie burger – overheid primair bezien vanuit het burgerperspectief. Onder invloed van het New Public Managementdenken verschoof het accent daarna naar het klantperspectief. Naar aanleiding van de perverse effecten die het klantperspectief mee heeft gebracht, staat in de meeste Europese landen de laatste jaren een heroverweging van de relatie overheid – burger weer volop in de belangstelling en worden initiatieven ontplooid om de rol van de gemeente als bestuur van de gemeenschap meer tot uitdrukking te laten komen. Dit varieert van decentralisatieprogramma’s, ingezet door de centrale overheid, tot meer interactieve wijzen van beleidsvorming, ingezet door de lokale overheden zelf. Deze ontwikkeling toont een verschuiving van een verantwoordingsdemocratie naar een participatieve democratie, waarbij de burgers ‘medeverantwoordelijk’ (of door het verstrekken van bijvoorbeeld buurtbudgetten zelfs volledig verantwoordelijk) worden gemaakt voor het resultaat. Burgerparticipatie en andere vormen van directe(re) democratie zijn ontstaan vanuit het ‘kloofdenken’, wat als centrale uitgangspunt heeft de (vermeende) vaststelling dat de burger vervreemd is van de politiek, er geen vertrouwen meer in heeft en (als gevolg daarvan) de politiek de rug toekeert. Een poliMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 17

VERTICALE VERHOUDINGEN tiek antwoord op het kloofdenken – ook wel bekend als ‘vervalvertoog’ of Politikverdrossenheit – is te vinden in het populisme, dat uitgaat van een ‘zij’ (de onbetrouwbare elite) en een ‘wij’ (‘het volk’ of de gewone man met gezond verstand), en dat de volkswil centraal stelt.

1.2. DE

GEMEENTE ALS STAATKUNDIG SUBJECT

Niet de eigen handelwijze van de lokale bestuursorganen is uiteindelijk maatgevend voor de plaats van de gemeente in het openbaar bestuur, doorslaggevend is de relatie van de gemeentelijke organen tot (onder meer) de andere overheden (Dölle e.a., 2004: 79). In zowel federale als gecentraliseerde en gedecentraliseerde (eenheids)staten bestaat er een spanningsveld tussen aan de ene kant de gelijkwaardigheid van centrale en lokale overheden en aan de andere kant de hiërarchie van regels. Dit spanningsveld is in de Nederlandse grondwet zichtbaar in de twee soorten gemeentelijke bevoegdheden: autonome en medebewindbevoegdheden. Bij de eerste soort gaat het om ‘regeling en bestuur van de eigen huishouding’ (artikel 124, eerste lid, Gw); bij de tweede om ‘regeling en bestuur gevorderd bij of krachtens de wet’ (artikel 124, tweede lid, Gw). De gemeente als staatkundig subject kan daarmee worden onderverdeeld in (1) de gemeente als zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel, in welke de gemeentelijke autonomie en gelijkwaardigheid tot uitdrukking komt, en (2) de gemeente als een (louter) administratief / uitvoerend lichaam, welke gestalte nauw verbonden is met haar medebewindstaken en met hiërarchie van regels.

De gemeente als zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel De erkenning van de gemeente als zelfstandige eenheid binnen een staatsbestel begint bij de constitutionele positie die het is toegekend. Hoe sterker deze omschreven is, hoe beter de zelfstandigheid gewaarborgd is. Zo is de gemeentelijke autonomie in Zwitserland (sinds 1999) gegarandeerd in de federale constitutie, terwijl dit niet het geval is in Frankrijk en Nederland. Bijna alle West-Europese constituties benoemen gemeenten als vaste elementen in de structuur van hun Staat en bevatten algemene garanties voor lokale autonomie. De Nederlandse grondwet is – samen met die van Noorwegen, Groot-Brittannië en Ierland – een uitzondering: deze bevat ten aanzien van het lokale niveau slechts zodanig beperkte bepalingen, dat deze niet als een garantie voor lokale autonomie opgevat kunnen worden. Autonomie betekent letterlijk de macht zichzelf regels te stellen door welke men geregeerd wordt (‘autos’ betekent ‘zelf’ en ‘nomos’ staat voor ‘wet’). Dit kan op twee wijzen opgevat worden. In de zin van staatkundige autonomie is het de aanspraak op soevereiniteit die zijn beperking vindt bij de grens met onafhankelijkheid, waarvan autonomie onderscheiden moet worden. Gemeenten zijn immers geen alleenheerser op hun grondgebied; zij maken deel uit


s0419974

Pagina 18

VERTICALE VERHOUDINGEN van het grotere geheel van de Staat en hebben dus rekening te houden met hun publieke omgeving. Met andere woorden: het gaat om zelfstandigheid, maar niet om eigenstandigheid. Thorbecke formuleerde het als volgt: “Eenheid zonder zelfstandigheid van de delen is despotisme, zelfstandigheid van de delen zonder eenheid regeringsloosheid” (geciteerd in Verkade, 1935: 140). Autonomie in de zin van administratief zelfbestuur, drukt de mogelijkheid uit voor de lokale overheid zijn eigen zaken te regelen. Hiertoe behoren al de taken die niet geregeld zijn door hogere wet- of regelgeving en impliceert dus ook de keuze de taak niet uit te voeren. Over het algemeen wordt onder lokale autonomie de betekenis van administratief zelfbestuur verstaan. De reikwijdte van lokale autonomie is niet alleen afhankelijk van hetgeen daarover in de grondwet is opgenomen, maar wordt mede bepaald door een groot aantal andere factoren. Vetter (2007) groepeert deze in twee typen autonomie: type I is afhankelijk van lokale economische en sociale factoren en wordt bepaald door de aanwezigheid van private ondernemingen, de lokale belastinginkomsten, werkgelegenheid, activiteiten van lokale politieke organisaties en de invloed van belangengroepen op de besluitvorming. Type II is de mate van lokale discretie die volgt uit de (on)afhankelijkheid ten opzichte van ‘hogere’ overheden en wordt bepaald door de eerder genoemde grondwettelijke positie, de toewijzing van middelen of politieke pressie. Binnen deze tweede, beperktere opvatting is lokale autonomie volgens Page en Goldsmith (1987) afhankelijk van twee dimensies: de juridische en de politieke. De juridische dimensie bepaalt het spectrum van gemeentelijke functies en de vrijheid die zij hebben in de besluitvorming terzake de levering van publieke diensten. De politieke dimensie staat voor de mogelijkheden en soort invloed die gemeenten hebben op de besluitvorming van ‘hogere’ overheden, teneinde hun lokale belangen te kunnen behartigen. Uit hun vergelijkende studie onder eenheidsstaten bleken de lokale overheden in Noord-Europese Staten vooral te scoren op de juridische dimensie, maar minder op de politieke dimensie. Bij de Zuid-Europese Staten is dit andersom. In federale Staten bezitten de lokale overheden zowel een hoge graad van juridische, als een hoge graad van politieke autonomie. In het algemeen zijn er twee principes waarlangs de zelfstandige bevoegdheden van lokale overheden kunnen worden gereguleerd: het subsidiariteitsprincipe en het ‘ultra vires’principe. Bij het ‘ultra vires’-principe wordt de lokale overheid opgevat als een doelgemeenschap in plaats van als een rechts- of belangengemeenschap en staat derhalve exclusieve taaktoedeling centraal. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat statelijke taken over het algemeen liggen op het centrale niveau en dat deze enkel door formele wet kunnen worden toegewezen aan het lokale niveau. Dit geeft de gemeenten enerzijds vrijheid, in de zin van het vrij zijn van externe inmenging in zaken die als exclusieve lokale aangelegenheden zijn ge-


s0419974

Pagina 19

VERTICALE VERHOUDINGEN definieerd (negatieve vrijheid, ‘freedom-from’), anderzijds beperkt het de gemeenten in de uitoefening van publieke diensten. Zij kunnen immers niet méér taken tot zich nemen dan aan hen is toebedeeld. In Europa kent alleen Groot-Brittannië dit uitgangspunt. Het subsidiariteitsbeginsel impliceert dat publieke functies – voor zover mogelijk – worden uitgevoerd op het lokale niveau en overgenomen worden door het centrale niveau als het eerstgenoemde niet in staat is op adequate wijze de taken uit te voeren. Het subsidiariteitsprincipe gaat derhalve uit van een zogenaamde ‘open huishouding’, wat wil zeggen dat de (Grond)wet geen specifieke bevoegdheden reserveert voor lokale overheden. De lokale autonomie kan hierdoor, in vergelijking tot een systeem dat uitgaat van het ‘ultra vires’principe, hoog zijn. Omdat onder het subsidiariteitsbeginsel een bepaalde taaktoewijzing of bevoegdheid, dan wel de reikwijdte daarvan, niet gereguleerd wordt en het bovendien geen rekening houdt met het feit dat een taak kan vallen binnen de jurisdictie van meer dan één overheidslaag, valt te betwijfelen of het bestaan van het principe van een open huishouding perse een hogere graad van autonomie met zich meebrengt. De open huishouding van de gemeente bevat drie elementen (Willemse, 2001: 12): het eigen initiatief in de besluitvorming, de noodzaak van integrale besluitvorming en de mogelijkheid van veranderingen. Wat haar taak betreft leidt dit in beginsel tot een algemene, niet tot bepaalde onderwerpen beperkte, bevoegdheid om de behartiging ter hand te nemen van openbare belangen die haar gebied en de bevolking daarin raken. Deze regelende en sturende bevoegdheid kent slechts twee grenzen: de grenzen van het eigen gebied en de grenzen van wat door hoger gezag reeds aan zich is getrokken, hetzij om het zelf, hetzij om het door anderen12 te laten regelen en besturen (Van der Pot, 2006: 834). Daarop kan aangevuld worden dat de ondergrens ligt bij de privé-sfeer van de burgers: de gemeente mag niet treden in wat de Hoge Raad noemt ‘de bijzondere belangen der ingezetenen’13.

De gemeente als administratief lichaam De gemeente als administratief lichaam manifesteert zich in de uitvoering door de gemeente van rijksbeleid: wanneer de centrale overheid regelend optreedt, worden gemeenten ingeschakeld voor nadere regeling en uitvoering. Dit wordt in Nederland ‘medebewind’ genoemd en staat voor het totaal van taken en bevoegdheden van de decentrale lichamen die voortvloeien uit de bijzondere wetten. Medebewind is echter niet de tegenhanger van autonomie in de zin dat in het eerste geval de bevoegdheden ‘gevorderd’ zijn door een ander (hoger) overheidsverband en in het tweede geval op eigen initiatief worden uitgeoefend. Ook hande-

12

Deze zijgrens wordt gevormd door de functionele besturen (zoals waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties), aangezien de gemeente geen besluiten mag nemen over hetgeen waarvoor dat functionele orgaan is ingericht. 13 HR 12 juni 1962, NJ 484 en HR 14 mei 1934, NJ blz. 1116.


s0419974

Pagina 20

VERTICALE VERHOUDINGEN len in autonomie kan immers gevorderd zijn (Kortmann, 2005: 482) en medebewind kent vele gradaties van beleidsvrijheid. In de praktijk bestaan er bovendien allerhande tussenvormen. Willemse (2001: 16-21) bijvoorbeeld onderscheidt tussen de uitersten autonomie en medebewind het geïnspireerd initiatief, ondersteunend initiatief, uitlokking, vordering en overgedragen initiatief als vormen van gemeentelijk handelen die een duidelijke grens doen vervagen. Bij het vervullen van de rol als administratief lichaam is er in ieder geval sprake van belangenbehartiging van de hogere overheid, gericht op de verwezenlijking van een publiek belang. De lokale overheden fungeren als het ware als loket voor de nationale overheid ter plaatse. In medebewind komt derhalve de centralistische gedachte tot uiting. Het verbaast dan ook niet dat het Nederlandse medebewind een overblijfsel is uit de Franse overheersing die zijn sterk centralistische systeem in Nederland invoerde. Het principe van medebewind is in Frankrijk – waar de gemeenten een zeer beperkt takenpakket hebben en uitvoering van rijksbeleid veeleer gebeurt door gedeconcentreerde diensten – overigens onbekend (Wassenberg e.a., 2006: 18). Kenmerkend aan taken die uitgevoerd worden in medebewind is dat deze hun specifiek lokale karakter hebben verloren, ofschoon ze niet weinig ontstaan zijn uit taken die oorspronkelijk in autonomie uitgevoerd werden. In het verleden zijn talrijke voorbeelden geweest waar gemeenten het initiatief namen voor het aandragen van oplossingen en waarbij dan na verloop van tijd de nationale overheid dit overnam of coördineerde. Ergens is dit logisch, omdat een probleem zich vaak lokaal als eerste manifesteert en er pas een behoefte aan afstemming ontstaat als er meerdere gemeenten eenzelfde probleem ervaren, maar dit op verschillende wijzen aanpakken. In die zin is de gemeente de kraamkamer bij de oplossing van maatschappelijke problemen (Elzinga, 2010: 23). Uitvoering of nadere regeling van rijksbeleid

door

lokale

overheden

vindt

dan

ook

vaak

zijn

grondslag

in

het

(rechts)gelijkheidsdenken14. Het gevoel van gelijkheid wordt daarbij vaak op één lijn gesteld met rechtvaardigheid. Zo constateert Boogers (2008: online): “Je hebt iets uit te leggen als de OZB in jouw gemeente twee keer zo hoog is als bij de buren. Je moet een goed verhaal hebben als je voor de aanschaf van een rolstoel maar duizend euro ondersteuning geeft, terwijl er ook gemeentes zijn die drieduizend euro bijdragen. Die verschillen worden door de burgers als hoogst onrechtvaardig beschouwd.” In 1963 wees Van Poelje (121-122) er al op dat de Nederlandse bevolking – door de afbrokkeling van lokale oriëntaties, doordat het terrein waarbinnen burgers zich begeven, zowel fysiek als via de media, in omvang toenam (Brasz, 1960: 155) – steeds minder verschillen tussen gemeenten accepteerde en meende dat om uniformiteit in beleid te krijgen, het proces van centralisatie onvermijdelijk en nodig 14

Het wordt daarom vooral gevonden in eenheidsstaten. In federale staten prevaleert de op het Tiebout model van de Public Choice Theory gebaseerde idee van concurrentie, dat uit zijn aard leidt tot verschillen.


s0419974

Pagina 21

VERTICALE VERHOUDINGEN is. De Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (commissie-Bovens; 2006: 31) waarschuwt echter dat “[d]e politieke wens om mensen gelijk te behandelen er steeds toe [leidt] om landelijk algemene normen te stellen: mensen moeten immers overal in het land in gelijke situaties gelijk worden behandeld, zo is de gedachte.” Door het landelijk stellen van algemene normen wordt in feite zeggenschap aan het lokale bestuur ontnomen – zij kan hierover immers zelf geen besluiten meer nemen – en daarmee afstand genomen van een belangrijk element van de organische leer: niet langer is de pluriforme ontplooiing van de lokale zelfstandige kracht binnen een uniform wettelijk kader de norm, maar de gelijkschakeling van gemeenten onder centrale regie15. Met andere woorden: hoe meer Nederland decentraliseert hoe gelijker het lijkt te worden. Van de Donk 16 formuleert het als volgt: “Dat lokaliteit verwijst naar een pluriforme veelheid van lokaliteiten, waarin bestuurlijke verantwoordelijkheid op bij die lokaliteiten en lokale gemeenschappen passende wijze vorm kan krijgen, is een inzicht dat aan de commissie van Aartsen[17] niet is besteed. Om de autonomie van het lokaal bestuur te redden moet dat opgeschaald en uniform worden, waarmee het onder het mom van een beroep op lokale autonomie feitelijk neer gaat komen op wat sommigen op het rijksniveau nog steeds als een soort van Napoleontische droom koesteren: dat alle lokale overheden zich als dappere en daadkrachtige departementen ontwikkelen. Het liefst ook van uniforme snit en even groot.”18 Sturing van lokaal handelen door de centrale overheid in het kader van de gewenste ‘eenheid van bestuur’ – en daarmee rechtszekerheid en -gelijkheid – kan ook op andere wijzen plaatsvinden, zoals door financiële sturing of door toezicht19. Willemse (2001: 14) bijvoorbeeld ziet het positief toezicht (wat inhoudt dat een ‘hogere’ overheid een ‘lagere’ overheid opdraagt bepaalde handelingen uit te voeren) ook als een vorm van medebewind, omdat het toezichthoudend orgaan de plaatselijke belangen inhoudelijk beoordeelt, dan wel in de plaats treedt van het lokaal gezag. Tegen deze uitleg kan volgens Van der Sluis (2007: 223) ingebracht worden dat in medebewind vooraf door het ‘hogere’ orgaan een taak wordt benoemd en aan een ‘lager’ orgaan toevertrouwd, met behoud van enige invloed, terwijl bij positief toezicht eerder sprake is van het achteraf of in ieder geval tijdens de taakuitoefening, overnemen van een bepaalde taak die eerder door het onder toezicht gestelde orgaan werd 15

Medebewind ontneemt in die zin aan territoriale decentralisatie haar bestaansreden en verdienste niet, maar doet het op een andere grondslag berusten. 16 Uitgesproken door Wim van de Donk (toenmalig voorzitter WRR) d.d. 12 november 2007 bij gelegenheid van afscheid Wim Deetman als voorzitter van de VNG. 17 Gerefereerd wordt hier aan de Commissie Gemeentewet en Grondwet, onder leiding van Jozias van Aartsen. Deze commissie bracht in 2007 het rapport ‘De Eerste Overheid’ uit. 18 Illustratief is dat artikel 1 van de Nederlandse grondwet opent met het principe van de gelijkheid, en niet – wat in Europees verband opvallend is – met het principe van de vrijheid (eigen beschikkingsruimte). Het streven naar gelijkheid en uniformiteit komen we ook tegen in het zevende hoofdstuk van de grondwet over de inrichting van ons binnenlands bestuur, waar wordt bepaald dat alle gemeenten formeel gelijk zijn. 19 Onder ‘toezicht’ versta ik hier bestuurlijke controle, niet financiële controle (ofschoon deze nauw met elkaar verbonden zijn).


s0419974

Pagina 22

VERTICALE VERHOUDINGEN uitgevoerd. Bovendien stelt hij (56) dat het positieve toezicht opgenomen is in het Gemeentewetsartikel over autonomie20, zodat het in dat perspectief gezien moet worden. Voor positief toezicht heeft de Nederlandse grondwet slechts twee plaatsen ingeruimd, namelijk voor de taakverwaarlozingsregeling en voor de mogelijkheid tot het opleggen van gemeenschappelijke regelingen. Naast positief, is er ook negatief toezicht, waarmee juist een bepaald handelen van een ‘lagere’ overheid door een ‘hogere’ ongedaan wordt gemaakt of belet. Negatief toezicht valt uiteen in repressief (spontane21 schorsing en vernietiging) en preventief toezicht (goedkeuring, verklaring van geen bezwaar). Tot de decentralisatiewetten van de jaren ’80 werden de Franse bestuurlijke verhoudingen sterk gekleurd door negatief toezicht, bekend onder de naam tutelle administratif. Enerzijds betrof dit het goedkeuringsvereiste van de préfet (het hoofd van het departement waarin de gemeente ressorteert) voor besluiten van voornamelijk financiële aard. Anderzijds kon de préfet de verplicht aan hem toegezonden besluiten van de gemeenteraad op elk gewild tijdstip, dan wel binnen een termijn van 2 weken van rechtswege nietig verklaren. In beide gevallen beperkte het toezicht zich niet tot de rechtmatigheid van gemeentelijk handelen, maar keek het ook naar de ‘gepastheid’ ervan. Bij wet van 2 maart 1982 naar aanleiding van een uitspraak van het Conseil Constitutionnel, zijn nagenoeg alle bepalingen volgens welke besluiten van gedecentraliseerde besturen aan voorafgaand toezicht van een hogere administratie waren onderworpen, geschrapt. Daarvoor is een tweeledig stelsel van toezicht in de plaats gekomen: enerzijds kunnen ‘hogere’ overheden besluiten van ‘lagere’ overheden voorleggen aan administratieve rechtbanken (Tribunaux Administratifs), anderzijds wordt specifiek begrotingstoezicht mede uitgeoefend door de chambres régionales des comptes. In beide gevallen is sprake van rechtmatigheidscontrole; doelmatigheidscontrole is uitgesloten (Kortmann, 1984: 370)22. Ten tijde van het vormgeven van de huidige Nederlandse bestuursinrichting in 1848, werd het staatsrechtelijk denken beheerst door de zogenaamde ‘driekringenleer’, waarbij iedere bestuurslaag (Rijk, provincie en gemeente) een autonome verantwoordelijkheid had voor de uitoefening van de eigen huishoudelijke bevoegdheden, zonder inmenging vanuit andere bestuurslagen. De waarborging van de eenheid zag Thorbecke vooral in afwerend toezicht achteraf, waarbij de centrale vraag primair dient te zijn of het betreffende besluit de belan-

20

Artikel 108 Gemeentewet. ‘Spontane’ wil zeggen zonder dat iemand een beroep tegen het besluit heeft ingesteld, en is dus te onderscheiden van rechterlijk toezicht. 22 Controle vanuit de centrale overheid op de doeltreffendheid van gemeentelijk handelen is nooit aan de orde geweest. De algemene opinie daarover werd door een burgemeester als volgt verwoord: “Nobody from the national state would ever dare to intervene in the effectiveness of local services. This is unheard of. If people aren’t satisfied they don’t vote for you next time” (geciteerd in Gough, 2009: 43). 21


s0419974

Pagina 23

VERTICALE VERHOUDINGEN gen van de andere delen schaadt of in gevaar brengt. Na verloop van tijd bleek de gedachte van de driekringenleer, mede gelet op de bestuurspraktijk, niet houdbaar. Dat een dergelijke benadering in het Nederlands staatsbestel inderdaad niet (meer) aan de orde is wordt benadrukt door het voorbehoud dat gemaakt is ten aanzien van artikel 8 lid 2 van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie23. Dit lid beoogde het toezicht op de activiteiten van de lokale overheden slechts gericht te doen zijn op overeenstemming met de wet en met de grondwettelijke beginselen. De regering achtte dit niet in overeenstemming met het systeem – waarin zij geen verandering zou willen brengen – van het preventieve toezicht zoals dat in Nederland bestaat, alsmede van het repressieve toezicht ingevolge artikel 132 lid 4 van de grondwet. In de Gemeentewet staat overigens Thorbecke’s uitgangspunt dat repressief toezicht regel is en preventief toezicht uitzondering, nog overeind. Het hierboven beschreven toezicht betreft het toezicht in rem (op zaken). Een bijzondere vorm van toezicht waarmee de centrale overheid invloed kan uitoefenen op het lokale beleid, is het toezicht in personam. Hierbij kan gedacht worden aan het recht van benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders. Zo is in Nederland de burgemeester, op grond van zijn oorspronkelijke rol als ambtenaar van het Rijk, niet direct (Zwitserland) of indirect uit de gemeenteraad (Frankrijk) gekozen door de bevolking, maar benoemd door de Kroon24. Wel is de invloed van de gemeenteraad in de benoemingsprocedure de laatste decennia versterkt. Velen – waaronder Abraham Kuyper (1817: 258) – zien het feit dat de burgemeester niet benoemd wordt door de gemeenteraad als een belangrijke oorzaak van de inperking van de gemeentelijke autonomie door het steeds verder uitbreiden van medebewindstaken. Naast toezicht als coördinatie-, beïnvloedings- en sturingsinstrument is ook financiële sturing een in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen populaire figuur. In de eerste plaats is dit zichtbaar in het grote aandeel doel- of specifieke uitkeringen (‘geoormerkt’ geld voor taken in medebewind) op het totaal van de gemeentelijke inkomsten. Met doeluitkeringen kan de centrale overheid jaarlijks de voorwaarden ervan aanpassen en zodoende bewerkstelligen dat de lagere overheid in grotere mate de wensen van de centrale overheid overneemt. Eenzelfde soort mechanisme speelt een rol bij de toekenning aan de lagere overheid van bepaalde quota, bijvoorbeeld van te bouwen huizen. In de tweede plaats is van een substantieel eigen belastinggebied25, dan wel van een bevoegdheid dit te realiseren (belastingmacht), sinds de invoering van de (eerste) Financiële Verhoudingswet in 1897 nauwelijks

23

Dit handvest is in Nederland (met voorbehouden) per 1 juli 1991 in werking getreden bij goedkeuringswet van 10 oktober 1990. 24 Of, ingeval van een waarnemend burgemeester, door de Commissaris der Koningin. 25 De inkomsten van Nederlandse gemeenten bestaan voor maar 4% uit eigen belastingheffingen, waarmee zij hekkensluiter zijn in Europa.


s0419974

Pagina 24

VERTICALE VERHOUDINGEN sprake26. Ook in Frankrijk zien de controlediensten van de ministeries nauw toe op de wijze waarop hun geld door de gemeenten wordt besteed. Dit geld betreft echter geen doel- of specifieke uitkeringen, omdat – zoals eerder gesteld – Frankrijk de figuur medebewind niet kent. Het Franse regime van lokale financiën wordt gekarakteriseerd door sterke fiscale garanties en financiële ondersteuning voor meewerkende lokale autoriteiten.

26

Artikel 132 lid 6 van de grondwet stelt namelijk dat de wet (in formele zin) bepaalt welke belastingen door besturen van lokale overheden geheven kunnen worden.


s0419974

Pagina 25


2. Staatsvormen en hun grondslagen De staatsvorm27 wordt meestal in twee dimensies gedefinieerd: enerzijds volgens het aantal (soevereine)

bestuurslagen,

anderzijds

volgens

de

mate

waarin

het

bestuur

is

ge(de)centraliseerd. Hier is relevant te kijken naar staatsvormen aan de hand van de wijze van normering van de interbestuurlijke verhoudingen. De mate waarin en de wijze waarop bevoegdheden binnen een staat zijn verspreid over kleinere territoriale eenheden is daarbij onderscheidend (Van der Sluis, 2007: 15). De twee uitersten op deze lat worden gevormd door de federatie28 aan de ene kant en de gecentraliseerde (eenheids)staat aan de andere kant. De gedecentraliseerde eenheidsstaat heeft kenmerken van beiden en zit derhalve tussen deze twee uitersten in. Voor een goed begrip van de verhoudingen tussen en de keuzes die aan en binnen de verschillende staatsvormen ten grondslag liggen, is het onontbeerlijk te bezien op welke normatieve grondslagen deze gebaseerd zijn. In dit hoofdstuk bespreek ik deze eerst voor de twee uitersten, de federatie en de gecentraliseerde eenheidsstaat, en vervolgens voor de mengvorm, de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit doe ik mede aan de hand van de concrete uitwerking van deze vormen in Zwitserland resp. Frankrijk resp. Nederland29.

2.1. DE

FEDERATIE

Het federalisme heeft zowel betrekking op een staatsvorm30 als op een politieke filosofie. Het eerste verwijst naar de wijze van bestuur van een gemeenschap dat gedeeltelijke soevereiniteit toekent aan geografisch bepaalde delen van de gemeenschap. Een dergelijke structuur ligt ergens tussen een volledige eenheidsstaat en een samenwerkingsverband van onafhankelijke onderdelen (confederatie). De ratio achter het feit dat gedeeltelijke soevereiniteit toegekend wordt aan geografische eenheden en niet aan functionele is enerzijds pragmatisch: geografische eenheden sluiten elkaar uit en functionele niet perse; anderzijds is het institutioneel: geografisch bepaalde eenheden neigen qua bestuursstructuur naar een herhaling van de structuur van het geheel.

27

Bestuurs- of regeringsvorm wordt ook wel gebruikt, maar deze zien op de wijze waarop betrekkingen tussen verschillende ambten binnen één overheidsverband zijn geregeld en worden (voor democratische rechtsstaten) onderscheiden naar parlementaire en presidentiële systemen en mengvormen daarvan. 28 Hoewel het gebruikelijk is een confederatie als een staatsvorm te rekenen is zij dit strikt genomen niet, omdat zij berust op een verdrag (Kortmann, 2005: 76) en er dus meer sprake is van een volkenrechtelijk samenwerkingsverband. Deze wordt hier dan ook buiten beschouwing gelaten. 29 Voor een verantwoording van de keuze voor deze landen, verwijs ik naar de inleiding. 30 Strikt genomen heeft federalisme een ruimer toepassingsveld dan de Staat. Het gaat om de graad van autonomie van delen en een geheel en om die van samenwerking op gelijke voet naast de graad van hiërarchie, waarbij die bestuursorganisatie niet eenzijdig kan gewijzigd worden, noch door het geheel, noch door (een van) de delen (Tombeur, 2003: online). Deze organisatie kan ook gevonden worden in een privaatrechtelijk verband.


s0419974

Pagina 26

VERTICALE VERHOUDINGEN Politiek-filosofisch is federalisme een uitdrukking van een waardensysteem dat vrijheid, democratie en gelijkheid als doel heeft. Vrijheid, in de betekenis van negatieve vrijheid, is daarbij het hoofddoel en krijgt zijn uitdrukking in de idee dat dit alleen mogelijk is als de staatsmacht beperkt, verdeeld en gecontroleerd is. De individuele vrijheid wordt versterkt door keuzemogelijkheid vanwege (de potentiële) competitie tussen de delen. Dit laatste betekent dat gelijkheid vooral betrekking heeft op gelijkheid voor het recht, aangezien federalisme door dit competitieve karakter uit zijn aard leidt tot ongelijkheid. Het democratische doel komt tot uiting door de verhouding tussen centrale en decentrale overheid, welke gebaseerd is op het subsidiariteitsprincipe (beslissingen worden genomen op het niveau dat het best samengaat met een goede uitvoering ervan) en waarbij bevoegdheidsverdelingen vanwege de gedeelde soevereiniteit tussen de Staat en zijn delen niet unilateraal door eerstgenoemde doorgevoerd kunnen worden. De theorie is dat een dergelijke formule een groot democratisch gehalte heeft omdat het uitgaat van de gedachte dat een beslissing genomen of uitgevoerd wordt op het niveau dat het best samengaat met de goede uitvoering ervan en omdat dit systeem het politieke gezag dichter bij de burger brengt en daardoor sneller van de bevolking uitgaande (nieuwe) behoeften en verlangens kunnen worden ontdekt, begrepen en beantwoord. De praktijk behoeft enige nuancering; daarvoor hoeft alleen de voormalige Sovjet-Unie in herinnering gehaald te worden. Alen (1994:127) wijst erop dat fysische afstand niet verward moet worden met psychische, politieke afstand: het hoofd bieden aan een lokale macht die alle touwtjes in handen heeft is niet gemakkelijker dan een macht uitdagen die misschien groter, maar extern is. Feeley en Rubin (2008: 16) stellen dat aan federalisme principieel verbonden is de idee van politieke identiteit. Als immers burgers zich exclusief identificeren met de natiestaat als geheel, hebben zij geen behoefte aan geografische onderverdeling van de gemeenschap met autonome rechten. Eerder zullen hun politieke wensen de Staat als geheel betreffen en zij er dus naar streven dat de gehele Staat bestuurd wordt volgens hun ideeën. Alleen wanneer inwoners een gevoel van gedeelde identiteit hebben tussen de staat en een regio of een exclusieve identiteit ten opzichte van de regio, zullen zij enige mate van autonomie willen, zodat zij keuzes kunnen maken die de centrale overheid niet kan herroepen.

Grondslagen Zoals eerder gesteld, kan het federalisme worden teruggevoerd op de ideeën en invloeden van de Romeinse republiek, welke een van de eerste voorbeelden was van een territoriale politiek. Dit was echter een federalistische praktijk, zonder dat hier een theoretische basis aan ten grondslag lag. Johannes Althusius (1557-1638) kan beschouwd worden als de ‘vader’ van de federalistische theorie – ofschoon hij zeker geen theorie van de moderne federa-


s0419974

Pagina 27

VERTICALE VERHOUDINGEN le Staat ontwikkelde (hij gebruikte het woord niet eens). Hij ontwikkelde een algemeen politiek systeem gebaseerd op drie principes (Hueglin, 1999: 4): •

pluralisering van bestuur: een proces van multilevel governance onder een veelheid van ruimtelijke en sociale collectieve actoren, waarbij de kleinere eenheden niet alleen substantiële autonomie krijgen, maar ook vertegenwoordigd zijn in het wetgevende proces van de grote, meer omvattende eenheden;

•

toestemmingsvereiste: de vitale belangen van één of enkele leden kunnen niet verworpen worden door een meerderheid van anderen (wat passend is voor allen, moet ook door allen goedgekeurd worden);

•

sociale solidariteit: vorm en inhoud van bestuur kunnen niet los gezien worden van elkaar. Aan de ene kant moet een politieke samenleving alle mogelijkheden (macht) hebben om datgene na te streven dat het nodig en nuttig acht voor de regeling van het politieke, sociale en economisch leven; aan de andere kant mag dit streven niet de universele maatstaven van rechtvaardigheid en welzijn van het geheel (de Staat) schenden.

De basis van de samenleving is volgens Althusius het (sociale) contract: de coëxistentie, de samenwerking en het respect voor de autonomie van elke groep (Tombeur, 2003: online). Ieder mens maakt deel uit van verschillende samenlevingsverbanden: de korte, directe verbanden zoals het gezin, interesse- of belangengemeenschappen, de lokale gemeenschap, de streek, de Staat, enzovoorts. Ten grondslag aan het federalisme ligt de nadruk op de meervoudsvorm van deze samenlevingsverbanden en het primaat dat ligt bij het lokale verband, als zijnde de meest natuurlijke gemeenschap. Dit is dus een ‘bottom up’ visie van de samenleving in staatsverband. De federale constitutie die als geen andere model heeft gestaan in de hele wereld en bovendien de oudste nog steeds werkende constitutie is, is die van de Verenigde Staten van Amerika. Zij was het resultaat van een brede discussie, zowel onder de opstellers ervan als in de publieke opinie, over het delicate evenwicht tussen de positie van de Staten en de rol van de federatie (Alen, 1994: 10). De Amerikaanse constitutie combineert de ideeën van volkssoevereiniteit (Rousseau), machtenscheiding (Montesquieu), federalisme (afgeleid uit de ervaringen van de 13 Amerikaanse kolonies gedurende de Engelse overheersing) en ‘government by law’ (Locke). De grondgedachte ervan is dat ieder mens gelijk is en het onvervreemdbare recht heeft op leven, vrijheid en het nastreven van geluk.


s0419974

Pagina 28

VERTICALE VERHOUDINGEN In tegenstelling tot de revolutionairen in Frankrijk, beoogden de Founding Fathers 31 niet de omverwerping van de sociale orde, maar de realisatie van politieke en religieuze vrijheid. Vrijheid was in hun ogen niet een gunst van de koning, maar een natuurlijk recht (al dan niet door God geschapen). De meeste stichters van de VS waren typisch mannen van de Verlichting: van anti-christelijke deïsten als Thomas Paine tot liberalen als John Adams. Zij waren eveneens de intellectuele afstammelingen van het Engels republicanisme en derhalve gekant tegen willekeurig bestuur en voorstanders van volkssoevereiniteit, maar stonden vanwege hun negatieve voorstelling van de mens tegelijkertijd argwanend tegenover volksmacht. Immers: tirannie is tirannie en voor het slachtoffer daarvan is het niet van belang of dit tirannie van één, van weinigen of van de meerderheid is. Dit dilemma wordt door Hamilton als volgt verwoord: “Give all power to the many, they will oppress the few. Give all power to the few, they will oppress the many.” Gelijk Jefferson die zei: “One hundred and seventy three despots would surely be as oppressive as one (…) an elective despotism was not the government we fought for.” De oplossing voor het tirannieprobleem werd gevonden in de combinatie van een republikeinse vertaling van Monteqieu’s Trias Politica32 en het systeem van checks and balances: de macht die (af)gegeven wordt door het volk wordt eerst verdeeld over twee organen (House of Representatives en de Senate), waarvan één het volk in zijn geheel representeert en één de samenstellende delen van de federatie, waarna het aan elk toegewezen deel weer verdeeld wordt over gescheiden departementen. Op deze wijze is sprake van horizontale en verticale machtenscheiding, waarin de soevereiniteit van het volk en van de Staten tot uitdrukking komt. Deze institutionele voorzieningen werden versterkt door het maatschappelijke feit dat de republiek een veelheid aan belangen bevatte die elkaar tegenwicht gaven. Het recht te besturen komt immers van de volledige bevolking en omdat deze verdeeld is in veel soorten groepen die ieder andere zienswijzen en belangen hebben, is het lastig voor de ene groep de andere minderheidsgroepen te domineren of bedreigen. In plaats van het tegengaan van verschillen, werden ze gekoesterd en gebruikt in hun voordeel.

Zwitserland De Zwitserse bondsstaat is een federale republiek, constitutioneel bestaande uit het Zwitserse volk en 26 kantons. Bestuurlijk bestaat het naast de kantons uit 2.636 (2009) gemeen31

‘Founding Fathers’ is de benaming van de oprichters van de VS. De meeste historici scharen onder hen een grotere groep, omvattend degenen die als politicus, soldaat, jurist of wetgever een leidinggevende positie had gedurende de Amerikaanse revolutie, de confederatieve periode of de eerste dagen van de vroege republiek. De belangrijkste Founding Fathers, in de zin dat hun politieke ideeën de meeste invloed hebben gehad op de Amerikaanse geschiedenis zijn Thomas Jefferson, Thomas Pain, James Madison en Alexander Hamilton. 32 Montesquieus model werd niet (volledig) mogelijk beschouwd voor Amerika. Niet alleen omdat Amerika een erfelijke aristocratie noch een koningshuis bezat, maar vooral omdat erfelijke macht van welke soort dan ook volgens Madison inherent illegitiem was.


s0419974

Pagina 29

VERTICALE VERHOUDINGEN ten. De laatsten zijn niet evenredig verdeeld over de eersten: het kanton Basel-Stad bestaat uit 3 gemeenten en het kanton Bern uit 398. Hoewel Zwitserland officieel de Confœderatio Helvetica33 heet, is het geen confederatie, maar een federatie34. De beslissingen voor het geheel moeten immers altijd mede door een instelling die het geheel vertegenwoordigt genomen worden, hetgeen bij een confederatie niet het geval is. Een confederatief verdrag kan dan ook eenzijdig opgezegd worden, terwijl de kern van een federale staat een volkomen wederzijds contract is. In een federale staat hebben de delen een zeer uitgebreide macht, maar er is nog steeds een gemeenschappelijk bindende grondwet alsook een normenhiërarchie. De federale overheid is een presidentieel (zoals de VS) noch een parlementair (zoals GrootBrittannië) systeem. De federale raad bestaat uit twee kamers, de Nationalrat en de Ständerat, die in gezamenlijke vergadering de wetgevende macht vormen. De Nationalrat bestaat uit 200 leden, is een uitdrukking van het democratisch principe en vertegenwoordigt derhalve het volk als geheel: de individuele kantons zijn vertegenwoordigt naar rato van hun inwoners. De Ständerat bestaat uit 46 leden, is de uitdrukking van het principe van federalisme en vertegenwoordigt zodoende de kantons: 20 kantons hebben ieder 2 leden en de 6 voormalige halfkantons 35 hebben ieder één lid. Beide kamers worden rechtstreeks gekozen: de Nationalrat volgens de federale regels en de Ständenrat volgens de bepalingen die van kanton tot kanton verschillen. Voor beide kamers vormen de kantons de kiesdistricten en omdat de politieke partijen op het niveau van de kantons georganiseerd zijn, hebben de kantons niet alleen invloed op federale besluitvorming door de Ständenrat, maar ook in de Nationalrat. De regering bestaat uit de bondskanselier en 7 leden van de Nationalrat die voor 4 jaar gekozen worden door de verenigde vergadering. De president wordt elk jaar gekozen en wordt beschouwd als primus inter pares. Hij zit de vergaderingen van de federale raad voor en verricht bijzondere ceremoniële taken. De federale raad vergadert slechts vier keer drie weken per jaar. De leden (ook die van de regering) zijn dan ook geen beroepspolitici, zoals wij in Nederland kennen, en worden geacht hun inkomen te verwerven in hun ‘reguliere’ baan (Milizsystem of -prinzip). Het principe van parttime politici is enerzijds functioneel (de federale overheid gaat niet over veel zaken); anderzijds ideologisch: er ligt de idee aan ten grondslag dat het de dominante krachten in de

33

‘Helvetica’ slaat terug op de Keltische stam van de Helvetiërs, dat Zuid-Duitsland heeft verlaten voor de huidige Zwitserland in de eerste eeuw voor Christus. 34 De verwarring is het gevolg van vertaalproblemen: in het Duits heet Zwitserland Schweizerische Eidgenossenschaft, welk laatste woord niet vertaald kan worden in het Frans, Italiaans of Engels. Letterlijk betekent het dat Zwitserland een land is gebaseerd op een contract tussen mensen die zichzelf verbonden hebben aan een gemeenschappelijke eed. 35 Halfkanton is de gangbare, maar niet meer officiële benaming van de kantons die een historische band door vereniging of (af)scheiding hebben.


s0419974

Pagina 30

VERTICALE VERHOUDINGEN samenleving integreert in de politiek en bovendien politici relatief onafhankelijk maakt van hun departement. De verwachting is dat leken-politici dichter bij de samenleving staan dan beroepspolitici en er dus een betere uitwisseling plaatsvindt tussen politiek en maatschappij. Bestuursinrichting De Zwitserse federatie is – in tegenstelling tot veel andere federaties – niet ontstaan vanuit een centrale of eenheidsstaat, maar door de collectieve wil van zijn daarvóór onafhankelijke delen. De soevereiniteit van de federatie is dus (deels) overgegaan van de voorheen soevereine delen naar de centrale overheid. Dit gegeven is bepalend voor de verhouding tussen de federale overheid en de samenstellende delen. Zeventien kantons hebben hun grondgebied niet alleen opgedeeld in gemeenten, maar ook in districten. In de meeste gevallen gaat het hier om puur administratieve eenheden; twee kantons verlenen de districten ook een autonome en publiekrechtelijke status, waarmee zij een extra overheidslaag creëren. Daarnaast heeft de federale overheid het land ingedeeld in regio’s: kunstmatige eenheden waarvan het belang in het Zwitserse staatssysteem minimaal is. Vanuit vergelijkend constitutioneel recht is Zwitserland interessant en uniek, omdat het niet dezelfde weg is gegaan als de meeste Europese landen, in de zin dat het nooit heeft geprobeerd de bevolking te homogeniseren of het grondgebied heeft getracht op te splitsen naar taalkundige, religieuze of culturele scheidslijnen. De Tocqueville schreef in 1848 (1864: 446): “The democratic revolution which is now agitating the world has nowhere appeared under circumstances at once so strange and so complicated. One people, composed of several races, speaking different languages, professing various beliefs, many opposing sects, two equally established and privileged churches, all political questions now turning upon religious disputes, then all theological disputes, and, finally, two communities, the one very old and the other very young, but indissolubly united in spite of the difference of their ages, – such is the spectacle which we now behold in Switzerland.” Hoewel een klein land, is de federalistische staatsvorm – het resultaat van een korte burgeroorlog (Sonderbund Krieg) in 1847 – voor Zwitserland dan ook van levensbelang: “Without federalism, Switzerland as an “artificial nation”, as it were, with no common language or culture, would be incapable of survival”, aldus in 2002 bondspresident Kaspar Villiger (in Blindenbacher & Koller, 2003: 519). Een gelukkige omstandigheid voor de Zwitsers was en is dat de verschillende scheidslijnen niet samenvallen. Dit dempt potentiële conflicten. Het romantische beeld van de Zwitserse federatie dateert uit het ‘officiële’ startpunt van de Zwitserse geschiedenis, toen drie kantons in 1291 het eerste samenwerkingsverdrag tekenden (waarbij later meer kantons aansloten), en schildert het af als een los verband van oude


s0419974

Pagina 31

VERTICALE VERHOUDINGEN provincies (kantons) die een sterke loyaliteit opwekken onder zijn inwoners en ter bescherming van de diversiteit bereid zijn tot enige unificatie, maar alleen met tegenzin zeer beperkte bevoegdheden aan de centrale overheid overdragen. De praktische realiteit van de moderne Zwitserse staat is dat het bestuurd wordt volgens de (beginselen36 van de) federale constitutie uit 1848, die gebaseerd was op de federale gedachten en grondwet van de Verenigde Staten. Gelijk de Staten in de VS, zijn de Zwitserse kantons na de eenwording nooit volledig autonome staten geweest in de moderne zin van het woord, maar heeft wel elk kanton zijn eigen grondwet 37, parlement, regering en rechtbanken, en is hen de residuaire macht toegekend. Dat laatste wil zeggen dat de kantons bevoegd zijn voor alles wat niet expliciet aan de centrale overheid is toevertrouwd door de federale grondwet. Ofschoon de Zwitserse staatsinrichting gemodelleerd is naar het Amerikaanse model, heeft het in de laatste eeuw zijn eigen concept van federalisme ontwikkeld, welke vorm gebaseerd is op het idee uit de Franse revolutie dat het recht niet wordt gemaakt door rechters, maar door wetgevers, en dat dientengevolge rechters geen nieuw recht creëren, maar bestaande wetgeving toepassen. Deze visie is te herleiden op het gedachtegoed van John Locke (16321704), die stelde dat er geen hogere macht is dan de wetgevende macht. Het recht wordt voorts beschouwd als één en ondeelbaar, waardoor er geen rivaliserende federale en kantonnale rechtbanken kunnen zijn. Kantons implementeren derhalve federale wetgeving via kantonnale rechtbanken en kantonnale instanties. Eenzelfde nevengesteldheid zonder rivaliteit bestaat – in tegenstelling tot de Verenigde Staten – ook tussen de uitvoerende machten op federaal en kantonnaal niveau. Gelijk Frankrijk hebben zich in Zwitserland bovendien talloze (niet wettelijke, maar wel feitelijke) informele relaties ontwikkeld tussen de organen van alle lagen van de federatie. Vanwege deze niet wettelijk gereguleerde wijze van samenwerking, die vooral gebaseerd is op traditie en informele instemming, bestaan er weinig concrete en gedetailleerde regels aangaande toezicht. Noch de federale noch de kantonnale weten regelgeving voorziet in een procedure wanneer er een conflict ontstaat over de uitvoering van federale wetten. Als een kantonnale overheid federale wetten overtreedt, is zij politiek verantwoordelijk richting de burgers van het kanton; de federale overheid heeft niet de macht federale wetgeving via rechterlijke weg af te dwingen. Conflicten over implementatie of uitvoering van federale wetgeving komen echter zelden voor. Federale wetgeving wordt door de kantons strikt nageleefd en ook geïmplementeerd volgens de wil van de federale wetgever. De uitvoering ervan kan (en mag) echter aanzienlijk verschillen. Vriendschappelijkheid vormt de basis voor ener-

36

Ofschoon de Zwitserse één van de meest gewijzigde constituties is, blijft die van 1848 in zijn fundamentele aspecten de constitutie van vandaag, waardoor Zwitserland één van de stabielste politieke systemen in de wereld heeft. 37 De kantonnale grondwet treedt overigens pas in werking na goedkeuring door het federale parlement.


s0419974

Pagina 32

VERTICALE VERHOUDINGEN zijds de implementatie van federale wetgeving door kantonnale overheden en anderzijds voor de houding van de federale overheid ten opzichte van kantonnale aanspraken. Hoewel de Zwitserse constitutie de basis was en nog steeds is van de vreedzame samenleving tussen de kantons en de verschillende culturele, talige (Frans, Duits, Italiaans en RetroRomaans 38) en religieuze (met name protestants en rooms-katholiek) groeperingen, is de sterke verbondenheid en loyaliteit van de inwoners met hun kanton niet zozeer een oorzaak van de federale staatsinrichting. Het is eerder andersom: het Zwitsers federalisme is juist gegrondvest in die sociale verdeeldheid39. Dit pluralisme leidt tegelijkertijd echter tot een trend naar meer centralisatie (Gallager e.a., 2006: 165-166). Desalniettemin hebben de Zwitserse decentrale overheden naar Europese begrippen veel autonomie en substantiële bevoegdheden. Het federalisme vervult in Zwitserland vijf functies: •

versterken identiteit: federalisme creëert de mogelijkheid loyaliteit te verdelen doordat minderheden, regionale eenheden en taalgroepen hun eigen nabije ‘politieke leefruimte’ kunnen creëren. Tegelijkertijd is er ook plaats voor een nationale identiteit: in tegenstelling tot andere multiculturele landen benadrukken protestantse, katholieke, Frans-, Italiaans- en Duitstalige schoolboeken politieke waarden die beperkt gedefinieerde culturele interpretaties van de nationale geschiedenis overstijgen (Schmid, 1981: 81);

•

matigen conflicten: veel geschilpunten, veroorzaakt door het pluralistisch karakter van de staat, die beslecht worden op kantonnaal niveau, zouden bij behandeling op het nationale niveau hardnekkiger zijn. Deze functie belichaamt de idee van eenheid in verscheidenheid. Rose e.a. (2002: 27) noemen samenwerking en vrede dan ook basiselementen van het federalisme;

•

efficiency: gedecentraliseerde systemen zijn in het algemeen flexibeler en robuuster. Problemen worden opgelost in nauwe samenspraak met de burgers zelf, hetgeen betekent dat de oplossingen transparant, ongecompliceerd en efficiënt zijn, wat leidt tot doelmatige politieke en financiële controle;

•

competitie: de wedijver tussen de verschillende systemen van de kantons fungeert als een katalysator voor lage belastingen en nieuwe en creatieve oplossingen. De theorie is dat als burgers in een staat ongelukkig of ontevreden zijn, zij kunnen verhuizen naar een andere staat, die beter aansluit bij hun behoeften. Federalisme is in die zin de politieke pendant van de vrije markteconomie;

38

De meertaligheid van het land is recent nog bevestigd door de inwerkingtreding van een (federale) verordening per 1 juli 2010, welke stelt dat alle vier de officiële talen afdoende vertegenwoordigd moeten zijn in de publieke sector. 39 Voor een uitgebreide studie over dit onderwerp, verwijs ik naar Schmid (1981).


s0419974

Pagina 33

VERTICALE VERHOUDINGEN •

machtsverdeling: zoals uit de omschrijving van de bestuursinrichting blijkt, wordt de macht van de centrale overheid beperkt door een meervoudige machtsspreiding (tussen de centrale overheid en de delen, tussen de overheidslichamen, tussen de politieke partijen en tussen de burgers en de overheid).

Directe democratie In het Zwitserse constitutionele systeem neemt, naast het principe van federalisme, het principe van (directe) democratie, in de zin dat het Zwitserse volk soeverein is en het dus de hoogste politieke autoriteit heeft, een prominente plaats in. Ook hierin is Locke’s visie te herkennen dat de wetgevende macht weliswaar het hoogste gezag heeft, maar het slechts macht heeft in functie van bepaalde doelstellingen, zodat het volk steeds de opperste macht behoudt. Dit principe heeft suprematie en beheerst het hele Zwitserse constitutionele systeem. Zo stelt de grondwet dat het federale parlement de opperste macht van de federatie uitoefent, wat ook betekent dat het federale Hof is gebonden aan de wetten en decreten die goedgekeurd zijn door het federaal parlement en geen controlerende of corrigerende macht of bevoegdheden over hen heeft. Toen de losse confederatie van 1848 werd vervangen door de federale staat, werd het referendum ingevoerd voor alle wijzigingen op de federale grondwet. Het referendum voor federale wetten werd ingevoerd in 1874 en het recht van initiatief en amendement voor wijziging van de federale grondwet volgde aan het eind van de 19e eeuw. Op het federale, kantonnale en lokale niveau beschikken burgers over de mogelijkheid om te besluiten over constitutionele, wetgevende en zelfs administratieve en financiële kwesties. De referenda verenigen de belangrijkste politieke krachten en de kiezers in hun politieke verantwoordelijkheid en werken daarmee als een bindend element in een staat die anders misschien geneigd zou zijn om uit elkaar drijven. Politieke macht is door het systeem van referenda niet zozeer afhankelijk van verkiezingen, maar van stemmen. Het constitutionele recht (zowel op federaal als op kantonnaal niveau) kent een variëteit aan instrumenten: het volksinitiatief en verplichte, facultatieve, vernietigende, consultatieve en constructieve referenda. In theorie zou door middel van een volksinitiatief zelfs een grondwetswijziging die gericht is op het veranderen van de staatsvorm aangenomen kunnen worden. De federale grondwet sluit dit – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Franse en de Italiaanse grondwet – niet uit. Ook is algemeen aanvaard dat het mogelijk is een initiatief in te


s0419974

Pagina 34

VERTICALE VERHOUDINGEN dienen dat maatregelen met terugwerkende kracht treft. Naast een vormvereiste40 en een minimum aantal handtekeningen van 150.000, is het enige wettelijke vereiste ten aanzien van het volksinitiatief dat de tekst van een voorstel homogeen van inhoud moet zijn (niet innerlijk tegenstrijdig). Ongeschreven vereisten zijn dat het uitvoerbaar moet zijn en in overeenstemming met het internationale en (voor initiatieven op kantonnaal niveau) federale recht. Een anomalie in deze uitgebreide rechten en mogelijkheden lijkt de regel dat op federaal niveau de beoordeling van de geldigheid van (de inhoud van) volksinitiatieven in handen is van het federale parlement41. Ofschoon dit beschouwd kan worden als een beperking van de rule of law, is dit echter in lijn met het grondwettelijke voorschrift dat het federale parlement de opperste macht van de federatie uitoefent42. De rechtsstaatidee is naar artikel 5 van de Zwitserse constitutie dan ook eerder te vertalen als rule by law dan rule of law. Worden de referenda en initiatieven van de drie bestuurslagen samen genomen, dan is een 80-jarige inwoner van Zürich in de laatste 60 jaar gevraagd te stemmen over ongeveer 1.800 kwesties. Ten aanzien van directe democratie bestaan er twee posities: de eerste stelt dat de wil van het volk de enige legitieme macht vormt, de ander stelt dat directe democratie niet mogelijk is in grotere constellaties en dat het volk met rechtstreekse beslismacht niet om kan gaan. Bepalend voor de kwaliteit van directe democratie is dan ook niet hoeveel referenda gehouden worden, maar op welke wijze beslissingen voorbereid en genomen worden. Van de 169 volksinitiatieven sinds 1971, waren er slechts 16 succesvol. Dat wil niet zeggen dat deze initiatieven als ineffectief bestempeld moeten worden, omdat ze vaak leiden tot een breed debat over de onderwerpen die ze betreffen en uiteindelijk – tenminste deels – vertaald worden in nieuwe wetgeving. Gaat het om het aantal aangenomen voorstellen, dan zijn referenda succesvoller: ca. één op de drie wordt aangenomen of in ieder geval niet geblokkeerd of teruggedraaid. Er zijn verschillende redenen waarom het systeem in Zwitserland goed werkt. Ten eerste heeft de lange traditie het mogelijk gemaakt dat het systeem van directe democratie zich stap voor stap ontwikkelde. In de tweede plaats geniet Zwitserland een zekere homogeniteit van politieke cultuur, die wordt ondersteund door het federale systeem dat zelfbeschikking geeft aan minderheden en regionale en plaatselijke afdelingen. Ten derde hebben pressiegroepen natuurlijk ook de stemmen in Zwitserland beïnvloed, maar de publieke discussie

40

Een voorstel moet óf geformuleerd worden als een algemeen voorstel dat na aanname uitgewerkt dient te worden door het parlement óf aangeleverd worden als een complete en gedetailleerde tekst die na aanname direct in werking kan treden. Een combinatie is niet toegestaan. 41 Het Zwitserse initiatief wordt daarom ‘indirect’ genoemd, in tegenstelling tot het directe initiatief dat in vele lidstaten van de Verenigde Staten bestaat, waarbij gestemd wordt zonder tussenkomst van de wetgevende macht. 42 In lijn hiermee worden de rechters van het federale hof ook benoemd door de federale raad op basis van talige, regionale en partijpolitieke criteria.


s0419974

Pagina 35

VERTICALE VERHOUDINGEN wordt over het geheel niet gedomineerd door één groep. Dit wordt mede veroorzaakt door de eigenaardigheid dat het Zwitserse ongeschreven recht (bevestigd door het federale Hof) bepaalt dat kiezers niet gehinderd of onbehoorlijk beïnvloed mogen worden in hun vrijheid een politiek besluit te ontwikkelen of te formuleren. Dit verbiedt de overheid niet informatie en aanbevelingen te verstrekken, maar deze mag niet vooringenomen zijn. Het mag dus niet enkel de mening van de overheid weergeven, maar moet gebaseerd zijn op feiten en informeren over de argumenten van tegenstanders. Uiteraard mag de overheid ook op geen enkele wijze voorafgaand aan de stemming steun verlenen aan een in de politieke discussie betrokken (private of publieke) partij.

2.2. GECENTRALISEERDE

EENHEIDSSTAAT

De tegenhanger van het federalisme wanneer het gaat om de verhouding tussen het geheel en de delen, is de gecentraliseerde eenheidsstaat. De benaming van deze staatsvorm omvat twee concepties: centralisatie en eenheid, waarbij de eerste de laatste impliceert. Centralisatie zonder eenheid is immers niet goed denkbaar. Een eenheid zonder centralisatie is uiteraard wel mogelijk. Het element ‘eenheidsstaat’ drukt uit dat het een soevereine staat betreft, die bestuurd wordt als één geheel. De centrale (nationale) overheid heeft daarbij – in tegenstelling tot een federale staat – als enige ongedeelde soevereiniteit en beslist over de inrichting van het openbaar bestuur. De subnationale delen zijn niet soeverein en beschikken alleen over de bevoegdheden die de centrale overheid ze toedeelt. Dit betekent dat de taken en bevoegdheden van de lokale overheden ook weer afgenomen kunnen worden zonder dat daartoe (in theorie) de instemming van de delen benodigd is. Een eenheidsstaat heeft dan ook één grondwet: de nationale. Het ‘centrale’ element uit zich door dat de overheidsfuncties wetgeving, rechtspraak en bestuur, worden uitgeoefend door een en hetzelfde overheidsverband. Ook de bevoegdheden op regionaal en plaatselijk niveau zijn in handen van de centrale overheid. Wel kan er sprake zijn van deconcentratie van bevoegdheden. In zijn meest extreme vorm hebben de delen (regionale of lokale overheden) geen eigen zelfstandige bevoegdheden, maar voeren zij uit wat de centrale overheid beslist. Deze vorm komt in West Europa overigens niet meer voor. Een gecentraliseerde eenheidsstaat in zijn meest extreme vorm is te zien in dictatoriale regimes, maar is hier niet mee gelijk te stellen. In een gecentraliseerde eenheidsstaat kunnen burgers immers substantiële politieke en vrijheidsrechten bezitten en uitoefenen, wat in een dictatuur niet aan de orde is. Daarenboven kan ook een federalistische Staat toch trekjes hebben van een totalitaire Staat; zie hiervoor bijvoorbeeld de voormalige Sovjet-Unie.


s0419974

Pagina 36


Grondslagen In de meeste delen van West Europa, werd de invoering van hiërarchisch georganiseerde, bureaucratische overheden vooraf gegaan door feodale vorstendommen of koninkrijken. Batchelder en Freudenberger (1983: 1) stellen dat de ontdekking van het buskruid een significante factor was in de verschuiving van militaire en politieke macht van de adel naar de Kroon43, maar dat de consolidatie van macht bij bureaucratische monarchieën ontstaan is met behulp van een aantal andere factoren, waaronder de religieuze beweging van die tijd. Luther en andere religieuze hervormers steunden de consolidatie van macht onder vorsten en ook de rooms-katholieke kerk gaf de voorkeur aan sterke gecentraliseerde overheden tegenover het gevaar van privé-oorlogen door kleine vorstendommen en ridders. Bovendien had de bourgeoisie vaak stilzwijgende allianties gesloten met vorsten en hen voorzien van de ambtenaren, met name Romeins rechtgeleerden, om de overheidsbureaucratieën te bemannen. Tenslotte brachten deze geconsolideerde staten grotere voordelen voor de private sectoren van de economie door de reductie van transactiekosten. De idee van een gecentraliseerde eenheidsstaat is terug te voeren op Verlichtingsdenker Hobbes, wiens politieke theorie de eerste systematische rationalisatie vormt van de problemen van de Staat en die van de burgers. Het vormt daarmee vanuit een methodologisch gezichtpunt de eerste moderne staatstheorie. Hobbes stelde dat de Staat almachtig moet zijn om de vrede en veiligheid adequaat te kunnen handhaven. Volgens het principe dat er geen rechtsorde bestaat anders dan de Staat en dat geen andere bron van recht is dan de wet, dient de staat het recht te monopoliseren. Het was voor de Staat dan ook van belang de anarchie van de feodale standen en de weerstand van de kerken te overwinnen en het middeleeuwse pluralisme te plaatsen tegenover de eenheid van een rationele gecentraliseerde staat (Schmitt, 1996: 27). Hij benadrukte de suprematie van de staat over de maatschappij: mensen zouden niet in staat zijn om zichzelf te besturen en een parlement was te besluiteloos. Zou bovendien de macht verdeeld zijn over verschillende machten, dan zouden deze tegenover elkaar kunnen komen te staan en zou het staatsbestuur tot stilstand kunnen komen: de zogenaamde ‘deadlock’. Twijfel aan gezag zou kunnen leiden tot een terugkeer naar de ‘natuurtoestand’ van mensen, zijnde een oorlog van allen tegen allen. Voor Hobbes bestaan er slechts twee essentiële elementen van de maatschappij: het individu en de soeverein. Hij was dan ook gekant tegen intermediaire instituties die daartussen staan en daar-

43

Een verdedigingsstrategie op basis van versterkte kastelen bezet door een relatief kleine troepenmacht maakte het voor de ontdekking van het buskruid en de invoering van het kanon in de meeste gevallen veel te duur een feodale Staat te veroveren.


s0419974

Pagina 37

VERTICALE VERHOUDINGEN mee de grondlegger van de idee van de gecentraliseerde eenheidsstaat 44, maar wel op absolutistische leest geschoeid. Een andere eenheidsstaatdenker, maar met een collectivistisch uitgangspunt is JeanJacques Rousseau (1712-1778). Rousseau was net als Hobbes een contractdenker, maar zijn Contrat Social berust op het concept van volkssoevereiniteit, in de zin van de wil van het gezamenlijke volk (volonté générale) als enige en onbeperkte bron van het staatsgezag. Dit contract is niet meer een contract tussen individuen en de persoon die als soeverein over hen zal heersen (gangbaar tot in de 17e eeuw), maar een verdrag van vrije individuen onderling die besluiten een gemeenschap te vormen. Toch zijn absolutistische trekjes ook Rousseau niet onbekend, aangezien in zijn optiek alleen de Staat kan vaststellen wat de algemene wil is en daarom de Staat uitgerust moet zijn met de absolute macht over al zijn onderdanen. De gecentraliseerde eenheidsstaat is in tegenstelling tot de federatie niet gebaseerd op een pluralistisch, maar op een collectivistisch model. Dit model gaat uit van de idee dat de overheid en homogene entiteit is en benadrukt de rationele vormgeving van een centralistische Staat, gebaseerd op collectieve doelen, centrale controle door politieke en bestuurlijke leiders en de rule of law – een cultureel geïntegreerde Staat waar verkozen representanten, ambtenaren en burgers gezamenlijke rechten en plichten hebben. Teneinde hun gezamenlijke belangen te verwezenlijken, delegeert het volk, dat primair gezien wordt als burgers met een gezamenlijk deel in het politieke systeem, soevereiniteit aan politici en ambtenaren. De ambtenarij is daarbij een neutraal instrument bij de voorbereiding en implementatie van de collectieve resultaten en deelt de normen en waarden van het politieke systeem. De taak van het volk is door actieve participatie het systeem te beïnvloeden en te steunen, maar ook de beslissingen van de politieke en bestuurlijke leiders te respecteren en accepteren. Vanzelfsprekend heeft dit systeem niet veel aandacht voor het individuele belang. Centraliserende krachten zijn dan ook vaak nauw verbonden met een sterk streven naar gelijkheid. Dit is waarom bijvoorbeeld de grondleggers van het communisme, Friederich Engels en Karl Marx, ook sterke voorstanders waren van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Daarbij is de gedachte bovendien dat overheidsbeleid objectief toegepast moet worden. Door de beslissers op zo groot mogelijk afstand te plaatsen van de belanghebbenden bij het besluit en deze bij voorkeur te verambtelijken, wordt beïnvloeding voorkomen. Deze gedachte is terug te vinden bij de socioloog Max Weber (1864-1920), die de bureaucratie zag als 44

Ten onrechte wordt Hobbes verweten voorstander te zijn van een totalitair regime. Immers, het bestaansrecht van de Staat is gelegen in de bescherming van het individu. Zoals Oakeshott (2006) het stelt: “Hobbes is not a totalitarian because he is an authoritarian”.


s0419974

Pagina 38

VERTICALE VERHOUDINGEN een vooruitgang ten opzichte van traditionele structuren, omdat het rationeel en efficiënt is, en iedereen op gelijke wijze wordt behandeld.

Frankrijk De Franse centrale overheid kent een zogenaamd semi-presidentieel stelsel. Dat wil zeggen dat de President weliswaar direct gekozen wordt en een aantal eigen bevoegdheden bezit, maar de regering wordt verder gevormd onder leiding van een door de president benoemde premier, die het vertrouwen dient te hebben van het parlement en daarmee ook dient samen te werken. Ideeën van pluralisme en beperking van de uitvoerende macht ten gunste van de wetgevende macht, zoals we zagen in de Zwitserse federatie, vormen geen traditioneel element van de Franse politieke cultuur. Sterker nog: de macht van het Franse parlement is grondwettelijk gelimiteerd tot beleidsvorming op bepaalde terreinen, daarbij belangrijke terreinen van besluitvorming overlatend aan de President. Ook de mogelijkheid van het parlement om de activiteiten van de uitvoerende macht te controleren zijn beperkt door een gelimiteerde duur van de zittingen en formele mogelijkheden het regeringsbeleid af te keuren. In Frankrijk wordt weliswaar uitgegaan van een scheiding der machten, maar deze staan niet op voet van gelijkheid. Desalniettemin wordt Frankrijk, ondanks de dominantie van de President, door de partijcohesie meer bestuurd volgens Europese parlementaire methode dan volgens die van de VS. Net als in Nederland en Zwitserland bestaat het parlement uit twee kamers: de Assemblée Nationale Française, welke de meeste macht heeft en rechtstreeks gekozen wordt door middel van proportionele representatie, en de Sénat, welke qua representatie en samenstelling een mengvorm tussen de Nederlandse Eerste Kamer en de Zwitserse Ständerat. De verkiezing van de Sénat vindt indirect plaats vanuit belangrijke publieke organisaties, maar bestaat voornamelijk uit lokale afgevaardigden. Overigens is met een meerderheid van leden die ook functioneren als burgemeester van een gemeente, de lokale overheid ook sterk vertegenwoordigd in de Assemblée. Bestuursinrichting Het Franse staatsbestel belichaamt de republikeinse visie op de natiestaat, waarin de gelijke behandeling van de burgers en van de onderscheiden gebiedsdelen hoog in het vaandel staat. Ofschoon artikel 1 van de Franse grondwet stelt dat de Staat georganiseerd zal zijn op gedecentraliseerde basis, heeft Frankrijk de naam een van meest gecentraliseerde landen van Europa te zijn. De formeel-institutionele structuur bevestigt dit tenminste voor een


s0419974

Pagina 39

VERTICALE VERHOUDINGEN deel en ook de culturele tradities wijzen deze kant op: in Frankrijk is het algemeen belang als het ware geboren (en dat zetelt in Parijs), de politieke cultuur is staatsgecentreerd, de wetgeving wordt sterk universalistisch geïnterpreteerd, de uitvoerende organen beschouwen zichzelf als een uitdrukking van het algemeen belang en het initiatief voor maatschappelijke vernieuwingen ligt bij de Staat en wordt ook van de Staat verwacht (Becker, 1999: 144). De Franse bestuursstructuur bestaat uit 4 bestuurslagen, in de grondwet territoriale collectiviteiten genoemd. In volgorde van gebiedsgrootte zijn dat: de centrale overheid, de 26 regio’s, de 100 departementen en de 36.682 gemeentes (communes). Zowel de nationale overheid als de subnationale overheden zijn scheppingen van de Staat en in die zin zijn de laatstgenoemden voor hun status en bevoegdheid niet afhankelijk van de Staat, omdat zij een onafhankelijk bestaan van zichzelf kunnen claimen. In Frankrijk is er dan ook geen sprake van een hiërarchische relatie binnen het lokale bestuur. Gemeenten, departementen en regio’s hebben allemaal dezelfde juridische status – gemeenten zijn dus niet ondergeschikt aan de departementen en deze niet aan de regio’s. De subnationale bestuursorganen hebben een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging (raad) en een uitvoerend orgaan (president, préfet, burgemeester). Ofschoon de fundamentele betekenis van ‘territoriale collectiviteit’ niet juridisch is in de zin van rechtspersoonlijkheid bezittend, maar voor een ‘vereniging van burgers’ staat (wat duidt op zelfbestuur), kent de wet alleen administration locale en geen gouvernements locale. Ook in Franstalige literatuur worden de subnationale overheden structureel aangeduid als ‘administratieve afdelingen’ (divisions administratives). Formeel hebben zij ook geen wetgevende bevoegdheid; deze heeft alleen de centrale overheid. Wel kunnen ze verordenende bevoegdheden hebben. De departementen zijn in 1790 tijdens de revolutie gecreëerd om het grondgebied op ‘rationele’ wijze in te delen en zodoende de machtsstructuur van de adel te doorbreken. Aan het hoofd ervan staat de door de centrale overheid benoemde préfet. De departementen zijn voorts ingedeeld in arrondissementen en kantons, maar deze vormen geen territoriale collectiviteiten. De regio’s zijn na WOII tot ontwikkeling gekomen, maar kregen pas met de decentralisatiewetten van de jaren ’80 een eigen rechtstreeks gekozen raad en zo een rol in de politiek-bestuurlijke organisatie van de Staat. Hun taken liggen voornamelijk op het gebied van economische ontwikkeling. De regionale president staat onder toezicht van de préfet van het departement waarin de hoofdplaats van de regio valt. In tegenstelling tot het departementale systeem, dat nauw samenhangt met de Jacobijnse opvatting van de Staat als één en ondeelbare republiek en waaraan de Fransen erg gehecht zijn, is het regionalisme lang als in strijd zijnde met de Jacobijnse staatsopvatting beschouwd, waardoor het regionale denken maar moeilijk wortel kan schieten.


s0419974

Pagina 40

VERTICALE VERHOUDINGEN De overheidsfuncties worden in Frankrijk niet uitgevoerd door de lokale autoriteiten noch door de centrale overheid, maar voor het grootste deel door gedeconcentreerde organen van het centrale bestuur, waarvan de top zich bevindt in Parijs. Door deze organen zijn de centrale politieke en administratieve bestuurders direct betrokken bij veel diensten die elders in Europa als ‘lokaal’ beschouwd worden. Ook is de controle vanuit het centrale niveau op de uitvoering van deze diensten hierdoor krachtig. Als tegenwicht van deze centralisatie dienen de activiteiten van de burgemeester en de subnationale raden. Correctie vindt in nog belangrijker mate plaats door de afgevaardigden en senatoren van de Assemblée, van wie er veel sterke bestuurlijke banden hebben met het gebied dat zij vertegenwoordigen. In Frankrijk vormen deze banden, die bedoeld zijn de continuïteit en eenheid van de Staat, alsmede de belangen van kleine delen van het land te waarborgen, een integraal deel van het besluitvormingsproces van de centrale overheid. Het Franse bestuur kan derhalve niet effectief functioneren tenzij het voorziet in, of zich aanpast aan de politieke wensen van de lokaliteiten. Het is met ander woorden juist de centralisatie van de staat die lokale politici een sleutelrol geven in de nationale politiek. Als een belangrijk aspect van de eenheidsstaat wordt niet de (mogelijkheid tot) het opleggen door de centrale overheid van additionele lasten aan het lokale bestuur gezien, maar de contacten tussen de ministeriële beambten en lokalen, waarbij de eerste trachten de lokale bestuurder hun behoeften te doen begrijpen, alsmede – waar mogelijk – hen te helpen in het voorzien daarin (Hunt en Chandler, 1993: 57-58). Het Franse top-down sturingsmodel wordt derhalve eveneens belichaamd door de bureaucratie. De bureaucraten zijn de incarnatie van het algemeen belang, zweven boven de strijdende partijen en spreiden geen politieke, maar een technisch-rationele benadering van besluitvormingsprocessen ten toon (Ehrmann, 1976: 198). De korte lijnen tussen ministeriële beambten en lokalen worden versterkt door de verwevenheid van politici en ambtenaren. Deze komen namelijk uit dezelfde ‘kweekvijver’: de prestigieuze École Nationale d’Administration (ENA) in Parijs. Niet alleen leidt dit tot wederzijds begrip voor elkaars positie, ook zijn hierdoor in geen ander democratisch systeem politiek en administratie zo diepgaand geïntegreerd. Jacobijns republicanisme en étatisme De Jacobijnen vormden de meest radicale groep tijdens de Franse Revolutie en waren aan de macht van 2 mei 1793 tot augustus 1794. Hoewel dit geen lange periode is, heeft hun gedachtegoed aan de basis gestaan van de Franse staatsstructuur en -cultuur. De Jacobijnse staatsopvatting is gebaseerd op de abstracte termen ‘burgerschap’ en ‘Staat’, die alleen in een rechtstreekse relatie tot elkaar betekenis hebben. Dit leidt tot de idee dat participatie in democratische besluitvorming op zich waardevol is en dus volkssoevereiniteit de enige


s0419974

Pagina 41

VERTICALE VERHOUDINGEN basis is voor legitieme besluitvorming. Hierin onderscheidt het zich van liberalisme (en van de tegenstanders van de Jacobijnen, de Girondijnen), die democratische besluitvorming als een middel zien om een doel te bereiken. Het zijn echter juist de pogingen om de instanties tussen de burger en de Staat uit de weg te ruimen geweest die er in de praktijk toe hebben geleid dat de macht in Frankrijk in buitensporige mate is gecentraliseerd. De naam Jacobijnen ontstond in december 1789 in Rue Saint-Jacques (‘Jacobus’ in het Latijns), waar een Dominicaans klooster gevestigd was waar de leden van de Club des Jacobins (die zichzelf ‘Société des amis de la Constitution’ noemden) elkaar ontmoetten. Deze leden waren leden van de Nationale Vergadering en voelden zich betrokken bij het formuleren van een grondwet. Op het hoogtepunt van zijn invloed had de beweging duizenden afdelingen in het hele land en een geschat ledental van 420.000. Deze afdelingen fungeerden als debatclubs voor politiek geëngageerde Fransen en veel leden waren eveneens afgevaardigden, die de bijeenkomsten gebruikten voor het organiseren van krachten en het plannen van tactieken. In die tijd werd de naam Jacobijnen algemeen toegepast op alle aanhangers van revolutionaire ideeën; in het moderne Frankrijk refereert het aan het concept van een gecentraliseerde republiek, waarin de macht is geconcentreerd bij de nationale overheid ten koste van die van lokale of regionale overheden. De Jacobijnse opvatting van de Staat was die van één ondeelbare republiek. De één en ondeelbaarheid van de natie is terug te zien bij de Europese verkiezingen, waar heel Frankrijk één kiesdistrict vormt. In Frankrijk is de Republiek in wezen de natie: de Staat heeft de natie geschapen en deze wordt min of meer belichaamd door de republiek. Maximilien de Robespierre (1758-1794) was één van de leden die tevens afgevaardigde was en werd gezien als de ultieme politieke kracht van de Jacobijnse beweging. Als zijn leerling, waren De Robespierre’s ideeën geworteld in die van Rousseau’s sociaal contract, welke de rechten van de mens voorstonden. De Robespierre’s visie was echter meer een van collectieve rechten dan van individuele. Dit verwoordde hij bij de terdoodveroordeling van Louis XIV, toen hij zei: “It is with regret that I pronounce, the fatal truth: Louis ought to perish rather than a hundred thousand virtuous citizens; Louis must die, that the country may live” (geciteerd in Smyth, 1848: 426). De Robespierre, teruggrijpend op Rousseau’s visie dat besluiten van de democratische wetgever – gegeven bepaalde procedurele randvoorwaarden – in absolute zin waar zijn, zag zichzelf als de ultieme ‘wetgever’ die handelde volgens de volonté générale. Niet alleen werden in de republikeinse traditie in de breedte pogingen ondernomen om het staatsapparaat te rationaliseren, en wel zo dat de Staat in zekere zin ‘vormgever van de sociale structuur werd’ (Loughlin en Eliseo / Comité van de Regio’s, 1999: 136); hij schafte ook het Christendom af en probeerde ‘nieuwe Fransen’ te


s0419974

Pagina 42

VERTICALE VERHOUDINGEN vormen, met als doel dat burgers een actief burgerschap zouden ontwikkelen; een totale toewijding aan de revolutie. De idee van het absolute waarheidsgehalte van de wetgever resulteerde in de Jacobijnse terreur. De volksvertegenwoordiging, geleid door een commissie uit haar midden, het Comité de Salut Public, ging in naam van de waarheid over tot een schrikbewind (Le Terreur), ongeremd door enigerlei hogere normering. Toen echter De Robespierre de weg wilde vrijmaken voor ongebreidelde staatsterreur (“de volksvijand is de staatsvijand”), werd het zelfs voor De Robespierre’s medestanders te machtig. Eind juli 1794 werd hij ten val gebracht en veroordeeld tot de guillotine. De Jacobijnse clubs sloten kort na De Robespierre’s executie, maar zijn synoniem geworden aan revolutionaire hartstocht en verschrikking. De herinnering aan dit ontspoorde democratische experiment is een van de oorzaken van de trage ontwikkeling naar democratie (Burkens e.a., 2006: 27). Liberté, égalité, fraternité Het nationale motto van de Franse republiek liberté, égalité, fraternité45 (vrijheid, gelijkheid, broederschap) vindt zijn oorsprong in de Franse revolutie, maar was toen niet meer dan één van de vele motto’s. Het is pas geïnstitutionaliseerd aan het einde van de 19e eeuw. Onder de vele slogans die tijdens de Franse revolutie circuleerden, waren vooral de eerste twee elementen aanwezig. Aan fraternité wordt noch in de Cahiers de Doléances46 noch in de Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen van 1789 gerefereerd. De Déclaration is gebaseerd op de filosofische en politieke principes van de Verlichting, zoals het individualisme, het sociaal contract, de machtenscheiding van Montesquieu en de mensenrechten. Het is opgesteld in de geest van het natuurrecht en derhalve niet gebaseerd op een religieuze doctrine of autoriteit. De Déclaration formuleert vrijheid in de zowel de positieve als de negatieve zin: artikel 4 formuleert vrijheid als datgene kunnen doen dat anderen geen schade toebrengt; de preambule noemt het verzet tegen onderdrukking als één van de natuurlijke en onvervreemdbare rechten. Gelijkheid wordt door de Déclaration (artikel 6) verstaan als rechtsgelijkheid: “[La loi] doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.” Gelijkheid moet echter ook gezien worden in de context van het einde van aristocratische privileges en dus in termen van burgerlijke

45

Het motto bestond aanvankelijk met de toevoeging ‘ou la mort’, maar dit deel is vervallen vanwege de sterke associatie met Le Terreur. 46 Dit waren de klaagbrieven van Franse burgers, meegenomen door de leden van de Franse Staten-Generaal, naar de eerste vergadering van de Staten-Generaal op 4 mei 1789.


s0419974

Pagina 43

VERTICALE VERHOUDINGEN gelijkheid, conform artikel 1 van de Nederlandse grondwet. De andere kant van het concept liberté was de plicht van de citoyen (burger) te gehoorzamen aan de republiek die de burgerrechten mogelijk maakte. Aan de verenigbaarheid van liberté en égalité werd in de begindagen van de revolutie niet getwijfeld en het probleem van het voorafgaan van het één aan het ander werd evenmin opgebracht. Naar de sociaal contracttheorie van Rousseau verzekert de abstracte algemeenheid van het recht vrijheid en gelijkheid. Deze legitimatie werd problematisch gedurende de Jacobijnse periode, toen gelijkheid werd verbreed met de gelijkheid van resultaat 47. De derde term, fraternité, bleek het lastigst in het motto te integreren en met de andere twee concepten te verenigen, omdat het behoort tot een ander domein, namelijk die van morele verplichtingen, harmonie en gemeenschap in plaats van die van rechten, contract en individu. Er bestaan dan ook verschillende interpretaties van fraternité. Waarschijnlijk moet het gezien worden als solidariteit en gemeenschapszin, een tegenwicht vormend tegen de Hobbesiaanse mensvisie. Fraternité is in die zin het morele cement om de desintegrerende effecten die impliciet verbonden zijn aan een systeem van vrijheid en gelijkheid, te overwinnen. Het is daarmee zowel de verklaring als de sleutel van sociale vooruitgang. De laatste decennia hebben politieke wetenschappers en filosofen getracht het concept nieuw leven in te blazen als communitarisme – ook wel aangeduid als ‘de derde weg’. Dit gedachtegoed gaat niet uit van (de rechten van) het individu, maar redeneert vanuit de gemeenschap. Het is ontstaan als een reactie op het verschijnen van John Rawls’ Theory of Justice en levert kritiek op de uitwassen van het individualisme en liberalisme. Ofschoon er formeel geen rangorde is in de drie elementen uit het motto, lijkt égalité toch de sterkste. Dit werd al door De Tocqueville (1864) beschreven en geanalyseerd in het hoofdstuk Why democratic nations show a more ardent and enduring love of equality than of liberty van zijn belangrijkste werk Democracy in America, waarbij hij speciaal refereerde aan Frankrijk. Égalité vormt ook de grondslag van de tutelle administratif, de toezichthoudende macht die de prefect tot begin jaren ’80 uitoefende teneinde te garanderen dat het principe van gelijkheid niet ondermijnd zou worden door lokale vrijheid. Ook tegen voorstellen voor nieuwe tussenlagen, zoals de regio’s, werd lang geageerd, omdat deze gezien werden als een bedreiging van de nationale eenheid en gelijkheid (Schmidt, 1990: 4). In de bestuurlijke inrichting prevaleert het derhalve boven liberté.

47

Wat niet hetzelfde is als gelijke kansen. Bij gelijkheid van resultaat kunnen kansen ongelijk zijn, omdat compenserende maatregelen nodig kunnen zijn om gelijkheid van resultaat te bereiken.


s0419974

Pagina 44


2.3. GEDECENTRALISEERDE

EENHEIDSSTAAT

Hoofdkenmerk van een gedecentraliseerde eenheidsstaat is dat (enige vorm van) autonomie constitutioneel is verankerd, maar dat lokale bevoegdheden beperkt zijn tot taken die door de centrale overheid vastgesteld zijn als ‘lokaal’ en dat deze onderwerp zijn van nationale supervisie en regulering. In literatuur betreffende de lokale overheid in Westerse geïndustrialiseerde landen worden verschillende typen bestuurssystemen onderscheiden. Vanuit een de staatkundigfilosofische benadering van gemeenten onderscheidt Loughlin (2001: 11) in navolging van Dyson een Anglo-saxon, een Germanic, een Napoleontic en een Scandinavian tradition. Nederland valt in deze differentiatie samen met Duitsland, Oostenrijk, België (tot 1988) en Spanje (tot 1978) in de Germanic tradition. Page en Goldsmith (1987: 156-163) nemen, voor beschrijving van de verschillende relaties lokale-centrale overheid, een juridischpoliticologische invalshoek en maken daarbij een onderscheid tussen een Noord- en een Zuid-Europees model. De eerste kent een juridische gerichtheid, de tweede een politieke gerichtheid. In deze tweedeling valt Nederland onder het Noord-Europese model: een hoge mate van administratieve regulering vanuit de centrale overheid in plaats van informele relaties. Hesse en Sharp (1990/91: 605-608) kiezen een taakgerichte benadering, maar sluiten wel aan bij de typologie van Page en Goldsmith, zij het dat zij het Zuid-Europese model de Franco of Napoleontische variant noemen, en zij binnen het Noord-Europese model een Anglo- en een Midden-Europese variant onderscheiden. Denters en Rose (2005: 10) voegen aan de driedeling van Hesse en Sharp een tweede dimensie toe: het onderscheid tussen eenheids- en federale staten. Het Nederlandse bestuurssysteem wordt, samen met bijvoorbeeld Polen en de Scandinavische landen, binnen deze matrix getypeerd als MiddenEuropees eenheidsstaatmodel, welke qua kenmerken overeenkomt met de staatsvorm ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’. Opvallend is dat Nederland – en dus de staatsvorm gedecentraliseerde eenheidsstaat – vanuit de ene benadering in één categorie valt met federale Staten, terwijl zij vanuit een andere invalshoek getypeerd wordt als een eenheidsstaat. Dat gedecentraliseerde eenheidsstaten in een staatkundig-filosofische benadering in één categorie vallen met federale Staten, is niet geheel onlogisch. Decentralisatie kan als grondgedachte opgenomen zijn in de grondwet en daardoor moeilijk te onderscheiden zijn van federale logica. Decentralisatie is echter een herroepbare delegatie van bevoegdheden door het centrale gezag. De herroepbaarheid duidt op het fundamentele verschil tussen een gedecentraliseerde eenheidsstaat en een federatie: in eerstgenoemde is alleen de Staat soeverein en kan bevoegdheden derhalve in theorie naar believen aan ‘lagere’ overheidsorganen toekennen en afnemen, terwijl Masterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 45

VERTICALE VERHOUDINGEN in laatstgenoemde sprake is van gedeelde soevereiniteit tussen de staat en de delen, waardoor bevoegdheidsverdelingen niet unilateraal doorgevoerd kunnen worden. Met andere woorden: federalisme geeft de delen rechten tegen het centrale gezag, terwijl decentralisatie de delen rechten geeft vanuit het centrale gezag. Dölle e.a. (2004: 29) noemen ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ een ideaaltypisch begrip, dat wil zeggen geabstraheerd van allerlei concrete verschijningsvormen waarin dit type staat zich manifesteert. Toonen (1989: 33-45) maakt dan ook een onderscheid tussen de term en het concept gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het concept heeft volgens hem een aan de historie ontleend gezag; de term is echter nog jong en wordt gebruikt om achteraf het idee te karakteriseren dat in het midden van de vorige eeuw een rol heeft gespeeld bij de herziening van de inrichting van de Nederlandse staat (Toonen: 1987: 3). Om deze reden is de term niet als zodanig terug te vinden in de Nederlandse grondwet, maar is het concept wel te herleiden uit de invoeging van decentrale elementen in hoofdstuk 7 daarvan. Denters en De Jong (1996: 15) constateren dat, ondanks de overeenstemming die bestaat over de algemene kenmerken van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, het concept in het denken over het binnenlands bestuur steeds weer verschillende invullingen heeft gekregen.

Grondslagen Koekkoek (2000: 11) stelt dat de inhoud van iedere grondwet begrepen kan worden als een uitwerking van de beginselen van de staatsvorm, het regeringsstelsel en het rechtsstelsel. Om de vinger te krijgen achter de rechtsstatelijke idealen die ten grondslag hebben gelegen aan de Nederlandse staatsinrichting48, vormt derhalve grondwet een belangrijke bron. De Nederlandse grondwet kent echter, in tegenstelling tot veel andere constituties, geen preambule waarin de doelstellingen, uitgangspunten en grondslagen zijn vervat. Dit betekent dat ik mij voor het inzicht in de rechtsstatelijke idealen van de Nederlandse staatsinrichting zal baseren op de overwegingen die gespeeld hebben bij de totstandkoming van de grondwet die de Nederlandse staatsinrichting heeft vormgegeven, namelijk die van 1848, en de ideologie(ën) waarop deze berust. De naam van Thorbecke is daar onlosmakelijk mee verbonden. Thorbecke is niet de geschiedenis ingegaan als de voorman van een bepaald ideologisch gedachtegoed of als politieke representant van een sociale groep, zoals bijvoorbeeld de anti-revolutionair Abraham Kuyper of de sociaal-democraat Troelstra, maar veeleer als een wetgever. Toch was hij niet alleen de ontwerper van de organieke wetgeving (grondwetsherziening van 1848, provinciewet 1850 en gemeentewet 1851), maar ook degene die

48

Dit hoofdstuk beperkt zich tot de grondslagen van de Nederlandse staatsinrichting. Voor een verantwoording hiervoor verwijs ik naar de inleiding.


s0419974

Pagina 46

VERTICALE VERHOUDINGEN de normatieve ideeën daarachter heeft verwoord (Boogers e.a., 2008: 7). Thorbecke wordt daarom algemeen gezien als de grondlegger van het moderne Nederlandse staatsbestel. Romantisch of Doctrinair Liberalisme De grondwet 1848 was – in opdracht van Willem II – hoofdzakelijk gebaseerd op de liberale ideologie in plaats van op de meer collectivistische ideologie van volkssoevereiniteit, die elders in Europa de leidraad vormde. Collectivisme stelt, als spiegelbeeld van het individualisme, het belang van de gemeenschap boven dat van het individu. In deze theorie staan politieke gelijkheid en de onbegrensde, maar één en ondeelbare almacht van (de meerderheid van) ‘het volk’, oftewel le volonté générale, centraal. Het liberalisme is een wijdvertakte stroming, die heel rijk is aan bronnen. Er bovendien is niet één beginpunt. Zo wortelt het liberalisme in de tijd van de Hervorming, toen de gewetensvrijheid opkwam, maar ook in de 17e eeuwse filosofie van Locke, over tolerantie, individualisme en privé-bezit. Daarnaast is er de invloed van de Verlichting, met haar nadruk op de rede, op het zelf vormgeven van je leven en werkelijkheid. De diffuusheid van ‘het’ liberalisme blijkt wel uit het feit dat het huidige politieke liberalisme (zoals belichaamd in de VVD) Thorbecke beschouwd als een van zijn oervaders, terwijl het hedendaagse socialisme (van de PvdA en SP) dat met evenveel recht zou kunnen doen. Zo was Thorbecke ter bescherming van de arbeidersklasse een voorstander van een bedrijfsleven bestaande uit vele kleinere ondernemingen, vond hij dat armoedebestrijding een overheidstaak moest zijn en dat universitair onderwijs niet alleen toegankelijk moest zijn voor de rijken. De liberalen uit Thorbeckes tijd waren naar hedendaagse maatstaven progressief in de zin dat zij streden voor een maatschappelijke vooruitgang via een grotere inbreng van het volk in het landsbestuur (als zodanig overlappen het huidige ‘liberalisme’ en ‘socialisme’ in de 19e eeuwse betekenis elkaar grotendeels). Zij zagen een scherpe scheiding tussen publiek en privaat, tussen Staat en samenleving als voorwaarde voor, en fundament van de liberale politieke orde. Publieke verantwoordelijkheden mochten niet meer in private handen gelegd worden – en het is hier dat het liberalisme radicaal brak met de praktijken van het feodalisme en van het Ancien Régime, waar publieke bevoegdheden privaat bezit konden zijn. Het publieke domein werd radicaal ‘ge-ontprivatiseerd’. Hoewel het geschrift Über das Wesen (1824) op geen enkele manier liberaal is in welke zin van het woord ook, is dit Duitse, onder Duitse invloed en in Duitsland geschreven geschrift voor Thorbecke’s ontwikkelingsgang en daarmee voor de wordingsgeschiedenis van het Nederlandse liberalisme van niet te overschatten belang geweest. Nog in 1836 en -37 was Thorbecke niet liberaal; de duidelijke omslag naar het liberalisme dateert van augustus


s0419974

Pagina 47

VERTICALE VERHOUDINGEN 1839, toen Thorbecke’s Aanteekening op de Grondwet verscheen. Romein en RomeinVerschoor (1977: 660) schrijven de oorsprong van deze verandering toe aan de bodem waarop in die jaren het liberalisme in Nederland algemeen opkwam: de toenemende afkeer van de verlichte despotie van koning Willem I, verscherpt door diens dure status-quopolitiek. Thorbecke’s denken stoelt op een kant van het liberalisme die altijd minder nadruk heeft gekregen: de Romantiek. Hij was in veel opzichten een typische 19e eeuwse Romantische denker, die beklemtoonde hoe nauw het individu was verbonden met de samenleving. Wijsgerige ideeën ontleend aan de Verlichting waren Thorbecke vreemd en een begrip als volkssoevereiniteit was voor hem een holle frase. Hij ging uit van de ontplooiing van individualiteiten in relatie met hun omgeving, van Bildung. Thorbecke wilde parlementaire politiek: “alleen een door de wetten geregelden, door wetten getemperden invloed” 49. Werd teveel toegegeven aan buitenparlementaire actie, dan dreigden democratie en volkssoevereiniteit. “Volkssouvereiniteit” stelt hij, “[is] chaos, iets waarvan ik geen klaar begrip kan vormen. (...) Den ongeregelden invloed der menigte”50 en “Democratie” zegt hij, “heeft in mij nooit een begunstiger gevonden”51. Het volk als zodanig is in Thorbeckes optiek geen zelfstandig persoon, maar “staatsrechtelijke persoonseenheid eerst in en door de Vertegenwoordiging zelve erlangt.”52 Ofschoon in Thorbecke’s visie voorop stond dat voor duurzaam bestuur er een zekere overeenkomst moet zijn tussen bestuurlijke opvattingen en de “openlijke meening” van de bevolking, zag hij niets in de collectivistische visie van de overheid als dienaar van het volk. Het bestuur diende zich volgens hem niet te verlagen tot “eene slavin der openbare meening” en moet zich aan deze vox populi niet “blindelings overgeven” (Denters en De Jong, 1996: 37). Volksvertegenwoordigers hebben volgens Thorbecke een eigen verantwoordelijkheid, gericht op publieke belangen, die andere kunnen zijn dan die de bevolking voor ogen heeft. Ofschoon Thorbecke wel het idee had dat in de toekomst een algemeen stemrecht voor iedereen een onvermijdelijke ontwikkeling zou zijn, was hij geen voorstander van directe democratie of algemeen kiesrecht in zijn tijd. Naar zijn opvatting was het kiesrecht namelijk geen privaat, maar een publiek recht, wat een bepaalde mate van inzicht in het (het individuele) overstijgende algemeen belang veronderstelde. Hij had hoge verwachtingen van de vrije discussie in de Kamer, die tot betere uitkomsten moest leiden dan het rechtstreeks doorgeven van de opvattingen van in hun kleine belangen verzonken kiezers 53.

49

Parl. Redev., 1864-’65, pp. 311, 313 - geciteerd in Boersema (1949: 319). Idem voetnoot 49. 51 Onuitgeg. Parl. Redev., 1866-’71, pp. 140 -geciteerd in Boersema (1949: 319). 52 Thorbecke, J.R. (1841: 206). 53 Of kiesrechtuitbreiding wenselijk was, hing volgens Thorbecke daarom grotendeels af van de vraag of die goed bestuur en rechtsstaat ten goede zou komen. 50


s0419974

Pagina 48

VERTICALE VERHOUDINGEN Thorbecke’s liberalisme is door Te Velde (1998: 322) geschaard onder het ‘doctrinair’ liberalisme, welke geen uitgewerkte politieke doctrine was, maar een strikte beperking van de politiek voorstond. Aan de basis van Thorbecke’s doctrinaire liberalisme staat de idealistische (vrijheids)filosofie van Johann Gottlieb Fichte (1762-1814)54, waarin de vrijheid en de scheppingskracht van het individu centraal staan. De doctrinairen interesseerden allereerst voor de vorm en organisatie van de politiek, die voor hen een zaak was die zich niet op straat, maar in het parlement en in de werkkamer van de minister afspeelde. Het was een spel met duidelijke regels die, als eerste voorwaarde voor een ordelijke en resultaatgerichte politieke discussie, dienden te worden vastgelegd in een grondwet die niet – zoals de constituties van de periode rond 1800 – de ambitie heeft de politiek tot in alle uithoeken van de samenleving te laten doordringen, maar haar juist welomschreven, beperkte taken moest geven. De grondwet paalde de ruimte af voor serieuze politieke discussie, die tot afgewogen rationele resultaten zou leiden. Doctrinairen ging het om die ruimte, niet om de vraag wie het voor het zeggen had. Ze hadden – vanuit hedendaags perspectief – weinig interesse voor het kiezerspubliek: ze waren voorstanders van representatie, maar hun belangstelling gold veel meer de vertegenwoordigers dan de vertegenwoordigden. Politieke vertegenwoordiging diende in hun optiek namelijk niet om de behoeften van de burger te bevredigen, maar om de kwaliteit van de politiek te verhogen. Het parlement was geen afspiegeling, maar het betere ik van het land. Betrokkenheid van de burger bij de politiek zagen zij vooral in het afleggen van verantwoording voor het werk van de politicus door openbaarheid van het debat. Tegenwoordig is het eerder andersom en wordt politiek niet langer in het parlement gemaakt, maar is het een weerslag van standpunten die buiten de Kamer zijn gevormd. Duitse Historische (Rechts)school en de Organische staatsleer Thorbecke’s gedachtegoed werd ook sterk beïnvloed door de (Duitse) Historische Rechtsschool (meer in het bijzonder de Göttinger Schule) en het theoretische kader waarop deze berust, zijnde een organische geschieds- en staatsopvatting55. De historische (rechts)school is een 19e eeuwse intellectuele beweging in de studie van het Duitse recht, gebaseerd op de geschriften en het onderwijs van Gustav Hugo en vooral Friedrich Carl von Savigny. Het benadrukte de historische beperkingen van de wet en stond daarbij tegenover de Vernunftrechtsdenkers, welke ijverden voor een universeel recht dat op basis van de rede ontwikkeld werd.

54

Zijn rechtskundig filosofische ideeën wees Thorbecke echter af (Boersema, 1949: 92). Zowel de organische filosofie als de Historische Rechtsschool zijn Romantische reacties op het rationalisme van de Verlichting en het Natuurrechtdenken. 55


s0419974

Pagina 49

VERTICALE VERHOUDINGEN De Historische School gaat er vanuit dat zowel het recht als de gemeenschappen waarvoor dit geldt de uitkomst zijn van een historische ontwikkeling. Deze ontwikkeling is een permanent proces: gebeurtenissen staan nooit op zichzelf, maar moeten altijd gezien worden in het kader van ein werdenedes Ganze, oftewel ‘een geheel dat nog in wording is’ en waarbij gebeurtenissen en ontwikkelingen organisch voortkomen uit eerdere56. De premisse hierbij is dat het recht geen willekeurige groepering van regels is, opgesteld door een autoriteit, maar – zoals taal, gewoonten en gebruiken – gezien moet worden als de uitdrukking van de overtuigingen van (een groep) mensen en dus gebaseerd op een bepaald ‘volksbewustzijn’, de Volksgeist. Dat wil niet zeggen dat het recht niet kan voortkomen uit van een autoriteit afkomstige regels, maar gebruikelijk ontstaat het op een organische manier in de tijd zonder tussenkomst van de autoriteiten, waarbij de continu veranderende behoeften van het volk een belangrijke rol spelen. Voor een volk is er geen andere bron van het recht dan de bestaande en historisch gevormde, want de eigenaardigheid van de natie is de ziel van het historisch gevormde recht, die niet anders gekend kan worden dan uit de geschiedenis zelf (Boersema, 1949: 101). Wetgevers doen dan ook niets anders dan het vastleggen in wetten van wat al ontkiemd was in het collectieve rechtsgevoel van een natie. De geschiedenis doet aan Selbstentwicklung, volgens haar eigen inwendige wet. Als Thorbecke in 1844 in de rede Over het hedendaagsche staatsburgerschap zijn voorkeur voor een systeem van directe verkiezingen tracht te motiveren, gebeurt dat dan ook niet met behulp van enig ideologisch gekleurd motief, maar op historische gronden: een stelsel van rechtstreekse verkiezingen achtte hij het natuurlijke gevolg van een eeuwenlang historisch proces van toenemende centralisatie. De organische staatsleer gaat er vanuit dat men als persoon deel uitmaakt van een aantal gedetermineerde gemeenschappen (niemand kan immers z’n ouders, geboorteplaats of moedertaal kiezen) en dus geen enkele persoon als een geïsoleerd wezen geboren wordt. Elke persoon vormt een ‘orgaan’ van het grotere lichaam: de gemeenschap57. Kenmerkend is de samenhang van het geheel met de delen58, waarbij de samenleving wordt beschouwd als opgebouwd uit concentrische cirkels rond een persoon. De organische staatstheorie is gedeeltelijk voortgekomen uit kritiek op de Franse revolutie en de Jacobijnse traditie om alles in een centraal geleid systeem te willen inpassen. In tegenstelling tot het Jacobijnse nationalisme waar enkel de band tussen individu en natie(-staat) in rekenschap wordt geno-

56

Hierin wijkt Thorbecke af van Hegel, wie het eveneens om een dynamisch wereldbeeld en om ontwikkeling en geschiedenis te doen was, maar deze is meer een logische dan een historische ontwikkeling. 57 Deze visie staat tegenover het Jacobijnse natiebegrip, dat er vanuit gaat dat een individu tot een natie gaan kan behoren als hij voldoet aan een aantal door de Staat bepaalde en opgelegde voorwaarden. 58 De veronderstelling dat de delen niet begrepen kunnen worden zonder relatie met het geheel is afkomstig van Spinoza (16321677).


s0419974

Pagina 50

VERTICALE VERHOUDINGEN men, wordt daarom in een organische visie op ‘natie’ ook aan tussenstructuren belang gehecht: regio’s, gemeenschappen, gemeenten en wijken. Dit betekent ook dat de gemeente in deze visie in de eerste plaats onderdeel is van de Staat en vervolgens een zelfstandig geheel. In de woorden van Thorbecke: “De gemeente bestaat, leeft in de Staat door de wil van de wetgever en de gemeente zal door de wil van de wetgever sterven” (geciteerd in Fleurke, 1984: 232). Hem stond de ontwikkeling van een krachtig staatsgeheel voor: “(...) krachtig niet enkel noch voornamelijk door overheidsgezag, maar door organische verbinding van zijn, ieder in zijn kring zelfstandige leden, een door den opregten wil der burger om dat geheel te dienen en tot het algemeene welzijn bij te dragen” (Thorbecke, Narede, in: Korsten en Tops, 1998: 37). Dit uitgangspunt plaatst het beginsel van de eenheidsstaat in een heel ander perspectief dan dat van hiërarchie en centrale controle dat tegenwoordig veelal aan de eenheidsstaat-gedachte verbonden wordt. Bij Thorbecke verwijst het beginsel van de eenheidsstaat naar de interdependentie en de wederzijdse afhankelijkheid van de Staat en zijn samenstellende delen. Het vertrekpunt is niet dat de centrale uitoefening van staatsgezag noodzakelijk is om de eenheid te bereiken. De vooronderstelling is veeleer dat eenheid – lees: overeenstemming – tussen de samenstellende delen nodig is om legitimiteit en staatsgezag te bereiken. Hoewel gezag gekenmerkt wordt door een zichzelf versterkend vermogen, wordt staatsgezag door Thorbecke niet gezien als de oorzaak, maar als de uitkomst van eenheid tussen de samenstellende delen van de Staat. Een overheidsverband zag hij bovendien als de bestuurlijke vertaling van ontwikkelde en ontwikkelende maatschappelijke groeperingen, waarbij de verschillende bestuurslagen ieder op zichzelf een uitdrukking zijn van bepaalde typen collectieve belangen (Thorbecke 1968: 49): Het lokale bestuur, te midden der burgers, in wier belangen het te voorzien heeft, gezeten, kent beter, dan een verwijderd departement van algemeene administratie, de voorwerpen, over welke moet beslist worden; die beslissingen komen spoediger tot stand; en met die het bestuur belast is, kan zich aan de verantwoordelijkheid voor zijne handelingen niet onttrekken.

Een nieuw (bestuurs)systeem moet vanuit de ideeën van de historische (rechts)school en de organisatie staatsleer geen door abstracte theorie beheerst verzinsel zijn, maar ingebed zijn in de historische ontwikkeling en verankerd in de samenhang van de maatschappij. De organische ontwikkeling van de geschiedenis en de maatschappij moet daarbij niet verstoord worden; zij dient haar natuurlijke verloop te hebben. Dit in tegenstelling tot de theorie van de Verlichting, die er vanuit ging dat de Staat rationeel en door een abrupte verandering (politieke ingrepen, volksopstanden of revolutie) opnieuw gecreëerd kon en moest worden. Thorbeckes liberalisme was dan ook niet revolutionair, niet uitzonderlijk individualistisch en niet utilitaristisch. Het stond dichter bij de preromantiek van Herder dan bij Jeremy Bent-


s0419974

Pagina 51

VERTICALE VERHOUDINGEN hams theorieën over de maximalisatie van het geluk en veel dichter bij de antirevolutionaire Guizot59 dan bij De Robespierre (Kossmann, 1993). Desalniettemin verdedigde Thorbecke, eveneens met een beroep op de organische leer, zijn als revolutionair beschouwde nieuwe grondwet door te stellen: “Men wil, zegt men, zonder schok hervormen, men beroemt zich (erop) aldus aan de natuur getrouw te zijn. Alsof de natuur, zelfs bij volle gezondheid, haar werk steeds zonder schok of plotselingen overgang verrichtte” (Graaf van Rechteren geciteerd in Boersema, 1949: 116). In Thorbecke’s optiek was het publieke rechtsbesef in 1840 ver vooruit gaan lopen op de staatsinrichting, waardoor het bestuurssysteem niet meer in de pas liep met het rechtsgevoel in de maatschappij en het dus alleen nog schoksgewijs ingehaald kon worden. Deze opvatting is tegengesteld aan Von Savigny en de Romantiek, die stelt dat de natuur zich niet sprongsgewijs ontwikkelt, maar door de geleidelijke verandering van de kleinste deeltjes. Thorbecke staat erom bekend dat hij op een aantal fundamentele punten afwijkt van andere organische staatstheoretici. Het belangrijkste verschilpunt is dat Thorbecke de Staat weliswaar ziet als een abstracte, maar niet als een metafysische grootheid. In tegenstelling tot bijvoorbeeld biologische systemen, is de Staat samengesteld uit elementen die zich bewust zijn of kunnen zijn van hun plaats en rol in het grotere geheel. Het organische, dat wil zeggen het dynamische karakter van de staat, hangt juist samen met het feit dat de Staat op het meest elementaire niveau is samengesteld uit welbewuste, creatieve en vindingrijke individuen. Individuen zijn in de ogen van Thorbecke individuen omdat zij deel uitmaken van grote systemen van individuen (groepen, gemeenten, provincies, Staat). Daarbuiten zou elk individu ten onder gaan. Voor Thorbecke leeft een individu in vrijheid en beslist hij zelfstandig over zijn leven, maar niet zo autonoom dat hij niets te maken zou hebben met de gemeenschap waarin hij leeft en waar hij een deel van uitmaakt. De principiële vrijheid van het individu wordt dus altijd beperkt doordat hij deel is van een geheel waaraan hij zich niet kan onttrekken.

Bestuursinrichting De hoofdstructuur van de Nederlandse staatsinrichting kent drie bestuurslagen: het Rijk, de provincies en de gemeenten. Deze drie zijn georganiseerd volgens vrijwel hetzelfde duale principe: een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging (Tweede Kamer, Provinciale Staten en de gemeenteraad) en een uitvoerend orgaan (Regering, Gedeputeerde Staten en het College van Burgemeesters en Wethouders). In de provincies en gemeenten zijn de

59

Zie voor een uitgebreide verhandeling over de overeenkomsten in de manier van optreden en de politieke opvattingen tussen Thorbecke en Guizot: Te Velde, H. (2002), Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl, Amsterdam: Uitgeverij Wereldbibliotheek, pp. 45-50.


s0419974

Pagina 52

VERTICALE VERHOUDINGEN Commissaris der Koningin resp. de burgemeester zowel voorzitter van de volksvertegenwoordiging als van het uitvoerend orgaan. Op Rijksniveau is de minister-president alleen voorzitter van de ministerraad; de Tweede Kamer heeft een eigen voorzitter. De burgemeesters en Commissarissen der Koningin worden benoemd door de Kroon. Dit komt omdat deze functionarissen in de eerste plaats geduid werden als de lokale belichaming van het rijksgezag. Net als Frankrijk en Zwitserland, heeft ook Nederland een bicameraal systeem: de Eerste en Tweede Kamer. De leden van de Eerste Kamer worden, in tegenstelling tot die van de Tweede Kamer, niet direct, maar indirect verkozen door de leden van de Provinciale Staten. Ofschoon verkiezing door de Provinciale Staten de suggestie wekt dat de Eerste Kamer bepaalde geografische verbanden vertegenwoordigt, zoals dit geldt voor de Zwitserse Ständerat en deels voor de Franse Sénat, is dit niet het geval. De Eerste Kamer was oorspronkelijk een vertegenwoordiging van de adellijke stand en de leden werden tot de grondwetsherziening van 1848 dan ook benoemd door de Koning. Bij de grondwetsherziening van dat jaar werd – tegen de zin van Thorbecke, die de Eerste Kamer “zonder grond en doel” noemde – de Eerste Kamer gehandhaafd met het doel te waken tegen de ‘waan van de dag’ en al te radicale voorstellen van de Tweede Kamer te kunnen tegenhouden. Het bleef echter een eliteclub: Eerste Kamerleden werden gekozen uit de hoogstaangeslagenen in de directe belastingen en daarmee werd de Eerste Kamer alleen voor de allerrijksten toegankelijk. Dit veranderde geleidelijk tot in 1917 alle beperkingen werden opgeheven. Dat de Eerste Kamer niet gezien moet worden als een vertegenwoordiging van regionale of geografische verbanden, blijkt ook uit het feit dat bij de grondwetsherziening van 1922 voor de verkiezing van de leden het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is ingevoerd. De status van de Nederlandse provincies is onvergelijkbaar met die van de Zwitserse kantons of Franse regio’s of departementen, dan wel met hun historische status. Lag ten tijde van de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën (1588-1795) de soevereiniteit nog bij de provincies, tegenwoordig vormen zij – ondanks een versterking door de grondwet van 1848 – slechts de schakel tussen de gemeenten en het Rijk en voeren simpel gezegd de taken uit die voor gemeenten te groot zijn en voor het Rijk te klein. Enige zeggenschap over de in hun gebied ressorterende gemeenten hebben zij nauwelijks; zij kunnen de gemeenten vooral procedureel in de wielen rijden. Wel spelen de provincies als ‘gebiedsgericht regisseur’ een belangrijke rol bij bestuurskrachtmetingen en gemeentelijke herindelingen. In de meeste gevallen komen deze tot stand door tenminste indringende – zo niet dwingende – sturing vanuit de provincie. Problematisch is dat de rol van de provincie op dit onderwerp ambivalent is. Volgens de Wet algemene regels gemeentelijke herindeling, mogen ze zich niet al te na-


s0419974

Pagina 53

VERTICALE VERHOUDINGEN drukkelijk bemoeien met gemeentefusies, terwijl tegelijkertijd wél van hen verwacht wordt dat ze in de gaten houden dat de bestuurskracht van al hun gemeenten samen overeind blijft: dat er geen al te grote verschillen in oppervlakte en inwonertal ontstaan, dat er geen ‘kleintjes’ overblijven die nergens meer bij passen. Het gevolg is dat er grote verschillen tussen de provincies bestaan in activisme ten aanzien van de bestuurlijke inrichting van hun grondgebied. Decentralisatie als uitgangspunt In de historische traditie van Nederland vinden we duidelijke aanzetten tot een federale staatsordening in de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën. Het is daarom niet ondenkbaar dat bij de vormgeving van het huidige grondwettelijk stelsel de vrees voor federalisme een rol heeft gespeeld. Het element ‘eenheidsstaat’ verwijst dan ook naar het bestaan van een centrale overheid met een algemene wetgevende bevoegdheid tot het aanbrengen van wijzigingen in de verhouding tussen de bestuurslagen. Hennekens (1986: 77-80) constateert dat deze bevoegdheid centralisatie heeft gestimuleerd en in de weg staat van effectieve decentralisatie, doordat het Rijk “als architect van het staatsrechtelijk gebouw bouwde voor zichzelf” en bovendien – bij gebrek aan een constitutioneel hof – het laatste woord heeft over de interpretatie van de grondwet en dus over zijn eigen doen en laten ten opzichte van decentrale lichamen. Het element ‘gedecentraliseerd(e)’ verwijst ernaar dat de centrale overheid haar besluitvorming, taakuitoefening en legitimiteit, maar – vanwege het eenheidsstaatidee – niet haar soevereiniteit, deelt met subnationale eenheden. Decentralisatie moet dan ook onderscheiden worden van deconcentratie, waarbij een ambtelijke dienst territoriaal of functioneel binnen een overheidsverband wordt gespreid en deze dienst ondergeschikt blijft aan het gezag dat aan het hoofd staat van de dienst. Decentralisatie is derhalve van staatsrechtelijke aard en deconcentratie is een organisatorisch-bestuursrechtelijk verschijnsel (Kortmann, 2005: 481). Niet de eenheid door hiërarchie, maar de eenheid door draagvlakvorming en medebewind is derhalve feitelijk de kerngedachte die aan de Nederlandse staatsinrichting ten grondslag heeft gelegen (Toonen & Ten Heuvelhof, 1994: 199). De Nederlandse staatsinrichting is vanaf het begin af aan gekenmerkt door welbewuste verdeling van macht over uiteenlopende elk voor zich als (semi-)autonoom beschouwde en gerespecteerde bestuurslichamen. Dit gaat terug tot de tijd voor de Bataafse Republiek en de ‘fluwelen revolutie’. Nederland is in deze opvatting van oudsher een (territoriaal) gedecentraliseerde eenheidsstaat en heeft altijd uitsluitend dankzij consensusvorming tussen de samenstellende delen en dus dankzij onderhandelen en overleg kunnen bestaan. Werden echter de Staten van de Republiek beschouwd als te zijn opgebouwd van onderop uit de sa-


s0419974

Pagina 54

VERTICALE VERHOUDINGEN menstellende leden (de steden en de ridderschap60); het huidige grondwettelijk stelsel kent een getrapte wijze van constitueren, attribueren en reguleren, waarmee het Koninkrijk voorop geplaatst wordt en vervolgens de onderdelen vermeld worden. De term ‘decentralisatie’ is historisch gezien dan ook misleidend: het suggereert dat vanuit een centraal punt de bestuurlijke bevoegdheden over een aantal lagere instanties zijn verspreid. Het omgekeerde is echter het geval: er is een centrale overheid ontstaan als overkoepeling van reeds bestaande (overheids)verbanden. Volgens Bredeveld e.a. (1990: 25) vormt de bewuste aanvaarding van het beginsel van de territoriale decentralisatie de grondslag van het bestaan, het voortbestaan en de werkzaamheid van de Nederlandse gemeente en haar organen. Territoriale decentralisatie wordt algemeen dan ook gezien als hoofdstructuur voor de inrichting van het Nederlandse binnenlands bestuur. Ook vanuit de opvatting dat het overheidsbestuur het best dicht bij de burger kan plaatsvinden, waar de burger relatief direct invloed op het bestuur kan uitoefenen en daarin kan participeren, is het streven vooral gericht op territoriale decentralisatie. Het belang van territoriale decentralisatie is bovendien onderstreept door het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie, dat “als het ware een recht [vestigt] van de burger op een substantieel lokaal bestuur” [cursivering toegevoegd – FH] (Dölle e.a., 2004: 156), wat overigens niet hetzelfde is als de grondwettelijk erkende autonomie uit art. 124 lid 1 grondwet. Deze historische, ideologische en juridische drempels zijn echter ook niet meer dan dat: de grondwet bevat geen waarborgen voor de lokale autonomie, noch formele obstakels voor centralisatie en ofschoon het Handvest als verdrag van een hogere rechtsorde is dan onze grondwet, hebben gemeenten in ons land niet de mogelijkheid een vermeende schending van dit verdrag aan de rechter voor te leggen, omdat Nederland een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van artikel 11 van het Handvest dat lokale overheden het recht geeft rechtsmiddelen aan te wenden teneinde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden alsmede de eerbiediging van die beginselen van lokale autonomie die zijn vastgelegd in de grondwet of de interne wetgeving te verzekeren61. Hierbij zal hebben meegespeeld dat de autonomie van gemeenten altijd gepositioneerd dient te worden tegen de constitutionele achtergrond van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Uiteindelijk is de democratisch gelegitimeerde wetgever ingevolge de Nederlandse grondwet verantwoordelijk voor de interne organisatiestructuur van de staat. Nederland kent (formeel) dan wel geen hiërarchie van bestuurslagen, maar wel een hiërarchie van regels.

60

De ridderschap werd geacht het platteland te vertegenwoordigen, doch zonder medewerking van de vertegenwoordigden. Friesland en Groningen hadden geen ridderschap; in deze gewesten, alsmede in het gewest Drenthe (wegens het ontbreken van steden) was het platteland rechtstreeks in de Staten vertegenwoordigd. 61 Zie ook hoofdstuk 3.3.


s0419974

Pagina 55

VERTICALE VERHOUDINGEN Overigens kent onze grondwet – in tegenstelling tot de preambule van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie – geen bepaling die expliciet inhoudt dat de lokale autoriteiten een van de belangrijkste grondslagen van ons democratische bestel zijn. Bij de behandeling van de grondwet 1983 is gepoogd door middel van amendering hoofdstuk 7 over de decentrale lichamen te doen aanvangen met een artikel waarin tot uitdrukking wordt gebracht dat territoriale decentralisatie uitgangspunt vormt voor de inrichting van het openbaar bestuur62, maar dit amendement heeft de eindstreep niet gehaald. Ook in de Gemeentewet is geen afzonderlijke decentralisatiebepaling opgenomen, omdat een dergelijke bepaling noodzakelijkerwijs het karakter van een instructienorm zou hebben en zij dus geen waarborg kan bieden die via de rechter kan worden afgedwongen. Bovendien heeft de wetgever naar zijn mening63 in een gedecentraliseerde eenheidsstaat ook andere grondbeginselen dan de decentralisatie in acht te nemen die niet te kwalificeren zijn als per definitie van een geringer belang, zoals bij voorbeeld de doelmatigheid van het openbaar bestuur, de gelijke toegang van de burger tot gelijke voorzieningen en de zorg voor de eenheid van de Staat. Indien enkel het decentralisatiebeginsel uitdrukkelijk in de wet zou worden vermeld, zou dit ten onrechte de indruk kunnen wekken dat dit beginsel van een hogere orde is dan de andere beginselen. Daarbij komt dat naar de mening van de wetgever de vraag naar de wenselijke verhouding tussen decentralisatie en centralisatie niet een vraag is die zich leent voor beantwoording in een algemene gemeentewettelijke bepaling. Kortom: opname van een dergelijke bepaling zou alleen een symbolische functie vervullen. In diverse studies is beargumenteerd, dan wel aangetoond dat decentralisatie in Nederland niet of slechts in geringe mate de oplossing is gebleken voor de geformuleerde problemen die het in gang hebben gezet. Derksen (geciteerd in Boogers, 2008: online) stelt: “Je kunt zeggen dat we in Nederland in feite geen lokaal bestuur hebben. Negentig procent van wat gemeenten doen, is uitvoeren van rijksbeleid. Ze worden ook niet gestimuleerd om eigen beleid te ontwikkelen. Ze vormen een loket voor de burger, maar niet de plek waar zaken worden beslist.” Keman (2000, 205-233) stelt dat de ideologie van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de politieke praktijk is getransformeerd tot een gecentraliseerde autoriteit (‘Right-to-Decide’) met een zekere mate van functionele autonomie voor delen enerzijds, en de creatie van quasi-zelfstandige subnationale en functionele uitvoeringsorganen, anderzijds (‘Right-to-Act’). Voor deze ontwikkeling waarschuwde Abraham Kuyper (1917: 276) al toen hij zei dat “een krachtig Gemeenteleven (...) voor de toekomst van land en volk ongelijk veel hooger bloei [belooft] dan ’t omzetten van de historische Gemeenten in een nieuw modisch staatscreatuur, dat niet dan staatsagentuur dreigt te worden”. 62 63

Kamerstukken II 1978/79, 13 990, nr. 33. Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10.


s0419974

Pagina 56


3. Lokale autonomie Dat wat behoort tot de (kern)taken van de lokale overheid is mede afhankelijk van politieke en bestuurlijke ideologieën. Deze bepaalt immers hoe de verhouding overheid – maatschappij is ingericht 64, de omvang van de overheid en de verhouding tussen de bestuurslagen. Ofschoon opgemerkt kan worden dat door sociale en economische factoren tegenwoordig het binnenlands bestuur zodanig sterk vervlochten is dat bijna geen enkel beleidsveld het exclusieve domein van één bestuurslaag vormt, behoren (tenminste in theorie) alleen die zaken het natuurlijke domein van de gemeente die rechtstreeks en uitsluitend van belang zijn voor de eigen inwoners. Dat betreft de ordening en verzorging van de samenleving die zij bestuurt (i.c. het territoir van de gemeente). De staatsvorm is niet perse bepalend voor de mate waarin gemeenten in meer of mindere mate autonomie genieten. Het federalisme als idee zegt immers niets over de hoeveelheid macht en/of bevoegdheden die de verschillende overheidslagen hebben, zodat in theorie subnationale overheden in federale Staten de facto minder bevoegdheden kunnen hebben dan die in eenheidsstaten. Onderstaand wordt dan ook bezien hoe de in het vorige hoofdstuk beschreven staatsvormen en hun grondslagen uitgewerkt hebben op de rol en functie van de lokale overheid in de federatie Zwitersland, de gecentraliseerde eenheidsstaat Frankrijk en de gedecentraliseerde eenheidsstaat Nederland.

3.1. ZWITSERLAND Zwitserland kent verschillende soorten gemeenten. De belangrijkste is natuurlijk de politieke gemeente (Einwohnergemeinde), die gevormd wordt door alle inwoners van de gemeente. Deze kan echter onderscheiden worden van de ‘burger- of bourgeoisgemeente’ (Burgergemeinde), die alleen gevormd wordt door de burgers (degenen met burgerschapsrechten) van de gemeente of afstammelingen van één van de oude families van de gemeente65. Deze gemeenten zijn een overblijfsel uit de tijd van vóór 1798 (het jaar van de Franse inval) en waren een compromis richting de voordien heersende families om hen te bewegen tot volledige overgave. Daarnaast bestaan er ca. 4.000 zogenaamde gespecialiseerde gemeenten, die geen algemene bevoegdheid hebben (zoals de politieke gemeente), maar alleen zeggenschap hebben op een bepaald terrein. Deze komen vooral voor in het Duitstalige deel van Zwitserland. Tenslotte is door sommige kantons aan de parochies van de belangrijkste

64

Aan de ene kant van het spectrum vinden we de aanhangers van de markteconomie, die stellen dat de overheid zich moet beperken tot de zorg over collectieve goederen; aan de andere kant van het spectrum bevinden zich de aanhangers van de planeconomie, waarbij alles van staatswege wordt geregeld. 65 Deze soort gemeente bestaat niet in alle kantons: in de Franstalige kantons Genève, Vaud en Neuchâtel komen deze niet voor.


s0419974

Pagina 57

VERTICALE VERHOUDINGEN gezindten de status van kerkelijke gemeenten verleend. Het territorium van deze gemeenten valt niet noodzakelijk samen met die van de politieke gemeenten. Tenzij anders aangegeven, doel ik met de term ‘gemeente’ verder op de politieke gemeente. Aan de gemeentelijke bestuurslaag wordt in Zwitserland een groot belang gehecht: historisch gezien zijn de meeste gemeenten ouder dan de kantons of de federatie en zij vormen de basis van het democratisch systeem. Niet alleen laten landelijke en kantonnale politici het niet na hun verbondenheid aan de gemeenten te benadrukken, ook is uit onderzoek gebleken dat meer dan de helft van de bevolking de gemeente beschouwt als het politieke niveau met de grootste impact op het dagelijks leven (Ladner en Bühlmann, 2007: 52). Het belang dat aan de gemeente gehecht wordt blijkt uit de duurzaamheid van deze bestuurseenheid: ofschoon meer dan de helft van de gemeenten minder dan 1.000 inwoners heeft (de kleinste, Corippo, heeft er 17 en de grootste, Zürich, 380.500), variërend in oppervlakte van 0,28 km² (Ponte Tresa, Ticino) tot 282 km² (Bagnes, Valais), is het aantal gemeenten sinds 1848 met maar 567 gedaald tot 2.636 in 2009. Dit alles laat echter onverlet dat in de Zwitserse federale staatsinrichting de federatie en de kantons soevereine eenheden zijn, maar de gemeenten niet. Constitutioneel gezien vormen dus de kantons de samenstellende delen van de Zwitserse Staat. Tot 1999 werden de gemeenten niet eens genoemd in de federale constitutie. Sinds dat jaar stelt artikel 50 lid 1 dat de autonomie van de gemeenten is gegarandeerd overeenkomstig de kantonnale wetgeving. Een minimale gemeentelijke autonomie wordt daarmee niet gevestigd66; wel stelt het een bovengrens aan de gemeentelijke autonomie, doordat de kantons niet méér autonomie kunnen overdragen dan zij zelf onder de constitutie hebben. De grondwettelijke bepaling “kantonnale wetgeving” betekent dat de gemeentelijke autonomie gebaseerd kan zijn op de kantonnale constitutie, op ‘gewone’ kantonnale wetgeving – in welke laatste de bescherming zwakker is, aangezien dan de status door een normale wetgevingsprocedure kan worden veranderd – of op een combinatie hiervan. Opheffing of gedwongen fusies van gemeenten gebaseerd op kantonnale wetgeving is volgens het federale hof niet strijdig met de in de federale constitutie gegarandeerde autonomie (Fleiner e.a., 2005: 137). Theoretisch kan een kanton zelfs besluiten de gemeentelijke overheid af te schaffen en alle taken die zij gedelegeerd had weer naar zich toe trekken. Gezien de grote vrijheid die de kantons genieten in de (bestuurlijke) regeling en inrichting van hun grondgebied, zijn er ook veel verschillen in de reikwijdte van de gemeentelijke autonomie: er zijn enkele zeer gecentraliseerde kantons die nauwelijks bevoegdheden toekennen aan de gemeenten, anderen kennen dit alleen toe aan de grote gemeenten en weer anderen verlenen alle gemeenten in hun kanton substantiële autonomie.

66

Enkel in geval de kantons de gemeentelijke autonomie onrechtmatig schenden zal de Staat deze beschermen.


s0419974

Pagina 58

VERTICALE VERHOUDINGEN Het belang van de gemeente blijkt eveneens uit het drielagige burgerschap. Elke Zwitser is een burger van zijn gemeente of gemeenschap van oorsprong67, van zijn kanton van herkomst en van de confederatie, maar in deze volgorde: artikel 37 van de federale constitutie definieert een Zwitserse (staats)burger als iemand die het burgerschap heeft van een Zwitserse gemeente. Daarenboven worden de minimale vereisten voor burgerschap gesteld door de federale overheid, maar staat het de kantons en de gemeenschappen vrij om strengere vereisten te stellen. Zwitsers zijn derhalve eerder burger van een gemeenschap dan van een land. Juridische en politieke factoren bepalen de positie en status van de gemeenten ten opzichte van hun kanton, zodat de mate van centralisatie varieert van kanton tot kanton68. De meeste kantons geven de gemeenten echter de autonomie die aansluit bij hun historisch en emotioneel belang. In het algemeen is de gemeentelijke autonomie kleiner in de Frans- en Italiaanstalige kantons dan in de Duitstalige, is die groter in kantons met minder gemeenten dan in die met veel gemeenten, is die kleiner naarmate de gemeenten in een kanton ook kleiner zijn, is die groter in kantons met meer culturele heterogeniteit dan in de homogenere kantons en zijn grote gemeenten autonomer dan kleine. In sommige kantons hebben de gemeenten zelfs residuale bevoegdheden. Naast de kantonnale context is de lokale context, bestaande uit economische en sociale factoren, bepalend voor de mate van autonomie. De gemeentelijke autonomie in Zwitserland wordt gekenmerkt door drie elementen: •

Aanzienlijke vrijheid bij de inrichting van hun lokale politieke systeem.

Ten aanzien van het politieke systeem bestaat er een grote diversiteit: het kiesstelsel kan gebaseerd zijn op het evenredigheids- of meerderheidsstelsel en in sommige kantons zijn de gemeenten ook vrij om het aantal leden van de uitvoerende macht te bepalen. In ca. 20% van de – met name grotere en Franstalige – gemeenten is sprake van een representatieve vertegenwoordiging, de rest kent twee tot vier keer per jaar een volksvergadering (assemblée communale of Gemeindeversammlung) waar nog daadwerkelijk besloten wordt door de gehele bevolking van 16 jaar en ouder69. Daarbij kunnen de voorgelegde besluiten ook door de bevolking geamendeerd worden. In hele kleine gemeenten neemt 30-40% van de stemmers deel aan de volksvergadering, maar dit percentage zakt tot onder de 10% in gemeenten met meer dan 2.000 inwoners en zelfs onder de 4% in de steden. Hoewel bij dergelijk lage opkomsten vraagtekens gesteld kunnen worden bij de democratische legitimiteit van de besluitvorming, is Geser (2002: 437) van mening dat de volksvergadering aansluit op de 67

De plaats waar de familie (gebruikelijk van de vader) vandaan komt. Hetgeen mede de oorzaak is van het feit dat er in het algemeen weinig literatuur is over lokale autonomie in Zwitserland en de bestaande publicaties meer gefocust zijn op de juridische aspecten van autonomie. 69 Zelfs in twee kantons, Glarus en Appenzell-Innerrhoden, (de zgn. Landsgemeinde) wordt nog op deze wijze besluiten genomen. 68


s0419974

Pagina 59

VERTICALE VERHOUDINGEN moderne maatschappij, omdat mensen enkel tijdelijke en gerichte politieke interesse hebben. Vanuit een theoretisch standpunt is het niet duidelijk of het vermogen om te handelen en de legitimiteit van besluitvorming groter is in een vorm van directe of representatieve democratie. •

Grote beleidsvrijheid bij het vervullen van hun taken.

De mate van autonomie varieert per beleidsveld; grofweg kan de bevoegdheidsverdeling tussen de kantons en de gemeenten drie vormen aannemen: (1) concurrerende verantwoordelijkheden, waarbij zowel het kanton als de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de implementatie van hetzelfde beleid; (2) medeverantwoordelijkheden, waarbij het kanton de normen of wetgeving opstelt en de gemeenten eigen programma’s of maatregelen implementeren (vaak het geval bij sociaal beleid); en (3) exclusieve verantwoordelijkheden, welke de gemeenten meestal hebben op gebieden die direct betrekking hebben op het lokale niveau of bijzonder cultureel gevoelig zijn. De facto hebben ze exclusieve verantwoordelijkheid op die terreinen waarin de federatie noch het kanton besloten heeft een taak of bevoegdheid te verwezenlijken. Dit is echter niet alleen een kwestie van het op zich kunnen nemen van taken, maar ook van moeten: gemeenten hebben de verantwoordelijkheden beleid te vormen en implementeren dat niet door het kantonnale of federale niveau geregeld is, met dien verstande dat gemeenten van enkele honderden inwoners niet dezelfde diensten hoeven te verlenen als grote gemeenten en niet alle gemeenten (door verschil in grootte en ligging) dezelfde problemen hebben. Artikel 50 de leden 2 en 3 van de constitutie erkennen dit en dragen de federatie op rekenschap te geven van de mogelijke gevolgen van zijn handelen voor de gemeenten en met name aandacht te schenken aan de bijzondere situatie van de steden, agglomeraties en bergregio’s. •

Fiscale autonomie

De gemeenten zijn verantwoordelijkheid voor het eigen inkomen en zijn dus (binnen de kantonnale kaders) vrij in het bepalen van het belastingtarief. Verschillen worden slechts ten dele gecompenseerd door een uitgebreid stelsel van horizontale en verticale inkomensoverdrachten. Deze compensaties worden echter toegekend op basis van objectieve en onbeïnvloedbare factoren, zoals de ligging op een bergketen, niet op basis van hun feitelijke inkomen. De gecompenseerde gemeenten hoeven dus de belastingen niet te verhogen om voor een extra toelage in aanmerking te komen70. De fiscale autonomie is enerzijds te begrijpen

70

Vergelijk deze systematiek met die van de Nederlandse gemeenten met een zogenaamde ‘artikel 13 status’: deze krijgen alleen een extra bijdrage uit de Algemene Uitkering (gemeentefonds) wanneer zij hun lokale heffingen tot het maximum opschroeven.


s0419974

Pagina 60

VERTICALE VERHOUDINGEN vanuit het principe ‘wie vraagt betaalt en wie betaalt bepaalt’71 en anderzijds vanuit Tiebout’s model van horizontale competitie, dat stelt dat gemeenten beschouwd kunnen worden als ondernemingen die strijden om belastingbetalende inwoners en dat inwoners hun optimale leefgemeente kiezen in overeenstemming met hun individuele voorkeuren en mogelijkheden (‘stemmen met de voeten’). Ofschoon dit model nogal theoretisch overkomt, wordt het in de praktijk ook toegepast. De laatste decennia zijn er steeds meer overheidstaken overgedragen aan gemeenten en zijn meer wettelijke restricties opgelegd door hogere niveaus. Ondanks de principes van subsidiariteit en gemeentelijke autonomie, worden steeds minder beleidsvormende verantwoordelijkheden door de kantons neergelegd bij de gemeenten. Ladner (2002: 105) verwacht daarom dat in de toekomst de lokale autonomie meer het karakter zal krijgen van een ‘operationele autonomie’, terwijl de verantwoordelijkheid voor strategische beslissingen zich in toenemende mate zal verplaatsen naar hogere overheden. Daarmee zouden de gemeenten het karakter krijgen van gedecentraliseerde administratieve eenheden. Goldsmith (1995: 229) wijst erop dat de groeiende economische, sociale en politieke afhankelijkheden in de maatschappij lokaal zelfbestuur steeds onwaarschijnlijker doet lijken. Deze ontwikkeling beperkt zich niet tot Zwitserland, net zo min als de constatering dat de gemeentelijke taken in aantal en complexiteit toenemen door een veranderde perceptie op de reikwijdte van overheidstaken en het complexer worden van bedrijfsvoering (denk bijvoorbeeld aan ICT). Uit een enquête onder alle gemeenten in 1998 (Ladner e.a., 2000) blijkt dan ook dat veel gemeenten de grenzen van hun bestuurskracht wel bereikt hebben. Dit lijkt echter niet veroorzaakt te worden door de geringe grootte van veel gemeenten: uit een ander onderzoek uit 1994 onder de gemeentesecretarissen komt het beeld naar voren dat naarmate de gemeente groter is, deze eerder stuit op de grenzen van zijn bestuurskracht (Ladner, 2002: 104). Dit zou verklaard kunnen worden uit het feit dat grotere gemeenten ook meer taken hebben dan kleine(re).

3 . 2 . F R A N K R I J K 72 De ontstaansgrond van de Franse overheidsstructuur wordt vaak gelegd bij de hervormingen die Napoleon Bonaparte doorvoerde tussen 1799 en 1815. Inderdaad is de structuur sindsdien nauwelijks veranderd, maar de cultuur van centralisme stamt nog van voor de revolutie en leidt terug tot de absolute macht die uitgeoefend werd door het koninkrijk tijdens het Ancien Régime. Vóór de Franse revolutie was slechts sprake van lokale administratie,

71

Ook dit systeem is wezenlijk anders dan het Nederlandse, waar de centrale overheid (vaak ongevraagd) taken delegeert naar de gemeenten, maar zonder de daarbij behorende extra middelen. 72 In dit hoofdstuk worden de gemeenten Parijs, Lyon en Marseille vanwege hun ‘status aparte’ buiten beschouwing gelaten.


s0419974

Pagina 61

VERTICALE VERHOUDINGEN niet van lokaal bestuur. De gemeenten waren gevarieerd en veelkleurig: de benamingen voor burgemeesters en wethouders waren van plaats tot plaats verschillend en dat gold ook voor de mate en de wijze van inspraak. De veranderingen van de Revolutie waren mede bedoeld om een eind te maken aan deze diversiteit, die opgevat en voorgesteld werd als feodaal (Loughlin en Eliseo / Comité van de Regio’s, 1999: 136). De Franse gemeenten die ingesteld werden in 1789, waren geen resultante van een territoriale hervorming, maar een erkenning van bestaande gemeenschappen. Dit in tegenstelling tot de departementen en de regio’s, welke gecreëerd zijn door de centrale overheid. Veel lokale overheidssystemen in West-Europa zijn gebaseerd op dit Franse systeem. In 1895 schreef Shaw (2007: 146) over de Franse staatsvorming na de revolutie: “The ancient communes, of which there were nearly forty thousand spread like a network over the land, had to be treated as permanent and irreducible political atoms. There was a sense of distinct identity and of immemorial continuity in these communes (…) that withstood all shocks of revolution. The best minds of the revolutionary period seem clearly to have recognized the advantages of an autonomous neighborhood life, and to have considered the ancient French commune, with its own domain of lands, highways, and buildings, its local maintenance of order and dispensation of petty justice, its administration of relief and charity, and all its microcosmic life, as the very foundation-stone of a true political structure.” In noch het aantal gemeenten73, noch de aard of de perceptie ervan is sindsdien veel veranderd. Voor wat betreft de bevoegdheden zette echter de grondwet van 1795, de Constitution du 5 Fructidor, de l’an III74, een sterke centralisatie in. Vanuit een streven naar evenwichtigheid, werden tegelijk ook de steden met meer dan 100.000 inwoners, toen alleen nog Parijs, Lyon en Marseille, opgedeeld in gemeentelijke arrondissementen. Onder Napoleon werden de principes van eenheid en symmetrie volledig gehandhaafd en geperfectioneerd en werd het principe van zelfbestuur absoluut verworpen. Zo werden de voorheen rechtstreeks gekozen functionarissen (zoals burgemeesters en zijn adjuncten en assistenten, alsmede rechters en procureurs) vanaf 1800 vervangen door ambtenaren. Na het bewind van Napoleon Bonaparte eindigde dit systeem van gemeentelijke onderwerping niet direct, maar werd – onderbroken door opnieuw een centralisatiebeweging tijdens het regime van Napoleon III – tijdens de Derde Republiek wel geleidelijk minder, aangezien de bestuurders van de Republiek zich moesten verlaten op de publieke opinie in plaats van op militaire macht. Bij wet van 5 april 1884 kreeg de Franse gemeente door een eigen handvest het begin van autonomie. Voor

73

Onder de Frans-Pruisische oorlog (1870 / 1871) verloor Frankrijk ca. 2.000 gemeenten aan Duitsland. Tijdens de Franse revolutie, 5 oktober 1793, werd de Franse republikeinse of Jacobijnse kalender ingevoerd. Deze was tot 1 januari 1806 officieel in gebruik. 74


s0419974

Pagina 62

VERTICALE VERHOUDINGEN de validiteit van de gemeentelijke begroting en een groot deel van de gemeentelijke taken bleef echter goedkeuring van de hogere autoriteiten nodig. Tot de tachtiger jaren was het wantrouwen van de centrale overheid ten aanzien van de lokale uitgaven zodanig dat, hoewel er enige mate van vrijheid in het bepalen van de hoogte van lokale belastingen, de centrale overheid altijd de lokale belastingen hief en verdeelde. In veel gevallen is de verzwakking van lokale macht het onbedoelde effect geweest van een streven de lokale financiën te rationaliseren en centrale financiën te versterken. Zo markeerde een poging het financiële mismanagement en misbruik door lokale beambten en notabelen te beëindigen door de gemeentelijke financiën te plaatsen onder het contrôle général en toezicht van districtsbestuurders, het begin van het tutelle administrative en van het eind van gemeentelijke onafhankelijkheid en controle over lokale inkomsten en uitgaven. Een ander voorbeeld is de vervanging per 2010 van de taxe professionnelle, die ca. 50% van de lokale belastingopbrengsten vertegenwoordigde en waarvan de gemeenten zelf de hoogte konden bepalen, door een regionale belasting en een compensatie van de Staat. Dit heeft een vermindering van de financiële manoeuvreerruimte en dus een aantasting van de gemeentelijke autonomie tot gevolg. Sinds de jaren ’80 is er in Frankrijk echter een trend naar het verminderen van financiële controle vanuit de centrale overheid. Hoe groot het belastinggebied van de Franse gemeenten is, is niet duidelijk: cijfers variëren van 11-44% eigen belastingopbrengsten. In ieder geval is het hoger dan in Nederland, maar lager dan in Zwitserland. Voor de bepaling van de (fiscale) autonomie is niet alleen de grootte van het belastinggebied bepalend. Ook van belang is het aandeel van de lokale belastingen, dan wel de totale inkomsten waarover de lokale overheden beslissingsbevoegdheid hebben. In dat opzicht steekt Frankrijk gunstig af tegen Nederland: lokale overheden hebben de mogelijkheid om met eigen financiële instrumenten te werken – voor financiering, maar ook voor gedragsbeïnvloeding. In de Franse gemeenten is de burgemeester de persoon om wie alles draait. Deze wordt gekozen door de leden van de gemeenteraad na de verkiezing hiervan, dus eens in de zes jaar. Bij zijn verkiezing wordt de burgemeester veel meer dan eenvoudigweg de belangrijkste politicus of voorzitter van de raad. Hij is tevens een agent en vertegenwoordiger van de nationale Staat, in welke rol hij toe moet zien op de uitvoering van vanuit de centrale overheid afkomstige weten regelgeving. Als uitvoerende macht van zijn gemeente, moet hij in zijn betrekkingen met de departementale préfet en de centrale overheid bovendien de ‘algemene zienswijze’ van zijn gemeente vestigen en representeren. Deze rol beschouwen de burgemeesters zelf als hun belangrijkste taak. Omdat wettelijk zoveel aspecten van de lokale overheid gecontroleerd en gereguleerd kunnen worden door een netwerk van beambten


s0419974

Pagina 63

VERTICALE VERHOUDINGEN werkend voor of namens het ministerie van binnenlandse zaken, is het voor lokale politici van groot belang gerepresenteerd te zijn in de centrale overheid, teneinde de centrale besluitvorming te kunnen beïnvloeden ten gunste van hun lokaliteit. De sleutel tot het begrijpen van de Franse lokale overheid ligt dan ook in de informele patroon-cliëntrelaties die parallel lopen aan het aan de oppervlakte sterk gecentraliseerde formele systeem. In werkelijkheid wordt het beleid van de centrale overheid door deze relaties net zozeer gestuurd door lokale belangen als dat lokaal beleid gestuurd wordt door de centrale overheid 75. Zo is het voor een préfet onmogelijk beleid op te dringen aan een gemeente zonder daarvoor een direct beroep te moeten doen op de burgemeester, die heel goed een lid kan zijn van de Assemblée en vanuit die hoedanigheid in staat is door middel van zijn contacten met de superieuren van de préfet (die immers geen gekozen politicus is) serieuze moeilijkheden voor hem te creëren of ongemakkelijke vragen op te roepen in de Assemblée. Door de sterke invloed van de lokale politici op de nationale politiek is Frankrijk de enige grote Europese eenheidsstaat die zijn lokale overheden niet heeft geconsolideerd. Zo’n hervorming zou namelijk, zelfs al zou er een partij zijn die het voor zou stellen, nooit door het parlement komen. Een veelgehoord kritiekpunt is dan ook dat de Franse bestuursstructuur niet bijzonder democratisch is, omdat het de macht in handen plaatst van lokale elites, waarmee het lokale belang het belang kan zijn van de lokale notabele(n), wat niet perse een samenvatting is van het algemene belang van de inwoners. Dit verklaart wellicht waarom, ondanks het feit dat de Franse gemeenten tot de kleinsten van Europa behoren, een kleine meerderheid van de Fransen (51%) vindt dat de lokale politici niet dicht bij de mensen staan. Het systeem is vooral gebaseerd op ‘vaderlijke’ centrale sturing en dus weinig toegankelijk voor deelname door belangengroepen76 of voor druk vanuit het volk. Nog steeds is het zo dat de burgers meer bestuurd worden dan dat zij zelf actief deelnemen aan het openbaar bestuur. De decentralisering die sinds de jaren ’80 is ingezet heeft dan ook in de praktijk niet tot een versterking van de subnationale democratie geleid, maar tot een toename van de macht van de notabelen. Daarbij moet opgemerkt worden dat de decentralisatiewetten niet de versterking van zelfbestuur tot doel hadden, maar gezien werden als een middel tot versterking van de nationale solidariteit. Subsidiariteit speelt een belangrijke rol in de Franse staatsstructuur, wat resulteert in de grondwettelijke verplichting (artikel 72) voor territoriale eenheden om beslissingen te nemen in alle zaken binnen hun bevoegdheden die het beste uitgeoefend kunnen worden op hun niveau. Artikel 72 lid 3 van de grondwet stelt dat subnationale eenheden de bevoegdheid hebben lokale regelingen op te stellen, maar deze bevat nooit het recht op initiatief en is

75

Het huidige systeem is door Pierre Grémion (1976 – geciteerd op verschillende plaatsen) dan ook wel getypeerd als ‘getemd Jacobinisme’, daarmee implicerend dat de leeuw van het Jacobinsme wordt getemd door lokale belangen. 76 In de Franse politieke traditie zijn pressie- en belangengroepen sowieso altijd als enigszins verdacht beschouwd.


s0419974

Pagina 64

VERTICALE VERHOUDINGEN daarom afgeleid, residuaal en ondergeschikt. De Franse vrijheid van bestuur betekent de vrijheid administratieve maatregelen te nemen en de beheersactiviteiten te verrichten die nodig zijn om deze te implementeren. De meeste lokale bevoegdheden komen voort uit bijzondere wetgeving die daartoe de relevante regelgeving geeft. Wetgeving verleent echter bevoegdheden en schrijft verantwoordelijkheden voor in zeer algemene zin. Deze wordt vertaald in en door een hiërarchie van decreten en regels, maar hun toepassing wordt vormgegeven door lokale belangen. Regelgeving die zodanig dichtgetimmerd is dat er geen ruimte is voor toepassing naar de lokale situatie, leidt over het algemeen tot een toepassing van ‘système D’. ‘D’ staat hierbij voor débrouillard: de kunst de regels te omzeilen. Het Franse gemeentelijk bestel wordt beheerst door de idee het lokaal bestuur aan te laten sluiten bij lokale gemeenschappen, soms ook kerkelijke parochies, maar dat wel binnen het idee van eenheid en ondeelbaarheid van de natie. In Frankrijk is de identiteitsgedachte dan ook nog springlevend: de gemeente als bestuur van een gemeenschap met een eigen identiteit. De vriendschappelijke banden tussen lokale autoriteiten en hun kiezers zijn sterk – vooral omdat de gemeentelijke overheid symbool staat voor de ‘gemeenschap van lokale belangen’ dat zich dient te weren tegen de centrale overheid of buurgemeenten. Fransen zijn vergeleken met andere volkeren ook zeer gehecht aan hun woonomgeving en weinig geneigd om die te verlaten. Een systeem gebaseerd op Tiebout’s model van horizontale competitie zou dan ook niet aansluiten bij de aard van het volk. De Fransen identificeren zich derhalve meer met de subnationale bestuursniveaus dan met de Staat: 90% voelt zich verbonden met de gemeente en slechts 22% met de Staat, en 68% noemt de burgemeester als de politicus waarin zij het meest vertrouwen hebben (Loughlin en Eliseo / Comité van de Regio’s, 1999: 146-147). De verhouding tussen centrale en lokale overheid kan worden samengevat als dat uitsluitend de nationale democratie politiek actief is; de lokale democratie (de departementen en regio’s inbegrepen) bestuurt enkel. Illustratief hiervoor is dat politieke partijen alleen bestaan in steden met meer dan 10.000 inwoners – deze vormen slechts 2% van alle gemeenten – en pas voor steden met meer dan 30.000 inwoners gezegd kan worden dat deze niet onafhankelijk en van lokale signatuur zijn, maar gelieerd zijn aan de nationale partijen.

3.3. NEDERLAND G.A. van Poelje beklemtoonde in zijn Beginselen van Nederlandsch administratief recht uit 1927 het gewoonterecht als voorname rechtsbron van het gemeenterecht, maar de gemeente zelf gaat niet terug op een eigen rechtsbron. Deze vindt zijn juridische grondslag in de Grondwet, die – zoals uit de artikelen 123-125 Gw blijkt – het bestaan van gemeenten ver-


s0419974

Pagina 65

VERTICALE VERHOUDINGEN onderstelt en erkent, alsmede in de wet (hier opgevat in materiële zin). De grondwet bevat geen waarborgen voor de handhaving van de zelfstandige positie van gemeenten, noch impliceert het rechtsbeginsel van decentrale autonomie (zoals vastgelegd is in artikel 124 lid 1 Gw) een recht van gemeenten op blijvende zelfstandigheid (Engels & Herweijer, 1999: 16). Het begrip ‘gemeente’ als lokale bestuurlijke eenheid, in de zin van de laagste, verder niet gesplitste77, territoriale gemeenschap met een eigen bestuur, is een vertaling van het Franse commune en is ook als begrip van Franse herkomst. Het was de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1 mei 1798, waarin voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis sprake was van gemeenten in staatsrechtelijke zin. De Staatsregeling schreef – althans formeel – eenheid voor, alsmede centralisatie: de gemeenten waren volgens artikel 147 van de Staatsregeling “Administratieve Lichaamen, ondergeschikt en verantwoordelijk aan het Uitvoerend Bewind” en het recht tot stadsuitbreiding en daarmee tot grenswijziging viel toe aan het staatsgezag. Met de Staatsregeling van 1801 kwam er, voor enige tijd, verandering in de zuiver administratieve functie van gemeenten. De gemeenten werden (anders dan in 1798) in artikel 74 neergezet als zelfstandige onderdelen van de staat, slechts onderworpen aan toezicht van het hogere gezag: “Iedere Gemeente heeft de vrye beschikking over deszelfs huishoudelyke belangen en bestuur, en maakt daaromtrent alle de vereischte Plaatselijke bepalingen”. Nadat de Bataafse Republiek werd vervangen door het Koninkrijk Holland, werd het staatsbestel weer volledig gecentraliseerd en bij wet van 13 april 1807 van Lodewijk Napoleon de inrichting van gemeentelijke besturen vastgelegd. Eigenlijk spreken we dan over de eerste Gemeentewet. Na de onafhankelijkheid van Nederland in 1813 werd de klok aanvankelijk teruggedraaid naar situatie van vóór 1795. Met de versterking van het centrale gezag werd echter de behoefte aan bestuurlijke gelijkvormigheid van de samenstellende delen groter. Dit vond zijn weerslag eerst in de vaststelling van ‘generale modellen’ voor de reglementen van de steden en het plattelandsbestuur op 4 januari 1824 resp. 23 juli 1825 en vervolgens in de grondwetsherziening van 1848, waarin Thorbecke. Met de totstandkoming van de grondwet 1848, de Provinciewet van 1850 en de Gemeentewet van 1851 leek er een staatkundig evenwicht gevonden te zijn tussen de overheidslagen, waarbij het zwaartepunt van de overheidstaken lag bij de decentrale besturen. In de loop van de vorige eeuw geleidelijk, en na de WOII versneld, is echter de idee van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, zoals geregeld was in de grondwet van 1848, uitgehold. Zo werd bijvoorbeeld, met het oog op een snelle wederopbouw, in 1946 de Gemeentewet in centralistische zin gewijzigd. Stukje bij beetje trad de centrale overheid steeds verder het domein van de lokale overheid; door Fleurke en Hulst (2006: 39) getypeerd als “sneaky centralizati77

Deelgemeenten blijven hier buiten beschouwing.


s0419974

Pagina 66

VERTICALE VERHOUDINGEN on”. Er werd voortdurend gecentraliseerd door kwistig gebruik te maken van medebewind en door het aantrekken van de befaamde ‘gouden koorden’ (de verplichting tot het uitvoeren van een bepaald beleid). De aanduiding ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ werd in de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw vanuit een nogal staatscentrisch klimaat gebruikt, in welk licht instrumentalistisch naar decentralisatie gekeken werd als naar een intra-organisatorisch structuurprincipe over de omvang waarvan op grond van doelmatigheidsoverwegingen uiteindelijk in Den Haag werd beslist – een wezenlijk andere dan de veel organischer en normatieve denkwijze die een eeuw daarvoor werd gehuldigd door Thorbecke, Buys en Oppenheim (Dölle e.a., 2004: 31). Lijphart kwam daardoor in 1984 (176-179) op basis van een vergelijkend onderzoek van 21 westerse landen naar het aandeel van de centrale overheid in de totale belastingsinkomsten van een land zelfs tot de conclusie dat Nederland het meest gecentraliseerde land was van alle onderzochte landen. Wordt gekeken naar de lokale inkomsten, dan wordt dit beeld bevestigd: in 1984 bestond 69% van het totale gemeentelijke inkomen uit doeluitkeringen78, terwijl de algemene uitkering uit het Gemeentefonds slechts 24% van het totaal besloeg. Eind jaren ’70 werden de nadelen van een gecentraliseerd bestuurssysteem steeds duidelijker (capaciteitsproblemen op het centrale niveau en allocatie-, vitaliteits-, flexibiliteits- en integraliteitsproblemen op het lokale niveau) en werd decentralisatie een begrip dat in de politieke sfeer een haast magische klank kreeg en als panacee en geneesmiddel voor vele bestuurlijke kwalen werd gepresenteerd. Ofschoon in de zes ‘grote operaties’ van het kabinet Lubbers I in 1982 ook functionele decentralisatie duidelijker in beeld kwam, gold dit in het bijzonder voor territoriale decentralisatie: de decentrale inrichting van openbaar bestuur vormde het uitgangspunt van de Decentralisatienota van 1980 en het Decentralisatieplan van 1983, waarin gestreefd werd naar een grootscheepse overheveling van taken van Rijk naar gemeenten (en provincies), gecombineerd met een drastische vermindering in het aantal doeluitkeringen. Uit de criteria voor gemeentelijke herindeling die minister Wiegel in zijn brief van 16 oktober 1978 formuleerde valt af te leiden dat de overheveling van taken naar gemeenten vooral ingegeven was door de wens de rol van de gemeente als bestuur van de gemeenschap te versterken: de gemeente moest een eigen voor de burger herkenbare en aanvaardbare identiteit bezitten, alsmede in sociaal, economisch en cultureel opzicht zoveel mogelijk samenhang vertonen. Vanaf 1991, het jaar van de Decentralisatie Impuls, vormt de overdracht van bevoegdheden opnieuw de kern van het decentralisatiebeleid. Centraal

78

De literatuur noemt vele motieven voor het instellen en in stand houden van doeluitkeringen. Bij veel doeluitkeringen spelen meerdere motieven, elk in een eigen mate. In feite komen alle motieven neer op een van de volgende drie hoofdmotieven: sturing van de distributie (plaats sturen van voorzieningen die zonder overheidsingrijpen niet tot stand zouden komen), sturing van de allocatie (sturing op totstandkoming van voorzieningen) en efficiënt innen van belastingen, rechten en heffingen (Verhagen, A.J.W.M. (1997), Criteria aan de verdeelmaatstaven van specifieke uitkeringen, Groningen: COELO).


s0419974

Pagina 67

VERTICALE VERHOUDINGEN staan daarin de versterking van het lokaal bestuur en de effectiviteit van het overheidsbeleid. Tegelijkertijd komt sterke nadruk te liggen op efficiëntie. Ofschoon ook de debatten over de herziening van de Gemeentewet-1992 waren doorspekt met getuigenissen van het belang dat gehecht werd aan decentralisatie en daarmee aan de gemeente 79, is overigens parallel aan de verschillende decentralisatieoperaties enkele malen sprake van afwisselende dan wel gelijktijdige centralisatie, soms op dezelfde beleidsterreinen als waarop gedecentraliseerd werd. Dit blijkt ook uit een analyse van de troonredes door Breeman e.a. (2008: 179): met uitzondering van de jaren tachtig wordt het subthema lokaal bestuur in elk decennium regelmatig in de troonrede genoemd, waarbij het inhoudelijke discours hierover een pendulebeweging laat zien, wisselend tussen centralisering en decentralisering als oplossing voor problemen. De Vries (2000: 202) stelt dat dit veroorzaakt wordt door het feit dat door theoretici dezelfde argumenten gebruikt worden voor het propageren van de noodzaak tot centralisatie als voor het propageren van de noodzaak tot decentralisatie. Een andere mogelijkheid is dat er onder de oppervlakte een politieke motivatie bij de keuze voor centralisatie, dan wel decentralisatie meespeelt. Zo deed Troelstra op het Leeuwarder congres van de SDAP (waaruit de PvdA is voortgekomen) in 1899 de uitspraak: “Zijn wij sterk in de steden, dan zijn wij voor decentralisatie, zijn wij daarentegen sterk in de Kamer, dan zijn wij voor centralisatie.” Met andere woorden: naarmate de landelijke partijen zwakker vertegenwoordigd zijn in de gemeenteraden, zullen ze wellicht minder geneigd zijn die raden voldoende speelruimte te geven. Onder het eerste kabinet Kok (1994-1998) zijn wel eerdere voornemens tot decentralisatie uitgevoerd, maar geen nieuwe plannen ontwikkeld. In het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het tweede kabinet Kok (1998-2002) wordt juist een centraliserende koers ingezet door veel sterkere bemoeienis van de rijksoverheid met de besteding van de gemeentelijke financiën. Ook de kabinetten Balkende II en III zijn in eerste instantie doorgegaan op de weg van centralisatie (denk aan de afschaffing van het gebruikersdeel van de Onroerend Zaak Belasting, de enorme toename van het toezicht, de monitoring en de prestatieafspraken) en trok onder de vlag ‘bestuurlijke vernieuwing’ de regie naar zich toe. Het Hoofdlijnenakkoord van Balkenende II noemde decentralisatie niet onder het hoofdstuk “Bestuurlijke vernieuwing en openbaar bestuur”, maar onder de verschillende beleidsvelden en dus meer als een middel dan een doel. Het coalitieakkoord van Balkenende IV van 7 februari 2007 maakt daarentegen van decentralisatie weer een doel op zich door onder het hoofdstuk “Overheid en dienstbare publieke sector” te stellen dat decentralisatie van taken en bevoegdheden naar en zelfstandigheid van provincies en gemeenten met kracht worden bevorderd. Met

79

Zie onder andere Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 5 en 2000/01, 27752, nr. 3.


s0419974

Pagina 68

VERTICALE VERHOUDINGEN name op het gebied van maatschappelijke vraagstukken kregen gemeenten belangrijke bevoegdheden ten aanzien van onderwijshuisvesting, de sociale uitkeringen (Wet werk en bijstand) en de zorg en de ondersteuning van kwetsbare groepen in de samenleving (Wet maatschappelijke ondersteuning). Ook het aantal commissies en rapporten dat de laatste jaren met de regelmaat van de klok verscheen laat zien hoe zeer de taakverdeling binnen het openbaar bestuur in de belangstelling staat. De (voorlopig) laatste loot aan de tak vormt de recente resolutie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Het perspectief van gemeenten. Deze resolutie pleit voor een versterking (in de zin van uitbreiding80) van het takenpakket en vergroting van het eigen belastinggebied van gemeenten. En passent wordt een pleidooi gehouden voor het vervangen van de provincies en gemeenten door tussen de 30 en de 50 regio’s. Dit laatste onderdeel van de resolutie is echter zodanig omstreden dat het in de algemene ledenvergadering van 8 juni 2010 niet in stemming is gebracht. De hier omschreven veranderingen in de rol, taak en functie van de gemeente worden door Veldheer (1994: 222-228) omschreven als een verschuiving van een ombuds- en beheersfunctie (1850-1890), via een sociaal-politieke functie (1890-1940), naar een plannings- en uitvoeringsfunctie op sociaal en cultureel terrein. Grit (2000: 10) typeert de ontwikkeling als de overgang van politiegemeente (in de nachtwakersstaat) via welvaartsgemeente81 (in de verzorgingsstaat) naar de BV Gemeente (in de enabling state): een bedrijf dat zijn eigen boontjes moeten doppen.

Gemeentelijke herindelingen82 In het kader van gemeentelijke herindeling wordt Thorbecke nog wel eens opgevoerd als degene die tegen opheffing van gemeenten zou zijn geweest. Dat is echter geenszins het geval: al voor de inwerkingtreding van de Gemeentewet in 1851 verzoekt hij de colleges van Gedeputeerde Staten hem voorstellen te doen tot samenvoeging, en onder zijn bewind werden de eerste gemeenten opgeheven. Thorbecke wenste gemeenten die minder dan 25 kiesgerechtigden83 voor de gemeenteraad kenden, zo snel mogelijk met andere samen te voegen. Zijn motieven waren, ingegeven door het belang dat hij hechtte aan een goed func80

Opvallend is dat de discussienotitie van maart 2010 Thorbecke 2.0: naar een vernieuwde Nederlandse overheid, waaruit de resolutie voortgekomen is, juist spreekt van een beperking op kerntaken door het afstoten van overheidstaken naar burgers en bedrijven. Het laatste onderdeel is – wat genuanceerd – wel gehandhaafd. 81 Deze typering is ontleend aan Van Poelje (1951). Brederveld e.a. (1990) spreken echter over welzijnsgemeente 82 Hoewel de verlening van stadsrechten gezien kan worden als de allereerste vorm van gemeentelijke herindeling (immers: door het uit het (platte)landsverband lichten van een bepaald gebied werd een wijziging aangebracht in gemeentegrenzen), werden de gemeentegrenzen pas bij de inwerkingtreding van het Kadaster in 1832 formeel vastgesteld, zodat het twijfelachtig is of tot die tijd van gemeentelijke herindeling gesproken kan worden. De ontwikkeling van vóór Thorbecke laat ik derhalve buiten beschouwing. 83 Er is onduidelijkheid over de gemeentegrootte die dit aantal impliceert: Herweijer (1998) en Knippenberg & De Pater (1988: 148) stellen dat in de tijd van Thorbecke minder dan 3% van de bevolking kiesgerechtigd was, wat neerkomt op ca. 833 inwoners; Van der Meer en Boonstra (2006: 18) spreken van gaan uit van een minimumaantal van 200 inwoners, wat een kiesgerechtigd percentage van 12,5% betekent. Weer andere bronnen spreken van 4%.


s0419974

Pagina 69

VERTICALE VERHOUDINGEN tioneren van de lokale democratie als leerschool van het staatsburgerschap, echter wezenlijk anders dan die van de tegenwoordige. Door opheffing van gemeenten met minder dan 25 stemgerechtigden kon volgens Thorbecke namelijk worden bevorderd dat er tussen de gekozen volksvertegenwoordigers en de stemgerechtigde burgers een voldoende objectieve afstand kon worden bewaard. De gekozen volksvertegenwoordiger zou immers een onderscheid moeten kunnen maken tussen het eigenbelang van de kiezers en het algemene belang dat alleen door onderlinge discussie kon worden gevonden. De eerste herindelingsgolf leidde in de eerste 9 jaar van de nieuwe Gemeentewet tot het verdwijnen van 74 gemeenten. Tegen het einde van de 19e eeuw tot en met de WO I stelt de regering zich op het standpunt dat het initiatief tot samenvoeging van gemeenten moet uitgaan en ook de meerderheid in de Tweede Kamer was principieel gekant tegen herindeling. Doch, door de zich verder ontwikkelende industrialisatie en met het belangrijker worden van de wereldeconomie gingen de steden sneller groeien, wat spanning zette op de grenzen. Aan het begin van de 20e eeuw, toen door voortgaande urbanisatie reeds vele stadswallen waren geslecht, werden diverse randgemeenten ingelijfd om de stedelijke kernen van bouwgrond te voorzien84. Na WO I verschuift ten gevolge daarvan de opvatting naar de idee dat de bestuurlijke indeling niet gericht moet zijn op historisch gegroeide, maar op een zo doelmatig mogelijk bestuur en beheer – een duidelijke breuk met de organische staatsleer. In 1920 dringt de staatscommissie Oppenheim aan op samenvoeging van kleine gemeenten en treedt de tweede herindelingsgolf in. Tijdens WO II wordt het herindelingsbeleid op basis van de voor de oorlog in gang gezette plannen voortgezet en worden 27 gemeenten tot 11 samengevoegd, alsmede van 24 gemeenten de grenzen gewijzigd. Deze worden na de bevrijding gekwalificeerd als bezettingsbeslissingen die niet ongeldig verklaard hoeven te worden. Na de oorlog ontstaat het besef dat samenvoegingen en grenswijzigingen onvoldoende oplossing bieden voor de Randstadproblematiek en komt in 1950 de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) tot stand. De WGR regelt de inter- of bovengemeentelijke samenwerking en heeft vanaf zijn inwerkingtreding grote invloed gehad op de vormgeving van het Nederlandse openbaar bestuur. Niet in de laatste plaats omdat veel gemeenten om aan gemeentelijke herindeling te ontkomen hebben gepoogd, dan wel pogen door gemeenschappelijke regelingen aan de eisen van schaalvergroting het hoofd te bieden en anderzijds zoveel mogelijk de zelfstandigheid te behouden.

84

Het aaneengroeien in de jaren twintig van een aantal Brabantse dorpen tot de vijfde stad van Nederland (Eindhoven), is hiervan een voorbeeld.


s0419974

Pagina 70

VERTICALE VERHOUDINGEN Van 1959 tot 1965 wordt een actief, doch behoedzaam herindelingsbeleid gevoerd. Na 1965 start naar aanleiding van de in 1960 verschenen Nota Ruimtelijke Ordening en de in 1966 verschenen Tweede Nota Ruimtelijke Ordening de derde herindelingshausse, gebaseerd op de gedachte dat de ruimtelijke ordening de bestuursorganisatie dient te bepalen. Bij de begrotingsbehandeling van 1967 wordt gesteld dat “een op de huidige, en vooral toekomstige behoeften gerichte ruimtelijke ordening geen effect [zal] kunnen sorteren, indien zij in de lokale sfeer moet worden verwezenlijkt in het kader van een op de voorbije tijd afgestemde gemeentelijke indeling”. De relatie die gelegd wordt tussen ruimtelijke ordening en bestuursinrichting betekent ook een meer streeksgewijze en systematische aanpak van herindelingsvoorstellen dan voorheen, maar het aantal inwoners blijft een meetpunt waaruit afgeleid wordt of sprake is van een voldoende financiële en bestuurskrachtige basis om de taken redelijk te kunnen vervullen. Door te pleiten voor méér bestuurskracht werd dus niet gedacht aan een intelligente nieuwe manier van organiseren van het ambtelijk of bestuurlijk werk noch aan subtiele vormen van interactie tussen burgers en bestuurders of doorzettingsmacht, maar aan een bepaalde gemeentegrootte. In 1969 ligt het minimum op 6.000 inwoners; in 1970 op 5.000, dan wel 10.000 als de gemeente een streekfunctie vervult en onder de ministers De Gaay Fortman en Wiegel (1973-1981) ligt het op 10.000. De eis van minimumaantallen inwoners verdween als criterium voor herindeling in de loop van de jaren ’80 naar de achtergrond, om plaats te maken voor nieuwe argumenten die een uitwerking waren van het concept bestuurskracht. Helemaal losgelaten is het echter nooit 85. In de jaren ’70 en ’80 werden gemeenten opgeheven wanneer de gemeente een onvoldoende aantal en onvoldoende opgeleide ambtenaren in dienst had (doordat geen hoge salarissen geboden kon worden86), omdat deze ambtenaren de vele en ingewikkelde medebewindsregelingen niet goed zouden kunnen toepassen. Per saldo bestuurskracht in de zin van bestuurlijk vermogen. In deze wat technocratische visie valt de gemeente samen met het ambtelijk apparaat ter uitvoering van medebewindswetgeving. Met andere woorden: het bestaan van kleine(re) gemeenten bevordert centralisatie. Toen derhalve het decentralisatiedenken sterker naar voren kwam, gaf dit nieuw elan aan de herindelingsdiscussie en werd herindeling weer een zelfstandig vraagstuk. De regeerakkoorden van Lubbers I en II streefden naar versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting, met decentralisatie als argument. Intergemeentelijke samenwerking werd daarbij niet als oplossing aanvaard, omdat samenwerking enerzijds onvermijdelijk is (zelfs de grootste gemeente heeft gemeen-

85

Zie voor een overzicht van genoemde ondergrenzen voor een zelfstandige gemeente volgens diverse documenten hoofdstuk 3 “Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen en het vraagstuk herindeling” uit de bundel Bestuurskracht van gemeenten van de gelijknamige cursus aan de Open Universiteit. Deze is te downloaden van: http://www.opener.ou.nl/. 86 Het loongebouw van een gemeente is afgeleid van het salaris van de burgemeester, wiens salaris weer afhankelijk is van het aantal inwoners.


s0419974

Pagina 71

VERTICALE VERHOUDINGEN tegrensoverstijgende vraagstukken) en anderzijds bestuurskrachtige partners vereist (zwak + zwak ≠ sterk). Ingezet wordt op een knelpuntenbenadering: herindeling niet als doel op zich, maar als middel om knelpunten op te lossen. Met de knelpuntenbenadering werd voor het eerst een samenhangend algemeen herindelingsbeleid geformuleerd. Het inwonerscriterium verdwijnt niet, maar komt als knelpuntindicator alsnog via de achterdeur binnen, waarbij de lat wordt gelegd op 8.000. Bij de behandeling van de Rijksbegroting 198787 werden de knelpunten waarop getoetst werd, maar zonder dat één werd verabsoluteerd, door toenmalig staatssecretaris De Graaff-Nauta onderscheiden in juridische-bestuurlijke, sociaalgeografische, financieel-economische en ruimtelijke. De toepassing van de criteria leidden in reactie op maatschappelijke veranderingen tot beslissingen waarbij grotere gemeenten ontstonden dan in de jaren daarvoor. Tijdens de kabinetten Lubbers II en III is staatssecretaris De Graaff-Nauta verantwoordelijk geweest voor de opheffing van 67 gemeenten. Ook kwam tijdens de kabinetsperiode van Lubbers III (in 1991) de Wet algemene regels herindeling (arhi) tot stand, die de procedures voor gemeentelijke herindeling vereenvoudigden en versnelden. Met de Wet arhi streefde de wetgever vier zaken na88. Allereerst beoogde de wet een verkorting van de herindelingprocedures, die voor de totstandkoming van de wet vaak 8 tot 10 jaar in beslag namen89. In de tweede plaats zou de wet kunnen bijdragen aan duidelijkere en meer zorgvuldige procedures rond gemeentelijke herindeling. In de derde plaats zou het een kader bieden om de integratie van gemeenten – ten aanzien van bijvoorbeeld de harmonisatie van gemeentelijke regelgeving, de financiële consequenties, de verkiezingen en de rechtspositie van de medewerkers – soepel en zorgvuldig te laten verlopen. In de vierde plaats zou de Wet arhi bijdragen aan een formele versterking van de positie van de provincie in herindelingprocessen. Het eerste Paarse kabinet bracht in 1995 het kabinetsstandpunt Vernieuwing bestuurlijke organisatie uit, waarvan een Beleidskader gemeentelijke herindeling90 onderdeel uitmaakte. Dit Beleidskader bevatte een zevental toetsingscriteria, deels voortbouwend op de knelpuntenbenadering en deels nieuw. Met name de expliciete prioriteit die gelegd werd bij versterking van centrumgemeenten was een nieuw onderdeel van het beleid. Ook nieuw was de vaststelling dat een uniforme optimale schaal, gerelateerd aan het inwonertal, niet eenduidig kan worden vastgesteld, omdat deze zowel afhankelijk is van de specifieke positie en functie

87

Kamerstukken II 1986/87, 19700 VII nr. 11 (antwoord 35, pagina 10). Opgemerkt werd dat de opsomming niet limitatief was. Memorie van Toelichting: kamerstukken II 1980/81, 16405, nr. 3. 89 Dit werd mede veroorzaakt doordat bij iedere herindeling een algemeen geldende regeling van de administratieve consequenties van gemeentegrenswijzigingen in één wetsontwerp samengebracht moesten worden. Aangezien zo’n herindelingswet de weg aflegde van iedere wet, konden daarmee ook de algemene regels telkens opnieuw ter discussie gesteld worden. 90 Kamerstukken II 1995/96, 21427, nrs. 107 en 111. 88


s0419974

Pagina 72

VERTICALE VERHOUDINGEN van de desbetreffende gemeente als van haar omgeving91. Paars I besloot daarom niet langer uit te gaan van een vast minimumaantal inwoners. Het Beleidskader kreeg tijdens Paars II in 1998 een vervolg in de Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling92, waarin de minster stelde dat “mede gelet op het feit, dat de wenselijke schaalgrootte van gemeenten evenzeer van andere factoren dan het inwonertal afhankelijk is, het getalscriterium als uitgangspunt voor gemeentelijke herindeling naar mijn mening terecht is losgelaten”. Het loslaten van het inwonerscriterium betekent dat er in de beschouwing van de bestuurskracht van gemeenten een omslag plaatsvond van schaal- naar procesdenken. Waar het schaaldenken uitgaat van de gedachte hoe meer inwoners, hoe beter de organisatie is in termen van bijvoorbeeld effectiviteit en/of doelmatigheid, impliceert het procesdenken dat niet de gemeentegrootte van buitenaf gezien kan bepalen of een gemeente te klein of te groot is, maar dat het van het inzicht in het daadwerkelijk functioneren van het gemeentebestuur in relatie tot de betreffende samenleving afhangt of een gemeente rijp is voor herindeling of andere verbeteringspogingen en daar zelf ‘een verhaal’ bij heeft. Procesdenken duidt er dus op dat gemeentebesturen zelf moeten analyseren wat hun sterkten en zwakten zijn en welke verbeteringsopties nodig zijn om sterkten te versterken en zwakten teniet te doen. Dit heeft een enorme toename van het aantal bestuurskrachtmetingen opgeleverd (met een navenant aantal meetmethodieken), geëntameerd door gemeenten. Deze metingen – of liever: de uitkomsten daarvan – hebben op hun beurt weer geleid tot een stijging van het aantal door gemeenten zelf geïnitieerde herindelingsvoorstellen. Met de vorming van het eerste kabinet Balkenende kwamen voorstellen tot reorganisatie van het binnenlands bestuur tot stilstand93. Pim Fortuyn had in de verkiezingscampagne al laten weten een groot tegenstander te zijn van gemeentelijke herindelingen en propageerde zelfs reeds doorgevoerde herindelingen ongedaan te maken. Zo ver kwam het niet, maar onder invloed van de LPF besloot het kabinet Balkenende I om herindelingen niet meer van bovenaf op te leggen en tot het afgelasten van de geplande herindelingen rond Eindhoven en in het noorden van Noord-Holland. Alleen de herindeling in de Achterhoek mocht nog doorgaan, welke op 1 januari 2005 plaatsvond. Het argument voor deze omkeer was in de eerste plaats dat geconstateerd was dat er onder de inwoners van de gemeenten meestal geen draagvlak is voor fusie en in de tweede plaats dat kleinere gemeenten erin bleken te slagen om relatief veel participatie te bewerkstelligen (mobiliseren van burgers). Het kabinet

91

De Raden voor het openbaar bestuur en voor de financiële verhoudingen (Rob-Rfv) kwamen in hun Advies Binnengemeentelijke decentralisatie van 23 september 2003 ook tot de conclusie dat er geen ondubbelzinnige relatie is tussen schaalgrootte en een effectief en efficiënt lokaal bestuur, maar zagen dit veroorzaakt door het feit dat ieder beleidsprobleem om zijn eigen bestuurlijke schaal vraagt. 92 Kamerstukken II 1998/99, 26331, nr. 1. 93 Dit leidde echter niet tot een trendbreuk in de daling van het aantal gemeenten in Nederland door de toename van het aantal fusievoorstellen dat ‘van onderop’ tot stand kwamen.


s0419974

Pagina 73

VERTICALE VERHOUDINGEN stelde zich op het standpunt dat bestuurlijke herindeling geen goede manier was om adequaat aan de eisen van een modern bestuursapparaat te beantwoorden en dat daarom voor gemeentegrensoverschrijdende problemen de mogelijkheid van tussengemeentelijke oplossingen en gemeenschappelijke regelingen intensiever diende te worden benut. Werd in het Beleidskader 1995 en de Beleidsnotitie 1998 draagvlak nog beschouwd als een criterium waaraan de gemeente moest voldoen, door de kabinetten Balkenende II en III werd draagvlak gekoppeld aan het herindelingsvoorstel in de zin dat het een belangrijk criterium werd bij de beoordeling van herindelingsvoorstellen. In het nieuwe Beleidskader gemeentelijke herindelingen dat eind 200294 het licht zag staat te lezen: “de belangrijkste koerswijziging voor het kabinet [is] de nadruk die wordt gelegd bij het maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak voor herindelingsvoorstellen”. Het belang dat gesteld wordt in draagvlak is allereerst gelegen in de democratische legitimatie van de voorstellen. Bovendien is een breed draagvlak een belangrijke voorwaarde voor de nieuwe gemeente om een goede start te maken. Daarbij wordt de toetsing van het draagvlak breed uitgelegd: zowel aan de wijze waarop tijdens de procedure aan een optimaal draagvlak is gewerkt, als aan het draagvlak voor het uiteindelijke voorstel wordt aandacht geschonken. In 2006 wordt het draagvlakcriterium echter weer sterk afgezwakt ten faveure van het bestuurskrachtcriterium als minister Remkes (sterk geïnspireerd door en gecharmeerd van het Deense model) in zijn notitie Maatwerk in het Middenbestuur niet alleen de vraag opwerpt of de aan- dan wel afwezigheid van voldoende draagvlak het dominante criterium bij de besluitvorming moet blijven, maar daarop ook antwoordt dat naar zijn idee versterking van de gemeentelijke bestuurskracht voorop behoort te staan. In de opvolger van deze notitie, De toekomst van het decentrale bestuur, het decentrale bestuur van de toekomst, komt het woord ‘draagvlak’ in het geheel niet meer voor. Deze lijn is terug te vinden in het wetsvoorstel95 voor de samenvoeging van de gemeenten Sassenheim, Voorhout en Warmond tot de gemeente Teylingen, voor welke het draagvlak ontbrak: “Bij de beoordeling van een mogelijke samenvoeging van gemeentes spelen twee criteria een rol: de bestuurskracht van de afzonderlijke gemeentes en het draagvlak onder de bevolking. Als de laatste onvoldoende is, kan het criterium verbetering van bestuurskracht prevaleren.” De betekenis van (het woord) bestuurskracht ligt in de historie ervan. Door de opkomst en instandhouding van de verzorgingsstaat ontstond een sterke verwevenheid van de beleidsinspanningen van de verschillende overheden. Het beleid van het ene bestuursorgaan had alles te maken met dat van een ander orgaan en onderlinge afhankelijkheden werden groter

94 95

Kamerstukken II 2002/03, 28750, nr. 1. Kamerstukken II 2004/05, 30033, nr. 3.


s0419974

Pagina 74

VERTICALE VERHOUDINGEN en groter. Deze als onwenselijk ervaren ‘bestuurlijke spaghetti’ of ‘bestuurlijke drukte’ leidde tot een roep om krachtdadig bestuur: bestuur-kracht dus. Daartoe moesten afhankelijkheden worden ontvlecht, wat (deels) te bereiken is door bestuurlijke eenheden groter te maken. Dit gaat echter voorbij aan het feit dat vervlechting nu juist dat was waar Thorbecke in het verleden aan had gedacht. Het ‘huis van Thorbecke’ is namelijk een constructie achteraf, waar Thorbecke het niet over had. Hij sprak niet over lagen – laat staan over een huis waarin de zaken boven- en ondergeordend waren – en ook niet over hogere en lagere overheden. Thorbecke had het over kringen die van elkaar afhankelijk waren en waar dus het ene bestuursorgaan het andere moest faciliteren om iets voor elkaar te krijgen. Met de regeringsdeelname van de PvdA in het kabinet Balkenende IV maakte het draagvlakcriterium weer een krachtige come back in het coalitieakkoord: “Herindeling van gemeenten vindt plaats indien daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat” 96. Niettegenstaande het belang dat aan draagvlak gegeven werd, sprak echter het Beleidskader noch het coalitieakkoord zich uit over wat ‘voldoende’ was en onder wie daarvan sprake moest zijn. Mede om deze reden werd in april 2009 het derde – en als de Beleidsnotitie 1998 wordt meegerekend: het vierde – Beleidskader gemeentelijke herindelingen97 gepresenteerd. Deze volstaat echter met een definitie van de verschillende soorten draagvlak (maatschappelijk, bestuurlijk en regionaal), maar geeft het geen antwoord op de vraag bij welke het zwaartepunt zou moeten liggen en ook niet wanneer sprake is van ‘voldoende’. Uit verschillende wetsvoorstellen waarbij een meerderheid van de burgers zich had uitgesproken tegen de beoogde samenvoeging van hun gemeente, valt echter wel te deduceren dat maatschappelijk draagvlak onder aan de ladder staat. Voor het kabinet weegt zwaarder dat de meerderheid van de gemeenteraden van de samen te voegen gemeenten voor gestemd heeft. Zo werd bij de behandeling van het wetsvoorstel98 tot samenvoeging van de gemeenten Alkemade en Jacobswoude door de minister gesteld dat “bij draagvlak in de eerste plaats [wordt] uitgegaan van het draagvlak in de betrokken gemeenteraden. Beide gemeenteraden hebben zich voor deze herindeling uitgesproken, wat duidt op een groot draagvlak.” De motivatie voor deze keuze is te vinden in de beantwoording van de kamervragen99 naar aanleiding van het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor de vorming van de huidige gemeente Teylingen: “Voor het kabinet wegen bij de voorbereiding van herindelingswetsvoorstellen de

96

De benadering van gemeentelijke herindeling van onderop is voor het kabinet Balkenende IV uitgangspunt, omdat het ervan overtuigd is dat de kwaliteit van het lokaal bestuur is gebaat bij ‘herindeling op maat’, wat tevens bijdraagt aan draagvlak voor herindelingsvoorstellen. Bij herindeling op initiatief van gemeenten zal sprake zijn van een gedeeld inzicht van betrokken gemeenten dat de beste bestuurlijke oplossing voor versterking van de eigen bestuurskracht is gelegen in samenvoeging van (delen van) gemeenten. 97 Kamerstukken II 2008/09, 28750, nr. 5. 98 Kamerstukken II 2007/08, 31329, nr. 3. 99 Kamerstukken I 2004/05, 30033, C.


s0419974

Pagina 75

VERTICALE VERHOUDINGEN besluiten of zienswijzen van de representatieve organen van gemeenten, respectievelijk provincies, inderdaad zeer zwaar. Dat volgt niet alleen uit het kabinetsbeleid, maar ook uit het wettelijk stelsel zoals dat in de Wet arhi is uitgewerkt. Het is een zelfstandige verantwoordelijkheid van de decentrale representatieve organen om te bepalen of en hoe deze organen zich vergewissen van het draagvlak onder de bevolking bij (voorgenomen) besluitvorming door deze organen.” De nuancering van het draagvlakcriterium is te vinden in de aanbeveling in het rapport Vertrouwen en verantwoorden – voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht van de Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (commissie d’Hondt, 2008): “Gemeentelijke herindeling dient met steun van de gemeenten zelf tot stand te komen; draagvlak is daarom zeer belangrijk. Het is echter niet gewenst dat één gemeente een regionaal gewenste herindeling tegen kan houden. Dit kan de regio (en andere gemeenten) onaanvaardbaar schaden”100. Met het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor de toetsing van ‘voldoende’ draagvlak bij de provincie, komt de facto de het accent toch te liggen bij de vergroting van de bestuurskracht, zoals onderstaand zal blijken. Ofschoon de wetgever formeel verantwoordelijk is voor de inrichting van het openbare bestuur en daarmee voor het ontstaan en tenietgaan van gemeenten, speelt ook de provincie hierbij een belangrijke rol. In de Wet arhi beperkt deze rol zich tot een processuele, maar door de nadere invulling hiervan in het ministerieel Beleidskader gemeentelijke herindeling 2009 is de positie van de provincie zodanig versterkt dat de indruk ontstaat dat de eindbeslissing over de bestuurlijke inrichting van Nederland feitelijk bij de provincie ligt. Temeer daar het beleidskader het standpunt inneemt dat de wetgever zich terughoudend opstelt, wat wil zeggen dat zij ervoor waakt de afwegingen die op gemeentelijk en provinciaal niveau zijn gemaakt als het ware over te doen en zich dus beperkt tot een procesmatige toets. Het uitgangspunt is dat gemeenten als eerste aan zet zijn om te bepalen of de eigen bestuurskracht tekortschiet en indien dat het geval is, te bepalen óf en welke maatregelen genomen moeten worden om deze te versterken. Een gemeente is echter geen eiland, zodat het niet goed functioneren van gemeente ook uitstraalt naar andere gemeenten en regionale ontwikkelingen. Omdat de provincie de bestuurslaag is die vooreerst verantwoordelijk is voor het regionale samenhang en evenwicht, nemen zij in de praktijk de leidende rol in bestuurskrachtmetingen en daarmee het initiatief voor gemeentelijke herindeling. Het beleidskader stelt immers dat provincies waar nodig sturing dienen te geven aan de discussie die kan lei-

100

Dit is het belangrijkste argument dat door de provincie Zuid-Holland is gegeven bij het niet accepteren van de door de gemeenteraad van Rijnwoude op 12 maart 2009 aangenomen motie om (voorlopig) zelfstandig te blijven.


s0419974

Pagina 76

VERTICALE VERHOUDINGEN den tot een herindelingsvoorstel. Tegelijkertijd stelt het beleidskader dat van gemeentelijke herindeling op initiatief van de provincie sprake is in twee situaties, namelijk indien (1) de provincie het initiatief overneemt van gemeenten wanneer er, naar het oordeel van de provincie, geen uitzicht bestaat op een gezamenlijk gedragen voorstel van de gemeenten die betrokken zijn bij een herindelingsproces of (2) de provincie, al dan niet op verzoek van gemeenten, het initiatief neemt tot herindeling op grond van haar verantwoordelijkheid voor het lokaal bestuur binnen de provinciale grenzen. De provinciale regie op bestuurskrachtmetingen, waarbij de gemeenten moeten aantonen bestuurskrachtig genoeg te zijn, krijgt zo de geur dat op zoek gegaan wordt naar problemen waarvoor herindeling een oplossing kan bieden. Dat deze problemen zonder meer gevonden worden, komt door de verenging van het concept bestuurskracht, waarbij het niet meer gaat om een kwaliteitsmeting101 maar om beantwoording van de vraag in hoeverre een gemeente zelfstandig in staat is hun huidige en toekomstige taken te kunnen uitvoeren. Geen enkele gemeente in Nederland kan zijn taken in volledige zelfstandigheid uitvoeren en welke de toekomstige taken zijn kan zeer breed uitgelegd worden, zodat een bestuurskrachtmeting onder alle omstandigheden automatisch wijst op schaalvergroting. Een complicerend aspect is dat het normenkader (waaraan wordt de uitvoering van het opgavenprofiel gespiegeld?) niet eenduidig is en dat ook niet kan zijn: er is niet één meetlat mogelijk die zowel Schiermonnikoog als Amsterdam recht doet. Tenslotte is een niet onbelangrijke factor dat provincies zo hun eigen belangen en hun eigen dynamiek kennen, die niet op één lijn hoeven te liggen met die van gemeenten. Indien bijvoorbeeld in het ene deel van de provincie een vrijwillige herindeling plaatsvindt en de provincie niet alleen verantwoordelijk is voor regionale samenhang, maar ook voor regionaal evenwicht, kan het gebeuren dat de provincie in het andere, minder welwillende deel een herindeling afdwingt. Bij de eigen belangen kan gedacht worden aan het ontlopen van de beslissing tot instelling van een stadsprovincie of de dreiging van een provinciegrensoverschrijdende herindeling. Het ministerieel Beleidskader gemeentelijke herindelingen uit 2002 stelt dat “in een samenhangende en evenwichtige visie op de organisatie van het binnenlands bestuur, waaronder op de gemeentelijke indeling, de fenomenen van zowel schaalvergroting als schaalverkleining een plaats [zullen] hebben.” In datzelfde stuk wordt tegelijkertijd gesteld dat “een beleidskader gemeentelijke herindeling niet het geëigende document [is] om zo’n visie te ontvouwen.” Daaruit blijkt enerzijds wel de wens de bestuurlijke inrichting te voorzien van een ideologisch fundament, maar anderzijds de onmacht om richting te kiezen. Dit is niet onop-

101

Uit het theoretisch kader van bestuurlijke kwaliteit van Toonen e.a. (1998, hfst. 2) blijkt dat kwaliteit van gemeenten een meervoudig en complex begrip is, dat zich niet leent voor simpele metingen of conclusies.


s0419974

Pagina 77

VERTICALE VERHOUDINGEN gemerkt gebleven. Het landelijk herindelingsbeleid uit de jaren tachtig en negentig is door Denters (1996) wel getypeerd als “het succes van falend beleid”. Een succes omdat op het herindelingsbeleid van achtereenvolgende kabinetten tal van fusies volgden, maar de grondslag was zwak als gevolg van over het algemeen onhoudbare veronderstellingen vooraf. Rijken van Olst (1980: 2) constateert in haar dissertatie dat een algemeen criterium, op basis waarvan in elk herindelingsgebied de beslissing moet vallen welke gemeenten worden opgeheven en welke worden gehandhaafd (en dat een richtlijn inhoudt ter bepaling van de omvang van de delen van de opgeheven gemeenten die worden overgebracht naar gehandhaafde of naar nieuw te vormen gemeenten), nooit door de wetgever werd geformuleerd of zelfs maar voorgesteld. Van Ruller (1966: 331) concludeert dat een grote lijn, een visie, een beleid, dat ten grondslag ligt aan alle herindelingsingrepen niet te ontdekken valt. Thomassen e.a. (1991: 17) noemen de criteria voor zover die gesteld zijn beperkt en eenzijdig en zij constateren bovendien dat herindelingsvoorstellen onvoldoende onderbouwd worden door empirisch onderzoek. Het gevolg van het ontbreken van een duidelijke visie op de rol en inrichting van het openbaar bestuur, is dat in het herindelingsdebat door de tijd heen een verwarrende veelheid van argumenten gehanteerd. Rechtsbescherming van de lokale autonomie Herindeling geschiedt bij formele wet, is als zodanig geen besluit en dus niet appelabel. In verband met het toetsingsverbod van artikel 120 Gw dient de rechter, indien een dergelijke wet eenmaal tot stand is gebracht, zich ter zake te onthouden van een oordeel betreffende de (on)rechtmatigheid. Blijft over in hoeverre de rechter kennis mag nemen van vorderingen terzake een herindelingsprocedure, die uiteindelijk leidt tot wetgeving in formele zin. De bestuursrechter mag dat in ieder geval niet, omdat sprake is van een voorbereidingshandeling ten aanzien van een ‘besluit’ dat géén besluit is in de zin van de Awb (namelijk een wet in formele zin). De burgerlijk rechter mag dat wel op grond van de in het arrest Guldemond/Noordwijkerhout102 geïntroduceerde objectum litis-leer die met zich meebrengt dat de bevoegdheid van de burgerlijke rechter niet wordt bepaald door de materiële rechtsverhouding die aan een geschil ten grondslag ligt, maar door de gestelde rechtsaantasting. Zodra een eiser stelt in een burgerlijk recht te zijn aangetast, dan wel een schuld vordert (vgl. art. 112 Gw), acht de burgerlijke rechter zich bevoegd. Het beoordelen van, en daarmee ingrijpen in, het wetgevingsproces wijst de Hoge Raad103 echter resoluut van de hand, zo blijkt uit de uitspraak in de zaak Tegelen/Provincie Limburg. De Raad oordeelde dat het stelsel van artikel 120 Gw zich verzet tegen de beoordeling door de rechter van de vordering van de 102

HR 21 december 1915, NJ 1916, p. 40. HR 19 november 1999, C98/096, JB 2000/1. Hiermee is de Hoge Raad strenger in de leer dan het Hof ’s-Hertogenbosch (8 januari 1998, JB 1998/27), die een marginale toetsing van procedureschending voorstond. 103


s0419974

Pagina 78

VERTICALE VERHOUDINGEN gemeente Tegelen dat de Provincie jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld, omdat daarmee niet te rijmen zou zijn dat de rechter in de loop van de procedure die tot een wet in formele zin leidt, wel zou kunnen oordelen dat procedurevoorschriften niet in acht zijn genomen en op die grond in het wetgevingsproces zou kunnen ingrijpen. Van belang in de uitspraak van Tegelen/Provincie Limburg is dat procureur-generaal Mok in zijn conclusie (3.7.3) een duidelijk onderscheid maakt tussen de gevallen als de onderhavige waar het gaat om “... bescherming, afweging of waardering van belangen” en situaties waarin er sprake is van strijd met een grondrecht of strijd met een volkenrechtelijke verplichting, in welke laatste hij meer ruimte ziet voor rechterlijke interventie. Dit laatste is aan de orde bij artikel 5 van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie (EHLA) dat bepaalt dat wijziging van plaatselijke gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk en waar dit wettelijk is toegestaan door middel van een referendum. Of op artikel 5 EHLA een beroep gedaan kan worden valt in twee vragen uiteen. Ten eerste of sprake is van “een ieder verbindende bepaling” in de zin van artikel 94 Gw, wat kan leiden tot het door de rechter buiten toepassing laten van een wet in formele dan wel materiële zin in gevallen waarin de formele wetgever tekort zou schieten in de naleving ervan, en ten tweede hoe artikel 5 EHLA geïnterpreteerd dient te worden. Op de eerste vraag antwoordt de President van de Rechtbank ‘sGravenhage in zijn vonnis van 3 december 1993 (nr. 93/1073)104 impliciet bevestigend door het verwerpen van het beroep dat op deze bepaling gedaan werd. Hennekens 105 stelt daarentegen dat niet artikel 94, maar artikel 93 Gw van toepassing zou moeten zijn, aangezien een herindelingsbesluit geen algemene regeling is waardoor personen tot iets verbonden worden, maar aangemerkt kan worden als een rechtsvaststellende, op een concreet geval betrekking hebbende, publiekrechtelijke rechtshandeling en dus een (bestuursrechtelijke) beschikking in wetskleed. Een dergelijke beschikking valt daarom volgens hem niet onder de reikwijdte van art. 94 Gw, maar onder die van art. 93 Gw. Indien overigens de rechter een in een wet gegoten wettelijk voorschrift buiten toepassing kan laten wegens strijd met een eenieder verbindende verdragsbepaling, is hij a fortiori bevoegd een concreet besluit in wetsvorm wegens strijd met een verdragsbepaling onverbindend te achten dan wel rechtskracht te ontzeggen. In antwoord op de tweede vraag stelt de President in hetzelfde arrest dat “uit artikel 5 van het EHLA de plaatselijke bevolking niet [volgt] dat de bevolking van door middel van een referendum had moeten worden geraadpleegd. Nog daargelaten dat deze stellingname niet

104 105

Gemeentestem 1995-7004, 3. Noot bij de uitspraak van het Hof ‘s-Gravenhage d.d. 8 maart 2001, nr. 00/825Kg (Gemeentestem 2001-7145, 4).


s0419974

Pagina 79

VERTICALE VERHOUDINGEN strookt met de letterlijke tekst van artikel 5 (“zo mogelijk door middel van een referendum”) blijkt uit het bij het handvest behorende rapport, dat, waar – zoals in Nederland – een referendum niet wettelijk is voorgeschreven, het horen rechtstreeks of indirect (“… other forms of consultation may be excercised”) kan geschieden. Nu in de gemeente de plaatselijke gemeenschap indirect is gehoord door inschakeling van de gemeenteraad aldaar is aan het bepaalde in artikel 5 voldaan.”106 Hennekens 107 is het daar niet mee eens en stelt dat in deze benadering voorbij gegaan wordt aan het feit dat met ‘plaatselijke gemeenschap’ in artikel 5 EHLA niet zonder meer geduid wordt op ‘lokale autoriteit’ zoals elders in dit verdrag de aanduiding wordt gebezigd als voor bestuursorganen regelingen worden gegeven. De gemeenteraad is in het EHLA een lokale autoriteit en niet een plaatselijke gemeenschap, tussen welke de Engelse tekst een onderscheid maakt (“local authorities” en “local communities”). Dat deze niet dezelfde zijn, blijkt volgens Hennekes ook uit het feit dat er verwezen wordt naar een referendum. Het raadplegen van een plaatselijke gemeenschap te doen geschieden door de autoriteiten die de beslissing zelf nemen zou erop neerkomen dat artikel 5 EHLA een “dode rechtsmus” zou zijn. Uit de bepaling van artikel 5 EHLA in combinatie met artikel 124 lid 1 Gw, kan wel worden ontleend dat de hogere overheid dient te motiveren waarom een gemeentelijke herindeling nodig wordt geacht en waarom daarmee het belang van de gemeenschappen van de samen te voegen gemeenten wordt gediend. Gedwongen herindeling is volgens Dölle e.a (2004: 250-251) dan ook moeilijk te verenigen met de gedachte dat het democratisch gedachtegoed een belangrijke autonomie veronderstelt voor de lokale bestuursverbanden en dat mede gelet op dit verband tussen democratie, automie en decentralisatie recht gedaan dient te worden aan het algemene uitgangspunt dat het institutionele raamwerk voor het binnenlands bestuur in Nederland in beginsel wordt opgebouwd met een volwaardige betrokkenheid van de op te heffen gemeenten en hun burgers.

106

Dit is in lijn met wat gesteld is in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot ratificatie van EHLA (kamerstukken II 1987/88, 20586, nr. 1). 107 Noot bij de uitspraak van de President van de Rechtbank ’s-Hertogenbosch d.d. 30 december 1994 (Gemeentestem 19957004, 4).


s0419974

Pagina 80


4. Analyse Nu de verschillende rollen van de gemeente benoemd en beschreven zijn (hoofdstuk 1), bekeken is wat de grondslagen en uitwerkingen zijn van de staatsvormen federatie (hoofdstuk 2.1), gecentraliseerde eenheidsstaat (hoofdstuk 2.2) en de gedecentraliseerde eenheidsstaat (hoofdstuk 2.3), en tenslotte omschreven is hoe deze modellen uitwerken in de lokale autonomie van gemeenten (hoofdstuk 3), kan een antwoord gezocht worden op de vraag of het inderdaad zo is dat de Nederlandse staatsvorm – ten opzichte van die van Frankrijk en Zwitserland – leidt tot onduidelijkheid over de rol die de gemeente vervult. Hoe gaan met andere woorden de andere landen om met het spanningsveld tussen de rol van de gemeente als staatkundig object en die van maatschappelijk subject? Tussen eisen van burgernabijheid en -participatie (democratie en legitimatie) enerzijds en effectiviteit en efficiëntie anderzijds? Ook de andere landen hebben immers te maken (gehad) met de opkomst van de verzorgingsstaat en andere technologische, sociale en economische factoren, waardoor de opvatting over de rol van de overheid veranderde en het takenpakket in kwalitatieve en kwantitatieve zin uitdijde. Grootschalige decentralisatieoperaties zijn ook niet beperkt tot Nederland. Toch hebben deze ontwikkelingen in Zwitserland noch Frankrijk geleid tot opschaling van de gemeenten op de wijze waarop dat in Nederland gebeurt. Is het ‘Huis van Thorbecke’ niet levensloopbestendig gebouwd?

4.1. GRONDSLAGEN Liberalisme De 19e eeuw – de tijd waarin de basis werd gelegd voor de huidige inrichting van veel, en in ieder geval de drie besproken, Staten – werd gedomineerd door het liberalisme. Deze politiek-maatschappelijke stroming is bij de staatsvorming van de drie besproken landen dan ook een belangrijke inspiratiebron geweest. Bij de bespreking van de grondslagen die aan de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat was echter al geconstateerd dat het liberalisme een wijdvertakte stroming is, die heel rijk is aan bronnen. Zo vindt men ten aanzien van de filosofische beginselen van het liberalisme in Locke een beroep op goddelijk verleende rechten als de basis van waaruit een liberale politiek volgt, in Kant de idee van rationele macht als het fundament voor de liberale Staat en Mill’s liberalisme volgt uit de combinatie van hedonisme met het ‘grootste geluk principe’. Het Franse liberalisme heeft een revolutionaire traditie, het Zwitserse is sterk ‘Lockiaans’ geïnspireerd en de Nederlandse variant wordt geschaard onder het ‘doctrinair’ liberalisme. Het Franse liberalisme gaat sterk uit van een natuurrechtelijke argumentatie, dat stelt dat


s0419974

Pagina 81

VERTICALE VERHOUDINGEN schending van de (natuurlijke) rechten van mensen of burgers verzet en zelfs revolutie legitimeert. Locke’s ‘government by consent’, waarbij vrije burgers op basis van een contract met elkaar afspreken – in ruil voor bescherming van het recht van het individu op leven, vrijheid en bezit – een deel van hun natuurlijke rechten over te dragen aan de overheid, maakte het debat over natuurlijke rechten irrelevant. Heeft immers de burger politieke vrijheid en is hij daarmee verzekerd van invloed op de publieke besluitvorming, dan is dat al voldoende om despotisme te vermijden. Rousseau’s versie van het Contrat Social heeft dan ook het herwinnen van verloren vrijheid als doelstelling, terwijl die van Locke een efficiëntere rechtsbescherming als motief heeft. De doctrinair liberalen hadden van de Franse Revolutie geleerd dat politieke constructies die niet met de geschiedenis rekening hielden alleen maar chaos en rampen op zouden leveren en men daarom bij alle denken over staatsvorming, staatsinrichting, democratie, politieke representatie enzovoorts, terdege rekening zou moeten houden met wat de politieke realiteit is en met de wijze waarop die door de geschiedenis gevormd werd. Het was daardoor minder gebaseerd op politieke logica, maar een wendbaar en ondogmatisch, en dus veel pragmatischere vorm. De op politieke logica gebaseerde liberale modellen nemen het uitgangspunt van de Verlichting dat de mens geen middel is, maar een doel op zich. De doctrinairen hebben dit volgens Poma (2009) verlaten door de Verlichting(sidealen) niet in zijn geheel toe te passen, maar slechts een stukje daarvan, namelijk slechts economische vrijheid en dan nog een heel beperkte. Hierdoor ontstaat volgens hem een systeem waarin alleen vrijheid is, maar geen gelijkheid heerst en de wil om een politieke gemeenschap te vormen ontbreekt.

Volkssoevereiniteit Hoewel verschillend ingevuld, is de idee van volkssoevereiniteit een belangrijke pijler in zowel de Franse als de Zwitserse staatsinrichting. De Franse variant is geënt op Rousseau’s volonté générale, waarbij de soevereiniteit ligt bij ‘het volk’ als één geheel en het dus een collectivistische snit heeft. De Zwitserse gaat uit van de rationele staatsburger en is verbonden met het concept van zelfbeschikking, waardoor de soevereiniteit van de individuele burgers gehandhaafd blijft en het derhalve een meer individualistische snit heeft. In Zwitserland geeft deze invulling van volksoevereiniteit ruimte aan pluralisme, terwijl dit aan de invulling in Frankrijk vreemd is, vanwege de nadruk op gelijkheid een eenheid. Hetzelfde idee heeft zodoende geleid tot een sterke centralisatie in Frankrijk en een ver doorgevoerde decentralisatie in Zwitserland.


s0419974

Pagina 82

VERTICALE VERHOUDINGEN Nederland is de enige democratie waar volkssoevereiniteit (nog steeds) niet in de grondwet erkend is 108. In de eerste plaats is dit terug te voeren op het feit dat de grondlegger van het Nederlandse staatsbestel, Thorbecke – zoals we zagen in hoofdstuk 2.3 – geen aanhanger was van het concept volkssoevereiniteit. Noch in de Franse zin, noch in de Zwitserse zin. Het is echter niet alleen aan Thorbecke toe te schrijven dat het concept van volkssoevereiniteit in Nederland nooit stevig verankerd is. De Nederlandse verzuilde cultuur heeft hier ook aan bijgedragen. Zo constateerde Daalder (1964) dat de invoering van het algemeen kiesrecht in Nederland jarenlang van heel beperkte betekenis is geweest, omdat de – aan de culturele verdeeldheid verbonden – regententraditie ook na de introductie ervan onverkort gehandhaafd bleef. Aan ontwikkeling van de liberale burgerschapsidee via actieve burgerschapsvorming had de sterk verzuilde politiek geen enkele behoefte; die functioneerde juist bij de gratie van een zo groot mogelijke politieke passiviteit van de burgers. De goede werking van wat formeel als democratie gold berustte volgens Daalder zelfs in feite op een vergaande mate van politieke lijdelijkheid van de burger. Deze formeel-structurele en culturele factoren leiden ertoe dat ministers zich dienovereenkomstig nog altijd presenteren als dienaren van de Kroon en niet van het volk. Ook pogingen om burgers nauwer bij de besluitvorming te betrekken zijn vaak niet succesvol, omdat de ruimte die aan burgers gegeven wordt om feitelijk invloed uit te oefenen of (mee) te beslissen109, alsmede de groep actief participerende burgers over het algemeen beperkt is. De vraag roept zich op of Nederlanders zich lid voelen van een politieke gemeenschap. Dit lidmaatschap kan zich uiten in het zijn van onderdaan, waarbij het vooral een status is die rechten en plichten met zich meebrengt, of in het zijn van participant/kiezer, waarin het niet alleen de juridische contouren van het bestaan aangeeft, maar actieve deelname impliceert. Kijken we naar de 6 soorten rollen waarin de burger zich voordoet110, dan is de rol van de Zwitserse burger vooral te kwalificeren als die van participant/kiezer en die van de Franse burger als die van onderdaan. De Nederlandse burger daarentegen scoort volgens de benchmark ‘Waar staat je gemeente’ het hoogst op de rol als klant. In deze rol gaat het niet over de voor een politieke gemeenschap kenmerkende elementen besturen en/of bestuurd worden, maar over de kwaliteit van dienstverlening. Voor zover van een gemeenschap gesproken kan worden, is dit een economische, waarop geen politieke, maar marktmechanismen van toepassing zijn.

108

Dit was alleen opgenomen in de Staatsregeling voor het Bataafse volk van 1798, maar is nadien uit alle daaropvolgende grondwetten verdwenen. 109 Uit een opiniepeiling van Tops in 1993 onder gemeenteraadsleden bleek minder dan een kwart voorstander van de invoering van het bindende referendum (NG Magazine, 31 december 1993). De weerstand van bestuurders tegenover feitelijke invloed is terug te voeren op de Platoonse idee dat politiek te ingewikkeld is om aan gewone burgers over te laten. 110 Deze zijn de burger als kiezer, als klant, als onderdaan, als partner, als wijkbewoner en als belastingbetaler. Zie http://waarstaatjegemeente.hetpon.nl/index.php?category0=het_project&category1=methodiek_burgerrollen.


s0419974

Pagina 83


Organische staatsleer Ofschoon alleen de grondlegger van het Nederlandse staatsbestel onbetwist geïnspireerd was op de organische staatsleer, zijn ook organische elementen herkenbaar in de Zwitserse en de Franse bestuursinrichting. Zoals te lezen in hoofdstuk 2.1, ligt aan het federalisme ten grondslag de nadruk op de meervoudsvorm van de verschillende samenlevingsverbanden waarvan ieder mens deel uitmaakt en het primaat dat ligt bij het lokale verband, als zijnde de meest natuurlijke gemeenschap. Gelijk de organische staatsleer, zag ook de vader van de federalistische theorie, Althusius, het individu als onderdeel van diverse samenlevingsverbanden die hem als concentrische cirkels omgeven en ging het in de maatschappelijke ordening die hem voor ogen stond om “een organisch geheel, een natuurlijk samenleven, op diverse schalen” (Alen, 1994: 16). Dat het federalisme gelijke uitgangspunten heeft als de organische staatsleer hoeft niet te verbazen, omdat – zoals eerder geconstateerd was – de gedecentraliseerde eenheidsstaat ook federatieve elementen in zich heeft. De Nederlandse staatsinrichting is dan ook een compromis of combinatie tussen unitarisme en federalisme. Ook Frankrijk heeft – ondanks de sterke centralisatie – organische trekjes. Deze is echter niet te vinden in de bestuursstructuur, maar veeleer in de bestuurscultuur: in de ‘wheeling and dealing’ tussen, en de overlap van lokale, regionale en nationale representanten. Norton (1994: 133) beschrijft het Franse systeem als volgt: “the system can be described as organic in its working: the centre is alive to messages from the periphery, which is prepared to work with the centre provided that the centre can deliver.” Een overlap tussen representanten van de verschillende overheidslagen is in Nederland niet aan de orde: de artikelen 13 en 36b van de Gemeentewet verbieden dit voor zowel raadsleden als wethouders ten aanzien van functies, waaronder die in de uitvoerende macht van ‘hogere’ bestuursorganen. Een combinatie met het kamerlidmaatschap is wel mogelijk, maar de meesten die dat geprobeerd hebben (zoals bijvoorbeeld Geert Wilders) hielden dat vanwege de hoge werkdruk niet lang vol. Zoals verderop zal blijken, hebben de Nederlandse lokale bestuurders evenmin directe formele of informele contacten met beambten of bestuurders van de provinciale of Rijksoverheid. Zelfs van een representatie van het regionale niveau door één van de twee kamers (zoals aan de orde is bij de Zwitserse Ständerat en deels bij de Franse Sénat) is in Nederland geen sprake. Hoewel derhalve de Nederlandse bestuursinrichting sterk geïnspireerd was door de organische staatsleer, is het systeem in tegenstelling tot het Franse, niet “organic in its working”.

4.2. BESTUURSINRICHTING Aan de oppervlakte beschouwd, verschilt de bestuursinrichting van Frankrijk, Nederland en Zwitserland niet wezenlijk. Alledrie kennen een verticale machtenscheiding in de hoofdstrucMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 84

VERTICALE VERHOUDINGEN tuur lokale overheid – (1- of 2-lagig) middenbestuur – centrale overheid, een horizontale machtenscheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, en een bicameraal parlement. Toch is het resultaat wezenlijk anders. De onder de oppervlakte aanwezige verschillen verdienen daarom een nadere beschouwing. De verdeling van overheidstaken over verschillende overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau (verticale machtenscheiding) heeft een praktische en een ideologische grondslag. De praktische is gelegen in het feit dat het openbaar bestuur in zijn totaliteit bestaat om de burger te bedienen, maar dit in de omvang van de hedendaagse natiestaat niet realiseerbaar is vanuit één centraal punt. De centrale overheid heeft dan ook decentrale overheden nodig om bepaalde elementen van binnenlands bestuur te regelen. Welke taken door welke overheidslaag worden uitgevoerd is over het algemeen gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel, waarbij de verantwoordelijkheid inzake regelgeving uitvoering op het meest geschikte niveau komt te liggen. Zo heeft het geen zin om een gemeente verantwoordelijkheid te geven over een autosnelweg op zijn grondgebied, zoals het evenmin nuttig is de nationale overheid te laten beslissen over een doodlopend straatje in een lokaal woonerf. De ideologische grondslag van verticale machtenscheiding is gelegen in de doelstelling een rem te zetten op machtsconcentratie. Deze grondslag is het sterkst aanwezig en doorgevoerd in de federale staatsvorm, waar de grondwet de wetgevende en andere bevoegdheden verdeelt en sprake is van een gedeelde soevereiniteit tussen het geheel en de delen. In eenheidsstaten ligt de soevereiniteit bij het geheel (de Staat) en de nationale wetgever bepaalt dus ook wat hij aan de lagere corporaties overlaat. Dat de delen in een eenheidsstaat geen soevereiniteit bezitten, brengt met zich mee dat de rol van het middenbestuur in de eenheidsstaten er veel meer een is van een verlengde arm van de centrale overheid en het hun taak is toe te zien op de (juiste) uitvoering van rijksbeleid. De behartiging van de belangen van (de lokale overheden in) hun grondgebied is daaraan ondergeschikt. In de Zwitserse federatie is dat veeleer omgekeerd. Rijksbeleid wordt daar immers vormgegeven en bepaald door (een vertegenwoordiging van) de samenstellende delen. Decentrale overheden kunnen een (historisch) gegeven of een bewuste creatie zijn. Voor wat betreft het middenbestuur gold het eerste in Zwitserland en Nederland. In Zwitserland omdat dit een federatie is die niet ontstaan is uit verzelfstandiging, maar uit samenvoeging van de delen, waardoor de kantons al bestonden vóór de natiestaat. Handhaving van de soevereiniteit van de kantons is gelegen in het feit dat de talige en religieuze verdeeldheid een belangrijke rol speelt in het openbare leven. In Nederland is het bestaan van de provincies historisch gegrondvest in de tijd dat Nederland een confederatieve republiek was, gedragen door autonome gewesten en sterke steden. Om de provincies kon Thorbecke met Masterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 85

VERTICALE VERHOUDINGEN andere woorden niet heen, maar hun rol heeft hij – vanwege de eerder genoemde vrees voor federalisme – aanzienlijk verzwakt. De departementen in Frankrijk zijn geen historische verbanden, maar eind 18e eeuw gecreëerd om de machtsstructuur van de adel te doorbreken en zijn typische voorbeelden van verlengd rijksbestuur. Toch hechten de Fransen veel sterker aan hun departementen dan de Nederlanders aan hun provincies. Dit wordt veroorzaakt door de beperkte en weinig ‘mensgerichte’ taakstelling van de provincies ten opzichte van andere middenbesturen in Europa, die mede (en misschien wel vooral) veroorzaakt is door de verzuiling. Kreeg in vergelijkbare landen de regio een belangrijke bestuurlijke rol toebedeeld in het proces van (‘sociale’) modernisering, in Nederland leverde de verzuiling de benodigde bestuurlijke kaders (Toonen, 2005: 8). Dit verklaart ook waarom de Nederlandse provincies vooral taken op ruimtelijk gebied hebben en niet in de beleidsvelden die in omringende landen typisch regionale domeinen zijn. De gemeenten zijn in beginsel in elk van de besproken landen een historisch gegeven geweest. Nationale staten zijn immers van aanmerkelijk jongere datum dan de gemeenten en hun directe voorlopers 111, die een geschiedenis kennen die teruggaat tot de vroege middeleeuwen112. Of zij de status van ‘gegeven’ behouden hebben, is afhankelijk van de perceptie op de gemeente. Wordt de gemeente gezien en ervaren als een geografisch bepaalde gemeenschap, waarvan de leden zich verbonden hebben tot een gezamenlijke oplossing van hun (al dan niet ten opzichte van andere gemeenschappen afwijkende) problemen, dan ligt een wijziging van de grenzen niet voor de hand of zou tenminste op veel weerstand van de leden leiden. Dit is aan de orde in Frankrijk en Zwitserland, waar de gemeentelijke overheid nog sterk een uitdrukking is van het bestuur van de gemeenschap en de leden zich ook met deze eenheid identificeren. Het resultaat is een enorme hoeveelheid kleine gemeenten. In Nederland heeft de verzuiling (naast de invloed die deze heeft gehad op het gebrek aan ontwikkeling van actieve burgerschapsvorming en op de beperkte taak van de provincies), er ook aan bijgedragen dat Nederlanders zich lang niet identificeerden met geografisch bepaalde gemeenschappen, maar met gemeenschappen gevormd langs religieuze of ideologisch scheidslijnen. De gemeente als bestuur van de gemeenschap was hierdoor slechts van beperkte betekenis. Het samenvoegen van gemeenten uit effectiviteits- en efficiencyoverwegingen ging dan ook lang betrekkelijk geruisloos, waardoor er – in vergelijking met Frankrijk en Zwitserland – hele grote gemeenten ontstaan zijn. Onderstaand een tabel ter illustratie van de verschillen in gemeentegrootte in Nederland, Frankrijk en Zwitserland.

111

Bedoeld wordt hier de gemeenten en zijn voorlopers als instituties. Immers: niet alle gemeenten zijn van gelijke feitelijke, dan wel juridische leeftijd. 112 De plaatselijke gemeenschap zelf is echter oeroud en lokale bestuursvormen bestaan al vanaf de ‘ontdekking’ van landbouw (de Neolithische Revolutie) – in Noordwest-Europa vanaf ca. 6.000 v. Chr., omdat vanaf dat moment mensen zich op één plek vestigden, zo gemeenschappen ontstonden met gedeelde problemen en de behoefte deze in gezamenlijkheid op te lossen.


s0419974

Pagina 86


Gemeentegrootte < 1.000 1.000 – 5.000 5.000 – 10.000 10.000 – 100.000 > 100.000 Totaal

Frankrijk* Aantal % 27.794 76,0 6.922 18,9 975 2,7 838 2,3 36 0,1 36.365 100

Zwitserland* Aantal % 1.562 53,9 1.043 36,0 173 6,0 113 3,9 5 0,2 2.896 100

Nederland** Aantal % 1 0,23 5 1,16 39 9,07 359 83,49 26 6,05 430 100

* Bron: Denters en Rose, 2005: 13 + 142; betreft gegevens 2002 (F) resp. 2000 (Zw) ** Bron: Statline – Centraal Bureau voor de Statistiek; betreft gegevens 2010

Hoewel de gemeenten in Nederland net als in Frankrijk en Zwitserland aanvankelijk historisch gegeven waren, hebben zij deze status niet weten te behouden. Gemeentelijke herindeling wordt vaak gebaseerd op de provinciale structuurvisie, waarin de provincie beschrijft hoe en op welke manier ze met ontwikkelingen en keuzes omgaat en schetst hoe de provincie er op de middellange termijn uit moet komen te zien. De gemeentelijke indeling in Nederland wordt derhalve vormgegeven op grond van ruimtelijke rationele gronden, niet op grond van sociale structuren.

4.3. GEMEENTEROLLEN Kijken we naar de rollen die de gemeente aan kan nemen, zoals de beschreven zijn in hoofdstuk 1, dan kan ten aanzien van de besproken landen de volgende analyse gemaakt worden. Daarbij wordt opgemerkt dat de twee rollen die uitgaan van de gemeente als staatkundig object als communicerende vaten opgevat worden en dus als uitersten tegenover elkaar geplaatst worden. Dat wil zeggen dat ik er vanuit ga dat als een gemeente ‘sec’ de rol vervult van administratief lichaam, er geen sprake kan zijn van een zelfstandige eenheid. Om deze reden behandel ik deze rollen tezamen. De rollen die de gemeente kan vervullen als maatschappelijk object sluiten elkaar daarentegen geenszins uit: een lokale overheid kan heel goed fungeren als bestuur van een gemeenschap én als leerschool van de democratie.

Zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel of administratief lichaam? De indicatoren van de positie van de gemeente op het spectrum van zelfstandige eenheid tot administratief lichaam zijn: •

grondwettelijke positie van de gemeente;

•

de grootte van het eigen belastinggebied, dan wel de mogelijkheid deze realiseren;

•

het spectrum van gemeentelijke functies en de vrijheid die de gemeenten hebben in de besluitvorming terzake van de levering van publieke diensten;

•

de mogelijkheden van en het soort invloed dat de gemeenten hebben op de besluitvorming van ‘hogere’ overheden.


s0419974

Pagina 87

VERTICALE VERHOUDINGEN Zonder twijfel zitten de Zwitserse gemeenten, die de status hebben van wettelijk onafhankelijke publieke organen, financieel ‘hun eigen broek ophouden’ en binnen de sfeer van hun verantwoordelijkheden over veel autonomie beschikken, het dichtst aan tegen de rol van zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel. Ofschoon (of doordat) echter van een opschaling naar grotere, robuustere gemeenten tot nu toe geen sprake is geweest, maar er de laatste decennia wel steeds meer overheidstaken toebedeeld zijn aan de gemeenten en dit samen is gegaan met de toename van wettelijke restricties, is er een trend waarneembaar dat de Zwitserse gemeenten in toenemende mate het karakter krijgen van uitvoerende lichamen van de Staat. De gemeentelijke autonomie omvat echter ook de mogelijkheid voor kleine gemeenten om de dienstverlening die grote gemeenten bieden niet of op andere wijze aan te bieden (Ladner in Denters en Rose, 2005: 141). Bovendien vormt de besluitvorming door directe democratie een waarborg tegen een te sterke verandering in de aard van de gemeenten. Invloed vanuit de kantons op de besluitvorming van de centrale overheid is door de federale staatsvorm verankerd. Gelijk Frankrijk hebben zich in Zwitserland talloze (niet wettelijke, maar wel feitelijke) informele relaties ontwikkeld tussen de organen van alle lagen van de federatie, maar niet duidelijk is of en op welke wijze hiermee voor gemeentelijke bestuurders directe beïnvloeding op besluitvorming van de kantonnale of federale overheid ontstaat. Voor zover mij bekend, is er geen overlap in bestuursfuncties tussen de overheidslichamen, zoals Frankrijk dat kent. Dat zou gezien de gedeelde soevereiniteit ook niet logisch zijn. Zoals geconstateerd in hoofdstuk 2.2 wijzen de formeel-institutionele structuur en de culturele tradities van Frankrijk richting een rol van de Franse gemeenten die van administratieve eenheid. Tegelijkertijd is geconstateerd dat er hele sterke relaties bestaan tussen politici en ambtenaren en tussen (vertegenwoordigers van de) met name gemeentelijke overheden en landelijke overheid. Dit garandeert een grote mate van invloed vanuit de lokale overheid op de besluitvorming van ‘hogere’ overheden. Daarenboven is het gemeentelijk belastinggebied niet bijzonder groot en hebben zij weinig mogelijkheden deze te vergroten, maar beschikken ze wel over mogelijkheden met de financiële instrumenten te werken, méér dan alleen voor financiering. De Nederlandse gemeente staat het verst af van de rol van zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel en (dus) het dichtst bij die van administratieve eenheid: haar autonome positie is grondwettelijk nauwelijks tot niet verankerd, slechts 4% van haar inkomsten bestaat uit eigen belastingen, waarbij het wettelijk onmogelijk is dit te verruimen en voor de mogelijk-


s0419974

Pagina 88

VERTICALE VERHOUDINGEN heid tot beïnvloeding van provinciale of rijksbesluitvorming is de gemiddelde113 gemeente aangewezen op de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de politieke partijlijnen. Voor wat betreft de eerste zijn er al langer geluiden met name vanuit de kleine gemeenten dat zij hun belangen niet behartigt voelen door de VNG; de laatste resolutie (zie op pagina 69) heeft daaraan zeker geen goed gedaan. Ten aanzien van de partijlijnen is ook dat verwaarloosbaar: het gemiddeld gemeenteraadslid heeft buiten partijcongressen geen directe contacten met zijn evenknieën in het parlement. Daarenboven is er al enkele jaren een fors stijgende lijn te zien in het aantal raadszetels dat ingenomen wordt door lokale onafhankelijke partijen114, waarbij sowieso geen sprake is van politieke relaties buiten de eigen gemeente. Het spectrum van functies dat de Nederlandse gemeenten vervult is groot te noemen in vergelijking met hun Franse en Zwitserse collega’s. De vrijheid die ze hebben in de besluitvorming terzake van de levering van publieke diensten is daarentegen klein vanwege het grote aantal taken dat in medebewind wordt uitgevoerd. Uiteraard duidt ook de forse afname in het aantal gemeenten, de verschillende motieven daarvoor en het feit dat dit meestal niet geschiedde op (volledig) eigen initiatief van de gemeenten en voor zover dat wel het geval was, dit gebeurde vanuit negatieve overwegingen (zwakte of defensie) in plaats van vanuit positieve overwegingen, op een minimale positie als zelfstandige eenheid van de Nederlandse gemeenten in het staatsbestel. Zoals eerder bleek, staan aan de wetgever historische, ideologische noch juridische obstakels in de weg om bevoegdheden van gemeenten af te nemen, taken aan gemeenten over te dragen of gemeenten zelf op te heffen. Dat de gemeente in de Nederlandse Staat door de wil van de wetgever leeft, zoals Thorbecke verwoordde, lijkt een understatement: zij lijkt eerder door de wil van de wetgever te worden geleefd.

Leerschool van de democratie De rol van de gemeente als leerschool van de democratie is verbonden aan het republicanisme, dat stelt dat er sprake is van een ‘vrije staat’ wanneer de participatie van de burger aan de publieke besluitvorming gegarandeerd en gerealiseerd zijn, en wanneer die gevoed worden door diens permanente betrokkenheid bij het algemeen belang en het wel en wee van de Staat. Stemrecht daarbij is slechts een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Rousseau zei al dat de Engelsen maar eens in de vier jaar gedurende één enkele dag in een vrije natie leefden, namelijk wanneer ze hun stem uitbrachten. De gemeente als leerschool van de democratie impliceert derhalve een mogelijkheid tot directe betrokkenheid

113

De vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht – verenigd in de G4 – hebben een directe relatie met de rijksoverheid. Zij zijn zelfs met een eigen bureau vertegenwoordigd in Brussel. 114 Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 hebben deze totaal 26,4% van de stemmen gehaald en waren daarmee gezamenlijk ruimschoots de grootste (de grootste landelijke partij behaalde 15,7%).


s0419974

Pagina 89

VERTICALE VERHOUDINGEN bij de totstandkoming van besluiten die verder gaat dan stemmen alleen. Dit impliceert echter ook dat burgers belangstelling tonen voor de mogelijkheden tot participatie en zich oriënteren op de belangen die overwogen moeten worden bij het nemen van een besluit. Alle initiatieven ten spijt, is dat in ieder geval in de Nederlandse gemeenten niet aan de orde. De omvang van de Nederlandse gemeenten is daar slechts gedeeltelijk debet aan. Beroepsmatig woon ik vrijwel alle commissie- en raadsvergaderingen van mijn gemeente bij en moet ik constateren dat de publieke tribune vooral gevuld is met ambtenaren. Een enkele keer zijn er insprekers, die dan echter vooral het eigen belang voor het voetlicht willen brengen. De invloed van het inspreken lijkt bovendien zeer gering. Ook constateer ik dat er weinig vernieuwing en verjonging plaatsvindt onder de raadsleden, waardoor kennelijk niet veel studerenden de leerschool verlaten en er geen loting nodig is om toegelaten te worden. De gemeente als leerschool van de democratie wordt vooral gebruikt door mensen die niet zozeer maatschappelijk, maar politiek geëngageerd zijn. De leden van het Nederlands parlement en de Nederlandse regering zijn immers bij uitstek beroepspolitici die vaak op jonge leeftijd lid werden van een jongerenafdeling van een landelijke partij en vervolgens een carrière achter zich hebben via de ambtenarij of als partijmedewerker naar een bestuurspost. De mairie is in Frankrijk soms maar één ochtend in de week open en het aantal ambtenaren dat dan aanwezig is komt zelden boven de drie uit, maar minstens één maal per maand stroomt het gebouw vol, want dan is er een vergadering van de gemeenteraad, zo wist een Franse promovenda mij te vertellen. Ofschoon de gemeenteraadsvergaderingen (tenminste in de Franse plattelandsgemeenten) derhalve kennelijk druk worden bezocht door anderen dan de raadsleden of bestuurders, wordt het Franse openbaar bestuur gekenmerkt door een hoog ‘incrowd’-gehalte, op lokaal niveau bezet door de elites (notabelen). Een kleine meerderheid van de Franse inwoners ervaart dan ook een afstand tot hun lokale volksvertegenwoordigers. Daarenboven was al geconstateerd dat de uitsluitend de nationale democratie politiek actief is en de lokale democratie slechts bestuurt, wat tot gevolg heeft dat het grootste deel van de Franse gemeenteraadsleden niet verbonden is aan een landelijke partij. Van een leerschool van de democratie kan in ook Frankrijk daarom nauwelijks sprake zijn, hoewel een verbondenheid met en gevoel voor het algemeen belang cultureel wel sterker aanwezig is dan in Nederland. De Zwitserse gemeenten worden, vanwege hun systeem van directe democratie, met regelmaat aangehaald als voorbeelden van leerscholen van de democratie. De idee is dat meer directe vormen van democratie een grotere maatschappelijke betrokkenheid betekent en mensen meer oog krijgen voor het feit dat ze samen een maatschappij aan het opbouwen zijn. Hoewel daar een kern van waarheid in zit en dit zeker geldt voor de gemeenten


s0419974

Pagina 90

VERTICALE VERHOUDINGEN waar de besluitvorming plaatsvindt in volksvergaderingen115, impliceert – zoals hierboven al geconstateerd is – de rol van leerschool van de democratie een betrokkenheid die verder gaat dan het uitbrengen van een stem. Het stemmen op concrete onderwerpen levert naar alle waarschijnlijkheid wel meer betrokkenheid op dan eens in de vier jaar abstract te stemmen. Of hierdoor mensen ook eerder oog krijgen voor het geheel, waardoor sommigen van hen zich geroepen voelen om op regionaal of landelijk niveau sturing te geven aan de samenleving zou een mooi onderwerp van onderzoek zijn. Overigens heeft het feit dat de Zwitserse burgers over ieder besluit kunnen stemmen, dan wel onderwerpen ter besluitvorming aandragen, geleid tot ‘stemmoeheid’, waardoor de opkomst voor referenda met gemiddeld 44% zelfs naar Nederlandse maatstaven gering is.

Bestuur van de gemeenschap De versterking van de rol van de gemeente als bestuur van de gemeente116, en daarmee het verkleinen van de afstand tussen bestuurder en bestuurde, vormt in Nederland en Zwitserland de belangrijkste ideologische drijfveer achter decentralisatieprogramma’s. De praktische weerslag hiervan is te vinden in de wens tot vergroting van de effectiviteit en efficiency van besluitvorming. De idee is immers dat het nader tot elkaar brengen van probleem en oplossing de kwaliteit van de besluitvorming en het besluit ten goede komt. Dit zou op zijn beurt weer lagere uitvoeringskosten mee brengen. In Frankrijk zijn decentralisatieprogramma’s vooral ingezet met het doel de nationale solidariteit te vergroten. Zoals aangegeven in hoofdstuk 1.1, gaat het in de rol van de gemeente als bestuur van de gemeenschap primair om het burgerperspectief als Leitmotiv voor gemeentelijk handelen. De gemeente wordt daarbij gezien als door en van de burger. Het beste komt dit tot uitdrukking in zo direct mogelijke vormen van democratie. Dit kan door deelname van burgers aan het proces van besluitvorming of bij de besluitvorming zelf. In het eerste geval is de burger betrokken aan de voorkant van het proces, bijvoorbeeld bij de vormgeving beleid of van een woonwijk, in het tweede geval kan de burger het uiteindelijke resultaat goed- of afkeuren, gebruikelijk door stemming. In ieder geval ziet de betrokkenheid van de burger op concrete zaken en niet – zoals bij het uitbrengen van een stem in een representatieve democratie – op een meer abstract samenstel van ideeën, verwoord in een partijprogramma.

115

Deze vorm van stemming is immers niet anoniem, zodat men door anderen gevraagd kan worden zijn of haar stem te motiveren. 116 Ook het Europees Handvest voor het Lokaal Bestuur is geïnspireerd op de visie van de gemeente als bestuur van de gemeenschap door in de preambule te overwegen dat het recht van burgers deel te nemen aan het openbaar bestuur een van de democratische beginselen is die alle lidstaten van de Raad van Europa. gemeen hebben, dat dit recht op lokaal niveau op de meest rechtstreekse wijze kan worden uitgeoefend en dat het bestaan van lokale autoriteiten met werkelijke verantwoordelijkheden een vorm van bestuur mogelijk maakt die zowel doeltreffend is alsook dicht bij de burgers staat.


s0419974

Pagina 91

VERTICALE VERHOUDINGEN Alleen Zwitserland kent besluitvorming door directe democratie en bezitten de gemeenten derhalve de institutionele voorwaarde voor het kunnen zijn van een bestuur van de gemeenschap. De institutionele voorwaarde van directe betrokkenheid is echter één factor van belang. Een tweede factor van betekenis is de voorwaarde dat er ook sprake moet zijn van een ‘gemeenschap’ en er dus een gevoel van verbondenheid of herkenbaarheid moet zijn. Ingeval van besluitvorming door directe democratie behoeft dit alleen aanwezig te zijn tussen de deelnemers. In een representatieve democratie moeten de deelnemers dit ook hebben ten aanzien van degenen die het bestuur uitoefenen. Voor wat betreft de verbondenheid tussen de deelnemers is bepalend dat het bij een gemeente gaat om een territoriaal bepaalde gemeenschap, waarmee de deelnemers zich identificeren. Dit kan plaatsvinden op basis van gedeelde waarden of kenmerken of op basis van een bedreiging van buitenaf. Ook deze factor is aanwezig bij de Zwitserse gemeenschappen, waar het federalisme is gegrondvest in de sociale verdeeldheid. De inzet van niet-electorale participatie is in Frankrijk in een aantal gevallen bij wet voorgeschreven. Zo is het bijvoorbeeld voor de aanleg van grootschalige infrastructurele projecten sprake van een wettelijke eis dat al in de beginfase eerst op grootscheepse wijze de bevolking en de ondernemers in een gebied moeten worden geconsulteerd, aan de hand waarvan al dan niet een verklaring van openbaar nut door de Franse staat wordt uitgegeven. Een andere wet regelt de verplichting tot het oprichten van buurtraden in steden met meer dan 80.000 inwoners, raadgevende commissies in steden met meer dan 10.000 inwoners en intergemeentelijke structuren in steden met meer dan 50.000 inwoners. Deze wet maakt het ook mogelijk om burgers te laten participeren in grote stadsprojecten door consultaties en publieke hoorzittingen. Uit de studie van Loughlin en Eliseo / Comité van de Regio’s (zie pagina 65), bleek dat ook de Fransen zich sterk identificeren met hun gemeente. Deze identificatie is echter vooral gebaseerd op de dreiging van buitenaf (centrale overheid en buurgemeenten). Net als in Zwitserland zijn de Franse gemeenten zeer kleinschalig, wat een derde factor van betekenis is voor het effectief kunnen uitvoeren van de rol van bestuur van een gemeenschap. Dit is van belang vanwege de beperkte fysieke afstand tussen bestuurders en bestuurden die kleinschaligheid met zich meebrengt, omdat het eigen belang bovendien een groter gewicht in de schaal legt naarmate het aantal belangen (deelnemers) kleiner is, waardoor deelnemers ook het gevoel hebben dat hun mening telt, en tenslotte omdat identificatie met een beperkte groep gemakkelijker is dan met een grote groep. Kleinschaligheid heeft in een representatieve democratie echter ook een groot nadeel, namelijk dat de groep waaruit geput moet worden voor het vervullen van een actieve rol in de gemeente, al dan niet door verkiesbaarstelling, navenant beperkt is. Daarenboven neemt de (mogelijkheid tot) individuele beïnvloeding door burgers van bestuurders toe als de afstand tussen hen kleiner Masterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 92

VERTICALE VERHOUDINGEN is. Zelf in een (naar Nederlandse maatstaven) kleine gemeente werkend, zie ik persoonlijk hoe lastig het is voor bestuurders om het algemeen belang voor ogen te houden als zij bij de vleesschappen in de supermarkt aangesproken worden door boze of bevriende burgers met individuele belangen. De Nederlandse gemeenten voldoen over het algemeen aan geen van de factoren die nodig zijn voor het effectief kunnen vervullen van de rol van bestuur van de gemeenschap. De direct democratische initiatieven in de vorm van initiatieven voor burgerparticipatie, zijn – een enkele daargelaten – door de bank genomen niet bijzonder succesvol. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat Nederlandse bestuurders huiverig zijn om feitelijke beslismacht uit handen te geven, waardoor de inbreng van burgers aan de voorkant van het proces niet altijd daadwerkelijk meegenomen wordt of participatie zich beperkt tot het goed- of afkeuren van een al dichtgetimmerd voorstel. Bindende referenda kent Nederland überhaupt niet en gemeenten hebben ook nogal eens de neiging referenda uit te schrijven op onderwerpen waar zij zelf nauwelijks meer zeggenschap over hebben (bijvoorbeeld bij gedwongen herindelingen), waardoor een negatieve uitslag vaak niet overgenomen wordt. Een geografisch bepaalde identiteit hebben de Nederlandse burgers zoals we zagen in hoofdstuk 4.2 door de verzuiling nauwelijks, al is er wel een trend waarneembaar van zogenaamde ‘glokalisering’: het fenomeen dat mensen zich in een periode van globalisering weer sterker oriënteren op hun lokale omgeving en deel willen uitmaken van kleinschalige verbanden die hen identiteit verschaffen. Uit het feit dat voor gemeenteraadsverkiezingen structureel een lagere opkomst is dan voor Tweede Kamerverkiezingen en campagnes rond gemeenteraadsverkiezingen sterk ondersteund worden door de landelijke politici, kan afgeleid worden dat Nederlanders evenmin een gevoel van binding of herkenbaarheid hebben met hun lokale bestuurders. Ook hierin is echter met de opkomst van ‘echte’ lokale politici van onafhankelijke partijen of zelfs eenmansfracties die geen binding hebben met een nationale politieke partij, wel een kentering waarneembaar. Kijken we tenslotte naar de derde factor, de schaalgrootte van de gemeente, dan blijft de score van de Nederlandse gemeenten, met een gemiddeld aantal inwoners van bijna 35.000 hopeloos achter op Frankrijk en Zwitserland. Overigens hebben decentralisatieprogramma’s, ofschoon hiermee andere doelen beoogd werden in Frankrijk (vergroten van de nationale solidariteit) als in Nederland (efficiëntiewinst en dichten van ‘de kloof’ tussen bestuurder en bestuurden), in geen van beide landen geleid tot een versterken van de lokale democratie, in de zin dat de belanghebbenden (sterker) betrokken zijn geraakt bij de hen regarderende besluitvorming. Op basis van bovenstaande lijkt de mate waarin de gemeente rol van bestuur van de gemeenschap vervult, daarom vooral afhankelijk te zijn van de drie besproken factoren en niet van de omvang van het takenpakket.


s0419974

Pagina 93


Conclusie Centralisatie en decentralisatie zijn twee verschillende paradigma’s met een gedeeld doel, namelijk de realisatie van goed en democratisch bestuur. Volgens het eerste model – centralisatie – ontstaat goed bestuur (binnen een democratische structuur) daar waar macht effectief gecentraliseerd is in de handen van één bestuurslaag, waarmee een systeem gecreëerd wordt van effectieve verantwoordelijkheid voor alle lagen van de overheid. Volgens het tweede model ontstaat goed bestuur vanuit instituties die verspreid en gedecentraliseerd zijn, zodat op meerdere plaatsen de opbouw van macht in een enkele bron tegengehouden kan worden. De belangrijkste uitdaging in de vormgeving van de relatie tussen centrale overheid en decentrale overheden is dan ook te zorgen voor een duurzaam evenwicht tussen centraliserende en decentraliserende krachten. De moeilijkheid zit in de duurzaamheid, omdat het ideale evenwicht afhankelijk is van een veelheid aan factoren en bovendien onderhevig is aan maatschappelijke en economische veranderingen. Zoals het vlaggetje in het midden van het touw bij het touwtrekken, verschuift het evenwicht naar gelang de kracht van de (concurrerende) invloedsfactoren. Mijn hypothese luidde dat de karakteristieken van de gedecentraliseerde eenheidsstaat leiden tot onduidelijkheid in de verhouding tussen centrale en lokale overheid en daarmee verwarring over de rol die de gemeente vervult, omdat het geen keuze maakt tussen de uitgangspunten van een gecentraliseerde eenheidsstaat en een federale Staat. In mijn hypothese vormen dus de gecentraliseerde eenheidsstaat en de federale Staat de twee rivaliserende touwtrekkers. De staatsvorm ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ is – in ieder geval in het Nederlandse staatkundige stelsel – in zoverre debet aan de onduidelijkheid in de verhouding tussen centrale en lokale overheid en daarmee de verwarring over de rol die de gemeente vervult, dat in de verhouding tussen centrale overheid en decentrale overheden de verschillende overheidsverbanden ten opzichte van elkaar en van het centrale overheidsverband noch uitsluitend ondergeschikt noch uitsluitend nevengeschikt zijn. Het ene moment blijkt er een rangorde te bestaan tussen de centrale en een decentrale overheid (dit is bijvoorbeeld aan de orde bij toezichtrelaties), het andere moment zijn ze echter elkaars ‘gelijken’. De verhoudingen liggen bovendien niet vast; ze kunnen verschuiven. De staatkundige ongelijke rangschikking manifesteert zich derhalve als tijdelijk en wisselend (Koekkoek, 2000: 559). In de andere besproken staatsvormen is de verhouding tussen de verschillende overheidsverbanden veel duidelijker: in een gecentraliseerde eenheidsstaat is sprake van ondergeschiktheid en in een federale Staat van nevengeschiktheid. Deze duidelijkheid geeft zowel centrale als decentrale overheden een richtpunt als het gaat om elkaars rol en positie.


s0419974

Pagina 94

VERTICALE VERHOUDINGEN Een tweede complicerende factor is dat in het concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat de twee beginselen subsidiariteit enerzijds en (rechts)gelijkheid anderzijds op gelijke voet met elkaar staan. De subsidiariteitsideologie leidt ertoe dat zoveel mogelijk taken uitgevoerd worden op een zo laag mogelijk overheidsniveau, terwijl tegelijkertijd de (rechts)gelijkheidsideologie uniformiteit vereist van de elementen van dit overheidsniveau. Daarbij wordt voorbij gegaan aan het inzicht dat de functie van decentralisatie nu juist is om ongelijkheid te scheppen, wat leidt tot de in de inleiding beschreven ‘decentralisatieparadox’. Het Nederlandse bestuursstelsel is zodanig ingericht, dat de gemeenten in beginsel alle hetzelfde taken- en bevoegdhedenpakket hebben, zowel voor wat betreft de autonome taken alsook ten aanzien van de taken in medebewind. Er kan geen onderscheid gemaakt worden in verschillende categorieën gemeenten. Dat betekent dat de omvang van het gemeentelijk taken- en bevoegdhedenpakket in hoge mate bepaald wordt door de mogelijkheden van de kleine gemeenten om dat pakket naar behoren te kunnen vervullen. Als de indruk bestaat dat die kleine gemeenten een bepaalde zaak niet goed aankunnen, dan leidt dat al gauw tot een regeling of een nadere regeling op hoger niveau (centralisatie) of tot een opschaling van de gemeenten tot een grootte waarbij er wél vertrouwen bestaat dat ze de betreffende zaak aankunnen. Door centralisatie wordt het gemeentelijk taken- en bevoegdhedenpakket uitgehold; door opschaling krijgt de lokale overheid steeds minder het karakter van het bestuur van een gemeenschap. Abraham Kuyper (1917: 266) voorzag dit spanningsveld toen hij schreef: “zoo het aankomt op regelingen, wetten, maatregelen en bevelen, die door een geheel andere macht uitgevaardigd zijn en die zich aandienen in verband met wetten en gelegenheden, welke veelal geheel buiten het terrein van plaatselijk doen liggen (....) [v]ooral nu nog steeds de grootste stad met het kleinste dorp onder éénzelfde schier geheel uniforme regeling valt, spreekt ’t vanzelf, dat dit tot stuitende wanverhoudingen moet leiden.” In een federale Staat speelt dit probleem niet, omdat deze niet uniformiteit, maar diversiteit als constituerende waarde heeft, waardoor voor de lokale overheid de mogelijkheid bestaat taken niet uit te voeren. De gecentraliseerde eenheidsstaat kent de uniformiteitsgedachte wel, maar de gemeentegrensoverschrijdende taken worden veelal uitgeoefend door gedeconcentreerde lichamen in plaats van door gedecentraliseerde lichamen. De taken van laatstgenoemde blijven zodoende beperkt tot lokale aangelegenheden. Uit de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat de staatsvorm een belangrijke, maar niet de enige oorzaak is van het feit dat de Nederlandse gemeenten niet in staat zijn geweest invloed te hebben en behouden ten aanzien van hun positie binnen het staatsbestel. Een naar mijn mening hele belangrijke, typisch Nederlandse factor is de verzuiling geweest. Door de organisatie van de samenleving in verbanden naar levensbeschouwelijke, sociale of ideologische gronden in plaats van naar regionale gronden is voor de Nederlandse gemeenMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 95

VERTICALE VERHOUDINGEN ten de rol van bestuur van de gemeenschap minder goed tot stand gekomen dan het geval is bij landen waar de samenleving wel op geografische gronden verdeeld is. De Nederlandse burger identificeerde zich daardoor immers nauwelijks met zijn geografische gemeenschap (hele bevolkingsgroepen leefden naast elkaar zonder veel contact te hebben) en is op het bestuur daarvan bijgevolg dan ook nooit ‘zuinig’ geweest. De Nederlandse burger ziet zichzelf door deze achtergrond vooral als ‘klant’ van de gemeente met de daarbij behorende attitude richting zijn leverancier: deze is inwisselbaar. De identificatie met de eigen kring in plaats van met de geografische omgeving is bovendien versterkt doordat verzuiling eveneens bepalend is geweest voor het takenpakket van de subnationale overheden. Door dat de ‘mensgerichte’ taken – waarvan uitoefening een gevoel van identificatie met de uitvoerder daarvan stimuleert – verzorgd werden binnen de zuilen, was de gemeente lang nauwelijks zichtbaar in het privé-leven van haar burgers. De bestuurders hebben daar op hun beurt weinig tegen gedaan, omdat de sterk verzuilde politiek door middel van samenwerking van de elites aan de top juist floreerde bij een regentencultuur. Thorbecke was dan ook – zoals een aantal malen aangehaald is – geen voorstander van het idee van volkssoevereiniteit, zodat dit als zodanig niet in de Nederlandse bestuurscultuur is opgenomen. Hendriks en Toonen (1998 :111) constateren derhalve dat ondanks de enorme democratisering in Nederland, een ongemakkelijke houding ten opzichte van de vox populi een betrekkelijk duurzaam kenmerk van de politiek-bestuurlijke elite blijft. Het is een logisch gevolg dat binnen die context burgers zich niet betrokken voelen bij hun lokale bestuur. Hoewel er veelvuldig pogingen tot verandering zijn geweest, is Thorbecke's ordening van het binnenlands bestuur, als vastgelegd in de grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851, zo robuust dat het stelsel tot nu toe de tand des tijds glorieus heeft doorstaan (Toonen, 1987). Cachet (2003: 136) constateert dat het resultaat van al die veranderingspogingen – formeel (staatsrechtelijk) gezien – uiteindelijk vrijwel nihil is. Feitelijk, empirisch, gezien is er echter weldegelijk veel veranderd in het binnenlands bestuur. Taak en omvang van het openbaar bestuur zijn enorm uitgedijd, het bestuur is democratischer, politieker en vooral veel dynamischer geworden. Daardoor is een kloof ontstaan tussen formele en materiële werkelijkheid. De materiële werkelijkheid – het functioneren – laat zich steeds moeilijker vangen binnen de formele grenzen, wat leidt tot het zoeken naar mogelijkheden de grenzen van het systeem op te rekken dan wel (ongemerkt) te overschrijden. Voorstellen voor democratische vernieuwing halen vaak de eindstreep niet met het argument dat ‘het niet zou passen in het erfgoed van Thorbecke’. Dat is wonderlijk, want een blindheid voor veranderingen was juist Thorbecke vreemd: aan het historisme ontleende hij de visie dat de maatschappelijke ontwikkelingsgang een continu proces van verandering is, waarbij het erom gaat de sociale trends te onderkennen, de ‘tijdgeest’ te doorgronden, zodat kan worden gehandeld in overMasterthesis F.W. Heijman

s0419974

Pagina 96

VERTICALE VERHOUDINGEN eenstemming met de ‘wil’ van de geschiedenis. Aan het begin van zijn politieke carrière kreeg hij zelfs het verwijt te veel overhoop te willen halen. Geïnspireerd op de organische staatsleer en de historische (rechts)school stond Thorbecke bij de vormgeving van het bestuurssysteem niet een door abstracte theorie beheerst verzinsel voor ogen, maar een systeem dat ingebed is in de historische ontwikkeling en samenhang van de maatschappij. Dit idee stond in contrast met de Verlichting, die er vanuit ging dat de staat rationeel gecreëerd kon en moest worden. De gemeentelijke indeling van Nederland is – zoals te lezen in de hoofdstukken 2.3, 3.3 en 4.2 – sterk rationeel gebaseerd en voldoet in die zin niet meer aan het uitgangspunt van de organische staatsleer. Daar kan echter tegenin gebracht worden dat de historische ontwikkeling niet ophoudt bij de grondwet van 1848, maar een doorlopend proces is. Schaalvergroting van de lokale overheid kan dan ook evengoed beschouwd worden als het natuurlijke gevolg van een (historisch) veranderingsproces van taken en rolopvatting van de gemeenten. Bovendien kan ‘de samenhang van de maatschappij’ niet alleen op sociale gronden bezien worden, maar evenzeer op ruimtelijke gronden. Geconcludeerd kan worden dat enerzijds de karakteristieken van de staatsvorm ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ inderdaad niet bijdragen aan een duidelijke verhouding tussen centrale overheid en decentrale overheden en daarmee evenmin in de rol die de gemeente vervult, en dat er anderzijds in Nederland bestuurlijke en culturele factoren zijn die niet leiden tot een versteviging (door de inwoners of door de bestuurlijke representanten van de gemeenten) van het zwakke profiel van de gemeente. De Nederlandse gemeente is hierdoor haar positie als zelfstandige eenheid binnen het staatsbestel, met een eigen rol en functie als maatschappelijk subject, kwijtgeraakt. De meeste Nederlanders spreken dan ook over ‘de’ overheid, zonder daarbij onderscheid te maken tussen de verschillende lagen die dit omvat. Tegelijkertijd moet geconcludeerd worden dat de ontwikkelingen in de rol die de gemeente vervult niet zondermeer in strijd zijn met de grondslagen die aan de karakteristieken van de gedecentraliseerde eenheidsstaat ten grondslag hebben gelegen. De gemeentelijke rol, bevoegdheden en taken zijn immers voor een belangrijk deel gevormd onder invloed van demografische, economische en sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen, en de daarmee gepaard gaande veranderende visie op de rol van de overheid. De richting is bovendien ingebed in de samenhang van de maatschappij, tenminste in de zin van culturele en bestuurlijke eigenheid van de Nederlandse maatschappij. Of de ontwikkeling(srichting) van de Nederlandse gemeenten een wenselijke is, is een kwestie van perspectief. Dit oordeel laat ik graag aan de lezer over. Ik ben wel van mening dat een duidelijke verhouding tussen centrale en decentrale overheden, en een heldere visie op de rol die de gemeente zou moeten vervullen, de kwaliteit van herindelingsdiscussies ten goede zou komen.


s0419974

Pagina 97


Literatuurlijst Alberts, W.J. (1966), De geboorte en groei van de Nederlandse gemeente, Alphen a/d Rijn: Samsom Alen, A. (1994), Federalisme: staatkundig, politiek en economisch, Antwerpen/Apeldoorn: MAKLU uitgevers Almond, G.A. en Verba, S. (1989), The civic culture: political attitudes and democracy in five nations, Newbury Park, CA: Sage Publications Aristoteles (1999), Politics, vert. B. Jowett, Kitchener: Batoche Books Barber, B.R. (2004), Strong democracy: participatory politics for a new age, Berkeley: University of California Press Batchelder, R.W. en Freudenberger, H. (1983), On the Rational Origins of the Modern Centralized State in Explorations in Economic History, Vol. 20, Nr. 1, pp. 1-13 Becker, U. (1999), Europese democratieën: vrijheid, gelijkheid, solidariteit en soevereiniteit in praktijk, Amsterdam: Het Spinhuis Blindenbacher, R. en Koller, A. (2003) (red.), Federalism in a changing world: learning from each other: scientific background, proceedings and plenary speeches of the International Conference on Federalism 2002, Montreal/Kingston: McGill-Queen's Press Boersema, K.H. (1949), Johan Rudolf Thorbecke: een historisch-critische studie, Leiden: Brill Boogers, M. (2008, online), De kurk waarop de democratie drijft in Locomotie digitaal nr. 35 op http://www.wbosf.nl/locomotie-35/174-de-kurk-waarop-de-democratie-drijft.html Boogers, M., Schaap, L., Munckhof, E.D. van den en Karsten, N. (2008), Decentralisatie als opgave, Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, 1993-2008, Tilburgse School voor Politiek en Bestuur Brasz, H.A. (1960), Veranderingen in het Nederlandse communalisme, Arnhem: VUGA / Van der Wiel Brederveld, E., Schroot, J.C. en Wijma, N. (1990), Begrip van de Nederlandse gemeente, Alphen a/d Rĳn: Samsom H.D. Tjeenk Willink Breeman, G., Timmermans, A., Lowery, D., Poppelaars, C. en Resodihardjo, S. (2008), De politieke aandachtscyclus voor openbaar bestuur en democratie in b en m, Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij, nr. 2008/3


s0419974

Pagina 98

VERTICALE VERHOUDINGEN Burkens, M.C., Kummeling, H.R.B.M., Vermeulen, B.P. en Widdershoven, R.J.G.M. (2006), Beginselen van de democratische rechtsstaat: inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse staatsen bestuursrecht, Alphen a/d Rijn: Kluwer Castenmiller, P.G. (1999), De wisselwerking tussen gemeente en gemeenschap, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / SGBO Castenmiller, P.G. (2001), De levende werkzaamheid. Politieke betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, Den Haag: VNG Uitgeverij Cachet, L. (2003), De veranderende positie van de burgemeester: over de kloof tussen formeel en feitelijk in D. Houtman, B. Steijn en J. van Male (red.), “Cultuur telt: sociologische opstellen voor Leo d’Anjou”, Maastricht: Shaker Publishing Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (commissie-Bovens) (2006), Wil tot Verschil; gemeenten in 2015, ’s Gravenzande: Van Deventer / Vereniging van Nederlandse Gemeenten Daalder, H. (1964), Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen: Van Gorcum Dam, A. van (2007), Could The Little Mermaid survive in Dutch waters? A study of the pros and cons of copying the Danish administrative reform in the Netherlands, onderzoek in het kader van de MPA-opleiding aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Denters, S.A.H. (1996), Het succes van falend beleid – Het politiek-bestuurlijk succes van gemeentelijke herindeling in Bestuurswetenschappen, nr. 6, pp. 439-455 Denters, S.A.H. en Jong, H.M. de (1996), De staatsvorm van het Koninkrijk in W. Derksen en W.G.M. Salet (red.), “Bouwen aan het binnenlands bestuur”, Den Haag: Sdu / WRR Denters, S.A.H. en Rose, L.E. (2005), Local Governance in the Third Millennium in B. Denters en L.E. Rose (red.), “Comparing Local Governance: Trends and Developments”, Hampshire / New York: Palgrave Macmillan Derksen, W. (1992), De gemeente als gemeenschap: naar een nieuw lokaal bestuur, Den Haag: VUGA Dey, T.R. (2001), Liberty, Markets, and Federalism in D.P. Racheter, R.E. Wagner (red.), “Federalist government in principle and practice”, Norwell, MA: Kluwer Academic Publishers Dölle, A.H.M., Elzinga, D.J. en Engels, J.W.M. (2004), Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer Ehrmann, H.W. (1976), Politics in France, Boston: Little, Brown


s0419974

Pagina 99

VERTICALE VERHOUDINGEN Elchardus, M., Hooghe, M. en Smits, W. (2000), Tussen burger en overheid, deel 1: oorzaken en gevolgen van middenveldparticipatie, Brussel: Vrije Universiteit Brussel Elzinga, D.J. (2010), Lokale autonomie verder onder druk in Binnenlands Bestuur, 15 januari 2010 Engels, J.W.M. en Herweijer, M. (1999), Kwaliteit en zorgvuldigheid (op weg naar een betere procedure voor gemeentelijke herindeling), Groningen: Stichting Onderzoek Gemeenten Feeley, M. en Rubin, E.L. (2008), Federalism: political identity and tragic compromise, Ann Arbor: University of Michigan Press Fleiner, T., Fleiner-Gerster, T., Misic, A. en Töpperwien, N. (2005), Swiss constitutional law, Den Haag: Kluwer Law International Fleurke, F. & Hulst, J.R. (2006), A Contingency Approach to Decentralization in Public Organization Review, vol. 6, nr. 1, pp. 37-56 Fleurke, F. (1984), Instrumentatie van interbestuurlijke verhoudingen in Oosting (1984) Gallager, M., Laver, M. en Mair, P. (2006), Representative Government in Modern Europe. Institutions, Parties, and Governments, New York: McGraw-Hill Geser, H. (2002), Die Gemeinden in der Schweiz in U. Klöti e.a. (red.), “Handbuch der Schweizer Politik”, Zürich: NZZ Verlag Goldsmith, M. (1995), Autonomy and City Limits in D. Judge, G. Stoker en H. Wolman (red.), “Theories of Urban Politics”, London: Sage Gough, R. (2009), With a Little Help From Our Friends – International Lessons for English Local Government, London: Localis Grit, K. (2000), De dynamiek van de lokale overheid - Economisering in Tilburg, Groningen: Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden / Rijksuniversiteit Groningen Held, D. (2006), Models of Democracy, Cambridge / Malden: Polity Press Hendriks, F. en Toonen, Th.A.J. (1998) (red.), Schikken en plooien: de stroperige staat bij nader inzien, Assen: Van Gorcum Hennekens, H.Ph.J.A.M. (1986), Spelregels of rechtsregels tussen overheden? in Bestuurswetenschappen, nr. 2, pp. 71-101 Herweijer, M. (1998), Grondwet en Herindeling op http://www.rug.nl/staff/m.herweijer/Grondwet%20en%20Herindeling.pdf


s0419974

Pagina 100

VERTICALE VERHOUDINGEN Hesse, J.J. en Sharpe, L.J. (1990/91), Local Government in International Perspective: Some Comparative Observations in J.J. Hesse (red.), “Local Government and Urban Affairs in International Perspective: Analyses of Twenty Western Industrialised Countries”, Baden-Baden: Nomos Hooghe, M. (2003), Participation in voluntary associations and value indicators: The effect of current and previous participation experiences in Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly vol. 32, nr. 1, pp. 47-69 Hueglin, T.O. (1999), Early modern concepts for a late modern world: Althusius on community and federalism, Waterloo: Wilfrid Laurier Univ. Press Hunt, M.C. en Chandler, J.A. (1993), France in J.A. Chandler (red.), “Local Government in Liberal Democracies: an introductory survey”, London: Routledge Keman, H. (2000), The Policy-Making Capabilities of a Decentralized Unitary State: The Dutch Experience in D. Braun (red.), “Public Policy and Federalism”, Aldershot: Ashgate Knippenberg, H. en Pater, B. de (1988), De eenwording van Nederland: schaalvergroting en integratie sinds 1800, Nijmegen: SUN Koekkoek, A.K. (2000), De Grondwet: een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink Korsten, A.F.A. en Tops, P.W. (1998) (red.), Lokaal bestuur in Nederland: inleiding in de gemeentekunde, Alphen a/d Rijn: Samsom Kortmann, C.A.J.M. (1984), Het Franse stelsel van toezicht op de besluiten van gedecentraliseerde besturen in J.A. Borman e.a. (red.), “Recht op scherp: beschouwingen over handhaving van publiekrecht aangeboden aan Prof. Mr. W. Duk”, Zwolle: Tjeenk Willink Kortmann, C.A.J.M. (2005), Constitutioneel Recht, Deventer: Kluwer Kossmann, E.H. (1993), Kenmerken van het Nederlands liberalisme, lezing uitgesproken op het symposium “Van Thorbecke tot Telders: de actualiteit van de liberale traditie in Nederland” op 22 januari 1993 Kuyper, A. (1917), Antirevolutionaire Staatkunde. Tweede Deel – De Toepassing, Kampen: J.H. Kok [online beschikbaar gesteld in 2010 op www.archive.org] Ladner, A. (2002), Lokaal bestuur in Zwitserland: kleine gemeenten, grote autonomie, beperkte bestuurskracht in Bestuurswetenschappen, jrg. 2002, nr. 2 Ladner, A., Arn, D., Friederich, U., Steiner, R. en Wichtermann, J. (2000), Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation. Ein Forschungsprojekt des Schweizerischen Nati-


s0419974

Pagina 101

VERTICALE VERHOUDINGEN onalfonds im Rahmen des Schwerpunktprogramms „Zukunft Schweiz“, Bern: Institut für Politikwissenschaft und Institut für Organisation und Personal Ladner, A. en Bühlmann, M. (2007), Demokratie in den Gemeinden, Zürich: Rüegger Lijphart, A. (1984), Democracies: Patterns of Majoritarian & Consensus Government in Twenty-one Countries, New Haven: Yale University Press, Linz, J. (1999), Democracy, Multinationalism and Federalism in: W. Merkel & A. Busch (red.), “Demokratie in Ost und West. Für Klaus von Beyme”, Frankfurt a.M.: Suhrkamp Loughlin, J. (2001), Subnational democracy in the European Union: challenges and opportunities, Oxford University Press Loughlin, J. en Eliseo, A. / Comité van de Regio’s (1999), Regionale en lokale democratie in de Europese Unie, Brussel: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen Meer, A. van der en Boonstra, O. (2006), Repertorium van Nederlandse gemeenten 1812-2006, Den Haag: Dans Norton, A. (1994), International Handbook Of Local And Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Aldershot: Edward Elgar Publishing Oakeshott, M. (2006), Lectures in the History of Political Thought, red. T. Nardin en L. O’Sullivan, Exeter: Imprint Academic Oosting, M. (1984), Decentralisatie: begrip en beleid in M. Oosting (red.), “Aspecten van Decentralisatie”, RBB-reeks Bestuur in Beweging, Den Haag: Staatsuitgeverij Page, E.D. en Goldsmith, M.J. (1987) (red.), Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of West European Unitary States, Londen: Sage Poelje, G.A. van (1963), Hedendaags Gemeentewezen, Alphen a/d Rijn: Samsom Poma, K. (2009), De Verlichting: pijler van onze beschaving, Antwerpen/Apeldoorn: Garant Pot, C.W. van der (2006), Handboek van het Nederlandse staatsrecht (bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers), Deventer: Kluwer Prud’homme, R. (1995), The dangers of decentralization in The World Bank Research Observer, Vol. 10 (2), nr. 2, pp. 201-220 Qualter, T.H. (1960), John Stuart Mill, Disciple of de Tocqueville in The Western Political Quarterly, vol. 13, nr. 4, pp. 880-889


s0419974

Pagina 102

VERTICALE VERHOUDINGEN Rijken van Olst, I. (1980, Diss.), Determinanten van de gemeentelijke herindelingen in Nederland na 1960: een statistische analyse met indicaties voor de uitvoering van het beleid, Haaren: Knoop Romein, J. en Romein-Verschoor, A. (1977), Erflaters van onze beschaving, Amsterdam: Em. Querido’s Uitgeverij [online beschikbaar gesteld in 2006 op www.dbnl.org] Rose, J. en Traut, J.Ch. (2002) (red.), Federalism and decentralization: perspectives for the transformation process in Eastern and Central Europe, Münster: Lit Verlag Ruller, H. van (1966), De organisatie van het plaatselijk openbaar bestuur in een geïndustrialiseerd en verstedelijkt Nederland in Antirevolutionaire Staatkunde, jrg. 36 Schmid, C.L. (1981), Conflict and consensus in Switzerland, Berkeley: University of California Press Schmidt, V.A. (1990), Democratizing France. The political and administrative history of Decentralization, Cambridge: Cambridge University Press Schmitt, C. (1996), The Leviathan in the state theory of Thomas Hobbes: meaning and failure of a political symbol, Westport: Greenwood Press Shaw, A. (1895), Municipal Government in Continental Europe, New York: The Century Co. [online beschikbaar gesteld in 2007 op www.archive.org] Sluis, C.N. van der (2007), In wederzijdse afhankelijkheid. Nationaal bestuurlijk toezicht in Europees perspectief, Nijmegen: Wolf legal publishers Smyth, W. (1848), Lectures on history: second and concluding series, on the French revolution, Volume 2, Londen: J. and J. J. Deighton [online raadpleegbaar via Google Books] Thomassen, J.J.A., Denters, S.A.H. en Jong, H.M. de (1991), Gemeentelijke herindeling: de beleidstheorie getoetst in Openbaar Bestuur, jrg. 1, nr. 1, pp. 17-21 Thorbecke, J.R. (1841), Aanteekening op de grondwet, Amsterdam: J. Müller [online raadpleegbaar via Google Books] Thorbecke, J.R. (1968), Staatsinrigting en staatsbestuur, Arnhem: Gouda Quint Thucydides (1972), History of the Peloponnesian War, vert. R. Warner, Baltimore: Penguin Classics Tocqueville, A. de (1864), Democracy in America, Volume 2, Cambridge: Sever and Francis [online raadpleegbaar via Google Books] Tombeur, H.G. (2003), Definitie en waarde van federalisme, online: http://users.telenet.be/tombeur/


s0419974

Pagina 103

VERTICALE VERHOUDINGEN Toonen, Th.A.J. (1987), Denken over binnenlands bestuur: theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd, ‘s-Gravenhage: VUGA Toonen, Th.A.J. (1989), De gemeente in de gedecentraliseerde eenheidsstaat in W. Derksen en A.F.A. Korsten (red.), “Lokaal bestuur in Nederland: inleiding in de gemeentekunde”, Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink Toonen, Th.A.J., Dam, M. van, Glim, M. en Wallagh, G. (1998), Gemeenten in ontwikkeling: herindeling en kwaliteit, Assen: Van Gorcum Toonen, Th.A.J. en Heuvelhof, E.F. ten (2004), Democratiseren door Covenanten in H.D. Stout, A.J. Hoekema (red), “Onderhandelend Bestuur”, Zwolle: Tjeenk Willink Toonen, Th.A.J. (2005), Theorie van de Provincie, Den Haag: Interprovinciaal Overleg / Paulussen Velde, H. te (1998), Onderwijzers in parlementaire politiek. Thorbecke, Guizot en het Europese doctrinaire liberalisme in BMGN, Vol. 113, afl. 3, pp. 322-343 Veldheer, V. (1994), Het lokale profiel: de identiteit van gemeenten en de rol van de burger, Den Haag: VUGA Verkade, W. (1935), Overzicht der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke (17981872), Arnhem: Van Loghum Slaterus Verkruisen, W.G. en Vis, B.C. (1995), Gemeente en Gemeentewet, Nĳmegen: Ars Aequi Libri VGS/VB (2007), Over bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht, Den Haag: Vereniging van Gemeentesecretarissen / Vereniging voor Bestuurskunde Vries, C.W. de en G.A. van Poelje (1931), Bronnen tot kennis van de gemeentewet, Rotterdam: W.L. & J. Brusse Vries, M.S. de (2000), The rise and fall of decentralization: a comparative analysis of arguments and practices in European countries in European Journal of Political Research, vol. 38, nr. 2, pp. 193224 Waltmans, H. (1994), Gemeentelĳke herindeling in Nederland: van de Franse tĳd tot heden, Hoogezand : Stubeg Wassenberg, F., Verhage, R. en Reinders, L. (2006), Eindrapport Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Delft: Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Willemse, R. (2001), Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente: eigen initiatief en integraal bestuur in de periode 1960-1996, Delft: Eburon


s0419974

Pagina 104

VERTICALE VERHOUDINGEN

Recommend Documents