DISCUSSIESTUK Herziening regeling internationale rechtshulp in strafzaken In 2012 is het programma Versterking prestaties in de strafrechtketen (VPS) van start gegaan. Onderdeel daarvan is de modernisering van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Daartoe zijn over verschillende onderwerpen uit het wetboek discussiestukken opgesteld waarin naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten mogelijke oplossingen ter verbetering van de systematiek en hanteerbaarheid worden verkend. Op basis van deze stukken worden binnen en buiten het ministerie van Veiligheid en Justitie reacties verzameld. De reacties worden betrokken bij de afweging om nieuwe wetgeving tot stand te brengen, onderdelen van bestaande wetgeving te herzien of in stand te houden. De modernisering strekt niet tot een stelselherziening, maar tot een verhoging van de bruikbaarheid en inzichtelijkheid van het wetboek voor de praktijk en de burger. In de conceptfase wordt reeds zo veel mogelijk rekening gehouden met de opvattingen van de ketenpartners die in een zogenaamde preconsultatie worden besproken. De preconsultatiefase loopt door na het Congres, in expertmeetings zullen de conceptwetsvoorstellen met de rechtspraktijk en de wetenschap worden besproken. Hierna volgt de formele consultatie. De aangepaste conceptwetsvoorstellen worden voorgelegd aan de rechtspraktijk, gaan in (internet)consultatie, worden voorgelegd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State en worden daarna in procedure gebracht bij de Tweede Kamer en Eerste Kamer. Het voorliggende discussiestuk is bedoeld om reacties te verzamelen die als bouwstenen kunnen dienen voor het opstellen van conceptwetsvoorstellen in het kader van een nieuw Wetboek van Strafvordering.
LEESWIJZER De internationale rechtshulp in strafzaken is thans in Titel X en XI van Boek IV van het Wetboek geregeld. Titel X richt zich op alle buitenlandse verzoeken om rechtshulp, maar gaat daarbij aan het feit dat er in de afgelopen jaren een tweedeling is ontstaan. Die tweedeling ziet op de rechtshulpverlening van Nederland aan andere EU-lidstaten (Europese samenwerking) en aan de overige landen in de wereld (internationale samenwerking) . De richtlijn inzake het Europees onderzoekbevel leidt ertoe dat de Europese samenwerking vanaf 2017 op geheel andere leest wordt geschoeid dan de internationale samenwerking. Dit is aanleiding om Titel X geheel op de internationale samenwerking toe te snijden. Daarbij is het zaak alle bepalingen uit die Titel, die nog resteren, aan praktijkervaringen te toetsen en met als doel vereenvoudiging en verbetering ervan. Dit geldt in het bijzonder de verlofprocedure die immers in de praktijk veel problemen oplevert en bij de bespreking in de workshop centraal zal staan. Daarnaast komen aan de orde de gedachte om een voor de uitvoering van rechtshulpverzoeken bij AMvB een raamwerk van nadere voorwaarden te scheppen en de vraag of de kwaliteit van Nederlandse rechtshulpverzoeken kan worden verhoogd door in het wetboek een procedure voor het uitvaardigen van rechtshulpverzoeken op te nemen.
1
INHOUDSOPGAVE:
Disclaimer en korte samenvatting
1.
Inleiding
2.
Titel X en Titel XI van Boek 4 van het Wetboek van Strafvordering
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Inleiding: redenen tot wijziging Een veranderende context Herpositionering Praktische knelpunten Conclusie
3.
De herpositionering van de inhoud van Titels X en XI
4.
Voorstellen tot herziening van Titel X: een artikelsgewijze verkenning
5.
Thematische verkenning mogelijkheden tot stroomlijning en kwaliteitsborging
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Voorwaarden inzet opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen De verlofregeling Rechtsmiddelen en schorsende werking AMvB met raamwerk voor uitvoering Procedure uitgaande rechtshulpverzoeken
6.
Besluit
2
1.
Inleiding
In het kader van het programma Versterking prestaties strafrechtsketen (VPS) is een wetsvoorstel tot herziening van regeling van de internationale rechtshulp in strafzaken voorzien. Deze regeling is thans opgenomen in de Titels X en XI van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering. Aandacht voor een herziening is onder andere gevraagd door het openbaar ministerie.1 In deze notitie worden de verschillende onderdelen van de regeling die in het kader van een herziening aanpassing behoeven besproken. Voorts worden deze onderdelen ook geplaatst in het bredere van de doelstellingen van het VPS-programma en van de (inhoud van) de verschillende wetsvoorstellen tot modernisering van het Wetboek van Strafvordering die in dat verband op stapel staan. Doel van deze notitie is het beschrijven van mogelijke verbeteringen van de regeling van de internationale rechtshulp in strafzaken en van de keuzes die in dat verband nog moeten worden gemaakt vooraleer een eerste concept van het wetsvoorstel ten behoeve van consultatie kan worden afgerond. Daartoe wordt de regeling eerst geplaatst in de bredere context van relevante nationale en internationale ontwikkelingen. Vervolgens wordt de positie van de regeling in het wetboek tegen het licht gehouden. Daarna wordt de regeling artikelsgewijs doorgelicht op mogelijke verbeteringen, waarna tot slot thematisch enkele meer omvattende voorstellen tot stroomlijning en kwaliteitsverbetering worden gedaan. De notitie beperkt zich tot de regeling van de samenwerking bij de opsporing en vervolging: niet aan de orde komen andere aspecten die de mogelijkheden tot en effectiviteit van de internationale samenwerking mede bepalen, zoals de bewijskracht van in het buitenland verzameld bewijsmateriaal2, de inzet van buitenlandse opsporingsambtenaren in het kader van een Nederlands opsporingsonderzoek, de harmonisatie van delictsomschrijvingen en harmonisatie van procedurele rechten. Deze staan los van de regeling van de internationale rechtshulp in de Titels X en XI van het Vierde Boek en komen aan de orde bij andere onderdelen van het VPSwetgevingsprogramma.3 Op 26 februari 2013 zijn enkele uitgangspunten voor het voor te bereiden wetsvoorstel reeds besproken in een expertmeeting, waaraan werd deelgenomen door AIRS, OM, Nationale Politie, NOvA en Raad voor de rechtspraak. De resultaten van deze expertmeeting zijn betrokken bij het opstellen van deze notitie. 2.
Titel X en Titel XI van Boek 4 van het Wetboek van Strafvordering
2.1 Inleiding: redenen tot wijziging Het Wetboek van Strafvordering geeft in het Vierde boek in Titel X (artikelen 552h e.v. Sv) een regeling voor internationale strafrechtelijke samenwerking. Het gaat om uitvoering van buitenlandse verzoeken tot medewerking aan de opsporing en vervolging van strafbare feiten, ook wel aangeduid als ‘kleine rechtshulp’. Ook de overdracht en overname van strafvervolging valt onder Titel X. De regeling van Titel X geldt in
1
Notitie OM Stafbureau coördinatie IRC’s, 4 juli 2012. Zoals later toegelicht hebben onder andere ook de Financial Action Task Force en de OESO Working group on corruption gepleit voor een herziening. 2 Zie in dit verband het Groenboek bewijsverkrijging in strafzaken tussen lidstaten het garanderen van de toelaatbaarheid van bewijs (COM(2009) 624). 3 Deze werden wel betrokken bij de (her)oriëntatie inzake de rechtshulp in strafzaken in het project Sv2001; zie Y. Baaijens-Van Geloven, Strafvordering en rechtshulp, in: M. Groenhuijsen, G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken; onderzoeksproject strafvordering 2001; tweede interimrapport, Gouda Quint, Deventer 2001, p. 349-385.
3
aanvulling op bepalingen van verdragen die eventueel van toepassing zijn en een basis scheppen voor de rechtshulp tussen de verzoekende staat en Nederland. De regeling vervult in de praktijk van de internationale rechtshulp een belangrijke rol. De regeling is van toepassing op de meer dan 27.000 verzoeken om justitiële rechtshulp die per jaar aan Nederland worden gedaan.4 Daarnaast worden tienduizenden verzoeken verwerkt door de politie – het gaat veelal om verzoeken om informatie. Deze verzoeken verlopen formeel ook via Titel X, maar kunnen op grond van artikel 552i, tweede lid, Sv zelfstandig door de politie worden afgedaan.5 Titel X is als gevolg van vele tussentijdse wijzigingen en toevoegingen qua structuur en de inhoud niet helder meer. De regeling is grotendeels gebaseerd op het Europees rechtshulpverdrag van 1959 en de structuur is nog geënt op de oude situatie waarin de rechter-commissaris het voortouw had bij uitvoering van rechtshulpverzoeken (vooral het onderlinge verband van de artikelen 552 - 552o - 552p Sv).6 Verder zijn bepalingen over toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden en bevoegdheden tot het vorderen van gegevens ingepast, die zelf weinig inzichtelijk zijn en ook de logica uit het geheel hebben gehaald. Dit leidt in de praktijk tot onduidelijkheid, misverstanden en het (voor de zekerheid) bewandelen van omslachtige procedures. Meer substantieel is de vraag of de regeling voldoende de ontwikkelingen reflecteert die het afgelopen decennium hebben plaatsgevonden en nog steeds plaatsvinden op het vlak van internationale rechtshulp. Daarbij speelt tevens dat enkele internationale organisaties, waaronder de Financial Action Taks Force (FATF), de Nederlandse regelgeving als te strikt beschouwen en aandringen op vereenvoudiging.7 De Nationaal rapporteur mensenhandel heeft op haar beurt aangedrongen op uitbreiding van het (bilaterale) verdragskader teneinde te kunnen samenwerken met bestemmingslanden van kindersekstoerisme, waaraan op grond van het ontbreken van reciprociteit8 thans geen rechtshulpverzoeken kunnen worden gericht.9 Meer in algemene zin bestaat een dilemma tussen enerzijds de wenselijkheid om breder en in voorkomende gevallen op ad hoc-basis met staten te kunnen samenwerken, terwijl anderszins wel altijd voldoende rechtswaarborgen moeten bestaan alsmede mogelijkheden om buitensporige verzoeken10 te kunnen weren. In dat verband valt ten slotte te wijzen op een aantal fricties die zich voordoen in de praktijk van de rechtshulpverlening door Nederland. Ook hieraan wordt in deze notitie aandacht besteed. 2.2 Een veranderende context Een belangrijk kenmerk van Titel X is dat deze zich richt op alle buitenlandse verzoeken. Dit gaat voorbij aan de zeer grote diversiteit in de rechtshulprelaties (van intensief met lidstaten in de Europese Unie en staten waarmee een bilateraal rechtshulpverdrag is aangegaan, tot een relatie die zich beperkt tot rechtshulp ter zake van de bestrijding van bepaalde misdrijven – op grond van zogenoemde multilaterale rechtsgoedbeschermende verdragen, of die zelfs niet berust op een verdrag, maar een volledig ad hoc karakter 4
Andersson, Elffers, Felix, Impactanalyse Europees onderzoeksbevel (EOB) voor de Nederlandse Politie, oktober 2010, p. 5, bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 32 317, nr. 72. De cijfers zijn gebaseerd op het Lurissysteem en informatie van de IRC’s. 5 Waarbij in aanvulling op Titel X de regels gelden van wet en besluit politiegegevens. 6 Zie J.M. Sjöcrona, De kleine rechtshulp (diss. Leiden), Gouda Quint, Arnhem 1990, p. 14-16. 7 De FATF deed naar aanleiding van de evaluatie van Nederland in 2011 aanbevelingen inhoudende o.a. de heroverweging van het vereiste van dubbele strafbaarheid en van de voorwaarde van een verdragsbasis voor inzet van dwangmiddelen bij onder andere de opsporing van witwasmisdrijven. Zie FATF, Mutual evaluation report on the Netherlands, 25 februari 2011, p. 286-287. 8 Door het ontbreken van een verdragsgrondslag kunnen in het omgekeerde geval verzoeken van die landen aan Nederland, indien ze inzet van dwangmiddelen impliceren, niet worden uitgevoerd. 9 Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Barrières tegen kindersekstoerisme, Den Haag 2013, p. 35-36. 10 In de zin van bijv. verzoeken op basis van bagatelfeiten (diefstal van een DVD) en ‘fishing expeditions’ naar bepaalde criminaliteitsvormen.
4
heeft). Dit heeft grote verschillen tot gevolg, bijvoorbeeld wat betreft van de kanalen waarlangs een verzoek moet worden ingediend: van het diplomatieke kanaal via het Ministerie van Buitenlandse Zaken tot – binnen de Europese Unie algemeen (sinds de tweede helft van de jaren ’90) en tussen lidstaten van de Raad van Europa beperkter (sinds enkele jaren rechtstreeks) tussen bevoegde justitiële autoriteiten. Ook zijn er grote inhoudelijke verschillen wat betreft de voorwaarden die gesteld worden aan de uitvoering van buitenlandse verzoeken naar gelang het verzoek komt van verschillende landen. Met de lidstaten van de EU, de lidstaten van de Raad van Europa en enkele staten waarmee een bilateraal rechtshulpverdrag is gesloten bestaat een intensieve rechtshulprelatie, gericht op (de noodzaak van) nauwe samenwerking en gebaseerd op onderling vertrouwen.11 Dit laatste leidt onder andere tot de idee van differentiatie tussen materiële eisen die worden gesteld aan toepassing van bevoegdheden op verzoek van buitenlandse autoriteiten en de daaropvolgende overdracht van vergaarde bewijsstukken zouden moeten worden vereenvoudigd. Het betreft in het bijzonder het verdragsvereiste en het vereiste van (gekwalificeerde) dubbele strafbaarheid die in dat verband worden gesteld. Deze vereisten staan soms in de weg aan de wens om – toch – samen te werken met (verre) landen met een minder ontwikkeld rechtssysteem, in voorkomende gevallen zonder een verdragsrelatie.12 Dit speelt onder andere op het terrein van de bestrijding van internationale misdrijven (misdrijven tegen de menselijkheid, genocide, foltering en oorlogsmisdrijven). Maar het speelt ook in breder verband, bijvoorbeeld bij de aanpak van witwassen.13 Een andere ontwikkeling die in het kader van de herziening aandacht behoeft is de vlucht die de zogenoemde politiële rechtshulp de afgelopen jaren heeft genomen14, onder andere als gevolg van het Verdrag van Prüm en raadsbesluiten in dat kader (deze instrumenten omvatten daarnaast ook vormen van automatische uitwisseling van gegevens op grond van het beschikbaarheidsbeginsel – matchen van gegevens uit de DNA-databanken in de lidstaten van de EU) en het zogenoemde Zweedse kaderbesluit inzake de uitwisseling van informatie.15 De basis voor deze vormen van rechtshulp in strafzaken ligt in artikel 552i Sv, terwijl de praktische uitvoering in grote mate zelfstandig geschiedt via Wet en Besluit politiegegevens. Dit leidt in de praktijk onder andere tot verwarring omtrent de verantwoordelijkheid voor (het gezag over) politiële rechtshulp. Van belang ook zijn nieuwe vormen van beschikbaarheid van informatie buiten de sfeer van interstatelijke rechtshulp om. Zo bieden grote softwarebedrijven en telecombedrijven – soms daartoe door wetgeving gedwongen16 – de mogelijkheid aan de opsporing om informatie die zij buiten Nederland hebben opgeslagen, via een contactpunt in Nederland17 of elders18, rechtstreeks op te vragen. Daardoor zijn rechtshulpverzoeken aan de staat waar de informatie zich feitelijk bevindt in voorkomende gevallen niet meer nodig.
11
Dit onderscheid wordt gemitigeerd door de totstandkoming van grote multilaterale rechtsgoedbeschermende verdragen die een basis voor rechtshulp bevatten (VN Verdrag GOC, VN Verdrag tegen corruptie, VN Verdrag bestrijding terroristische bomaanslagen en VN Verdrag bestrijding financiering van terrorisme) die een rechtshulprelatie bieden met verre landen, uiteraard voor zover het gaat om samenwerking bij opsporing van misdrijven die door deze verdragen worden bestreken. 12 Notitie OM over praktische problemen in de rechtshulp inzake Internationale misdrijven (augustus 2013). 13 Hierboven genoemde aanbevelingen van de FATF. 14 Inclusief zogenoemde spontane informatie-uitwisseling. 15 Kaderbesluit 2006/960/JBZ. 16 Zo worden telecomproviders die opereren op de Nederlandse markt gedwongen klantgegevens en verkeersgegevens hier beschikbaar te hebben of te leveren, alsmede om hun netwerk ‘tapbaar’ te maken. 17 Het gaat om Google en Microsoft. 18 Zo heeft bijvoorbeeld Immarsat een contactpunt in het VK, dat rechtstreeks informatie verstrekt.
5
Aandacht behoeft ook de opkomst van diverse vormen van internationale opsporing; buitenlandse opsporingsambtenaren ontplooien opsporingsactiviteiten op Nederlands grondgebied (soms in plaats van of in aanvulling op verzoeken om rechtshulp).19 Dit kan geschieden in fysieke vorm, als buitenlandse opsporingsambtenaren de Nederlandse grens overgaan. Voorbeelden zijn grensoverschrijdende achtervolging en grensoverschrijdende observatie. Het kan ook een meer virtuele vorm aannemen: zonder zelf de grens over te gaan doen buitenlandse opsporingsdiensten onderzoek naar zaken of personen die zich fysiek in Nederland bevinden. Een voorbeeld is onderzoek via internet (met pseudokoop via het internet een online-drugshandel oprollen20) of onderzoek naar deelnemers aan kinderporno-netwerken. Titel X besteedt geen aandacht aan internationale opsporing in algemene zin. Er is geen regeling voorzien voor grensoverschrijdende achtervolging en grensoverschrijdende observatie. Gedachte is de desbetreffende activiteiten na melding worden overgenomen door de Nederlandse politie en het OM en dat die melding het karakter van een daartoe strekkend rechtshulpverzoek draagt.21 Een enkele voorziening bestaat in artikel 552ob Sv – rechtstreeks gevolg van de EU Rechtshulpovereenkomst – 22 en maakt het tappen van een buitenlandse telefoon in gebruik bij een verdachte die de Nederlandse grens overschrijdt voorwerp van een notificatieplicht. Nog weer een andere ontwikkeling is die van zogenoemde ‘intensieve samenwerking’. maar ook het werken in gemeenschappelijke onderzoeksteams (joint investigation teams). De regeling inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams komt voort uit de EUsamenwerking, maar leent zich ook voor toepassing met andere landen – mits op basis van een verdrag23 – behoort tot de mogelijkheden.24 Het gaat om een vorm van internationale samenwerking die als alternatief dient voor (het kruislings uitvaardigen van) rechtshulpverzoeken, waarbij bovendien regels worden gegeven voor gebruik van de resultaten van het vergaarde onderzoeksmateriaal. Er is voor gepleit om de regeling voor joint investigation teams zoveel mogelijk los te koppelen van de regeling van internationale rechtshulp.25 Dit lijkt evenwel te miskennen dat hetgeen geregeld moet worden wel degelijk internationale samenwerking betreft, en niet louter een internationale component van een Nederlands opsporingsonderzoek (zoals bijvoorbeeld wel het geval bij inzet van een buitenlandse opsporingsambtenaar als pseudokoper in een Nederlands onderzoek naar drugshandel – vgl. artikel 126i, vierde lid, Sv). Op basis van de verdragen van Senningen en Enschede26 zijn, meer op basis politiezorg gericht, gemeenschappelijke surveillances mogelijk in grensgebieden. Van belang is ook de invloed van technologische ontwikkelingen op de rechtshulpverlening zelf. Daarbij kunnen we denken aan de mogelijkheden tot toepassing van videoverhoor als een getuige of deskundige in een ander land moet worden gehoord. 19
Zie over het begrip Y. Buruma, P.A.M. Verrest, Introductie internationaal strafrecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2004, p. 63-68. Artikelen 126ma, 126ta, 126zga (notificatie tappen) en 539a e.v. (algemeen) Sv bieden een grondslag voor de omgekeerde situatie: het verrichten van onderzoek door Nederlandse autoriteiten – al dan niet fysiek – in het buitenland. 20 Zie bijv. Rb Den Haag 29 januari 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:1005. Beoordeling van de toelaatbaarheid van dergelijke acties heeft een volkenrechtelijk karakter: is sprake van een soevereiniteitsschending of van schending van verdragstrouw (omdat er een rechtshulpinstrument bestaat dat gebruikt had moeten worden in plaats van eenzijdige actie door de buitenlandse staat). 21 Zie OM aanwijzing rechtshulpverzoeken voor grensoverschrijdende observatie, Stcrt. 2010, 13157. 22 De concept-richtlijn betreffende het Europees onderzoeksbevel bevat in artikel 27d een hiervan afgeleide regeling. 23 Naast de EU Rechtshulpovereenkomst (hierna ook: EUROVK), bieden ook o.a. het Tweede Aanvullend protocol bij ERV (hierna ook: TAPERV) en het rechtshulpverdrag NL-VS een grondslag. 24 Voor de instelling van een gemeenschappelijk onderzoeksteam worden uitvoerige aanvullende regels en eisen geformuleerd in de OM aanwijzing internationale gemeenschappelijke onderzoeksteams (Stcrt. 2008, 45). 25 Door het OM in de Notitie OM Stafbureau coördinatie IRC’s. 26 Benelux-verdrag van Senningen (Trb. 2005, 35) en Verdrag NL-Duitsland van Enschede (Trb. 2005, 86).
6
Deze mogelijkheid vindt in de praktijk steeds vaker toepassing (al blijft het gebruik een uitzondering). In de toekomst zal het gebruik naar verwachting algemener worden en zal de toepassing ook worden uitgebreid tot het verhoor van verdachten. Een andere, veel omvangrijkere ontwikkeling is de toezending van verzoeken per email in plaats van per post of telex. In de praktijk geldt hier een twee sporen-beleid: op emailberichten wordt geacteerd, maar ter bevestiging wordt bij rechtshulpverzoeken en belangrijke informatie die in dat verband wordt verschaft, altijd een schriftelijke kopie verlangd.27 Ook zal mogelijk in de nabije toekomst meer gebruik worden gemaakt van de technische mogelijkheid om op basis van een buitenlands rechtshulpverzoek het telefoonverkeer van gebruikers naar de verzoekende staat door te geleiden, in plaats van dit in de uitvoerende lidstaat op te opnemen en, in voorkomende gevallen, in transcript uit te werken.28 De intensivering van de rechtshulp doet met regelmaat de vraag rijzen of de verdedigingsrechten niet in het geding komen. De gedachte is dan dat staten elkaar vinden in een snelle en relatief vormvrije bijstandprocedure, waarbij de verdachte het nakijken heeft: onduidelijk is waar en hoe hij kan opkomen tegen de bewijsverzameling in zijn zaak door buitenlandse autoriteiten. Dit vraagstuk is echter inherent aan de aard van de rechtshulpprocedure: die is geen strafzaak, maar een vorm van interstatelijke samenwerking. De verdediging kan dus niet aanspraak maken op een volwaardige positie als partij in een strafzaak.29 Daarvoor moet worden gewacht op een strafzaak tegen hem in de staat die het rechtshulpverzoek heeft uitgevaardigd. Dit neemt niet weg dat ervoor moet worden zorggedragen dat de verdachte of betrokkene op enige wijze kan opkomen tegen de uitvoering van een rechtshulpverzoek – zeker als dat gepaard gaat met inbeslagneming van stukken. Dat kan immers een belangrijk onderdeel van een strafzaak worden en bovendien moet rekening worden gehouden met het gegeven dat het vaak in die strafzaak niet meer mogelijk zal zijn om te klagen over de (wijze van) uitvoering van een rechtshulpverzoek door een buitenlandse staat.30 Tot slot komt met regelmaat de vraag op waarom in Titel X geen regeling is opgenomen voor uitgaande rechtshulpverzoeken. Verzoeken om rechtshulp aan buitenlandse autoriteiten vinden plaats op basis van een toepasselijk verdrag en enkele jurisprudentiële uitgangspunten. Titel X, eerste afdeling, geeft alleen een regeling voor uitvoering van inkomende rechtshulpverzoeken en rept met geen woord over de vereisten voor uitvaardiging van rechtshulpverzoeken door Nederlandse autoriteiten aan het buitenland. In de praktijk vinden deze verzoeken plaats op basis van verdragsvereisten en jurisprudentie. Het zou overweging verdienen om bij herziening van Titel X een procedure voor uitgaande rechtshulpverzoeken in de wet neer te leggen. Deze zouden bijvoorbeeld – in lijn met de jurisprudentie31 – kunnen bepalen wie tot uitvaardiging van een rechtshulpverzoek bevoegd zijn en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. Titel X kent nog twee bijzondere afdelingen. De Tweede Afdeling is gewijd aan de opsporing feiten begaan aan boord van luchtvaartuigen. De inhoud lijkt meer op een fictieve overdracht van strafvervolging, dan concrete rechtshulpverlening. In de Derde Afdeling van Titel X volgt dan de algemene regeling van overdracht en overname van strafvervolging. Deze laatste vorm van rechtshulp staat
27
Inmiddels is besloten tot een pilot in EURegio (NRW, België, Nederland) voor digitale verzending en afhandeling van rechtshulpverzoeken door middel van het Europese e-CODEX systeem. 28 Nederland kan dit technisch uitvoeren. Bij de onderhandelingen over de richtlijn EOB bleek dat andere lidstaten hiertoe technisch veelal nog niet in staat zijn c.q. nog niet toe bereid zijn. 29 Vgl. A.H.J.Swart, Nederlands uitleveringsrecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1986, p. 19-25. 30 Overigens moet daarbij voor ogen worden gehouden dat de tussenkomst van de raadkamer in rechtshulpprocedure ‘voor wat betreft de door een verdachte aan art. 6 EVRM te ontlenen aanspraken (..) niet met het eindonderzoek ter terechtzitting kan worden gelijkgesteld’: Hoge Raad 14 mei 2002, NJ 2002, 397. 31 Hoge Raad 29 september 1987, NJ 1988, 302 (Antwerpse bankkluis).
7
grotendeels op zich, met een eigen verdragsrechtelijk kader – ook al kan overdracht en overname van strafvervolging in beginsel ook zonder verdragsbasis plaatsvinden.32 De regeling bevat, anders dan de regeling van kleine rechtshulp in de eerste afdeling van Titel X, ook een procedure voor uitgaande verzoeken. De bepalingen inzake overdracht en overname van strafvervolging leiden een relatief rustig bestaan. Enkel de wet verruiming mogelijkheden tot opsporing en vervolging van internationale misdrijven heeft de afgelopen jaren voor uitbreiding gezorgd, in verband met het creëren van de mogelijkheid tot het overnemen van strafvervolging van internationale tribunalen. Een lidstaat-initiatief om te komen tot een EU-kaderbesluit overdracht van strafvervolging en daarmee een stimulans voor toepassing van deze vorm van samenwerking strandde in 2009. De internationale samenwerking in strafzaken kent samengevat veel ontwikkelingen, van zeer verschillende aard. De meeste van die ontwikkelingen nopen op zichzelf niet tot aanpassing van wetgeving. Maar ze verdienen als context-informatie wel nadrukkelijk aandacht bij de voorbereiding van nieuwe regelgeving. 2.3 Herpositionering Naast de in paragraaf 2.1 genoemde inhoudelijke redenen voor wijziging, is er een belangrijke technische reden om tot wijziging van de positie van de regeling voor internationale rechtshulp in strafzaken te komen. Aansluitend op Titel X is in 2005 een nieuwe Titel XI gecreëerd, waarin sindsdien een tweetal EU-instrumenten is geïmplementeerd. Het betreft het bevriezingsbevel (Titel XI, eerste afdeling) en het Europees bewijsverkrijgingsbevel (EBB) (Titel XI, tweede afdeling). Daar komt op termijn het Europees onderzoeksbevel bij33 en mogelijk nog andere EU-instrumenten.34 Op korte termijn komt daarbij de implementatie van de richtlijn Europees beschermingsbevel. De uitbreiding van Titel XI leidt ertoe dat eindeloos moet worden doorgenummerd op artikelnummer “552”. Dit is wetgevingstechnisch op gegeven ogenblik niet meer te doen en de leesbaarheid van de bepalingen lijdt er eveneens onder. Zo heeft de wet ter implementatie van het kaderbesluit EBB de artikelen 552aaa-552hhh Sv geïntroduceerd, de wet verruiming mogelijkheden tot opsporing en vervolging van internationale misdrijven de artikelen 552iia - 552iie Sv. Een tweede, meer structurele wijziging ligt mede daarom in het verschiet: die van herpositionering van de bepalingen inzake internationale samenwerking op een plaats in het wetboek waar meer ruimte bestaat voor opneming van nieuwe artikelen. Een voorzet hiertoe wordt gegeven door de wet tot implementatie van het kaderbesluit wederzijdse erkenning toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (Stb. 2013, 250). Deze wet heeft een nieuw vijfde boek in het Wetboek van Strafvordering gecreëerd, gewijd aan “Internationale en Europese strafvorderlijke samenwerking”.35 De vraag is wat de inhoud van dit nieuwe boek zou moeten zijn. Een verderstrekkende wijziging is ook denkbaar. In een aantal Europese landen is alle regelgeving voor samenwerking in strafzaken gegroepeerd in een ‘rechtshulpwet’36, die alle regelgeving op het terrein van internationale strafrechtelijke samenwerking beslaat.
32
Redactioneel en qua gebezigde terminologie wijkt de regeling af van de hoofdbepalingen van Titel X (zie artikel 552h, tweede lid, Sv), die niet op deze vorm van samenwerking geschreven lijken. 33 Naar de huidige stand van zaken zal de richtlijn EOB het kaderbesluit EBB niet in het hele toepassingsbereik vervangen (positie Ierland, Denemarken), waardoor de afdeling met betrekking tot het kaderbesluit EBB niet zal kunnen worden opgeheven. 34 Aangekondigd is onder andere een richtlijn inzake wederzijdse erkenning confiscatiebeslissingen. 35 Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 422, nr. 3, blz. 9-10. 36 O.a. in Duitsland (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, 1982), Oostenrijk (Auslieferungsund Rechtshilfegesetz, 1979) en Zwitserland (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen 1981). In dit verband moet ook worden gewezen op de onoverzichtelijke situatie die het Franse wetboek van strafprocesrecht (Code de procédure pénale) laat zien als resultaat van het vasthouden aan de gedachte dat alle regelgeving inzake internationale samenwerking (ook uitlevering) in dat wetboek moet worden opgenomen.
8
2.4 Praktische knelpunten Bij een herziening van het wettelijke kader moet ook worden gekeken naar de rol die wetgevende maatregelen eventueel kunnen spelen bij verbetering van de uitvoeringspraktijk zelf. Een goede rechtshulpverlening is in vele opzichten meer dan een visitekaartje, een blijk van solidariteit of goede wil. In een brief aan de Tweede Kamer over Europese instrumenten inwording merkte de Minister daarover op: “Samenwerken, zeker op het terrein van misdaadbestrijding, is een kwestie van geven en nemen. Waar op het ene moment de Nederlandse politie en justitie bijstand verlenen aan een buitenlands onderzoek, kunnen zij op het volgende moment ten behoeve van een Nederlands opsporingsonderzoek met spoed de hulp van buitenlandse autoriteiten nodig hebben. Het Nederlandse openbaar ministerie ondervindt in bijna alle opsporingsonderzoeken naar zware en georganiseerde criminaliteit de noodzaak tot het laten verrichten van onderzoek in het buitenland en doet dientengevolge rechtshulpverzoeken aan landen buiten Nederland – vooral aan de ons omringende landen. Vastgesteld moet eveneens worden dat uitvoering van buitenlandse rechtshulpverzoeken door de Nederlandse politie en justitie niet zelden leidt tot opsporing van strafbare feiten in ons land. Vaak blijkt dat in ons land verblijvende buitenlandse criminelen niet alleen in hun thuisland delicten plegen. Voor een adequate opsporing van strafbare feiten en voor het veiliger maken van Nederland, is daarom een goed werkend apparaat voor samenwerking een absolute voorwaarde.”37 In de praktijk is een adequate uitvoering van rechtshulpverzoeken echter niet een gegeven. Het gevoelen bestaat in de praktijk (evenals dat in andere landen het geval zal zijn) dat de uitvoering van buitenlandse verzoeken beslag legt op capaciteit die anders had kunnen worden ingezet om nationale criminaliteit te bestrijden – ook al gaat die op haar beurt vaak hand in hand met buitenlandse criminaliteit. In de praktijk komt veel aan op een goede organisatie van politie en OM (zo kan de onnodige belasting worden voorkomen), op het reserveren van capaciteit voor uitvoering van verzoeken (vraag en aanbod), op sturing van de afhandeling van rechtshulpverzoeken en het helder daarover communiceren met de buitenlandse autoriteiten. De organisatie van de uitvoering van buitenlandse rechtshulpverzoeken lijkt daaraan in de basis te voldoen. Er zijn zes regionale IRC’s – waarin politie en OM samenwerken – die worden gecompleteerd door een Landelijk IRC (LIRC). Maar voor de uitvoering van verzoeken hebben de IRC’s zelf geen capaciteit: ze zijn afhankelijk van beschikbare capaciteit bij verschillende eenheden van de Nationale Politie in het land. Een bijkomend vraagstuk is dat de sturing op de doorlooptijd van afhandeling van het verzoek en vooral de communicatie daaromtrent met de verzoekende buitenlandse autoriteiten te wensen overlaat.38 Het gevolg daarvan is in een aantal gevallen onvrede bij die buitenlandse autoriteiten over de wijze waarop door Nederland rechtshulp wordt verleend. 39 Daarom zou moeten worden bezien of met simpele kaders voor de afhandeling van verzoeken, voor doorlooptijd (instelling van basistermijnen voor afhandeling) en communicatie met buitenlandse autoriteiten, in de regelgeving – mogelijk een combinatie van wet en een AMvB – een bijdrage kan worden geleverd aan de borging van kwaliteit van de praktijk van rechtshulpverlening door Nederland.
37
Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 317, nr. 72, blz. 7. Sturing op meta-niveau is deels ook moeilijk omdat het informatiesysteem waarin inkomende rechtshulpverzoeken worden geregistreerd en hun afdoening wordt bijgehouden (Luris) al vanaf het begin ongeschikt is voor management-doeleinden. 39 Dit leidde enige tijd geleden (2012) tot klachten van België over de wijze waarop Nederlandse autoriteiten omgingen met rechtshulpverzoeken. Zie verder in algemene zin C. Fijnaut, T. Spapens, D.van Daele, De strafrechtelijke rechtshulpverlening van Nederland aan de Lidstaten van de Europese Unie, Commissie Politie en Wetenschap, Zeist 2005, p. 304-313. 38
9
2.5 Conclusie Concluderend lijkt een herziening van Titel X, eerste afdeling, aangewezen. Als quick win zou de leesbaarheid en bruikbaarheid van een aantal bepalingen kunnen worden verbeterd (artikelen 552n-552oa Sv). Maar eigenlijk ligt een ingrijpendere herziening voor de hand, waarin de ontwikkelingen in het spectrum van internationale rechtshulp beter tot uitdrukking komen (modernisering) en wordt gezocht naar mogelijkheden tot vereenvoudiging van de regeling (stroomlijning). Vooral met het laatste zou wetswijziging van waarde zijn voor de praktijk. Daarnaast moet de regeling van de internationale rechtshulp in strafzaken opnieuw worden gepositioneerd. Dit betekent dat het wetsvoorstel twee onderdelen zou bevatten: herziening van de inhoud van Titel X en herpositionering van de inhoud van Titel X en/of Titel XI. Hieronder zal uitgebreider worden ingegaan op die herziening en herpositionering en op de vragen die in dat verband een antwoord behoeven. 3.
De herpositionering van de inhoud van Titels X en XI
De regeling voor verlening van rechtshulp in Titel X heeft een breed toepassingsbereik. Zij regelt zowel de uitvoering van verzoeken van ons omringende landen, als van verzoeken afkomstig van landen in den verre waarmee slechts een smalle basis voor rechtshulpverlening of geen rechtshulprelatie bestaat in de vorm van een verdrag. Dit leidt ertoe dat de inhoud van Titel X enige flexibiliteit kent: enerzijds is een laagdrempelige samenwerking met EU-landen aangewezen (op grond van o.a. de EU rechtshulpovereenkomst), anderzijds gelden striktere regels voor samenwerking met andere landen.40 Op middellange termijn gaat er op dit punt een belangrijke verandering plaatsvinden. Invoering van de richtlijn Europees onderzoeksbevel (uiterlijk per april 2017) heeft als gevolg dat de verlening van rechtshulp aan EU-lidstaten niet meer langs de regels van Titel X zal plaatsvinden, maar op grond van aparte regelgeving ter implementatie van een EU-instrument. Er zal dus de facto een afscheiding plaatsvinden, waarna de basisregels van Titel X uitsluitend nog de rechtshulpverlening aan niet-EU lidstaten zullen omvatten. Hiermee moet terdege rekening worden gehouden bij het opstellen van een wetsvoorstel tot herziening van de rechtshulpregeling, dat op een zelfde termijn van 2 à 3 jaar in werking zal treden. Immers, recente wijzigingen van de basisregels van Titel X stonden voor een deel in het teken van de (gewenste) vereenvoudiging van de rechtshulp met ons omringende landen; dat doel valt straks weg. De Wet tot implementatie van het kaderbesluit wederzijdse erkenning toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis heeft als gezegd een nieuw boek in het Wetboek van Strafvordering gecreëerd, dat de titel draagt “Internationale en Europese strafvorderlijke samenwerking”. Voor de eventuele overgang van Titel X en Titel XI naar het nieuwe vijfde (in de VPS-opzet wordt dit het zesde) boek zijn titels gereserveerd. Daarmee is een eerste aanzet voor een mogelijke herpositionering van Titel X en Titel XI gegeven. Dit neemt niet weg dat in het kader van het VPS-project twee scenario’s voor herpositionering open blijven. Een eerste scenario is overplaatsing van Titel X en Titel XI naar het nieuwe vijfde (in de VPS-opzet zesde) boek. Dit lijkt een voor de hand liggende keuze. Het nieuwe boek wordt dan een ‘rechtshulp-boek’ met algemene bepalingen (inhoud Titel X), gevolgd door een aantal bijzondere vormen van samenwerking binnen de EU. In beide Titels wordt verwezen naar andere delen van het wetboek – vooral wat betreft toepassing van 40
In deze categorie valt wel weer duidelijk onderscheid aan te brengen tussen enerzijds landen waarmee een sterke rechtshulprelatie bestaat op grond van een bilateraal verdrag (bijv. VS, Australië) of het Tweede Aanvullend protocol bij het ERV, dan wel landen waarmee geen verdragsrelatie bestaat of slechts via rechtshulpbepalingen in zogenoemde rechtsgoedbeschermende multilaterale verdragen (vooral van de VN).
10
strafvorderlijke bevoegdheden ter uitvoering van verzoeken of bevelen. Evenwel is er een groot verschil tussen Titel X en Titel XI: Titel X behelst een volledige regeling van internationale rechtshulp met een algemeen toepassingsbereik (Europa en daarbuiten). Titel XI bevat enkele bijzondere instrumenten die (voorlopig) zien op slechts enkele delen van internationale rechtshulp en uit de aard der zaak als toepassingsbereik de Europese Unie hebben. Zoals hierboven aangegeven, zal op middellange termijn (2 à 3 jaar) een tweedeling tot stand komen: de basisregeling van Titel X zal dan niet meer gelden voor het rechtshulpverkeer binnen de Europese Unie. Voorgesteld wordt in het nieuwe boek een onderscheid te blijven maken tussen algemene regels en de bijzondere regels inzake verschillende EU-instrumenten.41 Een tweede scenario zou veel omvattender zijn: overwogen zou kunnen worden de herpositionering aan te grijpen om de rechtshulpregeling uit het Wetboek van Strafvordering te halen en onder te brengen in een apart ‘Rechtshulpwetboek’. Daarin zou naast de regeling van kleine rechtshulp ook alle andere wetgeving inzake internationale strafrechtelijke samenwerking kunnen worden samengebracht: de Uitleveringswet, de Overleveringswet, de WOTS, de WETS, de rechtshulpinstrumenten in relatie tot internationale tribunalen en mogelijk ook de WIM. Dit zorgt in wetstechnische zin voor een ‘bevrijding’ van het Wetboek van Strafvordering van omvangrijke onderdelen. Voor de praktijk lijkt het gegeven van alle internationale regelingen in één apart wetboek ook aantrekkelijk. Echter moet goed voor ogen worden gehouden dat de voordelen van concentratie niet verder reiken: het is bijvoorbeeld niet zo dat de genoemde regelingen indien ze worden geplaatst in één wetboek ook in elkaar zouden kunnen worden geschoven. Daarvoor zijn ze naar aard en inhoud te verschillend.42 Tijdens de expertmeeting waren de meningen verdeeld wat betreft de voorkeur voor een van deze scenario’s. Beide scenario’s doen recht aan de voornaamste wensen van practici: duidelijke markering van de verschillende instrumenten en inzichtelijke en daardoor gemakkelijk uitvoerbare procedures. Vraag 1. Naar welk scenario zou uw voorkeur uitgaan? 4.
Voorstellen tot herziening van Titel X: een artikelsgewijze verkenning
Hieronder volgt eerst artikelsgewijs een schets van verbeterpunten in Titel X. In het vervolg van deze notitie – in paragraaf 5 – worden enkele van de onderdelen nader thematisch verkend en meer omvattende voorstellen tot wijziging gedaan, voorzien van vraagpunten.
41
Een alternatief scenario zou bestaan in integratie van de EU-instrumenten die betrekking hebben op rechtshulp in de algemene bepalingen van Titel X. Een dergelijke exercitie is theoretisch mogelijk, maar in de praktijk buitengewoon complex. Op voorhand lijken er bovendien louter nadelen aan verbonden. De noodzaak zal bestaan om veel lagere regelgeving te gebruiken om detailverschillen op het vlak van voorwaarden en uitvoeringsprocedures tussen de EU-instrumenten een plaats te kunnen geven (dit deed zich eerder voor bij implementatie van het EU kaderbesluit wederzijdse erkenning confiscatiebeslissing in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie; Stb. 2009, 124). Verder wordt als het ware ontkend dat de desbetreffende instrumenten (op zich te betreuren) ieder een aparte logica hebben, die in het vervolg zou worden weggemoffeld. Een bijkomend nadeel is het onbegrip waarop mag worden gerekend vanuit Brussel: CIE en raadssecretariaat dringen aan op herkenbare implementatie van EUinstrumenten op wetgevingsniveau. 42 Wel zou mogelijk aanleiding bestaan om van de gelegenheid gebruik te maken om onderdelen uit wetten te halen die betrekking hebben op een andere vorm van internationale samenwerking. Het belangrijkste (en misschien wel enige) voorbeeld is te vinden in artikel 13 e.v. WOTS, waarin een regeling voor rechtshulp voorafgaand aan overname van een confiscatiebeslissing is opgenomen; deze zou kunnen worden verplaatst naar het deel van de rechtshulpwet dat betrekking heeft op kleine rechtshulp.
11
Artikel 552h Sv De eerste bepaling van Titel X geeft aan wat onder een rechtshulpverzoek wordt verstaan en welke autoriteiten belast zijn met de uitvoering van rechtshulpverzoeken – openbaar ministerie, politie, rechter-commissaris. De betreffende bepalingen zijn in beginsel duidelijk en voor de praktijk nader toegelicht in de OM aanwijzing informatie-uitwisseling wederzijdse rechtshulp in strafzaken.43 Artikel 552i Sv Dit artikel bepaalt in welke gevallen de politie zelfstandig een rechtshulpverzoek mag uitvoeren. De regeling is op zich begrijpelijk en wordt nader toegelicht in de hierboven genoemde OM aanwijzing, maar is van dermate groot belang dat mogelijkheden om de tekst te verbeteren moeten worden benut. Voorgesteld wordt daarom om het artikel aan te vullen en het onderscheid (nog) beter te markeren44 en in de toelichting nader uit te werken. Voorts kan het tweede lid – dat bepaalt dat tot toepassing van dwangmiddelen en van een reeks bijzondere opsporingsbevoegdheden niet zelfstandig door de politie mag worden toegepast ter uitvoering van een rechtshulpverzoek – opsporingsbevoegdheden mogelijk eenvoudiger worden ingericht, als gevolg van de tevens in het VPS-project voorziene herstructurering van bijzondere opsporingsbevoegdheden. Artikel 552k Sv Dit artikel dat een positieve verplichting45 bevat om rechtshulpverzoeken in te willigen – een verplichting die ook standaard voorkomt in internationale instrumenten – wordt in internationale instrumenten tegenwoordig aangevuld met drie andere bepalingen. De eerste bepaling luidt dat ‘bij de uitvoering van het verzoek worden zoveel mogelijk de door de verzoekende staat uitdrukkelijk aangegeven formaliteiten en procedures in acht genomen’.46 Een tweede bepaling ziet op communicatie met de verzoekende autoriteit: deze moet binnen redelijke termijn in kennis worden gesteld van ontvangst van het verzoek, inwilliging/afwijzing en termijn waarbinnen naar verwachting uitvoering zal worden gegeven aan het verzoek. In de praktijk ontstaan veel problemen door een gebrekkige of ontbrekende communicatie over deze punten.47 Verder kan als uitgangspunt worden opgenomen dat overleg wordt gezocht met de verzoekende autoriteit als het rechtshulpverzoek niet voldoet aan de eisen om te worden ingewilligd, zodat deze de gelegenheid wordt gesteld het verzoek te verbeteren. Artikel 552l Sv Deze bepaling geeft enkele imperatieve weigeringsgronden. In de praktijk leverde artikel 552l, eerste lid, onderdeel c, oud-Sv in het nabije verleden problemen op.48 Het verbood verzoeken uit te voeren die betrekking hadden op feiten waarvoor de verdachte in Nederland wordt vervolgd. Bij Wet van 19 juni 2013 (Stb. 225) is artikel 552l Sv gewijzigd.49 Uitgangspunt in gevallen waarin een persoon wegens (mogelijk) dezelfde feiten wordt vervolgd of reeds is bestraft, is in het vervolg overleg met de autoriteiten van de verzoekende staat en pas daarna een eventuele weigering als de uitkomst van het overleg is dat sprake is van een bis in idem-situatie (derde lid) of dat dubbele vervolging dreigt of vervolging anderszins niet verenigbaar is met Nederlandse belangen 43
Stcrt. 2008, 232. De volgende wijzigingen worden voorgesteld. Lid 2 wordt uitgebreid met ‘en kan uitvoering van het desbetreffende verzoek geschieden door de opsporingsambtenaar’. Voor de huidige tekst van lid 4 zou de volgende zin kunnen worden geplaatst: Uitvoering van verzoeken om rechtshulp krachtens het tweede lid vindt plaats onder gezag van de officier van justitie. 45 Zie in dit verband ook Hoge Raad 22 mei 2012, NJ 2012, 399. In paragraaf 5 wordt dit arrest besproken. 46 Artikel 4 EUROVK, artikel 8 TAPERV en artikel 8 richtlijn EOB. 47 Dit leidde enige tijd geleden (2012) tot klachten van België over de wijze waarop Nederlandse autoriteiten omgingen met rechtshulpverzoeken. Zie verder in algemene zin Fijnaut, Spapens, Van Daele, 2005, p. 304-313. 48 Het OM voelde zich door de regeling beperkt en buitenlandse autoriteiten konden weinig begrip opbrengen voor de bepaling, die zij vaak zagen als onwilligheid of weigering om resultaten van eigen onderzoek te delen. 49 Kamerstukken II 2011/12, 33 012, nr. 3, blz. 5-6. 44
12
bij strafvervolging (vierde lid). In een OM aanwijzing rechtsmachtgeschillen bij strafprocedures zijn nadere uitgangspunten voor de uitvoering gegeven.50 Artikel 552m Sv Artikel 552m bevat facultatieve weigeringsgronden waarover de Minister van Veiligheid en Justitie beslist. Dit artikel behoeft geen wijziging, want is voldoende geactualiseerd. Wel kan onderzocht worden of de redactie van het derde artikellid kan worden verbeterd (weigeringsgrond fiscale delicten). Het artikel brengt ons wel bij en ander belangrijk punt: dit is een van de weinige punten van de regeling van internationale rechtshulp in Titel X waaruit blijkt dat de Minister van Veiligheid en Justitie in veel gevallen een rol heeft in de rechtshulpprocedure. Dit is eigenaardig, als wordt bedacht dat alle rechtshulpverzoeken van staten buiten de EU tot de bevoegdheid van de Minister van Veiligheid en Justitie behoren.51 Dit komt niet tot uitdrukking in de wet. Navraag bij AIRS leert echter dat daar geen wens bestaat tot explicitering van de rol van de Minister en van het ministerie; de rol is hoe dan ook marginaal (enkel beslissing over inwilliging; uitvoering geschiedt door het OM) en explicitering zou in dat opzicht onterecht de indruk wekken van een politieke procedure. Artikel 552n Sv Artikel 552n Sv bepaalt in welke gevallen de rechter-commissaris moet worden ingeschakeld voor de uitvoering van een rechtshulpverzoek. Sinds de inwerkingtreding van de wet herziening gerechtelijk vooronderzoek bestond hier een verschil met de nationale regelgeving inzake doorzoeking en inbeslagneming: ter uitvoering van rechtshulpverzoeken kon doorzoeking ter inbeslagneming alleen door de rechtercommissaris plaatsvinden, terwijl in de nationale praktijk in een aantal gevallen opsporingsambtenaren en de officier van justitie bevoegd waren. Dit leidde tot verwarring52 en bovendien rechtvaardigde het rechtshulpkader niet een dergelijke in verhouding tot nationale opsporingsonderzoeken ingrijpende procedure. De wet versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600) heeft artikel 552n, eerste lid, onderdeel d, Sv inmiddels in die zin gewijzigd dat de rechter-commissaris niet meer in alle gevallen behoeft te worden ingeschakeld voor inbeslagneming van stukken ter uitvoering van rechtshulpverzoeken, doch slechts in die gevallen waarin dat op grond van de nationale bevoegdheidsregeling ook het geval is.53 Artikel 552o Sv Dit artikel draagt zorg voor een nadere bepaling van de bevoegdheden die kunnen worden toegepast bij de uitvoering van een rechtshulpverzoek. Artikel 552o Sv moet worden herschreven om de leesbaarheid te bevorderen. De hoofdregel wordt in deze bepaling niet (meer) zoals te doen gebruikelijk gegeven door het eerste artikellid, maar volgt in het derde en – nog meer – vierde lid. Het eerste artikellid zelf is grotendeels overbodig. Verder is artikel 552o Sv inhoudelijk op meerdere punten onduidelijk. De voorwaarde van gekwalificeerde dubbele strafbaarheid die artikel 552o Sv stelt in het kader van inbeslagneming door de rechter-commissaris – tot uitdrukking gebracht in het vereiste dat uitlevering mogelijk is (artikel 552o, derde lid, Sv) – leidt tot diverse
50
Stcrt. 2012, 11716. En lidstaten van de Raad van Europa, voor zover deze het Tweede Aanvullend protocol bij het ERV hebben geratificeerd. 52 Een aantal auteurs en practici ging met verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (Kamerstukken II 1996/97, 25 403, nr. 3, blz. 92) ervan uit, dat de rechtshulpregeling al wel gelijk zou zijn aan de reguliere regeling van doorzoeking en inbeslagneming (E. van Sliedregt e.a., Handboek Internationaal strafrecht, Kluwer, Deventer 2008, p. 276–277) (zie in dit verband ook Rechtbank Amsterdam 15 februari 2008, LJN: BD2790). 53 Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 18-19. 51
13
interpretatieproblemen.54 Het vereiste moet daarom anders worden vormgegeven. Dit kan in een nieuwe opzet van de structuur voor uitvoering van rechtshulpverzoeken – waarin ook artikel 552oa Sv moet worden betrokken. Hierna in paragraaf 5 wordt dit uitgewerkt. Artikel 552o, tweede lid, Sv zorgt voor een algemene gelijkschakeling van de bevoegdheden die de rechter-commissaris bij het verhoor van getuigen (dagvaarding, gijzeling) met de toepassing van videoconferentie voor het horen van getuigen op afstand door buitenlandse autoriteiten. Bezien kan worden op welke wijze het artikellid in eenvoudigere opzet55 een algemene basis kan bieden voor toepassing van videoverhoor op grond van een daartoe strekkend en op een verdrag gebaseerd verzoek. Daarbij moet ook de mogelijkheid worden geopend om op basis van een verdrag dat zulks expliciet toestaat (en regelt) het verhoor van verdachten per videoconferentie te laten plaatsvinden. Artikel 552oa Sv Dit artikel is mogelijk de minst inzichtelijke bepaling van het wetboek. Het regelt welke bijzondere opsporingsbevoegdheden en bevoegdheden tot vorderen van gegevens onder welke voorwaarden kunnen worden aangewend voor de uitvoering van een rechtshulpverzoek. Het bevat daartoe in elk artikellid opsommingen van bevoegdheden elders in het wetboek. De hoofdregel is als het ware verstopt in het derde lid. Het eerste en tweede lid vormen daarop uitzonderingen. De herstructurering van de regeling van bijzondere opsporingsbevoegdheden en van de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens (in de zin van vereenvoudiging) biedt waarschijnlijk ook de mogelijkheid tot vereenvoudiging van artikel 552oa Sv. Maar een ingrijpende vereenvoudiging, gebaseerd op een nieuwe algemene structuur voor de uitvoering van rechtshulpverzoeken, lijkt ook mogelijk en te prefereren. Een voorstel daartoe wordt gedaan in paragraaf 5. Verder bepaalt artikel 552oa, derde lid, Sv dat processen-verbaal en voorwerpen verkregen met toepassing van een aantal bijzondere opsporingsbevoegdheden – waaronder een telefoontap – alleen aan buitenlandse autoriteiten kunnen worden overgedragen na verlof van de raadkamer. Dit is een procedure die lijkt op artikel 552p Sv, maar echter daarmee niet te vereenzelvigen is. Dat betekent onder andere dat de gelijkschakeling wat betreft de procedure en rechten van belanghebbenden met artikel 552a Sv – de algemene regeling voor beklag tegen inbeslagneming –, die bij artikel 552p (vierde lid) Sv speelt, hier niet van toepassing is. En het gaat weliswaar om een raadkamerprocedure, maar het karakter (beslissing over overdracht resultaten heimelijke inzet bijzondere opsporingsbevoegdheden) verzet zich tegen openbaarheid. Een beschouwing van de positie van de artikel 552oa Sv-verlofprocedure volgt in het bredere verband van bespreking van de opzet van rechterlijke controle op de bewijsvergaring in paragraaf 5. Artikel 552p Sv In artikel 552p Sv is een verlofprocedure opgenomen – bij de raadkamer van de rechtbank – met het oog op overdracht aan de verzoekende staat van op grond van het
54
Verwarring bestaat over de vraag of het gaat om een concreet of abstract vereiste, over de vraag of overlevering ook als uitlevering geldt (i.v.m. het kaderbesluit EAB) en meer diepgaand over de vraag of een bilateraal uitleveringsverdrag nodig is, of dat een multilateraal rechtsgoedbeschermend verdrag dat de mogelijkheid tot uitlevering biedt volstaat (in praktijk valt het antwoord in laatstgenoemd geval ook vaak samen met het vereiste in het vierde lid: het betreffende multilaterale verdrag biedt vaak ook een (specifieke) basis voor toepassing van dwangmiddelen (waaronder inbeslagneming) in het kader van rechtshulp (zij het dat staten nationale eisen aan toepassing mogen stellen...). 55 Wat is bijvoorbeeld redactioneel de noodzaak van een negatief verband met het eerste lid (‘in afwijking van het eerste lid’)?
14
rechtshulpverzoek in beslaggenomen stukken.56 Het gaat om een rechtshulpprocedure, die in beginsel openbaar is. De verlofprocedure is onderhevig aan kritiek. Allereerst wordt de procedure door de opsporing als omslachtig en onnodig oponthoud ervaren. Waarom moet na uitvoering van een rechtshulpverzoek nog weken worden gewacht op een oordeel van een raadkamer, dat weinig toegevoegde waarde heeft (de raadkamer staat ver van het onderzoek en de controle die in het kader van het verlof wordt verricht is beperkt)? Als een soort ventiel om de druk er wat af te halen, heeft de Hoge Raad al geruime tijd geleden de praktijk getolereerd om vooruitlopend op het verlof en overdracht van bewijsmateriaal al wel mededelingen daarover te mogen doen.57 Voor de verdediging heeft de procedure van artikel 552p Sv een hybride karakter. De verlofprocedure betreft in de grond geen rechtsmiddel voor de verdachte of belanghebbende. Echter, laatstgenoemden kunnen – tenminste als zij tijdig op de hoogte zijn van het rechtshulpverzoek – zich mengen in de verlofprocedure. Dit zal zich in de praktijk vooral voordoen bij doorzoeking en inbeslagneming. De procedure lijkt in een aantal gevallen als waarborg van rechterlijke controle overbodig: in voorkomende gevallen is in de persoon van de rechter-commissaris al een rechter betrokken geweest bij de uitvoering (doorzoeking ter inbeslagneming in woning) of heeft de inzet van de toegepaste bevoegdheid goedgekeurd (telefoontap).58 In de praktijk is het voor betrokkenen vaak mogelijk om zowel verweer te voeren in de verlofprocedure, als een beklag op grond van artikel 552a Sv in te dienen; dat is bijvoorbeeld het geval bij inbeslagneming of vorderen van gegevens. Dit leidt er dan toe dat twee raadkamerprocedures samenlopen. Deze procedures kennen een verschillende inslag (artikel 552p Sv: algemeen rechtswaarborg – artikel 552a Sv: bescherming eigendom/rechten personen), maar in de praktijk is het toch verwarrend. Voorrangsregels – welke rechter bekijkt wat en op welk moment – blijken in de praktijk nodig om de behandeling in goede banen te leiden.59 De Hoge Raad heeft de volgende lijn voor de praktijk geformuleerd: “voor een evenwichtige en doelmatige afdoening van zulke zaken (PV: waarin zowel verlof als beklag aan de orde is) verdient het aanbeveling dat de rechter – wanneer dat redelijkerwijs mogelijk is – bevordert dat dergelijke procedures naar aanleiding van dezelfde inbeslagneming gevoegd worden behandeld en vervolgens in één beschikking worden beoordeeld, zodat een daartegen gericht beroep ook de beslissing ten aanzien van de andere procedure kan betreffen”.60 Op z’n minst zou deze regel ergens neerslag moeten krijgen in de wettelijke regeling, maar ook hier weer is een diepere beschouwing beter; deze volgt in paragraaf 5. Daarbij moet ook de gedachte van het voorkomen van onnodige doublures61 een rol spelen. Van meer bijzondere aard is een redactionele onduidelijkheid: kort gezegd (los van twijfel over de logica van deze opzet) voor overdracht van resultaten van het vorderen van gegevens geen verlof nodig, maar voor inbeslagneming wel. Voor de tussenvorm in artikel 125i e.v. Sv (doorzoeking ter kopiëring van gegevens) geldt dat niet duidelijk is of moet worden aangesloten bij het regime voor het vorderen van gegevens of bij dat inzake inbeslagneming en de wetgever heeft het niet als aparte categorie in artikel 552p, derde lid, Sv genoemd.62 Dit probleem kan worden opgelost aan de hand van een heldere 56
Hoge Raad 17 juni 2003, LJN: AF6596. Dit onderscheid is relevant, omdat rechtshulpverzoeken ook vaak betrekking hebben op resultaten van reeds door politie en OM eigen verricht opsporingsonderzoek. 57 Het overdragen van kopieën is daarentegen uit den boze; Hoge Raad 19 maart 2002, NJ 2002, 580. 58 Zie echter Hoge Raad 12 oktober 2010, NJ 2010, 563 waarin deze benadering wordt afgewezen. 59 Zie bijv. Rb Den Haag 14 oktober 2009, LJN: BK5387 en Hof Den Haag 26 januari 2010, LJN: BL0622); Hoge Raad 13 oktober 2009, NJ 2009, 585. 60 Hoge Raad 27 maart 2012, NJ 2012, 218. 61 Zie in dit verband de bijdrage van M. Bonn aan het ERA-congres “Making legal remedies efficient”, gehouden op 16 en 17 mei 2013. 62 Mailbericht OvJ W. Ferdinandusse d.d. 10 september 2013.
15
categorisering van bevoegdheden (en van resultaten van uitoefening van bevoegdheden) in andere delen van het VPS-programma. Maar ook hier zou het voorkeur verdienen te onderzoeken of een nieuwe, eenvoudigere bepaling mogelijk is.63 Daarbij moet ten slotte ook worden stilgestaan bij de vraag of (en zo ja, in welke gevallen) handhaving van de mogelijkheid van cassatieberoep van verlofbeschikkingen toegevoegde waarde heeft. Deze neemt in de praktijk lange tijd in beslag (een blik op rechtspraak.nl leert circa 8 – 14 maanden), hetgeen de rechtshulpverlening enorm vertraagt. Hieronder in paragraaf 5 wordt, in aanvulling op hetgeen in deze paragraaf besproken is en aan verbetermogelijkheden is gesignaleerd, vervolgd met een aantal voorstellen tot meer substantiële stroomlijning en kwaliteitsborging. 5.
Thematische verkenning mogelijkheden tot stroomlijning en kwaliteitsborging
Vier mogelijkheden tot stroomlijning en verbetering lijken zich aan te dienen. Ze worden hieronder van een (ruw) voorstel tot regelgeving voorzien. 5.1 Voorwaarden inzet opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen Voor zover strafvorderlijke bevoegdheden nodig zijn voor de uitvoering van een rechtshulpverzoek geeft Titel X aan onder welke voorwaarden uitvoering kan worden gegeven aan het verzoek. De toepassing van strafvorderlijke bevoegdheden verloopt verder volgens de omschrijving van die bevoegdheden die in het verband van een nationaal opsporingsonderzoek kunnen worden uitgeoefend, waarnaar wordt verwezen. Titel X vervult hierbij dus een schakelfunctie. De wijze waarop die schakelfunctie is ingericht, is zeer complex. Uitgangspunt zou kunnen zijn dat Nederland opsporingsbevoegdheden toepast ter uitvoering van een daartoe strekkend rechtshulpverzoek, voor zover toepassing mogelijk zou zijn in een nationaal onderzoek naar deze feiten. Dit impliceert dat wordt voldaan aan de vereisten van dubbele strafbaarheid en, indien aan de orde, aan de nadere vereisten inzake de minimale strafbedreiging.64 Bij dit laatste moet bijvoorbeeld worden gedacht aan bepalingen waarin toepassing van bevoegdheden alleen mag plaatsvinden in geval van verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is. Er buiten vallen nadere voorwaarden voor toepassing als ‘in het belang van het onderzoek’, ‘een ernstige inbreuk op de rechtsorde’, ‘indien het onderzoek dit dringend vordert’. Dit zou strijd opleveren met artikel 552k Sv – voor zover rechtshulpverzoeken op een verdrag zijn gegrond wordt daaraan zoveel mogelijk het verlangde gevolg gegeven. Bovendien is de beoordeling van deze aanvullende voorwaarden aan de verzoekende autoriteiten, omdat het immers over een onderzoek dat door hen wordt verricht gaat: de Nederlandse autoriteiten kunnen het buitenlandse onderzoek niet goed beoordelen en bovendien zou het vertrouwensbeginsel zich daartegen verzetten. Een bepaling met dergelijke inhoud zou leiden tot een enorme vereenvoudiging in de toepassing van bevoegdheden. Deze sluit bovendien goed aan bij de gedachte dat in bijzondere gevallen ook verdragsloos rechtshulp moet kunnen worden verleend. 63
Enige onduidelijkheid bestaat verder in de praktijk omtrent de gevolgen van het van toepassing verklaren van artikel 552a Sv, onder andere voor wat betreft het uitvoering geven aan artikel 552a, vijfde lid, Sv – het inlichten van andere belanghebbenden over de mogelijkheid tot indienen van een klaagschrift. 64 In de richtlijn EOB wordt gesproken van: ‘the investigative measure would not be available in a similar domestic case’ (artikel 9, eerste lid, richtlijn EOB), waarbij als nadere invulling wordt gegeven ‘the use of the measure is restricted under the law of the executing State to a list or category of offences or to offences punishable by a certain threshold’ (artikel 10, eerste lid, onderdeel h, richtlijn EOB).
16
Vraag 2. Hoe wordt gedacht over een vereenvoudiging van de toepassing van bevoegdheden ter uitvoering van een rechtshulpverzoek als geschetst? In aanvulling hierop kan voor de inzet van dwangmiddelen (doorzoeking) alsmede dwang ten aanzien van getuigen, een verdragsbasis worden vereist. Ditzelfde kan geschieden voor enkele ingrijpende bijzondere opsporingsbevoegdheden (telefoontap, infiltratie). Dit is echter voornamelijk een rechtspolitieke keuze: denkbaar is ook dat de regel van artikel 552k Sv (a-contrario) als uitgangspunt wordt genomen, en dat verdragsloze verzoeken anders dan op een verdrag gegronde verzoeken niet zoveel mogelijk worden ingewilligd65, doch van geval tot geval wordt bekeken of deze voor inwilliging in aanmerking komen: het zou dan gaan om een bevoegdheid van de Minister van Veiligheid en Justitie. Als extra argument kan hierbij gelden dat het onderscheid tussen op een verdrag gegrond en een verdragsloos verzoeken minder pregnant is geworden door de opkomst van multilaterale rechtsgoedbeschermende verdragen, die een rechtshulprelatie bieden met staten waarmee tot dusver geen verdragsrelatie bestond.66 Daar tegenover staat dat een verdrag de mogelijkheid biedt om rechtswaarborgen te creëren en de naleving daarvan te verzekeren. Bij het ontbreken van een verdrag zouden die waarborgen op een ad hoc-wijze moeten worden geëist – mogelijk kan in dat verband worden aangesloten bij de inhoud van tussen Nederland en de verzoekende staat eventueel wel van kracht zijnde multilaterale verdragen. Ook bestaat het risico dat bij ontbreken van een formele weigeringsgrond (geen verdrag) diplomatieke druk ontstaat op Nederland om in bepaalde gevallen samen te werken, en onvoldoende mogelijkheden bestaan om die te pareren.67 Vraag 3. Moet de inzet van ingrijpende opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen voorbehouden blijven aan op een verdrag gegronde rechtshulpverzoeken of kan worden volstaan met een facultatieve mogelijkheid in geval van verdragsloze verzoeken? Wordt wel gekozen voor het vasthouden aan het verdragsvereiste voor toepassing van dwangmiddelen en ingrijpende bijzondere opsporingsbevoegdheden, dan komt het erop aan te voorkomen dat dit toch weer leidt tot een lange lijst van artikelen. Gezocht moet worden naar een zo eenvoudig mogelijke verwijzing. Mogelijk kan daarvoor worden aangesloten bij een nieuwe indeling van de dwangmiddelen en bijzondere opsporingsbevoegdheden die volgt uit het VPS-programma. 5.2 De verlofregeling Een ander onderdeel dat zonder meer stroomlijning behoeft is de verlofregeling van de artikelen 552oa en 552p Sv. Het onderzoek naar vereenvoudiging valt uiteen in vier aspecten: wat is de inhoud van de verlofprocedure? wat is de meerwaarde van de verlofprocedure? Moet deze worden gehandhaafd? ten aanzien van welke bevoegdheden zou een verlofprocedure nog moeten gelden? welke autoriteit beslist en binnen welk procedureel kader? Inhoud verloftoetsing 65
Artikel 552k Sv zou dan kunnen worden gecompleteerd met de zin ‘in andere gevallen ...’. Maar dit gegeven kan evengoed als argument tegen deze versoepeling worden gebruikt. 67 Ook is voorstelbaar dat door maatschappelijke organisaties en burgers druk wordt uitgeoefend op het OM om meer zaken in het buitenland te gaan onderzoeken, indien in meer gevallen – op grond van reciprociteit – verzoeken kunnen worden gedaan. 66
17
In de verlofprocedure wordt ten behoeve van de beslissing over overdracht van resultaten van rechtshulpverlening de verdragsgrondslag van het verzoek en voor de overdracht getoetst, alsmede de rechtmatigheid van de wijze waarop het verzoek is uitgevoerd. De uitkomst van de gehouden expertmeeting was dat een verlofregeling een meerwaarde heeft in procedures waarbij ingrijpende bevoegdheden zijn toegepast en waarin overdracht van de resultaten daarvan gevolgen heeft voor de rechtspositie van de betrokkene in het buitenland. Enige vorm van rechterlijke controle was volgens veel deelnemers aan de expertmeeting dan vereist als een belangrijk rechtswaarborg, op het punt van zorgvuldigheid; zowel in de interstatelijke relatie als jegens de betrokkene. Maar die rechterlijke controle kan mogelijk ook worden gerealiseerd op andere manier, bijvoorbeeld via de mogelijkheid van instelling van een rechtsmiddel. Bovendien werd erop gewezen dat in een aantal gevallen al een rechter – de rechter-commissaris – betrokken bij de uitvoering van een rechtshulpverzoek. Handhaving verlofprocedure? Artikel 552p Sv ziet op gevallen waarin ter uitvoering van een rechtshulpverzoek stukken of voorwerpen in beslag zijn genomen. In die gevallen zal in beginsel ook altijd een beklagprocedure ex artikel 552a Sv mogelijk zijn. Op een paar punten past echter een kanttekening: de procedure van artikel 552a Sv ziet slechts op de rechtmatigheid van de inbeslagneming en de voortduring van het beslag. Dat betekent dat wel de uitvoering van het rechtshulpverzoek kan worden getoetst (als basis voor inbeslagneming), maar niet de aparte vraag of overdracht kan plaatsvinden (de vraag is echter of die in dit verband zelfstandige waarde toekomt); anders dan de verlofprocedure vergt de beklagprocedure actie van de betrokkene vooraleer de rechter een oordeel kan vellen; dit veronderstelt dan tevens dat de betrokkene kennis heeft van de inbeslagneming (dit zal in de meeste gevallen wel het geval zijn).68 Deze verschillen zijn afgezet tegen het oponthoud van twee verschillende procedures, de extra belasting van de rechtbank en de verwarring die kan ontstaan als er ook beklag wordt ingesteld, evenwel te relativeren en ook deels te overbruggen. Dit is gebeurd in het kader van de implementatiewetgeving inzake het kaderbesluit EBB (zie artikel 552bbb Sv).69 Naar het voorbeeld van deze bepaling kan gedacht worden aan het verstrekken van informatie aan de betrokkene over de mogelijkheid van instelling van beklag, de opdracht voor de officier van justitie om naspeuringen te verrichten naar eventuele andere rechthebbenden in Nederland en deze tevens in kennis te stellen van de inbeslagneming en de mogelijkheid van beklag daartegen. Daarbij een uitzonderingsbepaling voor gevallen waarin de buitenlandse autoriteiten hebben aangegeven dat het verzoek om dringende redenen (opsporingsbelang) geheim moet blijven. Vraag 4. Kan de beklagprocedure van artikel 552a Sv voldoende voorzien in rechterlijke toetsing bij de overdracht van stukken? Zo ja, zou artikel 552p Sv dan kunnen worden
68
Eventueel zou nog door het WODC onderzocht kunnen worden in hoeveel gevallen in een zaak zowel artikel 552p als artikel 552a Sv aan de orde is. 69 De eerlijkheid gebiedt te vermelden dat deze keuze mede is ingegeven door de noodzaak van beperking van tijdsduur (door aan uitvoering gestelde tijdslimieten in het kaderbesluit) en verder ook overeenkomt met het uitgangspunt van wederzijdse erkenning dat aan het EBB ten grondslag ligt.
18
omgevormd tot een verwijzing naar de beklagprocedure en het informeren van belanghebbenden, te vergelijken met artikel 552bbb Sv?70 Eventuele handhaving bij overdracht resultaten bijzondere opsporingsbevoegdheden Over blijft dan de vraag wat te doen met het verlof na toepassing van ingrijpende bijzondere opsporingsbevoegdheden (artikel 552oa Sv). Vanwege het heimelijke karakter en – meestal – het ontbreken van gevorderde of inbeslaggenomen gegevens/stukken/voorwerpen is daar een artikel 552a Sv niet aan de orde als alternatief. Wel is de rechter-commissaris in een aantal gevallen betrokken bij uitvoering van het rechtshulpverzoek. Die betrokkenheid neemt de vorm aan van een machtiging vooraf. Echter: voor het verlof is van belang dat de uitvoering kan worden getoetst, inclusief de resultaten. Handhaving van een verlofprocedure bij de raadkamer lijkt echter hoe dan ook niet nodig. Volstaan kan worden met een aparte (verlof)toetsing door de rechtercommissaris: dit levert een besparing op van capaciteit. De toetsing door de R-C zou kunnen plaatsvinden na een vordering van de officier van justitie. De R-C kan indien het heimelijke karakter van de toepassing van de bevoegdheid daartoe noodzaakt besloten toetsen; in andere gevallen kan hij het standpunt van de betrokkene inwinnen. Vraag 5. Moet verlof worden verleend voor overdracht van de resultaten van toepassing van ingrijpende opsporingsbevoegdheden ter uitvoering van een rechtshulpverzoek? Zo ja, kan het verlof geschieden door de rechter-commissaris? Welke autoriteit beslist? Dit brengt ons bij een algemeen punt. De opzet van de artikel 552p Sv dateert uit een tijd dat de rechter-commissaris een centrale positie innam bij de uitvoering van rechtshulpverzoeken. Alleen de rechter-commissaris kon ter uitvoering van een rechtshulpverzoek voorwerpen in beslag nemen. Toetsing in verband met verlof door een andere rechterlijke instantie (de raadkamer) lag in dat opzicht in de rede. Inmiddels is de positie van de rechter-commissaris in de rechtshulpprocedure echter gelijk getrokken met diens veranderde positie in een nationaal opsporingsonderzoek: zijn positie is van onderzoeksrechter veranderd in die van een toezichthoudend rechter. De geschetste ontwikkelingen in de taakverdeling tussen organen betrokken bij de rechtshulpverlening zouden het logisch maken om – in geval de verlofprocedure van artikel 552p Sv behouden zou worden71 – ten minste de rechter-commissaris de toetsing uit te laten voeren in plaats van de raadkamer; dat levert bovendien een besparing aan tijd en menskracht op. Vraag 6. Hoe wordt gedacht over stroomlijning van de verlofregeling, inhoudende een toetsing door de R-C, in plaats van een verlofprocedure bij de raadkamer?
5.3 Rechtsmiddelen en schorsende werking Onder de noemer rechtsmiddelen en schorsende werking verdienen twee figuren aandacht: zowel het artikel 552a Sv-beklag in geval van inbeslagneming/vorderen van gegevens in het kader van een rechtshulpverzoek, als de beroepsmogelijkheden tegen zowel de verlofbeschikking (resultaat toetsing) als tegen een beklag (artikel 552a Sv) dat ziet op inbeslagneming/vorderen van gegevens in het kader van een rechtshulpverzoek. 70
Een optie zou ook kunnen zijn is om de verlofprocedure in geval van inbeslagneming als extra waarborg te laten voortbestaan bij verdragsloze verzoeken. Maar wat wordt dan getoetst? 71 Dan zou uiteraard ook nog moeten worden voorzien in de door de Hoge Raad gewenste samenloopregeling.
19
Beklag tegen inbeslagneming ter uitvoering van een rechtshulpverzoek Zoals hierboven belicht zou in een nieuwe opzet de beklagregeling een centralere positie krijgen als rechtswaarborg in de rechtshulpprocedure. Wat betekent dat? De rechtshulpprocedure is geen strafzaak, maar interstatelijke bijstand. De verdediging heeft daarin dus niet een volwaardige positie als partij zoals in een strafzaak. Wel moet ervoor worden zorggedragen dat de verdachte of betrokkene op enige wijze kan opkomen tegen de uitvaardiging en uitvoering van een rechtshulpverzoek, dat immers een belangrijk onderdeel van een strafzaak kan worden (bewijs oplevert) of andere gevolgen heeft (bijv. eigendomsrechtelijk). Er kan niet vanuit worden gegaan dat in de hoofdzaak (de strafzaak) in de uitvaardigende staat altijd en integraal kan worden geklaagd over de rechtshulpprocedure. Om te voorkomen dat klachten tussen wal en schip vallen – autoriteiten van de uitvaardigende staat en van de uitvoerende staat naar elkaar verwijzen als forum voor klachten over de uitvaardiging en uitvoering van het verzoek – is dus een rechtsmiddel tegen uitvoering van rechtshulpverzoeken nodig. Het beklag van artikel 552a Sv biedt dat rechtsmiddel waar het gaat om inbeslagneming en vorderen van gegevens. Daarmee is het voor veel verzoeken dekkend, tenzij het verzoek een heimelijk karakter heeft of geen resultaten oplevert in de zin van inbeslagneming of vorderen van gegevens. In dat laatste geval staat nog een mogelijkheid van een kort geding tegen uitvoering van het rechtshulpverzoek open. Gelet op het uitzonderlijke karakter van deze situatie wordt voorgesteld om niet ook een bijzondere regeling in plaats van de mogelijkheid van een kort geding voor te stellen. Vraag 7. Hoe wordt gedacht over een centrale positie voor de beklagprocedure als rechtsmiddel tegen uitvoering van rechtshulpverzoeken? In gevallen waarin beklag niet volstaat als rechtsmiddel, staat de mogelijkheid van een kort geding open. Anderszins moet worden voorkomen (dit lijkt meer aan de hand dan de eerder geschetste situatie) dat de rechtshulpprocedure verdachten meer gelegenheden geeft om te klagen over het onderzoek dat in nationale zaken. In verschillende EU-instrumenten72 is als regel opgenomen dat in de uitvoerende staat niet geklaagd kan worden over de inhoud van het rechtshulpverzoek: daartoe dient de verdachte of belanghebbende zich te wenden tot de uitvaardigende staat. Maar bij deze ene regel is het voorlopig in internationaal verband gebleven. De regel zou gecodificeerd kunnen worden, maar de vraag is of dit nodig is. Voorlopige terbeschikkingstelling en afschaffing schorsende werking Een van de knelpunten in de regeling van internationale rechtshulp is de onmogelijkheid om stukken alvast aan buitenlandse autoriteiten te kunnen overdragen voordat beslist is over een ingesteld rechtsmiddel, gegeven het feit dat het vaak enige tijd duur voordat die beslissing wordt genomen. Bezien zou daarom moeten worden of in gevallen waarin buitenlandse autoriteiten aangeven de vergaarde gegevens/inbeslaggenomen stukken zo spoedig mogelijk nodig73 te hebben voor de opsporing, deze onmiddellijk voorlopig ter beschikking kunnen worden gesteld aan de buitenlandse autoriteiten, ook hangende de beslissing op een eventueel ingesteld rechtsmiddel. Daaraan wordt dan tevens de voorwaarde verbonden dat het Nederlandse recht geldig blijft ten aanzien van de stukken en dat het gebruik als bewijsmiddel pas mogelijk is nadat een definitieve beslissing is genomen. Een dergelijke 72
Zie artikel 18 kaderbesluit EBB en artikel 13 richtlijn EOB. Bij de implementatie van het kaderbesluit EBB is een zwaarder criterium in de wet gekomen: ‘indien noodzakelijk ter beëindiging van een strafbaar feit of ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten’ (artikel 552ccc, derde lid, Sv). 73
20
figuur bestaat reeds in het kader van de samenwerking in gemeenschappelijke onderzoeksteams (vgl. artikel 552qd Sv). In het verlengde geldt dan ook dat de instelling van een rechtsmiddel tegen een positieve artikel 552a Sv-beschikking of artikel 552p Sv-beschikking geen schorsende werking zou dienen te hebben. Overdracht mag plaatsvinden, echter onder de vermelding van de instelling van een eventueel rechtsmiddel en onder het voorbehoud van de uitkomst van de procedure. Vraag 8. Hoe wordt gedacht over het uitgangspunt van voorlopige terbeschikkingstelling en het afschaffen (onder voorwaarden) van de schorsende werking van rechtsmiddelen? Verkorting termijnen cassatie Als tweede maatregel om onnodig oponthoud te beperken moet worden bezien of de termijn voor behandeling van cassatieberoep (zowel mogelijk bij artikel 552p als artikel 552a Sv) kan worden verkort. Ook na afschaffing van de schorsende werking blijft het van evident belang voor buitenlandse autoriteiten en voor betrokkenen om zo spoedig mogelijk zekerheid te verkrijgen over de vraag of de inbeslaggenomen voorwerpen (definitief) tot bewijs kunnen dienen. Afschaffing van het cassatieberoep lijkt, gelet op de correcties die de Hoge Raad met regelmaat in deze zaken aanbrengt, niet te rechtvaardigen. Daarentegen kan mogelijk in analogie met de procedure ter bekorting van de doorlooptijd van zaken waarin verschoningsgerechtigden klagen over de inbeslagneming van stukken die onder hun geheimhoudingsplicht vallen – voorgesteld in het wetsvoorstel verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit (33 685) – gestreefd worden naar wettelijke termijnen voor de behandeling van zaken waarin stukken als resultaat van de uitvoering van een rechtshulpverzoek moeten worden overdragen aan buitenlandse autoriteiten. Vraag 9. Verdient het inderdaad overweging om het cassatieberoep tegen een artikel 552a Svbeschikking in geval van uitvoering van een rechtshulpverzoek te voorzien van termijnen?
5.4 AMvB met raamwerk voor uitvoering Een goede en tijdige uitvoering van rechtshulpverzoeken is om hierboven geschetste redenen niet vanzelfsprekend. De wettelijke regeling is in meerdere opzichten onvoldoende om de rechtshulpverlening in goede banen te leiden. De OM aanwijzing bij artikel 552i Sv geeft nader invulling en uitleg van de procedure die moet worden gehanteerd en invulling aan de integrale verantwoordelijkheid van het OM. Aanvullende regels zouden behulpzaam kunnen zijn voor een goede uitvoering van rechtshulpverzoeken (zowel intern, als extern in de relatie richting buitenlandse autoriteiten): inrichting/schets van een structuur voor uitvoering (IRC’s); de bepaling van richt termijnen voor uitvoering van verzoeken; de wijze van intake van het verzoek en de communicatie over de uitvoering van het verzoek met buitenlandse autoriteiten; verplichting om voldoende informatie te registreren voor managementdoeleinden. Het geheel zou kunnen leiden tot een uitvoerings-AMvB, in het verband waarvan tevens nog zou kunnen worden overwogen om algemene uitgangspunten op te nemen die nu
21
zijn neergelegd in OM aanwijzingen.74 De bedoeling zou zijn om een raamwerk te creëren, dat een duidelijk handvat biedt aan practici en daarmee de kwaliteit van de rechtshulpverlening te borgen. Dan is de in het kader van het VPS-programma voorgestelde stroomlijning ook verantwoord. Vraag 10. Verdient het overweging om de praktijk van de rechtshulpverlening met een AMvB waarin nadere voorwaarden worden gesteld aan de uitvoering van rechtshulpverzoeken van een raamwerk te voorzien?
5.5 Procedure uitgaande rechtshulpverzoeken Het zou overweging verdienen om bij herziening van Titel X een procedure voor uitgaande rechtshulpverzoeken in de wet neer te leggen. Deze zouden bijvoorbeeld – in lijn met de jurisprudentie – kunnen bepalen wie tot uitvaardiging van een rechtshulp verzoek bevoegd zijn en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. Bij die voorwaarden kan worden gedacht aan: het alleen kunnen vragen om onderzoekshandelingen die naar Nederlands recht ook mogelijk zijn en het voldoen aan voorwaarden voor toepassing van een bepaalde bevoegdheid naar Nederlands recht alvorens deze te vragen van buitenlandse autoriteiten (bijv. eerst een machtiging vragen aan de rechter-commissaris voordat een verzoek om een telefoontap kan worden gedaan). Gedacht kan worden aan een algemene bepaling: tot een verzoek tot rechtshulp is bevoegd de officier van justitie, AG of rechter die onderzoek verricht, met inachtneming van de wettelijke voorschriften die gelden in geval het gevraagde/de bevoegdheid een Nederlands onderzoek zou betreffen.
Vraag 11. Is er behoefte aan neerlegging in de wet van een procedure voor uitvaardiging van rechtshulpverzoeken? Zo ja, welke regels zouden in deze procedure moeten worden opgenomen? Voorstel om enkel te voorzien in een algemene bepaling.
6.
Besluit
De regeling van de internationale rechtshulp in strafzaken opgenomen in Titel X van het Vierde Boek leent zich bij uitstek voor de doeleinden van het VPS-programma: stroomlijning en kwaliteitsverbetering. De regeling kan met een modernisering beter bruikbaar en effectiever worden. Oponthoud in de rechtshulpverlening kan in het vervolg grotendeels worden voorkomen en de werklast kan op belangrijke punten worden teruggedrongen. De stroomlijning gaat gepaard met kwaliteitsverbetering waar dat mogelijk is. Te wijzen valt in dat verband op verbeterde wetteksten, een goed raamwerk voor de uitvoering van rechtshulpverzoeken, en beter gepositioneerde rechtswaarborgen. De herziening van de regeling van internationale rechtshulp kan op twee manieren worden aangepakt. Een modernisering zonder grote veranderingen kan reeds quick wins opleveren in het streven naar stroomlijning en kwaliteitsverbetering. Maar een grondigere herziening waarvoor in paragraaf 5 inhoudelijke voorstellen zijn gedaan, en 74
Te denken valt aan de OM aanwijzing rechtsmachtgeschillen bij strafprocedures, de OM aanwijzing gemeenschappelijke onderzoeksteams en de OM aanwijzing grensoverschrijdende observatie.
22
die tevens een herpositionering als belicht in paragraaf 3 omvat, zou te prefereren zijn. Daarbij moet worden opgemerkt dat die grondigere herziening – de keuze voor een apart rechtshulpwetboek daargelaten – qua benodigde wetgeving uiteindelijk toch ook te overzien is.
23
