NOTITIE Deze notitie geeft informatie over het proces en de inhoud rond de Call for Advice. Eerst wordt het proces geschetst, vervolgens de inhoud. Proces rond de herziening IORP richtlijn In de besluitvorming rondom de herziening van de IORP richtlijn staan vier Europese organen centraal. Het betreft hier de Europese Commissie, de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de na de financiële crisis opgerichte Europese toezichthouder voor verzekeringen en aanvullende pensioenen, EIOPA. In bijlage 1 wordt nader ingegaan op deze vier organen. Hieronder zal kort uiteengezet worden hoe het proces zich in het afgelopen jaar heeft voltrokken en wat ons in de komende periode te wachten staat. De besluitvormingsprocedure kan in drie afzonderlijke stappen worden opgedeeld: de beleidsvoorbereiding, de formele besluitvorming en de uitwerking/implementatie. Stap 1: De beleidsvoorbereiding Startpunt voor de herziening van de IORP richtlijn is de publicatie van het groenboek Towards adequate, sustainable and safe European pension
systems, uitgegeven door de Europese Commissie in juli 2010. Deze publicatie had als doel een discussie op gang te brengen tussen de Commissie (DG MARKT, DG ECFIN en DG EPSCO), de lidstaten en de verschillende stakeholders over de toekomst van de pensioenvoorziening in de EU-lidstaten. De IORP richtlijn wordt een aantal keren genoemd, maar vormt slechts een onderdeel van een document dat een veel grotere verzameling van pensioen gerelateerde onderwerpen belicht. De publicatie van het groenboek werd gevolgd door een publieke consultatie van stakeholders. De Commissie is van mening dat de huidige IORP richtlijn niet voldoende heeft bijgedragen aan een gezamenlijke pensioenmarkt. Er zijn onvoldoende grensoverschrijdende pensioenfondsen ontstaan. Daarnaast denkt de Commissie dat het voor het ontstaan van grensoverschrijdende activiteiten door pensioenfondsen noodzakelijk is om een nieuw zekerheidsregime te ontwikkelen.
De volgende stap in de beleidsvoorbereiding is de Call for Advice (CfA ) van de Europese Commissie, waarbij EIOPA wordt gevraagd advies uit te brengen over de herziening van de IORP richtlijn. De CfA werd in april 2011 uitgebracht door het DG Interne Markt, hetgeen ook gevolgen heeft voor de besluitvorming (zie stap 2). De EIOPA heeft vervolgens op 8 juli een conceptadvies gepubliceerd. Dit is tot stand gekomen na overleg in de EIOPA
occupational pension werkgroep. Het conceptadvies is, gepaard gaande met een aantal vragen, voorgelegd aan de stakeholders. Binnen EIOPA is dit de Stakeholdergroup, daarbuiten kon iedereen via een internetconsultatie reageren. De interne en externe stakeholders hadden tot 15 augustus de tijd om te reageren op deze vragen. De Pensioenfederatie is één van de organisaties die op de CfA heeft gereageerd. Het eerste conceptadvies van EIOPA heeft slechts betrekking op een aantal aspecten van de richtlijn (werkingssfeer, grensoverschrijdende activiteiten, prudentiële regelgeving en governance). Er zal dit najaar (25 oktober-25 november) een tweede consultatieronde plaatsvinden over de andere onderdelen van de richtlijn. Gedurende deze tweede ronde zal onder andere het voor de Pensioenfederatie belangrijke onderwerp solvency regels aan bod komen. De EIOPA heeft tot 16 december 2011 de tijd om een definitief advies te formuleren. Besluitvorming rondom het definitieve advies aan de Commissie vindt plaats in The Board of supervisors van EIOPA. DNB heeft als één van de 27 toezichthouders ook stemrecht in dit orgaan. In The Board of supervisors geldt dat het advies met gekwalificeerde meerderheid aangenomen dient te worden (2/3 van het aantal landen en 62% van de Europese bevolking). Dit betekent dat DNB besluiten hier niet zelfstandig kan blokkeren. De Europese Commissie (DG Interne Markt) zal vervolgens werken aan een voorstel voor een IORP II richtlijn. De verwachting is dat dit voorstel in de loop van 2012 naar het Parlement en de Raad zal worden gestuurd. Stap 2: de formele besluitvorming Voor de formele besluitvorming geldt de gewone wetgevingsprocedure. De Europese Commissie heeft ervoor gekozen de richtlijn in te kaderen binnen ‘interne markt maatregelen’ en niet als een maatregel op het gebied van werkgelegenheid en sociale zaken. Dit betekent dat in deze procedure de Commissie het exclusieve recht van initiatief heeft, en de richtlijn alleen goedgekeurd kan worden als zowel het Europees Parlement en de Raad van
2
Ministers (Raadsformatie ECOFIN) instemmen. Het Europees Parlement dient in te stemmen met een absolute meerderheid (de helft + 1) en de Raad van Ministers met een gekwalificeerde meerderheid (2/3 van het aantal landen en 62% van de Europese bevolking). Stemmen met gekwalificeerde meerderheid heeft als gevolg dat een mogelijke tegenstem van de Nederlandse regering niet noodzakelijkerwijs een afwijzing van het voorstel tot gevolg heeft. Het eindresultaat van de formele besluitvorming dat de Europese Commissie na instemming van Raad en Parlement voor ogen heeft, is een zogenaamde raamwerkrichtlijn. Dit betekent dat de gedetailleerde invulling van de richtlijn pas wordt vormgegeven gedurende stap 3. Stap 3: uitwerking en implementatie Sinds 2001 kent de Europese Unie de mogelijkheid om regelgeving op het gebied van de financiële sector vorm te geven via de Lamfalussy procedure. Het grote verschil met de bestaande besluitvorming is dat gedurende de formele besluitvorming (Raad, Parlement en Commissie) slechts een kaderwetgeving wordt aangenomen, welke op een later moment nog ingevuld wordt met uitvoeringsmaatregelen. De Commissie is voornemens om deze procedure ook bij de totstandkoming van de IORP II richtlijn te gebruiken. Hierbij vraagt de Commissie formeel om advies van EIOPA bij het opstellen van technische uitvoeringsmaatregelen. EIOPA consulteert vervolgens de stakeholders en komt met een advies aan de Commissie. De Commissie kan er vervolgens voor kiezen om dit advies over te nemen, dan wel af te wijzen. Gedurende dit proces heeft het Europees Parlement de mogelijkheid om in te grijpen als men vindt dat de Commissie en EIOPA hun mandaat te buiten gaan. Indien de Commissie het advies van EIOPA heeft overgenomen, gaan nationale toezichthouders over tot de implementatie van de vastgelegde maatregelen. Hierbij wordt binnen EIOPA samengewerkt om tot convergentie van de toezichtspraktijken te komen.
3
Wanneer de regels door de nationale toezichthouders geïmplementeerd zijn, neemt de Commissie de taak op zich de naleving door de verschillende staten te monitoren, en waar nodig om het uitblijven van de naleving van Europese regelgeving tegen te gaan. Hieronder wordt ingegaan op het doel van de herziening van de IORP richtlijn en het standpunt van de Pensioenfederatie. Op Europees niveau vallen pensioenen onder het zogeheten subsidiariteitsprincipe 1. Dat houdt in dat de lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor hun pensioensysteem. In tegenstelling tot Nederland, waar de pensioenfondsen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vallen, is op Europees niveau het ‘General Directorate Internal Market’ (belast met de verbetering van de Europese interne markt en vergelijkbaar met een ministerie) verantwoordelijk voor de pensioenfondsen. Onze pensioenfondsen worden op Europees niveau beschouwd als financiële instellingen. De crisis heeft pensioenen hoog op de Europese agenda gezet. Dat heeft invloed op zowel het eerste pijler pensioen (effect op de nationale begrotingen), maar ook op het tweede pijler pensioen. Dit laatste wordt nodig geacht om het pensioengat van toekomstige gepensioneerden op te vangen. Het Nederlandse pensioensysteem is uniek in Europa. Ons systeem wordt beschouwd als een voorbeeld vanwege het bij ons verplicht gestelde tweede pijler-systeem, mede waardoor wij de laagste armoedecijfers onder gepensioneerden in Europa hebben. Alle lidstaten hanteren een ander pensioensysteem. Dat maakt het erg moeilijk om het pensioenbeleid op Europees niveau te harmoniseren. Sommige landen geven de voorkeur aan verzekeraars, anderen aan een omslagsysteem en weer anderen aan ‘book reserve schemes’ of een combinatie van deze drie. In 2003 is de zogeheten IORP richtlijn2 (richtlijn voor de activiteiten en toezicht voor instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen - Directive for the activities and supervision of Institutions of Occupational Retirement Provision (ons tweede pijler-pensioen) aangenomen. 1
Opgesteld in Maastricht, wat garandeert dat bij de genomen besluiten de burger centraal staat. Richtlijnen omtrent algemene regels worden toegepast op nationaal recht door ieder land zoals dat passend wordt geacht 2
4
(Het voorstel voor deze richtlijn kwam van de ‘Internal Market General Directorate’.) Het doel van de richtlijn is tweeledig. De eerste doelstelling was om een interne markt voor bedrijfspensioenregelingen te creëren, zodat fondsen hun diensten kunnen aanbieden in andere Europese landen. De Europese Commissie verwachtte het ontstaan van Pan-Europese pensioenfondsen. Dit zou goed zijn voor de schaalgrootte en een voordeel opleveren voor de deelnemers in termen van kosten en mobiliteit in Europa. Een ander doel was de verbetering van prudentieel toezicht op de IORPs. Intussen is de IORP richtlijn in 2007 opgenomen in de Nederlandse pensioenwet. Nieuwe Europese regelgeving met betrekking tot pensioenfondsen zal ook de toekomstige Nederlandse pensioenwetgeving beïnvloeden. De IORP richtlijn3 heeft ook betrekking op arbeidsgerelateerde (2 de pijler) pensioenen. Momenteel zijn er veel vrijstellingen op deze richtlijn (onder andere de Franse arbeidsgerelateerde omslagsystemen, de Duitse bookreserve schemes, verschillende Oost-Europese DC regelingen etc.). Het regelt de activiteiten van de IORPs, de voorwaarden voor de uitvoering, jaarverslagen en boekhouding van de IORPs, informatievoorziening aan deelnemers, beleggingsbeginselen, informatievoorziening aan autoriteiten, rechten en plichten van autoriteiten, technische voorzieningen en de financiering daarvan, buffereisen, regelgeving met betrekking tot investeringen, regelgeving voor beheer en bewaring en grensoverschrijdende activiteiten. Huidige status: Zich baserend op de resultaten van de raadpleging rondom het Groenboek, hebben de Europese Commissie en het General Directorate Internal Market and Services, besloten om de IORP richtlijn te herzien. De reden hiervoor was dat volgens de Europese Commissie de doelstellingen van de IORP richtlijn niet zijn gehaald. De Europese Commissie maakt zich zorgen dat acht jaar na aanname van de richtlijn, er nog steeds geen sprake is van voldoende grensoverschrijdende activiteiten. De Europese Commissie heeft daarom een ‘Call for Advice’ aan het EIOPA gezonden.
3
Zie : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:235:0010:0021:EN:PDF
5
Met deze Call for Advice wil de Europese Commissie inzicht krijgen in de visie van toezichthouders en belanghebbenden (technische input) op de herziening van de IORP richtlijn om zodoende een eigen voorstel voor een nieuwe IORP II richtlijn te kunnen doen, welke we in de loop van medio 2012 kunnen verwachten. Met de Call for Advice wil de Europese Commissie antwoorden op de vragen die volgens haar moeten worden verduidelijkt en beter moeten worden geregeld op Europees niveau, teneinde grensoverschrijdende activiteiten van IORPs te verbeteren. Deze vragen hebben betrekking op de scope van de richtlijn, de grensoverschrijdende activiteiten, de introductie van risk-based toezicht, specifieke kenmerken van DC regelingen en een kwantitatieve impactstudie inzake solvabiliteit. Voor de Pensioenfederatie zijn de grensoverschrijdende activiteiten en de regels voor solvabiliteit het meest van invloed op het systeem. Een van de grootste obstakels voor grensoverschrijdende activiteiten is volgens de Europese Commissie het nationale arbeids- en sociaal recht en het gebrek aan harmonisatie op Europees niveau. Met een herziening van de IORP richtlijn zou dit obstakel moeten worden weggenomen. Bovendien is de Europese Commissie van plan te bekijken hoe de solvabiliteitsregels voor verzekeraars kunnen worden toegepast op pensioenfondsen. Het is daarom van groot belang dat de Pensioenfederatie zich actief mengt in de opstartfase van de herziening van de richtlijn, en probeert bondgenoten te krijgen op zowel nationaal als Europees niveau. Naar aanleiding van de Call for Advice, heeft EIOPA een eerste conceptantwoord4 gegeven op de vragen omtrent de scope van de IORP richtlijn, grensoverschrijdende activiteiten, prudentieel toezicht, sociaal- en arbeidsrecht, en governance. De Pensioenfederatie heeft de vragen ook beantwoord. Deze antwoorden zijn opgesteld door de werkgroep ‘Pension Security’ (bestaande uit vertegenwoordigers vanuit Philips, Hoogovens, APG, PGGM en de Pensioenfederatie), en zijn na accordering van de Commissie Internationaal doorgestuurd naar EIOPA 5.
4 5
Zie het concept-antwoord van EIOPA Zie antwoord op het concept-antwoord van EIOPA op website Pensioenfederatie
6
Onze antwoorden luiden als volgt:
Toepassingsgebied van de IORP richtlijn: Wij zouden het toepassingsgebied van de richtlijn graag verbreed zien. Tot nu toe zijn er slechts zes landen met echte IORPs (UK, NL, LUX, IT, IRL, PL). Een breder toepassingsgebied garandeert gelijke bescherming van deelnemers van alle arbeidsgerelateerde pensioenregelingen. Een van de leidende beginselen voor de vaststelling van wat gelijke bescherming eigenlijk inhoudt, moet zijn dat de pensioenregeling de basis vormt.
Grensoverschrijdende activiteiten: EIOPA stelt verduidelijking voor van de definitie in de IORP richtlijn van grensoverschrijdende activiteiten. Wij denken dat dat nodig is, maar willen ook verduidelijking van specifieke gevallen (zie verder onze antwoorden).
Prudentiële-, Sociale - en Arbeidswetgeving: Wij denken dat prudentiële regelgeving tegenstrijdig kan zijn aan sociale- en arbeidswetgeving, en dat de prudentiële regelgeving ondergeschikt zou moeten zijn aan de sociale- en arbeidswetgeving. Ook hierbij is van belang dat de pensioenregeling het uitgangspunt moet zijn.
PFG: Ons antwoord luidt, dat we strikte governance-vereisten nodig hebben. Deze vereisten moeten echter principle-based zijn, geschikt voor het doel en evenredig en aangepast aan de specifieke kenmerken van pensioenfondsen.
We hebben samengewerkt bij de voorbereiding van de standpunten van EFRP en AEIP6. In grote lijnen zijn we het eens met de antwoorden van beide organisaties. EFRP heeft de vragen omtrent governance anders beantwoord. Dit komt door de structuur van de pensioenfondsen in andere landen (Duitsland en Engeland), waar extra functies in het bestuur worden beschouwd als omslachtig en moeilijk uitvoerbaar. Het verschil in inzicht over deze kwestie is acceptabel. Vervolgstappen: We zullen nu al beginnen met de voorbereiding van de tweede consultatie. De tekst wordt opgesteld door onze Pension Security werkgroep, en wordt vervolgens ter goedkeuring voorgelegd aan de Commissie Internationaal. Daarna wordt de tekst voorgelegd aan het Bestuur van de Pensioenfederatie voor definitieve vaststelling. Zoals vermeld zal de tweede raadpleging gaan over solvabiliteitsvragen. Dit is een belangrijk onderwerp voor ons met betrekking tot de herziening van de
6
Zie de standpunten van EFRP en AEIP op website
7
IORP richtlijn. Verzekeraars dringen er op aan dezelfde solvabiliteitsregels toe te passen bij verzekeraars als bij pensioenfondsen. Tot nu toe hebben we onze zaak kunnen verdedigen. Het Europese Parlement heeft in haar rapport over de herziening van de IORP richtlijn gemeld dat Solvency II niet moet worden toegepast op pensioenfondsen. Het Europese Parlement heeft de Europese Commissie gevraagd te komen met een voorstel voor een ‘solvency regime’ voor pensioenfondsen. De Europese Commissie heeft ons gevraagd om cijfers met betrekking tot de gevolgen die wij zien bij een 99.5% betrouwbaarheidsniveau, in plaats van een niveau van 97.5% dat volgens het FTK nu geldt. Als uit deze cijfers zou blijke n dat met het voorgestelde betrouwbaarheidsniveau er een te grote buffer is ontstaan voor de Nederlandse pensioenfondsen, zal het evenredigheidsbeginsel van toepassing kunnen zijn. Sommige uitvoeringsorganisaties (APG, PGGM, Mn Services) zijn bezig met het opstellen van de cijfers. Deze cijfers zullen wij meenemen in ons antwoord. De huidige discussies in ons land omtrent de vragen rondom het nieuwe pensioenakkoord en ook over het nieuwe FTK, moeten we hierbij betrekken. Het is belangrijk om op te merken dat de regels die op Europees niveau worden opgesteld zullen worden geïmplementeerd in de nationale wetgeving. We moeten, net zoals we eerder hebben gedaan bij de eerste consultatie, samenwerken met SZW, DNB, het Ministerie van Financiën, de sociale partners (op nationaal en Europees niveau) en onze Europese tegenhangers (EFRP, AEIP en nationale pensioenfondsorganisaties). Benne van Popta en Niels Kortleve zullen als lid van de EIOPA Stakeholder Group onze zaak bepleiten in het advies dat is opgesteld door de Stakeholder Group van EIOPA.
8
Bijlage: Europese organen Europese Commissie: De Commissie bestaat uit 27 Commissarissen, uit elke lidstaat één, en behoort de belangen van de Europese Unie als geheel te vertegenwoordigen. Grofweg geeft elke Commissaris leiding aan een Directoraat Generaal (DG). Met betrekking tot de IORP richtlijn is hierbij voornamelijk het DG Interne Markt belangrijk. De Commissaris die leiding geeft aan dit DG is de Fransman Michel Barnier. Namens Nederland neemt Neelie Kroes zitting in de Commissie (portefeuille digitale agenda). De Commissie heeft het exclusieve recht van initiatief in de gewone besluitvormingsprocedure en komt met een voorstel voor de nieuwe IORP richtlijn. Raad van Ministers: In de Raad van Ministers (RvM) zijn de nationale regeringen vertegenwoordigd. Voor de lidstaten betekent dit dat ministers of staatssecretarissen deelnemen aan Raadsvergaderingen. De RvM komt bijeen in 10 verschillende samenstellingen, de zogenaamde Raadsformaties. Deze raadsformaties komen grofweg overeen met de verschillende nationale ministeries. De Nederlandse regering beschikt in de Raad over 13 van de 345 stemmen. Dit betekent dat Nederland wat betreft het stemgewicht een Europese middenmoter is. De machtigste spelers zijn Groot-Brittannië, Italië, Frankrijk en Duitsland met elk 29 stemmen, de kleinste speler is Malta met 3 stemmen. In de huidige ‘gewone’ procedure, welke van toepassing is op de IORP richtlijn, wordt een voorstel door de Raad aangenomen als 2/3 van het aantal landen en 62% van de Europese bevolking ‘voor’ is*. Europees Parlement: De leden van het Europees Parlement worden rechtstreeks door de Europese bevolking gekozen. Nederland levert op dit moment 25 van de 736 leden voor dit Europese orgaan**. Het Parlement beslist met absolute meerderheid (de helft + 1) over voorstellen van de Commissie. Het belangrijkste deel van het wetgevende werk wordt uitgevoerd door de gespecialiseerde parlementaire commissies (te vergelijken met de vaste Kamercommissies in de Tweede Kamer). Voor de behandeling van de IORP richtlijn is de parlementaire commissie ECON (Economische en monetaire zaken) belangrijk. Deze commissie bestaat uit 48 leden, waarvan er slechts één (Corien Wortmann-Kool/CDA) afkomstig is uit Nederland. Een belangrijke taak is weggelegd voor de ´rapporteur´ van de commissie. Deze zit de parlementaire commissie voor en presenteert een verslag van de commissiewerkzaamheden aan het gehele Parlement. Vervolgens vindt stemming over het voorstel plaats.
9
EIOPA: De European Insurance and Occupational Pension Authority is één van de drie Europese toezichthouders die in de nasleep van de financiële crisis in 2008 werd opgericht om het risico op toekomstige financiële crises te doen afnemen. De belangrijkste onderdelen van de organisatie met betrekking tot de IORP richtlijn zijn de management board, de occupational pension stakeholder group en de occupational pension werkgroep. Hierbij is de board of supervisors, waarin DNB als één van de 27 toezichthouders stemrecht heeft, het hoogste besluitvormingsorgaan, en dit orgaan zal in de eerste fase van het proces ook besluiten over het definitieve advies aan de Commissie. In de board of supervisors geldt dat het advies met gekwalificeerde meerderheid aangenomen dient te worden (2/3 van het aantal landen en 62% van de Europese bevolking). Dit betekent dat DNB besluiten hier niet zelfstandig kan blokkeren. Het conceptadvies is voorbereid in de verschillende sub-werkgroepen van de
occupational pension werkgroep. DNB is vertegenwoordigd in drie van de vier sub- werkgroepen (reikwijdte en definities, solvency issues en governance), de AFM is vertegenwoordigd in de vierde sub-werkgroep (informatieverstrekking voor deelnemers). Daarnaast kent EIOPA een occupational pension stakeholder groep. Deze groep, bestaande uit 30 mensen uit het veld (waaronder uit Nederland Benne van Popta en Niels Kortleve), faciliteert de consultatie met stakeholders. Ondanks de aanwezigheid van deze groep heeft EIOPA ook gekozen voor een open publieke consultatie. *Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2014 wordt de gewone besluitvormingsprocedure aangepast. Hierbij geldt voortaan dat een voorstel in de Raad wordt aangenomen als 55% van het aantal landen en 65% van de Europese bevolking instemt. ** Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2014 wordt het totaal aantal parlementariërs verhoogd naar 750. Nederland levert vanaf dat moment 26 leden.
10
Figuur: Schematische weergave beleidsvoorbereiding en formele besluitvorming (Stap 1 +2)
11
