Uitbreiding van de democratie? (1)
Democratisch tekort door burgerfora verkleinen carolyn hendriks
26
Hoe kunnen we de relatie tussen burgers en besluitmakers verbeteren? Over deze vraag is in Nederland al ruim 15 jaar een formeel debat gaande. Diverse commissies hebben zich gebogen over hervormingen die de band tussen burgers en hun vertegenwoordigers moeten versterken, van de commissie Deetman in 1989 tot de onlangs opgezette Nationale Conventie. Al die tijd zijn de thema’s grotendeels onveranderd gebleven: er bestaat een duidelijke voorkeur voor institutionele oplossingen zoals electorale hervormingen en referenda. Hoewel dergelijke hervormingen het systeem van gelaagde democratie kunnen versterken, dragen ze er niet veel aan bij om burgers in staat te stellen zich te informeren over beleidskwesties, hierover te overleggen en vervolgens problemen en oplossingen in hun eigen woorden te formuleren. De beperkingen die referenda in dit opzicht kennen, zijn bekend en worden bevestigd door de recente ervaringen met het eerste Nederlandse nationale referendum.1 Het is daarom verfrissend om te zien dat bij recente debatten over democratische vernieuwing wordt gekeken naar meer innovatieve en op overleg gebaseerde vormen van burgerengagement. Publieksparticipatie is voor de nationale politiek een ongebruikelijk onderwerp. Over de auteur Carolyn Hendriks is research fellow aan de faculteit politicologie van de UvA Noten zie pagina 34
Dergelijke kwesties worden meestal gedelegeerd aan het lokale en regionale niveau waar interactieve beleidsvorming het vaakst voorkomt. Maar het parlementaire systeem komt steeds meer onder vuur te liggen. Veelgehoorde bezwaren zijn dat het niet meer werkt op basis van coherente programma’s, maar dat het zich laat leiden door incidenten, te sterk reageert op opiniepeilingen en slecht overwogen beslissingen neemt. Andere klachten zijn dat gekozen vertegenwoordigers ver afstaan van hun kiezers en de zaken die invloed hebben op hun leven. Er is dus alle aanleiding om de relatie tussen collectieve besluitvormingsprocessen en publieke input opnieuw door te denken. Publieksparticipatie is geen nieuw fenomeen, dus we kennen haar beperkingen. Zo waarschuwen critici dat participatie kan worden gebruikt om voorgekookte besluiten te legitimeren of dat het kan leiden tot popularisering van complexe debatten die overgenomen kunnen worden door de sterkste of luidste. Er zijn vele voorbeelden die deze bezwaren ondersteunen. Deze zijn echter vaak gebaseerd op de aanname dat alle vormen van publieksparticipatie hetzelfde zijn. Met dit artikel wil ik aantonen dat dit niet het geval is. Ik wil sceptische lezers vragen een frisse blik te werpen op wat burgerengagement kan betekenen in de 21e eeuw. Ik richt me daarbij met name op burgerfora die zijn ontwikkeld om beleidsadviezen te verkrijgen van ‘gewone’ mensen. Hoewel er vele varianten zijn, hebben
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 26
13-10-2006 15:50:43
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort de meeste burgerfora drie gemeenschappelijke kenmerken: > deelnemers worden willekeurig gekozen; > burgers informeren zich over een dringende beleidskwestie en luisteren naar en ondervragen relevante zegslieden die betrokken zijn bij de betreffende kwesties; > na intensief overleg formuleren de burgers hun aanbevelingen die vervolgens worden voorgelegd aan besluitmakers. 2 Deze specifieke kenmerken van burgerfora hebben de aandacht getrokken van beleidsmakers overal ter wereld. Burgers worden nu in de beleidsarena gebracht om hun onderbouwde meningen te geven over kwesties die uiteenlopen van gentechnologie tot stedelijke planning. Angelsaksische landen als het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada hebben er al veel ervaring mee, hoewel Denemarken en Duitsland ook voorlopers zijn. Ook in Nederland zijn diverse burgerfora gehouden, vaak georganiseerd door universiteiten of adviesorganen zoals het Rathenau Instituut. Sinds 2000 hebben ook sommige Nederlandse overheden zich laten inspireren door ervaringen in het buitenland en hebben geprobeerd om burgerfora te betrekken bij discussies over democratische vernieuwing. Op dit moment houdt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) een burgerforum over hervorming van het kiesstelsel en ondersteunt het diverse burgerjury’s. Het is daarom tijd om te kijken wat deze burgerfora inhouden en te onderzoeken wat hun potentiële rol is binnen een parlementaire democratie. burgerengagement Burgerfora zijn ontstaan uit frustratie over de mogelijkheden van conventionele vormen van politieke participatie om rekening te houden met de mening van gewone burgers. Publieke hoorzittingen en rondetafelgesprekken met belanghebbenden trekken georganiseerde groepen en gemotiveerde enkelingen aan, maar hebben beperkt succes bij het zichtbaar maken van de meningen van de zwijgende en tot zwij-
gen gebrachte deelnemers aan de samenleving. Verdieping van de democratie tot dit niveau vereist wezenlijker vormen van politieke participatie. 3 Vanuit deze gedachte zijn burgerfora ontwikkeld. Hun doel is om de relatie tussen burgers en besluitmakers te verbeteren, of het nu gaat om gekozen vertegenwoordigers, bureaucraten of opiniemakers. Het kernargument is hier normatief: dat burgers de mogelijkheid zouden moeten hebben een bijdrage te leveren aan beleidsbesluiten die op hen van invloed zijn. Maar er vloeit ook een aantal instrumentele voordelen uit voort voor een efficiënte en effectieve beleidsvorming. Met name de kwaliteit en legitimiteit van besluiten wordt verbeterd wanneer de gefundeerde meningen van burgers in overweging worden genomen. 4 Voor de duidelijkheid: het is nooit de bedoeling geweest dat burgerfora de instituties van de vertegenwoordigende democratie zouden vervangen.5 Ze zijn ontwikkeld om bestaande politieke structuren aan te vullen door hun relatie met het publiek te versterken. Burgerfora kunnen worden verdeeld in drie brede groepen: 1 burgerfora gericht op het verzamelen van beleidsinformatie; 2 burgerfora gericht op het peilen van de publieke opinie; 3 burgerfora gericht op het stimuleren van het openbare debat. 6 Natuurlijk kunnen alle drie de doelstellingen in één project naast elkaar bestaan en zijn er ook hybride modellen ontstaan waarin, om aan te sluiten bij een specifieke context, aspecten van verschillende modellen zijn vermengd. 7 Voor het overzicht is het echter nuttig om drie hoofdvarianten te onderscheiden. De eerste reeks processen waar wij naar kijken is gericht op het verzamelen van een pakket aanbevelingen van een groep burgers die at random geselecteerd zijn via gestratificeerde methodes, dat wil zeggen dat zij een afspiegeling van de totale bevolking vormen in termen van sexe, leeftijd, geografie, educatie en participatie op de arbeidsmarkt. De nadruk ligt op gefundeerd
27
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 27
13-10-2006 15:50:43
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort
28
overleg waarbij de burgers informatie ontvangen en de tijd krijgen om zich in de beleidskwestie te verdiepen, waarna hen de mogelijkheid wordt geboden om redeneringen en gezichtspunten kritisch te beoordelen en deskundigen te ondervragen. Dit is een veeleisend proces dat zich daarom meestal beperkt tot een groep van 12 tot 25 burgers. Het bekendste burgerforum van dit type is in Nederland waarschijnlijk de consensusconferentie. Deze vorm is tegen het eind van de jaren tachtig ontwikkeld door de Deense technologieraad (Teknologirådet). 8 Hierbij is sprake van een tweefasenproces gedurende een periode van circa drie maanden, waarbij elke conferentie bestaat uit 10 tot 25 burgers. In de eerste fase komen zij samen voor twee voorbereidingsweekenden waarin ze het onderwerp bestuderen en de vragen voor het debat formuleren. In de tweede fase vindt een drie- tot vierdaagse conferentie plaats waarin de burgers diverse sprekers horen en ondervragen en gezamenlijk een rapport opstellen met hun belangrijkste aanbevelingen. 9 Sinds de eerste proef in 1987 zijn er wereldwijd 50 consensusconferenties gehouden in 16 verschillende landen.10 In Nederland zijn enkele concensusconferenties gehouden door het Rathenau Instituut over onderwerpen als genetische modificatie van dieren (1993), klonen (1998-99) en vervangingsgeneeskunde (2000-01).11 Minder bekend in Nederland maar populair in het Verenigd Koninkrijk is het burgerjury-model dat in de jaren 70 is ontwikkeld door Ned Crosby van het Jefferson Center.12 Bij dit model worden meestal circa 20 willekeurig geselecteerde burgers samengebracht om gedurende een periode van drie tot vijf dagen te overleggen.13 Anders dan de naam doet vermoeden hanteren burgerjury’s geen juridische procedures die tot een unaniem beleidsoordeel moeten leiden. In plaats daarvan wordt een stuk geproduceerd waarin punten van overeenstemming en onenigheid worden vastgelegd. Burgerjury’s zijn vooral toegepast in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Australië. Ook in Nederland zijn er enkele ervaringen opgedaan met burgerjury’s op het ge-
bied van waterbeheer en ruimtelijke ordening.14 Er liggen voorstellen voor andere burgerjury’s, bijvoorbeeld bij de Gemeente Amsterdam over de luchtkwaliteit in de stad. Een ander type burgerforum in deze reeks is het planningscel-model (Planungszelle), een aanpak waarbij aanzienlijk meer burgers worden betrokken dan bij de bovengenoemde modellen. Planningscellen werden aan het begin van de jaren zeventig in Duitsland ontwikkeld door Peter Dienel om inwoners te betrekken bij stedelijke planning. Het model is gebaseerd op een serie gelijktijdige overlegprocessen of planningscellen, elk met circa 25 deelnemers gedurende een periode van ongeveer vier dagen, waarbij elke cel grote gelijkenis vertoont met een enkele burgerjury.15 Het totale aantal betrokken burgers is afhankelijk van het aantal planningscellen, maar tot dusver is ervaring opgedaan met circa 100 tot 500 deelnemers. De meeste planningscellen waren gericht op stedelijke infrastructuurproblemen en werden opgezet door lokale overheidsinstanties . In de afgelopen 15 jaar is, met name op het niveau van de staatsoverheid, het gebruik van planningscellen voor grotere thema’s toegenomen. Zo heeft de Beierse overheid kortgeleden twee grote projecten ondersteund op het gebied van consumentenbescherming (2001-2002) en gezondheidsbeleid (2003-2004), waarbij telkens 400 inwoners waren betrokken. draadloze stemkastjes De tweede reeks burgerfora waar we naar kijken betreft fora die primair zijn gericht op het verzamelen van gegevens (voornamelijk kwantitatief) met betrekking tot beredeneerde voorkeuren. De deliberative poll, die is ontwikkeld door de Amerikaanse politicoloog James Fishkin, is hier de bekendste van.16 Bij de deliberative poll wordt onderzocht hoe de bevolking zou stemmen als deze de mogelijkheid had om met de kwestie vertrouwd te raken en daarover te beraadslagen. Bij het proces worden honderden willekeurig geselecteerde burgers ondervraagd vóór en na een conferentie van 2 tot 3 dagen. De burgers
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 28
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort worden samengebracht op een centrale locatie waar ze lezingen van belangrijke sprekers horen over de kwestie. Vervolgens worden ze in kleine groepen opgedeeld voor overleg en het formuleren van vragen voor plenair debat. Bij sommige polls worden de plenaire sessies op televisie uitgezonden. Tot nu toe zijn wereldwijd meer dan 50 deliberative polls gehouden. Uit ervaringen
De kwaliteit en legitimiteit van besluiten wordt verbeterd wanneer de gefundeerde meningen van burgers in overweging worden genomen in Noord-Amerika, het Verenigd Koninkrijk en Australië blijkt dat informatie en overleg inderdaad leiden tot verschuivingen in de voorkeur, waarbij soms afstand wordt genomen van de publieke opinie. Hoewel deliberative polls informatief zijn, vormen ze niet de democratische oplossing die hun voorstanders erin zien. Van alle hier behandelde modellen is dit het meest ‘gestapelde’, wat onder meer betekent dat de kwesties en vragen ruim van tevoren worden bepaald. Het aantal mensen dat bij deliberative polls wordt betrokken, belemmert bovendien actieve participatie van alle deelnemers in de plenaire sessies. Als mijn eigen directe ervaringen met het assisteren bij deliberative polls in Australië representatief zijn, dan verloopt de vertaling van de mening van de burgers zoals die verwoord is in de kleine groepen naar het plenaire niveau uiterst arbitrair.17 Een ander model in deze reeks is het burgerpanel, dat zich meestal uitstrekt over een langere periode dan de deliberative poll, soms vele maanden. Burgerpanels kunnen worden vergeleken met ‘volksvertegenwoordigende organen’.18 De deelnemers worden willekeurig geselecteerd om een specifiek rechtsgebied te
vertegenwoordigen. Bij het burgerpanel dat in 2004 in British Columbia werd gehouden waren 160 willekeurig geselecteerde burgers (gecorrigeerd naar geslacht) betrokken uit alle 79 kiesdistricten. Bij dit specifieke panel moesten de burgers verschillende modellen voor het kiezen van leden van de Wetgevende Vergadering van de provincie beoordelen. De deelnemers werden eerst zes weken door diverse deskundigen geïnformeerd over electorale hervormingskwesties. Na een serie openbare lezingen door de hele provincie, waarbij leden van het panel een dialoog aangingen met de bevolking, voerden de burgers onderling overleg. Tenslotte brachten zij hun stem uit op het kiessysteem van hun voorkeur. Soortgelijke panels, eveneens op het gebied van electorale hervorming, zijn opgezet in Ontario en Nederland.19 De derde reeks burgerfora betreft grootschalige deliberatieve evenementen. Hoewel ook deze gericht zijn op het verzamelen van publieke input, hebben ze alleen al door hun omvang een sterk openbaar karakter. Het opvallendste voorbeeld hiervan is de 21st Century Town Hall Meeting, die in 1998 werd ontwikkeld en getest door AmericaSpeaks. Bij deze bijeenkomsten worden ¬ vaak op verschillende locaties ¬ duizenden burgers bijeengebracht voor ronde-tafelgesprekken. Deze worden onderling verbonden door middel van computers en elektronische media. Aan elke tafel typen burgers hun opmerkingen of antwoorden in op een netwerkcomputer die is verbonden met een centrale database. Er wordt ook gebruik gemaakt van draadloze stemkastjes waarmee burgers hun stem kunnen uitbrengen over bepaalde kwesties. Meestal worden deze evenementen op televisie uitgezonden, zodat burgers in één deel van het land de burgers op een andere locatie kunnen volgen en de samenleving in bredere zin bij het proces wordt betrokken. Tot nu toe zijn er, voornamelijk in de Verenigde Staten, veertig 21st Century Town Meetings gehouden over kwesties die uiteenlopen van de hervorming van de sociale zekerheid tot de herontwikkeling van het terrein van het World Trade Centre. 20
29
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 29
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort proeftuin
30
Burgerfora worden vaak op afstand gehouden van actuele politieke kwesties. We zien deze tendens in de manier waarop het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties momenteel experimenteert met burgerjury’s en burgerpanels. Het ministerie lijkt meer te worden gemotiveerd door een verlangen om ‘democratische gereedschappen’ te testen dan door de wens om de publieke opinie te betrekken bij een controversiële politieke kwestie of om te reageren op de vraag van het publiek om meer participatie. Van buitenaf lijkt dit inderdaad op een poging tot ‘fabriceren van de democratie’. Sceptici zoals Ricardo Blaug waarschuwen tegen zo’n top-downstrategie omdat hierbij niet wordt erkend ‘hoe moeilijk het is om anderen te helpen bij wat, in beginsel, hun eigen project voor de verwezenlijking van onafhankelijkheid moet zijn’. 21 Voor Blaug is democratisering een bottom-up proces, iets wat burgers op hun eigen voorwaarden moeten bevorderen. Hoewel ik sympathiseer met Blaugs roep om radicalere vormen van democratie, geloof ik niet dat de burgermaatschappij onze democratische problemen alléén kan oplossen. Zijn oplossing gaat eraan voorbij dat in de huidige politieke praktijk veel gemarginaliseerde groepen worstelen om burgers te mobiliseren en activeren. Maatschappelijke groeperingen zoeken ook naar innovatieve manieren om contact te leggen met het publiek en om die reden wenden sommigen zich tot burgerfora. Participatoire processen kunnen een belangrijke rol spelen bij het versterken van de democratie, vooropgesteld dat het gaat om oprechte pogingen om de stem van burgers in het politieke besluitvormingsproces te integreren. Ze kunnen niet alleen de betrekkingen tussen overheid en burgers een nieuwe impuls geven, maar ook die tussen burgers en socio-politieke groeperingen. Toch lijken de huidige experimenten met burgerfora in Nederland op dit punt tekort te schieten, waardoor Blaug gelijk dreigt te krijgen. Neem het burgerpanel inzake
het kiessysteem waarbij 140 ‘gewone Nederlanders’ waren betrokken. Anders dan bij het proces in British Columbia, waarop het was gebaseerd, is er geen formele relatie gelegd tussen de aanbevelingen van de burgers en besluitvormende instellingen, zoals het parlement of een volksreferendum. 22 Bovendien was het thema ‘electorale hervorming’, behalve misschien voor leden van d66, diskutabel.Volgens het Eurobarometer-onderzoek in 2000 is 80 procent van de Nederlanders vrij tot zeer tevreden met de manier waarop de democratie in Nederland functioneert ¬ het hoogste tevredenheidscijfer binnen de eu. 23 Hoewel het plausibel is dat de tevredenheid sindsdien is afgenomen, heeft dit waarschijnlijk meer te maken met kwesties die van invloed zijn op het dagelijkse leven van Nederlandse burgers dan op electorale hervorming an sich. Waarom niet een nationaal burgerforum over de hervorming van de gezondheidszorg, de eu, of het integratiebeleid? Zolang burgerfora los staan van bestaande besluitvormingsstructuren of kwesties op de openbare agenda, moeten we ons afvragen of zij kunnen bijdragen aan democratie, met name wat betreft hun vermogen om politieke participatie en burgerschap te stimuleren. Om burgerfora meer te laten zijn dan een proeftuin, moeten ze een relatie krijgen met de rest van het democratische systeem en dient men ze toe te passen op kwesties waar Nederlandse burgers een stem in willen hebben, en wel zo dat de politiek wordt beïnvloed. elites en belangengroepen In overeenstemming met de interactieve beleidsvorming zou het in eerste instantie voor de hand lijken te liggen om het starten van burgerfora over te laten aan de overheid. Met andere woorden, vertrouwen op overheidsinstellingen zoals ministeries, bureaus en lokale overheden om burgerfora op te zetten of (financieel) te ondersteunen. Dit is de weg die in vele andere landen is gevolgd, waar burgerjury’s en planningscellen zijn opgezet namens ministers of
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 30
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort bestuurders om beleidsimpasses te doorbreken, los te komen van speciale belangengroepen of om betere gemeenschapsrelaties te stimuleren. Positionering van deliberatieve fora binnen de overheid biedt beleidsmakers directe toegang tot de aanbevelingen van burgers. Er zijn echter enkele nadelen. Ten eerste kan het forum worden ‘gekaapt’ door de agenda van het departement of die van invloedrijke bureaucraten. Het vermogen van bureaucraten om de agenda en uitkomst van burgerfora te sturen varieert per type. Bijvoorbeeld in een consensusconferentie worden zowel de vragen voor het debat als de sprekers gekozen door de burgers. Dat vormt een belangrijke waarborg tegen kaping. Een andere waarborg is om het proces zo transparant mogelijk te houden, bijvoorbeeld door een externe adviescommissie het proces te laten waarnemen. Ten tweede, als bureaucraten weinig vertrouwen hebben in de voorkeuren van burgers of het debat niet toegankelijk willen maken voor het publiek, ligt het juist niet voor de hand om bij het opzetten van burgerfora te vertrouwen op de overheid. Mijn empirische onderzoek op dit gebied laat zien dat er verscheidene redenen zijn om die aanpak te wantrouwen. Als de belangen groot zijn, zijn sommige bestuurders bang dat een groter burgerengagement alleen zal resulteren in het politiseren van de kwestie. 24 Andere bureaucraten wijzen burgerfora af vanuit het idee dat deze de noodzakelijke uitstraling van volksraadpleging missen en daardoor als minder legitiem worden gezien dan conventionele vormen van raadpleging, zoals opiniepeilingen of ronde-tafelgesprekken met belanghebbenden. Andere bureaucraten nemen de uitkomst van burgerfora niet serieus omdat ze denken dat de preferenties van burgers zijn ‘gewassen’. Hun bezwaar is dat de voorkeuren van burgers geweekt zouden zijn in de informatie, geschrobd onder openbaar toezicht en gedroogd in een deliberatieve omgeving. Zoals één bureaucraat met wie ik sprak verklaarde: ‘Dit is leuk om te weten, maar het helpt totaal niet bij de omgang met de echte wereld.’ Het lijkt erop dat voor sommige
bureaucraten publieksparticipatie zijn grootste nut bewijst wanneer deze de ongefundeerde meningen van ‘het’ publiek weerspiegelt. De acceptatie van burgerfora vereist een verandering in het beeld over het publiek en welke rol het kan spelen in het beleidsproces. De ervaringen suggereren dat deze paradigmaverschuiving niet op korte termijn zal plaatsvinden. 25
Hoewel deliberative polls informatief zijn, vormen ze niet de democratische oplossing die hun voorstanders erin zien Ten derde brengt positionering van burgerfora binnen de overheid het risico met zich mee dat de aanbevelingen van burgers weinig effect hebben. Meestal moet het burgerrapport concurreren met andere vormen van beleidsadvies, bijvoorbeeld van speciale commissies, denktanks of belangengroepen. Maar de stemmen van burgers komen de politieke arena niet met dezelfde status binnen als die van elites en deskundigen. Neem bijvoorbeeld de Duitse nationale consensusconferentie over genetische diagnose die in 2001 in Dresden werd gehouden. 26 Bij dit project verdronken de aanbevelingen van de burgers eenvoudigweg in een zee van deskundige adviezen van expertcommissies die waren opgezet om de kanselier en de bondsdag te adviseren over verwante kwesties. Dit alles leidt naar het vierde risico: dat burgerfora niet goed samengaan met op belangen of netwerken gebaseerde beleidsvorming of met technocratische beleidsvorming, omdat ze uitdrukkelijk beleidsinput vragen van niet-deskundigen die niet specifiek betrokken zijn bij de kwestie. De introductie van deze nieuwe spelers verstoort steevast lang bestaande machtsrelaties tussen belangengroepen, netwerken en besluitmakers. Deze controversiële aspecten van burgerfora kunnen bij bepaalde beleidspartijen
31
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 31
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort aanleiding geven tot rancune. Ervaringen op verschillende plaatsen verspreid over de wereld laten zien dat als de belangen groot zijn, beleidspartijen zich grote moeite getroosten om de legitimiteit van het forum of de aanbevelingen van de burgers te ondermijnen. 27 Dit betekent niet dat beleidspartijen altijd weerstand bieden tegen burgerfora. Er is bewijs dat deskundigen, elites en belangengroepen welwillend meedoen als er stimulansen zijn voor deelname. 28 Om steun te krijgen van beleidspartijen is het van belang om deze in een vroeg stadium bij burgerfora te betrekken, bijvoorbeeld door middel van projectbesprekingen of als leden van een adviescommissie. Het is ook belangrijk om duidelijk over te brengen wat de doelstellingen en beperkingen van het project zijn. nationale conventie
32
Het is wel duidelijk dat het inbedden van burgerfora in de overheid zo zijn beperkingen heeft. Het grootste democratische potentieel van burgerfora is wellicht dat ze functioneren náást bestaande democratische structuren. Het meest radicale voorstel behelst het opzetten van burgerfora buiten en tegen de overheid. Er zijn fora gehouden door niet-overheidspartijen zoals ngo’s, groepen uit het bedrijfsleven of filantropische organisaties. Deze komen voor in antagonistische politieke contexten waarin buitengesloten partijen burgerfora gebruiken om kwesties op de politieke agenda te zetten, zoals de Australian Consumers’ Association (aca) deed die de eerste consensusconferentie van Australië over genetisch gemodificeerd voedsel opzette. De aca gebruikte de conferentie om de federale regering te stimuleren een raamwerk van regelgeving inzake gentechnologie te ontwikkelen. Vooral wanneer de politiek is versnipperd in netwerken of verplaatst naar andere locaties, 29 is het opzetten van burgerfora buiten de overheid een bruikbare strategie. Het biedt ook de mogelijkheid om de aandacht te vestigen op kwesties die de overheid uit de weg gaat. Er zijn ook enkele meer pragmatische voor-
stellen voor het versterken van de relaties tussen burgerfora en het democratische systeem in bredere zin. Eén suggestie betreft het actief bij het proces betrekken van besluitmakers zoals relevante ministers. Er zijn ook strategieën beschikbaar om besluitvormers ter verantwoording te roepen. Er kan bijvoorbeeld een contract worden opgesteld
Zolang burgerfora los staan van bestaande besluitvormings structuren of kwesties op de openbare agenda, is het de vraag of zij kunnen bijdragen aan democratie tussen beslissers en burgers dat waarborgt dat hun aanbevelingen in overweging worden genomen, ongeacht de inhoud van die aanbevelingen. 30 Bij sommige planningscelprojecten hebben politici ook beloofd (en die belofte gestand gedaan) om de burgers zes maanden na het forum een voortgangsrapport te sturen om aan te geven wat er met hun aanbevelingen was gebeurd. 31 De lastigste strategie, maar degene die de integratie van burgerfora het meest bevorderd, is het koppelen van burgerfora aan formele besluitvormende instanties, zoals parlementen of gemeenteraden. Een van de weinig succesvolle voorbeelden is de consensusconferentie over technologie in Denemarken. Hierbij werden burgerrapporten voorgelegd aan het parlement en beschikbaar gesteld voor beoordeling door alle parlementariërs. 32 Recent zijn enkele innovatieve manieren ontwikkeld om burgerfora te koppelen aan bestaande democratische instituties. Zo zijn er diverse pogingen ondernomen om burgerfora te koppelen aan volksreferenda of verkiezingen. Zo zijn diverse deliberative polls gepubliceerd vóór
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 32
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort een volksreferendum. Burgerfora kunnen ook worden gekoppeld aan het verkiezingsproces. 33 Er zijn voorstellen gedaan waarbij de uitkomsten van een burgerforum worden gebruikt om stemmers te informeren over de verwachte kosten en voordelen van geplande initiatieven. 34 Dergelijke voorstellen werken goed wanneer volksreferenda of burgerinitiatieven een integraal onderdeel vormen van het politieke systeem. Het is echter een minder bruikbare optie in landen zoals Nederland waar directe democratie noch goed geïnstitutionaliseerd is, noch onderdeel uitmaakt van de democratische cultuur. Een beter bruikbare optie voor Nederland is het koppelen van burgerfora aan diverse elitecommissies en -raden. Dergelijke instellingen spelen een toenemende rol in de politieke besluitvorming doordat kwesties worden weggehaald bij de instituties die traditioneel de democratische verantwoordelijkheid dragen. Zie enkele van de commissies die momenteel betrokken zijn bij het Nederlandse energiebeleid: de Energie Taskforce, de Energie Platforms, de Energieraad, de vromraad, de Sociaal-Economische Raad (ser). Opmerkelijk aan dergelijke elitecommissies is dat we ze nauwelijks kennen en geen vragen stellen bij hun legitimiteit en aansprakelijkheid. In hoeverre zijn de elites die voor deze commissies worden geselecteerd verbonden met het publiek, en wat maakt hun besluiten legitiem? In sommige commissies erkent men dit democratische tekort en worden stappen genomen om in gesprek te komen met relevante belanghebbenden en betrokken gemeenschappen. Hoewel goed bedoeld gaat het bij deze consultaties veelal om één-op-één interviews of formele openbare debatten, een aanpak die zowel wat betreft argumentatie als openbare verantwoordelijkheid tekortschiet. Burgerfora lijken een grote rol te kunnen spelen in deze vaak vergeten niche van ons democratische systeem. Concrete voorbeelden zijn er, voorzover ik weet, nog niet maar er zijn enkele interessante aanzetten gegeven, bijvoorbeeld door de Duitse Enquete-Kommissionen
(studiecommissies) die bij elke verkiezing door de Bundestag worden opgezet om complexe beleidskwesties die nader onderzoek vereisen te beoordelen. Deze verschillen van conventionele parlementaire commissies in die zin dat de helft van hun leden (meestal circa 12) proportioneel vertegenwoordigde gekozen leden zijn, en de andere helft bestaat uit door partijen aangewezen deskundigen. 35 In reactie op openbare kritiek op hun legitimiteit hebben sommige Enquete-Kommissionen overleg gezocht met relevante belanghebbenden, waaronder niet-deskundigen. De Enquete-Kommission ‘Recht und Ethik der modernen Medizen’ (in 2000 opgezet door de bondsdag) hield drie openbare fora en vier hoorzittingen met deskundigen en belangengroepen, die open stonden voor het publiek. 36 Een potentieel probleem met deze integratiestrategie is dat discussies binnen dergelijke expertcommissies vaak elitair en technocratisch zijn. Om dat te voorkomen zouden burgerfora
‘Wie zijn deze burgers, zijn ze divers en representatief, waar ligt de verantwoordelijkheid, wie financiert deze processen en maken ze enig verschil?’ bijvoorbeeld een integraal en verplicht onderdeel kunnen worden van expertcommissies. Leden zouden kunnen worden verplicht om te overleggen met niet-deskundigen en hun overwegingen mee te nemen in hun beraadslagingen en aanbevelingen aan besluitvormers of het parlement. Er is een perfecte kans om deze optie te onderzoeken: als de uitkomsten van het burgerpanel inzake electorale hervorming formeel gekoppeld zouden worden aan de beraadslagingen en besluiten van het parlement en die van relevante adviescommissies zoals de Nationale Conventie.
33
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 33
13-10-2006 15:50:44
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort conclusies Het doel van burgerfora is om de relatie tussen burgers en besluitvormers te verbeteren. Maar ze zijn geen democratisch wondermiddel. Zoals alle vormen van democratische participatie staan ze bloot aan de gevaren van manipulatie, paternalisme en het maken van loze gebaren. Bepaalde elementen zullen in sommige politieke en culturele situaties controversiëler zijn dan andere, maar over het algemeen tonen ervaringen wereldwijd aan dat gewone burgers gemotiveerde, capabele en waardevolle gesprekspartners zijn. Nu het voorzichtige begin min of meer achter ons ligt, is het niet langer de vraag wát burgerfora kunnen bereiken maar hóe zij hun optimale plaats in het democratische systeem kunnen vinden, zodat de stemmen van burgers worden gehoord en die in het beleid tot uiting komen. Burgerfora kunnen zowel binnen als buiten de overheid bijdragen aan de huidige Nederlandse politiek. Ze kunnen, bijvoorbeeld, worden geïnitieerd namens een overheidsinstelling
Noten
34
1 Zie Parkinson, J., (2001). ‘Deliberative democracy and referendums’. In: K.M. Dowding, J. Huges en H. Margetts (red.), Challenges to democracy: ideas, involvement and institutions. Palgrave, Londen, pp. 131-52. 2 Zie Gastil & Levine Gastil, J. en Levine, P. (red.), (2005). The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the Twenty-First Century. Jossey Bassey. 3 Zie Fung, A. en Wright, E.O. (red.), (2003). Deepening Democracy: Institutional innovation in empowered participatory governance. Verso, Londen. 4 Zie O. Renn, T. Webler en P. Wiedemann (red.), Fairness and
of het parlement om bij belangrijke beslissingen, zoals de toekomst van kernenergie de gefundeerde mening van burgers te betrekken. Ik heb ook voorgesteld burgerfora een rol te geven bij het verbinden van elitaire adviescommissies met publieke zorgen en kwesties. Ze zouden ook kunnen worden opgezet door een ngo of denktank om een gefundeerd publiek debat te stimuleren, bijvoorbeeld ten aanzien van langlopende kwesties als het integratiebeleid. In de loop van de jaren heb ik bij het uitvoeren en onderzoeken van burgerfora een merkwaardig fenomeen waargenomen. Sceptici vragen vaak: ‘Wie zijn deze burgers, zijn ze divers en representatief, waar ligt de verantwoordelijkheid, wie financiert deze processen en maken ze enig verschil?’ Dit zijn belangrijke vragen die we zorgvuldig moeten bekijken. Maar daar mag het niet bij stoppen. Want als we dezelfde vragen zouden stellen ten aanzien van onze elitaire adviescommissies, onze ambtenarij en ons parlement, zouden we zeker vooruitgang boeken bij het verdiepen van de democratie.
Competence in Citizen Participation. Kluwer, Dordrecht, pp. 157-74 ; Smith, G. en Wales, C., (2000). ‘Citizens’ Juries and Deliberative Democracy’. Political Studies, 48(1): 51-65. 5 Zie Dienel, P.C., (1997). Die Planungszelle. Eine Alternative zur Establishment-Demokratie. Westdeutscher Verlag, Opladen; Dienel, P.C. en Renn, O., (1995). ‘Planning Cells: A Gate to “Fractal” Mediation’. In: O. Renn, T. Webler en P. Wiedemann (red.), Fairness and Competence in Citizen Participation. Kluwer, Dordrecht, pp. 117-40; Joss, S., (1998). ‘Danish Consensus Conferences as a Model of Participatory Technology Assessment: an impact study of consensus conferences on Danish Parliament and Da-
nish public debate’. Science and Public Policy, 25(1): 2-22. 6 Voor een overzicht van verschillende participatoire procedures, zie Gastil, J. en Levine, P. (red.), (2005). The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the TwentyFirst Century. Jossey Bassey. 7 Zie voor voorbeeld, Carson, L. en Hartz-Karp, J., (2005). ‘Adapting and Combining Deliberative Designs: Juries, Polls and Forums’. In: J. Gastil en P. Levine (red.), The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21st Century. Jossey-Bass, San Francisco, pp. 120-38. 8 Zie Joss, S. en Durant, J. (red.), (1995). Public Participation in Science: The Role of Consensus
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 34
13-10-2006 15:50:45
Uitbreiding van de democratie? Carolyn Hendriks Burgerfora kunnen voorzien in democratisch tekort Conferences in Europe. Science Museum, Londen. 9 Zie Joss en Durant (1995). 10 Zie www.loka.org/pages/worldpanels.htm 11 Zie van Est, R., van Eijndhoven, J., Arts, W. en Loeber, A., (2002). ‘The Netherlands: Seeking to Involve Wider Publics in Technology Assessment’. In: S. Joss en S. Bellucci (red.), Participatory Technology Assessment: European Perspectives. Centre for the Study of Democracy, Londen, pp. 108-25. 12 Zie Crosby, N., (1995). ‘Citizens Juries: One solution for difficult environmental problems’. In: O. Renn, T. Webler en P. Wiedemann (red.), Fairness and Competence in Citizen Participation. Kluwer, Dordrecht, pp. 157-74. 13 Voor meer informatie over het burgerjurymodel, zie Jefferson Center, (2004). The Citizens Jury Handbook, Jefferson Center, Minneapolis. 14 Zie bijvoorbeeld www.riverdialogue.org/files/RiverDdutchweb.pdf 15 Zie Dienel, P.C., (1997). Die Planungszelle. Eine Alternative zur Establishment-Demokratie. Westdeutscher Verlag, Opladen; Dienel, P.C., (1999). ‘Planning Cells: the German Experience’. In: U. Khan (ed.), Participation Beyond the Ballot Box: European case studies in state-citizen political dialogue. UCL Press, Londen, pp. 81-93. 16 Zie Fishkin, J., (1997). The Voice of the People: Public Opinion and Democracy. Yale University, New Haven, CT. 17 Voor een kritische benadering van deliberative polls zie Gibson, Rachel, en Sarah Miskin. 2002. ‘Australia deliberates? A critical analysis of the role of the media in deliberative polling.’
In Constitutional politics: the republic referendum and the future, ed. J. Warhurst en M. Mackerras. St Lucia: University of Queensland Press, pp 163-175. 18 Deze term is geleend van Warren, M. E. (2006) ‘Citizen representatives’ In Warren, M. E. en Pearse, H. (2006) (red.) Designing Democratic Renewal. Boekmanuscript. 19 Zie voor voorbeeld www. democraticrenewal.gov.on.ca/ english/assembly/ en www. burgerforumkiesstelsel.nl 20 Zie www.americaspeaks.org/ en Lukensmeyer, C.J., Goldman, J. en Brigham, S., (2005). ‘A Town Meeting for the Twenty-First Century’. In: J. Gastil en P. Levine (red.), The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21st Century. Jossey-Bass, San Francisco, pp. 154-63. 21 Zie Blaug, R., (2002). ‘Engineering Democracy’. Political Studies, 50: 102-16. 22 Zie www.burgerforumkiesstelsel.nl/ 23 Zie Andeweg, R.B. en Irwin, G., A., (2002). Governance amd Politics of the Netherlands. Palgrave Macmillan, Basingstoke, Hampshire, p. 212. 24 Hendriks, C., (forthcoming). ‘When the forum meets interest politics: strategic uses of public deliberation’. Politics and Society. 25 Zie Hendriks, C., (2005). ‘Participatory Storylines and their Impact on Deliberative Forums’. Policy Sciences, 38: 1-20. 26 Zie Schicktanz, S. en Naumann, J. (red.), (2003). B∑rgerkonferenz: Streitfall Gendiagnostik. Leske + Budrich, Opladen. 27 Zie Hendriks, C.M., (2002). ‘Institutions of Deliberative Democratic Processes and Interest Groups: Roles, Tensions and
Incentives’. Australian Journal of Public Administration, 61(1): 64-75. 28 Zie noot 28. 29 Zie Bovens, M., Deksen, W. Becker, F. en Kalma P, De Verplaatsing van de Politiek: Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiardi Beckmann Stichting, 1995. 30 Zie Carson, L. en Hart, P. (2005) ‘What Randomness and Deliberation can do for Community Engagement’, International Conference on Engaging Communities, Brisbane, Australië, 14-17 August. 31 Dit voortgangsrapport is ook beschikbaar op at www.stmgev. bayern.de 32 Zie Joss, S., (1998). ‘Danish Consensus Conferences as a Model of Participatory Technology Assessment: an impact study of consensus conferences on Danish Parliament and Danish public debate’. Science and Public Policy, 25(1): 2-22. 33 Fishkin, J. en Farrar, C., (2005). ‘Deliberative Polling: from experiment to community resource’. In: J. Gastil en P. Levine (red.), The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the TwentyFirst Century. Jossey Bass, San Fancisco, pp. 68-79. 34 Zie www.cirwa.org . Also see Gastil, J., (2000). By Popular Demand: Revitalizing representative democracy through deliberative elections. University of California Press, Berkeley. 35 Zie www.bundestag.de 36 Zie Enquete-Kommission, (2002). Schlussbericht der Enquete Kommission “Recht und Ethik der modernen Medizin”, Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode, Berlijn. pp. 257-62.
35
s & d 10 | 20 0 6
S&D10-2006.indd 35
13-10-2006 15:50:45
