DEMOCRATISCH BESTUUR TEN DIENSTE VAN ONTWIKKELING

DEMOCRATISCH BESTUUR TEN DIENSTE VAN ONTWIKKELING

Verantwoordelijk uitgever: Carl Michiels - Coördinatie: Marie-Christine Boeve Vertaling: Thierry Pirard, Emmy Vanneste, IGTV, Linguanet Redactie: Olivier Bailly

Dank aan de genoemde getuigen, aan de technisch assistenten en projectverantwoordelijken voor hun medewerking: Romain Baertsoen, Jean-Jacques Bouché, Vincent de Boer, Nele Degraeuwe, Olivier Donnet, Geert Jennes, Julia Keutgen, Paul Lambers, Célestin Misigaro, Saskia Ravesloot, Jean-Edouard Tromme, Wim Ulens, Erik Van Weert, Paul Verlé

Foto’s: Magnum Photos: Stuart Franklin, Alex Webb, Jean Gaumy, Susan Meiselas, Ian Berry; Europese Commissie (F. Lefèbvre, O. Lehner, G. Barton, F. Jacobs); BTC; Béatrice Petit Jacky Delorme; Layla Aerts; Marie-Christine Boeve; Getty Images.

Vormgeving en realisatie: www.concerto.be

Deze brochure werd op 100% kringlooppapier gedrukt.

INHOUD

Woord vooraf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Democratisch bestuur, een wapen tegen de armoede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Justitie in Rwanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 De administratie en de hervorming van de overheidsdiensten in Congo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Veiligheid in Burundi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Decentralisatie in Mali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Overheidsfinanciën in Mozambique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 De plaats van de vrouw in Vietnam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Goed bestuurde hulp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 BTC-projecten Goed Bestuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1

WOORD VOORAF

Goed bestuur komt alsmaar vaker naar voren als een van de kernelementen van ontwikkeling. Het welslagen van ontwikkeling is immers onlosmakelijk verbonden met goed bestuur. Bijgevolg moet deze eis een voorwaarde zijn voor onze internationale hulp en samenwerking, en dit niet enkel op bilateraal niveau maar ook voor onze bijdrage aan multilaterale organisaties. In deze optiek maakt “institution-building” deel uit van een brede benadering van het concept “maatschappijopbouw”. Structurele stabiliteit van een land of streek kan pas effectief verwezenlijkt worden op voorwaarde dat onderling gekoppelde en wederzijds versterkende doelstellingen zoals sociale vrede, eerbiediging van de rechtsstaat en de mensenrechten, sociale en economische ontwikkeling en ecologische duurzaamheid gecombineerd worden. Deze processen maken meer kans wanneer ze ondersteund worden door dynamische, legitieme en representatieve (politieke) instellingen die in staat zijn veranderingen en conflicten te kanaliseren zonder gebruik van geweld. De internationale ontwikkelingssamenwerking richt zich dan ook op de verbetering van het economisch, sociaal en politiek klimaat in de partnerlanden aan de hand van inspanningen die zowel de legitimiteit als de doeltreffendheid van de staat en de vitaliteit van het maatschappelijk middenveld stimuleren. Het gaat hier dus niet om het “exporteren van bepaalde modellen”, maar om het bijdragen tot de opbouw van maatschappijen waarin het principe van “ownership” centraal staat. Bijgevolg gaat het hier niet over een “techniek voor administratief beheer”, maar wel over een globale visie. In deze context is de bijdrage van België misschien beperkt, maar daarom niet minder belangrijk gezien onze positie en expertise. Jos Geysels Bijzonder ambassadeur “institution-building” Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken

2

Het verheugt mij ten zeerste dat de Belgische Technische Coöperatie een brochure wijdt aan goed bestuur. Goed bestuur of democratisch bestuur is immers een concept, of veeleer een manier van handelen die de begunstigde landen van ontwikkelingssamenwerking absoluut moeten hanteren om écht werk te kunnen maken van hun politieke, economische en sociale ontwikkeling. Goed bestuur zorgt bovendien voor een maximaal rendement van de verschillende ondersteunings- en hulpprogramma’s voor de partnerlanden en internationale organisaties. Alle donorlanden en de meeste ontwikkelingslanden zijn van oordeel dat goed bestuur een absolute voorwaarde is voor het vlotte verloop van ontwikkelingsprogramma’s. Goed bestuur mag echter niet beperkt blijven tot bepaalde actiedomeinen – de economische of sociale sector bijvoorbeeld – want het betreft het goede beheer van openbare aangelegenheden in alle sectoren van de menselijke activiteit, en democratische transparantie. In de verschillende hoofdstukken van deze publicatie kunnen we lezen hoe belangrijk democratisch bestuur is voor de overheidsadministratie, de veiligheid, de overheidsfinanciën of het gerecht. Goed bestuur wordt natuurlijk ook in de privésector toegepast, want het staat voor integer en efficiënt beheer. Er is zeker meer dan één model van democratisch bestuur, maar vaak berust het toch op decentralisatie. Verder is democratisch bestuur ook altijd gebaseerd – weliswaar telkens in verschillende mate – op de betrokkenheid van burgers, al dan niet via verenigingen en organisaties. Uiteraard moeten de nationale parlementen, de rekenhoven en andere democratische controle-instellingen hun taak vervullen. Hoewel goed bestuur in de eerste plaats een ingesteldheid is, en een nieuwe werkingscultuur voor de overheid, worden er toch hulpprogramma’s gestart, met name door de Belgische Technische Coöperatie, om de bestuurscapaciteiten van onze partnerlanden in álle sectoren te verhogen. Uiteraard moeten niet alleen ontwikkelingslanden aan goed bestuur werken. Ook de donorlanden en de internationale organisaties behoren de principes van goed bestuur toe te passen, niet alleen voor de budgetten en programma’s die zij beheren in het kader van de ontwikkelingssamenwerking, maar ook in hun dagelijkse praktijk. De Belgische Technische Coöperatie steunt zonder voorbehoud de invoering van democratisch bestuur, dat een hecht sociaal contract vormt tussen de burgers en de staat. Het getuigt bovendien van het nieuwe partnerschap tussen noord en zuid, een partnerschap dat dag na dag sterker wordt.

Armand De Decker Minister van Ontwikkelingssamenwerking

3

DEMOCRATISCH BESTUUR

DEMOCRATISCH BESTUUR, EEN WAPEN TEGEN ARMOEDE

Democratisch bestuur is een van de sleutels tot ontwikkeling. Iedereen is het intussen eens over de belangrijke rol van de politieke instellingen, regels en processen in de economische groei en de menselijke ontwikkeling. De strijd tegen armoede is niet alleen een sociale, economische en technische doelstelling, maar ook een institutionele en politieke opdracht. In de Millenniumverklaring bereikte de internationale gemeenschap een consensus over het belang van goed bestuur voor ontwikkeling. Die vaststelling gaat gepaard met de hypothese dat ontwikkelingsproblemen voortvloeien uit een falend bestuur. De recente campagnes over de Millenniumdoelstellingen hebben niet alleen aangetoond dat de donorlanden met meer geld over de brug moeten komen, maar legden ook de nadruk op de manier waarop dat geld beheerd en uitgegeven wordt. Het gaat daarbij om de efficiëntie van bestuur en van systemen van overheidsbeheer in de begunstigde landen, maar ook om de voorwaarden die voor de hulp gesteld worden. De efficiëntie van de overheidsinstellingen en het bestuur wordt dus alsmaar belangrijker in de theorie en de praktijk van de menselijke ontwikkeling. Wanneer de instellingen slecht functioneren, zijn de armen en kwetsbaren daar als eersten het slachtoffer van. Het volstaat te kijken naar wat er in Congo gebeurt: de overheidswerking is er zodanig verzwakt dat de staat zelfs niet meer bij machte is zijn basisfuncties te vervullen, waardoor de bevolking aan haar lot wordt overgelaten. Democratie is rechtstreeks gelinkt aan het idee van bestuur. Het bestuur moet zich inderdaad richten naar de behoeften van individuen, en niet omgekeerd. Het principe van verkiezingen, en dus van sanctioneerbare verantwoordelijkheid, vormt een fundamenteel element van democratisch bestuur. Maar verkiezingen alleen volstaan niet, democratisch bestuur veronderstelt ook een

“Afrika is niet arm, het wordt slecht bestuurd”

wetgevende macht die het volk vertegenwoordigt. Er is behoefte aan een onafhankelijke rechterlijke macht die de rechtsstaat door alle burgers op een gelijke manier kan doen naleven. Er zijn politiek neutrale en professionele veiligheidsdiensten nodig die ten dienste staan van de bevolking. Democratisch bestuur veronderstelt toegankelijke media die vrij, onafhankelijk en onpartijdig zijn. En tot slot is democratisch bestuur gebaseerd op een actief maatschappelijk middenveld, dat de overheid kan interpelleren en die andere manieren van politieke participatie kan voorstellen.

Meer dan een stem Maar net zoals democratie zich niet beperkt tot het organiseren van verkiezingen, beperkt goed bestuur zich niet tot efficiëntere overheidsinstellingen. Ook de rechten van de mens en de vrijheden moeten worden nageleefd, elke discriminatie op basis van ras, etnie, godsdienst of geslacht moet worden verboden, en zowel in het openbare leven als in de privésfeer moet er gelijkheid zijn tussen man en vrouw. Regeringen spelen een cruciale rol in de verwezenlijking van de Millenniumdoelstellingen en in de strijd tegen armoede. Dat is duidelijk. Veel minder duidelijk is hoe men kan evolueren naar “goede” regeringen en een “betere” politiek. Hoe valt te verklaren dat de ene regering economische welvaart en gelijkheid bevordert, terwijl andere regeringen in het beste geval te zwak zijn, en in het slechtste geval betrokken zijn bij de plundering van de rijkdommen van hun land? Democratie lijkt daar gedeeltelijk een antwoord op te geven, in die zin dat de slechtste voorbeelden van ontwikkeling doorgaans geen democratieën zijn1. De ontwikkelingssamenwerking wijst bestuur en institutionele ontwikkeling dan wel aan als prioritaire en essentiële domeinen voor de samenwerking, toch ontbreken richtlijnen en een gedeelde politieke en methodologische aanpak waarop men de

Ousmane Sy, Mali Laureaat van de Internationale Koning Boudewijnprijs voor Ontwikkelingssamenwerking 2004-2005

4

1

Nobelprijswinnaar Amartya Sen toonde aan dat in democratieën verkiezingen en persvrijheid factoren zijn die de politieke verantwoordelijken sterk aansporen om hongersnood te vermijden.

Studiebezoeken De BTC organiseert regelmatig studiebezoeken om deelnemers van de partnerlanden in contact te brengen met hun Belgische collega’s zodat zij ervaringen kunnen uitwisselen. Enkele voorbeelden op een rijtje:

acties van de ontwikkelingssamenwerking zou kunnen baseren. Iedereen is het wel eens over de richtsnoeren voor het bestuur (billijkheid, transparantie, participatie, reactievermogen, rekenschap afleggen, rechtsstaat enz.), maar over de manier waarop de ontwikkelingssamenwerking die aspecten moet aanpakken, bestaat veel minder duidelijkheid. Daar vloeit wel een groot risico uit voort aangezien het begrip “bestuur” verwijst naar allerhande interventiedomeinen (het politieke systeem en de principes die eraan verbonden zijn, mensenrechten, de rechtsstaat en de problematiek rond justitie, parlementaire bevoegdheden, de overheidsadministratie, het maatschappelijk middenveld en niet-staatsgebonden actoren, decentralisatie, de problematiek van de rol van de overheid).

Gemeenschappelijke waarden, eigen proces Bestuur is een domein waar niemand een omschreven recept of methode voor heeft. Naast de grote universele principes kent elk land zijn eigen ontwikkeling en processen, die het resultaat zijn van een specifieke voorgeschiedenis én van een samenspel van voortdurend veranderende evenwichten, belangen en krachtverhoudingen tussen actoren. Volgens Ousmane Sy wordt de crisis van het overheidsoptreden – en dus van het bestuur – in Afrika onder meer veroorzaakt door de structurele verstoring van de postkoloniale staten, waardoor er geen model en visie, en dus ook geen droom voor het continent tot stand kunnen komen. ‘Een democratische samenleving kan pas opgebouwd worden, corruptie kan pas bestreden worden en rijkdommen ten voordele van het welzijn van heel de bevolking kunnen pas geproduceerd worden wanneer de Afrikanen waarden, normen en referentiesystemen kennen, begrijpen en aanvaarden2.

2

Marokko (mei 2004) Een delegatie hogere ambtenaren uit Marokko had in België een ontmoeting met verschillende vertegenwoordigers van het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid, het Riziv en verschillende ziekenfondsen, in het kader van de invoering van de verplichte ziekteverzekering in Marokko. Ivoorkust (september 2004) Een delegatie van het ministerie van Economie en Financiën en een delegatie van de Rekenkamer van het Hooggerechtshof van Ivoorkust brachten een bezoek aan hun Belgische en Luxemburgse collega’s van de FOD Financiën en het Rekenhof, en aan OLAF, het Europees Bureau voor Fraudebestrijding. Zuid-Afrika (mei 2005) Een delegatie van de Zuid-Afrikaanse politie kwam een opleiding volgen bij verschillende Belgische politie-eenheden, met het oog op de overgang van een repressieve politie naar een politie die ten dienste van de bevolking staat. Laos (mei 2005) In het kader van de toekomstige invoering van de sociale zekerheid in Laos maakte een delegatie van 15 mensen een Europese rondreis (België, Duitsland, Luxemburg) om een overzicht te krijgen van verschillende nationale ziekteverzekeringssystemen.

“Les grandes lignes d’une stratégie pour changer l’Afrique”, Ousmane Sy

5

DEMOCRATISCH BESTUUR

Ontwikkelingssamenwerking is dan wel betrokken bij de macht en het openbaar bestuur, dat wil daarom nog niet zeggen dat ze politieke vormen mag aannemen en al helemaal niet dat ze zich mag bemoeien met de staatszaken van de landen in het zuiden. Ontwikkelingssamenwerking moet erop toezien dat ze in de eerste plaats technisch blijft en niet politiek wordt. Democratie of de werking van een openbaar bestuur moet opgebouwd worden, en laat zich niet invoeren. Aangezien het type van democratie en bestuur dat een staat wil ontwikkelen, afhangt van de geschiedenis van die staat en van de plaatselijke omstandigheden, zullen de democratische praktijken noodzakelijkerwijze van land tot land verschillen. Om een democratie te kunnen opbouwen, moet men waarden en democratische culturen verankeren in heel de samenleving. De ontwikkelingssamenwerking moet dat proces naar een democratisch bestuur mee begeleiden en financieel en technisch ondersteunen. Die rol bestaat erin een kader en een context tot stand te helpen brengen op basis waarvan de betrokken regeringen hun taken op een verantwoorde en efficiënte manier kunnen opnemen én op basis waarvan de bevolking makkelijker kan participeren. De ontwikkelingssamenwerking is geen verzetsbeweging noch een politieke beweging, maar toch is zij niet neutraal. Want wanneer een groot deel van het budget van een staat afkomstig is van ontwikkelingshulp, is de druk minder groot om verantwoording af te leggen aan de bevolking dan wanneer de begroting een groter aandeel belastingen omvat. Ontwikkelingshulp mag de democratische werking niet verstoren; ze moet er dus voor zorgen dat haar werkwijze de bestaande bestuurs- en controlesystemen respecteert en garandeert (parlement, rekenhof, rechtssystemen, lokale overheid enz). De ontwikkelingssamenwerking moet ook bijzondere aandacht schenken aan de landen en staten waar geen politiek en institutioneel kader bestaat. In die kwetsbare landen, waar onveiligheid heerst of waar de overheidsinstellingen zwak zijn of de armoede nauwelijks helpen bestrijden, is het van essentieel belang dat de ontwikkelingssamenwerking het politieke en institutionele kader helpt heropbouwen. Gelet op de nauwe banden van ons land met Centraal-Afrika, moet de Belgische ontwikkelingssamenwerking bijzonder belang hechten aan de efficiëntie van de hulp aan kwetsbare staten.

“Verantwoordelijkheid is cruciaal in het bestuur. Maar arme landen hebben soms het gevoel dat ze meer verschuldigd zijn aan het IMF en de Wereldbank dan aan hun eigen bevolking!” 6

Aanpassing en harmonisering Maatschappijopbouw heeft sinds het jaar 2000 aan belangrijkheid gewonnen; momenteel is de sector goed voor 15 % van de acties van de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking. En dat aandeel zal alleen maar toenemen. Momenteel beheert de BTC een dertigtal projecten in die sector, in bijna 15 landen. De voornaamste domeinen waarin zij actief is, en die in dit document uitgebreider aan bod komen, zijn: justitie, de hervorming van de overheidssector (versterking van de staat), lokaal bestuur en decentralisatie, veiligheid, overheidsfinanciën en vrouwenparticipatie. Om de instellingen in de partnerlanden behoorlijk te kunnen versterken, doet de BTC een steeds groter beroep op de expertise van de Belgische overheidsinstellingen. Zo zijn er nu partnerschappen met structuren zoals de Federale Overheidsdienst (FOD) Personeel & Organisatie, de Belgische Federale Politie en de FOD Justitie. Om het bestuur en het overheidsbeheer in de partnerlanden te kunnen verbeteren, moeten ook de hulpvormen en -instrumenten worden aangepast. Op zoek naar een grotere efficiëntie gaan de donoren en de hulpinstanties de partners responsabiliseren voor het beheer en de uitvoering van de hulp. Ze maken de partners ook sterker om hen die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te laten opnemen. Dat houdt onder meer in dat steeds meer hulpactiviteiten erop gericht zijn het openbaar bestuur in de partnerlanden te versterken, maar ook dat de hulpacties beter geïntegreerd worden in de beleidslijnen, procedures en mechanismen van de partnerlanden van de BTC. Tijdens een forum over de efficiëntie van ontwikkelingshulp, in februari 2005 in Parijs, zijn de ontwikkelingspartners met het oog daarop overeengekomen dat de steun beter afgestemd moet worden op de prioriteiten en de bestuurssystemen van de begunstigde landen, en dat de donoren hun acties het best harmoniseren en transparanter en efficiënter moeten maken. België en de BTC zijn niet alleen vragende partij voor deze evolutie, de BTC zal er voortaan ook op toezien dat die evolutie concreet gestalte krijgt in haar dagelijkse werking. Deze verschillende hulpvormen moeten de begunstigde landen in staat stellen om de armoede te bestrijden. Tegelijkertijd moeten ze bijdragen tot de opbouw of de versterking van de rechtsstaat. Als de strijd tegen de armoede het hart van de ontwikkelingssamenwerking is, dan is goed bestuur er misschien de long van. Jean-Christophe Charlier BTC-expert Maatschappijopbouw

JUSTITIE EN GOED BESTUUR

JUSTITIE IN RWANDA

De scheiding der machten en de onafhankelijkheid van het rechtssysteem behoren tot de pijlers van elke democratie. Het rechtssysteem moet inderdaad garanderen dat de burger een eerlijke toegang heeft tot zijn diensten. Door middel van een onpartijdige en neutrale rechtspraak moet het rechtssysteem ook een klimaat van vertrouwen tot stand helpen brengen waar politieke, economische, culturele en sociale openheid in kunnen gedijen. Donoren kunnen op dit vlak onder meer steun bieden bij de hervormingen van justitie, de invoering van een krachtig wetgevend kader, de versterking van de capaciteit van de gerechtelijke diensten en de invoering van de instrumenten die nodig zijn voor het gerechtelijke werk.

De Gacaca-rechtbanken 1994 – Bijna een miljoen mensen wordt om het leven gebracht tijdens de genocide in Rwanda. Als Rwanda op lange termijn opnieuw een zekere sociale cohesie tot stand wil brengen, heeft het geen andere keuze dan straffeloosheid te verwerpen en een lang gerechtelijk proces te beginnen tegen 600.000 mensen die ervan verdacht worden honderdduizenden anderen van het leven beroofd te hebben. Een heel volk moet voor de rechter verschijnen. Om die gigantische uitdaging op te nemen zonder voldoende mensen of financiële middelen, stelt Rwanda een traditionele rechtsvorm opnieuw in: de Gacaca, wat in de lokale taal “palaveren in het gras” betekent. Vroeger werden deze volksrechtbanken bijeengeroepen om een uitspraak te doen over grondzaken, maar deze keer beslissen de ‘integere rechters’ over misdadigers, verkrachters en plunderaars. Er moeten bijna 200.000 mensen opgeleid worden tot rechter. Rechtspreken over elk individu dat bij de genocide betrokken was, is een gigantische opdracht. Om deze volksrechtbanken te laten slagen in hun taak, moet de bevolking geïnformeerd

zijn, om angst, wraak en leugens zoveel mogelijk uit de weg te ruimen. De Gacaca is verre van perfect, maar toch is deze rechtsvorm absoluut nodig als oplossing voor het praktische probleem om zoveel mensen te moeten berechten in een verwoest en arm land. Via de dialoog tussen alle betrokken partijen en door het erkennen van de slachtoffers wil men een einde maken aan het geschil over de genocide en wil men een klimaat creëren waarin de mensen bereid zijn tot verzoening. Er zijn natuurlijk heel wat risico’s aan verbonden: de schrik die de overlevenden tegenhoudt om te getuigen, het gevaar om dergelijk zware feiten te laten beoordelen door niet-professionele en onbezoldigde rechters, de terugkeer van bepaalde gevangenen naar de heuvels vóór ze berecht werden1 of gewoon de moeilijkheid om “de waarheid te spreken”. Ten opzichte van de internationale normen kan de Gacaca alleen maar een benaderende rechtsprocedure aanbieden. De Belgische Technische Coöperatie is zich bewust van die gevaren en ondersteunt daarom ook structuren die het proces monitoren, zoals Penal Reform International.

1

Bepaalde gevangenen (zieken, bejaarden, enz.) zijn na een beslissing van de president vrijgelaten.

7

JUSTITIE EN GOED BESTUUR

Kerngegevens van het project

Gacaca, een waarheid zonder vergiffenis? Kan de Gacaca een herstellende rechtspraak zijn? Kan ze, naast het opleggen van een straf, ook de band herstellen tussen slachtoffers en daders binnen een rechtsstaat? De Rwandese politieke autoriteiten hebben altijd, en terecht, gehamerd op de behoefte aan waarheid, samen met de behoefte aan gerechtigheid. Rechtspreken wordt in deze betekenis het aanwijzen van een schuldige, een slachtoffer, een verleden, een toekomst. Gerechtigheid en waarheid zijn nauw met elkaar verbonden1, maar zij zullen altijd louter gerechtelijk en strafrechtelijk blijven. Ze zullen nooit méér zijn dan de verwoording van de gruwel en het leed, de veroordeling van mensen tot straffen met een onzekere verdienste, een benaderende erkenning van de slachtoffers. De waarheid van de Gacacavolksrechtbanken zal waarschijnlijk geen andere verdienste hebben dan een einde te maken aan de discussie over wat er in het verleden gebeurd is. De slachtoffers blijven hoe dan ook lijden, want het gerechtelijke geheugen is veeleer een herinnering van de veroordeling, niet zozeer een herinnering van het leed. De herinnering op zich doet pijn voor een rechtbank. De herinnering is niet ingetogen en brengt geen rust. De institutionele rechtspraak, inclusief de Gacaca-rechtspraak, kan alleen maar een benaderende gerechtigheid, een beperkte waarheid en een ontoereikende herinnering opleveren. Het beste is dat te erkennen. Maar in het eigenlijke verzoeningsproces is er geen plaats voor politiek, instellingen, gerechtigheid of welke rechtbanken dan ook. Vergiffenis is een interpersoonlijke relatie die noch van juridische noch zelfs van morele aard is. Ze kan legitiem geweigerd worden door wie de zijnen heeft zien gefolterd of gedood worden, door wie zelf gefolterd werd en zelfs door het slachtoffer van minder gruwelijke daden. Echte vergiffenis houdt per definitie het risico in dat ze niet gevraagd wordt, of, indien ze wel gevraagd wordt, dat ze niet geschonken wordt. Vergiffenis is nooit verschuldigd. Geen enkele wet kan vergiffenis opleggen zonder ze te vervalsen. Jacques Fierens Professor aan de Facultés Universitaires Notre-Dame in Namen 1

Cf. P. Ricœur, « Sanction, réhabilitation, pardon », Le Juste (Paris, Esprit, 1995, 193-208).

Steun aan de versterking van de rechtsstaat en het gerecht in Rwanda: Ministerie van Justitie – Hooggerechtshof – Parket Generaal van de Republiek - Nationale dienst van de Gacaca-rechtbanken Start:

december 2005

Duur:

3 jaar

Budget : 7.500.000 euro Doelstelling : het gerecht en de rechtsstaat versterken

Het “klassieke” recht Het is duidelijk dat er een grote behoefte is aan deze volksrechtbanken, maar Rwanda moet ook de rechtsstaat versterken, en dat kan alleen met een goede, autonome vorm van justitie. Met een gerecht dat de bevolking vertrouwen inboezemt. Na de genocide waren er nauwelijks juridische middelen voorhanden. Te weinig magistraten waren licentiaat in de rechten, wetteksten waren verouderd en de minimale juridische informatie circuleerde niet. Het ontbrak het personeel aan opleiding of ervaring. Bovendien was er het gebrek aan vertrouwen in het gerechtelijk apparaat en een schrijnend tekort aan werkingsmiddelen. Het gerecht, dat na vier jaar oorlog en de genocide volledig verwoest was, heeft zich hersteld. Na tien jaar is al een hele weg afgelegd. De nieuwe grondwet van 2003 getuigt van de wil om het gerecht te professionaliseren en om te breken met zijn negatieve imago. De gestarte hervormingen willen een antwoord geven op het weerkerende gebrek aan middelen, logistiek of bekwaam personeel. De hervormingen moeten de verschillende gerechtelijke instellingen, die meer administratieve en financiële autonomie kregen, harmoniseren en coördineren. Een pas opgerichte groep, de JSCG (Justice Sector Coordination Group) heeft precies de opdracht een gemeenschappelijke sectorale aanpak in te voeren, en moet daarbij zorgen dat elke actor onafhankelijk kan werken. Om de structuren te kunnen hervormen, is ook een nieuw aanwervingsbeleid nodig. De nieuw in dienst genomen mensen zijn meestal jonge licentiaten, een meer ervaren kader ontbreekt. Verder voldoen de huidige cursussen niet aan de opleidingsbehoeften. Ten slotte moeten de nieuw aangeworven medewerkers ook de lonen en arbeidsomstandigheden krijgen die overeenkomen met wat bij de indienstneming beloofd werd. Het gebrek aan infrastructuur en de slechte kwaliteit van de bestaande infrastructuur vormen eveneens een rem voor een goed werkend gerecht: er zijn geen operationele provinciale gerechtsgebouwen en districtsrechtbanken. Gebouwen moeten zo snel mogelijk gerenoveerd of opgetrokken worden.

8

BTC-project voor de Europese Unie De BTC werkt niet alleen voor de Belgische staat en de FOD Buitenlandse Zaken, maar ook voor andere partners. Deze projecten, die thuishoren bij het departement Internationale Diensten, worden niet lukraak gekozen. Zij vormen een aanvulling bij de bilaterale ontwikkelingssamenwerking, en versterken en consolideren deze.

Tot slot heeft het gerecht geen positief imago bij de bevolking, vooral door onbegrip over het gerecht en de rol van de gerechtelijke actoren. In verband daarmee wordt de invoering van bemiddelaars (abunzi) erkend als een belangrijke vernieuwing die het werk van de rechtbanken zal verlichten en de bevolking zal sensibiliseren.

De actie van de Belgische Technische Coöperatie Om de rechtsstaat en het gerecht in Rwanda te versterken, heeft de Belgische Technische Coöperatie zich ertoe verbonden belangrijke gerechtelijke actoren te organiseren en te ondersteunen: de magistratuur, het ministerie van Justitie, het parket-generaal van de republiek en de nationale dienst van Gacaca-rechtbanken (SNJG, Service National des Juridictions Gacaca). Haar actie past rechtstreeks in de Rwandese nationale strategie. Steun aan de magistratuur Het strategische plan voor de magistratuur legt een aantal prioritaire acties vast die de BTC besliste te ondersteunen in een eerste fase van het project. Om de burger makkelijker toegang te verlenen tot het gerecht, werden de wetteksten en procedures gevulgariseerd en werden de onthaaldiensten in de rechtbanken geprofessionaliseerd. Een groot deel van de steun diende ook om de kwaliteit van de rechtspraak te verbeteren: hoe kan binnen een redelijke termijn recht gesproken worden? Om de capaciteit van het gerechtelijk personeel te versterken, werden opleidingen georganiseerd door het nationaal centrum voor gerechtelijke opleiding en ontwikkeling (CNFJ, Centre National de Formation et de Développement Judiciaire), dat zelf ondersteuning krijgt van de BTC. Bibliotheken ontvingen juridische documentatie en naslagwerken. Steun aan het ministerie van Justitie Sinds 1996 geeft België heel concrete steun aan de algemene werking van het ministerie van Justitie. Haar actie past in het nieuwe strategische plan van dat ministerie. Net als bij de magistratuur is het de bedoeling de capaciteit van het personeel te versterken, zijn arbeidsomstandigheden en de algemene werking van het ministerie te verbeteren. En om van het CNFJ een nationaal referentiecentrum te maken, zal het worden ondergebracht in een vleugel van het nieuwe, nog op te richten gebouw van het ministerie, zullen opleiders zelf vorming krijgen en zullen er opleidingsmodules uitgewerkt worden. Tot slot komt er extra aandacht voor de bewustmaking van de bevolking rond alternatieve straffen (TIG – Travaux d’Intérêt Général) en de sociale reïntegratie van veroordeelden.

In het kader van het MEDA-programma financiert de Europese Commissie ten belope van 7 miljoen euro een programma ter ondersteuning van de gerechtelijke hervorming in de Palestijnse Gebieden (Westelijke Jordaanoever en Gaza). Dit programma, ‘Empowering the Palestinian Judicial System’, moet de rechtsstaat in de Palestijnse Gebieden versterken door de rechterlijke macht en de voorbereiding van de wettelijke en constitutionele normen voor het rechtssysteem te ondersteunen. Het programma past in het proces van institutionele hervormingen dat de Palestijnse Autoriteit in 2002 startte. Het programma beoogt in het bijzonder de versterking van de menselijke en de materiële capaciteiten (opleiding van procureurs, rechters en bestuurders van hoven en rechtbanken, de ontwikkeling van het informatiesysteem en de uitrusting). Het ontwikkelt de strategische en organisatorische aspecten van de gerechtelijke instellingen, en dan voornamelijk de Hoge Raad voor Justitie, het Grondwettelijk Hof en de administratieve rechtbanken. De rol van de BTC en haar partners in dit project bestaat in het verlenen van technisch advies via diverse internationale en plaatselijke experts.

Steun aan het parket-generaal van de republiek (PGR, Parquet Général de la République) De interventie van België spitst zich toe op de basisbehoeften van het parket-generaal. Op materieel vlak zorgt België voor de infrastructuur en de uitgaven voor de werking en de uitrusting. De aanwerving van experts en de opleidingen voor het personeel zullen de administratieve en financiële organisatie van het parket-generaal verbeteren. Al deze initiatieven zijn er in het algemeen op gericht om het parket-generaal onafhankelijker te maken. Door steun voor het opstellen en verspreiden van documenten met informatie over de rechten van beklaagden, getuigen en slachtoffers, moet de communicatie tussen het parketgeneraal en de bevolking verbeteren. Steun aan de nationale dienst van Gacaca-rechtbanken (SNJG, Service National des Juridictions Gacaca) De Belgische interventie sluit aan bij het strategische plan van de SNJG en wil in de eerste plaats zorgen voor de opleiding van integere rechters (juges intègres). Tijdens de huidige tweede fase wordt de nadruk gelegd op motivatie. Hoewel de rechters een cruciale rol spelen in het verloop van de Gacaca, werken zij vrijwillig en investeren zij veel tijd in het proces. De rechters dragen bovendien een grote verantwoordelijkheid en de zittingen vergen grote inspanningen. Daarnaast volgen ze opleidingen zonder voor hun inkomensverlies vergoed te worden. Als motivatie zullen zij een premie krijgen en werd het plan opgezet om volgend jaar voor elke rechter een geit te kopen.

9

OVERHEIDSDIENSTEN EN GOED BESTUUR

DE ADMINISTRATIE EN DE HERVORMING VAN DE OVERHEIDSDIENSTEN IN CONGO

Om een land te ontwikkelen en de armoede te bestrijden, heb je efficiënte en verantwoordelijke overheidsdiensten nodig die ook open staan voor dialoog. Daarom steunt de Belgische ontwikkelingssamenwerking de modernisering van de Congolese overheidsinstellingen. Specifieke activiteitsgebieden van België zijn bijvoorbeeld de rekrutering van professionele ambtenaren op basis van objectieve criteria, de uitwerking van systemen en wetten in de strijd tegen de corruptie, en de opleiding van ambtenaren op het vlak van goede praktijken.

De overheidsadministratie in Congo

De overheidsdiensten opnieuw uitvinden

Na jaren van oorlog en slecht bestuur is er in Congo niets overgebleven van de overheidsadministratie. Een van de elementen die de slechte kwaliteit van de overheidsdiensten kan verklaren, is zeker de corruptie, maar die kan niet de enige oorzaak zijn. Het gebrek aan middelen, opleiding, controle, een juridisch kader en globale strategie en uiteraard de dictatuur en de oorlog waren evenzeer, zo niet in grotere mate, factoren die de verlamming van de overheidsdiensten in de hand werkten. Hun taken werden dan ook al gauw overgenomen door de ngo’s en de kerken.

De Congolezen worden elke dag opnieuw geconfronteerd met de grote gebreken van hun overheidsdiensten.

Congo ligt in een regio waar de ontwikkelingsgraad van de bevolking erg laag is. Een rechtsstaat tot stand brengen kan alleen maar met een sterke overheid die haar plichten en verantwoordelijkheden tegenover de burgers ten volle nakomt.

Het gebrekkige personeelsbeheer is frappant; het ministerie van Ambtenarenzaken wordt nochtans verondersteld die verantwoordelijkheid op zich te nemen. Op het vlak van human resources wordt er bijvoorbeeld niet aan statuten gewerkt, er is geen personeelsselectie, de werkprocedures zijn niet gestandaardiseerd, carrièreplanning is onbestaande, er is geen loonbeheer, geen permanente evaluatie enz. In de plaats daarvan gelden andere waarden, zoals familiebanden of etnische verwantschap. We kunnen bijna spreken van een privatisering van de ambtenarij door persoonlijke banden. De ambtenaren kunnen als verzachtende omstandigheid inroepen dat hun lage lonen wanpraktijken in de hand werken. De hoogste ambtenaren verdienen 30 euro per maand, dat is zeven keer minder dan een… vrachtwagenchauffeur. En de sociale onrust stuurt de chaotische werking van de administratie nog meer in de war. In oktober 2005 probeerden de regering en de vakbonden een akkoord te bereiken over nieuwe loonschalen voor de ambtenaren. Maar de ambtenarij zit gevangen tussen de begrotingsdiscipline enerzijds en de sociale druk anderzijds, en dus is haar bewegingsruimte erg krap.

10

Kerngegevens van het project Hulpprogramma voor de hervorming van de overheidsadministratie Start:

2003

Duur:

3 jaar

Budget : 3.000.000 euro Doelstelling : De Congolese regering van een administratie voorzien die de taken van openbare dienst van een moderne staat kan vervullen

De omstandigheden waarin overheidsambtenaren moeten werken, zijn overigens belabberd. Geen functioneringsbeleid, weinig of geen kantoormateriaal en werkings- of investeringsmiddelen, een nauwelijks geïnformatiseerde administratie, een gecentraliseerd beleid met complexe structuren. Al die elementen maken de werking ondoorzichtig. Ook op grotere schaal valt er niet veel goeds vast te stellen: de Wereldbank wijst op de onmacht van de overheid om het openbare bestuur te organiseren. De overheid slaagt er niet in beleidslijnen, plannen en programma’s naar voor te schuiven en de cultuur van de rechtsstaat ontbreekt vrijwel volledig, aldus nog de Wereldbank. De Congolese burger is het slachtoffer van dat staatkundig verval. De aanvraag van het minste officiële document kan uitdraaien op een lange en dure lijdensweg. Wanneer de overheid haar werk niet meer doet en nergens aanspreekbaar is, nemen de burgers hun toevlucht tot particulieren, de ngo’s of, erger nog, de nieuwe “kerken”. Wat overblijft van belangrijke sectoren als de gezondheidszorg komt dus in handen van moeilijk te controleren actoren, waardoor die sectoren autonoom evolueren, zonder normen, zonder voorafgaand overleg en zonder controleinstrumenten.

“Belgische knowhow ten dienste van ontwikkelingssamenwerking” De Federale Overheidsdienst Personeel en Organisatie (FOD P&O) levert een actieve bijdrage aan de globale actie van de BTC. De DR Congo wil efficiënte overheidsdiensten uitbouwen. Voor een Belgische overheidsdienst is het dan weer interessant om samen te werken met de ontwikkelingslanden. Wij zijn overtuigd van het nut van een dergelijke samenwerking voor beide partijen. Om te beginnen luisteren wij aandachtig naar het verhaal van de Congolezen en proberen wij een antwoord te bieden voor hun prioriteiten. Vervolgens doen wij naargelang van hun behoeften een voorstel voor hulp in een aantal geselecteerde domeinen. Gelet op onze ervaring met de hervorming van de Belgische overheidsdiensten kunnen wij de Congolese overheid op middellange termijn helpen bij de volledige wederopbouw. Tegelijkertijd kunnen wij het land ook ondersteunen door vanuit de overheidsdiensten netwerken op te richten. Wij willen een katalysator zijn via interventie in een aantal belangrijke ministeries (zoals Financiën, Begroting, Landbouw). De uitgestuurde specialisten zijn allemaal experts in hun domein, en vormen een bijzonder goede aanvulling op de specialisten internationale ontwikkelingssamenwerking die al actief zijn op het terrein. Die complementariteit tussen de BTC en de FOD P&O werkt goed: de BTC beheert de Belgische ontwikkelingssamenwerking met de DR Congo, en de FOD P&O biedt haar knowhow op het vlak van overheidsbeheer. Voor de BTC is het belangrijk dat wij mensen uitsturen die bekwaam zijn op het vlak van ambtenarenzaken en die in alle bescheidenheid in team kunnen werken. Het kan nooit de bedoeling zijn onze eigen inzichten op te dringen. Het is de eerste keer dat de administratie zo nauw betrokken is, en ook de BTC is meer dan ooit geïnteresseerd om alle Belgische knowhow te benutten, op alle niveaus.

Georges Monard Voorzitter van het directiecomité van de FOD P&O

In het geval van de ngo’s kan de controle van de geldschieters of de interne democratische instanties nog op een enigszins ernstige manier gebeuren, maar dergelijke controle is geen oplossing op lange termijn en vormt evenmin een alternatief voor de overheid. 11

OVERHEIDSDIENSTEN EN GOED BESTUUR

“Scheiding van politieke macht en administratie” In het debat over openbaar bestuur wordt uitgegaan van het principe van de scheiding tussen de politieke macht en de administratie. Het is onmogelijk een staat te hervormen op basis van de principes van goed bestuur en tegelijk de volledige beweegruimte van politici te behouden. Het eigenlijke probleem bestaat er immers in bevoegdheden te delegeren, om alle risico’s op politieke inmenging in bestuurlijke beslissingen te vermijden. Mijn ervaring uit Congo leert mij dat er in een systeem met dermate broze middelen, algemeen verbreide corruptie en onduidelijke verstrengeling tussen het openbare en het privébelang, duidelijk behoefte is aan opleiding. Hoe kan een administratie die geconfronteerd wordt met illegale vragen, beschermd worden tegen de druk van aanvragers die administraties proberen te “passeren”? Hoeveel weerstand kan de administratie bieden? Dat veronderstelt uiteraard dat de administratie een statuut heeft, maar dat is niet het enige antwoord. Dat statuut kan niet zonder een hiërarchie van functies. Daarnaast moet er ook een evaluatieprocedure worden ingevoerd, zodat iedere ambtenaar weet dat er altijd een zware sanctie dreigt wanneer hij de regels overtreedt. Ambtenaren worden gestimuleerd om hun verantwoordelijkheid op te nemen. Dat kan via duidelijke contracten, door een transparante manier van werken (controlesysteem), door verantwoording te laten afleggen, en door het inbouwen van mogelijkheden om ambtenaren te promoveren of te degraderen. Er moeten ook structuren worden uitgewerkt vanuit de realiteit, en het kader moet hervormd worden op basis van de taken van de Overheidsdienst en van het werkvolume. Dat houdt in dat men de gezagsketen moet vastleggen, dat er objectieve criteria moeten komen voor de rekrutering, dat het weddesysteem gelinkt moet zijn aan evaluaties, en dat er een einde moet komen aan de spanning tussen universaliteitsbeginselen (die het openbaar bestuur inspireren) en culturele praktijken. Om, tot slot, de mentaliteit van de ambtenaren te veranderen, zullen zij opgeleid, begeleid en geëvalueerd moeten worden, zullen er formeel doelstellingen vastgelegd moeten worden en zal er een openbaar engagement nodig zijn. Alain Eraly Gewoon hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles, Directeur van het Centre de Sociologie des Organisations

12

Het beeld dat hier geschetst wordt van de Congolese overheid oogt misschien behoorlijk somber. Toch zijn er ook positieve elementen. Eerst en vooral is er het feit dat de overgangsregering van de hervorming van de overheidsdiensten haar stokpaardje heeft gemaakt. Zij wil opnieuw criteria voor goed bestuur invoeren en wil de democratische waarden herstellen. Dat is een sterk signaal voor de internationale partners, maar ook en vooral voor de Congolese bevolking. Die wordt in een heel moeilijke situatie opgeroepen om burgerzin, ethiek en verantwoordelijkheid aan de dag te leggen. De praktijken uit het verleden moeten verdwijnen, op elk overheidsniveau, en straffeloosheid zal niet meer worden getolereerd. Een andere reden om in de hervorming van de Congolese overheid te geloven, is het feit dat heel wat ambtenaren uiterst bekwaam zijn. Als zij in het juiste kader kunnen werken en opnieuw gemotiveerd raken, kunnen zij de opleving van de Congolese staat schragen. Tot slot, en ondanks al het voorgaande, vullen de administratie en de burgermaatschappij elkaar aan, en dat is een bijzonder belangrijke troef voor de wederopbouw van het overheidsapparaat.

De actie van de Belgische Technische Coöperatie Met betrekking tot de hervorming hebben de Congolese overheden voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking verscheidene prioriteiten aangewezen: de uitwerking van organieke overgangskaders voor heel de overheid, de oprichting van een orgaan en het invoeren van procedures voor de selectie van personeel, het opstellen van een sociaal plan en de algemene benadering van de human resources. Dit project kan alleen maar slagen wanneer de ministeries goed met elkaar communiceren en informatie uitwisselen. Het Congolese ministerie van Ambtenarenzaken stuurt het project dat voor en door de administratie wordt uitgevoerd. Dat ministerie moet de andere departementen ondersteunen in hun aanpassingsproces. Het dient tegelijkertijd als test, als model en als coördinator van het hele project. De eerste concrete actie bestond erin de organieke kaders aan te kondigen die in alle openbare structuren ingevoerd moeten worden. Die kaders vormen het geraamte van de administratie. Ze zullen verder verfijnd worden naarmate het project vordert, maar zullen al snel het aantal ambtenaren en de profielen moeten vastleggen die nodig zijn om de taak van de vooraf vastgelegde kernfuncties in te vullen. In de prioritaire ministeries vond een beknopte audit plaats om snel de in te vullen kernfuncties te kunnen identificeren. Al die ministeries krijgen een hervormingscel. Die cellen krijgen steun van een projectgroep Ambtenarenzaken (onder toezicht van het ministerie van Ambtenarenzaken)

De Defensoría del Pueblo in Peru

die moet zorgen dat de ingezette middelen coherent en uniform zijn. Die groep geeft ook een technisch antwoord op vragen die voor alle ministeries gelden, zoals de bepaling van het aantal ambtenaren, het statuut of ook de aanwerving. Een consultant van de BTC en specifieke Belgische expertise geven technische steun bij deze taken. In een tweede fase zullen die kaders uitgetest worden in tien ministeries, waaronder het ministerie van Financiën, van het Plan of van Landbouw, meer bepaald via de eerder vermelde hervormingscellen. De BTC reikt de expertise aan die al aanwezig is in België, met name in de Federale Overheidsdiensten (FOD). De administratieve hervorming in België is een ervaring die in het kader van dit project gedeeld kan worden met de Congolese instanties. Zo werd bijvoorbeeld het Selormodel1 voorgesteld aan de Congolese verantwoordelijken. De Belgische actie beoogt in het bijzonder de oprichting van een neutrale aanwervingsinstelling, het voorstel van een sociaal plan, opleidingsplannen, de uitwerking van voorzieningen voor rationalisering, controle en interne audit, of het bevorderen van een ethische handelwijze. Binnen het ministerie van Ambtenarenzaken werkt een expert van de BTC die ervoor moet zorgen dat de informatie over de ondersteunende activiteiten van België optimaal circuleert binnen de coördinatiestructuren. Meer in het algemeen zorgt de expert voor de communicatie tussen alle nationale en internationale partners van het project. De FOD Personeel en Organisatie (P&O) coördineert de technische aspecten van het project. Deze dienst stelt een van haar mensen ter beschikking om de Belgische steun aan de hervorming van de Congolese administratie op te volgen. Deze ambtenaar krijgt daarvoor de medewerking van de expert ‘Maatschappijopbouw’ van de BTC. De BTC blijft overigens verantwoordelijk voor de uitvoering van het project. Samen moeten zij ervoor zorgen dat het ondersteuningsproject in zijn geheel strookt met de doelstellingen en strategieën van de hervorming die is opgelegd door de interministeriële stuurgroep. Zij moeten het ministerie van Ambtenarenzaken ook adviseren in zijn algemene strategie (meer bepaald ten opzichte van de donoren en de externe partners). Ook in de andere departementen van de administratie zullen zij de hervorming helpen doorvoeren. Zij volgen op hoe de beheersbevoegdheden geleidelijk worden overgedragen aan de Congolese ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de hervorming in hun respectieve departementen. Tot slot, en als afsluiting van alle Belgische activiteiten in dit project, moeten ze toezien op de goede werking van de verschillende comités en commissies die opgericht zijn om de hervorming tot stand te brengen. België staat uiteraard niet alleen om de Congolese regering te helpen bij de hervorming van de slecht georganiseerde administratie. Ook Zuid-Afrika, de Wereldbank, het IMF, het ontwikkelingsprogramma van de VN (UNDP), Frankrijk en de FAO (voedsel- en landbouworganisatie van de VN) leveren een bijdrage aan de uitdaging om de Congolezen een efficiënte overheid te bezorgen. 1

De Peruaanse Defensoría del Pueblo (DDP) is de ombudsdienst van de wetgevende macht. In die hoedanigheid rapporteert zij rechtstreeks aan het parlement. De DDP vervulde een essentiële rol in de recente omvorming van Peru tot burgerrepubliek. De Defensoría del Pueblo verdedigt de fundamentele rechten van de individuen en gemeenschappen, ziet toe op de naleving van de bepalingen en plichten van de overheidsinstellingen, en waakt over de goede werking van de overheidsdiensten ten aanzien van de burger. België verleent sinds 2001 institutionele steun aan de Defensoría del Pueblo zodat deze ombudsdienst zijn taak zo goed mogelijk kan vervullen. In een eerste fase was het de bedoeling om de dienstverlening te verbeteren door de bevolking en de ambtenaren vertrouwd te maken met hun rechten en plichten. Met de steun van de BTC ontwikkelde de Defensoría del Pueblo een aantal instrumenten waarmee deze zijn middelen vlot, efficiënt en op een gedecentraliseerde manier kan inzetten. Sinds 2003, en met een nieuwe Belgische bijdrage, is de DDP verscheidene uitdagingen aangegaan. In de eerste plaats wil de ombudsdienst zijn aanwezigheid in het land uitbreiden. De dienst startte hier al mee tijdens een eerste fase, na de invoering van de decentralisatie. Vervolgens wil de dienst ingaan op de vele vragen van lokale besturen die moeilijkheden ondervinden bij de overdracht van bevoegdheden en middelen. Verder behandelt de DDP ook de erfenis van de Commissie voor Waarheid en Verzoening. Dankzij het project, dat gefinancierd wordt door de Belgische ontwikkelingssamenwerking, kan de Defensoría del Pueblo momenteel 22 gedecentraliseerde kantoren en 10 steunpunten volledig of gedeeltelijk onderhouden, naast 3 speciale programma’s die werden vastgelegd in een vijfjarenplan voor de instelling. Het accent ligt op de toegang tot informatie, zowel met betrekking tot het toezicht op de staatshervorming, de verspreiding van goede praktijken inzake democratisch bestuur als het bevorderen van de alertheid van de burger ten aanzien van de overheidsinstellingen. Inzake aanvaarding en vertrouwen wordt de Defensoría del Pueblo van alle openbare en particuliere instellingen enkel voorafgegaan door de katholieke kerk. Als gevolg van dat succes neemt het aantal verzoeken, klachten, aanvragen en raadplegingen alsmaar toe. De keerzijde van de medaille is dan weer dat de DDP met problemen kampt om alle vragen te verwerken.

Selectiebureau van de federale overheid.

13

VEILIGHEID EN GOED BESTUUR

VEILIGHEID IN BURUNDI

De eerbiediging van de mensenrechten, en meer in het bijzonder van de nationale wetten, is een conditio sine qua non van een rechtsstaat. Iedere burger moet zich veilig voelen in de samenleving. Enkel wanneer intimidatie, bedreigingen, straffeloosheid er uitgesloten zijn, zal iedereen zijn burgerlijke en democratische rol zo goed mogelijk kunnen vervullen. Als men de veiligheid laat handhaven door een efficiënt en integer politiekorps, is dat niet zozeer een kwestie van openbare orde maar veeleer een onmisbare stap op weg naar échte democratie. Die veiligheid staat borg voor vrede en voor de eerbiediging van de wetten.

Burundi op weg naar vrede

Politie ten dienste van de bevolking

Sinds 1993 en de moord op Melchior Ndadaye, de eerste democratisch verkozen president, kende Burundi bewogen tijden, gaande van chaos tot een duurzame democratische ontwikkeling. Aanvankelijk streden verscheidene militaire groeperingen om de leiding over het kleine Centraal-Afrikaanse land. Pierre Buyoya kwam in 1996 na een putsch aan de macht en leidde de onderhandelingen tussen de rebellen. Die onderhandelingen mondden in 2000 uit in de ondertekening van de vredesakkoorden van Arusha, tussen de regering, de oppositie en bepaalde rebellenbewegingen. Er werden overgangsinstellingen opgericht met een dubbele doelstelling op korte termijn: vrede stichten en democratische verkiezingen organiseren. Nog altijd in het kader van die vredesakkoorden werd het presidentschap in 2003 zonder enig geweld overgedragen tussen de ondertekenaars van de akkoorden, en dat betekende een concrete aanmoediging voor de instelling van een democratie in Burundi.

Een van de grootste uitdagingen om van Burundi een democratische staat te maken, is de oprichting van een nationale politie ten dienste van de bevolking.

Iets vroeger, in december 2002, had de grootste gewapende oppositiepartij, de CNDD-FDD, een staakt-het-vuren met de regering ondertekend. Die beslissing werd bekrachtigd door het Protocol van Pretoria (november 2003), dat de toetreding van de CNDD-FDD tot de regering goedkeurde. Die partij was de glansrijke winnaar van de gemeenteraadsverkiezingen in juni 2005 en de parlementsverkiezingen een maand later. Toch blijven de democratische vorderingen kwetsbaar. De rebellengroep Forces Nationales de Libération (FNL) blijft naar de wapens grijpen, hoewel het conflict sinds 1993 vermoedelijk al meer dan 300.000 slachtoffers maakte.

Bovendien beantwoorden hun profiel en opleiding niet aan de nieuwe vereisten van de Burundese politie. De manschappen vervulden hun politietaken vooral op een autoritaire manier. Een deontologisch kader was zo goed als onbestaande. Er werd een eerste belangrijke stap gezet door de privileges en werkingsterreinen van de politie wettelijk in te perken. Tot dan was het niet duidelijkheid wat nu precies de taken waren van het leger, de gendarmerie en de politie.

14

De verscheidenheid, het profiel en de ontoereikende opleiding van de naar schatting 20.000 manschappen zijn vandaag allemaal obstakels die overwonnen moeten worden om de Burundese burgers een efficiënte en integere politie te bezorgen, die dicht bij de samenleving staat. Die 20.000 politiemensen zijn afkomstig uit de oude politiekorpsen. Aan de ene kant waren er de vroegere Burundese strijdkrachten (de Forces Armées du Burundi, met voornamelijk de Gendarmerie), en aan de andere kant de vroegere rebellengroeperingen (de Partis et Mouvements Politiques Armés). Die manschappen moeten nu samenwerken onder één gezag, na elkaar jarenlang bevochten te hebben.

Maar de competenties, de vaardigheden en de opleiding van de toekomstige politiemensen zijn bijzonder uiteenlopend. De leden van de gendarmerie kregen een militaire opleiding, de voormalige politieagenten genoten een klassieke opleiding, en de vroegere

Kerngegevens van het project Ondersteuning van de opleiding van de Nationale Politie van Burundi Start:

2006

Duur:

3 jaar

Budget : 3.375. 000 euro Doelstelling : De nieuwe Nationale Politie van Burundi ondersteunen zodat ze een burgerpolitie wordt die ten dienste van de bevolking staat

rebellen hadden geen enkele opleiding. Bovendien hebben de meeste van die mensen hun taak alleen maar in oorlogstijd uitgevoerd, en dat veranderde de aanpak van hun beroep uiteraard radicaal (ze handhaafden de openbare orde, tegen de mensenrechten in, veeleer dan de bevolking te beschermen). Volgens de Burundese mensenrechtenorganisatie ITEKA schond en schendt de politie zelf de mensenrechten nog altijd regelmatig. Tot slot is er de algemene armoede van het land die corruptie en criminaliteit in de hand werkt. De politie moet deze bestrijden zonder dat ze over voldoende uitrusting en infrastructuur beschikt. Zo bevindt het politieopleidingscentrum ENAPO zich in uiterst vervallen staat, ontbreekt het de lesgevers aan grondige kennis en pedagogisch materiaal en beschikken de opleidingscentra buiten de hoofdstad niet eens over het vereiste minimum (stoelen en tafels) om les te kunnen geven.

Op weg naar een hervormde politie “De grootste moeilijkheid bij de oprichting van een “nieuwe” politie ligt op het vlak van de personeelszaken. De politie bestaat vandaag uit verschillende eenheden die voorheen afhingen van verschillende ministeries. Zo was de veiligheidspolitie verbonden aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en de gevangenispolitie aan het ministerie van Justitie. Daarnaast zijn er ook de voormalige strijdkrachten. Het vergde dus heel wat interne verschuivingen en samensmeltingen om al die korpsen om te vormen tot één enkele entiteit. Het personeel vormt tot op vandaag nog altijd geen volledig harmonisch geheel, maar er zijn momenteel 210 opleiders die Burundi doorkruisen om dat doel te bereiken. De sociaal-economische omstandigheden waarin we de Nationale Politie van Burundi moeten oprichten, zijn bijzonder moeilijk. Wij hebben pas tien jaar burgeroorlog achter de rug, en het ontbreekt ons aan logistieke en financiële middelen. De hulp uit België is dus erg welkom. De Belgen helpen ons bij de basisopleiding van onze mensen. Ze geven alle hogere politiemensen een on-thejobtraining, en staan ons bij voor de vorming van de opleiders. In de veronderstelling dat alle verwachtingen van het project ingelost worden, hoop ik dat Burundi binnen drie jaar een democratische politie heeft, die ten dienste staat van de bevolking. Aan het einde van de tunnel verwachten we een hervormde politie!”

Guillaume Bunyoni Algemeen directeur van de Nationale Politie van Burundi

De actie van de Belgische Technische Coöperatie Het principe van een burgerpolitie ten dienste van de burger vindt zijn grondslag in de vredesakkoorden van Arusha. Met haar interventie wil de BTC de nieuwe Nationale Politie van Burundi ondersteunen, opdat ze zou uitgroeien tot een dienstverlenende burgerpolitie die dicht bij de bevolking staat. De invoering van opleidingsstructuren en -programma’s is een van de middelen om dat doel te bereiken. De actie van de BTC omvat een on-thejobtrainingsprogramma voor het volledige nationale politiekorps van Burundi. 15

VEILIGHEID EN GOED BESTUUR

Goed bestuur in de veiligheidssector Toen België en de andere donoren zich engageerden om de veiligheidssector in Burundi op structurele wijze te hervormen, rezen er vragen over onder meer de differentiatie van de taken en missies die respectievelijk aan het leger en de politie werden toegewezen. Staan ze in verhouding tot een eventuele buitenlandse of binnenlandse dreiging? Of komen ze tegemoet aan duidelijke behoeften op het gebied van veiligheid, bescherming van de instellingen en veiligheid van de burgers? Is de overheid bereid om een doorzichtige planning te garanderen en blijk te geven van goed bestuur in deze sector? Met andere woorden, bestaat het vooruitzicht dat het menselijk kapitaal en de middelen beter beheerd worden dan in het verleden? Zorgt het land bovendien voor democratische directie, controle en verantwoordelijkheid? Hoewel een aantal vragen hangende blijven, heeft België nu al beslist om een deel van de hervorming op zich te nemen, met name de opleiding van de politie. DGOS en BTC hebben samen een project uitgewerkt in die zin. De Police nationale burundaise (nationale politie van Burundi), die behoorlijk aangegroeid is van 3500 tot 21.000 leden (en waarvan ongeveer de helft ex-rebellen zijn), zal opgeleid worden over een periode van drie jaar. De vredesmissie van de Verenigde Naties, andere VN-agentschappen en bepaalde donoren, waaronder België, sporen de Burundese regering aan om dit type van SWAp-benadering1 voor de binnen- en buitenlandse veiligheid te volgen in de Burundese ontwikkelingskaders zoals de PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers). Jan Van Heukelom UNO-veiligheidsadviseur in Burundi 1

Sector-Wide Approach

De Nationale Politie van Burundi beheert dat programma met financiële en technische steun van de BTC. Die roept daarbij de expertise in van de Belgische Federale Politie om de vorming van de lesgevers uit te werken en om in voorkomend geval zelf opleiding te geven aan de hoogste politieofficieren. Het project zal geleid worden samen met de andere donoren die zich bezighouden met veiligheid, met name Nederland, dat het materiaal, de uitrusting en de infrastructuur voor de opleiding financiert. Het project past in de eerste plaats in een plan om opleidingen en de inhoud ervan vast te leggen. Er zal pedagogisch materiaal ter beschikking worden gesteld en aan alle mensen binnen de politie zal gevraagd worden aan het project mee te werken. Binnen de politie-eenheden zullen “begeleiders” het project voorstellen en opvolgen. Op die manier wordt iedereen persoonlijk gesensibiliseerd en verhoogt de betrokkenheid. De vorming van de opleiders zal ongeveer een maand in beslag nemen. Zij zullen intensief werk moeten leveren en mogelijk dient een deel van hen na ongeveer een jaar vervangen te worden. Testcursussen en inhoudelijke aanpassingen zullen helpen om tot een definitieve versie van de 18 lesmodules te komen. Dat gemeenschappelijke basisprogramma is gebaseerd op concepten van een burgerpolitie die ten dienste staat van alle burgers. Het bevat algemene onderwerpen zoals deontologie, houding tegenover de bevolking, mensenrechten en humanitaire normen, onderricht in burgerplicht, en meer gerichte onderwerpen zoals schiettechnieken, opstellen van administratieve teksten, of voertuigcontrole. Acht gespecialiseerde modules zullen dat gemeenschappelijke basisprogramma aanvullen. De voorkeur ging uit naar lesmodules, omdat alle personeelsleden van de nieuwe politie een opleiding moeten krijgen terwijl de politie tegelijkertijd ook haar werk moet doen. Dat modulaire systeem, waarbij de ‘studenten’ na afloop van elke module terugkeren naar hun eenheid, is bijzonder soepel. Men kan verscheidene modules tegelijkertijd geven of snel na elkaar. Die flexibiliteit is een belangrijke troef in een context waarin veel externe parameters het verloop van het proces in de war kunnen sturen. Het coördinatiecentrum moet ervoor zorgen dat de verschillende lesgevers evenredig verdeeld worden over de opleidingscentra. Er moeten opvolgingen en evaluaties komen om de modules te vervolmaken. Op termijn zou een database tal van nuttige gegevens moeten kunnen bevatten om die cursussen te beheren. Die database zou meer bepaald kunnen aangeven welke politieagenten welke module gevolgd hebben, terwijl er nu geen enkel gegeven over hun competenties verzameld wordt. Dat structurele instrument zal van doorslaggevend belang zijn voor de verdere ontwikkeling van een strategie van voortgezette opleiding die beantwoordt aan de visies en waarden van de Nationale Politie van Burundi. Ook al is dat niet de eerste doelstelling van het project, toch zullen die gegevens in voorkomend geval ook kostbare referenties kunnen vormen voor de ontwikkeling van een globale veiligheidsstrategie in Burundi. Zo zal de Burundese politie op middellange termijn over een opleidingsstrategie beschikken en zal zij haar verschillende onderdelen kunnen homogeniseren. De professionalisering van het beroep zal meteen ook de etnische verschillen binnen het politiekorps doen vervagen, wat op zich al een mooie prestatie is.

16

DECENTRALISATIE EN GOED BESTUUR

DECENTRALISATIE IN MALI

Een administratieve decentralisatie die de bevolking van een land de mogelijkheid geeft om haar zaken vrij te beheren, verwijst duidelijk naar het beginsel van lokale democratie. Administratieve decentralisatie houdt een radicale revolutie in van de manier waarop een grondgebied bestuurd wordt. De erkenning van nieuwe territoriale instellingen die rechtspersoonlijkheid hebben, financieel autonoom zijn en geleid worden door verkozen organen, betekent een nieuwe verdeling van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en middelen tussen de centrale administratie en de nieuwe territoriale instellingen. Zo vormt decentralisatie een van de pijlers van de democratiseringsprocessen, door ruimte te creëren om op lokaal vlak rekening te houden met de principes van de rechtsstaat, participatie, transparantie, pluralisme, scheiding der machten, en een billijk en transparant beheer van middelen.

Een échte dynamiek van institutionele ontwikkeling Van alle West-Afrikaanse landen is Mali ongetwijfeld het beste voorbeeld van een bestuurlijke hervorming die vastbesloten is ingezet om het politieke democratiseringsproces te verdiepen en te voltooien en om tegelijkertijd een kader te creëren voor een nieuwe dynamiek van lokale ontwikkeling. Naar het voorbeeld van de landen van de subregio eiste de Malinese bevolking institutionele en politieke hervormingen, die in de jaren ‘90 aangevat werden. De inwoners hadden genoeg van een overheid die niet meer in staat leek om in de sociale basisbehoeften te voorzien of om de middelen transparant en billijk te beheren. Daarnaast voorzagen de vredesakkoorden met de verzetsstrijders uit het noorden duidelijk in een zekere autonomie en vrijheid voor de bevolking om hun eigen zaken te beheren. President Alpha Oumar Konare stelde de decentralisatie voor als een van de grote “werken” van het land. Na de Nationale conferentie en overeenkomstig de nieuwe grondwet die bij referendum werd goedgekeurd, werd de decentralisatie beschouwd als een onvermijdelijke hervorming om de democratie ook naar het lokale niveau te brengen. Die decentralisatie leidde tot een nieuwe ontwikkelingsdynamiek, gebaseerd op de responsabili-

sering van de bevolking bij het beheer van lokale aangelegenheden. De administratieve decentralisatie bleek ook een belangrijke strategische hefboom te zijn voor de hervorming van de staat, zowel met betrekking tot het wezen en het concept van haar taak als naar vorm en organisatie. In de lijn van deze sterke politieke benadering en in tegenstelling tot een administratieve benadering, leidde deze zoektocht naar decentralisatie tot een algemene hervormingsstrategie voor het hele Malinese grondgebied. Deze strategie spitste zich hoofdzakelijk toe op responsabilisering en participatie van de bevolking. In het kader van een grote toelichtings- en communicatiecampagne werd de bevolking rechtstreeks betrokken bij de voorbereiding en implementatie van de hervorming. In heel het land werd overleg gepleegd, waarbij de dorpen konden beslissen met wie ze samengingen en hoe de toekomstige gemeenten territoriaal zouden worden samengesteld. Het wetgevende apparaat werd voltooid na nationaal overleg. Alle stuwende krachten van de natie werden gemobiliseerd om de hervorming mee uit de startblokken te helpen. Dat waren de uitgangspunten voor een reële bestuurlijke aanpak, waarbij de regering zich baseerde op publiek overleg waarin alle actoren van de maatschappij (de centrale overheid, gedecentraliseerde overheidsdiensten, nietoverheidsactoren, politieke partijen, enz.) samenwerkten om een overheidsbeleid vast te leggen en te implementeren. 17

DECENTRALISATIE EN GOED BESTUUR

Kerngegevens van het project Steunprogramma voor de decentralisering van de regio Koulikouro (PAD-K)

Start:

2005

Duur:

4 jaar

Budget : 7.000.000 euro Doelstelling: de gedecentraliseerde territoriale gemeenschappen versterken met het oog op hun efficiëntere werking

Mali wilde een eigen aanpak, aangepast aan de betrokken actoren en homogeen over heel het land. Daarom bood het partners en geldschieters snel nationale instrumenten om dat proces te beheren en te steunen. Voor het beheer werd een nationaal investeringsfonds voor territoriale instellingen en een nationaal investeringsagentschap voor territoriale instellingen opgericht (respectievelijk het Fonds national d’Investissement des Collectivités Territoriales, FICT, en het Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales, ANICT). Daarnaast kwam er een nationale instantie voor technische steun aan de uitbouw van de gemeenten, met gemeentelijke adviescentra. Deze instrumenten gaven het proces niet alleen extra steun en een bijkomende dynamiek, ook externe hulp werd op een coherente manier bijeengebracht en ingezet. Na de start van het proces, dat zich in eerste instantie hoofdzakelijk toespitste op de gemeenten, komen de regering en de territoriale instellingen nu in een tweede fase van de hervorming, die vooral gericht is op twee essentiële pijlers: de versterking van de bovengemeentelijke niveaus (districten en regio’s) die het kader vormen van de nieuwe aanpak van de territoriale ontwikkeling, en de aansluiting van de decentralisatie bij een strategie voor institutionele ontwikkeling, die eveneens hervormingen voorziet voor de centrale overheid, de deconcentratie, en de beheersmodaliteiten voor overheidsmiddelen.

De actie van de Belgische Technische Coöperatie In dat proces vormt de decentralisatie een strategische hefboom om een participatief en democratisch bestuur in te stellen. In die zin en zoals bepaald in het Strategisch Document voor Armoedebestrijding is het project voor de ondersteuning van de decentralisatie in de districten Banamba, Kolokani en Nara van de regio Koulikoro verankerd in het institutionele kader van de Malinese

18

hervorming. Het project wil de nieuwe institutionele actoren (de gemeenten) steunen in hun rol op lokaal niveau. Op nationaal niveau wordt het investeringsfonds voor de territoriale instellingen en het technische ondersteuningsapparaat geadviseerd. Het project organiseert institutionele steun en stelt de gemeentelijke instellingen middelen ter beschikking om hun mogelijkheden te versterken en om hun rol als beheerder te bevorderen. Op die manier krijgen de gemeenten makkelijker toegang tot financiële middelen om te investeren. Het gaat zowel om fondsen die op nationaal niveau ter beschikking zijn gesteld van het FICT als om advies en opleiding voor de gemeentelijke actoren. Met het oog op een bestuurlijke aanpak wil het project ook de gemeentelijke overheden beter doen samenwerken met de lokale partners, meer bepaald het middenveld dat rechtstreeks of onrechtstreeks betrokken is bij de steun aan de gemeenten. Op die manier betekende het project een steun bij het opstellen van gemeentelijke ontwikkelingsplannen, van de bijbehorende actieplannen en budgetten, de voorwaarden voor de mobilisering van lokale middelen, de lokale beleidslijnen voor de bevordering van de privésector, de oprichting van lokale overheidsdiensten, enz. Het project ondersteunde hiervoor de acties van rechtstreeks betrokken institutionele en individuele partners. Bovendien konden de gemeenten een beroep doen op opleidingen en steun voor hun specifieke noden dankzij een opleidingsfonds waarop de territoriale instellingen een “trekkingsrecht” hebben. De nadruk ligt daarbij op begeleiding, niet op het opleggen van manieren van werken. Die aanpak van institutionele ontwikkeling is een experimentele benadering: er wordt een voorziening in het leven geroepen die middelen ter beschikking stelt en ook de noden lenigt van een hele reeks uiteenlopende nationale, gemeentelijke en zelfs lokale actoren die voortaan rechtstreeks betrokken zijn bij het bestuur van het gebied en bij de planning van de ontwikkeling.

Decentralisatie en participatief bestuur in Ecuador Ecuador (12 miljoen inwoners) is een land met een fragiel centraal bestuur, wat ondermeer blijkt uit het feit dat het land acht presidenten heeft gehad in het afgelopen decennium . Decentralisatie is een interessante strategie om middels een verdeling van competenties op nationaal en lokaal niveau het bestuur te verbeteren en de armoede terug te dringen . De BTC is een van de weinige organisaties die daadwerkelijk een programma op lokaal niveau ondersteunt waarin voorrang wordt gegeven aan decentralisatie . Het programma wil de capaciteit van de gemeente versterken om gedecentraliseerde competenties op het gebied van gezondheid, milieu en toerisme naar behoren uit te voeren. De belangrijkste activiteiten liggen op het gebied van participatieve strategische planning, monitoring en evaluatie, kredietfondsen, projectmanagement en het genereren van leerervaringen met decentralisatie voor andere gemeenten in Ecuador.

De verwachte resultaten van een dergelijke aanpak die erop gericht is om de actoren te versterken, zijn meervoudig. De versterking van de capaciteiten van de actoren om samen te handelen (rechtstreeks resultaat) moet helpen om de lokale ontwikkeling te bevorderen en moet de noden van de bevolking beter helpen lenigen (indirecte resultaten). Het vernieuwde vertrouwen van de burgers in de staat moet helpen om hen meer te laten participeren en om richting te geven aan het responsabiliseringsproces dat met de decentralisatie gepaard zou moeten gaan. Als bewijs van deze nieuwe aanpak voerde de Malinese regering sociale indicatoren in zoals de evolutie van de scholingsgraad van meisjes, het regelmatige bezoek aan gezondheidscentra, de toegang tot drinkwater, enz. Dit zijn uiteraard lange en complexe processen omdat zij een allesomvattende multi-actorenaanpak vergen die rekening moet houden met verscheidene dimensies op alle niveaus van de territoriale administratie. Bovendien moet de centrale administratie zich niet alleen ten dienste te stellen van de bevolking, maar moet ze ook effectief werk maken van haar nieuwe taken als beheerder van een kader dat gunstig is voor de initiatieven van de actoren en het bepalen van strategieën. Men moet evolueren van een overheid die beveelt naar een overheid die impulsen geeft en zaken bespoedigt. Dat is zowel de inzet van de opgestarte hervormingen als de grote uitdaging voor de toekomst. De Belgische Technische Coöperatie, die vertrouwd is met een uiterst pragmatische aanpak op het terrein, beschikt over tal van troeven om aan dergelijke hervormingen mee te werken en om die te ondersteunen. In het verleden kenmerkte haar aanpak zich ook al door erg concrete acties op lokaal vlak, wat erg geschikt is voor het nieuwe kader van de territoriale ontwikkeling. De BTC spitst zich altijd toe op zichtbare en toegankelijke eindresultaten en daardoor kan zij bogen op een lange ervaring in de steun aan lokale actoren en hun initiatieven. Op die manier vormt zij duidelijk een aanvulling op ontwikkelingssamenwerking die zich meer richt op publiek beleid en op de bestuurlijke hervormingen. Haar lokaal verankerde interventie kan in die zin beschouwd worden als een pilootervaring ten dienste van een institutionele hervorming in het hele land.

In het bijzonder de allianties met andere gemeenten, met de vereniging van Ecuadoriaanse gemeenten en met de ministeries dienen om het debat over goed bestuur te ondersteunen. Het programma organiseert ieder jaar een congres met nationale en internationale deelnemers om de ervaringen rond het thema decentralisatie te analyseren. Wat zijn de knelpunten, wat zijn mogelijke oplossingen, zijn er tegenstrijdige belangen en wat is de mogelijke impact op de armoedebestrijding? Goed bestuur is uiteindelijk een zaak van alle Ecuadorianen. Participatie en decentralisatie zijn middelen om het bestuur dichter bij de mensen te brengen, de corruptie efficiënter te bestrijden en armoedebestrijding effectief te maken. Met resultaten op lokaal niveau is het mogelijk om noodzakelijke veranderingen op nationaal institutioneel en politiek niveau te beïnvloeden. Het programma met de gemeente Ibarra wil daar concreet aan bijdragen en heeft sinds de start in mei 2005 alle medewerking gekregen van de (lokale) autoriteiten. Goed bestuur is een proces dat tijd vergt, maar in een context zoals die van Ecuador is het van essentieel belang om de armoede terug te dringen. 1

Fretes-Cibils, V., editors., Ecuador, an economic and social agenda in the millennium, World Bank, 2003.

2

Lessons learned on donor support to decentralisation and local governance, OECD, 2004.

3

Faust, J., e.a., State reform and development cooperation: the political economy of decentralization in Ecuador, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2005.

19

DECENTRALISATIE EN GOED BESTUUR

De decentralisatie heeft het land herenigd landen toe te passen, in Tsjaad bijvoorbeeld. De mensen moeten ervan uitgaan dat decentralisatie in de eerste plaats een politieke hervorming is. Zij moeten deze beschouwen als een strategie die de democratie beter helpt verankeren op lokaal niveau. Momenteel telt Mali ongeveer 11.000 lokale verkozenen. Vroeger telde het land maar enkele tientallen ministers en volksvertegenwoordigers. De politieke basis is dezer dagen dus aanzienlijk groter. Dát is democratie in feite, en het is op die manier dat Mali kan dienen als inspiratiebron voor andere modellen. Er is niet slechts één type van decentralisatie, er zijn er meerdere.

Men ziet Afrika vaak alleen als een opeenvolging van conflicten. Waar komt dat beeld vandaan? We horen in Europa vaak spreken over afropessimisme omdat Afrika momenteel vooral in de aandacht komt door zijn crisissen. Welnu, men zou die crisissen moeten zien als antwoorden. Het merendeel van de Afrikanen is jong, heeft de kolonisatie niet gekend en vraagt strategieën om het bestuur te veranderen. Alle pogingen tot decentralisatie gaan in de richting van een verlangen tot legitimatie van de staat. Parallel daaraan is er de vraag of de staten in Afrika wel op de juiste manier opgebouwd zijn. Elke groeperingsstrategie is nuttig om binnen Afrika uitwisselingen tot stand te brengen, en het werk van de Afrikaanse Unie, die strategieën uitwerkt op maat van het continent, gaat in die richting. Het betreft de twee zijden van eenzelfde medaille, twee parallelle strategieën om uit de crisis te geraken: enerzijds decentralisatie, anderzijds groepering. Kan de decentralisatie die meer dan tien jaar geleden in Mali van start ging model staan voor andere Afrikaanse landen? Het zogenaamde “Malinese bestuursmodel” wordt gekenmerkt door een aantal punten: • De decentralisatie is allereerst een politieke en niet zozeer een technische of administratieve hervorming. Dat moet men aanvaarden. In Mali is dat een kwestie van cultuur. • De decentralisatie zit diep verankerd. In 1960 stond zij al in onze eerste grondwet ingeschreven. Toen we het debat met de bevolking aangingen, werd al snel duidelijk dat de aanwezige administratieve cultuur aansloot bij een gedecentraliseerd beheer: er was een overeenkomst tussen cultuur en deze manier van besturen. Het volstond dus om de modaliteiten te wijzigen. De decentralisatie in Mali was een antwoord op een diepe politieke crisis: de verzetsstrijd in het noorden. Sinds de onafhankelijkheid werden de Malinezen niet meer betrokken bij de beslissingen en hadden ze hun lot niet in eigen handen. In tegenstelling tot wat men zou kunnen denken, heeft de decentralisatie het land niet doen uiteenvallen. Het raakte integendeel opnieuw verenigd. In Mali werd met alle actoren gepraat: om gemeenten op te richten, om de naam van de gemeente, het hoofd voor te stellen, enz. Dat is een langzaam proces dat anderhalf jaar in beslag heeft genomen, maar voor de bevolking was het een unieke kans. De Malinese context is uniek. En dat verklaart dat het soms moeilijk is om dat model in andere

Is decentralisatie een oplossing om verscheidenheid het hoofd te bieden? In Afrika berust stabiliteit op twee aspecten: respect voor verscheidenheid en ruimte voor minderheden. De ernstige crisissen in Afrika zijn tot deze twee facetten terug te brengen. Afrika is verscheiden. Maar na de kolonisatie was er een obsessie om de nationale eenheid te bewaren. Men ging zelfs in het verweer tegen de federale staat, zoals in Kameroen. In alle landen rijst het probleem van het meest geschikte institutionele kader om deze verscheidenheid het hoofd te bieden. Het is een essentieel probleem dat bepalend zal zijn voor de toekomst. Men moet de moed hebben om zichzelf de vraag te stellen: waarom zijn we samen, om wat te doen? Iedereen gaat ermee akkoord dat corruptie bestreden moet worden, maar men moet het ook eens zijn over de eigen samenleving, over de begrippen die men moet delen met de bondgenoten, met de gemeenschap. We stellen echter vaak vast dat deze fundamentele vragen niet behandeld worden. Welke rol kan ontwikkelingssamenwerking vervullen in dat “gedecentraliseerde” Afrika? Om te evolueren van een partnerschap met één actor naar een partnerschap met verscheidene actoren, moet de samenwerking zich opmaken voor een ommekeer. De aandacht moet gaan naar structurele benaderingen, lokale strategieën, gebiedsgebonden beleidslijnen, alsook nieuwe instrumenten. In Mali voeren we momenteel bijvoorbeeld projectonderhandelingen met besturen die de lokale problemen niet kennen, dat moet veranderen. De bevolking interpelleert de jonge lokale verkozenen dagelijks en dat verplicht hen om na te denken. De volgende tien, vijftien of twintig jaar zullen er lokale politici opstaan die veel beter voorbereid zijn, en zij zullen de nieuwe leiders zijn van een Afrika dat rijkdom creëert.

Interview met Ousmane Sy, Laureaat van de Internationale Koning Boudewijnprijs voor Ontwikkelingssamenwerking 2004-2005 Bamako, 21 oktober 2005

20

OVERHEIDSFINANCIËN EN GOED BESTUUR

OVERHEIDSFINANCIËN IN MOZAMBIQUE

Geen enkel land ter wereld kan een geloofwaardige overheid installeren zonder een krachtig en efficiënt systeem van overheidsfinanciën in te voeren. Een goed beheer van de overheidsmiddelen maakt integraal deel uit van een verantwoordelijk en democratisch bestuur. Het werk van een regering voor haar bevolking vertaalt zich idealiter in strategische plannen en vervolgens in een begroting. Het opstellen, uitvoeren en opvolgen van de begroting is dus van belang voor de goede kwaliteit van het openbaar management. Een regering moet een volledig beeld van haar inkomsten hebben zodat ze haar middelen goed kan aanwenden, haar schatkist goed kan beheren en het controle- en auditsysteem kan verbeteren. Een efficiënter systeem van overheidsfinanciën is ook een belangrijk criterium voor de toename van hulp uit de donorlanden. Zo’n systeem zorgt er bovendien voor dat die hulp beter geïntegreerd wordt in de regeringssystemen, veeleer dan dat ze in parallelle systemen terechtkomt.

Het land heropbouwen Na zeventien jaar burgeroorlog was de situatie in Mozambique in 1994 rampzalig. De regering en de verzetsbeweging Renamo (Resistência Nacional de Moçambique) hadden de strijd gestaakt, maar de helft van de scholen en een derde van de gezondheidscentra van het land was beschadigd of vernield. Tien jaar later is de situatie verbeterd, maar de uitdagingen blijven enorm: de levensverwachting van de Mozambikanen is tot onder de veertig jaar gedaald, een rechtstreeks gevolg van de aidsepidemie. Mozambique is een van de armste landen ter wereld, en ligt bovendien bezaaid met antipersoonsmijnen. Verder moet het land ook zijn overheidsstructuren heropbouwen en de internationale hulp efficiënt beheren. Die hulp maakt vandaag nog steeds een kwart uit van het totale overheidsbudget. Om het hoofd te kunnen bieden aan deze kolossale uitdagingen, is een correct gebruik van het geld een van de voorwaarden voor het herstel van het land. Dat proces moet ook meer kracht geven aan deze jonge democratie die intussen op de rails is gezet. Joachim Chissano, die in 1994 en 1999 tot president verkozen werd (en die naar een derde mandaat had kunnen dingen), deed een stap opzij om een democratische overgang mogelijk te maken, en om de rechtsstaat in de voormalige Portugese kolonie nog verder te versterken.

Zoals in vele ontwikkelingslanden het geval is, blijkt uit verscheidene studies dat de overheidsfinanciën ook in Mozambique vrij zwak beheerd worden. Dat uit zich op verscheidene manieren. Om te beginnen ondervindt de regering moeilijkheden om een begroting op te stellen, om die begroting te koppelen aan strategische doelstellingen, en tot slot om de middelen toe te wijzen volgens de toestand van de staatskas. Dat slechte beheer is in de eerste plaats te wijten aan het gebrek aan informatie. Dat is dan weer het gevolg van ex post herbestemmingen van de begroting, niet uniforme boekhoudsystemen of een gebrekkige aansluiting op de databases. Het geldverkeer verloopt moeilijk en daardoor lopen de budgetten van organisaties die essentiële diensten verlenen, zoals scholen en ziekenhuizen, vertraging op. Bovendien maakt het grote aantal bankrekeningen het moeilijk om de schatkist efficiënt te beheren. Bij gebrek aan informatie over de bestemming en de beschikbare financiële middelen worden er dus leningen afgesloten terwijl elders geld beschikbaar is.

21

OVERHEIDSFINANCIËN EN GOED BESTUUR

Kerngegevens van het project

Public Finance Management (PFM) en goed bestuur “De verbetering van de efficiëntie en de toename van de financiële toerekenbaarheid (accountability) van de overheidssector zijn aspecten van goed bestuur die beschouwd worden als noodzakelijke elementen voor een bloeiende economie. Sinds het midden van de jaren ‘90 groeide de aandacht voor de rol van beheerssystemen voor overheidsuitgaven als bestuursinstrument. Goed bestuur wordt momenteel voornamelijk gemeten in termen van transparantie in het beslissingsproces en de beleidsvoering, en in termen van communicatie over mechanismen voor financiële verantwoordelijkheid van de overheid en haar goede werking.”

Versterking van het openbare financiële administratiesysteem (SISTAFE)

Start:

2005

Duur:

1 jaar (+ 3 jaar)

Budget : 230.700 euro (om de begrotingshulp van 5.000.000 euro op te volgen) Doelstelling: Follow-up van de algemene financiële hulp van België aan Mozambique en steun voor de opmaak en de uitvoering van het Mozambikaanse staatsbudget

De overheidsbegroting “Aangezien de begroting de herkomst en bestemming van de overheidsfinanciën bepaalt, speelt deze een centrale rol in het bestuursproces. De opmaak van de begroting garandeert dat de vertegenwoordiger van het volk elke nieuwe belasting, elke overeengekomen vordering nauwkeurig analyseert alvorens ze goed te keuren, net zoals ze dat moeten doen voor de manier waarop de regering het overheidsgeld besteedt (inclusief de budgethulp vanwege de donoren).”

Mick Foster Consultant

Tot slot vergroot de gebrekkigheid van de interne controles en audits het risico dat overheidsgeld verkeerd aangewend of zelfs verduisterd wordt. Dit heeft dan weer een verlies van vertrouwen in de overheid en in de dienstverleners tot gevolg. De ruwe schattingen en het wanbeheer van alle overheidsfondsen beïnvloeden ook in grote mate de houding van externe partners. Een onduidelijk beheer van de financiën zet hen er niet toe aan om meer hulp te bieden of om de toekenningsvoorwaarden te versoepelen. De donorlanden hanteren voor hun financiële hulp dan ook een alternatieve boekhouding. Dat brengt bijkomende administratieve uitgaven met zich mee en verhindert ook dat er knowhow doorgegeven kan worden aan de Mozambikaanse ambtenaren die het overheidsbudget moeten beheren. Het gebrekkige beheer van de overheidsfinanciën brengt dus schade toe aan alle ondersteunde sociale projecten. Van al die projecten hebben de armoedebestrijding en meer algemeen de millenniumdoelstellingen het meeste te lijden onder een dergelijk beheer... Om van Mozambique een welvarende en democratische staat te maken, is een adequaat beheer van het overheidsgeld dus op verscheidene niveaus een absolute voorwaarde.

De actie van de Belgische Technische Coöperatie SISTAFE Het in 2002 gestarte ‘Sistafe’-project (Sistema Integrada de Administração das Finanças do Estado) is een langetermijnproject voor een algemene hervorming die het managementsysteem van de Mozambikaanse overheidsfinanciën moet verbeteren. Het project zal op zijn minst tot 2008 lopen. Zweden, Noorwegen, Denemarken, Groot-Brittannië, de Europese Commissie, de Wereldbank en ook België (sinds 2003) zijn erbij betrokken. Deze algemene hervorming omvat alle essentiële elementen van een hervorming van de overheidsfinanciën: het opstellen en uitvoeren van de begroting, het beheer van de lonen, het

22

Institutionele versterking van het Strategische planningsproces in Rwanda

patrimonium, de overheidscontracten, de inkomsten (maar niet het innen van de belastingen), de overheidsschuld, en de oprichting van een interne audit. Na afloop van het project zou de begroting van Mozambique beter beheerd moeten worden, op transparante wijze, met meer controle en een vlotter verkeer van fondsen. Om die ambitieuze doelstellingen te kunnen verwezenlijken, zijn een aantal maatregelen absoluut noodzakelijk. Er moet bijvoorbeeld een kader komen voor een systeem van overheidsfinanciën dat voldoet aan de internationale normen (aanpassing van de regelgeving, interne procedures, aanpassing van de begrotingsclassificaties enz.). Er diende ook software (e-SISTAFE) geïmplementeerd te worden om de financiën op een geïntegreerde manier te beheren. Deze toepassing kwam er in 2003, onder het waakzame oog van UTRAFE, een eenheid die belast is met de coördinatie van het hervormingsprogramma. Andere recente resultaten van SISTAFE zijn de digitale conversie van de financiële transacties, het invoeren van één enkele rekening en de onmiddellijke classificatie van de fiscale ontvangsten. België België steunt Mozambique met budgethulp; het gaat daarbij om middelen die ter beschikking van de overheid worden gesteld. De overheid ontwikkelt vervolgens mechanismen om de toewijzing van dat geld te beheren. België steunde bovendien het SISTAFE-project door vijf miljoen euro bij te dragen voor de periode 2004-2005. België monitort en evalueert dit hervormingsproject, en verzorgt de opvolging van de algemene budgethulp aan Mozambique. Daarvoor stelt de BTC Mozambique een econoom ter beschikking, met standplaats in Maputo. Deze expert moet opvolgen of de door de regering vastgelegde doelstellingen verwezenlijkt worden en moet nagaan of de basisvoorwaarden voor de toekenning van budgethulp in acht genomen worden. Zoals in de taakverdeling tussen donoren en het

In Rwanda verleent de BTC technische hulp op het vlak van de overheidsfinanciën. Die hulp bestaat er vooral in het ministerie van Financiën en Economische Planning (MINECOFIN) en de sectorale instanties en lokale regeringen bij te staan om beter te plannen. Het MINECOFIN moet in de eerste plaats plannen en begroten. De planning is rechtstreeks verbonden aan de overheidsfinanciën omdat zij de link vormt tussen politiek en begroting in de keten ‘beleid-planning-begroting-uitgaven’, die zelf van cruciaal belang is om te meten hoe efficiënt een regering werkt. Sinds de start van het project in 2003 leidde de technische hulp tot de invoering en verbetering van planningsmethodes. De nadruk van de hulp lag meer bepaald op de noodzaak om de strategische planning op te nemen in de cyclus ‘begroting-implementeringmonitoring-evaluatie’. Er werd ook steun verleend aan de lokale ministeries en overheden. Het personeel dat instaat voor de planning werd centraal, sectoraal en lokaal opgeleid. Niettemin blijft de kwaliteit van de plannen ongelijk, met meestal zwakke punten bij het bepalen van de kosten, de links met de begroting, of de opvolging en evaluatie. De interactie met de lokale regeringen verloopt nu beter, vooral inzake onderwijs; de andere sectoren boeken minder grote vooruitgang. Maar de uitdagingen blijven. In de nabije toekomst zal het project de planning in twee gekozen sectoren uitdiepen door nauw te gaan samenwerken met het ministerie van Lokale Administratie (MINALOC), door met de SPU-planningsverantwoor delijken te werken, en door een plannings- en begrotingsgids en opleidingsmodules te voltooien.

begunstigde land bepaald is, volgt hij voornamelijk het beheer van de overheidsfinanciën op, een domein waar België via het SISTAFE-project aan verbonden is. Hij analyseert de begroting, de uitvoering ervan, de hervorming van de overheidsfinanciën en de audits van die hervorming. De technisch assistent van de BTC neemt actief deel aan de harmonisering van de hulp van de verschillende donorlanden en -organisaties en zorgt dat die steun en de acties – zelfs van de regering – beter op elkaar afgestemd zijn. Deze harmonisering, vooral wat de voorstelling van de begroting betreft, is een absolute voorwaarde om alle acties in Mozambique goed te kunnen coördineren. In dat opzicht zorgt de expert dat de Belgische procedures en de procedures die in Mozambique van toepassing zijn, op elkaar afgestemd worden. Het spreekt vanzelf dat de expert de bevoorrechte Belgische tussenpersoon van dat project is. Hij volgt de vooruitgang van SISTAFE, neemt deel aan het stuurcomité ervan, en zorgt voor een constante uitwisseling tussen België en Mozambique over dit project.

23

VROUWEN EN GOED BESTUUR

DE PLAATS VAN DE VROUW IN VIETNAM

Een bestuur kan maar democratisch genoemd worden wanneer het ook rekening houdt met de vrouwen, die toch de helft van de wereldbevolking uitmaken. Het principe van gelijkheid tussen man en vrouw is verankerd in elke internationale wetgevende tekst over de rechten van de mens. Niettemin blijft de toegang tot verschillende institutionele, economische of politieke hefbomen voor vrouwen veel moeilijker dan voor mannen. Vrouwen hebben meer te lijden onder armoede en de schending van hun rechten, terwijl hun discriminatie in het onderwijs, op de werkvloer of in sociale relaties een aanvechting is van de democratische principes waardoor een rechtsstaat zich zou moeten laten leiden. De inbreng van vrouwen is nochtans onontbeerlijk voor de ontwikkeling en de democratie.

De vrouwen in Vietnam Sinds de jaren ‘90 werd de Vietnamese economie geleidelijkaan geliberaliseerd en werd de eerste aanzet gegeven voor een integratie in de internationale gemeenschap (het zogenaamde “Doi Moi” hervormingsproces). Ondanks de financiële crisis die Azië in 1997 teisterde, bevestigde de Vietnamese overheid die koersverandering: ze voerde structurele hervormingen door om de economie te moderniseren en aan concurrentiekracht te winnen. In 2001 werd Vietnam lid van de AFTA (ASEAN Free Trade Area). Volgens diezelfde logica om zijn markt open te stellen, klopt Vietnam nu aan bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Het land heeft bijvoorbeeld juridische maatregelen genomen om de internationale verbintenissen na te leven, meer bepaald de regels die van kracht zijn binnen de WTO. Samen met die openheid verbetert de situatie van de Vietnamese vrouw geleidelijk en wordt haar rol in de samenleving stilaan erkend. Ondertussen zijn zelfs niet minder dan 27 % van de parlementsleden vrouwen. Toch is er nog een hele weg af te leggen. Vrouwen konden hun grote alfabetiseringsachterstand tegenover de mannen gedeeltelijk inhalen, vooral in de steden. Niettemin is de kloof nog niet helemaal gedicht. Vrouwen blijven lager geschoold en meisjes worden sneller van school gehaald dan jongens. De tweede en derde cyclus van het universitair onderwijs telt veel meer mannen dan vrouwen. Maar ook op dit vlak lijkt de inhaalbeweging ingezet.

24

Voorts worden maar weinig hogere functies in bedrijven door vrouwen bekleed. Bovendien ontvangen zij een lager loon voor hetzelfde werk. Nochtans zijn ze met hun 53 % iets beter vertegenwoordigd in de bezoldigde beroepsbevolking dan mannen; in de leeftijdscategorie van 20 tot 30 jaar bedraagt hun aandeel zelfs meer dan 80 %! Bovendien zouden vrouwen 70 % van de informele arbeid voor hun rekening nemen. Ondanks hun numerieke overwicht op de arbeidsmarkt ondervinden vrouwen op het platteland door institutionele, culturele, sociale en uiteraard financiële redenen moeilijkheden om aan klassieke kredieten te geraken. Zij nemen dan soms hun toevlucht tot leningen tegen woekerprijzen, die hen vaak worden aangeboden door hun naaste omgeving (familie, een rijke dorpsgenoot, enz.). Vrouwen vormen nu een vitale kracht voor Vietnam. Zij zullen in de nabije toekomst een overheersende plaats innemen in de samenleving, in het bijzonder door hun stempel te drukken op de economie.

De actie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking Via een microkredietproject zorgt de BTC voor meer gelijkheid tussen mannen en vrouwen in Vietnam. De Belgische Technische Coöperatie verleent steun aan een erkende structuur die

Een hoger inkomen voor vrouwen in Niger

de positie van de vrouw in de Vietnamese samenleving versterkt. Die steun wil een katalysator zijn via het versterken van een structuur die op haar beurt de begeleiding van de Vietnamese vrouwen verbetert. Versterking van de beheerscapaciteit van de Vietnamese Vrouwenunie De Vietnamese Vrouwenunie telt elf miljoen leden in meer dan 10.000 lokale groepen. Het is de grootste beweging van het land, met een uitgebouwde structuur en hiërarchie. Ze vertaalde haar missie in zes actieprogramma’s, die ondermeer tot doel hebben om in de periode 2002-2007 de kwalificaties en de mogelijkheden van vrouwen te versterken om hen in hun economische ontwikkeling te steunen en hun welzijn binnen het gezin te verbeteren. De Vrouwenunie is een onmisbare partner voor de emancipatie en participatie van vrouwen in de Vietnamese samenleving. De vereniging organiseert bijvoorbeeld activiteiten die vrouwen meer politieke, sociale en culturele kennis moeten geven en hen moeten helpen hogere opleidingen te volgen en hun beroepskennis te verbeteren. Zo is er een opleidingsinstituut waar de voorbije 45 jaar al 20.000 vrouwelijke kaderleden diverse opleidingen volgden voor functies met verantwoordelijkheid.

Het project ‘Augmentation des revenus monétaires des femmes dans la région de Dosso’ (ARMFD), dat vrouwen in de regio Dosso een hoger inkomen wil bezorgen, past in het Multisectorale Programma voor deze streek. Het project vormt het onderdeel ‘Sociale ontwikkeling’ van het programma en hangt nauw samen met de onderdelen ‘Gezondheid’ en ‘Waterwerken’ in dezelfde regio. Het project richt zich specifiek tot vrouwen en wil hun sociaal-economische positie versterken door hun financiële middelen te vergroten. Door kleine infrastructuurwerken te financieren en uitrusting aan te kopen, verlicht het project de dagelijkse taken van vrouwen waardoor zij de vrijgekomen tijd kunnen besteden aan andere, betaalde activiteiten zoals handel. Bovendien krijgen zij door dit project via een spaar- en kredietfonds makkelijker toegang tot financiële middelen. Door samen met het maatschappelijk middenveld vrouwengroeperingen op te richten, worden vooral ook de organisatiemogelijkheden van de vrouwen gevoelig versterkt, waardoor een directe bijdrage geleverd wordt voor een beter beheer van de menselijke en economische middelen en de natuurlijke rijkdommen van de gemeenschappen. Dit project wordt beschouwd als een voorbeeldproject voor de verbetering van de positie van de vrouw, en geniet politieke steun die vooral blijkt uit de intentie om de inspanningen van de verschillende geldschieters in de vijf departementen van de regio Dosso te harmoniseren.

De Vrouwenunie is zich bewust van de noodzaak om de erkenning van de vrouw bij de bevolking te bevorderen. Daarom werkt de Unie samen met de media en voert ze bewustmakingscampagnes. In 2005 bracht zij een eerste nummer uit van haar eigen tijdschrift ‘Women of Vietnam Review’. De vereniging onderneemt politieke acties om de gelijkheid tussen mannen en vrouwen te laten opnemen in wetten en beleidslijnen die vrouwen rechtstreeks aanbelangen. De Unie zit meer bepaald het NCFAW voor (National Committee for the Advancement of Women in Vietnam), waarvan de leden politieke leiders zijn. Die structuur zorgt ervoor dat de toepassing van de nationale strategie voor de vooruitgang van de vrouwen wordt opgevolgd (‘National Strategy for the Advancement of Women’). Het BTC-project ondersteunt de Vrouwenunie voornamelijk bij de integratie van een geïnformatiseerd boekhoudsysteem. Door een grote financiële investering én door opleidingen verwierf de unie een groter institutioneel vermogen om op grote schaal kredieten en spaarprogramma’s te beheren.

25

VROUWEN EN GOED BESTUUR

Kerngegevens van het project Versterking van de institutionele capaciteiten van de Vietnam Women’s Union (VWU)

Hoop ondanks alles Microkredieten waren altijd al een belangrijk onderdeel in de nationale ontwikkelingsstrategie van Vietnam. De in 1930 opgerichte Vietnamese Vrouwenunie (Vietnam Women Union - VWU) heeft zich tot taak gesteld vrouwen mentaal sterker te maken, hun rechten en de gelijkheid tussen mannen en vrouwen een wettelijk karakter te geven, en vrouwen op economisch vlak bij te staan om het welzijn van de gezinnen te verhogen. Zo riep de Vietnamese Vrouwenunie als eerste microkredieten voor arme plattelandsvrouwen in het leven. Om de armoede te verminderen door het inkomen van vrouwen en hun gezinnen te verhogen, startte de Vietnamese Vrouwenunie in 1997 het VietnameesBelgische Kredietproject, met de steun van de Vietnamese en de Belgische regering. Dit project moet de Vietnamese Vrouwenunie meer armslag geven in het beheer van kredieten en spaarprogramma’s. De ervaring van het microkredietenproject leert dat gezinnen die in extreme armoede leven niet langer moeten berusten in hun ogenschijnlijk uitzichtloze situatie. De stijging van het inkomen van gezinnen van wie de moeder gaat werken, heeft doorgaans een grote impact op het algemene welzijn van het gezin in termen van huisvesting, kleding, voeding en onderwijs. Het project gaf vooral institutionele ondersteuning op vlakken als organisatiestructuur, personeelsbeheer, systemen en beleidslijnen, het financiële beheer van de portefeuille en het beheer van kosten. Uit het microfinancieringsprogramma van het VietnameesBelgische Kredietproject blijkt dat vrouwen hun basiskennis over zakendoen kunnen verbeteren en dat zij hun ondernemerscapaciteiten kunnen ontwikkelen. Door het project te integreren binnen kleine homogene groepen van een tiental leden krijgen arme vrouwen nieuwe sociale en economische perspectieven. Via opleiding, groepsdynamiek en activiteiten allerhande hebben arme plattelandsvrouwen bewezen dat ze capaciteiten hebben en creatief zijn. De versterking van deze kwaliteiten, hun bewustwording en het feit een bloeiende zaak te beheren, heeft het gevoel van eigenwaarde en zelfvertrouwen bij deze vrouwen opgekrikt. Het hielp hen bovendien zich te ontplooien en het idee te overstijgen dat aan armoede niet te ontkomen is. Mevrouw Khue Eerste vicevoorzitster van de Vietnamese Vrouwenunie en voorzitster van het stuurcomité van het VietnameesBelgische Kredietproject

2001

Duur:

4 jaar

Budget : 4.000.000 euro Doelstelling: De leefomstandigheden van arme vrouwen en hun gezinnen op het platteland verbeteren

Via een uitgewerkt en hiërarchisch netwerk werd een beheersstructuur opgezet. De provinciale centra kregen informaticauitrusting en 15.000 leden van de unie volgden via de BTC een opleiding om uniforme spaarsystemen en een kredietmodel te implementeren. Na afloop van het project zal de Vrouwenunie institutioneel veel sterker staan om microfinancieringsprogramma’s te beheren. Microkredieten voor arme plattelandsvrouwen “In de mondialisering spelen instellingen een alsmaar grotere rol in de bevordering of belemmering van de vooruitgang van vrouwen”, verklaart mevrouw Heyzer, directeur van UNIFEM (United Nations Development Fund for Women, het VN-orgaan dat zich specifiek bezighoudt met genderkwesties) (…) “Bovendien,” zo vult ze aan, “moeten we zorgen dat vrouwen meer capaciteiten hebben, zodat ze nieuwe risico’s kunnen beheren en voordeel kunnen halen uit nieuwe mogelijkheden. Het is belangrijk dat er financiële instellingen komen die bereid zijn vrouwen te helpen, instellingen die gebaseerd zijn op een grotere participatie en verantwoordelijkheid1.” Wanneer we mevrouw Heyzers verklaring lezen, stellen we vast dat de steun van de BTC (microkredieten voor vrouwen) de politieke actie van de Vrouwenunie aanvult. Door haar bijdrage aan het bestrijden van de armoede op de plaatsen waar ze actief is, versterkt de BTC immers de positie van de vrouw in verschillende structuren van de Vietnamese samenleving. In de eerste plaats binnen het gezin en vervolgens in een grotere kring die zich kan uitstrekken van de wijk, maar soms ook een volledig dorp. Die verbetering – hoe bescheiden ook – van hun economische situatie moet vrouwen in staat stellen niet langer economisch afhankelijk te zijn. Het geld dat vrouwen sparen, gaat overigens in de eerste plaats naar het onderwijs en de gezondheid van hun naaste familieleden, en dan vooral hun kinderen. Twee essentiële sectoren voor het welzijn van een bevolking.

1

26

Start:

“Vietnam, une affaire de femmes”, Oxfam-Québec 2005

GOED BESTUUR

GOED BESTUURDE HULP

Om ervoor te zorgen dat de hulp optimaal wordt gebruikt, moeten de begunstigde landen betrouwbare mechanismen en democratische structuren hebben. Deze eis geldt echter voor alle actoren van de ontwikkelingssamenwerking, dus ook voor de donorlanden. Door hun methodes te harmoniseren en hun lokale strategieën op elkaar af te stemmen, werken ze ook aan het democratisch bestuur van de ontwikkelingssamenwerking.

Harmonisatie De voorbije tien jaar zijn er inspanningen geleverd om de ontwikkelingshulp efficiënter te maken. Daarbij werden methodes gehanteerd die beter beantwoorden aan de behoeften die door de ontwikkelingslanden zelf werden aangegeven. Tegelijkertijd beloofden de donoren de hulp de komende jaren aanzienlijk op te voeren. Er werden verscheidene goede praktijken en richtlijnen opgesteld, op basis van een partnerschap en een dialoog tussen de partnerlanden en de donoren. Er werden ook nieuwe modaliteiten voor de hulp uitgewerkt, zoals algemene en sectorale budgethulp. Deze ontwikkeling werd benadrukt tijdens verschillende internationale topbijeenkomsten. Bij de jongste top, in maart 2005 in Parijs, kwamen meer dan honderd landen overeen om een concreet schema op te stellen voor hulp op basis van de nieuwe principes van goede praktijken. De deelnemers erkenden dat die doelstellingen alleen maar te bereiken zijn wanneer zowel de partnerlanden als de donoren de initiatieven nemen die zich opdringen in een geest van partnerschap en wederzijdse verantwoordelijkheid. Ze zijn dan ook voor het eerst overeengekomen om de efficiëntieverbetering van de hulp te gaan meten. Die meting gebeurt aan de hand van twaalf indicatoren, streefdoelen en de naleving van een tijdschema.

De Verklaring van Parijs is gebaseerd op vijf principes - De aanpassing door de partnerlanden van hun ontwikkelingsbeleid en –strategieën. - De afstemming is de verbintenis van de donoren om hun ontwikkelingshulp te baseren op nationale strategieën, instellingen en procedures. Wanneer de systemen en procedures als onvoldoende betrouwbaar beoordeeld worden, zouden de donoren de nodige maatregelen moeten nemen om die systemen en procedures te verbeteren in plaats van ze verder te verzwakken door parallelle structuren te creëren. De partnerlanden aanvaarden het feit dat de versterking van hun eigen capaciteiten met de hulp van de donoren een essentieel element vormt in hun ontwikkeling. - De harmonisatie is de verbintenis van de donoren om hun verschillende respectieve acties te rationaliseren, met het oog op een maximale collectieve efficiëntie van de ontwikkelingshulp. Daarvoor moeten er wel principes van transparantie, samenwerking en complementariteit gehanteerd worden en moet het werk onderling efficiënter verdeeld worden. - Resultaatgericht beheer - Wederzijdse verantwoordelijkheid

27

GOED BESTUUR

Voortgangsindicatoren in de Verklaring van Parijs Ownership De partnerlanden hebben operationele ontwikkelingsstrategieën

Afstemming (donor – partnerland) Betrouwbare systemen in de partnerlanden De hulp wordt afgestemd op de nationale prioriteiten Verbeterde capaciteitsontwikkeling door gecoördineerde steun Gebruik van nationale systemen (overheidsopdrachten & beheer van de overheidsfinanciën, PFM) Versterking van de capaciteiten waarbij vermeden wordt parallelle structuren te gebruiken Voorzienbare hulp Ongebonden hulp

Harmonisatie (tussen donoren) Gebruik van gemeenschappelijke procedures of voorzieningen Aanmoediging van gezamenlijke analyses

Resultaatgericht beheer Resultaatgerichte kaders

Wederzijdse verantwoordelijkheid

Het langetermijnplan bestaat erin legitieme, efficiënte en degelijke nationale instellingen op te richten die een coherente ontwikkeling mogelijk maken. Zelfs de zogenaamd kwetsbare landen nemen doorgaans aan dat ze niet voorbij kunnen aan de fundamentele principes van afstemming en harmonisatie. Het zou integendeel beter zijn om de strategieën aan te passen aan de situaties waar afstemming op het lokale niveau en nationale capaciteiten ontbreken, en aan de dringende noodzaak om essentiële diensten te verlenen. Deze principes lijken logisch en eenvoudig, maar toch blijft het een grote uitdaging om de hulp te harmoniseren en af te stemmen. Er zijn maar heel weinig ontwikkelingslanden waarvan de systemen en instellingen beantwoorden aan de kwaliteitsnormen van de donoren. Het vermogen van heel wat partnerlanden om meer hulp aan te kunnen, is twijfelachtig. Dat maakt dat de versterking van de capaciteiten en interventies om de lacunes aan te vullen van essentieel belang zijn om een geschikte omgeving te creëren waarin die principes in de praktijk kunnen worden gebracht. Verwacht wordt dat de donoren meer steun zullen geven aan acties die goed bestuur aanmoedigen.

28

De systemen en procedures die in de partnerlanden zelf van toepassing zijn, zullen echter vaak ingrijpend moeten worden gewijzigd alvorens ze kunnen worden toegepast voor de toekenning van officiële ontwikkelingshulp. België volgt de voornoemde trend. Ons land wil de conclusies van alle recente forums over ontwikkelingssamenwerking toepassen, ook de Verklaring van Parijs. Het geeft steeds meer steun aan acties voor goed bestuur, ook in verscheidene kwetsbare staten, waarbij de wens bestaat om de expertise op dat vlak nog verder te ontwikkelen. Om die beloften na te komen, zijn hoe dan ook diverse beslissingen en investeringen nodig. Zo vormen een flexibeler beslissingsproces en de ‘voorzienbaarheid’ van de hulp op langere termijn twee grote uitdagingen voor België. Bij het vastleggen van de uitvoeringsregels van haar acties moet de BTC rekening houden met de principes van “goede praktijk”. De BTC moet er ook voor zorgen dat de programmabesturen die instaan voor het dagelijks beheer van de hulp niets overtolligs inhouden, en dat het de lokale overheden zijn die de leiding in handen hebben. De voorbije jaren hebben de experts van de BTC telkens opnieuw aangetoond dat eersterangsexperts een rol kunnen spelen in de politieke dialoog, afhankelijk van hun technische kwaliteiten. De BTC investeerde ook in de verbetering van haar expertise op het vlak van de capaciteitsbeoordeling. Dat is essentieel om de meest adequate uitvoeringsregels vast te leggen, de lacunes in de capaciteiten te analyseren en maatregelen voor te stellen die de zwakke punten moeten wegwerken. Ondertussen heeft de BTC een veel grotere expertise op het vlak van budgethulp en het beheer van de overheidsadministratie (met inbegrip van het beheer van de overheidsfinanciën). Om zijn beloften inzake harmonisatie en afstemming te kunnen waarmaken, zal België deze principes moeten invoeren in de indirecte multilaterale en bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Die aanpak moet garanderen dat ook de controle-instanties van de BTC rekening houden met die principes. De BTC is vastbesloten om de bestaande structuren en systemen een kans te geven om zich te bewijzen. De principes van goed bestuur mogen dan wel duidelijk zijn, toch zijn de systemen en procedures die van kracht zijn in de Belgische partnerlanden niet zonder risico. Dat betekent dat de doelstelling van harmonisatie en afstemming moet worden aangepast aan de specifieke situatie van ieder partnerland.

PROJECTEN

BTC-PROJECTEN GOED BESTUUR

LAND

TITEL

SUBSECTOR

LAND

TITEL

SUBSECTOR

Algerije

Versterking van de opleiding en de knowhow van de kaders van de Algerijnse justitie

Justitie

DR Congo

Programma ter ondersteuning van de gemeentelijke ontwikkeling

Algerije

Versterking van de knowhow van Justitie de leden van de Algerijnse Raad van State

DR Congo

Hulpprogramma voor de Overheidsadminishervorming van de overheidsad- tratie ministratie

Burundi

Steun voor de tweede editie van de Justitie Burundese wetboeken en wetten

DR Congo

Gemeenschapsontwikkeling

Burundi

Ondersteuning van de opleiding van Veiligheid de Nationale Politie van Burundi

Programma ter ondersteuning van de gemeenschapsontwikkeling (PAIDECO)

Burundi

Financiering van steun en expertise voor Burundi

Expertisefonds

DR Congo

Financiering van expertise voor de Congolese staat

Expertisefonds

Benin

Steun aan de justitie in de departementen Atacora, Donga, Mono en Couffo

Justitie

DR Congo

Steun aan de initiatieven van de basisgemeenschappen

Sociale fondsen

Rwanda

Steun aan de gemeente Ibarra

Lokaal bestuur

Steun aan de versterking van de rechtstaat

Justitie

Ecuador

Rwanda Laos

Financiële en beheerstechnische Overheidsadminisversterking van de sociale tratie zekerheid

Steun voor een verbeterde Gedecentratoegang tot het basisonderwijs liseerde sectordoor de bouw, de renovatie en de steun uitrusting van basisscholen

Mali

Steun aan de lokale comités voor Conflictpreventie de inzameling van lichte wapens in de regio Timboektoe

Rwanda

Mali

Steunprogramma voor de decentralisering van de regio Koulikouro

Expertisefonds

Steun voor de lokale Lokaal bestuur ontwikkeling van de districten Buliza, Rushashi, Rulindo en Shyorongi in de provincie KigaliNgali – BOF

Mali

Expertiseprogramma voor de Malinese staat

Decentralisering en lokaal bestuur

Rwanda

Institutionele versterking van het Overheidsfinanciën strategische planningsproces - MINECOFIN

Niger

Steun voor de organisatie van de Lokaal bestuur gedecentraliseerde structuren in de regio Dosso

Zuid-Afrika

Steun aan de ZuidAfrikaanse politie om de basisdienstverlening te verbeteren

Veiligheid

Mozambique

Versterking van het openbare financiële administratiesysteem

Overheidsfinanciën

Uganda

Kasese District Rural Community Development Programme

Lokaal bestuur

Peru

Institutionele versterking van de OverheidsadminisDefensoría del Pueblo voor de tratie en mensenbescherming van de burger rechten

Uganda

Plattelandsontwikkeling in Bundibugyo – BIDP

Lokaal bestuur

Vietnam

Steun aan de hervorming van de overheidsadministratie in de provincies Can Tho City en Hau Giang

Overheidsadministratie

Vietnam

Multisectorale plattelandsontwikkeling in het district Quy Chau

Lokaal bestuur

Palestijnse Gebieden

Lokale infrastructuur en capaciteitsopbouw

Lokaal bestuur

Palestijnse Gebieden

Capaciteitsopbouw en institutionele ontwikkeling (Ministerie van het Plan)

Overheidsadministratie

Lokaal bestuur

29

BELGISCHE TECHNISCHE COÖPERATIE Naamloze vennootschap van publiek recht met sociaal oogmerk Hoogstraat 147 - 1000 Brussel T +32 (0)2 505 37 00 • F +32 (0)2 502 98 62 • E [email protected] • www.btcctb.org