Deelverkenning III Aanbodzijde. Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst

Deelverkenning III

Aanbodzijde

Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst

Indeling van dit rapport Conceptuele en technologische ontwikkelingen

5

Afkortingen Inleiding Planning under Deep Uncertainty Blurred Distinction between Peace and Conflict Standing Arrangements with Private Military Companies Different Paradigms for Decision-Making Evolving Relationships between Man, Robotics and Machine Intelligence Staying power Small Team Operations Strategic Compression Dual-Use Technology, Taking Advantage of Technological Spin-In Non-Violent Non-Military Threats Regeneration The Physical, the Information and the Moral Domain of Warfare in Complex Operations Coalition Operations Space is Opening Up Political Transformation The Role of the Media in Future Operations Super-Empowered Individuals and the Threat of Technology Proliferation

12 14 16 22 24 26 30 32 36 40 44 48 52 54 58 60 64 68 70

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud

75

Managementsamenvatting Achtergrond, vraagstelling en aanpak Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties Wervingskracht Defensie Behoud van personeel Conclusies en aanbevelingen Bijlagen

82 88 92 98 118 124 130 134

Wet- en regelgeving arbeid Inleiding Arbeidsaanbod beperkend Arbeidsaanbod versterkend

167 172 174 178

1

Kennisinvestering Managementsamenvatting Inleiding Huidige situatie (nulmeting) Benchmark Strategische functies in kennisgebieden Conclusies Beleidsaanbevelingen Afkortingen Annexen

Ruimte en milieu Inleiding Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland Literatuur

The future of defence planning Introduction Synopsis of selected literature Leading trends in the conduct of war The Dutch transformation 1991-2007 The MOD projected transformation from 2007 to 2020 Alternatives to the MOD projections

Omgaan met onzekerheid Inleiding Politiek-strategische flexibiliteit Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit Uitvoerend-operationele flexibiliteit

185 192 194 198 214 222 234 240 244 246

295 300 302 320 326

329 336 340 358 376 384 390

405 410 414 416 422

Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? 427 Introduction First principles Final Considerations Bibliography

432 438 456 460

2

Conceptuele en technologische ontwikkelingen

Toekomstscenario’s Beleidsoverwegingen

Strategische vragen

Deelverkenningen

Krijgsmachtprofielen

Beleidsopties


6

Onderzoeksvragen iii.1.2 Welke conceptuele ontwikkelingen doen zich thans en mogelijk in de toekomst voor ten aanzien van het militair optreden?

iii.1.3 Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van kennis en technologie en wat is de relevantie hiervan voor de krijgsmacht?

Beantwoord door: TNO Defensie en Veiligheid in samenwerking met de Defensiestaf


7

Inhoudsopgave Afkortingen

12

Inleiding

14

Planning under Deep Uncertainty

16

Plannen onder ‘diepe onzekerheid’: van ‘plan and pray’ naar ‘sense and respond’ Van vroege, hechte koppelingen naar meer late, losse koppelingen Van ‘zo veel mogelijk zelf’ naar een flexibele dynamische waardeketen (‘krijgsmacht 2.0’) Van ‘zo veel mogelijk in eigen beheer’ naar ‘reële opties’ Weg met ‘witte olifanten’ Meer financiële flexibiliteit Conclusie

16 17 18 19 20 20 21

Blurred Distinction between Peace and Conflict

22

Standing Arrangements with Private Military Companies

24

Different Paradigms for Decision-Making

26

Doelen en prioriteiten Adaptiviteit en beweeglijkheid Omgevingsbeeld en informatie-uitwisseling Gelaagdheid in besluitvorming en operationeel tempo

26 27 27 28

Evolving Relationships between Man, Robotics and Machine Intelligence

30

Staying power

32


8

Small Team Operations Sense & respond Bottom-up stuurinformatie en leervermogen Projectmatig denken en werken Ontwikkeling van individuele vaardigheden en missiespecifieke training ‘Over de horizon’ escalatiedominantie Discussie

Strategic Compression Flexibele hiërarchie Sense & Respond Interagency netwerken Geen strategische gevangene van tactische gebeurtenissen

Dual-Use Technology, Taking Advantage of Technological Spin-In Eigen militaire (‘in-huis’) expertise wordt bepaald door smart-buyer/specifier posities Netwerk van technologie-experts is essentieel om ‘spin-in’ mogelijkheden te benutten Samenwerkende onderzoeksomgeving Communicatie met gebruikers Het technisch kader

Spin-in van militaire technologie maakt afhankelijk

36 37 37 37 38 38 38

40 40 41 41 42

44 45 45 45 46 46

46

Non-Violent Non-Military Threats

48

Regeneration

52

The Physical, the Information and the Moral Domain of Warfare in Complex Operations

54

Belang van de Boodschap Strategische Communicatie Nieuwe expertise en taken


54 55 55

9

Coalition Operations

58

Space is Opening Up

60

De ruimte voor communicatie De ruimte voor navigatie De ruimte voor observatie en ISTAR De ruimte voor grondstoffen en energie De ruimte voor toerisme De ruimte als vuilstortplaats / Ruimteschroot De ruimte als marketing instrument De ruimte als slagveld De ruimte op aarde Kennis van en over de ruimte

Political Transformation Snelle besluitvorming binnen de operatiecyclus Preventief optreden noodzaakt comprehensive voorbereiding en besluitvorming Niet alleen, dus samen Nieuwe coalities

61 61 61 62 62 62 63 63 63 63

64 64 65 65 66

The Role of the Media in Future Operations

68

Super-Empowered Individuals and the Threat of Technology Proliferation

70

‘5th Generation Warfare is fought on an integrated battlefield’ Verandering van type tegenstander en aard van doelstellingen Nieuwe domeinen van conflict en verandering in aard van dreiging ‘Tracking, tracing and understanding super-empowered individuals is essential’ ‘Irregular warfare requires strong PA (Public Affairs) awareness and readiness’


71 71 72 72 72

10


11

Afkortingen

COP DGI GTI’s GW IED MOOTW NGO’s PGO’s PMC SC SEI SOPs SSR TTP’s

Common Operational Picture Defensie Gerelateerde Industrie Grote Technologische Instituten 5th Generation Warfare Improvised Explosive Device Military Operations Other Than War Non-governmental organization Post-Governmental Organisation Private Militairy Company Strategic Communications Supermachtige individuen (Super-Empowered Individuals) Standard Operating Procedures Security Sector Reform Tactics, Techniques and Procedures

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Afkortingen

12

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Afkortingen

13

1. Inleiding

Dit memorandum bevat een verzameling papers die door TNO en HCSS met input van de Defensiestaf afdeling Toekomstverkenningen zijn geschreven. In de papers wordt ingegaan op de relevantie van telkens één thema voor de Nederlandse krijgsmacht. De thema’s zijn ontleend aan de NATO Research and Technology Organisation (RTO) SAS-066 Joint Operations 2030 (JO2030) studie. De papers bouwen voort op het door TNO en HCSS samen met de afdeling Toekomstverkenningen opgestelde bullet paper ‘Concept Development for future military operations’ (d.d. 24 oktober 2008 v0.7 finaal). Zowel het bullet paper als dit memorandum zijn geschreven ten behoeve van de defensieverkenningen ‘Houvast voor de krijgsmacht van 2020’ en wel specifiek in het kader van de vragen III.1.2 en III.3 De diversiteit van de thema’s, en daarmee de diversiteit van de relevantie voor de krijgsmacht, is van dien aard dat niet is gekozen voor een vaste structuur voor de papers. Afhankelijk van het thema en de relevantie is telkens gekozen voor een structuur waarin de boodschap het beste kan worden overgebracht. Het paper voor het thema Planning under Deep Uncertainty (diepe onzekerheid) is als eerste opgenomen. De inhoud ervan raakt direct aan de Verkenningen. Het is daarom bewust breder van opzet dan de andere thema’s. Het geeft goed inzicht in de uitdaging waarvoor Nederland als natie staat. Samen met de andere papers kan het helpen een ‘Krijgsmacht 2.0’ tot stand te brengen.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Inleiding

14

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Inleiding

15

2. Planning under Deep Uncertainty

Auteur: S.H.A.M. (Stephan) de Spiegeleire MSc (HCSS) / KLTZ R.P. (René) Tas De huidige financieel-economische crisis illustreert hoe snel, onverwacht en hevig grote veranderingen in vrijwel alle aspecten van onze omgeving op ons af kunnen komen. Dit zien we ook erg duidelijk in de technologie, waar de ICT revolutie nu al alles wat we doen ingrijpend veranderd heeft en verder aan het veranderen is (ook in de militaire wereld) en waar de nano-, bio- en cognorevoluties over de komende 20 jaar best wel eens zouden kunnen leiden tot radicale trendbreuken – met enorme implicaties voor defensieorganisaties. Significante verschuivingen vinden ook plaats in de internationale machtsverhoudingen, in het begrip ‘vertrouwen’, in de economie, in onze identiteitsbeleving, in demografie enz. Plannen onder diepe onzekerheid verschilt aanzienlijk van plannen onder (relatieve) zekerheid. Een van de grootste uitdagingen voor de komende periode bestaat erin hoe organisaties het juiste evenwicht zullen vinden tussen die beide principes.

Plannen onder ‘diepe onzekerheid’: van ‘plan and pray’ naar ‘sense and respond’ Toekomstbestendigheid is sinds jaar en dag een belangrijke ambitie van defensieorganisaties geweest. Een ambitie die door de geschiedenis heen met wisselend succes verwezenlijkt is. Moderne defensieorganisaties proberen op de toekomst te anticiperen en maken op basis daarvan vrij gedetailleerde plannen in zowel defensie- als operationele planning. Deze doelgerichte aanpak heeft defensie (net als het bedrijfsleven) in periodes van relatieve stabiliteit geen windeieren gelegd. Maar de vraag is of deze aanpak in een periode van

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty

16

diepe onzekerheid nog steeds voorziet in de daadwerkelijke behoefte. In periodes van diepe onzekerheid eindigen grote delen van wat Henry Mintzberg, één van de meest invloedsrijke managementdenkers van de Harvard Business School, intended strategy noemt (waar ook de meeste inspanningen op geleverd worden) gewoon in de prullenbak. En dan wordt dat intentionele planningsproces aangevuld of soms zelfs gewoon vervangen door een significant aantal kleinere, meer ad hoc, adaptieve, emerging strategische beslissingen, die achteraf vaak (meer dan de geplande strategie) de echte bepalende strategische keuzes blijken te zijn geweest. Deze evolutionaire, emerging aanpak van strategische keuzes onder diepe onzekerheid leidt tot een meer ‘bescheiden en toch meer gedurfde’1 aanpak van planning op alle niveaus. Hierbij past bescheidenheid bij het voorspellen van de toekomst en durf om laat, maar snel, beslissingen te nemen ten aanzien van defensie en operationele planning. Hierbij tasten we ons eerder een weg naar de toekomst dan dat we de toekomst en het pad daar naartoe (te) vroegtijdig vastleggen. De Australische defensiespecialist Anne-Marie Grisogono heeft het in deze context over probing actions – acties inderdaad, misschien zelfs resolute acties, maar wel vanuit een experimenteel, lerend gezichtspunt. Eén van de bekende (en vaak onbegrepen2) kreten hierbij is CD&E (Concept Development and Experimentation), waarbij een aantal nieuwe concepten bedacht wordt waarmee geëxperimenteerd kan worden op alle niveaus – met modellering en simulatie waar mogelijk en nuttig, maar vooral ook door middel gewone staf-denk oefeningen en zelfs experimenten experimenten in inzetgebieden. Onze defensieorganisaties moeten op deze manier evolueren naar een beter evenwicht tussen vroegtijdig en zorgvuldig plannen (voor de bekende eilandjes van zekerheid) aan de ene kant en ‘voelen en reageren’ (voor de enorme oceaan van onzekerheid die de eilandjes omringt) aan de andere. Hierbij moet opgemerkt worden dat deze trend zeker niet het einde van traditionele planning inhoudt. Maar het markeert wel de transitie van een industriële (doelgerichte, verkokerde, materieel- en schaal-centrische en informatie-arme) naar een kenniseconomie-gebaseerde (adaptieve, gedistribueerd-integratieve, kennisen netwerkcentrische, informatierijke) planningsmethodiek. Deze transitie is even moeilijk en pijnlijk als ze noodzakelijk is.

Van vroege, hechte koppelingen naar meer late, losse koppelingen Één van de (onvoldoende onderkende) basisprincipes in de militaire wereld is dat militaire capaciteiten zo vroeg mogelijk in hun ontstaanstraject aan elkaar gekoppeld en dan zo lang mogelijk samengehouden worden. In het personeelsdomein worden eenheden vanaf het begin samengesmeed tot hechte groepen die samen opgeleid, getraind, opgewerkt en dan ook ingezet worden met een hechte esprit de corps. Ook heel wat wapensystemen worden organisch aan deze eenheden gekoppeld – vroeg en hecht. Dit leidt tot een grote mate aan bekendheid en vertrouwdheid dat in periodes van relatieve zekerheid enorme voordelen heeft. Ook in het materiële domein zien we in de meeste wapensystemen erg hechte koppelingen tussen platformen en (vaak enkelvoudige of in elk geval slechts minimaal modulaire) capaciteiten. Veel systemen zijn nog steeds een unieke, minimaal modulaire koppeling van een aantal essentiële operationele capaciteiten (bijvoorbeeld mobiliteit, slagkracht, met een laagje bescherming). Systemen worden na het einde van hun (typisch vrij lange) levensduur vervangen door nieuwe, verbeterde, maar over het algemeen net zo hecht gekoppelde, systemen. In de laatste jaren is hieraan al een en ander veranderd, maar vroege/ hechte koppeling blijft toch de norm.

1 Doesn’t mean less gutsy. Just means differently so. As you scale up your (apparently successful) experiments (and without fully abandoning the other parts of your bushy strategy tree), you still have to make tough (potentially dangerous) calls. But the ‘modesty’ bit consists of always questioning your assumptions, never think that you ‘nailed it’ or you ‘totally blew it . This goes against our very deeply (evolutionarily) engrained neuro-cognitive instincts, but we HAVE to get better at this. 2 Too often associated with M&S, but our abilities to model CAS (Complex Adaptive Systems) is still too limited to be of much use in the real experimental sense (much more in the experiential sense).


17

In tijden van grote onzekerheid blijken eenheden en systemen nu vaak net niet (soms ook helemaal niet) de optimale koppelingen te bevatten. Daarom moeten eenheden nu vaak gekannibaliseerd worden om optimalere (nieuwe, laat en vrij los gekoppelde) task forces te vormen voor een concrete missie in een specifiek inzetgebied – task forces die dan vrij vroeg (!) in het spel opgewerkt en getraind moeten worden, juist omdat ze zo verknocht zijn aan het principe van de vroege hechte koppeling. Ook moeten bestaande wapensystemen vaak in extremis ‘opgelapt’ worden om te voldoen aan de veranderde vereisten, of moeten gewone andere en meer optimale systemen elders gezocht worden (bijvoorbeeld Bushmaster), omdat de bestaande koppeling van capaciteiten erin onvoldoende blijkt. Tezelfdertijd worden ook suboptimale – vaak veel te zware, soms veel te lichte – middelen die toch al aangeschaft zijn (sunk cost), ingezet bij gebrek aan beter (en vooral – bij gebrek aan echte modulariteit – de spreekwoordelijke ‘hamers voor muggen’). Het lijkt duidelijk dat in periodes van diepe onzekerheid een echt effectieve en efficiënte krijgsmacht meer gebaseerd zal moeten zijn op het principe van late/losse koppeling van capaciteiten in modules. Zoals vermeld, gaat de trend ook nu al in die richting, maar in de DOTMLPF-keten kunnen flexibelere koppelingsprincipes op veel systematischere manier aangewend worden. In het personeelsdomein betekent dit veel flexibelere opleidings- en trainingstrajecten, waarbij naast investering in eigen specialismen ook veel meer met andere specialismen samengewerkt wordt; waarbij meer laterale in- en uitstroom vanuit en naar de civiele sector gestimuleerd wordt en waarbij een moderne reservecomponent opgeschaald wordt (bijvoorbeeld de ex-piloten van de CLSK die bij de KLM onder contract staan). In het materiële domein impliceert dit een veel hogere mate aan echte modulariteit dan het tot nu toe het geval is.3

Van ‘zo veel mogelijk zelf’ naar een flexibele dynamische waardeketen (‘krijgsmacht 2.0’) Sinds het industriële tijdperk hebben krijgsmachten – net als bedrijven, net als overheden – zoveel mogelijk alle capaciteiten in eigen beheer willen hebben. De verleiding bestaat in periodes van diepe onzekerheid om nog meer aan deze verleiding toe te geven (“als het echt heikel wordt, dan kan je alleen jezelf vertrouwen”). De meeste toekomstverkenningen over de organisatie van krijgsmachten (ook de kleinere) gaan grotendeels voorbij aan dit belangrijke punt – wat willen we nu echt direct in eigen beheer houden en wat kunnen we anders/slimmer sourcen. Toch moeten actoren – en vooral de kleinere, die voordeel hebben door slim sourcen4 – zich juist in periodes van diepe onzekerheid dieper gaan bezinnen over de optimale sourcing van de verschillende schakels van hun waardeketen. Net als in het bedrijfsleven heeft het militaire wezen een waardeketen waarlangs effecten gegenereerd worden. In zekere tijden kan die waardeketen vrij goed in kaart en dus onder eigen regie gebracht worden. In onzekere tijden kan de aard van de keten echter snel veranderen, waarbij andere taken op andere manieren – en vaak ook door of met andere ketenpartners – uitgevoerd moeten worden. Zeker in een steeds meer genetwerkte omgeving (en niet alleen in technische zin) kan men niet meer alles in eigen beheer hebben (en dat moet men ook niet willen). Het kan vaak slimmer zijn om meer tijd te stoppen in het opbouwen van relaties met (gediversifieerde) netwerkpartners – andere krijgsmachten, het bedrijfsleven, NGO’s, IO’s, maar ook allerlei nieuwe virtuele en reële netwerken die rondom ons aan het ontstaan zijn.5 De ‘krijgsmacht’ wordt dan de spin in het web, waarbij de ‘macht’ veel meer in het web zit dan in de spin zelf. Tot voor kort konden massale effecten alleen gegenereerd worden door massale schaal (wat economen schaaleconomieën noemen). Vandaag kunnen massale effecten ook gegenereerd worden door flexibel gedistribueerde netwerken (netwerkeconomieën), die op de koop toe ook nog eens een stuk minder

3 Service oriënted architecture-filosofie komt hier het dichtst bij. 4 Omdat ze de illusie van autarkie al lang opgegeven hebben. 5 Men zou dit krijgsmacht 2.0 kunnen noemen. Weinig mensen lijken de etymologie van het woord krijgsmacht nog te kennen: een ‘macht’ (het vermogen om iemand anders iets te laten doen wat hij/zij zelf niet zou doen) om iets te ‘verkrigen’ (Mnd. krigen ‘ruzie maken, oorlog voeren; krijgen, ontvangen’; mhd. kriegen ‘zich inspannen, streven’; ofri. krigia ‘krijgen, ontvangen’ (nfri. krije ‘krijgen’, kriigje ‘oorlog voeren’)). Dat kon traditioneel eigenlijk alleen door traditioneel (‘kinetisch’) ‘geweld’, maar kan nu ook op een hele hoop andere manieren.


18

kwetsbaar zijn.6 Dit betekent dat de aard van het begrip ‘regie’ verandert – weg van de manier waarop we traditioneel command and control interpreteren en meer naar Focus and Commitment (Alberts and Hayes), of zelfs Context and Coördination (IBM) en dat ook defensieorganisaties steeds harder moet gaan nadenken over de hele waardeketen en de rol die zij daarin spelen (met enkele fundamentele uitzonderingen zoals de kill-capaciteit).7 Zo ontstaat een soort flexibele ‘stekkerdoos’-krijgsmacht waar eenvoudig andere modules die vaak niet direct onder eigen beheer staan, ingeplugd moeten kunnen worden8 en waarbij de omvang en vorm van de stekkerdoos zelf ook sterk kan variëren op basis van de veranderende context of van technologische ontwikkelingen.

Van ‘zo veel mogelijk in eigen beheer’ naar ‘reële opties’ Hoe de krijgsmacht er anno 2030 zal uitzien en welke rol het zal spelen in de bredere veiligheidswaarde keten is moeilijk te voorspellen. Ons vermoeden is dat dit wel eens ons huidige voorstellingsvermogen zou kunnen overstijgen. Maar toch lijkt het erg onwaarschijnlijk dat geen plaats meer zal weggelegd zijn voor een organisatiecomponent binnen de overheid die de ultieme machtsmiddelen op legitieme wijze zal kunnen en mogen inzetten. Dat betekent dat ook een ‘krijgsmacht 2.0’ hoogtechnologische (en waarschijnlijk) dure capaciteiten zal moeten kunnen inzetten. De kostentrends voor heel wat defensiesystemen zijn genoegzaam bekend. Gezien deze trends zullen defensieorganisaties steeds meer moeten gaan nadenken op welke manier ze toegang tot die capaciteiten zullen kunnen waarborgen. Het huidige standaardmodel voor gegarandeerde toegang tot die capaciteiten (met een aantal – interessante – uitzonderingen) is om ze gewoon zelf in huis te halen via directe acquisitie-investeringen. Investeren betekent in essentie dat men vandaag geld uitgeeft in ruil voor (verhoopte) opbrengsten morgen. Is een investering eenmaal gemaakt, dan zit men vast aan die beslissing en is het geld onherroepelijk verdwenen. In een zekere wereld is dat niet zo erg, aangezien die toekomstige opbrengsten vrij voorspelbaar berekend kunnen worden. In een diep onzekere wereld verandert dat echter – vaak zelfs op dramatische wijze.9 Er is ook een andere mogelijkheid waar steeds meer over nagedacht wordt in defensiekringen en die bekend staat onder de naam ‘reële opties’. De reële optie-theorie is gebaseerd op ‘financiële opties’ in financiële markten, waar de aanschaf van een call-optie de bezitter het recht geeft, maar niet de verplichting, om in de toekomst een aandeel aan te schaffen tegen een afgesproken vaste prijs. Een reële optie is de reële, ‘tastbare’ variant hiervan, waarbij bijvoorbeeld in de militaire wereld de defensieorganisatie zichzelf de optie zou aanschaffen om in de toekomst tegen een vastgelegde prijs een deel van de militaire waardeketen (materieel, maar ook eventueel personeel, of zelfs andere effectengenererende capaciteiten) onder direct eigen beheer te brengen indien (en alleen indien) ze dat nodig zou achten gezien de omstandigheden. In essentie wordt hierbij dus de eigenlijke beslissing uitgesteld (waarvoor men een prijs betaalt) vanuit het inzicht dat men in de toekomst meer informatie zal hebben over een veel meer doeltreffende inzet van de investering. Slimme, gediversifieerde portefeuilles van zulke ‘reële opties’ zouden ook kleine landen toegang geven tot grootschaligere capaciteiten zonder hun budgetten hiervoor te moeten kannibaliseren. Europese bedrijven zouden van Europese overheden stimuli krijgen om toegang tot puur militair materieel te garanderen (zoals de grote leasingmaatschappijen in de civiele luchtvaart) en dan – met heldere contractuele afspraken – beschikbaar te stellen aan die Europese landen die aan een militaire operaties

6 Duidelijk voorbeeld hiervan is natuurlijk de Al Qaeda cel die de 9/11 aanvallen tegen de VS uitvoerde. 7 Hierbij mag ook zeker niet uit het oog verloren worden dat het EIGENLIJKE beheer van deze waardeketen (WAAROM we een krijgsmacht hebben) niet bij de krijgsmacht zelf ligt, maar bij de hogere politieke autoriteiten die beschikken over de inzet van dit ene machtsinstrument. [punt over etymologie van krijgsmacht?] 8 Who’s plugging whom? 9 Zie Dixit en Pindyck 1996.


19

zouden deelnemen. Gelijksoortige contractuele afspraken zouden ook met grotere landen gemaakt kunnen worden – waarbij kleinere krijgsmachten zouden kunnen piggy-backen op de bestaande infrastructuur van de grotere krijgsmachten om bepaalde kennis en kunde in stand te houden zonder daarvoor materieel te moeten aanschaffen. Zo blijft de krijgsmacht smart buyer.

Weg met ‘witte olifanten’ Een punt van aandacht dat bijzondere vermelding verdient, omdat het zo een enorme impact heeft op defensiebudgetten, is het gevaar van zogenoemde ‘witte olifanten’. Hoewel defensiebudgetten in Europa onder veel grotere budgettaire druk staan dan in andere grote wereldmachten (VS, maar ook China, India en nu zelfs weer Rusland), zijn ook bij ons majeure kapitaalinvesteringen nog steeds (opvallend) mogelijk. Voorbeelden hiervan zijn terug te vinden in alle krijgsmachtsdelen – ongetwijfeld een gevolg van de nagloei van de industriële mentaliteit waarvan onze krijgsmacht nog is doordrongen. In Nederland kunnen we hierbij spreken over grote aanschaftrajecten van vliegtuigen, voertuigen en schepen – waarbij overigens in aangeschafte aantallen deze capaciteiten ook steeds meer aan kritische ondergrenzen zitten. Op deze manier wordt een gevoelig gedeelte van het (acquisitie) budget helemaal dichtgetimmerd – ook op middellange termijn. In een diep onzekere wereld groeit het gevaar dat belangrijke langetermijninvesteringen gewoon ergens op militaire hardware-kerkhoven gaan staan te ‘verroesten’. Men kan systemen gekocht hebben – soms zelfs vrij nieuwe – waar plots geen vraag meer voor is. Er kunnen zich technologische doorbraken voordoen – de Chief Scientist van NASA, Denniss Bushnell, spreekt in deze context over zeroth-order changes – die (zeker in de weinig-modulaire systemen die defensie vandaag kenmerken) die hele systemen op korte tijd helemaal verouderd maken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan doorbraken in nanotechnologie die zouden kunnen leiden tot radicaal nieuwe – goedkopere, meer betrouwbare, meer duurzame, snellere – propulsiemethodes; of aan koolstof-nanobuizen die materialen kunnen opleveren die met een factor van enkele honderden sterker en lichter zouden zijn dan staal. De sterke opkomst van de robotica in het krijgswezen zou verregaande gevolgen kunnen hebben. Last but not least: ook potentiële tegenstanders zouden kritische doorbraken kunnen verwezenlijken die wezenlijke elementen van onze huidige wapen systemen gewoon buitenspel zetten (zie de controverse rond EMP of cyberwarfare). Het leidt geen twijfel dat het symptoom van witte olifanten meer van toepassing is op grote landen dan op kleine landen. Maar de – toch wel erg merkwaardige – politieke economie van defensiebesluitvorming in kleinere landen is zeker niet immuun voor dit fenomeen, en sense and respond-planning suggereert dan ook een permanente waakzaamheid in dit domein.

Meer financiële flexibiliteit Het debat over defensiebudgetten gaat vrijwel steeds over ‘hoeveel is genoeg’ – ook de hamvraag die achter de Verkenningen schuilt. In democratieën zal het antwoord op deze vraag steeds bij uitstek een politiek antwoord zijn, zeker ook zolang we niet in staat zijn (en dit geldt zeker niet alleen in Nederland!) om het kosten/batenplaatje van het departement Defensie beter in kaart te brengen.10 Hier kan en moet nog een enorme inhaalslag gemaakt worden. Maar vanuit de optiek van diepe onzekerheid is misschien nog belangrijker dan de omvang (of zelfs de structuur) van de defensie-uitgaven de flexibiliteit (command of money) die de defensieorganisatie van de politiek krijgt om in te springen op onverwachte (positieve of negatieve) veranderingen. Het moge duidelijk zijn dat de huidige situatie, waarbij meer dan 95% van het jaarlijkse budget van de krijgsmachtsdelen – hoe veel te laag of te hoog dat ook moge zijn – helemaal 10 De begrotingsvaststelling van het Ministerie van Defensie voor het jaar 2009 stelt opnieuw vast dat de geautomatiseerde financiële systemen nog steeds niet ingericht zijn op het in kaart brengen van de kosten gemoeid met de operationele doelstellingen.


20

dichtgetimmerd is (zie bijvoorbeeld het budget voor 2009), indruist tegen de vereisten van het omgaan met diepe onzekerheid. Zo zou meer structureel (ook door de politiek) nagedacht moeten worden of binnen de defensieorganisatie niet meer financiële flexibiliteit ingebouwd zou kunnen worden tussen de verschillende partitieschema’s binnen Defensie, of ook over budgetjaren heen; bijvoorbeeld het opbouwen van ‘een appeltje voor de dorst’ tijdens jaren met minder operationele inzet. Een recent rapport van het Center for Strategic and Budgetary Assessments biedt hiervoor een aantal erg interessante aanknopingspunten11. Er moet hier nog eens beklemtoond worden dat grotere flexibiliteit alleen mogelijk is als de begrotings vaststelling transparanter wordt – iets wat sowieso belangrijker wordt naarmate we in Defensie meer willen gaan sturen op output dan op input (ook volgens de overheidsbrede VBTB-logica).

Conclusie Veel van de nieuwe concepten voor het omgaan met diepe onzekerheid kunnen zeker niet van vandaag op morgen verwezenlijkt worden. Ook hier moet met de nodige bescheidenheid en omzichtigheid te werk gegaan worden. Ook hier moeten we via probing actions, via het ontwikkelen en uitproberen van nieuwe concepten, onze weg naar de meer efficiënte krijgsmacht van de toekomst ‘lerend’ aftasten. Veel van deze concepten vereisen verregaande aanpassingen binnen Defensie. Enkelen vereisen ook een bredere (overheidsbrede en zelfs bondgenootschapsbrede) aanpak, waarin de rol en het wezen van de krijgsmacht zelf wel eens ingrijpender zou kunnen veranderen dan we tot nu toe beseffen. Maar de tijdshorizon van de Verkenningen, zijnde 2030, moet zulke denkexperimenten toelaten. Meer en meer wijst alles erop dat we de bekende zekerheden in de vertrouwde thuishaven van de Koude Oorlog en zelfs de (schijn?)zekerheden in de territoriale wateren van periode van na de Koude Oorlog nu definitief achter ons gelaten hebben en dat we afstevenen op een oceaan van diepe onzekerheid met daarin slechts een paar eilandjes van relatieve zekerheid. Dit betekent dat veel meer tollen losstaan en los moeten komen te staan dan nu algemeen aangenomen wordt. De principes in dit paper beschreven, zijn grotendeels gebaseerd op de (voor velen ook erg pijnlijke) ervaringen die in het bedrijfsleven opgedaan zijn. Want ook daar zijn de turbulenties alleen maar groter geworden in de laatste jaren en zijn het enkel de adaptieve bedrijven die hier het hoofd hebben aan kunnen bieden. De Nederlandse krijgsmacht heeft in het laatste decennium sneller dat de meeste anderen blijk gegeven van een groot strategisch anticipatie- en adaptatievermogen door het roer om te gooien van een krijgsmacht ter verdediging van het territorium naar een wereldwijd inzetbare hoogtechnologische, brede en capabele krijgsmacht. De kans op onverwachte gebeurtenissen en ontwikkelingen zal in de komende jaren naar alle waarschijnlijkheid alleen maar toenemen. Landen die ook hier het nodige strategisch anticipatie- en adaptatievermogen aan de dag kunnen leggen door een beter overwicht te vinden tussen plannen onder zekerheid en plannen onder onzekerheid zullen dan ook een betere kans hebben om de veiligheid van hun burgers beter, meer toekomstbestendig te kunnen borgen.

11 Krepinevich, Andrew, Defense Investment Strategies in an Uncertain World. Center for Strategic and Budgetary Assessments, August 2008. http://www.csbaonline.org/4Publications/PubLibrary/R.20080821.Defense_Investment/R.20080821.Defense_Investment.pdf.


21

3. Blurred Distinction between Peace and Conflict

Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Lkol J.P.L. (Jean Paul) Duckers Het thema Blurred Distinction beschrijft de huidige luciditeit van de veiligheidsomgeving. In plaats van een duidelijk onderscheid tussen oorlog en vrede vindt de inzet van militaire capaciteiten plaats in een continu spectrum van verschillende intensiteiten van geweld. Zo kan een operatie laag in het operatiespectrum een hoge intensiteit kennen. De veiligheidsomgeving vereist een hoog operationeel tempo waarin verschillende soorten operaties worden uitgevoerd. Daarnaast zijn dreigingen niet langer exclusief militair en is eerder sprake van een ‘samengestelde dreiging’ waarbij een tegenstander op gecoördineerde wijze bedreigingen langs verschillende assen (militaire, economisch, cyber etc.) kan genereren. Dit leidt ertoe dat de krijgsmacht op verschillende soorten operaties voorbereid moet zijn en dat escalatie zich snel kan afspelen onafhankelijk van de fases zoals hierboven aangegeven. De aard en het domein van militair optreden is daarmee aan verandering onderhevig. Denk bijvoorbeeld aan de consequenties voor het tegengaan van digitale verlamming als onderdeel van elektronische oorlogvoering. Bij deze nieuwe taak voor de krijgsmacht kunnen aanvallen zich in nanoseconden voltrekken. Slechts een paar seconden is nodig om een zeer grote strategische impact te hebben. Er is hierbij geen sprake van een traditionele escalatie, in plaats daarvan moet op zeer korte termijn besloten kunnen worden wat een dergelijke onconventionele aanval betekent en welke reactie geschikt is. Ook in complexe operaties is sprake van snel veranderende omstandigheden. Dit heeft een aantal gevolgen voor de krijgsmacht. Allereerst is, het vermogen om ‘snel te schakelen’ cruciaal. De krijgsmacht als organisatie moet adaptief, flexibel en robuust ingericht zijn om met de veelheid van toekomsten om te gaan waarmee het geconfronteerd kan worden. Eenheden moeten breed opgeleid zijn en een zeer hoge discipline hebben om te kunnen schakelen tussen verschillende intensiteiten. Eén van de gevolgen is een grotere noodzaak voor Special Forces-achtige eenheden. Daar waar Special Forces de afgelopen jaren meer op reguliere infanterie-eenheden

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Blurred Distinction between Peace and Conflict

22

zijn gaan lijken; bijvoorbeeld door het uitvoeren van patrouilletaken in Afghanistan, is andersom een trend gaande dat infanterie in meerdere mate de breed ontwikkelde skills van Special Forces nodig heeft. Een hoogkwalitatieve krijgsmacht is zodoende nodig waarbij eenheden in staat zijn om snel te kunnen schakelen tussen de verschillende niveaus. Ook is dit van belang voor het tweede element. Ten tweede, wint preventief optreden aan belang. Omdat de veiligheidsomgeving snel kan veranderen, is er een grotere noodzaak om zo vroeg mogelijk te reageren op crises die de nationale veiligheidsbelangen kunnen bedreigen. Dit houdt in dat de krijgsmacht meer zal doen aan vertrouwenwekkende activiteiten zoals militaire uitwisselingen of ontwapeningsactiviteiten en tegelijkertijd samen zal moeten werken met civiele actoren op het gebied van Security Sector Reform (SSR), wederopbouw en stabilisatie. Dit vraagt enerzijds een versterkte rol van militaire attachés en anderzijds grotere kennis en expertiseontwikkeling op het gebied van samenwerken met civiele actoren. Special Forces hebben hier traditiegetrouw ook veel ervaring in. Om samenwerking met civiele actoren te versoepelen, zijn geïnstitutionaliseerde interagency trainingen van belang. In de opleidingstrajecten van officieren zou meer ruimte gemaakt kunnen worden om kennis van interagency op te bouwen. Personele uitwisselingen tussen de verschillende ministeries, of zelfs met NGO’s die actief zijn in het uitzendgebied, zouden voordeel opleveren en samenwerking bevorderen. Belangrijker nog is de noodzaak om een goede inlichtingencapaciteit in te richten die een bijdrage levert aan een ‘comprehensive’ Early Warning. Nederland kan niet in iedere crisis optreden en er dient op een zo vroeg mogelijk moment vastgesteld te worden in welke crisis Nederlandse belangen bedreigd (kunnen) worden. Als onderdeel van preventief optreden bestaat ook nog de mogelijkheid van pre-emptive optreden. De capaciteit om te escaleren – zonodig pre-emptive – is cruciaal vanwege het lichtontvlambare karakter van de veiligheidsomgeving. Dit noodzaakt snel inzetbare lichte eenheden, met een Special Forces-karakter en voldoende mobiliteit. Ten derde, vergt het hoge operationele tempo veel van het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht. De krijgsmacht dient voldoende capaciteiten te hebben om langdurige missies voort te zetten onder wisselende intensiteiten. Op individueel niveau speelt ook mee dat het hoge tempo en de continue emotionele druk als gevolg van de vervaging tussen vrede en oorlog, tot grote mate van stress kan leiden onder het personeel. De militaire organisatie dient daar adequaat op voorbereid te zijn. Samengevat zijn grofweg twee soorten eenheden nodig. Aan de ene kant, eenheden gericht op preventief optreden en samenwerking met civiele actoren, desnoods voor een langere periode. En aan de andere kant, eenheden die om kunnen gaan met wisselende intensiteiten van geweld, en indien nodig pre-emptive kunnen ingrijpen. De krijgsmacht moet haar organisatiecultuur, opleiding, training en personeelsbeleid zo ontwikkelen dat beide type eenheden tot hun volste recht komen.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Blurred Distinction between Peace and Conflict

23

4. Standing Arrangements with Private Military Companies

Auteur: Drs. F.F.C. (Frank) Reniers/ LTZSD1 Drs. J.P.G (Hans) den Biggelaar. Over de inzet van private militaire bedrijven (Private Military Companies12 of PMC’s) in coalitie-operaties bestaat veel discussie. Verschillende bondgenoten van Nederland maken in toenemende mate gebruik van de diensten van deze bedrijven. In sommige gevallen worden PMC’s zelfs gebruikt voor militaire kerntaken (gevechtssteun en gevechtstaken). Zo worden Amerikaanse onbemande verkenningsvliegtuigen (Predator en Global Hawk) aangestuurd door civiele contractors en worden bases bevoorraad door piloten van de PMC ‘Blackwater Worldwide’ in bewapende vliegtuigen en helikopters. Ook logistieke konvooien worden beschermd door PMC’s, waarbij zich regelmatig geweldsincidenten voordoen. De Nederlandse regering heeft zich onlangs uitgesproken tegen de inzet van PMC’s voor militaire kerntaken. Toch is er een trend zichtbaar waarbij het belang van deze bedrijven voor toekomstige militaire operaties groter wordt. Over de voordelen van PMC’s wordt veel gediscussieerd. Gebleken is echter dat de Nederlandse inzet in Afghanistan niet meer zonder gebruik van PMC’s kan plaatsvinden. Het vervoer van materieel en militairen wordt voornamelijk uitgevoerd door private bedrijven en hierin schuilt ook een van de grootste voordelen van PMC’s: een krijgsmacht kan deze bedrijven inhuren wanneer er capaciteit benodigd is. Daarom hoeft de Nederlandse krijgsmacht minder (dure) middelen als strategisch en tactisch luchttransport in eigen beheer te hebben. Vervolgens zijn er ook minder nevenkosten voor de krijgsmacht. Te denken valt aan minder behoefte aan de opleiding en training van personeel, besparing op pensioenkosten en minder inspanningen op het gebied van de opvang van veteranen.

12 De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) definieert PMC’s als: ‘businesses that offer specialized services related to war and conflict, including combat operations, strategic planning, intelligence collection, operational and logistic support, training, procurement and maintenance.’

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Standing Arrangements with Private Military [...]

24

Er kleven echter ook de nodige nadelen aan de inzet van PMC’s. De voornaamste betreft hier de juridische positie van civiele contractors in geweldssituaties. Het is namelijk onduidelijk onder welk recht zij vallen: lokaal, nationaal, internationaal of militair recht. Er worden echter op dit vlak veel initiatieven ontplooid, in Irak is bijvoorbeeld onlangs bepaald dat medewerkers van PMC’s onder Irakees recht gaan vallen. Een ander probleem is de leverbetrouwbaarheid van PMC’s, de praktijk heeft namelijk uitgewezen dat deze bedrijven het laten afweten als de dreiging van bepaalde missies te groot is. Daarnaast hebben private bedrijven een andere doelstelling in een gewapend conflict dan militairen. PMC’s dienen primair hun aandeelhouders en kunnen daardoor meer belang hebben bij de instandhouding van een bepaald conflict, in plaats van conflictbeslechting. Tenslotte is het onduidelijk of de inhuur van PMC’s daadwerkelijk goedkoper is, dan wanneer de krijgsmacht bepaalde taken zelf uit voeren. De Nederlandse krijgsmacht kan, net als de Amerikaanse en Britse krijgsmacht, niet aangeven hoeveel de inhuur van deze bedrijven precies kost en wat het daadwerkelijk oplevert (de kosten-batenanalyse). Toch is er een duidelijke ontwikkeling zichtbaar waarin de rol van PMC’s groter wordt. Dit is alleen al te zien aan het feit dat er de afgelopen jaren tal van dit soort bedrijven zijn opgericht en er nu zelfs een ‘trade organization’ voor de promotie van deze bedrijven bestaat. Vervolgens is de inzet van PMC’s in verschillende conflicten de laatste jaren sterk gestegen, worden contracten uitgebreid en groeien de capaciteiten en middelen van deze bedrijven significant. Naast de nodige boots on the ground, heeft Blackwater Worldwide bijvoorbeeld (gevechts-)helikopters aangeschaft, Intell Zeppelins, militaire vaartuigen en recent zelfs een tweetal Close Air Support-Aircraft. Daarnaast neemt de rol van PMC’s toe in de training van militair personeel. De Verenigde Staten hebben bijvoorbeeld de training van marinepersoneel op het gebied van klein kaliber wapen vaardigheden volledig in handen van een PMC gelegd. De laatste ontwikkeling is echter dat PMC’s zich ook richten op reconstructiewerkzaamheden. Hierdoor gaat de hele keten van preconflict, conflict en reconstructie tot de uitvoeringsmogelijkheden van private militaire bedrijven behoren. De Nederlandse krijgsmacht is er daarom zeer bij gebaat de ontwikkelingen ten aanzien van PMC’s goed te volgen. Nu is in het regeringsbeleid bepaald dat wij niet samenwerken met PMC’s als het gaat om militaire kerntaken, specifiek gevechtsoperaties. Maar hoe zit het als bondgenoten van ons wel PMC’s inzetten voor gevechtsoperaties en zij vechten naast de Nederlandse troepen? Mogen Nederlandse troepen dan bijvoorbeeld luchtsteun verlenen aan door coalitiegenoten ingehuurde PMC’s? Hoe zit het met de aanschaf van dure transportmiddelen, als blijkt dat het echt voordeliger is om deze capaciteit in te huren? Hoe zit het met de juridische basis, deze moet contractueel goed worden vastgelegd zodat PMC’s in ieder geval binnen de ‘rules of engagement’ van de Nederlandse troepen handelen. Op de laatste plaats is het ook belangrijk te beseffen dat PMC’s een grote concurrent kunnen worden aangaande werving van personeel. Deze bedrijven betalen immers veel meer dan de Nederlandse krijgsmacht, waardoor het aantrekkelijk wordt voor (specialistische) militairen om over te stappen naar deze commerciële militaire bedrijven. Samengevat. Er is een duidelijke trend zichtbaar dat private militaire bedrijven een nog grotere rol zullen innemen in toekomstige missies; het aantal PMC’s neemt namelijk toe, zij zullen vaker worden ingezet (in ieder geval door coalitiegenoten) en hun capaciteiten en mogelijkheden breiden zich steeds verder uit. De Nederlandse krijgsmacht gaat dan ook op termijn meer te maken krijgen met PMC’s in het inzetgebied. Zoals hierboven aangegeven roept dit een aantal complexe vragen op.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Standing Arrangements with Private Military [...]

25

5. Different Paradigms for Decision-Making

Auteur: Ir. W. (Willem) Treurniet / KLTZ R.P. (René) Tas Met het oog op de doeltreffendheid van het optreden ten behoeve van het Nederlands of bondgenoot schappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid dient het besluitvormingsproces hierover alle relevante spelers te omspannen; zowel de militaire als de niet-militaire. Dit geldt bij zowel de analyse, planning, uitvoering en evaluatie van potentiële interventies. Binnen dit complexe speelveld zal Unity of Command in toenemende mate echter een illusie blijken te zijn. Het is vaak onmogelijk om op voorhand te bepalen op welke wijze de vaak complexe en moeilijk te meten operationele doelen te behalen zijn. Dit vraagt om een continu sense-and-respond-proces en om modellen om verkregen inzicht in de dynamiek van de operationele omgeving vast te kunnen leggen en onderling te kunnen delen.

Doelen en prioriteiten De doelen van interventies zijn veelal abstract van aard en moeilijk in meetbare termen uit te drukken. De maakbaarheid van de doelen is over het algemeen ook zeer beperkt. Op voorhand is vaak moeilijk te bepalen met welke combinatie van middelen, op welke wijze en op welke termijn gestelde doelen het best te behalen zijn. Het arsenaal aan middelen om met deze complexiteit om te kunnen gaan, omvat veel meer dan alleen de traditionele militaire middelen. Militaire besluitvorming is dan ook in toenemende mate een onlosmakelijk onderdeel van een verband van samenwerkende organisaties (interdepartementaal en interagency). Een complicerende factor is dat binnen het samenwerkingsverband geen sprake is van een heldere bevelslijn. De verschillende partijen in het verband hebben in het gunstigste geval een aantal doelen gemeen, maar hebben daarnaast vaak een eigen agenda en eigen prioriteiten. Voorafgaande aan

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Different Paradigms for Decision-Making

26

een operationeel planningsproces is het van groot belang te investeren in het expliciteren van de doelen en prioriteiten van de samenwerkende organisaties. Ook dient de voorhanden kennis over de dynamiek van het operatiegebied vanuit een breed scala gezichtspunten (politiek, militair, economisch, sociaal, infra structureel, informatie) te worden gemobiliseerd. De geëxpliciteerde doelen en de kennis over de dynamiek van het operatiegebied bieden vervolgens een basis voor de identificatie van mogelijke aangrijpingspunten, beïnvloedingsmogelijkheden en succescriteria.

Adaptiviteit en beweeglijkheid De hierboven genoemde complexiteit van de operationele omgeving heeft ook tijdens de uitvoering van een operatie grote consequenties. Het feit dat op voorhand vaak moeilijk te bepalen is met welke combinatie van middelen, op welke wijze en op welke termijn gestelde doelen het best te behalen zijn, maakt een continu proces van sense-and-respond noodzakelijk. De gestelde abstracte doelen moeten worden door vertaald in meetbare termen die op redelijke termijn en tegen redelijke kosten meetbaar (sense) zijn. De effecten die de acties (response) van het verband van samenwerkende organisaties op de dynamiek van de operationele omgeving hebben, moeten voortdurend worden gemeten (sense) en doorvertaald in (al dan niet herziene) acties (response). De beperkte maakbaarheid van de operationele doelen en de genoemde sense-and-respond-aanpak, noodzaken een grote mate van adaptiviteit en beweeglijkheid op alle niveaus van de organisatie. Samenwerking in netwerken en ketens die optimaal zijn toegesneden op de actuele situatie is van belang om deze adaptiviteit en beweeglijkheid te bewerkstelligen. Daartoe moeten eenheden over en weer eenduidig zicht hebben op elkaars mogelijkheden en competenties. Daarnaast is het van belang dat de organisatie tot in z’n vezels lerend is. Het alleen institutionaliseren van lessons learned processen en afspraken is niet voldoende. Leren moet op alle niveaus van de organisatie intrinsiek in de organisatie verweven zijn. Dit heeft ook consequenties voor de organisatiecultuur en voor opleiding, doctrinevorming en training.

Omgevingsbeeld en informatie-uitwisseling Om de sense-and-respond benadering op een coherente wijze binnen het totale samenwerkingsverband gestalte te kunnen geven, is het noodzakelijk dat de kennis over, en het begrip van, de dynamiek van de operationele omgeving via het Common Operational Picture (COP) tussen de samenwerkingspartners kunnen worden gedeeld. Dit heeft zowel consequenties voor de inhoud van het COP als ook voor de diversiteit aan partijen waarbinnen het COP kan worden gedeeld. Intensivering van samenwerking tussen militaire en niet-militaire partners resulteert op diverse organisatorische niveaus in Communities of Interest die de verschillende partnerorganisaties ontstijgen. Patronen van informatie-uitwisseling zullen in toenemende mate onvoorspelbaar en grillig zijn, omdat ze een afspiegeling zijn van het beweeglijke karakter van een complexe operatie. Dit maakt op sociaalorganisatorisch en informatietechnologisch gebied Hastily Formed Networking noodzakelijk. Digitale netwerken moeten snel en verantwoord in verschillende topologieën koppelbaar zijn. Gezien de diversiteit van de samenwerkingspartners kan bij het uitwisselen van informatie slechts in beperkte mate worden uitgegaan van gemeenschappelijke uitwisselingsstandaarden. Tenslotte maakt de toenemende hoeveelheid vaak ongestructureerde informatie innovaties op het gebied van taakgerichte ontsluiting en terugvindbaarheid noodzakelijk.


27

Gelaagdheid in besluitvorming en operationeel tempo De complexiteit van de operationele omgeving wordt eveneens gekenmerkt door de vele dwarsverbanden tussen het politieke, strategische, operationele en tactische niveau. Beslissingen en maatregelen op tactisch niveau hebben mogelijk grote implicaties tot op het politieke niveau. Omdat beïnvloedingsmogelijkheden vaak beperkt zijn in tijd, is het noodzakelijk dat de beslissingsmechanismen, ondanks eventuele dwars verbanden, een snelle respons mogelijk maken. Deze versnelling kan in de eerste plaats worden bereikt door, nog meer dan nu al het geval is, de intenties van hogere niveaus expliciet door te vertalen naar lagere niveaus en vervolgens de lagere niveaus, met deze intenties als leidraad, een grote mate van beslissings bevoegdheid te geven. Er zal dus sprake moeten zijn van een goeddoordachte balans tussen delegeren en centraliseren. Hierbij wordt opgemerkt dat centrale ingrepen of beslissingen niet meer automatisch bij één (militaire) commandant kunnen zijn belegd, maar bij meerdere civiele en militaire autoriteiten. In de tweede plaats kan de versnelling worden bereikt door mogelijkheden te creëren om zodanig snel tussen de verschillende niveaus te kunnen schakelen dat het politiek-strategische niveau in staat is het 24/7 operationele en tactische tempo te volgen.


28


29

6. Evolving Relationships between Man, Robotics and Machine Intelligence

Auteur: Ir. H.F. (Harold) Bousché / Ltkol A.R. (Aart) Fokkema Robot is geen eenduidig gedefinieerd begrip. De mate van autonomie bepaald of wij iets een robot vinden of niet. Handbediend, semi-autonoom en volledig autonoom zijn daarin te onderscheiden categorieën. Een op afstand bediende machine (tele-operated) zonder autonomie wordt – onterecht – soms ook een robot genoemd. Er zijn mobiele en immobiele robots, stoffelijke en virtuele robots en bemande en onbemande robots. Zelfs dat laatste is formeel geen criterium dat bepaald of iets een robot is of niet (denk aan een bemande zelfrijdende robotauto). Een machine met een eigen beslismodel noemen we autonoom. Autonomie wordt ook veel in verband gebracht met artificiële intelligentie (AI). AI laat zich moeilijk definiëren. Het hangt samen met het kunnen redeneren en problemen oplossen, het kunnen percipiëren en reageren, zelflerend vermogen en met zelfbewustzijn. Er is ook een stroming die simpelweg stelt dat als het intelligent oogt en zich intelligent gedraagt het intelligent is. De ontwikkelingen in robotica en AI schrijden voort. In de industrie zijn robots inmiddels gemeengoed en in het militaire domein dringen ze snel door. In het verkeer en in het huishouden, de twee andere toepassingsgebieden die de sciencefiction ons vaak laat zien, zijn ze nog maar beperkt aanwezig (in stoffelijke vorm tenminste). Er zijn twee drempels die daar een echte doorbraak tegenhouden. De eerste is juridische aansprakelijkheid. De tweede is dat AI zich maar beperkt laat programmeren. De complexiteit en simpelweg het aantal regels code belemmeren een innovatiesprong richting menselijke intelligentie13 of zelfs singularity14. Zelflerende (cognitieve) systemen moeten deze drempel wegnemen.

13 AI benadert inmiddels de menselijke intelligentie. Echter, de meetmethode is hierin bepalend en zeker niet algemeen geaccepteerd. 14 The technological singularity is a theoretical future point of unprecedented technological progress, caused in part by the ability of machines to improve themselves using artificial intelligence.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Evolving Relationships between Man, Robotics [...]

30

Ongeacht genoemde drempels zijn de toepassingsmogelijkheden en toepassingen in het militaire domein nu al legio. De VS heeft in Irak en Afghanistan al meer dan 4.000 grondrobots in gebruik en in oktober 2006 waren er al 400.000 onbemande vlieguren. En ook in het maritieme domein – zowel boven als onder water – zijn militaire robots sterk in opkomst. De VS willen ca. 4 miljard $ in onbemande systemen inves teren t/m 2010 en in totaal 24 miljard $.15 Ook de Nederlandse krijgsmacht kan grote voordelen behalen door robots in te zetten. Robots lenen zich uitstekend om op afstand, met beperkte aandacht een gewenst effect uit te oefenen; en voor saaie, gevaarlijke en vuile werkzaamheden (dull, dangerous, dirty). Ander duidelijk voordeel is dat een door gebruik van robots meer schaalbare krijgsmacht de adaptiviteit bezit die onmisbaar is in moderne conflicten. Bij moderne conflicten lijken de faseovergangen tussen conflict of interest, crisis, conflict en postconflict steeds meer vervagen. Het geweldsniveau zal niet langer rustig oplopen vanaf het begin en rustig aflopen naar het eind. Ook lokaal kan het geweldsniveau sterk verschillen (three block war). Dit instabiele geweldsniveau vraagt van de krijgsmacht dat zij vanaf aanvang tot einde van de inzet moet kunnen optreden op elk geweldsniveau. Dat vraagt adaptiviteit van de krijgsmacht in de zin dat snel moet kunnen worden open afgeschaald en daarmee om het achter de hand houden van meer personeel en materiële middelen. Dit militaire vermogen is in de vorm van snel inzetbare geautomatiseerde systemen danwel robots eenvoudiger dicht bij het inzetgebied voor langere duur achter de hand te houden dan in de vorm van mensen met hun gebruikelijke materieel. Bovenstaande voordelen gelden zowel bij inzet op zee en land als bij inzet in de lucht. Militairen zijn in Nederland schaars. Daar is maar moeizaam verandering in te brengen. Militairen willen wij zo min mogelijk blootstellen aan gevaar; alleen als het echt niet anders kan. Militairen zijn onmisbaar; voor menselijke interactie, als beslisser en voor leiding en aansturing. Al het andere is uit te besteden aan robots. Deels is dat theorie, in veel gevallen ook niet. Op korte en middenlange termijn zijn er kansen voor robotica in de Nederlandse krijgsmacht voor nieuwe toepassingen, met name op het gebied van: ❚❚ bewaken van infrastructuur; ❚❚ dragen van uitrusting van uitgestegen eenheden; ❚❚ rijden van konvooien; ❚❚ verkenningstaken (ISR) en gevechtsondersteunende taken op korte afstand en in verstedelijkt gebied; ❚❚ bestrijding IEDs en genieverkenning; en ❚❚ de (vaak vergeten) vredesbedrijfsvoering. Het gaat daarbij om inzet zowel op zee en land als in de lucht. Maximaal profijt van deze kansen vraagt om een nauwe krijgsmacht/R&D samenwerking, concept development & experimentation en training & opleiding. Alleen dicht bij de praktijk kan robotica binnen de krijgsmacht tot bloei komen. Met name omdat toepassingsmogelijkheden, optimale wijze van inzet vaak niet voor de hand liggen en ‘onbekend onbemind maakt’. De schaarse militair moeten wij inzetten waar hij echt nodig is; niet als ‘bedienaar’ en ‘vechter’ maar als ‘onderhandelaar’, ‘manager’ en ‘leider’. Overige taken verschuiven naar robots. Zij zullen het gezicht van de krijgsmacht op termijn volledig veranderen. Nu al moeten we ons bij elke materieelverwerving afvragen: kan het onbemand?; kan het autonoom? Mensen zijn kwetsbaar, langzaam, onbetrouwbaar en duur. Voor robots is dat nu veelal niet anders, maar het omslagpunt – zeker bij specifieke toepassingen – komt snel binnen bereik. Voor een aantal kansrijke toepassingen is het omslagpunt al deels gepasseerd. Robots tenzij …

15 Bron: US Department of Defence (DoD) Unmanned Systems Roadmap 2007-2013 (published in December 2007); http://www.sciencedaily.com/releases/2008/02/080226213451.htm

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Evolving Relationships between Man, Robotics [...]

31

7. Staying power

Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / LTZSD1 Drs. J.P.G. (Hans) den Biggelaar Aan het eind van de Vietnam oorlog was het Amerikaanse leger een hollow force geworden. Het had zichzelf van binnen opgegeten in een enorme krachtsinspanning die steeds net iets langer duurde en meer mensen vergde dan voorzien. Pas na jaren rust en nieuwe investeringen kon het zijn voornaamste taak, het Warschaupact tegenhouden, weer voldoende oppakken. De Nederlandse krijgsmacht zou na beëindiging van deelname aan de NAVO-operatie in Afghanistan in een soortgelijke situatie kunnen komen te verkeren. De Staying Power van de krijgsmacht kan zijn aangetast: Staying Power is het vermogen om deelname aan het conflict te bestendigen tot een goede uitkomst is verkregen en dan meteen weer gereed te zijn voor een volgende taak. Nederland is natuurlijk geen supermacht zoals de VS, het tijdelijk wegvallen van Nederlandse inzetmogelijkheden kan internationaal worden opgevangen omdat Nederland uitsluitend in coalitieverband optreedt. Toch kan Nederland zich maar moeilijk een ‘strategische pauze’ veroorloven. De behoefte aan inzet van de krijgsmacht blijft bestaan, en de invloed op internationale ontwikkelingen die Nederland ontleent aan inzet zou verminderen, wat in politiek opzicht weinig aantrekkelijk is. Staying Power is wat anders dan wat normaal onder de term sustainability wordt verstaan. Die term is gedefinieerd16 en uiteengerafeld in een conceptuele, mentale en fysieke ‘component’. Staying Power omvat, naast wat nu onder sustainability wordt verstaan, óók nog het vermogen om het volgende conflict ‘fris’ aan te kunnen gaan en elementen als politiek uithoudingsvermogen en het vermogen van civiele diensten om, als onderdeel van een 3D-benadering17, het vol te houden tot er succes is.

16 NAVO in AAP-6: Sustainability, the ability of a force to maintain the necessary level of combat power for the duration required to achieve its objectives 17 Defence, Diplomacy, Development

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Staying power

32

Een schematisch overzicht van een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict, stability. Een vergelijkbare reeks is te geven die betrekking heeft op het bestrijden van rampen (derde hoofdtaak): analyse & prevent, protect, respond, recover, evaluate. Het gaat in beide gevallen om een tijdslijn die is verdeeld in perioden met zeer verschillende maten aan intensiteit van geweld: een conflict of interest gaat gepaard met minder ‘wapengekletter’ dan de fase violent conflict. Staying Power betekent in al die gevallen iets heel anders. Het vermogen om de hooggewelddadige fase van een conflict uit te dienen, bestaat voornamelijk uit het ‘op de plank’ hebben liggen van voldoende materieel (voertuigen, wapens, munitie en andere verbruiksmiddelen) voor dat doel, het zijn come as you are-conflicten. Na betrokkenheid bij een dergelijk conflict zou de krijgsmacht enige tijd niet aanspreekbaar zijn omdat verloren gegane eenheden, materieel en voorraden opnieuw moeten worden opgebouwd, maar het risico van een hollow force lijkt gering. In het geval van de langere voor- en na-fasen van een conflict bestaat de tegenovergestelde situatie. Dan moeten er serieuze voorzieningen worden aangelegd voor het voortdurend herbevoorraden van eenheden, het vervangen van uitgeputte eenheden door ‘verse’, het onderhouden en waar nodig vervangen van versleten materieel. In deze fasen zou overigens ook beter aansluiting kunnen worden gezocht op capaciteiten van bondgenoten, wat het uitputtend effect kan compenseren. Een crisis-/post-conflictfase kan lang duren, zodat een krijgsmacht die zich hieraan committeert in een permanente uitzonderingssituatie gevangen blijft. Dit maakt de bedrijfsvoering moeilijk (iets tussen voorraden aanleggen en vernieuwingen doorvoeren). Het vergt bovendien een mentale inspanning van het personeel die niet gemakkelijk kan worden verlangd, omdat de situatie zo volledig tegengesteld is aan de thuissituatie. Weliswaar kan hetzelfde gezegd worden van de conflictfase, maar daarvan wordt verondersteld dat hij betrekkelijk kort duurt, zodat het opnieuw aanpassen aan de Nederlandse realiteit gemakkelijker zou zijn. De crisisfase lijkt wel wat op wat koloniale legers aantroffen in de grensgebieden van de kolonie: een permanent onveilige situatie die tussen oorlog en vrede blijft hangen, en soms uitbarst in korte, intens gewelddadige perioden. De crisis/post-conflictsituatie is overigens de fase waarin het best en meest intensief kan worden samengewerkt met bondgenoten, juist omdat het om een langere en daardoor beter ‘planbare’ operationele inzet gaat. Het idee achter de indeling in fasen is, dat een politieke keuze zou kunnen worden gemaakt voor het zich specialiseren in één ervan. De realiteit leert echter dat de bijna-permanente crisisfase de norm is geworden, zie het verloop van de conflicten in Afghanistan, Irak, Congo, Soedan en nog een paar andere. De lineariteit die impliciet in het fasenmodel zit, komt niet overeen met wat op de grond gebeurt, omdat de fasen in elkaar overlopen, tegelijkertijd op andere plaatsen (vaak vlak bij elkaar) spelen, en omdat de conflictfase zomaar kan terugkeren uit de stability fase. Bovendien is de krijgsmacht vaak betrokken bij meer dan één operatie, operaties die zich kunnen bevinden in verschillende fasen van een conflict. De krijgsmacht moet snel kunnen schakelen, moet over afdoende escalatiedominantie beschikken, en moet dat lang genoeg kunnen volhouden. Dat vergt voldoende personeel en materieel. Het verdient verder aanbeveling om voortdurend de samenwerking met bondgenoten en andere externe partners te verbeteren. Het opbrengen van de ‘hardheid’ van de krijgsmacht om in de langdurige crisis mentaal en fysiek capabel te blijven, moet worden gebalanceerd met het vermogen ook op te schalen naar een ‘echte’ oorlog, doorgaande innovatie om klaar te zijn voor het volgende conflict, en (misschien het moeilijkst) met het gegeven dat in Nederland vrede heerst. Het is noodzakelijk dat de politiek deze situatie begrijpt en er rekening mee houdt, en dat de krijgsmacht hierop is voorbereid door haar personeel daartoe op te leiden, te trainen en te begeleiden. De krijgsmacht moet voortdurend beducht zijn op tekenen van organisatorische uitputting en stagnatie in innovatie, en waar nodig de omvang van de operationele inzet terugbrengen naar wat voor de lange termijn op te brengen is. Ook moet een langdurige inzet in een semipermanente crisis kunnen worden opgebroken ten gunste van ‘echte’ oorlog met een hogere prioriteit, zelfs al gaat dat ten koste van perspectieven op succes in de crisissituatie.


33

Waar mogelijk zou de fysieke component van sustainability moeten worden geregeld in zakelijke lange termijncontracten met leveranciers, producenten en onderhoudsbedrijven. De krijgsmacht zal terdege rekening moeten houden met de langtermijn mentale hardheid die voor het personeel noodzakelijk is, en met het idee dat er een balans tussen vasthoudendheid en innovatie zal moeten worden gevonden (ook de partijen in een bestaand conflict innoveren!). Voor Staying Power tenslotte is het noodzakelijk in conflicten nauw samen te werken met de civiele partners (3D), maar ook om gezamenlijk tot een langetermijnvisie en een gedeeld innovatieperspectief te komen. Er moet niet slechts worden gestreefd naar nieuwe militaire concepten, maar (ook) naar nieuwe 3D-concepten, geïntegreerde en innoverende 3D-doctrine en TTP’s (Tactics, Techniques and Procedures). Nogmaals moet de internationale omgeving van inzet van de krijgsmacht worden benadrukt. Staying Power is óók gebaat bij goede internationale afstemming en samenwerking met bondgenoten en tijdelijke coalitiegenoten.


34


35

8. Small Team Operations

Auteur: Drs. F.F. (Frank) Bekkers / KLTZ R.P. (René) Tas Veel, misschien wel de meeste hedendaagse militaire uitdagingen waar de Nederlandse krijgsmacht voor staat, kunnen niet met massaal geweld worden aangepakt. Het succesvol uitvoeren van militaire missies en taken is steeds meer een functie van het goed kunnen inschatten van en inspelen op een unieke mix van lokale omstandigheden, partijen en hun intenties, media exposure, rules of engagement enz. Over koepelende doelstellingen (effecten) worden bereikt door de optelsom van vele kleinschalige acties en activiteiten die zijn toegesneden op de locale situatie. Het optreden in grootschalige formaties volgens een beperkt arsenaal aan standaardrecepten past slecht bij deze ontwikkeling en moet in veel gevallen worden vervangen door maatwerkoplossingen, uitgevoerd door kleine, in belangrijke mate zelfstandig opererende teams of individuele eenheden die effecten nastreven passend binnen de actuele, voortdurend veranderende lokale situatie die ze zelf het beste kennen. De mindset, processen, structuren, werkwijzen, investeringen, training etc. die passen bij deze kleinschalige, contextsensitieve en adaptieve benadering moeten in belangrijke mate vorm en inhoud van alle elementen van de defensie waardeketen18 bepalen. Enkele belangrijke aspecten, in het algemeen of specifiek voor de Nederlandse krijgsmacht, zijn hieronder nader uitgewerkt.

18 Met de hoofdprocessen ‘voorzien in’, ‘inzetten’, ‘instandhouden’ en ‘besturen’.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Small Team Operations

36

Sense & respond In een complexe lokale omgeving waarin succes of falen niet eenvoudig valt te definiëren en nog moeilijker te constateren, is het vinden en voortdurend bijstellen van een goede actielijn geen sinecure. Beproefde recepten zijn maar beperkt toepasbaar. In zo’n situatie past een sense & respond werkwijze die er op neer komt dat: ❚❚ één of zo mogelijk meerdere afgewogen actielijnen in te zetten; ❚❚ de positieve en negatieve effecten van deze actielijnen zo goed mogelijk te bepalen; ❚❚ op basis hiervan bepaalde actielijnen te versterken en andere af te kappen. Deze werkwijze veronderstelt een hoogwaardige lokale omgevingsbeeld opbouw, inclusief injectie van kennis van de locale culturele, economische en sociale factoren. Daarnaast is een sterk ontwikkeld zelfb ewustzijn nodig, het kennen en op waarde kunnen schatten van eigen sterktes, zwaktes en (on)mogelijkheden in relatie tot de lokale omstandigheden.

Bottom-up stuurinformatie en leervermogen Het vergrote belang van optreden in kleine teams is mede een gevolg van het vervagende onderscheid tussen het tactische, operationele en strategische niveau, en versterkt deze trend ook weer. Een belangrijke consequentie is dat belangrijke stuurinformatie voor besluitvorming niet alleen top-down, maar ook bottom-up loopt. De locale sense & respond werkwijze levert veel relevante informatie over welke aanpak werkt en welke niet. Dergelijke lessen moeten snel worden verspreid naar relevante delen van de organisatie. Uitgeprobeerde maar bewezen ineffectieve strategieën moeten worden afgekapt, effectieve emergente strategieën versterkt. Het effectief delen van situationeel begrip leidt tot een coherente en realistische aanpak die past bij de gegeven situatie.

Projectmatig denken en werken Er is wat voor te zeggen om het optreden in kleine teams of als individuele eenheid te zien als het uitvoeren van ‘projecten’. Kenmerkend voor een project is het unieke karakter ervan: een specifieke combinatie van te leveren resultaten, in te zetten resources en beperkende voorwaarden (tijd, etc.). Natuurlijk zijn er bepaalde vaste procedures die voor de meeste projecten van nut zijn. Dit zijn echter meestal ‘meta’-regels die een eigen inhoudelijke invulling krijgen voor ieder project afzonderlijk. Dit betekent dat het belang van ‘doctrine’19 zal toenemen, waarbij het belang van ‘drill’20 onveranderd blijft of zelfs kan afnemen. Geleerd kan worden van projectmatig werkende civiele organisaties. Bijvoorbeeld in de manier waarop relatief kleine multidisciplinaire projectteams worden gevormd op basis van de best beschikbare expertise en ervaring – binnen en buiten de eigen organisatie – teneinde een ‘project’ (de missie) op de meest efficiënte en effectieve wijze uit te voeren. Medewerkers in een projectorganisatie werken routinematig samen met mensen met een andere professionele achtergrond. Tegelijkertijd hebben ze voldoende gemeenschappelijk – bijvoorbeeld door de bedrijfscode en werkwijze, een gedeelde kijk op zaken als ‘deliverables’ en ‘planning’ – om goed onderling te kunnen communiceren en als één team te kunnen werken aan een gezamenlijk projectresultaat.

19 Doctrine in brede zin, dus ook ‘regels van het vak’ en ‘best practices’ voor andere dan de basis militaire disciplines die in een team vertegenwoordigd moeten zijn om in een complexe omgeving succesvol en adaptief te kunnen opereren. 20 Uiteraard blijft voor veel basisvaardigheden wél de noodzaak van ‘drill’ bestaan.


37

Ontwikkeling van individuele vaardigheden en missiespecifieke training Het denken en werken in multidisciplinaire ‘projecten’ vraagt andere processen en organisatie dan momenteel gebruikelijk is in veel elementen van de defensie waardeketen. Misschien wel het belangrijkste aspect is de werving, selectie, opleiding en training van militairen die in kleine (‘project’-) teams moeten kunnen opereren. De hele personele in- en doorstroom moet veel meer dan nu gericht worden op het waarderen en ontwikkelen van individuele vaardigheden en vakbekwaamheden, voor meer dan uitsluitend militaire vakkennis. Belangrijk is verder te kunnen samenwerken in een multidisciplinaire omgeving, mogelijk met specialisten waarmee geen eerdere werkervaring is opgedaan (het zogenaamde late en losse koppelen – late-loose coupling – van resources). Dit is des te belangrijker omdat het aannemelijk is dat sommige teams die militaire dan wel ondersteunende ‘veiligheids’-missies uitvoeren, bijvoorbeeld in het kader van wederopbouw en SSR, vanuit meerdere organisaties worden bemenst. Het belang van missiespecifieke training om een team in te werken en de teamrollen duidelijk te krijgen, wordt veel belangrijker. Het kan zelfs zijn dat bepaalde teamrollen pas dan duidelijk worden. Zo kan het zijn dat verantwoordelijkheden en leiderschaptaken (‘projectmanagement’ in al zijn facetten) pas op een laat moment worden toegekend, op basis van de specifieke ‘chemie’ van het team en afhankelijkheid van de bijzonderheden van de dan geldende omstandigheden waaronder de missie moeten worden uitgevoerd.

‘Over de horizon’ escalatiedominantie Kleine teams hebben slechts een zeer beperkt vermogen tot escalatiedominantie. Ze zijn daarvoor grotendeels afhankelijk van ‘over de horizon’ beschermings- en gevechtscapaciteit. Deze moet (zeer) snel beschikbaar zijn als nodig, hetzij op afroep, hetzij op een eigen inschatting van de toestand.

Discussie De eisen te stellen aan leden van kleine teams en individuele eenheden die opereren in complexe multi disciplinaire situaties verschillen in diverse opzichten van wat een huidige ‘standaard’ soldaat of gevechts eenheid moet presteren. We kunnen een parallel trekken met special forces die ook in kleine, zelfstandig opererende teams opereren en in een variëteit aan mogelijke missies (waaronder ‘onvoorspelbare’) kunnen worden ingezet. Wat nu is voorbehouden aan elitetroepen zou wellicht moeten worden ingevoerd in de mainstream van de krijgsmacht. De grote vraag is dan of de Nederlandse defensieorganisatie het hoog waardige personeel kan aantrekken21 dat nodig is om succesvolle kleine teams te bemensen? Een tweede discussiepunt is in hoeverre een Nederlandse defensieorganisatie die zijn waardeketen primair heeft ingericht om succesvolle kleine teams te kunnen inzetten, ook in staat zal blijken om, wanneer de veiligheidssituatie daarom vraagt, effectieve grotere verbanden te genereren; verbanden die mogelijk standaard taken moeten kunnen uitvoeren, met een grote mate van geoefendheid, discipline en vol harding. Is een Nederlandse krijgsmacht die beide goed kan denkbaar als kosteneffectief alternatief?

21 Hetzij als carrièremilitair, hetzij als ‘tijdelijke’ kracht voor een specifieke missie.


38


39

9. Strategic Compression

Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Lkol J.P.L. (Jean-Paul) Duckers Strategische compressie berust op een steeds snellere en sterkere wisselwerking tussen tactische en strategische niveaus in de veiligheidsomgeving. Dit ‘platter’ worden van de veiligheidsomgeving noodzaakt een andere inrichting van processen bij de Nederlandse krijgsmacht. Een genetwerkte organisatie op basis van flexibele hiërarchieën is de meest aangewezen organisatievorm om te kunnen reageren op de snel wisselende en diverse eisen die aan de krijgsmacht als gevolg hiervan worden gesteld.

Flexibele hiërarchie Complexe operaties worden gekenmerkt door een groot aantal spelers en tegenstanders die zich kunnen bedienen van irreguliere strijdmethoden. Hierbij vervaagt het onderscheid tussen tactische, operationele en strategische activiteiten.22 Dit is de kern van strategic compression. Voor de krijgsmacht betekent het dat grotere interactie nodig is tussen tactisch en strategisch niveau. Echter onder geen beding mag een situatie ontstaan waarbij tactische gebeurtenissen het strategisch niveau dicteren. Dit moet de politiek-militaire bestuurslaag altijd in ogenschouw houden. Het heeft echter wel gevolgen voor het organisatiemodel van de krijgsmacht. Hiërarchische organisatiemodellen zijn adequaat om duidelijke gestandaardiseerde taken snel uit te voeren. Echter, de veiligheidsomgeving wordt juist gekenmerkt door snelle veranderingen. Hierdoor ontstaat de noodzaak om als organisatie om te kunnen gaan met grote fluctuaties in type inzet, om een grote verscheidenheid aan kennis en expertise in stand te houden en om een hoog operationeel tempo 22 Zie ook thema Blurred Distinction between Peace & Conflict.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Strategic Compression

40

te hanteren. Hiërarchieën zijn wel van nut om unity of command te waarborgen. De krijgsmacht dient zodoende elementen van beiden in haar organisatiestructuur te verenigen: de adaptiviteit en flexibiliteit die inherent is aan een netwerkorganisatie realiseren ineen hiërarchische ingestelde en georganiseerde organisatie.

Sense & Respond Het aangewezen organisatiemodel is daarmee een paradox, namelijk een flexibele hiërarchie. Om die te realiseren dient met name grote aandacht besteed te worden aan het personeelbeleid. Innovatief leiderschap moet gecultiveerd worden om met een ‘platter’ wordende realiteit om te gaan. Dit houdt in dat het personeelsbeleid in het algemeen en management development daarin in het bijzonder, creatieve leiders moeten omarmen in plaats van marginaliseren. De sterkere wisselwerking tussen strategisch en tactisch benadrukt het inrichten van adequate feedbackloops in de bevelvoering. In plaats van command & control, kan gesproken worden over een sense & respond bevelsstructuur. Dit principe noodzaakt genetwerkte bevelvoering. Een netwerkorganisatie is meer dan alleen een zaak van verbindingstechnologie. Het gaat hierbij om het snel kunnen vergaren van lessons learned, het kunnen schakelen en de activiteiten kunnen afstemmen naar lokale omstandigheden. Dit vraagt om een verandering van de organisatiecultuur; van hiërarchische C2 naar brede SOPs (standing operating procedures), aangevuld met creatief leiderschap. Opleiding en training moeten de noodzaak van creatief leiderschap onderstrepen en cultiveren. Als gevolg van de compressie tussen de verschillende uitvoeringsniveaus staat de traditionele werkverdeling in het officierskorps onder druk, met name officieren op het midden managementniveau worden geconfronteerd met sterk wisselende verantwoordelijkheden tijdens operaties versus de vredessituatie . De invulling die aan het operationele niveau wordt gegeven verdient heroverweging: een grotere focus op een afstemmende brugfunctie tussen strategisch en tactisch niveau lijkt aannemelijk. Deze essentiële verbinding houdt een verantwoordelijkheid in voor het instandhouden van de feedbackloops in een sense & respond model.

Interagency netwerken In het inzetgebied moet een netwerkmatige aanpak worden toegepast. Taken worden uitgevoerd door militaire equivalenten van integrated product teams, waarbij verschillende expertises vanuit verschillende instanties en verschillende rangen bij elkaar worden gebracht om een specifieke taak uit te voeren. Derde hoofdtaak operaties vergen eveneens een netwerkaanpak. Er wordt weleens gezegd ‘it takes a network to fight a network’. Dit moet de kerngedachte zijn achter het vormgeven van de organisatie. Het is daarbij wenselijk om ook de interagency samenwerking structureel van aard te maken. De krijgsmacht dient structureel ingebed te zijn in een overheidsbreed netwerk.23 Strategische compressie houdt in dat samenwerking met partnerinstituties zich op alle niveaus zou moeten afspelen. Dit vergt het doorbreken van interagency stovepipes. Samenwerking en afstemming moeten plaatsvinden op operationeel gebied, maar ook bij strategievorming. Op politiek-bestuurlijk niveau heeft dit de nodige gevolgen.24 Daarnaast heeft het gevolgen op het niveau van training en opleiding. Het is aan te raden om een civiele expeditionaire capaciteit zoals het Canadese CANADEM te ontwikkelen, echter alleen wanneer deze structureel verbonden is met de opleiding en training van de krijgsmacht. 23 Denk hierbij ook aan het Duitse principe van vernetzte sicherheit zoals uitgelegd in het Duitse Defense White Paper. 24 Zie thema Political Transformation.


41

Geen strategische gevangene van tactische gebeurtenissen Strategic compression betekent op het gebied van capaciteiten enerzijds een herwaardering voor strategische communicatie. De media hebben een multipliereffect op tactische gebeurtenissen.25 Hierdoor kunnen zij een strategische impact hebben. Zo ontstaat een strategisch belang bij het afstemmen van een eigen boodschap om geen ‘strategische gevangene’ te worden van ‘tactische events’.26 Anderzijds is er de noodzaak van een versterking van de inlichtingen analysecapaciteit. Zo kan (beter) onderscheiden worden wanneer en hoe tactische gebeurtenissen een strategische impact kunnen hebben.

25 Zie ook thema Media Operations. 26 Zie ook thema Three Domains of Warfare.


42


43

10. Dual-Use Technology, Taking Advantage of Technological Spin-In

Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Lkol ir. M.P.G. (Marc) Sweelssen Het begrip ‘dual-use technologie’ heeft oorspronkelijk de betekenis van een specifiek militaire technologie die later ook vruchtbare civiele (d.w.z. niet-militaire) toepassing blijkt te hebben (we noemen dit ook wel ‘spin-out’). Toen na de Tweede Wereldoorlog de budgetten voor onderzoek in het civiel commerciële domein die voor het militaire domein gingen overschrijden, is het begrip ‘dual-use technologie’ geleidelijk voor het omgekeerde fenomeen gebruikt gaan worden, dat wil zeggen voor het gebruik van civiele technologie voor militaire toepassingen (ofwel ‘spin-in’). Onder thema 17 ‘Super-empowered individual’ is het dreigingaspect dat met ‘dual-use technologie’ verbonden is besproken, dat wil zeggen de spin-out variant en de daarmee verbonden proliferatie. De militaire organisatie moet ten behoeve van haar operaties zich voortdurend bewust zijn van haar technologiebehoefte en verwante expertise. Als smart buyer of smart specifier zullen militaire experts vooral geïnteresseerd zijn in nieuwe maar enigszins volwassen technologieën die robuust en levensvatbaar zijn, en op korte termijn geschikt zijn voor militaire toepassing. Het efficiënt opsporen, volgen, evalueren en communiceren van een wereldwijd proces van snelle technologische innovatie vraagt om een netwerk van experts werkzaam binnen Defensie, de DGI, GTI en universiteiten. Trendanalyses tonen dat de meest belangrijke technologische ontwikkelingen betrekking zullen hebben op ruimtetechnologie, biotechnologie, nieuwe energie technologie, slimme materialen, ICT, cognitieve wetenschappen en sensoren netwerktechnologie. Daarnaast kunnen slimme combinaties van al bekende technologieën tot innovaties met bovenproportioneel effect leiden (zogenaamde ‘disturbing technologies’). In deze notitie zijn de drie belangrijkste aandachtspunten nader uitgewerkt.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Dual-Use Technology, Taking Advantage of [...]

44

Eigen militaire (‘in-huis’) expertise wordt bepaald door smart-buyer/specifier posities Om haar positie als smart-buyer/specifier (SBS) te continueren zal de krijgsmacht over voldoende ‘eigen’ expertise moeten beschikken om met industriële toeleveranciers inhoudelijk te kunnen spreken over de technische aspecten van concepten, R&D, en de aanschaf van nieuwe militaire systemen. Deze SBS positie betreft de benodigde expertise van technologie, engineering, juridische aspecten, aanschaf, management en financiering. Als hoofdverantwoordelijke voor het ontwikkelen van concepten en ondersteunen bij het formuleren en uitvoeren van aanschaftrajecten binnen de krijgsmacht heeft dit implicaties voor de benodigde technische (waaronder technologisch, engineering en wetenschappelijke) expertise. Een smart-specifier positie zal, meer nog dan een smart-buyer positie, een inhoudelijk sterke ‘in-huis’ technologiebasis vereisen. Het succes van toekomstig militair optreden zal sterk worden bepaald door de technologische superioriteit en het gebruik van geavanceerde technologieën. Het is de missie van defensieonderzoek gerelateerde laboratoria de experts binnen de krijgsmacht bij te staan in hun rol als SBS van deze nieuwe en verbeterde wapen en ondersteunende technologieën gebruik te kunnen maken. De rol van SBS komt in gevaar als het potentieel van eigen militaire experts te zwak wordt. Met het outsourcen van (delen van) de SBS capaciteit moet voorzichtig worden omgegaan. Het kan leiden tot verlies van specifieke kennis en institutioneel (militair) geheugen. Ook kan het een conflict creëren tussen belangen van koper, leverancier en onafhankelijk adviseur.

Netwerk van technologie-experts is essentieel om ‘spin-in’ mogelijkheden te benutten Een samenwerkende onderzoeksomgeving, communicatie met de gebruikers (in eigen organisatie, maar ook met civiele partners) en goed opgeleid technisch kader zijn de drie hoofdingrediënten die ten grondslag liggen aan een goede SBS positie.

Samenwerkende onderzoeksomgeving De experts binnen de krijgsmacht moeten bekend zijn met alle aspecten van hun technologisch vakgebied. Dit betekent kennis hebben van wat er gebeurt in het eigen departement (en eventuele laboratoria), als ook in dat van andere gouvernementele diensten en instellingen, onderzoeksinstellingen, universiteiten en industrie, en samenwerking zoeken en stimuleren. Het belangrijkste aspect in een goed doordacht samenwerkingsplan is dat de partijen een evenredige inspanning leveren, gemeten aan de voordelen die civiele en gouvernementele veiligheidspartners, industrie en kennisinstituten hebben van de samenwerking. In de Defensie Industrie Strategie (DIS) is aangegeven op welke manieren een meer uitgebreide samenwerking met de defensie gerelateerde industrie (DGI) gestalte kan krijgen. Wanneer er sprake is van spin-off van militaire technologie, kostendeling, risicospreiding en het exploiteren van infrastructurele faciliteiten tussen industrie en de defensieorganisatie, kunnen compensatieovereenkomsten een aanvulling zijn op de in de DIS genoemde middelen.


45

Communicatie met gebruikers Experts, zowel van binnen als buiten de militaire organisatie, die betrokken zijn bij concepten materieelontwikkeling, moeten nauw contact onderhouden met de SBS’s. Bij aanschaf van systemen die diep in de militaire organisatie ingrijpen, is over het algemeen een groot aantal stakeholders betrokken. De invulling van de SBS-rol zal dan vaak complex zijn, waarbij extra aandacht zal moeten worden geschonken aan het helder en efficiënt houden van de organisatorische verhouding tussen de SBS’s en de operationele gebruikers (wensen/eisen). Daarnaast is de SBS-rol van belang in het transparant houden van de doelstel lingen en uitgangspunten van GTI’s en DGI ten opzichte van de defensiedoelstellingen en de communicatie tussen Defensie, industrie en kennisinstituten. Tact, doorzettingsvermogen, vastberadenheid en compromisbereidheid zullen hierbij op de proef worden gesteld.

Het technisch kader Het efficiënt opsporen, volgen, evalueren en communiceren van een wereldwijd proces van snelle technologische innovatie vraagt om een netwerk van experts werkzaam binnen Defensie, de DGI, GTI en universiteiten. Dit vereist dat de krijgsmacht voortdurend over een technisch en wetenschappelijk kader zal moeten kunnen beschikken.

Spin-in van militaire technologie maakt afhankelijk De bescherming en robuustheid van militaire systemen die geheel of gedeeltelijk zijn gebaseerd op, of gebruik maken van spin-in technologie vraagt bijzondere aandacht om toch een hoge betrouwbaarheid onder moeilijke werkcondities te kunnen garanderen. Wanneer toegepast op civiele systemen kan gesteld worden dat Beschikbaarheid (Availability) voor elk systeem vereist is, hoewel de mate ervan kan variëren. Eisen ten aanzien van Fysieke Betrouwbaarheid (Reliability), Fysieke Veiligheid (Safety), Informatie Veiligheid (Confidentiality) hoeven niet altijd 100% gehonoreerd te worden. Bij militaire systemen kan (en zal vaak) de balans anders liggen dan bij civiele systemen. Voor militaire ‘spin-in’ systemen zullen voor elk van deze betrouwbaarheidsattributen extra eisen moeten worden gesteld om ervoor te zorgen dat ook onder zwaardere militaire gebruiksomstandigheden de systeembetrouwbaarheid voldoende hoog blijft. Hierover zullen tijdig met producenten en leveranciers additionele afspraken moeten worden gemaakt (eisen, testen, levenscyclus, etc.). De balans van aspecten die een goede systeembetrouwbaarheid onder deze condities mogelijk maakt, kan significant anders liggen dan voor het gebruik van systemen onder civiele omstandigheden. Vanuit militair perspectief heeft de ‘spin-in’ interpretatie van ‘dual-use technologie’ te maken met het kostenbesparend benutten van hoogwaardige civiel/commerciële technologie. De spin-out variant heeft te maken met het kapitaliseren op militair technologische innovatie enerzijds, maar ook met het gevaar van proliferatie anderzijds. Militaire noodzaak en andere trends laten een toenemend belang van spin-in en een toenemende omvang van proliferatie zien. Hoewel onderling volstrekt verschillend van aard, de krijgsmacht zal zich op beide voortdurend moeten beraden. Per relevante technologie zal de defensieorganisatie moeten besluiten of het zich als smart-buyer of als smart-specifier van systemen wil positioneren. Omdat voor een smart-specifier positie meer expertkennis nodig is dan voor een smart-buyer positie, zullen keuzes hierin van invloed zijn op het interne technologiebeleid.


46


47

11. Non-Violent Non-Military Threats

Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Maj H.L. (Heleen) Vaartjes Grootschalige niet-gewelddadige en/of niet-militaire dreigingen brengen de nationale en internationale veiligheid van landen ernstig in gevaar. Oude en nieuwe dreigingen veranderen het mondiale dreigingsbeeld voortdurend. Zo worden in het NIS Report “Global Trends 2025: A Transformational World” (november 2008) de volgende trends geobserveerd: ❚❚ de relatieve macht van niet-statelijke actoren (zoals bedrijven, stammen, religieuze organisaties en criminele netwerken) zal toenemen; er zal in 2025 niet langer sprake zijn van een ‘internationale gemeenschap’ van statelijke landen; ❚❚ een verwachte toename van 1.2 miljard wereldburgers in 2025 zal voor blijvende spanning zorgen tussen vraag en aanbod van energie, voedsel en watervoorraden; ❚❚ de werkgelegenheid in landen met een uitzonderlijk jonge bevolking (m.n. in Zuid-Amerika, Noord Afrika, Midden-Oosten en centraal Azië) zal sterk moeten verbeteren om voortdurende instabiliteit en falen te voorkomen; ❚❚ toenemende proliferatie van WMD zal de praktische en psychologische consequenties in een globaliserende wereld intensiveren; ❚❚ klimaatveranderingen zullen tot ontheemding en massamigratie leiden.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Non-violent non-military threats

48

Ter voorkoming van escalatie, waaruit grotere dreigingen kunnen ontstaan, zal in een mondiaal politiek/ diplomatieke/militaire context de krijgsmacht vaak vanuit haar 2e en 3e hoofdtaak een ondersteunende rol kunnen spelen. Civiel-militaire samenwerking, op nationaal en buitenlands grondgebied, met nietmilitaire organisaties als politie, brandweer, geneeskundige dienst, het Rode Kruis/Ster/Maan, NGO’s en particuliere gegevensverzamelende organisatie (PGO’), commerciële civiele beveiligingsorganisaties, en gouvernementele crisismanagementteams is van doorslaggevend belang. Daarbij moet extra aandacht worden geschonken aan inter-communicatieve en interoperabiliteitseigenschappen tussen ongelijksoortige organisaties, waarbij in internationale context ook taal- en cultuuraspecten betrokken moeten worden. Militaire organisaties kunnen volgens vier modellen, met oplopende moeilijkheidsgraad voor wat betreft het opereren op tactisch, operationeel en strategisch niveau, een rol spelen in humanitaire crisissituaties: model 1: Gedetacheerde inzet van militaire middelen waarbij deze eenvoudigweg worden gedoneerd, of materieel met bijbehorend personeel wordt uitgeleend. Militaire bevelvoeringcapaciteit blijft hierbij buiten beschouwing; model 2: Militaire eenheden, inclusief bevelvoeringcapaciteit, worden ingezet om civiele capaciteit aan te vullen. Dit model is meestal van toepassing na het zich voltrekken van een catastrofe en bij het bewaken van veiligheid en bestuur na de crisis; model 3: Gebruik van militaire eenheden ter vervanging van civiele capaciteit waarbij de militaire organisatie ten tijde van de crisis voor een bepaalde duur bepaalde functies overneemt van de civiele autoriteiten; model 4: Zoals bij 3 maar dan gefocust op alleen inzet bij beveiliging en politietaken. Als humanitaire taak past deze het beste bij de militaire organisatie mits omkleed met de juiste training en duidelijke afspraken betreffende bevelvoering en verantwoording met de civiele, locale, mogelijk nietNederlandse autoriteiten. Factoren van invloed op de effectiviteit en de wenselijkheid van humanitaire inzet zijn: ❚❚ Tijdigheid. Militaire inzet heeft zijn grootste effect snel na het voltrekken van een crisis; ❚❚ Toepasselijkheid en competentie. Er moet een duidelijke behoefte zijn aan de middelen die de militaire organisatie kan inzetten; ❚❚ Efficiëntie. Taken en middelen moeten efficiënt kunnen worden ingezet in context van het geheel van de operatie; ❚❚ Capaciteit tot absorberen. Een te grote omvang van militaire systemen zal/kan in termen van onderhoud en ondersteuning teveel vereisen van de locale omgeving; ❚❚ Coördinatie. Met verschillen in cultuur, prioriteiten, wijze van opereren etc., is coördinatie (en niet het minst de bereidwilligheid tot het delen van informatie) in een samenwerking tussen heterogene organisaties de grootste uitdaging; ❚❚ Kosten. Omdat kosten i.h.a. voor militaire organisaties hoger uitvallen dan voor niet-militaire organisaties, zullen deze een bovenproportionele last op het totaalbudget vormen. Overigens nemen veel landen de inzetkosten voor eigen rekening. In het veiligheidsbeleid is de scheiding tussen nationale en internationale veiligheid steeds minder duidelijk te maken. Binnenlandse en buitenlandse veiligheid zijn verstrengeld geraakt. Als gevolg ontwikkelt Defensie zich in toenemende mate ook verder tot een structurele veiligheidspartner in Nederland bij crisisbeheersing en rampenbestrijding. Ingeval de capaciteit van de civiele hulpverleningsdiensten tekortschiet, kan de krijgsmacht militaire steun en bijstand verlenen. Ook bij een hoog geweldsniveau blijft inzet van militaire middelen noodzakelijk voor de handhaving van de binnenlandse veiligheid (Laakkwartier 2004). Het gaat daarbij veelal om hoogspecialistisch vormen van ondersteuning waarbij militairen onder civiel gezag vallen (burgemeester, officier van Justitie, of eventueel de minister van Binnenlandse Zaken of die van Justitie). De recente rampengeschiedenis (Indische Oceaan, tsunami 2004; hurricane Katrina 2005; Kashmir-aardbeving 2005) leert dat militaire inzet zich vooral gericht was op communicatie, engineering, medische support, energievoorziening en distributie, SAR, transport, logistiek en coördinatie, zee- en rivierwater bestrijding,


49

en wateren sanitaire voorziening; personele inzet betrof vooral luchttransport, logistiek en coördinatie, medische support, en experts. Er kan gesproken worden van een ‘politie-sering’ van de krijgsmacht waar militairen in stabiliseringoperaties vaak politiepatrouilles uitvoeren. Omgekeerd kan er gesproken worden van een zekere ‘militarisering’ van de politie waar deze wordt ingezet in het kader van de externe veiligheid, m.n. tijdens vredebewarende operaties – ME-ers worden daartoe getraind door het Korps Commando Troepen. Momenteel breidt Defensie enkele capaciteiten voor de nationale inzet uit, zoals 500 man voor bewaking en beveiliging van vitale objecten, kleine UAV’s voor luchtsurveillance en voor verkenning van mogelijke rampgebieden, en een tweede NBC-eenheid voor inzet bij rampen of terroristische aanvallen. In de “Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking” (Ministeries van Defensie en BZK; Juli 2007) staat meer gedetailleerde informatie omtrent de CMS. De belangrijkste overwegingen die een rol spelen bij het toebedelen van civiele taken aan de krijgsmacht zijn: ❚❚ het tekort aan kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit bij civiele veiligheidsinstanties, m.n. de politie; en ❚❚ dat m.n. de KMar rechtstreeks kan worden aangestuurd door de regering c.q. de ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken en Justitie. Het is een combinatie van deze twee dat de krijgsmacht in een aantal gevallen tot een attractievere optie maakt dan de politie, al dan niet in samenhang met andere civiele diensten. Tijdens een crisis maar bij afwezigheid van openlijke geweldsdreiging ligt de primaire verantwoordelijkheid voor veiligheid van de lokale burgerbevolking bij civiele gouvernementele, NGO’s, PGO’s27 en internationale organisaties (IO’s); zij hebben dan de leiding zowel in ontwikkeling als in de hulpverlening. NGO’s en PGO’s verlenen meestal de mankracht in het veld terwijl militaire eenheden, indien aanwezig, meestal een ondersteunende rol hebben. Waar niet-militaire hulpverleningsorganisaties vaak voorzichtig zijn om met militaire organisaties geassocieerd te worden, hebben zij anderzijds de militaire middelen vaak hard nodig om hun doelstellingen te kunnen realiseren. Omgekeerd hebben niet-militaire hulpverleningsorganisaties vaak een beter beeld van de lokale humanitaire toestand met behulp waarvan de militaire organisaties contextueel en meer doelgericht kunnen opereren. Redenen die van doorslaggevend belang zijn in het besluit al of niet tot militaire inzet bij humanitaire hulpverlening over te gaan, zijn: ❚❚ moreel/humanitair imperatief; ❚❚ het kunnen beschikken over unieke en zeer bruikbare militaire capaciteiten; ❚❚ het creëren van een goede nationale PR; ❚❚ het kunnen legitimeren van militaire operaties; ❚❚ het maken van contact met het buitenlands bewind; ❚❚ het kunnen trainen voor eigen krijgsmachtonderdelen. Voor sommige landen is het bijna vanzelfsprekend dat militairen voor humanitaire taken worden ingezet, terwijl het voor anderen taboe is – dit heeft te maken met de nationale cultuur van een land en de waargenomen en actuele rol van het militair nationaal en wereldwijd optreden. Hoewel primair een nationale taak, bij nationale rampen wil NATO vanuit behoeften van haar partners wel neigen naar interventie, maar dan alleen op basis van een toegevoegde waarde aan het management van een crisissituatie. Bij internationale hulpmissies ziet men bij voorkeur de VN als leidend verantwoordelijke, samen met de landelijke autoriteiten. NATO’s coördinerende rol, karakteristiek bij humanitaire hulp, wordt zeer op prijs wordt gesteld door statelijke autoriteiten en de VN omdat het mogelijk maakt ‘zaken te doen’ met één enkele grote entiteit in plaats van met vele verschillende. Hoewel in NATO-verband eenheden onder een gemeenschappelijk commando vallen, moeten opgedragen taken vaak eerst nationaal worden goedgekeurd. Dit vertraagt de snelheid en flexibiliteit van optreden, en ondermijnt de organisatiekracht en het leiderschap.

27 Een PGO duidt op een internationale, niet-natie gebonden hulpverleningsorganisatie.


50

Bij leveren van humanitaire hulp ontmoet men vaak de volgende problemen: ❚❚ Onvermogen een effectieve communicatie tussen burgerbevolking en militaire organisatie tot stand te brengen; ❚❚ Beperkende maatregelen die van toepassing zijn op het leveren van adequate hulp; ❚❚ Onvermogen langdurig assistentie te verlenen; ❚❚ Teveel focus op en energie in ‘specifieke situaties’ i.p.v. te letten op het globale plaatje (het ontbreken van een comprehensive approach). Militair-humanitaire besluitvorming bevindt zich vaak in een militair-ethisch dilemma met een keuze spectrum tussen twee of meerdere ‘goeden’. ❚❚ Missie doelstellingen versus militaire bescherming; ❚❚ Civiele eindtoestand versus (militaire) exit-strategie; ❚❚ Urgentie van humanitaire hulp versus respect voor natiestaat; 28 ❚❚ Operationele gereedheid voor de lange termijn versus dat voor de korte termijn MOOTW . De voortdurende afweging tussen civiel versus militair belang illustreert de noodzaak om eigen inzet en optreden te kunnen plaatsen in het omvattend kader (comprehensive approach). Het belang dat dergelijke ethische overwegingen geadresseerd worden is toegenomen. Zij zullen daarom een integraal onderdeel van militaire training en opleiding moeten uitmaken.

28 MOOTW = Military Operations Other Than War


51

12. Regeneration

Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / Maj H.L. (Heleen) Vaartjes Het is een bekend verschijnsel dat democratieën de neiging hebben de wereld abusievelijk voor te stellen als een spiegelbeeld van zichzelf en op basis daarvan keuzes te maken over het soort tegenstanders waartegen de krijgsmacht opgewassen moet zijn. Dit kan leiden tot een krijgsmacht die wordt ingericht op grond van een verkeerde strategische doelstelling. De aan deze strategische doelstellingen gekoppelde besluiten kunnen zich vervolgens doorvertalen in het niet (meer) beschikbaar blijven houden van dure of anderszins maatschappelijk onwenselijke militaire capaciteiten. Capaciteiten die bijvoorbeeld gebaseerd zijn op een volledige dienstplicht of op dreiging met weapons of mass effect (o.a. zware wapens, gemene manieren van geweldsinzet). Om in die gevallen toch snel een verwaarloosde militaire capaciteit te doen herleven, moeten voorzieningen worden getroffen die betrekking hebben op institutioneel geheugen en het beschikbaar hebben van doctrine en TTP’s (Tactics, Techniques and Procedures) voor de opnieuw op te richten militaire capaciteit. Organisatieverbanden moeten snel opnieuw kunnen worden open ingericht, en gevuld met materieel en personeel dat opgeleid en getraind is in de relevante typen operaties, het regeneratievermogen. Een schematisch overzicht van een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict, stability. Een vergelijkbare reeks is te geven die betrekking heeft op het bestrijden van rampen (derde hoofdtaak): analyse & prevent, protect, respond, recover, evaluate. Het gaat in beide gevallen om een tijdslijn die is verdeeld in perioden met zeer verschillende niveaus van intensiteit van geweld: een conflict of interest gaat gepaard met minder ‘wapengekletter’ dan de fase crisis of conflict. Het is goed mogelijk dat het schijnbare lineaire verloop van een crisis zoals in de reeks fasen geschetst niet met de realiteit overeenkomt. Zo kan in een eerste fase van een conflict al heel snel geweld uitbreken, en kunnen in de ‘crisis’ fase ook rustige perioden voorkomen. Maar globaal is een golfbeweging in geweldsniveau zichtbaar. Regeneration heeft in

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Regeneration

52

de verschillende fasen van een conflict steeds een andere betekenis. Invulling van regeneration is bovendien sterk afhankelijk van politieke keuzerichtingen. Voor het beheersen van de conflict of interests van een conflict gelden betrekkelijk lange tijdslijnen. De Nederlandse krijgsmacht begeeft zich gewoonlijk slechts na langdurige internationale onderhandelingen met coalitiegenoten en direct bij het conflict betrokken partijen in operaties die onder deze fasen kunnen worden geschaard. Het gaat immers om tamelijk traditionele peace keeping operaties die meestal onder VN-mandaat worden uitgevoerd. Dit verleent aan deze operaties een zekere mate aan voorspelbaarheid en behoeftestelling. Mocht er sprake zijn van ontbrekende militaire capaciteiten dan zou dat geen verrassing moeten zijn zodra de deelname aan de operatie begint. Er is dan betrekkelijk veel tijd tussen het aangaan van de verplichting en het beginnen van het ten uitvoer brengen ervan, zodat regeneration ‘in alle rust’ kan worden aangepakt. Opnieuw te ‘reanimeren’ militaire capaciteiten kunnen uitvoerig worden bestudeerd, personeel kan worden gerekruteerd en opgeleid, en materieel aangeschaft en/of geschikt gemaakt voor de nieuwe/oude taak. De crisis en post-conflict fasen kenmerken zich door een kleinere voorspelbaarheid, omdat de partijen in een conflict nog niet met elkaar tot een vergelijk zijn gekomen, of slechts een (wankele) wapenstilstand hebben gesloten. Militaire capaciteiten worden onder enige tijdsdruk opnieuw opgestart. Het is ook mogelijk dat na enkele militaire confrontaties het besef ontstaat dat de voor succes benodigde capaciteiten de afgelopen jaren zijn verwaarloosd en snel moeten worden ‘afgestoft’. Als de krijgsmacht niet een ingebouwd vermogen heeft tot herstel van capaciteiten kan het moeilijk worden op afzienbare termijn dat alsnog tijdig te herstellen. Het falen van (delen van) een missie kan het gevolg zijn. Het moeten herstellen van een militaire capaciteit tijdens of juist voorafgaand aan een violent conflict fase is een kritieke kwestie. Mocht de krijgsmacht hier niet in slagen, dan kan catastrofaal falen van de missie het gevolg zijn. Als de militaire capaciteit die moet worden hersteld betrekking heeft op een voor de nationale veiligheid zeer belangrijke missie is het afbreukrisico het grootst. Het is van groot belang dat deze com binatie van groot nationaal veiligheidbelang en noodzakelijk herstel niet voorkomt, of, mocht het toch zover komen, een ‘eclatant succes wordt’. Dit worst case geval moet tijdig worden herkend en er moeten afdoende voorzieningen worden getroffen voor het oplossen van het probleem en (tegelijkertijd) indammen van de mogelijke nare effecten van (deels) falen. Een deel van de eis tot het regenereren van militaire capaciteiten zou kunnen worden afgedekt door deze capaciteiten uit te besteden aan bondgenoten of andere partners. Misschien zou het opportunistisch in zee gaan met ongebruikelijke of in rustiger tijden onwenselijke partners (bijvoorbeeld niet-democratieën, huurlingen, civiele beveiligingsorganisaties) een oplossing kunnen bieden, maar dat brengt dan weer andere ‘kosten’ met zich mee waaronder ook zeker politieke en ethische ‘kosten’ (internationale geloofwaardigheid, nationaal draagvlak). Gezien het bovenstaande is het bijzonder onverstandig een krijgsmacht volledig te specialiseren in één militaire capaciteit (of slechts enkele), vooral als die te zeer ten koste zou gaan van het vermogen ook in de worst case effectief op te treden. Een krijgsmacht moet een herinnerende en lerende organisatie zijn die snel en daadkrachtig kan reageren op een drastische verandering in haar politieke, militaire en organisatorische omgeving. Dat vermogen komt niet vanzelf. Het zou in de huidige totale concentratie op de operatie in Uruzgan verloren kunnen gaan. In onzekere internationale omstandigheden zou dat Nederland duur kunnen komen te staan.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Regeneration

53

13. The Physical, the Information and the Moral Domain of Warfare in Complex Operations

Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Ltkol A.R. (Aart) Fokkema De operationele omgeving waar de krijgsmacht optreedt, is als gevolg van de mondialisering en de alomtegenwoordigheid van informatietechnologie nagenoeg grenzeloos geworden. Het thuispubliek is door verschillende media direct verbonden met het inzetgebied duizenden kilometers ver weg. En de aard van complexe operaties houdt in dat militairen steeds nadrukkelijker civiele taken hebben of anderszins dat militaire missies zich in een civiele omgeving afspelen. Daarnaast betrekken tegenstanders door hun asymmetrisch optreden het civiele domein steeds sterker bij militaire confrontaties. Terrorisme of digitale verlamming raken de maatschappij direct. Het leidt ertoe dat er in algemene zin een vervaging is tussen civiel en militair en dat militaire operaties dichter bij de burgermaatschappij komen te staan. Eén van de gevolgen hiervan is dat het informatiedomein meer dan ooit een domein is geworden waar militaire organisaties in optreden. Het conventionele militaire optreden wordt niet in absolute termen minder belangrijk, maar in relatieve zin bestaat de noodzaak om activiteiten in het informatie domein als strategische evenknie te beschouwen. De activiteiten die plaatsvinden in dit domein zijn minder letaal maar haar relatieve aandeel in het behalen van de politiek-strategische doelstellingen neemt toe.29

Belang van de Boodschap Een terreurdaad kan omschreven worden als ‘95% boodschap en 5% actie’. Hetzelfde geldt voor de strategische impact van bermbommen en geïmproviseerde explosieven. In complexe operaties gaat het niet langer om de actie, maar de wijze waarop de actie geëxploiteerd kan worden voor maximaal politiekstrategisch effect. Hierdoor wordt steeds belangrijker hoe dergelijke gebeurtenissen geduid kunnen 29 Zie ook thema The Role of the Media in Future Operations.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Physical, the Information and the Moral [...]

54

worden. Asymmetrisch optredende tegenstanders hebben al geruime tijd een goedontwikkelde informatiestrategie. De Nederlandse krijgsmacht dient informatie-operaties nadrukkelijk te betrekken bij de militairstrategische planning. Het ontwikkelen en uitdragen van een strategisch ‘narratief’ en het ‘bereiken van de juiste publieken’ wordt steeds belangrijker om de nationale veiligheidsbelangen te beschermen. Dit narratief dient niet alleen door de krijgsmacht geformuleerd en uitgedragen te worden. De krijgsmacht treedt met civiele actoren op, zowel in het inzetgebied als wanneer het Derde Hoofdtaak operaties betreft. Dit vereist overheidsbrede afstemming van beleid en narratief. Tegelijkertijd vraagt dit om breder opgeleide militairen met gedegen kennis van civiele bestuursapparaten. Dergelijke expertise moet ontwikkeld en in stand gehouden worden. Dit vereist adequate leiderschapsontwikkeling die dergelijke expertisevorming aanwakkert in plaats van tegengaat.

Strategische Communicatie Het overheidsbreed formuleren en uitdragen van een narratief leidt tot een grotere nadruk op strategische communicatie. Een van de belangrijkste obstakels bij het realiseren van een adequate strategische communicatie is het omgaan met haar inherente frictie. Strategische communicatie ten tijde van een complexe operaties heeft – ten minste – acht doelgroepen. Allereerst de bevolking van het gebied waar opgetreden wordt. Ten tweede, de tegenstander in het gebied. In het inzetgebied is het narratief voor de lokale bevolking bedoeld om steun te krijgen voor de activiteiten van de krijgsmacht en op die wijze te voorkomen dat de bevolking de kant van de tegenstander kiest. Maar strategische communicatie is niet alleen bedoeld voor diegenen in het inzetgebied. Daarnaast is er het thuisfront, dit bestaat uit het thuis publiek, het parlement, andere ministeries of het overige kabinet, de krijgsmacht (en vakbonden), en politiek-militaire bondgenoten zoals NAVO bondgenoten. Het formuleren van een adequaat narratief voor het thuisfront heeft tot doel om de weerbaarheid in de Nederlandse samenleving te vergroten. In het bijzonder gaat het om het verkleinen van de impact die tegenstanders hebben door de Westerse media te gebruiken voor hun strategische doeleinden. Maar dezelfde boodschap voor het Nederlandse publiek dient in lijn te zijn met het politieke mandaat om te voorkomen dat frictie ontstaat met het parlement. Tegelijkertijd moet het overeen komen met het beleid van de coalitie waarmee de operatie wordt uitgevoerd. Deze grote verscheidenheid aan doelgroepen leidt tot inherente frictie voor het formuleren van het narratief. Het is maar de vraag of de boodschap gericht op de tegenstander in het inzetgebied toepasbaar is voor het thuisfront of coalitiepartners. Sterker nog, zij kunnen elkaar tegenspreken.

Nieuwe expertise en taken Enerzijds wordt hiermee het belang onderstreept van een boodschap die op lokale omstandigheden is afgestemd. Dit biedt kansen voor de strategische korporaal die handshake con30 uitoefent. Maar tegelijkertijd vraagt het om adequate afstemming op politiek-strategisch niveau en om de juiste mensen die hier op een flexibele, creatieve wijze mee om kunnen gaan. De rol van leidinggevenden is hier cruciaal en zij dienen voldoende ontwikkelde political feelers te hebben om hiermee raad te weten. Meer dan iets anders is strategische communicatie een kunst die gecultiveerd moet worden. Anders geformuleerd, de militaire organisatiecultuur dient strategische communicatie een centrale positie te geven. Het vraagt om strategische communicatie-experts – ook bij de krijgsmacht – en er is behoefte aan een comprehensive strategische communicatiedoctrine.

30 “handshake concept of operations” gaat over het direct contact leggen met de lokale bevolking, en die relatie in stand houden. Het betreft de ‘lokaal-diplomatieke kant’ van hearts and minds operaties.


55

Een van de onderdelen van een dergelijke doctrine moet gaan over de relatie tussen strategische communicatie en inlichtingen. Het optreden in het informatiedomein heeft een veel breder publiek dan enkel die in het uitzendgebied. Dit vraagt om betere en bredere inlichtingen van die doelgroepen. Zogeheten human terrain mapping is noodzakelijk om tot een juiste afstemming te komen en te weten wat er speelt binnen de verschillende doelgroepen. Dit is bedoeld om in te kunnen schatten hoe bepaalde berichten op bepaalde bevolkingsgroepen een impact hebben en kunnen bijdragen aan het behalen van de strategische doelstellingen. Het vraagt om een uitbreiding van de taken van de inlichtingendiensten. De krijgsmacht dient een eigen capaciteit voor human terrain mapping te hebben, al dan niet uitbesteed aan derden. Tegelijkertijd dienen de gevolgen die hieruit getrokken worden op overheidsbreed niveau te worden afgestemd. Ook hier is een grote noodzaak om tot professionalisering binnen de krijgsmacht te komen. Tot slot, kennis van het narratief dient op alle niveaus van de organisatie aanwezig te zijn. Daar tactische gebeurtenissen strategische gevolgen kunnen hebben, zijn flexibele en snelle bevelvoeringstructuren essentieel om het narratief op de lokale situatie af te kunnen stemmen.


56


57

14. Coalition Operations

Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / Lkol J.P.L. (Jean-Paul) Duckers De Nederlandse krijgsmacht wordt vrijwel uitsluitend ingezet binnen coalitieoperaties. Er zijn hiervoor goede internationaal-politieke en militair-operationele redenen. De inzet van de krijgsmacht geschiedt vrijwel uitsluitend binnen een internationaal juridisch kader (een geldig mandaat) en binnen een politiek kader. NAVO en EU zijn (al jaren) de politieke kaders waarbinnen een goed deel van het Nederlands veiligheids- en defensiebeleid zich afspeelt. Het op zich nemen van een bij zijn internationale positie passend deel (en risico!) in een operatie levert Nederland internationaal prestige en goodwill bij de bond genoten. Niet alleen in operaties en in de politieke omgeving, ook bij de gereedstelling heeft het coalitieverband bijzondere aandacht. Denk daarbij aan de nauwe integratie van onderdelen van de Nederlandse landmacht in het Duits-Nederlands Legerkorps, de samenwerking van de Nederlandse mariniers in de UK-NL Landing Force en de nauwe samenwerking van de Nederlandse marine met de Belgische vloot. Coalitieoperaties hebben de afgelopen jaren een nogal andere invulling gekregen. Er wordt meer opge treden in coalitions of the willing, met bondgenoten die vaak enkele jaren terug nog vrijwel ondenkbaar waren of met landen landen die weliswaar geen lid zijn van de NAVO of/en EU maar waarmee wel degelijk nauwe politieke of militaire banden bestaan. Aan de andere kant is er sprake van nauwere organisationele integratie, zoals gezegd onder andere in het Duits-Nederlands Legerkorps. Daar is een zekere mate van rolspecialisatie zichtbaar. Beide bewegingen lijken elkaar tegen te spreken. Het samenwerken met ad-hoc partners kan nooit zo goed worden voorbereid als samenwerking met de vaste kring aan nauwe relaties. Tegelijkertijd worden de vaste verbanden niet in elke operationele inzet aangesproken. De oplossing moet hier gezocht worden in het versterken van de interoperabiliteit van de krijgsmacht met een aantal ‘vaste partners’ en bij voorkeur deel te nemen aan coalities die ook deze vaste partners bevatten. Het alternatief, het aangaan van coalities met wisselende partners, vergt aanzienlijke voorbereidingstijd. Zelfs bij al

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Coalition Operations

58

voorgestelde oplossingsrichtingen als het zelf leveren van de vereiste communicatiemiddelen om aansturing in de hiërarchische lijn te bewerkstelligen, zal de resulterende operationele effectiviteit uiteindelijk teleurstellen. De basis voor coalitieoperaties is de bereidheid tot het delen van de lasten in de ruimste zin van het woord, d.w.z. zowel financieel als risico. Coalitieoperaties kunnen onderling sterk verschillen in mate van integratie. In NAVO-operaties wordt nauw samengewerkt terwijl er nationale voorbehouden (caveats) worden gemaakt. Deze caveats zijn politiek van aard. Zo is het normaal dat nationale autoriteiten hun eenheden slechts onder een lijst aan nationale voorwaarden ter beschikking stellen van de NAVOcommandant. Dit maakt dat binnen operaties nog naar tijdelijke coalities van de willing and able worden gezocht voor het uitvoeren van specifieke acties, en dat ingezette eenheden veelal nominaal onder NAVO-gezag staan maar feitelijk deels nationaal worden geleid. Oplossingen liggen hier in het transparanter omgaan met nationale voorbehouden, deze beter op elkaar af te stemmen en waar mogelijk die naar een hoger niveau te trekken. Het lijkt niet waarschijnlijk dat in de toekomst deze nationale voorbehouden zullen verdwijnen. Het bestaan van nationale caveats maakt taakspecialisatie bijzonder lastig. Er zijn wel functionaliteiten te onderkennen waar (al) van integratie sprake is, vooral waar dit het verbeteren van de zgn. teeth to tail ratio betreft. Denk hierbij aan het beheren en bewaken van een compound of het onderhouden van luchtverbindingen tussen vliegvelden. High-end activiteiten zoals het optreden van Special Forces zullen altijd aan zware politieke randvoorwaarden onderhevig zijn. Het lijkt niet verstandig en ook nauwelijks mogelijk om de keuze van uit te bouwen danwel af te schaffen militaire capaciteiten volledig af te laten hangen van ‘wat de coalitie wil’, of het nu om NAVO of om de EU gaat. Door een dergelijke keuze zou Nederland zich ook ‘politiek vastzetten’, wat geen aantrekkelijke optie is. Het lijkt wel verstandig de beschikking te hebben over een aantal militaire nichecapaciteiten waar internationaal behoefte aan bestaat. Die zorgen ervoor dat andere landen Nederland graag in een coalitie opnemen en aan Nederland ook politieke invloed toekennen Bij het kiezen van deze capaciteiten kan gebruik worden gemaakt van Long Term Requirement analyses waarbij voorop staat dat de nationale balans binnen de Essentiële Operationele Capaciteiten (EOC)-keten niet wordt verstoord. Het kan ook nuttig zijn het thema coalitieoperaties af te beelden op een schematisch verloop van een conflict, om zo tot een interne differentiatie van wenselijke en mogelijke mate aan samenwerking in coalities te komen. Een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict, stability. In enkele specifieke gevallen kan Nederland ervoor kiezen zich te beperken tot deelname aan één van deze fasen, en daar zijn coalitiesamenwerking op af te stemmen. Echter, de indeling van een conflict in fasen is niet lineair, er moet altijd de mogelijkheid zijn snel te kunnen schakelen van de ene naar de andere militaire taak en er moet altijd voldoende escalatievermogen voorhanden zijn. In elk geval is het verstandig het vermogen van een ‘te leveren’ militaire capaciteit tot zelfverdediging of (in het uiterste noodgeval) snelle extractie in stand te houden. Per militaire bijdrage kan het dus zeer wenselijk zijn om een ‘volledige EOC-keten’ te onderhouden. Door deze onderlinge verschillen tussen wenselijke omvang en diepgang van operationele integratie worden zowel verdiepte interoperabiliteit met de belangrijkste bondgenoten als flexibiliteit van de samenwerking belangrijke thema’s. Het lijkt bijna onmogelijk om de nauwe integratie die in staande samenwerkingsverbanden wordt bereikt zinvol mee te nemen in de samenwerking met ad hoc partners. Als de bevinding is dat er nauwe politieke en militaire banden met niet-NAVO-bondgenoten ontstaan of erkend worden, dan zou dit als kans moeten worden aangegrepen om met dat land een nauwere interoperabiliteit te bereiken. Een voorbeeld hiervan is de huidige samenwerking met Australië.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Coalition Operations

59

15. Space is Opening Up

Auteur: Ir. H.F. (Harold) Bousché / LTZSD1 Drs. J.P.G. (Hans) den Biggelaar De relevantie voor de krijgsmacht van ruimtevaart en ruimtegebruik laat zich moeilijk vatten in de fasen van een conflict. Als een conflict intensiveert, zal het gebruik van de ruimte voor communicatie, navigatie en observatie toenemen. In een laag geweldspectrum zal observatie zich beperken tot informatie verzamelen, terwijl in een hoog spectrum sprake zal zijn van echte ISTAR31. Verder is het mogelijk, als de situatie daar om vraagt, extra – specifiek op een conflict gericht – gereedschap in de ruimte te brengen (mini satellieten). Dit vraagt om afspraken en een zekere mate van gereedheid. Een bredere beschouwing gekoppeld aan de fasen lijkt niet zinvol. Wel zinvol is het om een beschouwing over de relevantie voor de krijgsmacht van ruimtevaart en ruimte gebruik te structureren volgens de verschillende toepassingen van de ruimte (gewenst én ongewenst). Daarmee worden de kansen en bedreigingen en daardoor de uitdagingen voor de krijgsmacht zichtbaar. Dit is hieronder uitgewerkt.

31 Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance (inlichtingenvergaring, bewaking, doelopsporing en verkenning).

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Space is Opening Up

60

De ruimte voor communicatie ❚❚

❚❚

De Nederlandse krijgsmacht voorziet voor wat betreft het ruimtesegment, in haar behoefte aan militaire satellietcapaciteit (Milsatcom), door satellietcapaciteit in te huren. Voor het statisch en mobiel grond segment worden wel eigen middelen aangeschaft en ingezet. Nederland heeft geen plannen voor een eigen ruimtesegment, noch in eigen, noch in gedeeld beheer. De diepe onzekerheid (financieel, politiek, economisch, milieu, etc.) zal de komende jaren eerder toenemen dan afnemen. Omgaan met onzekerheid vereist aanpassingsvermogen, het beschermen van het eigenbelang en het hebben van alternatieven. Bij toenemende onzekerheid is het goed alle afhankelijkheden nog eens extra te beschouwen, ook de afhankelijkheid van satellietcommunicatie (en -navigatie en -observatie). Een analyse van de mogelijk heden om alternatieven te creëren en afhankelijkheden te reduceren lijkt voor wat betreft het ruimte segment voor communicatie zeker ook op zijn plaats. Ook binnen de NAVO wordt een assessment uitgevoerd naar de grote afhankelijkheid van de ruimte en naar de kwetsbaarheid die daarmee samenhangt. Een bi- of multilateraal ruimtesegment kan na grondige analyse aantrekkelijk blijken, ook kostentechnisch.

Overigens zijn er ook diverse maatregelen om de kwetsbaarheid van satellieten (of hun functie) te verkleinen, zoals wisseling van positie/baan, gepantserde satellieten en de inzet van meerdere kleine satellieten (zwerm) in plaats van één grote. ❚❚

❚❚

Defensie levert thans back-up voorzieningen voor ondersteuning van bestuurlijke en operationele centra in geval van uitval van bestaande verbindingsmiddelen. Het ligt voor de hand om de communicatiebehoeften van defensie en van de nationale veiligheids organisatie op termijn meer geïntegreerd te benaderen.

De ruimte voor navigatie De Nederlandse krijgsmacht is gebruiker van GPS en zal dit ook worden van Galileo. Dezelfde beschouwing over onzekerheid en afhankelijkheid als bij communicatie geldt hier. ❚❚

❚❚

Doordat bij navigatie sprake is van redundantie, is uitval van een satelliet minder kritisch (Galileo bijvoorbeeld zal t.z.t. uit 30 satellieten bestaan). Een eigen ruimtesegment is voor navigatie niet aan de orde. Zekerheden worden geschapen door de back-up mogelijkheden (systemen en doctrines) goed te regelen en door te zorgen dat de Nederlandse krijgsmacht over state of the art apparatuur beschikt (betrouwbaarheid, nauwkeurigheid en beveiligd). Nauwkeuriger positie-informatie biedt nieuwe – veelal nog ongekende – mogelijkheden in het optreden. Er komen steeds meer – vaak low tech – middelen op de markt die gebruik maken van satellietnavigatie. Deze simpele middelen kunnen veel toegevoegde waarde hebben in het optreden. De slimste gebruiker van de mogelijkheden heeft een voorsprong.

De ruimte voor observatie en ISTAR ❚❚

In het strikt militaire domein luidt het devies als het gaat om observatie en ISTAR: mee blijven doen met en volgend zijn aan de initiatieven van bondgenootschappen en grote bondgenoten (in feite niet anders dan nu), alsmede optimaal gebruik maken van dual-use32. Verder is het zinvol nationaal aandacht te besteden aan de mogelijkheden die near space (20-100km) bieden. Anders is het voor nationale veiligheid. Over de mogelijkheden voor nationaal gebruik van de militaire mogelijkheden op het gebied van aardobservatie bestaan geen specifieke afspraken. Een analyse naar mogelijkheden en toegevoegde

32 Dual use omvat het zowel commercieel gebruik, als militair gebruik van ruimtevaarttechnologie en middelen.


61

waarde is aan te bevelen. Civiel en militair kunnen meer samen optrekken bij het verzamelen van aardobservatiegegevens, het doen van voorspellingen en het geven van waarschuwingen rond veiligheid (meteorologisch, milieu, overstromingen, tsunami’s, aardbevingen, dijkbewaking, etc.). Taakdeling en taakuitbreiding van de krijgsmacht is in dit kader niet ondenkbaar.

De ruimte voor grondstoffen en energie Of, wanneer en in welke mate de ruimte een bron van grondstoffen en energie zal worden is niet te voorspellen (denk aan het delven van grondstoffen op de maan, van kometen en aan zonnepanelen in de ruimte). De potentie lijkt groot. Naties zullen op het moment dat ‘het goud in de ruimte zichtbaar wordt’, claims gaan leggen en belangen gaan beschermen (vergelijkbaar met nu de Noordpool). Voor de krijgsmacht is het besef dat de ruimte ooit – op de langere termijn – een dergelijk speelveld kan worden van belang. Naarmate de waarde van de ruimte toeneemt, zal het adagium ‘een vreedzame ruimte van en voor iedereen’ onder druk komen te staan.

De ruimte voor toerisme Het gebruik van de ruimte voor toerisme kan explosief groeien. Dit levert een toename van ruimteverkeer en ruimteschroot (debris) op en kan het dataverkeer verstoren. Het lijkt zaak de discussie over het inrichten van een ruimteverkeersleiding (vergelijkbaar met de luchtverkeersleiding) nu al te starten en te zorgen voor een effectieve Space Situational Awareness (SSA). Ook zijn nieuwe regels en internationale afspraken noodzakelijk om een mogelijke explosieve groei van ruimteverkeer te reguleren. ❚❚ Bij voorkeur is een ruimteverkeersleiding een internationaal orgaan dat ruimtegebruik en ruimteverkeer in goede banen leidt. In een dergelijk orgaan is mogelijk een rol voor de Nederlandse krijgsmacht weggelegd.

De ruimte als vuilstortplaats / Ruimteschroot De technologische mogelijkheden halen de politieke, economische, ethische en juridische wenselijkheid in. ❚❚ Er zijn gedachten om zeer gevaarlijk afval buiten de aarde op te slaan of naar de zon te schieten. Technisch is dit zeker niet onmogelijk en het zou kosteneffectief kunnen blijken. De implicaties op allerlei andere vlakken zijn echter dusdanig groot, dat iets dergelijks alleen zou moeten worden toe gestaan onder zeer strenge internationale controle. Niet alleen rond afval, maar ook rond bijvoorbeeld grondstoffen en energie, geldt dat de ruimte meer en meer een te controleren veiligheidsdomein kan worden. Voor de Nederlandse krijgsmacht zal daardoor interdepartementaal en internationaal een steeds grotere rol zijn weggelegd. Het is zaak die rol daadkrachtig met kennis van zaken op te pakken. De krijgsmacht kan uitgroeien tot dé adviseur van de samenleving als het gaat om het vreedzaam en nuttig gebruik van de ruimte. Ruimteschroot gaat een steeds groter probleem vormen. Meer ruimteverkeer en meer ruimteschroot betekent dat de kans op schade aan satellieten en ongelukken in de ruimte toeneemt. ❚❚ Eerdergenoemde internationale ruimteverkeersleiding kan dit helpen voorkomen. Voor een dergelijk ruimteverkeersleiding is voortdurende ruimteobservatie essentieel (Space Situational Awareness). Met een voortdurend en breed internationaal gedeeld beeld van het ruimtegebruik worden tevens onlaakbare ruimteactiviteiten in de kiem gesmoord.


62

❚❚

De rol van de krijgsmacht in ruimteverkeersleiding en ruimtecontrole zou moeten meegroeien met de mate waarin het veiligheidsaspect rond ruimtegebruik toeneemt (het toenemen van claims en het afnemen van het gegeven dat de ruimte van en voor iedereen is).

De ruimte als marketing instrument De ruimte heeft aantrekkingskracht, vooral vanwege het onbekende karakter. Die aantrekkingskracht kan door de krijgsmacht worden gebruikt op velerlei manieren, bijvoorbeeld voor personeelswerving. ❚❚ Het meer expliciet maken van de ruimtevaartactiviteiten en -kennis van de krijgsmacht is randvoorwaarde om te kunnen profiteren van die aantrekkingskracht.

De ruimte als slagveld Naties worden geacht alleen vreedzame activiteiten in de ruimte te ontplooien. De ruimte is van en voor iedereen. Echter, de ruimte is nu al van groot militair-strategisch belang voor communicatie, navigatie en aardobservatie. De discussie rond langeafstandsraketten en raketschilden leiden tot een verdere militarisering van de ruimte. De ruimte wordt steeds meer een militair domein. Als de economische en politieke belangen in de ruimte verder toenemen, bestaat het risico dat er een ruimtegerichte wapen wedloop op gang komt, waardoor ook een kans op een militair treffen in de ruimte niet geheel mag worden uitgesloten. Het gedeelde belang en de onderlinge afhankelijkheden in de ruimte remmen dergelijke bewegingen gelukkig af (zelfs China lijkt spijt te hebben van haar actie om een eigen satelliet te vernietigen, waardoor een grote hoeveelheid ruimteschroot ontstond die ook eigen satellieten mogelijk voor heel lange tijd zullen beschadigen). ❚❚ De krijgsmacht heeft hier een rol als het gaat om het aandragen van kennis binnen de overheid om als Nederland te zorgen dat deze ontwikkelingen internationaal in goede banen worden geleid. ❚❚ Een tweede rol voor de krijgsmacht is het zich aansluiten bij initiatieven van bondgenootschappen en grote bondgenoten om met nu al bestaande dreigingen om te gaan (o.a. langeafstandsraketten).

De ruimte op aarde Grondstations vormen de verbinding tussen de ruimte en de aarde; daar komen de ruimtediensten binnen. De kwetsbaarheid van grondstations blijft vaak onderbelicht. Zij zijn vaak enkelvoudig uitgevoerd en er zijn maar beperkte afspraken om van de faciliteiten van partnerlanden gebruik te mogen maken. Ze zijn wel beveiligd, maar of die beveiliging in verhouding staat tot de mate waarin de krijgsmacht afhankelijk is van de faciliteiten valt te betwijfelen.

Kennis van en over de ruimte De westerse wereld is in hoge mate afhankelijk van gebruik van de ruimte en die afhankelijkheid groeit nog steeds, ook in het militaire domein. Het besef dat deze afhankelijkheid ons kwetsbaar maakt wordt steeds duidelijker. Ook de NAVO beseft dit inmiddels. Hoog opgeleiden binnen de krijgmacht zijn nodig om de belangen van Nederland te borgen, alsmede een goede toegang tot opgebouwde en op te bouwen ruimtevaartkennis.


63

16. Political Transformation

Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / KLTZ R.P. (René) Tas Politieke transformatie heeft plaats zowel in de diepte van de organisatie, als langs de breedte van de verschillende instrumenten en coalities die Nederland ter beschikking staan. Enerzijds is er de noodzaak voor snellere politieke besluitvorming, als gevolg van de huidige veiligheidsomgeving die zich kenmerkt door een staat van nagenoeg continu conflict met wisselende intensiteit. Anderzijds is er daardoor een prioriteit ontstaan voor preventief optreden op basis van de comprehensive approach, waarbij afstemming en coördinatie nodig is tussen de verschillende betrokken ministeries om te voorkomen dat militair geweld toegepast moet worden. Tot slot betreft het de noodzaak om op politiek-militair niveau om te gaan met wisselende allianties of coalities, ook niet-westerse.

Snelle besluitvorming binnen de operatiecyclus Het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties vraagt een hoger tempo van besluitvorming op het politiekmilitaire niveau. Dit is vooral een consequentie van de toegenomen volatiliteit, letaliteit en onvoorspelbaarheid van de internationale veiligheidsomgeving. Escalatie tussen de eerste drie fasen, van conflict of interests naar violent conflict, kan zich razendsnel voltrekken – desnoods is preëmptief optreden genoodzaakt – en politieke en militaire besluitvormingsstructuren dienen daarop afgestemd te zijn. Politieke besluit vorming, en politiek-militaire commandovoering dienen het hoge operationele tempo dat van de krijgsmacht verlangd wordt bij te houden. Zaak is om snelle politieke beslissingssnelheid op dit vlak mogelijk te maken. Deze structuren dienen tevens flexibel ingericht te zijn om de verschillende type

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Political Transformation

64

operaties die gekoppeld zijn aan de snelle verschuivingen in het operatiespectrum te kunnen uitvoeren. Een goede, gezonde relatie tussen politiek en militair bedrijf is daarbij essentieel. De noodzaak van snellere besluitvormingsstructuren stelt ook eisen aan de expertise van hogere officieren. De nodige flexibiliteit dient ontwikkeld te worden om snelwisselende omstandigheden te herkennen en er op te kunnen reageren. Bij training en opleiding moet in grote mate stilgestaan worden bij het ontwikkelen van de ‘politieke feelers’ van het officierskorps.

Preventief optreden noodzaakt comprehensive voorbereiding en besluitvorming Als reactie op het sneller doorlopen van de operatiecyclus wordt ook de noodzaak van preventief optreden sterker. Hoe eerder herkend wordt wanneer een conflict of interest om kan slaan in een crisis hoe beter. Het herkennen van deze trends vraagt enerzijds een versterkte militaire inlichtingcapaciteit, en daarmee ook een versterkte rol van de militair attaché, en anderzijds de integratie van inlichtingen op het interagency niveau. Een interdepartementale dynamische dreigingsanalyse en early warning is noodzakelijk. Deze early warning capaciteit dient overheidsbreed ingezet te worden. Militaire inlichtingen zouden zich naast haar bestaande taken ook moeten richten op ontwikkelingen in landen waar niet noodzakelijkerwijs inzet van de krijgsmacht verwacht wordt. Het opbouwen van relaties met partnerlanden verhoogt de situational awareness van de krijgsmacht. Dit komt ten goede aan de mogelijkheid om flexibel te reageren op fluctuaties in de veiligheidsomgeving. Onderdeel hiervan zijn ook het verlenen van training, opleidingen en advies. Preventief optreden vraagt om een gedegen comprehensive approach. Wanneer de krijgsmacht vaker optreedt in een fase vóór het gebruik van geweld, zal personeel meer in aanraking komen met civiele actoren. Daarbij komt dat het preventieve beleid niet louter militair is maar een onderdeel is van een bredere civiele inzet van middelen. Dit heeft consequenties voor een politieke transformatie. De activiteiten van de verschillende instanties die betrokken zijn bij Security Sector Reform, wederopbouw of stabilisatieoperaties dienen vanaf het eerste moment afgestemd en gecoördineerd te worden met de activiteiten van de krijgsmacht, zowel op operationeel als politiek niveau. Het gaat hierbij niet alleen om een hoge beslissingssnelheid. Belangrijk is dat besluitvorming op een gedegen overheidsbrede wijze tot stand komt, waarbij tijd niet een eerste essentie is. Daarentegen zijn het tot stand brengen van samenwerking, afstemming en volledigheid wel prioriteiten. Geregelde interagency trainingen op politiek-militair niveau zijn daarbij wenselijk, evenals het doen van interagency, contingency planning. Ook dit leidt tot consequenties voor de benodigde expertiseontwikkeling van officieren. Gegronde kennis van de civiele organisaties en instanties alsook een goede afstemming van middelen en taken op strategisch, operationeel en tactisch niveau is nodig.

Niet alleen, dus samen Zowel wanneer het snelle crisisbeheersingsrespons betreft, als ook bij het vormgeven van preventief beleid, valt niet te verwachten dat Nederland unilateraal optreedt. Vanwege het multinationale karakter van crisisbeheersingsoperaties en interventies ligt het voor de hand dat bij de snellere besluitvormingsstructuren ook bondgenoten of coalitiepartners zijn betrokken. Een grotere mate van afstemming tussen verschillende ministeries en de top van krijgsmachten is daarbij wenselijk.


65

Het is niet aannemelijk dat Nederland de capaciteit heeft om een volwaardige early warning-capaciteit zelf in te richten. In plaats daarvan is samenwerking met bondgenoten noodzakelijk. Dit wordt versterkt vanwege het feit dat uiteindelijke inzet naar alle waarschijnlijkheid in dergelijk coalitieverband plaatsvindt.

Nieuwe coalities Politieke transformatie raakt tevens de soort coalities waarbinnen de Nederlandse krijgsmacht ingezet wordt. Op dit moment is het veiligheidsbeleid nadrukkelijk primair verbonden met de NAVO. In de toekomst valt niet uit te sluiten dat Nederland, nog meer dan nu al het geval is, met landen die geen onderdeel zijn van de NAVO zal optreden. Het is verwachtbaar dat een verdere integratie van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid eisen zal stellen aan de politiek-militaire beslissingsstructuren. Een grote consequentie heeft ook de opkomst van niet-westerse landen die vredesoperaties hoger in het operatiespectrum uitvoeren en waarmee Nederland zal samenwerken. Deelname aan een Coalition of the Willling zal niet enkel voorbestemd blijven aan vooral westerse bondgenoten (in zoverre als dat nu al het geval is). Op langere termijn is te verwachten dat vooral de landen met opkomende economieën, zoals India of Brazilië een belangrijke crisismanagement-rol gaan vervullen bij alle vormen van crises. Nederlandse politiek-militaire besluitvorming dient hiermee rekening te houden. Het identificeren van mogelijke niet-westerse coalitiepartners, en het vormgeven van training-, advies- of andere samenwerkingsmogelijkheden met de Nederlandse krijgsmacht is noodzakelijk. Ook hierbij kan een militair attaché een belangrijke rol vervullen.


66


67

17. The Role of the Media in Future Operations

Auteur: Drs. F.F.C. (Frank) Reniers / Ltkol A.R. Fokkema De rol van de media33 in toekomstige operaties zal alleen maar toenemen. Het discours rondom een conflict is altijd al van groot belang geweest op de uitkomst van oorlogen. Een goed voorbeeld is het Tet Offensief (Vietnam, 1968) waarbij de Amerikanen een verpletterende slag aan de Vietcong toebrachten, maar door het mediadiscours in de Verenigde Staten de steun voor de oorlog een dieptepunt bereikte. De insurgents in Afghanistan en Irak gebruiken de media zelfs als primaire battleground, aangezien zij het op het conventionele battlefield zouden verliezen. Deze strategie (4th generation warefare) richt zich op de bevolking in het thuisland waarbij wordt geprobeerd de steun voor de missie te ondermijnen door gebruik van de media. Een tactisch verwaarloosbare IED-explosie kan strategische gevolgen hebben door een complementerend verhaal in de media over de negatieve kanten van de missie, burgerdoden en beelden van gewonden militairen. Maar ook conventionele statelijke actoren gebruiken de media om oorlogen te winnen. Zo hebben Rusland alsmede Georgië een enorme mediacampagne gevoerd in de eerste dagen van het conflict, met als doel de mondiale publieke opinie achter zich te krijgen en daardoor legitimiteit te verschaffen voor hun acties. In de toekomst zal ‘the battle to capture the narrative’ alleen maar toenemen en tegelijkertijd steeds moeilijker worden. Door de mondiale verspreiding van mobiele telefoons, camera’s en laptops, in combinatie met het gebruik van internet, zal de verspreiding van data en informatie nog sneller verlopen. Elke militair of burger is een potentiële journalist. Het is dan ook erg belangrijk voor de Nederlandse krijgsmacht om hier op voorbereid te zijn.

33 De media zijn gedefinieerd als ‘middelen van massacommunicatie’: print, radio, televisie en internet.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Role of the Media in Future Operations

68

Het is uitermate belangrijk dat de bevolking in Nederland weet wat een (potentiële) militaire missie zal inhouden voor de krijgsmacht. Het is belangrijk al tijdens de voorbereiding van een missie uit te leggen welke kansen en mogelijkheden er zijn, maar zeker ook tegen welke risico’s, gevaren en problemen zij kunnen aanlopen. Het doel van de missie moet dan ook vooraf helder zijn en zowel door de politiek, als door Defensie zelf duidelijk verwoord worden, zodat er achteraf ook geen onduidelijkheid kan ontstaan over de inzet. Het is erg belangrijk dat de bevolking weet wat de krijgsmacht te wachten staat en het gevoel heeft dat de krijgsmacht daar dan ook goed op voorbereid is. Als de bevolking weet dat ‘onze jongens’ goed getraind en met de juiste middelen op pad gaan, is de dreiging die uitgaat van een missie acceptabeler en zal deze ook niet bij de eerste gewonde soldaat in twijfel worden getrokken. Strategische Communicatie in het Nederland is daarom essentieel voor het succes van de missie. Het gevecht om de hearts and minds in het inzetgebied zal een van de belangrijkste factoren worden voor het succes van toekomstige militaire operaties. Een ontvankelijke bevolking is namelijk cruciaal voor je inlichtingen positie, force protection en force acceptance. Het is dan ook van groot belang dat de Nederlandse krijgsmacht in de toekomst nog meer aandacht besteed aan information operations, waaronder media operations en psychological operations. Daarnaast is het belangrijk dat al het personeel media awareness training krijgt en er van bewust is dat hun acties grote gevolgen kunnen hebben (Strategic Corporal). Mogelijkheden voor de krijgsmacht om een proactieve benadering in Strategic Communications (SC) te realiseren moeten worden gezocht in interdepartementaal samenwerken, interagency communicatie en rapid response. Het is bij Strategic Communications uitermate belangrijk dat de opstellers over een breed mandaat beschikken en over verschillende expertises: antropologische/sociologische kennis, marketing skills, linguïstische kennis, lokale en regionale communicatie expertise, diplomatieke sensitiviteit en interagency expertise. Het Ministerie van Algemene Zaken kan het proces coördineren voor wat betreft de overkoepelende regeringsdoelstellingen. In eerste instantie moet het Ministerie voor Buitenlandse Zaken echter de trekker zijn van Strategic Communications en dit in samenspraak met andere departementen organiseren. Het Ministerie van Defensie fungeert dan ook primair in een ondersteunende rol bij de publieksdiplomatie. Het is bij Strategic Communications van groot belang dat de timing van de boodschap goed is, het gekozen medium bij de boodschap past en berichten een aantal maal herhaald worden (juiste tempo). Daarnaast moet er rekening gehouden worden met het feit dat elke situatie uniek is en dat er niet één template bestaat voor alle strategische communicatieberichten. Om de SC goed te coördineren heeft de Amerikaanse overheid onlangs Rapid Response Teams opgericht die vanuit de Ministerie van Buitenlandse Zaken Strategic Communications berichten opstelt. Deze berichten kunnen vervolgens door de krijgsmacht worden gebruikt als SC in het inzetgebied, maar ook om verkeerde berichtgeving in het thuisland bij te sturen. Daarnaast is er een Interagency Crisis Communications Team in het leven geroepen om via conference call de belangrijkste actoren te horen bij belangrijke/ingrijpende gebeurtenissen en zo de Strategic Communications te coördineren en een adequate overheidsresponse te formuleren. Het zou verstandig zijn als Nederland de meerwaarde van deze organisaties en organisatie structuren onderzoekt voor eventuele implementatie. The battle to capture the narrative zal bepalend zijn in toekomstige operaties. De krijgsmacht zal daarom nog beter moeten leren om te gaan met de media, weten wat hun wensen zijn (bijvoorbeeld korte soundbites en mooie krantenkoppen) en daar creatief mee omgaan. Veel informatie zal onbewerkt het inzetgebied verlaten en worden gebruikt door de tegenstander om de hearts and minds in het operatiegebied en in Nederland te winnen. De krijgsmacht zal daarom meer aandacht moeten besteden aan Strategic Communications en proactief, interdepartementaal- en interagencybeleid moeten voeren op dit onderwerp, teneinde de strijd in het informatiedomein te winnen De overwinnaar schrijft immers de geschiedenis, al voor het eerste schot gelost is...

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Role of the Media in Future Operations

69

18. Super-Empowered Individuals and the Threat of Technology Proliferation

Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Lkol ir. M.P.G. (Marc) Sweelssen Supermachtige individuen zijn enkelingen of kleine groepen die vergeleken met de mate van hun omvang en inspanning een bovenproportionele schade kunnen veroorzaken. Het vinden, volgen en bestrijden van deze individuele opponenten, die zich verschuilen in de lokale bevolking, vormt een grote uitdaging, temeer wanneer dit onzichtbaar gedaan moet worden en collaterale schade vermeden dient te worden. Het bestrijden van supermachtige individuen zal daarom meestal geschieden door middel van niet-reguliere oorlogsvoering. Asymmetrische methoden vereisen het vermogen om snel en adaptief in te grijpen in de besluitvormings cyclus van supermachtige tegenstanders. Denk in termen van het geïntegreerde strijdtoneel, meer dan alleen militaire gevechtsoperaties, en omarming van operaties in opkomende operatiegebieden, zoals het publieke (informatie)domein en cyberspace (met kennis van de specifieke situatie). Immers, de supermachtige tegenstander zal waarschijnlijk minder snel toeslaan op het reguliere (militaire) strijdtoneel. Wees erop voorbereid dat irreguliere contra-acties, indien nodig, moeten zijn afgedekt met een goede public relations (PR) aanpak.

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Super-Empowered Individuals and the Threat of [...]

70

‘5th Generation Warfare is fought on an integrated battlefield’ Met als doel een maximale catastrofe te veroorzaken tegen een minimale inspanning, zoeken supermachtige individuen (SEI) naar de essentiële zwakten van de tegenstander. Elke schade die het de tegenstander moeilijker maakt zijn missie voort te zetten, is daarbij legitiem. Traditioneel werd/wordt d.m.v. het directe conflict op het reguliere slagveld ‘slechts’ schade beoogd aan de militaire middelen, mensen en moraal van de tegenstander. Zich meer bewust van een breder pallet aan voorwaarden waardoor grootschalig militair optreden mogelijk is, zal de supermachtige individuele vijand tegenwoordig in toenemende mate proberen om schade van infrastructurele, economische, morele, en sociaalpsychologische aard bij zijn vijand aan te brengen. Daarbij zijn er twee belangrijke verschuivingen in het strategisch denken over veiligheid: ❚❚ Een verschuiving in dreigingsaard van het openlijke en symmetrische ‘militaire duel’ naar de heimelijke en asymmetrische terreurdaad; ❚❚ Een verschuiving in dreiginglocatie van het reguliere militaire slagveld naar het civiele en commerciële domein. De militaire organisatie zal op haar eigen strijdtoneel rekening moeten houden met een fluïde tactiek van de tegenstander, die voortdurend contextueel en opportunistisch de momentane zwakheden van de eigen eenheden probeert uit te buiten. Anderzijds zal de militaire organisatie zich er ook van bewust moeten worden dat de totale omvang van de strijd zich niet tot het ‘klassieke, militaire slagveld’ beperkt, maar dat diverse onderdelen van het gevecht zich op een zogenaamd ‘geïntegreerd slagveld’ (w.o. het civiele, commerciële en informatiedomein), kunnen en zullen afspelen. Er zal dus in ruimere kaders gedacht moeten worden. Verandering in de asymmetrische wijze van oorlogsvoering, en daarmee de transitie in het GW (Generation Warfare) model, voltrekt zich voornamelijk langs de dimensies: ❚❚ Verandering in type tegenstanders; ❚❚ Verandering in aard van doelstellingen; ❚❚ Nieuwe domeinen van conflict; ❚❚ Verandering in aard van dreiging.

Verandering van type tegenstander en aard van doelstellingen Oorlogsvoering op de historische manier, door het uitbreiden en controleren van territoriaal gebied, verliest meer en meer zijn belang t.o.v. oorlogvoering als gedragscontrole (informatiegebaseerde manipulatie, angst en intimidatie) en oorlogsvoering als economische controle van kapitaal en macht over hulpbronnen. In deze context is het vandaag de dag moeilijk te anticiperen op toekomstige dreigingen. De snelheid van veranderingen, als ook de complexiteit van elkaar beconcurrerende partijen, machtspelen, technologie, informatie, omgevingsomstandigheden en toevalligheden is enorm. De bekende Oriëntalist Bernard Lewis34 merkt als grootste verschil op tussen deze, en ‘zijn’ tijd (tijdens WWII, toen hij werkte voor de Britse Inlichtingen Dienst): “We knew who we were, we knew who the enemy was, we knew the dangers and the issues. It is different today. We don’t know who we are. We don’t know the issues, and we still do not understand the nature of the enemy.”

34 http://en.wikipedia.org/wiki/Bernard_Lewis


71

Nieuwe domeinen van conflict en verandering in aard van dreiging “Vier vijandig gezinde kranten zijn meer te vrezen dan 1000 bajonetten”, Napoleon Bonaparte. De supermachtige individu hanteert een ‘wereldbeeld zonder grenzen’ waarbij hij juist de maatschappelijke zwakten en haar vitale elementen als slagveld ziet. Ook vitale infrastructuren als telecommunicatie, energievoorziening (elektriciteit, olie, gas), opslagvoorraden van brandbaar en explosief materiaal, beschermende ‘kustwerken’ (duinen, dijken, etc.) en symbolische bouwwerken (Twin Towers, World Trade Centre) kunnen allen doelwit worden. De gemanifesteerde dreiging breidt zich daarmee uit van het militaire slagveld naar het civiele domein, de netwerken hierachter zijn echter vaak vervlochten. Waar het operatiegebied en mandaat van militaire en niet-militaire veiligheidsorganisaties van elkaar verschillen zal op inlichtingenniveau nationaal en internationaal, civiel militair moeten worden samengewerkt. Wederzijdse uitwisseling van liaisons tussen belanghebbende organisaties, militair en niet-militair, nationaal en internationaal kan een belangrijke katalysator zijn om de essentiële communicatie tot stand te brengen.

‘Tracking, tracing and understanding super-empowered individuals is essential’ Supermachtige individuen kunnen systemen veranderen, niet louter vanwege het gebruik van geavanceerde en genetwerkte technologie en het catastrofale effect van hun acties, maar vanwege het mentale en morele effect dat deze catastrofes hebben op de Westerse maatschappijgeest. Bin Ladens kracht op 9/11 toonde zich veel meer in het feit dat door de schaal van de maatschappelijke ontregeling de VS nadien genoodzaakt was hun veiligheidsstrategie aan te passen, dan in het aantal slachtoffers en de puinhopen van het WTC. In het onderkennen van de supermachtig individuele geest, zijn motieven, zijn focus, en zijn besluitvormingsproces (OODA) ligt de sleutel voor een succesvolle preventieve aanpak van zijn plannen. Het supermachtige individu gebruikt irreguliere tactieken om de (soms fragiele en moeizame) samenwerking tussen civiele militaire organisaties te frustreren, en hun voordeel te doen met de gaten en zwakheden erin. Om effectief op te kunnen treden zal de krijgsmacht moeten investeren in het opleiden in niet-westerse en niet-traditionele benaderingen van conflicten, training in information operations en training in gedragsvoorspellende technieken.

‘Irregular warfare requires strong PA (Public Affairs) awareness and readiness’ Door de nieuwe mogelijkheid van direct beschikbare nieuwsvoorziening en communicatie maken supermachtige individuen zeer efficiënt gebruik van 24/7 nieuwsvoorziening en ander open informatie bronnen t.b.v. hun situation awareness en ‘feedback’. Zelfs kleine dictaturen houden tegenwoordig een aanzienlijk inlichtingenapparaat erop na. Dit vraagt om een groot ‘mediabewustzijn’, waarin o.a. het noemen van (achter)namen wordt vermeden ter bescherming van de persoon, zijn vrienden en verwanten, het vermijden van details over troepenbewegingen om niet onnodig bij te dragen aan de situational awareness van de tegenstander en het minder gedetailleerd naar buiten brengen van resultaten (evaluatie schiet-/bom


72

incidenten) zodat het de tegenstander moeilijker gemaakt wordt de effectiviteit (van de wapenen) te bepalen. Oorlogscorrespondenten (dat wil zeggen: media) zijn met de 1e Golfoorlog bewust betrokken in de verslaggeving van de vaak razendsnelle oorlogshandelingen. Van de media mag worden verwacht dat zij haar gehele analytische vermogen mobiliseert om de politiek en militair gevoelige informatie die zij ontvangt voor het publiek in de juiste context te plaatsen. Ook zal zij zich ervan bewust moeten zijn dat niet alle informatie vanzelfsprekend ook publicabel is. Een werkzame relatie tussen publieke media en de militaire organisatie vraagt dan ook om een groot vertrouwen. Wanneer tegenmaatregelen een kans op grote media-aandacht tot gevolg kunnen hebben, is een sterke en professionele militaire PR (ad hoc en duurzaam) essentieel, om zodoende het publiek en politiek vertrouwen in de legitimiteit van de genomen maatregelen zeker te stellen. Bij het inrichten van de krijgsmacht zal de militaire organisatie rekening moeten houden met het kunnen anticiperen en inzetten van de juiste capaciteiten in antwoord op de fluïde tactiek van de tegenstander, die voortdurend contextueel en opportunistisch de momentane zwakheden van de eigen eenheden probeert uit te buiten. Anderzijds zal de militaire organisatie zich er ook van bewust moeten worden dat de totale omvang van de strijd zich niet tot het ‘klassieke, militaire slagveld’ beperkt, maar dat diverse onderdelen van het gevecht zich op een zogenaamd ‘geïntegreerd slagveld’ (w.o. het civiele, commerciële en informatie domein), kunnen en zullen afspelen. Dit betekent dat bij de inrichting van de krijgsmacht aandacht moet zijn voor het ontwikkelen van capaciteiten die het gewenste effect kunnen brengen op deze domeinen. Maatschappelijke zwakten en vitale elementen hebben de grootste aantrekkingskracht op de asymmetrische vijand. Dit betekent dat de Nederlandse krijgsmacht in staat moet zijn samen met haar veiligheidspartners de kwetsbare civiele infrastructuur te onderkennen en te beschermen. Omdat door het supermachtige individu de gemanifesteerde dreiging zich uitbreidt van het militaire slagveld naar het civiele domein, zal op inlichtingenniveau nationaal en internationaal, civiel en militair moeten worden samengewerkt. Tenslotte is een groot ‘mediabewustzijn’ bij militair personeel, aangeleerd door training in information operations, belangrijk zodat men zich bewust is van enerzijds de PR-mogelijkheden en anderzijds de maatregelen die men kan nemen tegen het verkrijgen van inlichtingen en situational awareness door de tegenstander. Bij de inrichting van de krijgsmacht dient rekening te worden gehouden met de hiervoor benodigde capaciteiten.


73



Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties

Onderzoeksvraag iii.2.1 Arbeidsaanbod Hoe ontwikkelt zich het arbeidsaanbod voor Defensie? ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

Hoe ziet de demografische ontwikkeling in Nederland er uit? (Leeftijd, geslacht, etniciteit, etc.) Hoe ontwikkelt de arbeidsmarkt zich? (opleidingsniveau en – type, vormen van arbeidsrelaties, rechtspositie) Welke maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe doelgroepen zijn relevant voor het kwantitatieve en kwalitatieve aanbod van personeel voor Defensie? Hierbij dienen onder meer de volgende aspecten in ogenschouw te worden genomen: -- Imago van de krijgsmacht -- Generatie 0.3: Werk als verlengstuk van ontspanning -- Overgewicht bij jongere generaties -- Toename criminaliteit onder jongeren -- Verdergaande individualisering -- Pluriforme samenleving -- Langer werken Internationalisering/uitbreiding EU Hoe ontwikkelt de concurrentie- en arbeidsmarktpositie van Defensie zich gelet op deze ontwikkelingen, met name waar het gaat om specifieke categorieën personeel zoals bijvoorbeeld schaarse categorieën personeel?


76

Onderzoeksvraag iii.2.3 Wervingskracht Welke elementen zijn (deels) bepalend voor de wervingskracht van Defensie? Wat is te verwachten ontwikkeling van deze wervingskracht in de toekomst? Wat is het effect op eisen te stellen aan en organisatie van werving, selectie, opleiding, personeelszorg en beheer van personeel?

Onderzoeksvraag iii.2.4 Behoud van personeel Welke elementen zijn (deels) bepalend voor het behoud van personeel bij Defensie? Wat is de te verwachten ontwikkeling voor dit behoud. Wat is hiervan het effect op de organisatie en eisen te stellen aan opleiding en personeelszorg?

Beantwoord door: TNO Kwaliteit van Leven (Den Haag 2009)


77

Inhoudsopgave Managementsamenvatting Structurele schaarste en toenemende diversiteit Invloedrijke maatschappelijke ontwikkelingen Implicaties voor werving en selectie Implicaties voor behoud van personeel Strategische keuzes

Achtergrond, vraagstelling en aanpak Achtergrond Verkenningen als fundament voor besluitvorming Vraag- en aanbodzijde

Vraagstelling Hoofdvraag 1: Arbeidsaanbod voor Defensie Hoofdvraag 2: Wervingskracht Hoofdvraag 3: Personeelsbehoud

Aanpak van het onderzoek Fase 1: Deskresearch Fase 2: Verdiepende interviews Fase 3: Expertmeetings P&O adviseurs

Beïnvloedbare versus autonome trends, ontwikkelingen en implicaties

Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 Demografische ontwikkelingen Bevolking Vergrijzing en ontgroening Allochtonen Huishoudens, meer eenpersoonshuishoudens

Arbeidsmarktontwikkelingen Participatie Mannen en vrouwen, jong en oud Allochtonen Schaarse groepen

Conclusies Diversiteit troef Grote problemen om aan technici te komen Toenemende concurrentie op zorgpersoneel


82 82 83 86 86 87

88 88 88 88

89 89 89 89

89 89 90 90

91

92 92 93 93 93 94

94 94 95 95 95

96 96 96 97

78

Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 98 Schaarste van arbeidscapaciteit Druk om te participeren bij nieuwe doelgroepen vraagt nieuwe competenties Differentiatie in arbeidsmarktbenadering gericht op divers aanbod Combinatie van arbeid en zorg, werk en privé Discrepantie aard van het werk en nieuw aanbod Werken op afstand; onbemand materieel vraagt andere skills Ontwikkeling in ‘variabel’ leiderschap Schaarste impliceert aantrekkelijk zijn voor beperkt aanbod én vraag beperken Samenwerking voor kwaliteit Uitbesteding van taken, borgen van kwaliteit Aanschaf materieel passend bij beschikbare capaciteiten

Globalisering Langere arbeidsketens, samenwerking en netwerken Internationale samenwerking, specialisatie, uitbesteding en private militaire eenheden Internationale samenwerking vraagt culturele en talenkennis Globalisering en uitbesteding; contractpartners voor operationele eenheden Nieuwe risico’s en bureaucratisering Regionale gebondenheid van werknemers Uiteenlopende omstandigheden operatiegebieden

Well-being/ individualisering Combineren van werk en privé Maatwerk in arbeidsrelaties Zingeving, beroepseer en groepsgevoel Ongezond aanbod voor een gezonde werkgever

Klimaat en milieu Schaarste aan grondstoffen; zoeken naar alternatieven Beschermen van schaarse grondstoffen en schone ruimte Optreden tijdens en na milieurampen, natuurgeweld

Technologische dominantie Virtualisering van het werk Aantrekkingskracht op jongeren, uitdaging voor ouderen Betrouwbaarheid, visuele identificatie Virtualiseren betekent anders werken en anders opleiden Cognitieve belasting Nieuwe materialen, nanotechnologie Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden Robotisering van de arbeid; minder fysiek, minder risico Virtuele veiligheid; privacy en betrouwbaarheid van systemen

Conclusies Maatschappelijke trends en hun implicaties Schaarste van arbeidscapaciteit Technologie dominantie Globalisering


98 99 99 100 100 101 101 101 102 102 102

103 103 104 104 105 105 106 106

106 107 107 108 108

108 109 109 109

110 110 111 111 111 111 111 112 112 113

113 113 113 114 114

79

Well-being/ individualisering Klimaat en milieu Tot slot: Wat zijn beïnvloedbare en autonome trends?

Wervingskracht Defensie Bepalende elementen Effecten en betekenis voor de wervingskracht Werving en selectie Arbeidsvoorwaarden Opleiding Personeelszorg Personeelsbeheer

Conclusies

Behoud van personeel Bepalende elementen Effecten en betekenis voor het behoud van personeel Arbeidsinhoud en -eisen Arbeidsvoorwaarden -- Lange termijn: persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling -- Op de goede weg met FPS Opleiding -- Opkomende competenties -- Inhoud opleidingsaanbod medebepaald door samenwerking -- Van hiërarchisch leiderschap naar aansturing op competenties en coaching -- Opleiding in de regio minder relevant voor behoud dan voor werving Personeelszorg Personeelsbeheer ---

Conclusies

Conclusies en aanbevelingen Demografische en arbeidsmarktontwikkelingen (hoofdstuk 3) Maatschappelijke trends en hun implicaties (hoofdstuk 4) --

Beïnvloedbare versus autonome trends en ontwikkelingen

Wervingskracht (hoofdstuk 5) Behoud (hoofdstuk 6) -----

Diversiteit vraagt ruimte voor maatwerk Cultuuromslag voor leidinggevenden Creatief met loopbanen in competentiemanagement Kwaliteit van zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn


114 114 115

118 119 120 120 121 121 122 122

123

124 125 126 126 126 126 127 127 127 127 127 128 128 128

129

130 130 131 132

132 133 133 133 133 133

80

Bijlagen Bijlage A – Figuren en tabellen Bijlage B – Gebruikte literatuur Bijlage C – Implicatiebomen expertmeetings Bijlage D – Kans-Impact van bepalende elementen


134 134 150 152 162

81

1. Management samenvatting

TNO heeft voor Defensie de aanbodzijde van de arbeidsmarkt tot 2020 verkend en de ontwikkelingen in kaart gebracht die relevant zijn voor het arbeidsmarkt- en personeelsbeleid van het komende decennium.

Structurele schaarste en toenemende diversiteit Gegeven de demografische ontwikkelingen en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt is de totale omvang van de beschikbare arbeidscapaciteit tot 2025 stabiel. Echter, de samenstelling van het aanbod verandert nadrukkelijk: meer vrouwen (vooral 30+), meer ouderen en meer allochtonen. De veranderende samenstelling van het aanbod, samen met een sterke vergrijzing en kennisgedreven veranderingen zorgen dat Defensie te maken krijgt met schaarste voor bepaalde beroepsgroepen. De grootste knelpunten zullen zich voordoen bij (vooral hoger opgeleid) technisch personeel, ICT, openbare orde en veiligheid, bij medisch- en zorgpersoneel op alle niveaus en bij scheepskapiteins, piloten en luchtverkeersleiders. De huidige recessie doet niets af aan het structurele karakter van de schaarste, temeer vanaf 2025 de totale arbeidscapaciteit zal krimpen.

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Managementsamenvatting

82

De samenstelling van zowel het militair als het burgerpersoneel wordt nadrukkelijk meer divers. Om de diverse doelgroepen te kunnen ‘binden en boeien’ zijn differentiatie en maatwerk nodig in de benadering en aansturing van mensen, in arbeidsrelaties en in ontwikkelmogelijkheden.

Invloedrijke maatschappelijke ontwikkelingen Naast de schaarste van arbeidscapaciteit is een aantal belangrijke maatschappelijke trends te onderscheiden dat relevant is voor de werving en het behoud van personeel. Deze trends zijn mede het gevolg van vijf majeure ontwikkelingen: toenemende dominantie van technologie, globalisering, individualisering en behoefte aan well-being en de veranderingen van klimaat en milieu.

De defensieorganisatie kan deze ontwikkelingen slechts in beperkte mate beïnvloeden. Er bewust op inspelen is echter belangrijk: globalisering biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om via internationale samenwerking of uitbesteding van taken antwoorden op de schaarste te vinden en ruimte voor individuele behoeften is absoluut noodzakelijk om het beschikbare potentieel op de arbeidsmarkt te kunnen binden. In onderstaand schema staan de beïnvloedbare trends en de mogelijkheden voor Defensie om hier op in te spelen.

Thema

Trends

Globalisering

Internationale samenwerking Uitbesteding taken

Kan Defensie beïnvloeden door ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Uiteenlopende omstandigheden operatiegebieden

❚❚ ❚❚

❚❚

Well-being / individualisering

Combineren werk en privé

❚❚

Maatwerk in arbeidsrelaties

❚❚

Deelname internationale netwerken Internationale taakspecialisatie Uitbesteden van logistiek en medische zorg aan civiele partners Uitbesteding defensietaken aan private militaire eenheden Gebiedsspecifieke vulling van eenheden Opleidingen, trainingen en zorg toespitsen op omstandigheden in verschillende gebieden Aantrekken van allochtonen die bekend zijn met omstandigheden in bepaalde gebieden Kaders scheppen voor keuzes inhoud en aard werk (fases levensfasebeleid) Inspelen op uiteenlopende behoefte aan maatwerk


83

Thema

Trends

Kan Defensie beïnvloeden door

Technologie

Virtualisering van het werk

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Cognitieve belasting door werken met nieuwe technologie Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden Nieuwe materialen, nanotechnologie Robotisering

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

Vergroten afstand mens en operatiegebied Aantrekkingskracht op jongeren Uitdaging voor ouderen Betrouwbaarheid regelen – virtuele identificatie Anders werken en anders opleiden Psychische zorg uitbreiden Ontwikkelen preventieve therapieën Upgrading van kennis en vaardigheden Rekening houden met wisselende cognitieve vaardigheden Toepassing bevorderen Preventie tegen mogelijke risico’s Stimuleren technologische innovatie Robotiseren combineren met veiliger maken van het werk Extra inzet van vrouwen en gehandicapten mogelijk maken d.m.v. robotisering

Op andere trends zoals de demografische ontwikkelingen heeft Defensie geen invloed. Deze ontwikkelingen zijn een gegeven, maar ook hier kan Defensie met gericht beleid op inspelen. In onderstaand overzicht staan de mogelijkheden van Defensie om beleidsmatige antwoorden te bieden op deze autonome trends.

Thema

Trends

Reactiemogelijkheden van Defensie

Demografie:

Vergrijzing

❚❚ ❚❚ ❚❚

Meer allochtonen, vrouwen, ouderen Meer eenpersoonshuishoudens

❚❚

❚❚

Verhoging pensioengerechtigde leeftijd Levensfasebeleid Aanpassen van werkomstandigheden aan ouder personeel Diversiteitbeleid Alleenstaande jongeren interessante doelgroep voor defensie


84

Thema

Trends


Arbeids-capaciteit

Minder mannen, meer vrouwen

Werk aantrekkelijker maken voor vrouwen door: ❚❚ Aanpassen functies en werk ❚❚ Uitbouwen van vrouwvriendelijke bedrijfscultuur ❚❚ Uitbouwen combinatie werk en zorg werk en privé

Tekort aan specialisten: technici, medisch personeel, ICT-ers, veiligheidspersoneel, scheepskapiteins en stuurmannen, piloten en leidinggevenden transport Globalisering

Wereldwijde verspreiding nieuwe risico’s Regionale gebondenheid

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


Zingeving

❚❚ ❚❚ ❚❚

Ongezond arbeidsaanbod

Schaarste aan grondstoffen Beschermen grondstoffen en schone ruimte Milieurampen, natuurgeweld

Identificeren en beoordelen nieuwe risico’s Snel en flexibel reageren op nieuwe risico’s Opleidingsmogelijkheden in de regio bieden Werk (kazernes) concentreren in dichtbevolkte gebieden Werk bij defensie presenteren als een uitdaging Promoten beroepseer Defensieorganisatie als gemeenschap

❚❚

Gezondheidsbevorderende maatregelen Arbozorg en curatieve zorg integreren Inzet chronisch zieken bevorderen

❚❚

Toepassing innovatief en energiezuinig materieel

❚❚

Inrichten van interventiecentra wereldwijd

❚❚ ❚❚

Klimaat en milieu

Verbeteren primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden Stimuleren opwaartse mobiliteit door opleiding en scholing Uitbesteden bepaalde werkzaamheden Aanschaf materiaal passend bij beschikbare capaciteit

❚❚ ❚❚

Bredere inzetbaarheid defensieonderdelen Specialisatie: gevechtseenheden versus eenheden voor rampenbestrijding


85

Implicaties voor werving en selectie Het meeste waarschijnlijke scenario voor Defensie is de ontwikkeling naar een netwerkachtige organisatie met een hoge mate van diversiteit in taken en personeel. Defensie moet bij de werving en selectie inspelen op een potentieel dat gekenmerkt wordt door meer allochtonen, vrouwen en ouderen. De belangrijkste aandachtspunten daarbij zijn: ❚❚ Ruimte bieden (in arbeidsvoorwaarden) om werk te combineren met individuele belangen op sociaal en persoonlijk vlak. ❚❚ Ruimte bieden voor verschillende loopbaanpaden en ontwikkelrichtingen die aansluiten bij competenties, fysieke gesteldheid en persoonlijke doelstellingen. Deze loopbaanpaden kunnen dwars door de verschillende defensieonderdelen heen lopen. Werving en selectie kunnen in die zin ook nadrukkelijker gezamenlijk worden opgepakt en worden gecombineerd met doorstroombeleid. ❚❚ Nadrukkelijker afwegen van de eisen aan de fysieke gesteldheid tegen de andere competenties van het individu en de eisen die het werk stelt. ❚❚ Oriëntatie op regionale behoeften. Het kunnen volgen van een opleiding en het vinden van werk in de regio waar mensen wonen, maakt het aantrekkelijker voor toekomstige werknemers om te kiezen voor een loopbaan bij Defensie. Bovendien kan Defensie gerichter inspelen op ontwikkelingen op de (regionale) arbeidsmarkt. ❚❚ Een sterke kant als aandacht, zorg en voorzieningen voor de gezondheid van het personeel nadrukkelijk profileren en mogelijk uitbouwen.

Implicaties voor behoud van personeel De aandachtspunten die gelden voor de werving en selectie van nieuw personeel gelden ook voor het behoud van personeel. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden, zal Defensie tegemoet moeten komen aan de toenemende diversiteit van het personeelsbestand en dus aan individuele belangen en doelstellingen. Dit moet tot uitdrukking komen in maatwerk in arbeidsvoorwaarden, een competentie gericht ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd loopbaanbeleid voor Defensiepersoneel over de Defensieonderdelen heen en ook daarbuiten. De invoering van het Flexibel Personeelsysteem (FPS) per 1 januari 2008 sluit hier goed op aan. De vraag is wel in hoeverre een sterk individuen competentiegericht personeelbeleid zich goed blijft verhouden tot het traditioneel sterk hiërarchisch functiemodel. De functionaliteit van dit model kan qua doorstroom mogelijkheden en -tempo gaan conflicteren met de behoefte om beter in te spelen op individuele ontwikkelbehoeften en loopbaanmogelijkheden binnen en buiten de Defensieorganisatie. Een nadere verkenning van de aansluiting van het FPS op het bestaande functiemodel en de mogelijkheden om daadwerkelijk naar competenties en loopbaanwensen te worden ingezet, verdient aanbeveling. Ook voor het leidinggevende kader betekent de verschuiving van leiding geven op basis van hiërarchie en functie naar aansturing op basis van competenties en persoonlijke behoeften een cultuuromslag. Draagvlak bij en opleiding van het leidinggevende kader is nodig om een dergelijke omslag succesvol uit te voeren.


86

Strategische keuzes Concluderend: het is zondermeer noodzakelijk voor het behoud en de werving van personeel om het beleid in te richten op een meer diverse personeelsamenstelling en op individuele (loopbaan)mogelijkheden, doelstellingen en belangen van (toekomstige medewerkers). Daarnaast zal een aantal strategische keuzes bepalend zijn voor de druk om nieuw potentieel te werven en te selecteren. Het gaat in het bijzonder om keuzes ten aanzien van ‘outsourcing’ en de inkoop van nieuw materieel. Bij ‘outsourcing’ van bijvoorbeeld onderhoudstaken neemt de behoefte aan technici af, maar tegelijkertijd moet het onderhoud wel worden gewaarborgd. Bij inkoop van nieuw materieel is het belangrijk om vooral ook een inschatting te maken van de eisen die het nieuwe materieel stelt aan kennis om met het materieel te werken en het te onderhouden. Strategische keuzes over vernieuwing, (internationale) samenwerking en uitbesteding van taken zullen dus steevast moeten worden afgezet tegen personele consequenties en (on)mogelijkheden. Hierbij helpt het om de beschikking te hebben over een defensiebreed en steeds actueel overzicht (een personeelsmonitor) van beschikbare en gevraagde competenties.


87

2. Achtergrond, vraagstelling en aanpak

Achtergrond Verkenningen als fundament voor besluitvorming In de beleidsbrief “Wereldwijd Dienstbaar” uit 2008 kondigde het Nederlandse kabinet aan verkenningen te zullen uitvoeren naar het niveau van de defensiebestedingen op langere termijn in relatie tot het ambitieniveau voor de krijgsmacht. Dit om aan de hand van goed onderbouwde en realistische scenario’s te kunnen bezien hoe de krijgsmacht er in latere jaren uit zal zien. Het plan van aanpak dat voor de Verkenningen is opgesteld stelt dan ook centraal dat alleen objectief en analytisch gedegen onderzoek ten grondslag kan liggen aan de verkenningen. Alleen dan kunnen zij het fundament zijn voor scenariostudies die als basis dienen voor toekomstige politieke besluiten over de Nederlandse defensie-inspanning.

Vraag- en aanbodzijde In het plan van aanpak bij de verkenningen wordt een tweetal invalshoeken gepresenteerd: een verkenning van de vraagzijde (beroep op de krijgsmacht) en een verkenning van de aanbodzijde (krijgsmacht als organisatie). Bij de verkenning van de vraagzijde gaat het vooral om factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn op de omvang en de aard van het beroep dat in de toekomst op de krijgsmacht wordt gedaan. Bij de verkenning van de aanbodzijde gaat het vooral om factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn op de toekomstige keuzemogelijkheden ten aanzien van de samenstelling, toerusting, bedrijfsvoering en financiering van de krijgsmacht. Het beschrijven van de belangrijkste factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt voor defensie staat mede centraal in deze rapportage.

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Achtergrond, vraagstelling en aanpak

88

Vraagstelling Het Ministerie van Defensie heeft TNO gevraagd de verkenning van de aanbodzijde van de arbeidsmarkt voor Defensie tot 2020 uit te voeren en actief mee te denken bij de doorvertaling van de belangrijkste elementen uit deze verkenning voor het arbeidsmarkt- en personeelsbeleid van Defensie. Daarbij ligt de nadruk op de werving en het behoud van categorieën personeel, die nu al schaars zijn of die naar verwachting in de komende jaren schaars zullen worden. Een drietal hoofdvragen en een aantal deelvragen staan centraal in dit project.

Hoofdvraag 1: Arbeidsaanbod voor Defensie ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

Welke zijn de demografische ontwikkelingen in Nederland tot 2020? Hoe ontwikkelt zich, mede in het verlengde van deze demografische ontwikkelingen, het arbeids marktaanbod zich tot 2020? Welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn relevant voor het aanbod van personeel voor Defensie? Hoe ontwikkelt zich gezien deze demografische en maatschappelijke ontwikkelingen, de concurrentie positie van Defensie op de arbeidsmarkt, met name waar het gaat om schaarse categorieën personeel?

Hoofdvraag 2: Wervingskracht ❚❚ ❚❚ ❚❚

Welke elementen zijn bepalend voor de wervingskracht van Defensie? Wat is de te verwachten ontwikkeling van deze wervingskracht in de komende jaren? Wat is het effect van deze ontwikkelingen op eisen te stellen aan en organisatie van werving, selectie, opleiding, personeelszorg en beheer van personeel?

Hoofdvraag 3: Personeelsbehoud ❚❚ ❚❚ ❚❚

Welke elementen zijn bepalend voor het behoud van (geschikt) personeel voor Defensie? Wat is de te verwachten ontwikkeling voor het behoud van personeel in de komende jaren? Wat is het effect van deze ontwikkelingen op de organisatie en eisen te stellen aan opleiding en personeelszorg?

Aanpak van het onderzoek Om een antwoord te formuleren op de hierboven genoemde hoofden deelvragen hebben wij een drietal activiteiten verricht, te weten:

Fase 1: Deskresearch Doel van deze eerste fase is te komen tot een betrouwbare en objectieve inschatting van de aard en omvang van het arbeidsaanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt in 2020. Daartoe is een veelheid aan actuele, beschikbare en relevante bronnen met informatie over de arbeidsmarkt nu en in de toekomst bijeengebracht. De focus ligt daarbij op nationale arbeidsmarkt(prognose)studies die zich uitstrekten tot 2020 en later. In de literatuurlijst bij deze rapportage wordt een volledig overzicht gegeven van de geraadpleegde bronnen. Wij hebben, naast TNO publicaties, vooral gebruik gemaakt van publicaties van: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) Centraal Planbureau (CPB) Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) Centrum voor Werk en Inkomen (CWI)


89

❚❚ ❚❚

Raad voor Werk en Inkomen (RWI) Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)

Fase 2: Verdiepende interviews In een negental interviews hebben we gevraagd in hoeverre de demografische en arbeidsmarktontwikke lingen die van invloed zijn op het arbeidsaanbod tot 2020 worden herkend. Ook hebben we gevraagd aan te geven wat de belangrijkste trends en ontwikkelingen zijn en wat de implicaties van deze trends zijn voor Defensie als geheel en het onderdeel van Defensie waarvoor gesprekspartners werken in het bijzonder. De nadruk heeft daarbij gelegen op de positie van Defensie in de arbeidsmarkt en de samenstelling van het arbeidsaanbod in de toekomst. De informatie uit de interviews is verwerkt in de beschrijving van demografische en arbeidsmarktontwikkelingen en in de beschrijving van maatschappelijke ontwikkelingen en trends en hun implicaties voor Defensie. We hebben in dit project gesproken met de volgende personen: ❚❚ Luitenant-generaal Leijh, Hoofddirecteur Personeel; ❚❚ Kolonel Vroege, hoofd personeelsmanagement Koninklijke Luchtmacht; ❚❚ Commandeur Itzig Heine, directeur operationele ondersteuning, Koninklijke Marine en collega’s; ❚❚ Mevrouw Miedema, directeur Personeelsbeleid; ❚❚ Mevrouw Schelkers-Breed, directeur P&O, bestuursstaf en collega's; ❚❚ Mevrouw Kreunen, plv directeur P&O CDC; ❚❚ De heer de Ruijter, directeur P&O DMO, en collega’s; ❚❚ De heer Leben, plv directeur P&O KMAR; ❚❚ Brigade Generaal Maijers; Commandant Personeelscommando, Koninklijke Landmacht, en collega’s.

Fase 3: Expertmeetings P&O adviseurs In een tweetal bijeenkomsten zijn wij vervolgens met P&O’ers van de verschillende defensieonderdelen en enkele TNO experts op zoek gegaan naar de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen en hun implicaties op de wervingskracht van defensie en op het behoud van personeel. Dit hebben we gedaan onder begeleiding van Futureconsult, een bedrijf gespecialiseerd in toekomstscenario-ontwikkeling. Tijdens deze expertmeetings zijn bij vijf grote trends (globalisering, dominantie van technologie, schaarste van arbeidscapaciteit, klimaat en milieu en well-being/ individualisering) zogenaamde implicatiebomen ontwikkeld. Deze zijn in bijlage B weergegeven en in hoofdstuk 3 beschreven. In deze implicatiebomen zijn de voor werving en behoud bij Defensie belangrijkste implicaties benoemd en is aangegeven of sprake is van negatieve of positieve (vervolg)implicaties. De volgens de deelnemers aan de expertmeetings belangrijkste implicaties van maatschappelijke en andere trends worden besproken in het vierde en vijfde hoofdstuk van dit rapport. Ook komt in deze hoofdstukken aan de orde wat de impact is van verschillende trends en implicaties op de werving respectievelijk het behoud van personeel bij Defensie en hoe groot de kans wordt geschat dat bepaalde implicaties zich voor zullen doen. De expertmeetings werden afgesloten met de vraag wat het effect van de belangrijkste ontwikkelingen en implicaties van die ontwikkelingen zou zijn op werving en selectie, personeelszorg, opleiding en beheer van personeel. Doel van de expertmeetings was het om te komen tot een helder en gedragen antwoord op de hoofdvragen 2 en 3. Hoofdstuk 4 geeft antwoord op hoofdvraag 2. Hoofdstuk 5 geeft antwoord op hoofdvraag 3.


90

Beïnvloedbare versus autonome trends, ontwikkelingen en implicaties In hoofdstuk 3 van dit rapport beschrijven wij de belangrijkste maatschappelijke trends en ontwikkelingen en hun implicaties voor het aanbod van arbeid voor Defensie. Sommige trends en ontwikkelingen voltrekken zich min of meer onafhankelijk van de politieke en militaire keuzes van Defensie én de Nederlandse overheid (autonome trends). Andere trends en ontwikkelingen doen zich juist alleen of vooral voor bij bepaalde politieke en militaire keuzes van Defensie én van de Nederlandse overheid (beïnvloedbare trends). Hetzelfde geldt voor de in dit rapport beschreven implicaties van trends en ontwikkelingen voor het aanbod van arbeid voor Defensie. Of en in hoeverre trends en ontwikkelingen daadwerkelijk de beschreven implicaties hebben, hangt deels of zelfs volledig af van politieke en militaire keuzes die Defensie en de Nederlandse overheid in de toekomst maken. Bij de beschrijving van de implicaties van maatschappelijke trends en ontwikkelingen geven wij voor zover mogelijk aan in hoeverre sprake is van een beïnvloedbare trend of implicatie, waaraan Defensie zelf sturing zou kunnen geven door bepaalde keuzes wel of niet te maken, of van een autonome trend of implicatie, waaraan de Defensieorganisatie niet zozeer sturing kan geven door keuzes te maken, maar waarop zij zich wel kan (en vaak ook zal moeten) voorbereiden.


91

3. Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020

Demografische ontwikkelingen Belangrijkste conclusies (zie ook figuren 1 tot en met 9 in bijlage A) ❚❚ Lichte toename bevolking als gevolg van: -- geboorteoverschot -- positief migratiesaldo -- ouder wordende bevolking ❚❚ Nauwelijks ontgroening, niet minder jongeren. ❚❚ Vergrijzing zet door met top in 2038, wel meer ouderen ❚❚ Meer westerse allochtonen (EU/MOE landen en niet lidstaten) e ❚❚ Meer niet-westerse allochtonen (in Nederland geboren/ 2 generatie) ❚❚ Meer eenpersoonshuishoudens: -- vooral oudere vrouwen (65plus) -- mannen van middelbare leeftijd (40-50 jaar) -- 25% jongeren alleenstaand, ook in 2030 zo

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020

92

Bevolking Tot 2025 groeit de bevolking met ongeveer 500.000 personen tot 16,9 miljoen personen (Van den Broek et al. 2008). De groei wordt veroorzaakt door een geboorteoverschot, een positief migratiesaldo en een ouder wordende bevolking. Het geboorteoverschot komt vooral voor rekening van de 2e generatie niet-westerse allochtonen, die ook de komende decennia gemiddeld genomen nog meer kinderen krijgen dan autoch tonen en westerse allochtonen. Het positieve migratiesaldo komt vooral voor rekening van de westerse allochtonen, vooral vanuit de EU en Midden en Oost Europese landen (MOE-landen), zoals Polen, Hongarije en Roemenië. De bevolkingsgroei neemt elk jaar in omvang licht af. In 1970 groeide de bevolking nog met 160.000 per jaar, in 1990 was dat 120.000, in 2010 wordt een groei van 35.000 verwacht, maar in 2030 zal de groei niet meer dan 10.000 bedragen. In 2034 is naar verwachting de bevolkingsomvang maximaal met ongeveer 17 miljoen. Daarna volgt een afname (Garssen en van Duin, 2006). Vruchtbaarheidscijfers blijven licht dalen. Dat komt door de hogere huwelijksleeftijd, door de latere leeftijd waarop vrouwen kinderen krijgen en door de langzaam toenemende kans op relatieontbinding. Ook is er een daling van het percentage vrouwen in de vruchtbare leeftijd. Geboorteoverschot wordt hierdoor steeds kleiner.

Vergrijzing en ontgroening Van ontgroening is tot 2025 slechts heel licht sprake. Het percentage jongeren neemt tot 2025 met 2%-punt af (Van den Broek et al. 2008). Het aantal 20-30 jarigen neemt tot 2020 zelfs nog licht toe van 2,2 miljoen in 2007 tot 2,32 miljoen in 2020. De toename komt vooral voor rekening van de 2e generatie niet-westerse allochtonen. De vergrijzingstrend is duidelijker zichtbaar. Het aantal 65 plussers neemt met 1,2 miljoen toe tot 3,6 miljoen in 2025. Het aandeel 65-plussers stijgt van 14,5% in 2007 naar 21,4% in 2025 (Van den Broek et al. 2008). De grijze druk neemt 1%-punt per jaar toe. In 2020 is deze 33%, in 2030 zelfs 43%. De toename van de grijze druk kent zijn top in 2038 (47%), waarna een afname volgt (Garssen en van Duin, 2007). Opvallend is dat vergrijzing in Nederland relatief beperkte vormen aanneemt in vergelijking tot ons omringende landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Spanje en Italië. Daar ligt de grijze druk minimaal 5%-punt hoger.

Allochtonen De komende decennia zal het aantal westerse allochtonen met 300.000 toenemen tot 1,7 miljoen in 2025. Die toename komt vooral voor rekening van eerste generatie westerse allochtonen. Bij de tweede generatie westerse allochtonen is de toename vooralsnog beperkt. De westerse allochtonen komen vooral uit EU/ MOE landen. In 2007 wonen in Nederland ongeveer 835.000 mensen die afkomstig zijn uit een andere EU lidstaat. In 2020 zijn dat er 980.000. In 2030 1,1 miljoen. Ook het aantal mensen afkomstig uit andere Europese landen (niet lidstaten) neemt de komende jaren toe, van 136.000 in 2007 tot 175.000 in 2020 en 207.000 in 2030. Ook het aantal niet-westerse allochtonen zal de komende jaren toenemen, naar verwachting met 500.000 tot 2,2 miljoen in 2025. Deze toename komt vooral voor rekening van de tweede generatie niet-westerse allochtonen. Kinderen van niet-westerse allochtonen die in Nederland worden geboren (Loozen en van Duin, 2007). Vanwege het relatief hoge vruchtbaarheidscijfer onder Marokkaanse (3,2) en Turkse vrouwen (2,3) neemt het aantal mensen met een Turkse en Marokkaanse afkomst sneller toe dan bijvoorbeeld het aantal Surinamers, Antillianen of autochtonen (vruchtbaarheidscijfer 1,7). In 2025 zullen er daardoor in Nederland meer Marokkaanse Nederlanders zijn dan Surinaamse. Het vruchtbaarheidscijfer van Turkse en Marokkaanse vrouwen zal ook in 2025 naar verwachting nog hoger zijn dan dat van autochtone vrouwen. Het verschil wordt echter wat kleiner. Vanaf 2012 heeft Nederland een positief migratiesaldo (meer immigratie dan emigratie). Dat vooral dankzij de toename van immigratie van niet-westerse en westerse allochtonen en de afname van emigratie van autochtonen.


93

Huishoudens, meer eenpersoonshuishoudens In 2020 zijn er zo’n 800.000 huishoudens meer dan in 2007. Dat zijn dan vooral meer éénpersoonshuis houdens. In 2025 is naar verwachting 41% van de huishoudens een éénpersoonshuishouden. In 2007 was dat 35%. De belangrijkste verklaringen zijn het toenemende aantal relatiebreuken en de vergrijzing van de bevolking. De groepen die grotendeels verantwoordelijk zijn voor de toename van het aantal eenpersoonshuishoudens zijn de mannen van middelbare leeftijd (40+) en oudere vrouwen (70+). Niet direct de belangrijkste groepen arbeidspotentieel voor Defensie dus.1 Daarbij dient opgemerkt dat ook jongeren, die na het verlaten van het ouderlijk huis enige tijd alleen wonen een groot aandeel vormen binnen de groep alleenstaanden. Bijna 25% van 20-30 jarigen woonde in 2007 alleen. Voor deze groep valt echter geen toename te verwachten.

Arbeidsmarktontwikkelingen Belangrijkste conclusies (zie ook figuren 10 tot en met 19 en tabel 1 in bijlage A) Een toename van de participatiegraad onder ouderen, vrouwen, allochtonen en arbeidsgehandicapten zal het arbeidsaanbod in sommige beroepsgroepen vergroten. Daarmee kan de groeiende vraag naar zorgpersoneel en openbare orde en veiligheid deels worden opgevangen. Voor zorgpersoneel wordt veel concurrentie verwacht vanuit de zorgsector en voor veiligheidspersoneel wordt veel concurrentie verwacht vanuit de politie. In de technische beroepen (alle niveaus) en ICT beroepen (vooral de hogere niveaus) zijn de problemen groot én structureel. ❚❚ Tot 2025 nog beperkte groei van het arbeidsaanbod, vooral door verwachte toename participatie, daarna krimp/ structurele schaarste ❚❚ Meer vrouwen, vooral 30+ (vooral aanbod burgerpersoneel) ❚❚ Meer ouderen (45+), vrouwen én mannen (vooral aanbod burgerpersoneel) ❚❚ Aanbod jongeren lichte daling 15-24, 25-29 stabiel: -- militair potentieel daarmee stabiel tot licht krimpend! ❚❚ Iets meer niet-westerse allochtonen, alle leeftijden (militair en burger) ❚❚ Meer westerse allochtonen, alle leeftijden (militair en burger) ❚❚ Technici, grote knelpunten op VMBO, MBO 3/4 en HBO niveaus, MBO 1/2 nog redelijk aanbod ❚❚ Medisch, enige knelpunten op zowel MBO als HBO niveau, snel toenemende concurrentie vanuit de Zorg ❚❚ ICT grote knelpunten, vooral HBO/WO niveau ❚❚ Openbare orde en veiligheid, overschot MBO, snel sterke concurrentie van politie, HBO grote knelpunten ❚❚ Scheepskapiteins, piloten en luchtverkeersleiders grote knelpunten

Participatie De participatiegraad zal naar verwachting tot 2020 toenemen met bijna 4%-punt naar 76%, daarna wordt een stabilisatie verwacht tot 2040 (Euwals en van Vuuren, 2005). Daarmee lijkt een lichte groei van het arbeidsaanbod tot ± 2025 gewaarborgd (Euwals en van Vuuren, 2005). Die groei heeft echter alles te maken met de toename van participatie en veel minder met een toename van het aantal mensen in de leeftijd 15-65 jaar, want dat neemt juist af met zo’n 339.000 personen. In 2020 zal het aanbod van arbeid, vanwege participatie-effecten, gegroeid zijn met 208.000 tot zo’n 7,4 miljoen. Na 2025 krijgen we echter te maken met een structurele krimp van de werkzame beroepsbevolking. Er gaat wel een groter deel van de bevolking in de leeftijd 15-65 aan het werk, maar het aantal neemt af. In 2030 telt de werkzame beroepsbevolking nog maar 7 miljoen personen (Euwals en van Vuuren, 2005).

1 http://www.rivm.nl/vtv/object_map/o2377n21019.html


94

Mannen en vrouwen, jong en oud De participatiegraad onder mannen (20-64 jaar) daalt tot 2020 licht (3%-punt) tot 82%, daarna is zij tot 2040 naar verwachting stabiel. De daling geldt zowel de hogere leeftijdscategorieën als de lagere. Ook onder specifiek jonge mannen (militair potentieel) (20-29) wordt een lichte daling van de participatie verwacht tot 2020. De vrouwenparticipatie zal naar verwachting tot 2020 flink stijgen. Ze bedraagt nu 61%, maar voor 2020 wordt een participatie van ± 74% verwacht. Daarna is ook onder vrouwen de participatiegraad stabiel. Opvallend bij de vrouwen is dat het vooral de hogere leeftijdsgroepen zijn die meer zullen gaan participeren (her- en zij-instroom). Bij jonge vrouwen (20-29) is tot 2020 de participatiegraad stabiel, mogelijk zelfs licht dalend als gevolg van de toename in de deelname aan vervolgonderwijs. Meer participerende vrouwen dus, maar vooral ouder dan 30. Iets minder participerende mannen, zowel jong als oud. Dat impliceert een groeiend aanbod van vrouwen voor de burgerberoepen, maar een krimpend aanbod van zowel jonge mannen als jonge vrouwen voor de militaire functies.

Allochtonen We verwachten een langzame toename van het aantal niet-westerse allochtonen in de leeftijd van 20-30 jaar. Nu zijn dat er 310.000, in 2015 zullen het er 330.000 zijn en dat aantal blijft gestaag toenemen. Die toename is voor allochtone mannen niet anders dan voor allochtone vrouwen. Bij westerse allochtonen wordt een stevigere toename verwacht dan voor niet-westerse allochtonen. In 2007 waren er 175.000 niet-westerse allochtonen in de leeftijd 20-30 jaar. In 2015 zullen dat er naar verwachting 190.000 zijn en in 2050 290.000. Ook hier wordt voor vrouwen en voor mannen eenzelfde patroon verwacht. Conclusie luidt dat zich de komende decennia meer westerse en niet-westerse allochtonen in leeftijd 20-30 aandienen, zowel mannen als vrouwen. Daarmee is het aandeel van allochtonen binnen het arbeidspotentieel voor militaire functies groeiend. Ook in de hogere leeftijdsgroepen participeren steeds meer westerse en niet-westerse allochtonen. Ook het aandeel van allochtonen in het aanbod van burgerpersoneel wordt dus geleidelijk aan groter.

Schaarse groepen Binnen Defensie zijn er anno 2008 een aantal groepen personeel, waarvoor nu al schaarste wordt waar genomen. Voor deze schaarse groepen geven we op deze plaats, voor zover beschikbaar, de arbeidsmarktprognoses weer. Het gaat om technici, zorgpersoneel, ICT-ers, vliegers/piloten en luchtverkeersleiders. Vooral bij de technici zijn grote knelpunten te verwachten, zowel op middelbaar als op hoger niveau. Zowel voor middelbaar geschoolde als voor hoger geschoolde technici ontstaan er ongeveer tweemaal zoveel banen, dan er technici instromen in de arbeidsmarkt (schoolverlaters). Op lager niveau is er de komende jaren (tot 2012) nog sprake van een klein overschot. Daarna volgt een steeds heviger concurrentie. ❚❚ Middelbaar (MBO): ± 26.000 instroom per jaar tegen 46.000 baanopeningen (ROA, 2007). ❚❚ Hoger (HBO): ± 8.000 instroom per jaar tegen 14.000 baanopeningen (ROA, 2007). ❚❚ Lager (VMBO) Aanbodoverschot voor niveaus 1 en 2 (concurrentie op niveaus 3 en 4) (ROA, 2007). ❚❚ Grote knelpunten voor vrijwel alle technische en industrieberoepen tot 2012 (bron: ROA, 2007). ❚❚ Ook voor constructiepersoneel grote knelpunten (VMBO techniek grote knelpunten) (CWI, 2008).


95

Voor (para)medisch personeel worden eveneens knelpunten verwacht, zij het beperkter in omvang en niet voor alle beroepen binnen deze categorie (bron: ROA, 2007). ❚❚ Middelbaar (MBO): ± 7.000 instroom per jaar tegen 9.000 baanopeningen. ❚❚ Hoger (HBO): ± 4.700 instroom per jaar tegen 6.500 baanopeningen. ❚❚ De grootste knelpunten in de personeelsvoorziening worden verwacht voor medisch analisten en apothekers. ❚❚ Enige knelpunten voor verplegend personeel en doktersassistenten, artsen, apothekersassistenten en medisch laboranten en afdelingshoofden van zorginstellingen. ❚❚ Minste problemen bij verpleeghulpen en leerling-verpleegkundigen en therapeuten en verpleegkundigen. ❚❚ Toenemende concurrentie vanuit de Zorg. Het beslag dat de Zorgsector nu legt op de totale arbeidsmarkt is nu 13%, in 2025 zal dat naar verwachting ongeveer 20-24% zijn (bron: Ecorys/ SEOR, 2006). Voor ICT-personeel worden op de middellange termijn (2012) al grote knelpunten verwacht. Die tekorten gelden vooral het hogere opleidingsniveau. ❚❚ Informaticaberoepen tekort tot 2012 ruim 11.000 (ROA, 2007). ❚❚ Op MBO niveau worden nauwelijks tekorten verwacht. (bron: ICT Office, 2008 en CWI, 2008). ❚❚ Op het HBO/WO niveau worden groeiende tekorten verwacht tot 2013. (bron: ICT Office, 2008). Voor beroepen in de richting openbare orde en veiligheid worden op de middellange termijn op hoger niveau grote tekorten verwacht, terwijl op het middelbare niveau juist een overschot verwacht wordt. Per saldo moet Defensie echter rekening houden met grote knelpunten in de personeelsvoorziening voor openbare orde en veiligheidsberoepen en een toenemende concurrentie van de politie op dit arbeidsmarktsegment. ❚❚ Middelbaar (MBO) overschot verwacht 20% (bron: Ecorys/ SEOR, 2006). ❚❚ Hoger (HBO) grote knelpunten. ❚❚ Per saldo grote knelpunten in personeelsvoorziening openbare orde en veiligheidsberoepen (bron: ROA, 2007). ❚❚ Grote concurrentie van politie verwacht vanaf 2013, vanwege een grote uitstroom baby-boom. De beroepsgroep scheepskapiteins, piloten en leidinggevenden transport staat op nummer 1 als het gaat om knelpunten in de personeelsvoorziening op de middellange termijn 2012 (ROA, 2007). Voor luchtverkeersleiders gelden eveneens tekorten, met de opmerking dat die tekorten voor geheel Europa gelden.

Conclusies Diversiteit troef Qua omvang is het aanbod van arbeid voor de komende jaren stabiel. Qua samenstelling echter allerminst. Het aanbod van arbeid voor Defensie wordt meer divers. Dat geldt zowel het burger als het militaire aanbod. Meer vrouwen (vooral 30+), meer ouderen en meer allochtonen (alle leeftijden) zullen tot het arbeidsaanbod gaan behoren. Het militaire potentieel (jongeren) zal het snelst meer cultuurdivers worden.

Grote problemen om aan technici te komen Grote problemen zullen er zijn bij het vinden van technici op alle niveaus. Ook vliegers en luchtverkeers leiders blijven schaars. Het ‘nieuwe’ aanbod, zeker dat van vrouwen, biedt hier nauwelijks uitkomst. Bij deze groepen zit geen uitgesproken voorliefde voor de techniek en die zal er naar verwachting ook niet komen. Voor de komende jaren is er nog een licht overschot aan laaggeschoolde technici. De uitdaging voor Defensie is het dan ook om deze jongeren te stimuleren door te gaan met hun opleiding.


96

Toenemende concurrentie op zorgpersoneel Voor vraag naar zorgpersoneel biedt het nieuwe aanbod overigens wel uitkomst. Dat geldt zowel vrouwen als allochtonen, die goed vertegenwoordigd zijn in de zorgberoepen. Ondanks de vermoedelijke groei in het aanbod van zorgpersoneel, zal de concurrentie op de arbeidsmarkt voor dat zorgpersoneel naar verwachting zeker niet minder worden. De vraag naar zorgpersoneel neemt immers de komende jaren minstens net zo hard toe als het aanbod van zorgpersoneel. Vooral de zorgsector heeft ook de komende decennia een snel groeiende behoefte aan zorgpersoneel.


97

4. Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties

In dit hoofdstuk beschrijven we op basis van deskresearch, interviews en de expertmeetings de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het arbeidsaanbod voor Defensie tot 2020. We combineren in deze paragraaf de informatie die we hebben verzameld in interviews met directeuren en hoofden P&O bij alle defensieonderdelen, met de informatie die wij in de expertmeetings hebben verzameld bij medewerkers op de afdelingen P&O van de verschillende onderdelen en diensten.

Schaarste van arbeidscapaciteit Hoofdlijnen De in voorgaande paragrafen geschetste demografische en arbeidsmarktontwikkelingen luiden voor de komende decennia allereerst een periode in van structurele schaarste aan arbeidscapaciteit. Anno 2008 en op de korte termijn merken we, mede vanwege de huidige economische crisis, van deze structurele schaarste nog maar weinig. In 2020 zal structurele schaarste echter een realiteit zijn. Vooral vergrijzing en kennisgedreven veranderingen dragen daar in belangrijke mate toe bij. Dat impliceert al het arbeidsaanbod aanspreken én de eigen arbeidsvraag zoveel mogelijk inperken. Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties ❚❚ Nieuwe doelgroepen ‘moeten’ worden betrokken (vrouwen, ouderen, allochtonen, arbeidsgehandicapten: -- differentiatie in arbeidsmarktbenadering (maatwerk) -- kennis van wensen en drijfveren doelgroepen -- werk en privé balans voor elke levensfase (maatwerk)

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties

98

deeltijdcontracten (maatwerk) loopbaanwensen ‘nieuwe’ doelgroepen (levensfasebewust beleid en maatwerk) -- langer doorwerken mogelijkheden en faciliteiten (levensfasebewust beleid en maatwerk) Meer diversiteit op de werkvloer, zowel militair als burger: -- andere bedrijfscultuur, andere aansturing en samenwerking Materieel aanschaffen dat past bij meer divers personeelsbestand (flexibel) Werk aanpassen aan kenmerken/voorkeuren arbeidspotentieel (flexibel) Tekort aan technici structureel, vraag naar technici drukken essentieel: -- automatisering, onbemand vliegen (andere skills nodig) -- uitbesteding onderhoudstaken/ operator (civiel, ‘inkoop’) -- (inter)nationale samenwerking in netwerken (andere skills) -- kwaliteitsborging binnen samenwerking (civiel/militaire) -- leiderschap in netwerken en projecten met contractanten (skills) -- leiderschap ‘op afstand’ (skills) ---

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

Druk om te participeren bij nieuwe doelgroepen vraagt nieuwe competenties Als gevolg van de structurele schaarste zal de druk op mensen om meer en langer te werken geleidelijk toenemen. Deze druk ontstaat vooral doordat niet participeren op de arbeidsmarkt ‘moeilijker’ wordt gemaakt door de Nederlandse overheid en doordat werkgevers harder zullen ‘trekken’ aan het beschikbare arbeidspotentieel. De toegang tot sociale voorzieningen en verzekeringen wordt moeilijker en er komt steeds meer aandacht voor preventie van uitval. Ook moet re-integratie steeds sneller verlopen, worden wegen tot vervroegde uittreding afgesloten en verdwijnen allerlei ‘ontziemaatregelen’ voor ‘oudere werknemers’ geleidelijk uit CAO’s. Vrouwen en ouderen zullen die druk het meest gaan voelen, maar ook de werklozen en arbeidsgehandicapten zullen een steeds sterkere prikkel krijgen om voor zoveel uren als mogelijk terug te keren naar de arbeidsmarkt. Mensen die nu in deeltijd werken, zullen meer en meer onder druk komen te staan om meer uren te gaan werken. De verwachting is dat het verschil met andere EU landen minder groot zal worden, maar ‘Nederland deeltijdland’ zal in 2020 waarschijnlijk niet helemaal verleden tijd zijn. Ook allochtonen zullen intensiever bij het arbeidsproces worden betrokken en worden binnengehaald om in de behoefte aan personeel te kunnen voorzien. Dit alles heeft grote consequenties voor de cultuur op zowel de burger als de militaire werkvloer en dus ook voor de aansturing, de manier van samenwerken en het contact met klanten en leveranciers. Daarvoor zijn mogelijk andere competenties nodig, dan die waarover de Defensieorganisatie nu beschikt. Interculturele vaardigheden, commerciële vaardigheden voor strategische inkoop, nieuwe leiderschapskwaliteiten voor het aansturen van multiculturele teams of voor het aansturen van internationale netwerken die op afstand samenwerken.

Differentiatie in arbeidsmarktbenadering gericht op divers aanbod Door schaarste van arbeid wordt de druk van de kant van werkgevers op andere dan de ‘klassieke’ doel groepen voor werving groter. Ouderen, allochtonen, vrouwen en bijvoorbeeld ook arbeidsgehandicapten of langdurig werklozen worden aan alle kanten gestimuleerd om te participeren en zullen dat naar verwachting ook gaan doen. Dat impliceert een toenemende diversiteit in het aanbod van arbeid voor Defensie. Het potentieel van jongeren voor militaire functies bijvoorbeeld zal voor een snel groeiend deel uit allochtone jongeren bestaan. Dat betekent voor Defensie dat zij, om in de personeelsbehoefte te blijven voorzien, in beeld moet zijn en blijven bij meerdere doelgroepen. Dat vraagt om een structurele differentiatie in de benadering van deze verschillende doelgroepen.


99

Hoe die differentiatie eruit ziet hangt af van de voorkeuren van de verschillende doelgroepen. Die voor keuren kunnen sterk uiteenlopen. Daarom is een actueel en goed zicht op voorkeuren van belang, zodat de verschillende loopbaanmogelijkheden, die Defensie biedt, aansluiten bij de voorkeuren van haar doelgroepen. Ook bij die van haar nieuwe doelgroepen. Overigens is een duidelijke communicatie van alle mogelijkheden naar de arbeidsmarkt essentieel om een meer divers aanbod aan te spreken en aan te trekken. Een van de voordelen van de gedifferentieerde benadering van de arbeidsmarkt en een gedifferentieerd aanbod van loopbaanmogelijkheden is dat het personeel dat Defensie aantrekt ook snel een meer divers karakter kan krijgen. Dat impliceert ‘minder eenheidsworst en meer mensen met een eigen kleur’. Minder eenheidsworst en meer diversiteit op de werkvloer heeft echter ook weer de nodige implicaties voor de Defensieorganisatie. De bedrijfscultuur zal veranderen en op alle niveaus dient rekening te worden gehouden met uiteenlopende wensen en behoeften. Niet alleen in de organisatie van het werk, maar wellicht ook bij de aanschaf of ontwikkeling van materieel. Nu al zien we bijvoorbeeld aparte gebedsruimten op schepen en flexibele cabines in Jeeps, zodat ook ‘kleinere’ mensen bij de pedalen kunnen. De vraag naar dergelijke aanpassingen zal met een meer divers aanbod van arbeid alleen maar toenemen.

Combinatie van arbeid en zorg, werk en privé Bij het aanbod van arbeid van de toekomst valt een groeiende behoefte te verwachten aan mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Meer vrouwen in de leeftijd van 30+ zullen gaan participeren en velen van hen hebben kleine kinderen (spitsuurfase). Voor hen is de combinatie van arbeid en zorg en de balans tussen werk en privé een belangrijke voorwaarde om tot participatie over te gaan en vooral ook waar c.q. te blijven participeren. Van de huidige generatie jongeren (generatie Y) weten we eveneens dat de balans werk en privé erg belangrijk voor ze is. Contact met vrienden, mogelijkheden om te reizen en om op wisselende plekken te werken zijn belangrijke werkaspecten voor jongeren in de ‘ontwikkelfase’. Van mensen die ‘langer doorwerken’ (mogelijkhedenfase) valt eveneens te verwachten dat ze de laatste jaren van hun loopbaan relatief meer gebruik willen maken van combinatiemogelijkheden, bijvoorbeeld om ouders te verzorgen of om op kleinkinderen te passen. Ook dit heeft implicaties voor de manier waarop Defensie loopbanen inricht en de manier waarop zij combinaties van zorg en arbeid faciliteert. Nu al worden mogelijkheden voor taakverlichting, functieroulatie en coaching verkend om ‘ouder’ personeel in de balans en mogelijkhedenfase van hun loopbaan optimaal te laten functioneren. Bij burgerzware onderdelen zal in de toekomst ook thuiswerken een groeiende betekenis krijgen. Door thuiswerkmogelijkheden te creëren en te vergroten kan ook arbeidsaanbod worden aangesproken, dat anders niet zou worden bereikt. Gedacht kan worden aan de inzet van ‘aan huis gebonden’ arbeidsgehandicapten.

Discrepantie aard van het werk en nieuw aanbod Dat er meer vrouwen, ouderen en allochtonen aan het werk gaan is een gegeven. Wat krijgsmachtonder delen als de Marine, Landmacht, Marechaussee en Luchtmacht daar nu precies aan gaan hebben is de vraag. Bij deze krijgsmachtonderdelen zien we naar verhouding bijvoorbeeld veel ‘mannenberoepen’ (techniek, beveiliging) en in de krijgsmacht zelf werken nu eenmaal veel jongeren vanwege de fysieke eisen die aan het personeel worden gesteld. De aard van het werk bij deze krijgsmachtonderdelen zal in de komende decennia, zo is de verwachting, niet zoveel veranderen en dat betekent dat de werkinhoud niet direct aansluit bij de voorkeuren van het ‘nieuwe’ aanbod. Vrouwen kiezen nu niet voor technische beroepen en dat zullen ze, zo is de verwachting, ook in 2020 niet doen.


100

Voor de (para)medische en meer administratieve beroepen bij Defensie is dat waarschijnlijk anders. Daar biedt de extra druk op arbeidsparticipatie van vooral vrouwen en allochtonen juist interessante perspec tieven, zeker voor burgerzware onderdelen als CDC, DMO en HDP, maar ook voor de burgerfuncties bij de verschillende krijgsmachtonderdelen.

Werken op afstand; onbemand materieel vraagt andere skills Een belangrijke implicatie van extra druk op de kwaliteit van de diensten van Defensie als gevolg van schaarste is dat zich steeds vaker dilemma’s zullen voordoen bij de keuze tussen kwaliteit en kwantiteit van de personele bezetting. Zeker waar het gaat om technici zal dit dilemma zich gezien de verwachte arbeidsmarktontwikkelingen vaker gaan voordoen. Voor Defensie is het doen van concessies aan de kwaliteit van het personeel niet wenselijk en vaak zelfs niet mogelijk of gevaarlijk. Dat geldt zeker voor ‘uitgezonden’ personeel. Daar gaat het immers om mensenlevens. Waar concessies in de kwaliteit van personeel onwenselijk zijn, zal gezocht moeten worden naar alternatieve manieren om aan voldoende capaciteit te komen. Een ontwikkeling die in dat opzicht zeker van belang is, en die verderop in dit hoofdstuk nog uitgebreider aan de orde zal komen, is die van onbemand vliegen en varen. Implicatie van die trend is dat minder technisch personeel nodig zal zijn op schepen en in vliegtuigen zelf. Geheel onbemand varen ligt overigens minder voor de hand. Wel zal er met minder personeel gevaren gaan worden. Van het personeel dat zich bezig houdt met onbemande vluchten worden uiteraard andere competenties gevraagd dan van vliegers. Mensen gaan vliegtuigen, schepen en andere apparatuur immers meer op afstand, vanachter een bedieningspaneel, bedienen. Zo wordt meer geappelleerd aan game-achtige skills. Daarmee zou het werk bij Defensie beter kunnen gaan aansluiten bij de skills van komende generaties arbeidsaanbod. Bijkomende implicaties zijn dat het werk veiliger wordt, doordat de afstand tot (levens)gevaarlijke situaties groeit. Daarmee appelleert een deel van het werk van Defensie minder aan de bereidheid van personeel om het eigen leven op het spel te zetten. Voor het onderhoud van het onbemande materieel zijn wel meer elektrotechnici en ICT-ers nodig dan monteurs.

Ontwikkeling in ‘variabel’ leiderschap Een andere implicatie van de toename van de inzet van onbemand materieel is dat de mensen die materieel op afstand besturen dat wellicht voor verschillende missies zouden kunnen doen. Ook betekent het dat zowel de mensen in een missiegebied zelf als de mensen die op enige afstand van een missiegebied materieel besturen, dienen te worden aangestuurd. Daardoor neemt het belang van variabel leiderschap toe. Niet alleen moeten leidinggevenden in missiegebieden zelf kunnen werken, ook moeten zij mens en machine op afstand kunnen aansturen. Dat heeft de nodige gevolgen voor de gevraagde competenties van leidinggevenden.

Schaarste impliceert aantrekkelijk zijn voor beperkt aanbod én vraag beperken Structurele schaarste zet niet alleen druk op mensen om te participeren. Het zet ook extra druk op organisaties om de kwaliteit van hun productie en dienstverlening op niveau te houden. Waar minder arbeidscapaciteit beschikbaar is, kan minder selectief worden geworven. Arbeidorganisaties komen voor de keuze te staan om genoegen te nemen met arbeid van een mindere kwaliteit (en in ontwikkeling te investeren), of om op een andere manier te voorzien in de vraag naar arbeid, door bijvoorbeeld vergaand te automatiseren of door het werk anders en ‘slimmer’ te organiseren. De structurele schaarste aan arbeidscapaciteit die zich voor zal gaan doen, maakt het ook voor Defensie noodzakelijk te zoeken naar manieren om met minder mensen dezelfde (of meer) taken uit te voeren met behoud van kwaliteit. Oplossingen kunnen worden gezocht in meer maatwerk en flexibilisering in de


101

arbeidsrelatie en -voorwaarden, maar ook in veranderingen in de arbeidsinhoud door bijvoorbeeld specialisatie op taak of regio, internationale samenwerking of uitbesteding.

Samenwerking voor kwaliteit Meer en meer wordt de komende decennia samenwerking gezocht met nationale en internationale partners. Dit is mede noodzakelijk om dreigende tekorten aan hoogwaardig personeel op de Nederlandse arbeidsmarkt het hoofd te bieden. Meer samenwerking zal er in ieder geval komen, maar wanneer schaarste van technici toeneemt, wordt de noodzaak tot samenwerking versterkt, zeker als die schaarste er ook nog voor zorgt dat de kwaliteit van het arbeidspotentieel onder druk komt te staan. Samenwerking zal niet alleen vaker voorkomen, zij zal ook een structureel karakter krijgen in de zin dat de Defensieorganisatie steeds meer een netwerkorganisatie wordt, waarin zowel nationaal als internationaal wordt samengewerkt en waarin zowel civiele als militaire organisaties deelnemen. De belangrijkste implicaties van meer samenwerking in netwerken zijn dat er veel meer gevraagd wordt van de communicatievaardigheden van mensen, van hun informatieverwerkingscapaciteiten. Ook worden andere competenties gevraagd van mensen die diensten en materieel inkopen bij partners en van mensen die samenwerken in wisselende projecten en in teams met een wisselende samenstelling managen.

Uitbesteding van taken, borgen van kwaliteit Daar waar het steeds moeilijker wordt om geschikt personeel te vinden, ligt naast samenwerking of in het verlengde van samenwerking, ook uitbesteding van taken, steeds meer voor de hand. Als gevolg van schaarste zal Defensie mogelijk steeds meer de noodzaak voelen zich te concentreren op haar primaire taak: veiligheid. Zij zal zich gaan specialiseren in het verrichten van taken die daar direct mee verband houden. Dat betekent, mede afhankelijk van de omvang van de schaarste, uitbesteding van ondersteunende taken, die nu nog door Defensie zelf worden uitgevoerd. Onderhoud van materieel, catering, facilitaire diensten, administratie, geestelijke verzorging, enzovoorts. Voor technische en bijvoorbeeld zorgtaken verwachten we schaarste en dus ligt als eerste uitbesteden van die taken in de lijn der verwachting. Dat geldt zowel de civiele als (nu nog) militaire technische en zorgtaken, zoals het onderhoud van materieel in missiegebied, maar ook de bemensing van veldhospitalen. Er wordt in Afghanistan ook nu al zorgpersoneel uit Singapore ingezet om de bemensing rond te krijgen en die trend zal doorzetten. Dat is weliswaar geen uitbesteding, maar het gaat wel die kant op. Net als bij nauwe samenwerking in netwerken stelt uitbesteding de nodige eisen aan de beveiliging. In het werk dat Defensie doet is vertrouwen en betrouwbaarheid van partners essentieel. De kwaliteit en betrouwbaarheid van partners moet gewaarborgd zijn. Volgens de deelnemers aan de expertsessie is daartoe een accuraat en snel screeningsinstrumentarium nodig. Het huidige screeningsinstrumentarium bij de MIVD volstaat niet voor die taken.

Aanschaf materieel passend bij beschikbare capaciteiten Een laatste implicatie van de toenemende schaarste aan arbeidscapaciteit is dat Defensie er meer en meer voor kiest om het personeel (mede) als uitgangspunt te nemen bij de keuze om materieel al dan niet aan te schaffen. Aanschaffen van materieel zal in de toekomst alleen nog gebeuren als er ook voldoende mensen in dienst zijn die met dit nieuwe materieel kunnen werken. Ook zal oud materieel steeds bewuster worden vervangen door nieuw materieel waarvoor zoveel mogelijk vergelijkbare competenties nodig zijn. De aanschaf van nieuw materieel zal echter nooit volledig afhankelijk worden van beschikbare competenties. Ook nu al komt steeds vaker met de aanschaf van materieel ook personeel mee. Technische krachten die met een bepaalde technologie goed overweg kunnen. In de toekomst is dat nog veel gebruikelijker en wordt met materieel ook kennis (lees: personeel) meegeleverd.


102

Globalisering Hoofdlijnen Met globalisering bedoelen we een voordurend proces van wereldwijde economische, politieke en culturele integratie. Een trend die, mede als gevolg van ICT en andere technologische ontwikkelingen zal doorgaan. Globalisering leidt ertoe dat landsgrenzen vervagen en dat mensen en goederen zich gemakkelijker, sneller en vaak ook vrijer kunnen verplaatsen. Afstand wordt steeds minder een beperkende factor. Globalisering heeft mogelijk verstrekkende gevolgen op tal van terreinen. Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties ❚❚ Internationale samenwerking in wisselende netwerken/ ketens vraagt specifieke competentieset: -- deels aansluiting bij nieuw aanbod (intercultureel/talen, internationale weten regelgeving) deels ook minder aansluiting. Wisselende netwerken met vaak minder bekende partners impliceert meer risico en dus behoefte risico’s te beperken, wat leidt tot bureaucratisering -- bureaucratisering is een rem op innovatie én een onaantrekkelijk vooruitzicht voor (potentiële) medewerkers ❚❚ Coördineren van internationale en ketensamenwerking vraagt om nieuw leiderschap (netwerkcoördinatie, projectmanagement), ❚❚ Specialisatie, afhankelijk van politieke en militaire keuzes, aanbod arbeid kán van invloed zijn op keuzemogelijkheden: -- specialiseren op een vaste taak van Nederlandse Defensie in internationale samenwerking -- opleiden van specialisten binnen de Defensieorganisatie die in wisselende (inter)nationale netwerken ‘hun’ taken uitvoeren -- concentreren op kerntaak en uitbesteden van andere taken -- uitbesteden van delen kerntaak aan private militaire eenheden -- specialiseren op taken waarvoor kennis/kunde beschikbaar blijven regiospecifieke eenheden kan aantrekkelijk zijn voor bepaalde groepen allochtonen (keuzevrijheid personeel voor inzetgebied) -- niveau van specialisatie/uitbesteding bepaalt eisen aan zittend en nieuw personeel én eisen aan personeelsbeleid ❚❚ Regionale gebondenheid vanwege tweeverdienersmodel en voorkeuren: -- vooral voor werknemers in ‘spitsuurfase’ en ‘balansfase’ -- regionale opleiding/ opleiding ‘in de regio’

Langere arbeidsketens, samenwerking en netwerken Er ontstaan als gevolg van de globalisering langere, wereldwijde, ketens van arbeid en activiteiten. De schakels in deze ketens vullen elkaar aan, besteden taken aan elkaar uit en nemen weer afscheid van elkaar. Steeds meer netwerken die ook steeds sneller van samenstelling veranderen zullen verschijnen en verdwijnen. Het is een ordening waarin standaardactiviteiten plaatsmaken voor flexibele activiteiten, maar ook een ordening die taakspecialisatie stimuleert, waarin specialisten in wisselende netwerken hun specialistische taak uitvoeren. De wereldwijde ketens bevorderen een vergaande arbeidsdeling op wereldschaal. De coördinatie van deze netwerken en ketens is weliswaar niet gebonden aan tijd of plaats, maar zij is wel van cruciaal belang, omdat zeker in wereldwijde ketens het belang van een optimale samenwerking binnen en tussen deelnemende partijen groot is. Het functioneren in dergelijke globale netwerken, maar vooral ook het coördineren ervan stelt nieuwe eisen aan de werknemer van de toekomst. Naast proces- en projectmanagement vaardigheden zijn vooral ook culturele kennis en kennis van taal en weten regelgeving nodig.


103

Internationale samenwerking, specialisatie, uitbesteding en private militaire eenheden Een mogelijke implicatie van globalisering en het opereren in langere internationale arbeidsketens is dat specialisatie zich in meer of mindere mate doorzet. Taakspecialisatie is op een aantal niveaus denkbaar. Zo kunnen de deelnemers in het netwerk of de arbeidsketen ‘veiligheid en stabiliteit’ zich specialiseren op een bepaalde taak binnen die keten. De gedachten gaan bijvoorbeeld uit naar een keten waarin het ene land het vechten in risicogebieden voor zijn rekening neemt en het andere zich specialiseert in logistiek en post-conflict taken. Voor de vraag naar personeel op de Nederlandse arbeidsmarkt kan een dergelijke specialisatie vergaande consequenties hebben. Afhankelijk van de specialisatie die het Nederlandse leger kiest, zou het leger zich kunnen gaan toeleggen op het opleiden van buitenlandse strijdkrachten of op het uitvoeren van civiele opbouwtaken in voormalige oorlogsgebieden. Dergelijke keuzes hebben de nodige implicaties voor de behoefte aan strijdkrachten en ander personeel. Keuze voor een wederopbouwleger zou impliceren dat er minder behoefte zou zijn aan strijdkrachten en meer aan bijvoorbeeld ingenieurs en verzorgend personeel. Dit zijn op de langere termijn echter juist de schaarse personeelsgroepen. Afhankelijk van het aanbod van arbeidscapaciteit en vooral het ontbreken daarvan kunnen verschillende keuzes worden gemaakt bij deelname in internationale netwerken, specialisatie op taken binnen netwerken of uitbesteding van taken. In hoeverre taakspecialisatie mogelijk is en hoe die er dan uit zou kunnen zien is een politieke en militaire keuze, waarin het aanbod van arbeid op langere termijn een factor zou kunnen worden bij de besluitvorming.

Internationale samenwerking vraagt culturele en talenkennis Een andere implicatie van globalisering is de eenwording van de EU en het mogelijke ontstaan van een Europese krijgsmacht. Er wordt zelfs gedacht aan een scenario met meerdere Europese krijgsmachten, die gespecialiseerd zijn in bepaalde taken. Ook in de discussie over de Europese krijgsmacht speelt taakspecialisatie een belangrijke rol en ook hier kan de schaarste aan arbeidscapaciteit in de Nederlandse arbeidsmarkt van invloed zijn op de keuze van de taak waarop Nederland zich zou specialiseren. Overigens is de invloed van arbeidsmarktschaarste op de keuze om al dan niet tot een Europese krijgsmacht te komen waarschijnlijk minimaal. Dat is een politieke keuze en dan ook nog eens een politieke keuze die de Nederlandse regering niet zelf maakt of kan maken. Het is dus niet te voorspellen of er ooit een Europese krijgsmacht komt en hoe die er dan uit gaat zien, maar het is ook nog eens nauwelijks te beïnvloeden. Zeker is wel dat de samenwerking nationaal en internationaal zal worden uitgebreid. Een belangrijke implicatie van de toenemende deelname van defensie en defensieonderdelen in wisselende nationale en internationale netwerken is dat er een set competenties van zowel burgers als militairen wordt gevraagd die mogelijk anders is dan die van nu. Dat geldt niet alleen voor uitvoerend, maar ook voor ondersteunend en leidinggevend personeel. Communicatievaardigheden en interculturele vaardigheden worden belangrijker, maar ook netwerken, samenwerken en aansturen van samenwerking winnen aan relevantie. Een en ander kan aanleiding zijn om in opleidingen en trainingen meer ruimte te reserveren voor versterking van deze competenties/ vaardigheden.


104

Globalisering en uitbesteding; contractpartners voor operationele eenheden Een belangrijke ontwikkeling die binnen Defensie wordt gesignaleerd voor de komende decennia is de ontwikkeling dat het ‘geweldsmonopolie’ steeds minder exclusief bij de staat ligt. Daarmee wordt bedoeld dat het ‘vechten’ niet meer louter zou worden gedaan door Defensie, maar mogelijk ook door gespecialiseerde nationale en internationale eenheden die zich verhuren voor inzet in missies. Private militaire eenheden, vergelijkbaar met huurlingenlegers en vreemdelingenlegioenen van de vorige eeuw. Een dergelijke ontwikkeling zou implicaties kunnen hebben voor de Defensieorganisatie, omdat het een gedeeltelijke uitbesteding zou betekenen van de huidige primaire taak. In de ontwikkelingen in het aanbod van arbeid voor de komende decennia, zien we echter geen directe aanleiding om aan te nemen dat privatisering van defensieonderdelen een vlucht zal nemen. Het aanbod van jongeren voor de vechtende onderdelen van de krijgsmacht blijft hooguit stabiel en als defensie erin slaagt voldoende jongeren aan te spreken, dan is inhuur van specialistische eenheden niet noodzakelijk. Defensie kan ze immers zelf opleiden. Voor bepaalde taken of regio’s kan inhuur van private eenheden echter wel steeds meer voor de hand gaan liggen. Als met dergelijke eenheden wordt samengewerkt dan vereist dat echter wel een goede inkoop, goede afspraken en een goede aansturing van de samenwerking tussen private en publieke eenheden. Als het gaat om internationale eenheden, zullen ook interculturele en taalaspecten een rol spelen. Waar uitbesteding van zowel militaire als civiele taken toeneemt, heeft dat consequenties voor bijvoorbeeld de werving van nieuw personeel en de opleiding van personeel. Er worden immers heel andere competenties gevraagd.

Nieuwe risico’s en bureaucratisering Globalisering brengt nieuwe risico’s met zich mee. Werken in wisselende netwerken en ketens maakt het lastig om een goed zicht te hebben en houden op processen, taken en rollen, zeker als die over de hele wereld worden verdeeld. Het gevoel van controle en het gevoel van veiligheid zullen geleidelijk vervagen in een globaliserende wereld. Niet grijpbare culturen, nu nog relatief onbekende epidemieën en ziektebeelden en nietdemocratische invloeden komen via nieuwe netwerken sneller dichterbij en die invloeden verminderen het gevoel van veiligheid en kunnen een gevoel van argwaan en wantrouwen versterken. Een en ander impliceert dat er een toenemende behoefte is aan afdekken van risico’s. Dat afdekken van risico’s brengt onherroepelijk een zekere mate van bureaucratisering en protocolisering op gang. De omvang hiervan is moeilijk te voorspellen. Bureaucratisering zet echter een rem op innovatie en is een omstandigheid die voor nieuw en ook zittend personeel onaantrekkelijk is en blijft. Ten behoeve van werving en behoud van personeel zal dus goed moeten worden gezocht naar een balans tussen afdekking van risico’s aan de ene kant en versterken van innovatief vermogen en ruimte voor creativiteit en individualiteit aan de andere kant.


105

Regionale gebondenheid van werknemers Een ontwikkeling die binnen Defensie vooral door de Landmacht wordt gevoeld is de trend dat mensen steeds minder geneigd zijn in een andere dan de woonregio aan het werk te gaan. Een aantal oorzaken is daarvoor aan te wijzen, maar de belangrijkste liggen in de privésfeer. Het kostwinnersmodel maakt plaats voor een tweeverdienersmodel. Een huishouden, en dus ook de leden van dat huishouden, wordt daardoor minder mobiel. Dat geldt zeker voor personeelsleden in de ‘spitsuur fase’ van hun leven. De snel groeiende fileproblematiek vergroot de voorkeur van mensen om binnen de eigen regio te blijven werken. De komende decennia worden mede als gevolg hiervan groeiende personele problemen verwacht in bepaalde regio’s in Nederland, terwijl in andere regio’s juist overschotten ontstaan. We hebben ons in deze studie niet gericht op regionale verschillen in het arbeidsmarktaanbod, maar het is een relevante notie.

Uiteenlopende omstandigheden operatiegebieden Een laatste implicatie van voortgaande globalisering is dat de aard van conflicten sneller zal veranderen en vaker zal verschillen. De ene keer opereert Defensie in woestijngebied, de andere keer in tropisch regenwoud en een derde keer in de sneeuw. Deze ontwikkeling vereist regiogerichte vulling van eenheden, maar wellicht ook een grotere regiogerichte specialisatie. Een dergelijke specialisatie heeft de nodige consequenties voor de organisatie van het werk dat onderdelen van Defensie uitvoeren. Opleidingen zullen bijvoorbeeld meer moeten worden toegespitst op regionale omstandigheden, maar ook personeelszorg zal zo moeten worden ingericht dat de zorg die wordt geleverd aansluit bij de behoefte aan zorg van personeel dat werkzaam is in een bepaalde regio. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in het aanbod van arbeid voor de komende jaren, kan een dergelijke regionale specialisatie het aantrekken van groepen allochtonen mogelijk vergemakkelijken. De weerstand om in bepaalde regio’s te vechten, wordt immers weggenomen door meer keuzevrijheid te bieden in de regio van inzet. Gezien de algehele schaarste aan technici en bijvoorbeeld ICT en zorgpersoneel, zal tussen regionale specialisteneenheden echter een hechte vorm van samenwerking moeten worden georganiseerd. Uitbesteding aan partijen in regio’s van uitzending is echter ook een optie, zolang kwaliteit geborgd is en blijft. Dat laatste kan middels regionale opleiding of zelfs opleiding in de regio worden ondersteund.

Well-being/ individualisering Hoofdlijnen Mensen worden steeds zelfbewuster en gaan zich steeds meer als een individu positioneren dan als een groep in de samenleving. Naast traditionele hiërarchische verhoudingen komt een steeds grotere nadruk te liggen op individuele wensen en behoeften binnen arbeidsrelaties. Onderzoek naar drijfveren van nieuwe generaties werknemers laat zien dat meer behoefte ontstaat aan erkenning, coaching en dialoog. Leiderschap moet worden verdiend. Ook zingeving neemt een belangrijkere plaats in. Onder nieuwe generaties werknemers neemt de maatschappelijke betrokkenheid toe.


106

Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties ❚❚ Balans werk en privé is individueel maatwerk: -- maatwerk in arbeidsrelaties impliceert passend aanbod voor de langer doorwerkende maar ook voor jonge allochtone instromers -- spanning individueel belang en organisatiebelang -- levensfasebeleid biedt structuur ❚❚ Nieuw aanbod lijkt wat minder gezond: -- Defensie kan ‘gezonde werkgever’ zijn -- preventie- en gezondheidsbeleid aanscherpen ❚❚ Nieuw aanbod vraagt zingeving, beroepseer, groepsgevoel en maatschappelijk relevant werk: -- Defensie kan mensen daarop aanspreken (aantrekkingskracht)

Combineren van werk en privé In hun streven naar welbevinden willen werknemers nu, maar zeker ook in 2020, hun werk combineren met een volwaardig privéleven. Voor de een betekent dit een balans tussen gezin en werk, voor de ander een balans tussen werk en sport en voor een derde een balans tussen werk en verre lange reizen. Tegelijkertijd zien we een trend dat mensen minder geneigd zijn lange afstanden te reizen om van hun huis naar hun werk en weer terug te komen. Mensen hebben een steeds sterkere voorkeur om in de woonregio te werken. Dit alles heeft, zeker in combinatie met een dreigende schaarste aan arbeidscapaciteit, vergaande implicaties voor de arbeidsethiek van het toekomstige aanbod van arbeid. De bereidheid en motivatie van werknemers om te voldoen aan de eisen van het werk komen waarschijnlijk onder grote druk te staan, waardoor spanningen kunnen ontstaan tussen de behoeften van de arbeids organisatie en die van de individuele werknemer. De ontwikkelingen in het arbeidsmarktaanbod wijzen op een grotere diversiteit op de werkvloer. Voor vrijwel elke individuele medewerker heeft de balans werk-privé een iets andere inhoud en die inhoud kan in de loop van de tijd sterk veranderen. Voor een alleenstaande jonge militair in de ‘ontwikkelingsfase’ heeft ‘balans’ een volstrekt andere betekenis dan voor een 40-jarige met drie jonge kinderen in de ‘spitsuurfase’. Voor een organisatie is het echter onmogelijk om voor iedere werknemer aparte regelingen te treffen die tegemoet komen aan de individuele behoeften. Defensie zal de kaders moeten scheppen waarbinnen medewerkers in staat worden gesteld om in overleg met de organisatie optimale keuzes te maken voor wat betreft de inhoud en aard van hun werkzaamheden. De kaders kunnen worden geschapen door uit te gaan van de vier levensfasen, die Defensie heeft vastgesteld ten behoeve van haar levensfasebeleid. De ontwikkelingsfase, de spitsuurfase, de balansfase en de mogelijkhedenfase.

Maatwerk in arbeidsrelaties De behoefte aan maatwerk in de arbeidsrelatie zien we niet alleen bij de nieuwe generaties werknemers. Ook onder de generaties die anno 2008 aan het werk zijn en van wie we verwachten dat ze in 2020 nog steeds werkzaam zijn, verschuiven de behoeften. Mensen die ‘langer doorwerken’ zullen bijvoorbeeld andere behoeften hebben dan de generatie Y die net is begonnen. Zij hebben vaak oude ouders die behoefte hebben aan zorg en die zorg zal niet geheel door de Zorgsector kunnen worden geboden. Ook hebben ze vaak kleinkinderen met wie ze graag tijd willen doorbrengen. Het aanbod van arbeid van de toekomst heeft ook wat de wensen en behoeften betreft een heel divers karakter en heel individuele wensen. Wil een arbeidsorganisatie dat aanbod aanspreken dan is het bieden van ruimte voor maatwerk en het bieden van ‘zinnig’ werk van belang. Zeker in 2020 wanneer het aanbod van arbeid schaarser zal zijn.


107

Zingeving, beroepseer en groepsgevoel Het feit dat mensen steeds bewuster keuzes maken in het leven en dat het steeds vaker ook individuele keuzes zijn die los staan van groepsinvloeden, heeft belangrijke consequenties voor Defensie en het succes dat zij heeft bij werven en behouden van personeel. ‘Defensiefamilies’ sterven daardoor langzaam uit, want ieder individu maakt zijn eigen keuzes. Daarbij komt dat mensen steeds meer ook bezig willen zijn met maatschappelijk relevante dingen, betekenisvolle dingen en zaken die het leven zinvol maken. Dat betekent dat de arbeidsorganisatie waarin mensen actief zijn, maatschappelijk relevante dingen moet doen en dat mensen alleen dan kiezen voor een arbeidsorganisatie wanneer zij met trots kunnen vertellen over die arbeidsorganisatie.

Ongezond aanbod voor een gezonde werkgever Er is de laatste jaren een groeiend bewustzijn bij mensen dat een gezonde leefstijl bijdraagt aan het algemene welbevinden. Mensen zijn steeds meer bereid om te investeren in gezonde voeding, in voldoende beweging en in het vermijden van stress. Daardoor is de trend dat mensen steeds ongezonder leven omgebogen en zien we nu al een toename van het aantal sporters en het aantal mensen dat voldoende beweegt. Deze trend zal de komende decennia waarschijnlijk doorzetten. Overgewicht en obesitas blijven echter ook de komende jaren een probleem. Zeker het overgewicht onder jonge kinderen (het aanbod van de toekomst). Ook het toenemende percentage jongeren met gehoor schade vraagt aandacht, net als het snel toenemende aantal diabetici. Opvallend is dat het vooral het ‘nieuwe’ aanbod van allochtonen, vrouwen en ouderen is dat relatief ongezond is. Voor Defensie zou een ongezonder wordend aanbod van arbeid belangrijke consequenties kunnen hebben.

Klimaat en milieu Het menselijk handelen van de afgelopen eeuwen heeft het milieu wereldwijd belast en aangetast. Opwarming van de atmosfeer, stijging van de zeespiegel, verdroging van leefgebieden, overbevissing en vervuiling van rivieren, zeeën en oceanen zijn er tastbare gevolgen van. Door al deze ontwikkelingen zijn er steeds meer landen die de noodzaak zien en voelen zich te wapenen tegen het toenemende natuurgeweld. Voor Nederland zelf is het nu al sterk de vraag of we in 2020 voldoende middelen en menskracht hebben om ons land afdoende te beschermen tegen water. Vooral de nu al bestaande, maar naar verwachting nog sterk groeiende, tekorten aan technici en ingenieurs, vergroten de druk op het aanbod van technici nu en in de toekomst. Ook voor Defensie is het de vraag in hoeverre er een taak wacht bij de verdediging tegen natuurgeweld en de wederopbouw na natuurgeweld. Als die taak er is of komt, dan is het zaak nu al aan de versterking van het aanbod van arbeid voor die specifieke taak te gaan werken. Belangrijkste ontwikkelingen in implicaties ❚❚ Veranderende verhouding personeelsen materiaalkosten als gevolg van schaarste aan grondstoffen en aan (technische) arbeidscapaciteit ❚❚ Inzetten op innovatie (personeelsvervangend materieel dat werkt op niet-schaarse grondstoffen en dat geëxploiteerd kan worden met beschikbare arbeidscapaciteit (technologie) ❚❚ Bescherming van schaarse grondstoffen betekent mogelijk ook nieuwe conflicten ❚❚ Optreden bij milieurampen/ natuurgeweld vraagt andere capaciteiten ❚❚ Inzet bij milieurampen en natuurgeweld is waarschijnlijk ook minder levensbedreigend dan inzet in oorlogsgebied


108

Schaarste aan grondstoffen; zoeken naar alternatieven Voor de komende decennia wordt een toenemende schaarste aan grondstoffen verwacht. Dat zorgt voor hogere productiekosten en dus ook stijgende prijzen van (half )fabricaten. De zoektocht naar alternatieven is in volle gang, maar het is de vraag of die tijdig voorhanden zijn en in hoeverre ze in wisselende omstandigheden toepasbaar zullen zijn. In hoeverre hieraan consequenties verbonden zijn voor Defensie is moeilijk in te schatten. Voor de hand ligt dat de schaarste aan grondstoffen ook de Defensieorganisatie zal stimuleren om te komen tot innovaties op technologisch en logistiek vlak, zodat de afhankelijkheid van schaarser wordende grondstoffen wordt beperkt en steeds meer kan worden gewerkt met materieel dat functioneert op niet-schaarse grondstoffen. Om tot dergelijke innovaties te komen, wordt echter een beroep gedaan op het beschikbare arbeidsaanbod van nu al schaars en schaarser wordend technisch en/of logistiek geschoold personeel. Zonder de nodige innovaties zorgt schaarste van grondstoffen er echter voor dat materieel en de exploitatie ervan kostbaarder worden. Dat impliceert een veranderende verhouding in de personeelsen materiaalkosten. Het beheer en behoud van materieel wordt duurder en bij gelijkblijvende budgetten – bepaald door de Nederlandse overheid en dus afhankelijk van politieke keuzes – gaat dat ten koste van de beschikbare middelen voor personeel. Dat kan de concurrentiepositie van Defensie ernstig schaden, juist omdat ook bepaalde groepen personeel schaarser worden, en dus duurder. Er moet worden gezocht naar en geïnvesteerd in maximale duurzame inzet van nu al schaarse technische kennis om het functioneren van de Defensieorganisatie onafhankelijk te maken van de beschikbaarheid van schaarse grondstoffen.

Beschermen van schaarse grondstoffen en schone ruimte Als gevolg van de toenemende schaarste aan grondstoffen is te verwachten dat er een toenemende behoefte ontstaat aan beveiliging van schaarse grondstoffen, schone ruimte en zuiver drinkwater. De verwachting is dat dit leidt tot nieuwe conflicten en spanningen in de wereld. Dat leidt ook tot andere samenwerkings verbanden en coalities. Een mogelijkheid is dat er lokale interventiecentra worden ingericht. De impact hiervan voor Defensie is mogelijk groot, maar moeilijk te voorspellen.

Optreden tijdens en na milieurampen, natuurgeweld Het optreden bij milieurampen brengt heel andere risico’s met zich mee dan het optreden in oorlogsgebied. Er is geen sprake van ‘vechten’, maar de fysieke eisen die gesteld worden zijn naar verwachting niet minder groot. Bij wederopbouw na natuurrampen wordt wel een beroep gedaan op andere capaciteiten en zijn de risico’s veel minder groot. Deze ontwikkeling kan er toe leiden dat het verschil tussen gevechtseenheden en niet-gevechtseenheden vervaagt en dat een bredere inzetbaarheid vereist is van medewerkers. Deze ontwikkeling kan echter ook specialisatie voeden, waarbij gespecialiseerde gevechtseenheden zich duidelijk onderscheiden van gespecialiseerde niet-gevechtseenheden. Hierin heeft de Defensieorganisatie een strategische en organisatorische keuze te maken. Ontwikkelingen in het arbeidsaanbod voor Defensie zouden bij het maken van deze keuze kunnen en moeten worden meegewogen.


109

Technologische dominantie De invloed van technologie blijft ook de komende decennia toenemen. Naast ontwikkelingen in de informatie en communicatietechnologie, zullen vooral de ontwikkelingen in de telematica, biotechnologie en nanotechnologie een grote impact hebben op het dagelijks leven in het algemeen en op de factor arbeid in het bijzonder. De manier waarop mensen werken en communiceren en de omstandigheden waaronder zij dat doen zal in 2020 op tal van punten verschillen van nu, met uiteenlopende consequenties voor de organisatie van arbeid, ook voor Defensie. Belangrijkste ontwikkeling en implicaties: ❚❚ Virtualisering van het werk: -- aantrekkelijk vanwege afstand tot ‘levensgevaar -- aantrekkelijk voor jongeren (virtual reality en gaming) -- uitdaging ouderen en zittend personeel -- uitdaging voor leidinggevenden (afstand, virtuele teams en begeleiding oudere werknemers) -- simulatoren in opleiding (opleiding naar aanbod, andere eisen aan opleiders en instructeurs) ❚❚ Nieuwe materialen maakt het werk mogelijk lichter: -- nieuwe doelgroepen aanspreken met fysiek lichter werk ❚❚ Werk complexer: -- hoogopgeleiden aanspreken met uitdaging -- groeiende hoeveelheid moeilijker te verwerken (cognitie) -- risico is toename van cognitieve overbelasting -- ontwerpen van ICT rekening houdend met wisselende cognitieve capaciteiten van groepen werknemers ❚❚ Robotisering: -- veiliger werken op afstand, spreekt nieuwe doelgroepen aan -- minder vliegers en opvarenden nodig bij onbemand vliegen/varen: -- minder mensen voor onderhoud nodig (schepen en vliegtuigen kleiner) -- meer mensen nodig voor besturing/ onderhoud op afstand ❚❚ ICT professionals nodig voor ‘virtuele’ beveiligingstaken

Virtualisering van het werk Voor de komende decennia valt allereerst een vergaande virtualisering van het werk te verwachten. Samenwerking tussen mensen vindt steeds meer op afstand via virtuele teams plaats en ondersteund door uiteenlopende ICT toepassingen. Virtualisering van het werk maakt dat mensen, teams en organisaties steeds meer onafhankelijk van plaats of tijd werken en dat afstemming met collega’s, teams en andere organisaties eveneens los van plaats en tijd gebeurt. Ook nu al zien we dat vergaderingen verlopen in virtuele vergaderruimten, tijdens telepresence-sessies of hologramprojecties. Die ontwikkeling zal sterk doorzetten. Virtualisering van het werk heeft dan ook vergaande consequenties voor communicatiestructuren en ICT speelt hierbij een belangrijke rol. Voor Defensie betekent de voortgaande virtualisering van het werk bijvoorbeeld dat de afstand tot gevaarlijke situaties kan worden vergroot, waardoor risico’s kunnen worden beperkt. Deze ontwikkeling is al decennia lang in volle gang en ze zal ook de komende decennia doorzetten.


110

Aantrekkingskracht op jongeren, uitdaging voor ouderen Virtualisering van het werk, en dan vooral het werk in de operatie (vechten), maakt het werk bij Defensie wellicht aantrekkelijker voor de huidige en toekomstige generatie jongeren die opgroeit met internet en gamen. Zij zijn bovendien gewend aan het opereren in virtuele werelden, wat opleiding vereenvoudigt. Uiteraard is er een groot verschil tussen gamen in een virtuele, niet bestaande wereld en het virtueel opereren in échte gevechtssituaties. Tegelijkertijd maakt virtualisering van het werk het werken voor het zittende bestand en voor oudere werknemers mogelijk complexer. Dat impliceert dat meer begeleiding nodig is voor vooral oudere medewerkers om mee te gaan in de virtualisering van werk. Zeker voor het leidinggevende kader liggen er grote uitdagingen. Die hebben niet alleen te maken met de virtualisering en het werken op afstand, maar ook met leiding geven aan virtuele teams, de begeleiding van oudere werknemers die moeite kunnen hebben met virtualisering en nieuwe technologie en de cognitieve en psychische belasting die daarmee gepaard gaat.

Betrouwbaarheid, visuele identificatie In hoeverre kunnen mensen erop vertrouwen dat datgene wat zij in hun virtuele omgeving signaleren zich ook in werkelijkheid daar bevindt? Vanwege de grote belangen – er staan immers vaak mensenlevens op het spel – is tot op heden visuele identificatie noodzakelijk voordat er een schot gelost wordt. Afhankelijk van de betrouwbaarheid waarmee de werkelijkheid kan worden gevirtualiseerd, blijft visuele identificatie al dan niet nodig. Is visuele identificatie niet meer nodig, dan zou werk op grotere afstand van risicogebieden kunnen plaatsvinden. Dat zou impliceren dat het arbeidsaanbod dat zich vanwege de grote risico’s niet aangetrokken voelt tot het werken bij Defensie, mogelijk wel kan worden aangesproken.

Virtualiseren betekent anders werken en anders opleiden Zet de virtualisering van het werk door, en gezien de structurele schaarste aan arbeid, die de komende decennia dreigt, ligt dat zeer voor de hand, dan betekent dit dat het werk van grote groepen personeel bij Defensie verandert. Mobiel werken, virtuele teams, werken op afstand en werken met simulatoren vraagt andere competenties en dus andere opleidingen. Bovendien worden als gevolg van de virtualisering niet alleen van mensen die het werk zelf doen andere capaciteiten gevraagd, maar ook van opleiders en instructeurs, inkopers, administratieve krachten en leidinggevenden. In die zin zijn er de nodige implicaties voor zowel de werving als voor het behoud van personeel.

Cognitieve belasting Dat informatieverwerking belangrijker wordt en dat steeds meer gevraagd wordt van de cognitieve capaciteiten van personeel impliceert ook dat het werk mentaal zwaarder zal worden. Dat impliceert een groter beroep op de psychische zorg voor personeel. Hoewel voorkomen altijd beter is dan genezen, is het wat betreft die behoefte aan psychische zorg een geruststelling dat er, zo blijkt uit arbeidsmarktprognoses voor de middellange termijn, voor de komende jaren weinig problemen te verwachten zijn bij het vinden van therapeuten.

Nieuwe materialen, nanotechnologie Technologie verandert ook materialen waarmee wordt gewerkt. Vooral de ontwikkelingen in de nano technologie hebben voor Defensie grote gevolgen. Doordat met veel lichtere materialen wordt gewerkt, kan arbeid fysiek lichter worden, waardoor meer mensen het zouden kunnen uitvoeren. Ook zouden werknemers langer kunnen doorwerken en zou bijvoorbeeld het werk in de operatie aantrekkelijker kunnen worden voor oudere werknemers of vrouwen, die nu afhaken vanwege de hoge fysieke eisen aan het werk. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in het arbeidsaanbod voor de komende jaren (meer


111

vrouwen, meer ouderen, meer arbeidsgehandicapten en meer allochtonen) biedt technologisering in die zin grote kansen voor Defensie.

Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden Informatie komt steeds sneller en in wisselende vorm tot de gebruiker die daarmee moet leren omgegaan. Het wordt steeds lastiger om betrouwbare informatie te onderscheiden van onbetrouwbare informatie. Zeker ook wanneer het werk verder wordt gevirtualiseerd. Niet alleen van nieuwe generaties werknemers wordt dus veel verwacht als het gaat om informatieverwerking. Ook voor het huidige personeelsbestand worden cognitieve vaardigheden steeds belangrijker. Niet iedereen heeft de cognitieve capaciteiten om goed om te gaan met die toenemende stroom van informatie en om goede keuzes te maken op basis van die stroom van informatie. Daarmee dreigt voortdurend een tweedeling op de arbeidsmarkt tussen de mensen die wel en de mensen die niet aan deze eisen kunnen voldoen. De ontwikkelingen in het aanbod van arbeid voor de komende decennia laten zien dat er sprake is van een geleidelijke upgrading. Er komen meer mensen met een hogere opleiding. De upgradingstendens vlakt echter de komende jaren wel wat af. Dat betekent mogelijk een toename van de schaarste aan personeel met de gevraagde cognitieve capaciteiten. Om ervoor te zorgen dat voldoende mensen behoren tot de groep die om kan gaan met wisselende informatiestromen is enerzijds opleiding en begeleiding van zittend personeel gewenst, anderzijds is ontwerp van ICT aan de orde waarbij rekening wordt gehouden met wisselende cognitieve capaciteiten, zodat meer mensen kunnen werken met nieuwe technologie. Van jongere generaties mag worden verwacht dat zij beschikken over de capaciteiten om met wisselende informatiestromen om te gaan, omdat zij ermee zijn opgegroeid.

Robotisering van de arbeid; minder fysiek, minder risico Een belangrijke uiting van de dominantie van technologie zien we in de geleidelijke robotisering van de arbeid. Hiermee doelen we op de overname van taken van mensen door machines en automatisering. Ook nu al zien we dat robotisering bij Defensie volop plaatsvindt. Onbemande vliegtuigen die op afstand worden bestuurd zijn er bijvoorbeeld nu al en in 2020 zijn ze volledig ‘ingeburgerd’. Dat betekent dat minder mensen nodig zijn om vliegtuigen mee te bemannen. Het betekent ook dat er meer mensen nodig zijn om vliegtuigen, maar ook schepen en ander materieel, op afstand te besturen en te onderhouden. Een ander voorbeeld zijn de verkenningsrobots die in risicogebieden worden uitgezet. Ook die zullen in 2020 veel meer worden ingezet en veel geavanceerder zijn. Robotisering heeft grote gevolgen voor de arbeid die mensen verrichten. Aan de ene kant wordt het werk dat mensen zelf uitvoeren een stuk veiliger. Aan de andere kant verandert het werk fors van inhoud. Het werk ‘demilitariseert’, omdat het minder fysiek wordt. Inzet van robottechnologie ter vervanging van mensen vraagt immers om heel andere kennis en vaardigheden. De directe fysieke blootstelling aan risico’s valt bijvoorbeeld weg, maar er wordt meer kennis gevraagd van techniek en het onderhoud van robots. Daarmee sluit het werk wel wat beter aan bij het arbeidsaanbod van de toekomst. Vrouwen, maar ook ouderen, voelen zich minder aangetrokken tot fysieke banen en werken onder risicovolle omstandigheden. Zij zouden zich dus meer aangetrokken kunnen voelen door het nieuwe werk. Ook voor het langzaam groeiende aandeel gedeeltelijk arbeidsgehandicapten (vooral diegenen die zijn uitgevallen met fysieke klachten) ontstaan er wellicht mogelijkheden.


112

Virtuele veiligheid; privacy en betrouwbaarheid van systemen Technologie zorgt er ten slotte voor dat informatie sneller en gemakkelijker kan worden gedeeld en verspreid over de gehele wereld. Dat roept echter steeds meer vragen rond beveiliging, privacy en de controleerbaarheid en betrouwbaarheid van ICT-systemen. De afhankelijkheid van ICT-systemen betekent een toename van de kwetsbaarheid van Nederland. Een goede beveiliging en een goed systeem van back-ups van informatiesystemen zal aan belangrijkheid toenemen. Beveiliging van Nederland krijgt daarmee een meer virtuele dimensie en dat vraagt andere competenties. Kijken we naar het aanbod van arbeid voor de komende decennia dan zien we een toenemende schaarste aan ICT professionals die het voor Defensie moeilijker zal maken zich te voorzien van voldoende ICT kennis om de virtualisering te ondersteunen, de beveiliging van ICT systemen op orde te houden en deze optimaal te controleren.

Conclusies Maatschappelijke trends en hun implicaties De belangrijkste trends die van invloed zijn op de samenstelling van het aanbod van arbeid voor Defensie zijn als volgt samen te vatten: schaarste van arbeidscapaciteit, dominantie van technologie, globalisering, well-being/ individualisering en klimaat en milieu.

Schaarste van arbeidscapaciteit De schaarste van arbeidscapaciteit zet druk op de participatie van vrouwen, allochtonen, ouderen en ook arbeidsgehandicapten. Nieuwe groepen in de arbeidsmarkt worden aangesproken om aan voldoende arbeidscapaciteit te komen, ook door Defensie. Dat maakt de werkvloer, zowel voor burgers als voor militairen, meer divers. Differentiatie in werving (aanspreken van doelgroepen), en in behoud van personeel is dus nodig. Een meer divers personeelsbestand stelt vervolgens ook andere eisen aan arbeids relaties. Maatwerk in de arbeidsrelatie, individuele loopbaanontwikkeling, intercultureel management en meer coachende leiderschapsstijlen zijn bijvoorbeeld gewenst om (allochtone) jongeren te blijven aanspreken. Andere implicaties van personeelsschaarste zijn dat vaker keuzes zullen moeten worden gemaakt om mens door machine te vervangen, bijvoorbeeld door meer onbemande voertuigen in te zetten of door meer te werken met simulatoren. Uitbesteding en nationale en internationale samenwerking kunnen eveneens worden geïntensiveerd. Anders werken, vraagt echter ook andere competenties van defensiepersoneel. Leiding geven aan een divers personeelsbestand eist communicatie, coachings- en interculturele vaardigheden. Internationale samenwerking vraagt dat ook, maar dat vraagt verder om risicomanagement, projectmanagement en teamwork. Werken met en onderhouden van onbemande voertuigen vraagt andere vaardigheden dan vliegen of varen en leiding geven aan teams die werken met onbemande voertuigen vraagt eveneens om een andere invulling van leiderschap dan nu gewoon is.


113

Technologie dominantie Vooral robotisering en het onbemand vliegen en varen verkleinen mogelijk de druk op het schaarser wordende aanbod van arbeid in het algemeen doordat minder mensen gevraagd worden. Dergelijke technologische ontwikkelingen vergroten echter wel de druk op de beschikbare technische kennis in de arbeidsmarkt. Juist die kennis wordt echter steeds schaarser. De invloed van het tekort aan technisch personeel op de mogelijkheden om technologie in te zetten in plaats van menskracht is daarmee cruciaal. Defensie staat daarmee voor een cruciale keuze in het niveau van afhankelijkheid van technologie en zal zich moeten beraden op de juiste strategie om aan de juiste (technische) kennis te komen om op dat gewenste niveau te kunnen opereren. Opereren op een te laag niveau gaat ten koste van de effectiviteit, opereren op een hoog niveau brengt het risico met zich mee dat niet voldoende technologische kennis beschikbaar is op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat aanschaf van nieuwe technologie vaker dient plaats te vinden in combinatie met de aanschaf van bijpassende technologische kennis. Uitbesteding, internationale samenwerking en zelfs specialisatie op specifieke taken of regio’s kan soelaas bieden. Afhankelijk van de gemaakte keuzes worden echter ook nieuwe vaardigheden en competenties vereist van nieuw en zittend defensiepersoneel, bijvoorbeeld op sociale en interculturele vaardigheden, strategisch inkopen, risico management en variabel leiderschap.

Globalisering In de komende decennia staat samenwerking in wisselende internationale netwerken centraal. Dat stelt nieuwe eisen aan het aanbod van arbeid. Communicatie, samenwerking en vooral ook aansturing van samenwerking in nationale en internationale ketens zijn kerncompetenties. Defensie kan zich voorbereiden op dergelijke ontwikkelingen door nu al optimaal gebruik te maken van het groeiende aanbod van multiculturele kennis in de Nederlandse samenleving.

Well-being/ individualisering Well-being/ individualisering is een trend met onduidelijke effecten op het aanbod van arbeid. Vrouwen, allochtonen, ouderen en arbeidsgehandicapten hebben een overwegend mindere gezondheid. Wel is er een gezondheidstrend in de samenleving. Defensie heeft het imago van een ‘gezonde’ werkgever, maar dat is moeilijk in te zetten als doodgaan ook mogelijk is. Nieuw aanbod vraagt in de ontwikkelingsfase en de spitsuurfase van hun loopbaan en hun leven om goede mogelijkheden tot combinatie werk en privé en om maatwerk. Personeel in de latere levensfasen (balans en mogelijkheden) vraagt datzelfde, maar op een geheel eigen wijze. Langer doorwerken door werknemers in de mogelijkhedenfase (wanneer fysieke beperkingen intreden) impliceert zoeken naar een lichter takenpakket. Combineren van werken bij Defensie met zorgen voor ouders of kleinkinderen in de balansfase vraagt om flexibeler werktijden en een takenpakket dat daarbij aansluit. Ongeacht de levensfase, gaat het de werknemer van de toekomst om zingeving in het beroep en intrinsieke betrokkenheid bij de missie van een organisatie.

Klimaat en milieu Klimaat en milieu, schaarste van grondstoffen, klimaatveranderingen en vervuiling maken dat een ander beroep op Defensie kan worden gedaan. Beveiligen van schaarse grondstoffen, inzet in rampgebied en gevecht om schone ruimte. Ruim aanbod van beveiligers kan hiervoor worden ingezet, want bij milieu rampen en bijvoorbeeld overstromingen is geen, of in ieder geval minder, sprake van geweld tegen defensiepersoneel dan in oorlogsgebied. Dit is aantrekkelijker voor delen van het nieuwe aanbod van personeel (vooral vrouwen en ouderen). Daarnaast verwachten we schaarste van grondstoffen én schaarste van arbeidscapaciteit. Die combinatie maakt dat aanschaf en ontwikkeling van materieel scherpen gericht moet zijn op het gebruik niet-schaarse grondstoffen.


114

Tot slot: Wat zijn beïnvloedbare en autonome trends? We hebben aangekondigd een onderscheid te maken tussen zogeheten beïnvloedbare en autonome trends. De veronderstelling is dat de defensieorganisatie aan de beïnvloedbare trends in enige mate sturing kan geven, terwijl zij op autonome trends enkel kan inspelen. In schema’s 4.1 en 4.2 geven wij de implicaties weer van dit onderscheid tussen beïnvloedbare en autonome trends. In schema 4.1 geven we een overzicht van de beïnvloedbare trends. Bij elk van de trends geven we aan hoe Defensie invloed kan uitoefenen op de genoemde trends. In schema 4.2 geven we een overzicht van autonome trends. Bij elk van deze trends laten we bovendien zien hoe Defensie kan reageren op de genoemde trends. De schema’s maken duidelijk dat de autonome trends de beïnvloedbare trends overtreffen in zowel aantal als impact. Hieruit kunnen we de conclusie trekken dat de defensieorganisatie toekomstige ontwikkelen slechts in beperkte mate zal kunnen beïnvloeden. De meeste invloed kan defensie uitoefenen op trends die te maken hebben met de globalisering en technologie.


115

Schema 4.1: Beïnvloedbare trends Thema

Trends

Globalisering

Internationale samenwerking Uitbesteding taken

Kan Defensie beïnvloeden door ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Uiteenlopende omstandig heden operatiegebieden


Technologie

❚❚ ❚❚

Combineren werk en privé

❚❚

Maatwerk in arbeidsrelaties

❚❚

Virtualisering van het werk

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Cognitieve belasting door werken met nieuwe technologie Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden Nieuwe materialen, nanotechnologie Robotisering

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Deelname internationale netwerken Internationale taakspecialisatie Uitbesteden van logistiek en medische zorg aan civiele partners Uitbesteding defensietaken aan private militaire eenheden Gebiedsspecifieke vulling van eenheden Opleidingen, trainingen en zorg toespitsen op omstandigheden in verschillende gebieden Aantrekken van allochtonen die bekend zijn met omstandigheden in bepaalde gebieden Kaders scheppen voor keuzes inhoud en aard werk (fases levensfasebeleid) Inspelen op uiteenlopende behoefte aan maatwerk Vergroten afstand mens en operatiegebied Aantrekkingskracht op jongeren Uitdaging voor ouderen Betrouwbaarheid regelen – virtuele identificatie Anders werken en anders opleiden Psychische zorg uitbreiden Ontwikkelen preventieve therapieën Upgrading van kennis en vaardigheden Rekening houden met wisselende cognitieve vaardigheden Toepassing bevorderen Preventie tegen mogelijke risico’s Stimuleren technologische innovatie Robotiseren combineren met veiliger maken van het werk Extra inzet van vrouwen en gehandicapten mogelijk maken d.m.v. robotisering


116

Schema 4.2: Autonome trends Thema

Trends


Demografie

Vergrijzing

❚❚ ❚❚ ❚❚

Meer allochtonen, vrouwen, ouderen Meer eenpersoonshuishoudens Arbeids-capaciteit

Minder mannen, meer vrouwen

Tekort aan specialisten: technici, medisch personeel, ICT-ers, veiligheids personeel, scheepskapiteins en stuurmannen, piloten en leidinggevenden transport Globalisering

Wereldwijde verspreiding nieuwe risico’s Regionale gebondenheid

❚❚

❚❚

Zingeving

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

Ongezond arbeidsaanbod

Schaarste aan grondstoffen Beschermen grondstoffen en schone ruimte Milieurampen, natuurgeweld

Alleenstaande jongeren interessante doelgroep voor defensie

Verbeteren primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden Stimuleren opwaartse mobiliteit door opleiding en scholing Uitbesteden bepaalde werkzaamheden Aanschaf materiaal passend bij beschikbare capaciteit Identificeren en beoordelen nieuwe risico’s Snel en flexibel reageren op nieuwe risico’s Opleidingsmogelijkheden in de regio bieden Werk (kazernes) concentreren in dichtbevolkte gebieden Werk bij defensie presenteren als een uitdaging Promoten beroepseer Defensieorganisatie als gemeenschap

❚❚

Gezondheidsbevorderende maatregelen Arbozorg en curatieve zorg integreren Inzet chronisch zieken bevorderen

❚❚

Toepassing innovatief en energiezuinig materieel

❚❚

Inrichten van interventiecentra wereldwijd

❚❚ ❚❚

Klimaat en milieu

Diversiteitbeleid

Werk aantrekkelijker maken voor vrouwen door: ❚❚ Aanpassen functies en werk ❚❚ Uitbouwen van vrouwvriendelijke bedrijfscultuur ❚❚ Uitbouwen combinatie werk en zorg werk en privé

❚❚


Verhoging pensioengerechtigde leeftijd Levensfasebeleid Aanpassen werkomstandigheden aan ouder personeel

❚❚ ❚❚

Bredere inzetbaarheid defensieonderdelen Specialisatie: gevechtseenheden versus eenheden voor rampenbestrijding


117

4. Wervingskracht Defensie

De schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste ontwikkeling om rekening mee te houden bij de werving. Het beschikbare aanbod zal vooral meer divers zijn. Defensie moet daar op inspelen. De belangrijkste aandachtsgebieden daarbij zijn: ❚❚ Werving en selectie: oog hebben voor diversiteit en individuele behoeften; aan mensen gestelde eisen meer differentiëren naar taken en beoogde loopbaan ❚❚ Arbeidsvoorwaarden: goede deeltijdmogelijkheden en loopbaanpaden ❚❚ Opleiding: meer gericht op competenties en opleidingsaanbod bij de eigen woonregio ❚❚ Personeelszorg: aandacht en faciliteiten gezondheid en veiligheid personeel als ‘unique selling point’ ❚❚ Personeelsbeheer: diversiteit onderdeel van de bedrijfscultuur maken Keuzes betreffende de werving en selectie hangen nadrukkelijk samen met strategische keuzes ten aanzien van (de omvang van) defensietaken.

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie

118

Bepalende elementen In deze paragraaf zetten we op een rij welke elementen van de in hoofdstuk 3 en 4 geschetste ontwikke lingen en implicaties het meest bepalend zijn voor de wervingskracht van Defensie. In een tweetal expertbijeenkomsten met specialisten van Defensie werden de belangrijkste ontwikkelingen en implicaties uitgezet op een assenkruis van impact en kans, conform de inschatting van de defensievertegenwoordigers die deelnamen aan twee expertmeetings (zie bijlage D1). Er is een aantal hoofdlijnen te onderscheiden: ❚❚ Door de demografische ontwikkelingen en de schaarste op de arbeidsmarkt – in het bijzonder wat betreft technici – moet worden geput uit een bredere doelgroep, daarbij rekening houdend met de diversiteit qua kwalificaties, sociale gebondenheid, culturele achtergrond en de individuele behoeften van het toekomstige arbeidspotentieel. Deze ontwikkeling impliceert zaken als maatwerk in ontwikkelingen loopbaanmogelijkheden (zie ook bijlage D1: groenomlijnde elementen). ❚❚ Het element gezondheid speelt op twee manieren een rol. In de eerste plaats kunnen fysieke toelatings eisen ruimer worden gesteld. Deze zullen niet meer zondermeer doorslaggevend zijn als mensen over belangrijke competenties beschikken die passen bij specifieke taken. Die competenties compenseren als het ware fysieke tekortkomingen. Daarnaast kan Defensie haar imago versterken van zorgvuldige, gezonde en daarmee aantrekkelijke werkgever voor ‘nieuw’ arbeidsaanbod door zich bijvoorbeeld nadrukkelijker te profileren als organisatie die bijzondere aandacht en voorzieningen biedt voor gezondheid en (top)sport (bijlage D1: roodomlijnde elementen). ❚❚ Het arbeidspotentieel zal ook de komende decennia een sterke regionale gebondenheid kennen. Dit geldt in het bijzonder voor tweeverdieners en voor de generatie y, voor wie het sociale netwerk belangrijker is dan de werkgever. Aansluiting bij deze ‘regionale gebondenheid’ biedt mogelijkheden voor de werving, zeker in regio’s waar een overschot aan arbeidskrachten zal ontstaan (bijlage D1: oranje omlijnde elementen). Naast deze drie hoofdlijnen zijn er nog drie elementen die, hoewel ze meer op zichzelf staan, de wervingskracht van Defensie in belangrijke mate kunnen beïnvloeden: ❚❚ De groeiende kans op en mogelijkheden van vrij verkeer van werknemers binnen de EU (militair en burgerpersoneel). Hierin schuilt zowel een kans als een bedreiging in. Defensie kan arbeidspotentieel (bijvoorbeeld technici) werven in Europese gebieden met een hogere werkloosheid (MOE landen). Daar staat echter tegenover dat buurlanden met een grotere arbeidsmarktschaarste vaker op de Nederlandse arbeidsmarkt zullen gaan werven. Dat geldt bijvoorbeeld voor de omringende landen waar de vergrijzing eerder en vooral ook harder zal aankomen (Duitsland e.a.). ❚❚ Het uitbesteden of outsourcen van taken naar de civiele markt en tegelijkertijd inkoop van nieuwe technologie met de bijbehorende kennis voor beheer en onderhoud. In toenemende mate zal defensie opereren als een netwerkorganisatie. ❚❚ Het ontstaan van private militaire organisaties die zich laten inhuren voor militaire taken. Deze organi saties kunnen zich specialiseren op bepaalde taken of op inzet in bepaalde regio’s en goed aansluiten bij behoeften en competenties van potentiële werknemers. Ze kunnen zowel nieuw aanbod als ervaren werknemers wegtrekken bij Defensie.


119

Effecten en betekenis voor de wervingskracht De in eerdere hoofdstukken geschetste demografische, arbeidsmarkt- en maatschappelijke ontwikkelingen zijn van invloed op de organisatie van werving, selectie, opleiding, personeelszorg en personeelsbeheer en de eisen die daaraan worden gesteld. Onder invloed van de schaarste zal de personele opbouw en samenstelling van Defensie veranderen. In deze paragraaf schetsen we de meest relevante effecten van deze ontwikkelingen op de wervingskracht van Defensie.

Werving en selectie Met een arbeidsmarkt die de komende decennia krap zal zijn en het ontstaan van een nieuwe groep militaire werkgevers (private organisaties en buurlanden) die zich op de Nederlandse arbeidsmarkt zal melden, moet Defensie zich richten op een bredere en meer diverse doelgroep waar het gaat om culturele achtergrond, leeftijd en geslacht, maar ook fysieke en mentale gesteldheid. Omdat tekorten zich vooral zullen voordoen op het gebied van techniek en (informatie)technologie zullen extra arbeidsmarkt inspanningen en strategische keuzes noodzakelijk zijn om over voldoende potentieel te kunnen blijven beschikken. Een deel van het talent, de zogenaamde technologische ‘haves’ wordt immers steeds moeilijker bereikbaar, want schaarser, terwijl de ‘have nots’ in eerste instantie minder interessant worden voor Defensie. Defensie moet hier in de werving en selectie op inspelen. Het is in de eerste plaats belangrijk dat Defensie meer in beeld komt bij alle doelgroepen. Allochtonen, vrouwen en (oudere) zij-instromers vormen een potentiële doelgroep die beter benut zal moeten worden. Daarbij moet Defensie nadrukkelijk oog hebben voor de individuele behoeften en de omgeving van deze groepen. Belangrijke aspecten hierin zijn: ❚❚ Het bieden van ruimte om invulling te kunnen geven aan het leven in het sociale netwerk en de sociale ‘verplichtingen’ van het individu buiten de kazerne en buiten de organisatie. In dit kader past ook het bieden van (goede) deeltijdmogelijkheden. ❚❚ Aansluiten bij de (persoonlijke) behoefte aan zingeving binnen het werk en tegelijkertijd inspelen op een meer algemene behoefte aan ‘groepsgevoel’, samen werken aan een doel. ❚❚ Het bieden van meer ruimte voor eigenheid (een eigen kleur) en persoonlijke ontwikkeling. Het moet duidelijk zijn dat Defensie niet op zoek is naar één type medewerker voor één type loopbaan. Mensen moeten juist kunnen kiezen voor verschillende loopbaanpaden en ontwikkelrichtingen die aansluiten bij hun competenties, fysieke gesteldheid en persoonlijke behoeften en doelstellingen. Daarbij moet ook aandacht zijn voor loopbaanpaden die niet direct zijn gerelateerd aan uitzending voor gevechtsmissies. Deze loopbaanpaden kunnen dwars door de verschillende defensieonderdelen heen lopen. Werving en selectie kunnen in die zin ook nadrukkelijker gezamenlijk worden opgepakt en worden gecombineerd met doorstroombeleid. ❚❚ Het beter afwegen van de eisen aan de fysieke gesteldheid tegen de andere competenties van het individu en de eisen die het werk stelt. De fysieke toelatingseisen hoeven slechts in beperkte mate doorslaggevend te zijn, afhankelijk van loopbaanrichting en compenserende factoren als mensen vooral op hun unieke kwaliteiten worden ingezet, eventueel met enkele technische aanpassingen. Ook arbeidsgehandicapten kunnen zo een functionele en productieve rol vervullen binnen Defensie. ❚❚ Het rekening houden met en inspelen op de invloed van de peergroep en de ouders bij vooral allochtone jongeren die een carrière bij Defensie overwegen. In de tweede plaats gaat het erom dat Defensie zich bij de werving oriënteert op regionale behoeften. Het kunnen volgen van een opleiding en het vinden van werk in de regio waar mensen wonen, maakt het aantrekkelijker voor de hierboven genoemde groepen om te kiezen voor een loopbaan bij Defensie. Bovendien kan Defensie hiermee gerichter inspelen op ontwikkelingen in de (regionale) arbeidsmarkt.


120

In de derde plaats zal een aantal strategische keuzes bepalend zijn voor de druk om nieuw potentieel te werven en te selecteren. Het gaat in het bijzonder om keuzes ten aanzien van outsourcing en de inkoop van nieuw materieel. Bij outsourcing van bijvoorbeeld onderhoudstaken neemt de behoefte aan technici af, maar tegelijkertijd moet het onderhoud wel worden gewaarborgd. Bij inkoop van nieuw materieel is het belangrijk om vooral ook een inschatting te maken van de eisen die het nieuwe materieel stelt aan aanwezige dan wel ontbrekende kennis om met het materieel te werken en het te onderhouden. Indien vooral wordt gekozen voor afwijkende, nieuwe technologieën zal er extra druk op werving en selectie ontstaan of de noodzaak om bij inkoop van nieuw materieel ook expertise van buiten in te kopen. Het laatste betekent echter wel extra kosten. De keuze voor het benaderen van een bredere doelgroep met een grotere diversiteit is een strategische keuze. Een andere optie is een keuze voor een kleinere en meer gespecialiseerde Defensie organisatie. Een specialistische taakafbakening is mogelijk, maar in sterke mate afhankelijk van (politieke) afspraken op Europees of NAVO-niveau.

Arbeidsvoorwaarden Al eerder zijn twee arbeidsvoorwaarden genoemd waarmee Defensie rekening moet houden bij de werving van nieuw personeel: deeltijdmogelijkheden en bredere (individuele) loopbaanmogelijkheden. Bredere loopbaanmogelijkheden sluiten goed aan bij de diversiteit van individuele behoeften en competenties die mensen hebben. De wervingskracht van Defensie is hierbij gebaat. Het bieden van meer deeltijdmogelijkheden zal een positief effect hebben op het aantrekken van nieuwe werknemers. Echter, ook het huidige personeel zal voor een deel aanspraak gaan maken op meer deeltijdmogelijkheden. Zeker ook dat deel van het huidige personeel dat overweegt langer door te werken. Tijdens deze verkenning is daarnaast duidelijk geworden dat er meer duidelijkheid kan worden geboden over de huidige keuzemogelijkheden in arbeidsvoorwaarden, ook naar buiten toe. De ervaring is dat mensen afhankelijk van taalbeheersing en opleidingsniveau de consequenties van keuzes moeilijk kunnen overzien. Overigens werd tijdens de expertmeetings niet heel veel verwacht van de impact van meer individuele keuzemogelijkheden en persoonlijke arrangementen op de wervingskracht van Defensie.

Opleiding Werven uit een bredere, meer diverse doelgroep van mensen leidt tot andersoortige opleidingsvragen. Ook het feit dat Defensie steeds meer als een (internationale) netwerkorganisatie opereert in diverse samenstellingen met behoefte aan multifunctioneel personeel en de dominantere rol die technologie zal gaan spelen verandert de opleidingsbehoefte van Defensie. Waar nu nog de nadruk ligt op functiegerichte opleidingen, zal deze nadrukkelijk verschuiven naar meer competentiegerichte opleidingen. Het in een relatief korte periode ‘klaarstomen’ voor een functie, zal plaatsmaken voor een meer gefaseerde en gecontroleerde ontwikkeling van competenties die nodig zijn om taken en verantwoordelijkheden op een zeker niveau aan te kunnen en vooral ook snel te kunnen schakelen tussen taken, verantwoordelijkheden en rollen. Naast veranderingen in de opzet en inrichting van het onderwijs zal er ook aandacht moeten zijn voor inhoudelijke vernieuwing, vooral als gevolg van de globalisering en de grotere diversiteit binnen de organisatie. Voorbeelden van nieuwe inhoudelijke elementen voor de opleiding binnen Defensie zijn: ❚❚ Omgaan met interne culturele diversiteit. ❚❚ Omgaan met psychologische impact van optreden in ‘non-battle’ omgevingen/rampgebieden. ❚❚ Omgaan met nieuwe ICT en nieuwe technologie (onbemand vliegen en varen). ❚❚ Samenwerking in internationaal verband; omgaan met verschillen.


121

Niet toevallig zijn dit vier voorbeelden die vooral een beroep doen op een bepaalde ‘mindset’ en competenties voor het opereren in een andere omgeving dan waaraan men is gewend. Ook zal er in de opleiding meer aandacht moeten zijn voor technologische kennis en vaardigheden. Zowel basisvaardig heden in het gebruik van moderne technieken en technologieën als in het opereren zonder de beschikking over deze middelen dienen continu aandacht van ontwikkeling te zijn. Het bieden van inzicht in de opleidings- en loopbaanmogelijkheden bij werving is niet ongebruikelijk. De verschuiving naar competentiegericht opleiden en naar een organisatie met netwerkachtige kenmerken biedt echter ook meer mogelijkheden voor mobiliteit en voortzetting van een carrière buiten. Bij wervingsactiviteiten kan ook dit carrièreperspectief positief worden benadrukt. Zoals eerder aangegeven kan de mogelijkheid van een (voorbereidende) opleiding in de eigen woonregio de stap naar Defensie aantrekkelijker maken, in het bijzonder in regio’s waar er een overschot op de arbeidsmarkt is. Door samenwerking met regionale opleidingscentra (ROC’s), uitwisseling van docenten, het bieden van leerwerkplekken en het koppelen van opleidingsprogramma’s (ook ROC’s werken tegenwoordig met competentiegerichte opleidingsprogramma’s) kan Defensie de opleidingsactiviteiten voor een deel al redelijk snel en eenvoudig meer regiogericht vormgeven. In feite betekent dit het verder doortrekken van bestaande activiteiten die al in samenwerking met ROC’s worden ondernomen. Dat andere elementen in de opleiding van Defensiepersoneel centraal komen te staan, impliceert overigens ook dat andere instructeurs en opleiders zouden kunnen en wellicht zelfs moeten worden aangetrokken.

Personeelszorg Personeel dat kiest voor Defensie en de uitvoering van militaire taken, kiest welbewust voor een arbeids omgeving met een bovengemiddeld risico. Behalve dat mensen zich bewust zijn van het risico, willen ze ook weten dat ze ergens op kunnen rekenen. Door de missies in oorlogsgebied en de fysieke en psychische klachten die sommigen aan hun uitzending overhouden, is de aandacht voor de noodzaak van zowel preventieve zorg als curatieve zorg sterk toegenomen. Deze aandacht zou moeten leiden tot een herwaar dering van unieke voorzieningen als een eigen militair ziekenhuis, revalidatiecentrum en uitgebreide sportfaciliteiten. Mensen moeten weten dat ze hiervan gebruik kunnen maken om hun eigen gezondheid op peil te brengen en te houden en dat ze op adequate hulp kunnen rekenen, mochten ze ooit in de problemen komen. In dit kader is appelleren aan het ‘groepsgevoel’ opnieuw van belang: mensen leveren een bijdrage als waardevol lid van een organisatie en die organisatie is er ook voor hen als zij er een beroep op moeten doen. Van een imago als gezonde en zorgvuldige werkgever werd bij de expertmeetings veel impact verwacht voor de wervingskracht van Defensie, zeker als het gezondheidszorgsysteem voor militairen ook wordt uitgebreid naar burgermedewerkers bij Defensie.

Personeelsbeheer De ontwikkeling naar een organisatie met een meer diverse personeelssamenstelling die veel opener en in samenwerking met allerlei andere organisaties moet opereren, leidt tot een ander soort organisatie met een andere cultuur en een andere waardering van (de ontwikkeling) van persoonlijke kwaliteiten. Dit is uiteraard belangrijk voor het behoud van personeel (zie hoofdstuk 6), maar in de werving en selectie is eveneens van belang dat kandidaten kunnen zien wat het personeelbeleid van de organisatie inhoudt, hoe mensen binnen Defensie met elkaar omgaan en wat de organisatie doet voor het personeel. Gegeven het feit dat Defensie zich meer zal gaan richten op doelgroepen als allochtonen, vrouwen en ouderen, ligt het ook voor de hand dat Defensie zich profileert op voor deze groepen relevante terreinen als diversiteitsbeleid en leeftijds- of levensfasebewust personeelsbeleid. Ook het gezondheidsbeleid is een relevant thema om (verder) te ontwikkelen en te belichten in het kader van werving van personeel.


122

Conclusies Voor de werving tot 2020 is de personele schaarste de belangrijkste ontwikkeling. De wervingskracht van Defensie zal vooral moeten worden ingezet om een bredere en meer diverse doelgroep te bereiken dan tot dusver het geval was. Tegelijkertijd impliceert deze wervingsstrategie dat Defensie met een andere personeelssamenstelling te maken krijgt en dat impliceert weer een andere manier van opleiden en omgaan met elkaar. De technologische ontwikkeling stelt deels hogere eisen aan het personeel. De verwachting is echter niet dat de benodigde personele capaciteit zal teruglopen in die zin dat de technologie in grote getalen mensen zal gaan vervangen. Dat zal tot op zekere hoogte echter wel gebeuren, omdat de schaarste aan arbeidscapaciteit toeneemt en automatisering en technologisering een manier is om daarmee om te gaan c.q. daarop te anticiperen. Het verder ontwikkelen van onbemand vliegen en varen biedt wat dat betreft wel soelaas tegen de toenemende schaarste. Als Defensie alle huidige taken wil blijven vervullen, zal een aantal beleidsveranderingen nodig zijn dat gevolgen heeft voor de werving, de opleiding en de loopbaanpaden binnen de organisatie. Ook de werkcultuur binnen de organisatie (qua leidinggeven, aanspreken, ruimte voor eigenheid en omgaan met verschillen) zal echter worden beïnvloed. De belangrijkste strategische keuzes die hieraan vooraf gaan betreffen keuzes ten aanzien van de taken van Defensie en de omvang van die taken. Bij een sterke Europese samenwerking en taakdifferentiatie c.q. -specialisatie tussen samenwerkende landen zal Defensie minder divers moeten gaan werven, strenger moeten selecteren en opleiden, maar juist heel gericht op bepaalde profielen en competenties. Het meest waarschijnlijke scenario op dit moment is echter de ontwikkeling naar een netwerkachtige organisatie met een hoge mate van diversiteit in taken en (dus ook) in personeel. Om verantwoorde strategische keuzes in relatie tot beschikbare en de benodigde personele capaciteit te kunnen maken, is het nuttig om defensiebreed een actueel overzicht (een personeelsmonitor) te hebben van aanwezige en gevraagde competenties.


123

5. Behoud van personeel

De schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste ontwikkeling om rekening mee te houden bij het behoud van personeel. De personele samenstelling van Defensie zal meer divers worden, zowel bij het militair personeel als het burgerpersoneel. Evenals voor werving zijn belangrijke aandachtsgebieden voor het behoud van personeel: ❚❚ Arbeidsvoorwaarden: goede deeltijdmogelijkheden en loopbaanpaden die aansluiten bij eigenheid en behoeften van het individu ❚❚ Opleiding: meer gericht op (nieuw vereiste) competenties ❚❚ Personeelszorg: aandacht gezondheid en veiligheid personeel als ‘unique selling point’ ❚❚ Personeelsbeheer: diversiteit onderdeel van de bedrijfscultuur maken Het huidige hiërarchische organisatiemodel van Defensie sluit niet vanzelfsprekend goed aan op de ontwikkeling naar een organisatie waarin competenties en persoonlijke ontwikkeling de kern van het personeelsbeleid gaan vormen.

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel

124

Bepalende elementen Via deskresearch en verdiepende interviews met hoofden en directeuren personeelsmanagement van Defensie zijn in hoofdstuk 3 en 4 de belangrijkste ontwikkelingen en trends met betrekking tot personeelsmanagement in kaart gebracht. Vervolgens zijn twee expertmeetings georganiseerd met P&O’ers van de verschillende defensieonderdelen en TNO experts. Deze bijeenkomsten zijn gebruikt om de lijn van de belangrijkste ontwikkelingen door te kunnen trekken naar 2020 en de implicaties voor de wervingskracht van Defensie en het behoud van personeel. Ze hebben onder meer geresulteerd in een schema waarin de belangrijkste elementen, conform de inschatting van de defensievertegenwoordigers, zijn uitgezet op een assenkruis van impact en kans (zie bijlage D2). In dit hoofdstuk zetten we op een rij welke elementen van de geschetste ontwikkelingen en implicaties het meest bepalend zijn voor het behoud van personeel voor Defensie. Voor Defensie kunnen drie hoofdlijnen worden onderscheiden die bepalend zullen zijn voor het behoud van personeel in de periode 2009-2020: ❚❚

❚❚

❚❚

De eerste hoofdlijn is het gevolg van de toenemende diversiteit in de personele samenstelling, zoals die door het werven uit een bredere doelgroep en het langer in dienst houden van oudere werknemers zal ontstaan. Het betekent dat er nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor individuele belangen, behoeften, mogelijkheden en eigenheid (zie ook bijlage D2: de groenomlijnde elementen). Het werk bij en de missies van defensie moeten steeds voldoende afstemming vinden met wat de individuele werknemer belangrijk vindt voor zijn loopbaan, ontwikkeling, arbeidssatisfactie en persoonlijke normen en waarden. Bij een sterk diverse personeelsamenstelling is het zeker niet vanzelfsprekend dat bij inzet in sterk verschillende missies altijd in overeenstemming te brengen is met de persoonlijke ideeën, normen en waarden van werknemers. Zelfs niet als in beginsel de algemene militaire normen en waarden worden onderschreven die in opleiding en training worden bijgebracht. De tweede hoofdlijn is de ‘zorg voor veiligheid en gezondheid’ (bijlage D2: de roodomlijnde elementen). Deze lijn valt deels samen met de eerste lijn. Naast de diversiteit van de toekomstige personeelssamenstelling geeft het werken in conflictgebieden voeding aan deze lijn. Met meer allochtone jongeren, vrouwen en ouderen wordt de fysieke en psychische gesteldheid meer gedifferentieerd en kwetsbaarder. Door uitzendingen naar onveilige gebieden, zowel van militair als van burgerpersoneel, is de druk op de fysieke en psychische gesteldheid groot. De derde hoofdlijn lijkt minder evident, maar omvat een aantal elementen met betrekking tot ‘inkoop en uitbesteding’ (bijlage D2: de oranje omlijnde elementen). Uitbesteding van defensietaken naar civiele organisaties en inkoop van nieuwe technologie inclusief de noodzakelijke kennis bepaalt de mate waarin Defensie moet investeren in het behoud en de ontwikkeling van mensen. Ditzelfde geldt voor het vervangen van materieel. Nieuw materieel dat heel verschillende eisen stelt aan de kennis en vaardig heden van mensen en heel andere dan het oude materieel, vergroot de ontwikkelingen vervangingsvraag. Nieuw materieel dat vergelijkbare eisen stelt als het huidige materieel stelt minder hoge eisen aan de ontwikkelingen vervangingsbehoefte. Afhankelijk van de inkoop van technologie en kennis en de uitbesteding van taken zal de omvang en inrichting van de organisatie verschillen. De kernvraag voor het behoud van personeel in relatie tot inkoop en uitbesteding is: welke kennis en expertise hebben we (in welke mate) nodig? Afhankelijk van het antwoord op deze vraag moet worden bepaald of scholing nodig is om mensen (breed) inzetbaar te houden of dat nieuw personeel nodig is.


125

Andere mogelijke ontwikkelingen die flinke impact kunnen hebben op het behoud van personeel, zijn het ontstaan van private militaire organisaties en de mogelijkheid van vrij verkeer van militair en burgerpersoneel tussen EU landen. Hoewel het de vraag is of deze ontwikkelingen zullen doorzetten (denk aan politieke keuzes hierover), kan het er toe leiden dat andere militaire organisaties gaan ‘trekken’ aan het goed opgeleide en gekwalificeerde personeel.

Effecten en betekenis voor het behoud van personeel Nieuw instromende jongeren, oudere zij-instromers en personeel dat al jaren in dienst is, ze stellen allemaal andere eisen aan een arbeidsrelatie. Nadrukkelijker nog dan voor de werving van personeel het geval is, geldt voor het behoud van personeel dat Defensie als werkgever oog zal moeten hebben en houden voor de eigenheid en de behoeften van de individuele werknemer en de diversiteit in het personeelbestand. De conclusies ten aanzien van werving op het thema diversiteit (hoofdstuk 5) kunnen dan ook voor een belangrijk deel worden doorgetrokken naar het behoud van personeel. Arbeidsinhoud en -eisen Het uitbesteden of afstoten van taken zal er ongetwijfeld toe bijdragen dat de aard, omvang en inrichting van de Defensieorganisatie veranderen. Als taken of werkzaamheden verdwijnen, hoeven die functionali teiten voor het personeel niet meer behouden c.q. onderhouden te worden. Eventueel hoeven die mensen zelf niet eens behouden te worden. De eisen die worden gesteld aan mensen waar het gaat om strategisch inkopen (commercieel), samenwerken met andere partijen, communicatie en ondernemen zullen echter als gevolg van genoemde veranderingen alleen maar toenemen. Arbeidsvoorwaarden Een helder en toegankelijk keuzepakket aan arbeidsvoorwaarden en goede deeltijdmogelijkheden zijn belangrijke aspecten voor het behoud van personeel. Voldoende flexibiliteit in de arbeidsvoorwaarden stelt mensen – samenhangend met hun culturele achtergrond, levensfase en leefomgeving – in staat om werk en privé of zorgtaken optimaal te combineren. Deze maatregel is echter minder vernieuwend en zal op zich een beperkte impact hebben. Vooral het recht en faciliteiten voor werknemers om aan de eigen ontwik keling te werken met een brede keuze aan loopbaanmogelijkheden binnen en buiten Defensie, zal de komende decennia van grote betekenis zijn voor het behoud van personeel. Het werk bij Defensie biedt werknemers qua werkzekerheid een stabiele basis. In economisch mindere tijden helpt dat vooral bij de werving van personeel. Lange termijn: persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling Op de langere termijn is vooral de persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling belangrijk. Werknemers willen de mogelijkheid hebben om carrièrestappen te maken en eventueel de koers van hun loopbaan te verleggen afhankelijk van hun individuele belang en behoefte. Defensie kan uiteraard geen onbeperkte mogelijkheden bieden. Het organisatorische belang moet immers tegen het persoonlijke belang worden afgezet, zodat er maatwerk en een goede match in de ontwikkeling en inzet van mensen ontstaat. Als het organisatorische belang vooral op onderdeelniveau wordt gedefinieerd, zal dit de mogelijkheden voor het personeel al snel beperken. Het is daarom belangrijk de mogelijke loopbaanpaden over defensieonderdelen heen te leggen en ook naar buiten, zodat zowel militairen als burgerpersoneel een goed zicht heeft en houdt op de eigen ontwikkeling en de eigen ontwikkelmogelijkheden op de interne, maar ook op de externe arbeidsmarkt. Zichtbaarheid van loopbaanpaden die medewerkers over zowel de interne als de externe arbeidsmarkt voeren, kunnen medewerkers uiteindelijk binden en behouden doen blijven voor de defensieorganisatie. E-portfolio’s kunnen daarin de medewerkers uitstekend ondersteunen, maar deze dienen dan wel zo te


126

worden ingericht dat ze de medewerker zicht geven op mogelijkheden op de middellange en wellicht zelfs lange termijn, binnen en buiten de Defensieorganisatie. Op de goede weg met FPS De uitgangspunten van het Flexibel Personeelsysteem (FPS) dat vanaf januari 2008 gefaseerd wordt ingevoerd, sluiten goed aan op het voorgaande lange termijnperspectief: brede loopbaan- en ontwikkel mogelijkheden en opleidingen en faciliteiten om de individuele medewerker te ondersteunen. Echter, Defensie kent vooralsnog een sterk hiërarchisch functiemodel dat niet voor alle onderdelen even goed op elkaar aansluit. De functionaliteit van dit model kan qua doorstroommogelijkheden en -tempo gaan conflicteren met de behoefte om beter in te spelen op individuele ontwikkelbehoeften en loopbaanmogelijkheden binnen en buiten de Defensieorganisatie. Vooralsnog is de functie van een medewerker bepalend voor de inzet van deze medewerker en niet diens competenties. Medewerkers die wel de competenties hebben of deze ontwikkelen, maar die niet de kans hebben om deze verworven competenties ook in te zetten in hun functie of dat pas kunnen na diverse vereiste bevorderingen, kunnen afhaken uit onvrede en eerder dan gewenst naar mogelijkheden buiten Defensie kijken. Een nadere verkenning van de aansluiting van het FPS op het bestaande functiemodel en de mogelijkheden om daadwerkelijk naar competenties en loopbaanwensen te worden ingezet c.q. door de organisatie (of tijdelijk daarbuiten) te bewegen, verdient aanbeveling. Veel zal ook afhangen van hoe leidinggevenden omgaan met de mogelijkheden van hun medewerkers.

Opleiding Wat betreft de opzet van opleidingen binnen Defensie is een belangrijke ontwikkeling de verschuiving van functiegerichte opleidingen naar competentiegerichte opleidingen. Deze ontwikkeling impliceert dat competenties in uitvoerende taken belangrijker zullen zijn dan functies op zich. Waar nu veelal nog de functie bepalend is voor de opleiding- ontwikkeling- en loopbaanmogelijkheden van een medewerker zal dit dus verschuiven naar de competenties en persoonlijke behoeften van de medewerker. Opkomende competenties Voorbeelden van ‘opkomende’ competenties waaraan het opleidingsaanbod moet bijdragen om ze bij het personeel te ontwikkelen zijn: ❚❚ Effectief omgaan met diversiteit en benutten van persoonlijke kwaliteiten; ❚❚ Samenwerking in internationaal verband en omgaan met verschillen; ❚❚ Onderhandelen en afspraken maken in het kader van strategische inkoop bij uitbesteding/ commercie; ❚❚ Zelfsturing en autonoom handelen; ❚❚ Omgaan met psychologische impact van operationele taken. Inhoud opleidingsaanbod medebepaald door samenwerking Een competentiegericht opleidingsaanbod over de defensieonderdelen heen, deels verzorgd door of in samenwerking met (operationele) partners ligt in het verlengde van deze ontwikkelingen. De inhoud van het opleidingsaanbod wordt daarbij niet alleen bepaald door het type operationele taken en de aard van het materieel waarmee moet worden gewerkt, maar ook door de samenwerkingsverbanden waarin wordt gewerkt. Als vertrekpunt gelden daarbij de aanwezige competenties en het beschikbare ontwikkelpotentieel op individueel niveau. Daarnaast zal in het opleidingsaanbod ruimte moeten zijn om specifieke vaardig heden of kennis te ontwikkelen waar die ontbreekt en niet extern kan of gaat worden ingekocht. Denk hierbij aan het gebruik van nieuwe systemen of technologieën. Van hiërarchisch leiderschap naar aansturing op competenties en coaching Ook voor het leidinggevende kader betekent de verschuiving van leiding geven op basis van hiërarchie en functie naar aansturing op basis van competenties en persoonlijke behoeften een grote verandering. In feite gaat het om een cultuuromslag. Aangezien leidinggevenden binnen organisaties altijd belangrijke cultuurdragers zijn, zal in dit segment van de organisatie de cultuuromslag met name gestalte moeten


127

krijgen. Hierbij zal gekeken moeten worden naar de wijze waarop opleidingen deze cultuuromslag kunnen ondersteunen. Dit kan betekenen dat nieuwe inhoudelijke elementen en werkvormen moeten worden toegevoegd. Evenzeer kan het betekenen dat bestaande elementen uit de basisopleiding die een averechts effect kunnen hebben op de gewenste cultuur dienen te worden aangepast. Opleiding in de regio minder relevant voor behoud dan voor werving Waar in het kader van de werving het organiseren van opleidingsaanbod in de regio de stap naar Defensie kon vergemakkelijken, is dit voor het behoud van personeel minder relevant. Immers de locatie van de opleiding zal voor het in dienst zijnde personeel in hoge mate ondergeschikt zijn aan de inhoud van de opleiding en de betekenis voor de persoonlijke ontwikkeling en zingeving. Voor de organisatie van opleidingen kunnen werving en behoud echter niet volledig los van elkaar worden gezien.

Personeelszorg De zorg die Defensie haar medewerkers biedt, zal van groot belang zijn voor het behoud van het personeel. Daarbij zou er geen verschil moeten zijn tussen militair en burgerpersoneel. Deze zorg heeft te maken met de aandacht en ruimte voor de eigenheid, (culturele) behoeften en de ontwikkeling van het individu, zoals in de twee voorgaande paragrafen ook is aangegeven. Daarnaast gaat het ook om zorg in de zin van veiligheid, gezondheid en welzijn in brede zin. Daarbij wordt vooral zorgvuldigheid van de kant van de werkgever verwacht. De waarschijnlijkheid van uitzending voor operationele taken in onveilige gebieden is zeer groot. Medewerkers moeten de zekerheid hebben dat de organisatie er alles aan doet om hen daar zo goed mogelijk op voor te bereiden en in te begeleiden. Dat begint bij een zeer goed basisniveau van arbeidsomstandigheden en personeelszorg. Waar de werving van nieuw personeel gediend zou zijn met de herwaardering van een aantal unieke gezondheidsvoorzieningen van Defensie, geldt dit zeker ook voor het behoud van personeel. De inzet van defensiepersoneel in conflictgebieden over de laatste 15 jaar heeft Defensie geconfronteerd met een grotere roep om zorg voor, tijdens en na uitzending. Naar 2020 toe zal deze roep alleen maar toenemen. Die zorg zal verder geprofessionaliseerd c.q. gespecialiseerd moeten worden en bij voorkeur vanuit de organisatie worden vormgegeven. Parallel aan ontwikkelingen als specialisatie en privatisering in de reguliere ziekenhuiszorg, kan Defensie specialistische zorg (bijvoorbeeld wat betreft posttraumatisch stress syndroom) voor haar personeel ontwikkelen. Zeker op het gebied van opvang, begeleiding en nazorg voor de groeiende groep jonge veteranen is het belangrijk dat Defensie als werkgever nadrukkelijk aanwezig is, wil men deze werknemers behouden voor de organisatie.

Personeelsbeheer Voor het personeelsbeheer binnen Defensie is in de eerste plaats van belang dat duidelijk is aan wat voor personeel met welke competenties er behoefte is. Keuzes met betrekking tot onder andere inkoop van materieel, taakspecialisatie, uitbesteding van taken, samenwerking met andere partijen zijn hiervoor bepalend. Defensie zal zich continu moeten afvragen welke consequenties keuzes ten aanzien van de taken van Defensie hebben voor de eisen die worden gesteld aan het personeel en andersom wat de aanwezige competenties en vaardigheden betekenen voor de inzet van Defensiepersoneel. Dit vraagt actief onderhoud in het volgen en ontwikkelen van competenties bij medewerkers in relatie tot persoonlijke kwaliteiten. Leidinggevenden hebben hierin een centrale rol. Zij moeten in staat zijn om de organisatiebehoeften en de persoonlijke behoeften van medewerkers op elkaar af te stemmen. Professionele ondersteuning vanuit P&O is hierbij onmisbaar, maar daarnaast dient het taak- en competentieprofiel van leidinggevenden te worden aangepast op deze personeelsbeheerstaak. Zoals eerder aangegeven vormen de leidinggevenden de laag binnen de organisatie die uitvoering moet geven aan een cultuuromslag naar competentiegerichte aansturing, inzet en ontwikkeling van personeel. Uitgangspunt voor een dergelijke beweging dient een eenduidige en breed gedragen visie op personeelsbeheer te zijn in relatie tot de keuzes ten aanzien van de taken en organisatie van Defensie.


128

Conclusies De aanhoudende schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste factor die het behoud van personeel voor Defensie (om langer te dienen) op de voorgrond plaatst. Min of meer onafhankelijk van de politieke en militaire keuzes die Defensie maakt, krijgt zij te maken met een toenemende diversiteit in de personele samenstelling. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden zal Defensie aan die diversiteit en dus aan individuele belangen en behoeften tegemoet moeten komen. Dit zou tot uitdrukking kunnen komen in arbeidsvoorwaarden, competentiegericht ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd loopbaanbeleid voor Defensiepersoneel over de Defensieonderdelen heen en ook daarbuiten. Defensie zal zich bovendien niet alleen moeten afvragen welke consequenties politieke en militaire keuzes hebben voor de eisen die worden gesteld aan het personeel, maar vooral ook andersom! Welke keuzes liggen voor Defensie het meest voor de hand gezien de aanwezige competenties en vaardigheden. Een en ander zal een cultuuromslag binnen Defensie betekenen voor wat betreft de aansturing van het personeel. Leidinggevenden spelen daarin een essentiële rol en zullen hierop moeten worden voorbereid. In toenemende mate lijkt er druk te ontstaan op de functionaliteit van het huidige hiërarchische organisatiemodel van Defensie. Het verdient aanbeveling een nadere verkenning te doen naar de manier waarop het functiemodel enerzijds en carrièreperspectieven en competentiemanagement anderzijds op elkaar moeten worden afgestemd. Naast aandacht voor de eigenheid, zingeving, competenties en ontwikkelingsmogelijkheden van het individu, is ook de kwaliteit van de zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn een uiterst belangrijk middel voor het behoud van mensen. Dit dient een overtuigend tegenwicht te vormen tegen de kans op werken in een onveilige omgeving.


129

6. Conclusies en aanbevelingen

Demografische en arbeidsmarktontwikkelingen (hoofdstuk 3) Qua omvang is het aanbod van arbeid voor de komende jaren nog stabiel. Qua samenstelling is dat echter allerminst het geval. Het aanbod van arbeid wordt meer divers. Meer vrouwen, meer ouderen, meer allochtonen en meer gedeeltelijk arbeidsgehandicapten zullen tot het arbeidsaanbod gaan behoren. Grote problemen zullen er zijn bij vinden van technici op alle niveaus. Ook vliegers en luchtverkeersleiders blijven schaars. Het ‘nieuwe’ aanbod, zeker dat van vrouwen, biedt hier nauwelijks uitkomst. Bij deze groepen zit geen uitgesproken voorliefde voor de techniek en die zal er naar verwachting ook niet komen. Voor vraag naar zorgpersoneel biedt het nieuwe aanbod overigens wel uitkomst. Dat geldt zowel vrouwen als allochtonen, die goed vertegenwoordigd zijn in de zorgberoepen.

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Conclusies en aanbevelingen

130

Maatschappelijke trends en hun implicaties (hoofdstuk 4) De belangrijkste trends die van invloed zijn op de samenstelling van het aanbod van arbeid voor Defensie zijn als volgt samen te vatten: schaarste van arbeidscapaciteit, klimaat en milieu, well-being/ individuali sering, globalisering en dominantie van technologie. Nieuwe groepen in de arbeidsmarkt moeten worden aangesproken en dat maakt de werkvloer meer divers. Differentiatie in werving (aanspreken van (nieuwe) doelgroepen) en in behoud van personeel is nodig. Een meer divers personeelsbestand stelt andere eisen aan arbeidsrelaties. Niet alleen is daarvoor maatwerk in de arbeidsrelatie gewenst, maar ook individuele loopbaanontwikkeling en meer coachende leiderschapsstijl. Defensie kan op vele manieren inspelen op de verwachte veranderingen in het arbeidsaanbod, zodat de problemen van schaarste voor Defensie beperkt blijven. De politieke en militaire keuzes die Defensie kan maken zijn bijvoorbeeld van invloed op de mate van vervanging van mens door machine, op de mate waarin onbemande voertuigen worden ingezet, of op de mate en vorm waarin (taak)specialisatie kan plaatsvinden of waarin internationale samenwerking moet worden georganiseerd. Dat bij deze strategische keuzes het beschikbare aanbod van personeel een factor is om rekening mee te houden, is gezien de demografische en arbeidsmarktontwikkelingen evident. Technologie dominantie, vooral robotisering en onbemand vliegen en varen, verkleint de druk op aanbod van arbeid, maar vergroot de druk op technische kennis. Die wordt, hoogstwaarschijnlijk, alleen maar schaarser. Invloed van tekort aan technisch personeel op mogelijkheden om technologie in te zetten in plaats van menskracht cruciaal. Defensie staat daarmee voor een cruciale keuze in het niveau van afhan kelijkheid van technologie en zal zich moeten beraden op de juiste strategie om aan de juiste (technische) kennis te komen om op dat gewenste niveau te kunnen opereren. Opereren op een te laag niveau gaat ten koste van de effectiviteit, opereren op een hoog niveau brengt het risico met zich mee dat niet voldoende technologische kennis beschikbaar is op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat aanschaf van nieuwe techno logie vaker dient plaats te vinden in combinatie met de aanschaf van bijpassende technologische kennis. Uitbesteding, internationale samenwerking en zelfs specialisatie op specifieke taken of regio’s kan soelaas bieden. Afhankelijk van de gemaakte keuzes worden echter ook nieuwe competenties en vaardigheden vereist van nieuw en zittend defensiepersoneel, bijvoorbeeld op sociale en interculturele vaardigheden, strategisch inkopen, risicomanagement en variabel leiderschap. Globalisering, netwerken en nationale en internationale samenwerking staan de komende decennia centraal. Dat stelt nieuwe eisen aan het aanbod van arbeid. Communicatie, samenwerking en vooral ook aansturing van samenwerking in nationale en internationale ketens. Defensie kan zich voorbereiden op dergelijke ontwikkelingen door nu al optimaal gebruik te maken van het groeiende aanbod van multiculturele kennis in de Nederlandse samenleving. Well-being/ individualisering is een trend met onduidelijke effecten op het aanbod van arbeid. Vrouwen, allochtonen, ouderen en arbeidsgehandicapten hebben een overwegend mindere gezondheid. Wel zien we de laatste jaren een gezondheidstrend in de samenleving. Defensie heeft het imago van een ‘gezonde’ werkgever, maar dat is moeilijk in te zetten als dood gaan ook mogelijk is. Nieuw aanbod vraagt in de ontwikkelingsfase en de spitsuurfase van hun loopbaan en hun leven om goede mogelijkheden tot combinatie werk en privé en om maatwerk. Personeel in de latere levensfasen (balans en mogelijkheden) vraagt datzelfde, maar op een geheel eigen wijze. Langer doorwerken door werknemers in de mogelijk hedenfase (wanneer fysieke beperkingen intreden) impliceert zoeken naar een lichter takenpakket.


131

Combineren van werken bij Defensie met zorgen voor ouders of kleinkinderen in de balansfase vraagt om flexibeler werktijden en een takenpakket dat daarbij aansluit. Ongeacht de levensfase, heeft de werknemer van de toekomst, of hij nu militair is of burger, behoefte aan zingeving in het beroep en intrinsieke betrokkenheid bij de missie van een organisatie. Klimaat en milieu, schaarste van grondstoffen, klimaatveranderingen en vervuiling maken dat een ander beroep op Defensie kan worden gedaan. Beveiligen van schaarse grondstoffen, inzet in rampgebied en gevecht om schone ruimte. Ruim aanbod van beveiligers kan hiervoor worden ingezet, want bij milieurampen en bijvoorbeeld overstromingen is geen, of in ieder geval minder, sprake van geweld tegen defensiepersoneel dan in oorlogsgebied. Levensgevaarlijke situaties komen waarschijnlijk minder voor, of risico’s zijn beter te beheersen. Dat is een vooruitzicht, dat potentieel arbeidsaanbod, dat het werken bij Defensie nu mijdt vanwege het levensgevaar, mogelijk in de toekomst wel zal aanspreken. Daarnaast verwachten we schaarste van grondstoffen én schaarste van arbeidscapaciteit. Die combinatie maakt dat aanschaf en ontwikkeling van materieel scherper gericht moet zijn op het gebruik niet-schaarse grondstoffen. Beïnvloedbare versus autonome trends en ontwikkelingen Een aantal van deze trends en ontwikkelingen zijn beïnvloedbaar door defensie, andere zijn in hoge mate autonoom. Uit de inventarisatie van trends blijkt dat de autonome (nauwelijks te beïnvloeden) trends de beïnvloedbare trends echter overtreffen in zowel aantal als impact. Hieruit kunnen we de conclusie trekken dat de defensieorganisatie slechts beperkt invloed zal kunnen uitoefenen op relevante toekomstige ontwikkelen in en om de arbeidsmarkt. Defensie kan nog de meeste invloed uitoefenen op trends die te maken hebben met de globalisering en technologie. In de schema’s 4.1 en 4.2 in hoofdstuk 4 van dit rapport staat een overzicht van alle beïnvloedbare en de autonome trends en ontwikkelingen.

Wervingskracht (hoofdstuk 5) Voor de werving tot 2020 is schaarste van arbeidscapaciteit de belangrijkste ontwikkeling/trend. De wervingskracht van Defensie zal vooral moeten worden ingezet om een bredere en meer diverse doelgroep te bereiken dan tot dusver het geval was. Tegelijkertijd impliceert deze wervingsstrategie dat Defensie met een andere personeelssamenstelling te maken krijgt en dat impliceert weer een andere manier van opleiden en omgaan met elkaar. Als Defensie alle huidige taken wil blijven vervullen, zal een aantal beleidsveranderingen nodig zijn die gevolgen hebben voor de werving, de opleiding en de loopbaanpaden binnen de organisatie. Ook de werkcultuur binnen de organisatie (qua leidinggeven, aanspreken, ruimte voor eigenheid en omgaan met verschillen) zal echter worden beïnvloed. De belangrijkste strategische keuzes die hieraan vooraf gaan betreffen keuzes ten aanzien van de taken van Defensie en de omvang van die taken. Bij een sterke Europese samenwerking en taakdifferentiatie c.q. specialisatie tussen samenwerkende landen zal Defensie bijvoorbeeld minder divers moeten gaan werven, strenger moeten selecteren en opleiden, maar juist heel gericht op bepaalde profielen en competenties. Het meest waarschijnlijke scenario op dit moment is echter de ontwikkeling naar een netwerkachtige organisatie met een hoge mate van diversiteit in taken en (dus ook) in personeel. Daarbij zou het beschikbare aanbod van personeel een meer centrale plek kunnen en misschien wel moeten innemen, zodat keuzes, die gezien het beschikbare arbeidsaanbod niet haalbaar zijn, niet worden gemaakt. Het is nuttig om hierbij de beschikking te hebben over een defensiebreed en steeds actueel overzicht (een personeelsmonitor) van beschikbare en gevraagde competenties.


132

Behoud (hoofdstuk 6) Diversiteit vraagt ruimte voor maatwerk Ook voor het behoud van personeel voor Defensie tot 2020 is de aanhoudende schaarste van arbeids capaciteit de belangrijkste ontwikkeling. Min of meer onafhankelijk van de politieke en militaire keuzes die Defensie maakt, krijgt zij als organisatie te maken met een toenemende diversiteit in de personele samenstelling. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden zal Defensie aan die diversiteit en dus aan individuele belangen en behoeften tegemoet moeten komen. Dit zou tot uitdrukking kunnen komen in arbeidsvoorwaarden, competentiegericht ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd, maar vooral ook creatief en flexibel, loopbaanbeleid voor Defensiepersoneel over de Defensieonderdelen heen en ook daarbuiten. Defensie zal zich bovendien moeten blijven afvragen welke consequenties politieke en militaire keuzes hebben voor de eisen die worden gesteld aan het personeel, maar vooral ook andersom! Welke keuzes liggen voor Defensie het meest voor de hand gezien de aanwezige competenties en vaardigheden. Beschikbare competenties kunnen meer als uitgangspunt worden gekozen. Cultuuromslag voor leidinggevenden Een en ander zal een cultuuromslag binnen Defensie betekenen voor wat betreft de aansturing van het personeel. Leidinggevenden spelen daarin een essentiële rol en vooral zij zullen goed moeten worden voorbereid op hun ‘nieuwe’ rol. Creatief met loopbanen in competentiemanagement De functionaliteit van het huidige hiërarchische organisatiemodel van Defensie lijkt minder goed te passen bij de wens van moderne werknemers om zelf richting te geven aan de eigen loopbaan en meer los te komen van geijkte loopbaanpaden. Het verdient aanbeveling een nadere verkenning te doen naar de manier waarop het functiemodel enerzijds en carrièreperspectieven en competentiemanagement anderzijds op elkaar kunnen worden afgestemd. Kwaliteit van zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn Naast aandacht voor de eigenheid, zingeving, competenties en ontwikkelingsmogelijkheden van het individu, is ook de kwaliteit van de zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn een uiterst belangrijk middel voor het behoud van mensen. Dit dient een overtuigend tegenwicht te vormen tegen de wetenschap van het soms moeten werken in een onveilige omgeving.


133

Bijlagen

Bijlage A – Figuren en tabellen

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen

134

Figuur 1: Bevolkingsprognose (bron: Loozen en van Duin, 2007, bewerking TNO)


135

Figuur 2: Grijze druk en vergrijzing in verschillende scenario’s (Bron: De Jong en Hilderink, 2004)


136

Figuur 3: Vergrijzing 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)


137

Figuur 4: Bevolkingspiramide 2007 en 2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)


138

Figuur 5: Aantal allochtonen, 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)


139

Figuur 6: Prognose westerse allochtonen 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)


140

Figuur 7: Prognose niet-westerse allochtonen 2007-2025 (bron: van den Broek et al., 2008)


141

Figuur 8: Werknemers uit Oost-Europese lidstaten van EU


142

Figuur 9: Aandeel eenpersoonshuishoudens per provincie, 2005 en 2025 (bron: CBS/RPB)


143

Figuur 10: Prognose werkzame beroepsbevolking (in duizenden personen) (bron: Euwals en van Vuuren, 2005)

Figuur 11: Prognose potentiële beroepsbevolking (15-64 jarigen) (bron: CBS, bewerking KC Handel 2007)


144

Figuur 12: Prognose potentiële beroepsbevolking (allochtoon en autochtoon) (bron: CBS, bewerking KC Handel, 2007)

Figuur 13: Prognose potentiële beroepsbevolking naar opleidingsniveau (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)


145

Figuur 14: Prognose potentiële beroepsbevolking niet-westerse allochtonen naar opleidingsniveau (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)

Figuur 15: Prognose potentiële beroepsbevolking openbare orde/ veiligheid (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)


146

Figuur 16: Prognose potentiële beroepsbevolking politieagenten, onderofficieren en beveiligingsbeambten (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)

Figuur 17: Prognose potentiële beroepsbevolking technisch (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)


147

Figuur 18: Prognose potentiële beroepsbevolking (para)medisch (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)

Figuur 19: Prognose potentiële beroepsbevolking verplegend personeel (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)


148

Tabel 1: Prognose arbeidsparticipatie naar geslacht, leeftijd en etniciteit (bron: Roodenburg en van Vuuren, 2004)

Jongeren

Leeftijd

Man

Vrouw

Totaal

Totaal

2040 (%)

29

23

24

20-24

71

68

68

25-29

94

93

92

15-19

25

23

24

20-24

68

67

67

25-29

82

82

82

15-19

27

23

24

20-24

70

68

67

25-29

88

88

87

Totaal

Ouderen

2020 (%)

15-19

Vrouw

Man

2000 (%)

Leeftijd

2000 (%)

2020 (%)

2040 (%)

55-59

70

74

71

60-64

25

31

30

55-59

33

53

51

60-64

8

26

24

55-59

52

64

61

60-64

17

29

27

Leeftijd

2000 (%)

2020 (%)

2040 (%)

Man

20-64

85

82

83

Vrouw

20-64

61

74

74

Totaal

20-64

73

78

79

Niet-westerse allochtonen

62

63

66

Autochtonen en westerse allochtonen

74

81

82


149

Bijlage B – Gebruikte literatuur ❚❚

❚❚

❚❚

Beer, P. de (2004) Individualisering zit tussen de oren. In: J.W. Duyvendak en M. Hurenkamp (red.) (2004) Kiezen voor de kudde, Jaarboek Tijdschrift voor de Sociale Sector, Amsterdam: Uitgeverij Van Gennep, 2004, pp. 18-36. Bijl, R., Boelhouwer, J. en Pommer, E. (2007) De Sociale staat van Nederland 2007. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Broek, L. van den, Jong, A. de, Duin, C. van, Huis, M. van, Boschman, S. en Agtmaal-Wobma, E. van (2008) Regionale bevolkings- allochtonen en huishoudensprognose 2007-2025. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)/ CBS

❚❚

CBS/RPB (2006) Regionale bevolkings-, allochtonen- en huishoudensprognose 2005-2025. Den Haag: CBS/RPB.

❚❚

CWI (2008) CWI Arbeidsmarktprognose 2008-2013. Amsterdam: Centrum voor Werk en Inkomen.

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Duin, C. van (2008) Bevolkingsprognose 2007-2014: tijdelijk hogere groei. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1e kwartaal 2008, p.55-61. Voorburg/Heerlen: CBS. Duin, C. van, Meulen, A. van der en Garssen, J. (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: model en veronderstellingen betreffende sterfte. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1e kwartaal 2008, p.62-77. Voorburg/Heerlen: CBS. Ecorys (2006) Evaluatie werknemersverkeer MOE landen. Rotterdam: Ecorys. Ecorys/ SEOR (2006) Vraag en aanbod van personeel in de collectieve sector tot 2013. Rotterdam: Ecorys Nederland BV. Euwals, R. en Vuuren, D. van (2005) Arbeidsaanbod tot 2050: een beleidsneutraal scenario. CPB-Memorandum 1-134. Den Haag: CPB. Euwals, R., Knoef, M. en Vuuren, D. van (2007) The trend in female labour force participation; what can be expected for the future? CPB Discussion Paper No. 93. Den Haag: CPB. Ewijk, C. van, Draper, N., Rele, H. ter en Westerhout, E. (2006) Ageing and the sustainability of Dutch public finances. CPB bijzondere publicatie nr. 61. Den Haag: CPB. Garssen, J. en Duin, C. van (2007) Grijze druk zal verdubbelen. In: CBS (2007) Sociaaleconomische Trends, 2e kwartaal 2007, p.23-26. Voorburg/Heerlen: CBS. Garssen, J. en Duin, C. van (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: belangrijkste uitkomsten. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1e kwartaal 2008, p.85-92. Voorburg/Heerlen: CBS. Genabeek, J. van, Boxtel, J. van, Hoogendoorn, J. en Klerkx, M. (2007) Gevolgen van toekomstige trends voor schadeverzekeringen; eindrapport. Hoofddorp: TNO.

❚❚

ICT Office (2007) ICT Marktmonitor 2007. Woerden: ICT Office.

❚❚

ICT Office (2008) ICT Marktmonitor 2008. Woerden: ICT Office.


150

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Jong, A. de en Agtmaal-Wobma, E. van (2008) Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2007-2025: belangrijkste uitkomsten. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 3e kwartaal 2008, p. 45-54. Voorburg/Heerlen: CBS. Loozen, S. en Duin, C. van (2007) Allochtonenprognose 2006-2050: belangrijkste uitkomsten. In: CBS (2007) Bevolkingstrends, 2e kwartaal 2007, pp. 60-67. Voorburg/Heerlen: CBS. Nelissen, J. en Vos, K. de (2008) Arbeidsmarktenquête 2008; verwachtingen en meningen over de arbeidsmarkt van morgen. Den Haag: Raad voor Werk en Inkomen. Nicolaas, H. (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: veronderstellingen over asielmigratie. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1e kwartaal 2008, p.78-84. Voorburg/Heerlen: CBS. Ronde, R. te en Boers, P. (2008) Generatie Y is de postbak voorbij. P&O Actueel, 10 oktober 2008. Roodenburg, H. en Vuuren, D. van (2004) Arbeidsaanbod in de lange-termijnscenario's voor Nederland. CPB-Document No. 71. Den Haag: CPB. Sanders, J., Wevers, C. en Bossche, S. van den (2007) De arbeidsmarkt in 2020. In: Genabeek, J., Wevers, C. en Gründemann, R. (red.) De toekomst werkt; mens en bedrijf in 2020. Hoofddorp: TNO.


151

Bijlage C – Implicatiebomen expertmeetings


152


153


154


155


156


157


158


159


160


161

Bijlage D – Kans-Impact van bepalende elementen


162


163


164


165

Wet- en regelgeving arbeid


Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties


168

Onderzoeksvraag iii.2.2 Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van weten regelgeving die impact hebben op het arbeidspotentieel (aanbod en arbeidsvoorwaardelijk) voor defensie? Beantwoord door: Ministerie van Defensie, HDP (Den Haag 2009)


169

Inhoudsopgave Inleiding

172

Arbeidsaanbod beperkend

174

Inleiding Europese weten regelgeving De verplichting van het Nederlanderschap Verklaring van geen bezwaar Minimum leeftijd van 17 jaar Dienstplicht en verbod op dwangarbeid

Arbeidsaanbod versterkend Commissie Arbeidsparticipatie Arbeidsaanbod vrouwen Arbeidsaanbod allochtonen Arbeidsaanbod ouderen Arbeidsversterkend overige doelgroepen Arbeidsversterkend algemeen Arbeidsvoorwaardelijke aspecten


174 175 175 176 176 177

178 178 179 180 181 182 182 183

170


171

1. Inleiding

Deze notitie geeft inzicht in de ontwikkelingen op het gebied van weten regelgeving die impact hebben op het arbeidspotentieel voor Defensie. Om zo in te kunnen schatten wat de mogelijkheden en beperkingen zijn ten aanzien van toekomstige personele inrichting van de krijgsmacht. Opgemerkt moet worden dat weten regelgeving op zichzelf niet in ontwikkeling zijn, behalve op het moment dat zij zich in het wettechnische traject bevinden. Het zijn sociaal-economische, demografische en maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot wijzigingen in weten regelgeving. Deze ontwikkelingen worden behandeld in deelonderzoek III.2.1. In deze notitie wordt daarom voornamelijk ingegaan op wetgeving die al in voorbereiding is en bestaande wettelijke randvoorwaarden die het arbeidsaanbod voor Defensie beperken. Wijziging van wetgeving is veelal een lang traject dat soms jaren kan duren. Sommige in deze notitie behandelde voorstellen tot wijziging van wet zullen bij afronding van het project Verkenningen nog steeds een voorstel van wijziging zijn. Evenzeer is het denkbaar dat wetswijzigingen die bij het opstellen van de onderhavige notitie (voorjaar 2009) nog aanhangig zijn bij de Tweede Kamer bij afronding van het project inmiddels wet zijn geworden. De onderzoeksopdracht verlangt zowel een onderzoek naar het arbeidsaanbod als de arbeidsvoorwaardelijke aspecten die van belang zijn voor het arbeidspotentieel. Arbeidsvoorwaarden zijn echter onderdeel van de onderhandelingen tussen sociale partners. Natuurlijk zullen sociale partners zich laten leiden door ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De uitkomsten van deelonderzoek III.2.1 bieden inzicht in deze ontwikkelingen. Echter welke keuze sociale partners in de onderhandelingen maken, laat zich niet voorspellen. Op wijzigingen in weten regelgeving als gevolg van toekomstige arbeidsvoorwaarden overeenkomsten wordt in deze notitie dan ook slechts beperkt ingegaan.

Wet- en regelgeving arbeid – Inleiding

172

Wijzigingen in kabinetsbeleid kunnen eveneens leiden tot wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden van het Defensie personeel. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht in wijzigingen in verlofregelingen. Deze arbeidsvoorwaardelijke aspecten worden wel meegenomen in deze notitie.

Wet- en regelgeving arbeid – Inleiding

173

2. Arbeidsaanbod beperkend

Inleiding Als grote werkgever heeft Defensie continu behoefte aan nieuw personeel. Het gaat daarbij om zowel militairen als burgermedewerkers. De behoefte aan militair personeel is het meest omvangrijk. Vooral als gevolg van de piramidale organisatieopbouw heeft Defensie jaarlijks behoefte aan een groot aantal (jonge) militairen. Niet iedere kandidaat kan echter een functie binnen Defensie worden aangeboden. Er gelden strenge voorwaarden voor aanstelling die het arbeidsaanbod beperken. Hoewel door de problematiek van het groot aantal vacatures de grenzen van het arbeidsaanbod met steeds grotere regelmaat onderwerp van gesprek zijn, valt hier geen wijziging in weten regelgeving te verwachten. Strikt genomen vallen deze grenzen daarom buiten het bereik van dit onderzoek. Toch is er voor gekozen om deze beperkende weten regelgeving te beschrijven. Voor een goed begrip van de beperking op het arbeidsaanbod is het van belang om deze voorwaarden in beeld te brengen. De belangrijkste grenzen voor het arbeidsaanbod worden gevormd door: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

De verplichting van het Nederlanderschap; Verklaring van geen bezwaar; Minimale leeftijd van 17 jaar; Verbod op dwangarbeid.

Voordat deze voorwaarden worden beschreven, wordt eerst ingegaan op Europese weten regelgeving.

Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod beperkend

174

Europese weten regelgeving De Europese Unie kent het beginsel van vrijheid van arbeid zoals vastgelegd in artikel 39 EG-Verdrag; dit artikel kent tevens de mogelijkheid voor staten deze vrijheid te beperken uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Deze mogelijkheid dient echter te worden gezien vanuit het ontvangende land. Als Nederland zelf buitenlandse militairen wil werven staat de EU-regelgeving dat niet in de weg. De verplichting van het Nederlanderschap vormt echter wel een beperking voor de werving binnen Europa. Op deze verplichting wordt hierna ingegaan.

De verplichting van het Nederlanderschap Voor een aanstelling als militair is in principe de Nederlandse nationaliteit vereist. Dit is vastgelegd in de Militaire Ambtenarenwet (artikel 12g). Voor een aanstelling als burgerambtenaar bij Defensie is het Nederlanderschap, op basis van de Ambtenarenwet (Artikel 125e) eveneens een vereiste. In dit artikel staat dat voor de vervulling van een vertrouwensfunctie, alleen degene in aanmerking komt die Nederlander is, tenzij het dienstbelang bepaaldelijk anders vordert. Ten slotte bepaalt het Algemeen Militair Ambtenaren reglement (artikel 5) dat het Nederlanderschap een voorwaarde is voor een aanstelling bij de krijgsmacht. Militairen kunnen, in bijzondere gevallen, ook tijdelijk worden aangesteld. Tijdelijke aanstelling geschiedt wanneer gedurende een korte periode een functie moet worden vervuld waarvoor een deskundigheid is vereist die binnen de krijgsmacht (op korte termijn) niet beschikbaar is. Juist omdat deze vorm van aanstelling in het leven is geroepen voor bijzondere gevallen, is de mogelijkheid geopend om af te wijken van de (in gewone gevallen) geldende voorwaarden. Om in aanmerking te komen voor een tijdelijke aanstelling behoeft men niet het Nederlanderschap te bezitten. (Artikel 11 lid 2 AMAR). Deze uitzonderingsbepaling is bedoeld voor uitzonderingsgevallen en niet voor de reguliere vulling van functies bij de krijgsmacht. Recruteren van EU-burgers In een artikel in de Militaire Spectator (‘Zorrug dat je erbij komt’ – rekrutering over de grens door dr. V. Enthoven en LKOLMARNS H.J. van der Maas, Militaire Spectator, 2008/10 p. 524) werd bepleit dat artikel 11 van het Algemeen Militair Ambtenarenregelement voldoende mogelijkheden schept voor het op grote schaal rekruteren van EU-burgers. Dit is echter onjuist. De Militaire Ambtenarenwet geeft in Artikel 12g een mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van de eis. De Memorie van Toelichting stelt dat daarmee is beoogd dat “hoezeer ook gehecht wordt aan het vereiste van het Nederlanderschap voor aanstelling als militair ambtenaar, onder bepaalde omstandigheden (met name in tijd van oorlog, oorlogsgevaar of in andere buitengewone omstandigheden) kan het noodzakelijk zijn af te wijken van deze regel”. De uitzonderingsmogelijkheid is dus bedoeld voor uitzonderingsgevallen en niet voor de reguliere vulling van functies bij de krijgsmacht. In artikel 11 van het Algemeen militair ambtenarenreglement, waaraan de auteurs refereren, is invulling gegeven aan deze uitzonderingsbepaling. Daarin staat dat wegens en voor de duur van de vervulling van een functie die niet door al in werkelijke dienst verblijvende militairen kan worden vervuld, in bijzondere gevallen tijdelijke aanstelling als militair bij het beroepspersoneel kan plaatsvinden. Daarbij wordt dan afgeweken van de in artikel 5 van hetzelfde reglement gestelde eis van het Nederlanderschap. Defensie maakt bijvoorbeeld al gebruik van deze uitzonderingsmogelijkheid bij de tijdelijke aanstelling van in uitzendgebieden geworven tolken. De genoemde wettelijke beperkingen in onder andere de soorten functies en de tijdelijkheid maken het op dit moment onmogelijk buitenlanders op grote schaal te werven voor de vulling van reguliere vacatures. Naast de juridische beperkingen die aan het voorstel kleven, bestaan ook raktische bezwaren. Gedacht kan worden aan taal- en opleidingseisen en aan moeilijkheden bij de verzameling van gegevens in het kader van het veiligheidsonderzoek.


175

Verklaring van geen bezwaar De functies bij Defensie zijn bijna allen vertrouwensfuncties. Voor aanstelling op deze functies is een zogenaamde ‘verklaring van geen bezwaar’ als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) vereist. De minister van Defensie kan weigeren een‘Verklaring van Geen Bezwaar’ af te geven als niet genoeg betrouwbare gegevens kunnen worden verzameld of als onvoldoende zeker is dat een defensiemedewerker de vertrouwensfunctie onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Dat kan bijvoorbeeld zijn op grond van: bepaalde veroordelingen uit het verleden, ernstige financiële problemen, verslaving, criminele activiteiten, steun aan of lidmaatschap van terroristische of extremistische organisaties die bepaalde grondrechten onvoldoende respecteren. Ook kan dit het geval zijn op grond van omstandigheden of gedragingen waardoor de kandidaat chantabel is. Bij afwezigheid van zo’n verklaring komen kandidaten niet in aanmerking voor een functie bij Defensie. Wordt een verklaring tijdens de diensttijd van een militair ingetrokken dan volgt veelal ontslag bij Defensie.

Minimum leeftijd van 17 jaar Voor een aanstelling als militair geldt een ondergrens van 18 jaar. Een aanstelling als aspirant-militair is mogelijk op zeventienjarige leeftijd. Een ontwikkeling tot verlaging is niet verwachten. Het Verdrag inzake de rechten van het kind, waarin het terzake relevante Facultatieve Protocol door Nederland is ondertekend, belemmert dat. Dit Facultatief Protocol bevat onder meer de volgende verplichtingen: ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Leden van de krijgsmacht met een leeftijd onder de 18 jaar mogen niet rechtstreeks deelnemen aan vijandelijkheden. Personen met een leeftijd onder de 18 jaar mogen niet gedwongen worden ingelijfd of opgenomen in de krijgsmacht. Elke staat moet bij de bekrachtiging van het Facultatief Protocol een verklaring afleggen, aangevend wat de minimumleeftijd is waarop personen lid mogen worden van de krijgsmacht en welke maatregelen worden genomen om te verzekeren dat rekrutering onder de 18 jaar volstrekt vrijwillig is. Bij de rekrutering onder de 18 jaar moeten ten minste de volgende zaken gewaarborgd worden: -- rekrutering is daadwerkelijk vrijwillig; -- rekrutering vindt plaats met volledige instemming van de ouders of wettelijke vertegenwoordigers; -- de betreffende personen zijn volledig ingelicht over de plichten die gemoeid zijn met de militaire dienst.

Op 25 mei 2000 is het Facultatief Protocol tot stand gekomen bij het Verdrag inzake de rechten van het kind inzake de betrokkenheid van kinderen bijgewapende conflicten (Trb. 2001, 36 en 131) Tijdens de Millenniumtop van 5 - 9 september 2000 is het Facultatief Protocol door Nederland ondertekend. Bij de Rijkswet van 18 december 2008 (Stb.2009, 42) is goedgekeurd dat het Facultatief Protocol met ingang van 1 juni 2009 ook voor Nederland verbindend zal zijn. Bij de totstandkoming van het Facultatief Protocol heeft een internationale discussie plaatsgevonden over de zogenoemde ‘straight-18’-regeling. Dit houdt in dat de leeftijdgrens voor zowel de deelname aan gewapende conflicten als voor vrijwillige indiensttreding op 18 jaar wordt vastgesteld. De landen die een grote bijdrage leveren aan internationale crisisbeheersingoperaties, dreigden echter af te zien van de


176

ondertekening van het Protocol als deze regeling in het Protocol zou worden opgenomen. De ‘straight-18’regeling is dan uiteindelijk ook niet opgenomen in het Facultatief Protocol. Voor Defensie is werving onder schoolverlaters, waarvan zeventienjarigen een belangrijk deel uitmaken, onmisbaar voor een goed bezette en adequaat functionerende krijgsmacht. Om deze reden is dan ook in artikel 1a van de Militair Ambtenarenwet34 opgenomen dat 17-jarige met schriftelijke instemming van hun ouders/wettelijke vertegenwoordigers als aspirant-militair ambtenaar kunnen worden aangesteld. Aan aspirant-militaire ambtenaren wordt geen functie toegewezen. Zij worden niet ingezet in buitengewone omstandigheden, voor vredes- of humanitaire operaties of voor enige vorm van gewapende dienst. Een aanstelling als aspirant-militair ambtenaar gaat over in een aanstelling als militair ambtenaar als de aspirant-militair ambtenaar daarmee na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar schriftelijk instemt.

Dienstplicht en verbod op dwangarbeid In Nederland is sinds 1 mei 1997 de opkomstplicht officieel opgeschort. Sinds 22 augustus 1996 werden er al geen nieuwe dienstplichtigen meer opgeroepen. De opschorting houdt in dat er geen burgers wettelijk verplicht worden de militaire dienst te vervullen zolang de veiligheidssituatie dat niet vereist. Het Nederlandse leger bestaat hierdoor sinds die tijd volledig uit (vrijwillig dienende) beroepsmilitairen. Wel krijgt iedere mannelijke staatsburger een dienstplichtbrief waarin wordt verteld dat hij is ingeschreven, maar niet opkomstplichtig is. Ter vervanging van de militaire dienstplicht, maken sommige politieke partijen zich sterk voor de invoering van een maatschappelijke/sociale dienstplicht. Een dienstplicht voor andere doeleinden35 dan militaire dienst is echter in strijd met het verbod op dwangarbeid. Artikel 4 EVRM bepaalt dat niemand gedwongen mag worden om dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Dienst van militaire aard of, in het geval van gewetensbezwaarden in landen waarin hun gewetensbezwaren worden erkend, diensten die gevorderd worden in plaats van de verplichte militaire dienst worden niet als ‘dwangarbeid of verplichte arbeid’ in de zin van dit artikel worden beschouwd. Dit betekent dat het opleggen van een verplichting tot het verrichten van bijvoorbeeld taken in de zorg alleen mogelijk is in de situatie dat de opschorting van de opkomstplicht is beëindigd en opkomstplicht is ingevoerd en dan nog alleen voor degenen wier bezwaren tegen het vervullen van militaire dienst zijn erkend als ernstige gewetensbezwaren, dus ook op dit moment alleen voor mannelijke personen.

34 Met de Rijkswet van 18 december 2008 (Stb. 2009, 42) is na artikel 1 van de Militaire Ambtenarenwet een nieuw artikel 1a ingevoegd. 35 anders dan als tewerkstelling erkende gewetensbezwaarden.


177

3. Arbeidsaanbod versterkend

Commissie Arbeidsparticipatie Het kabinet heeft zich in 2008 laten adviseren door de commissie arbeidsparticipatie (commissie Bakker: 16 juni 2008; “Naar een toekomst die werkt”). De Commissie constateert dat een aantal knelpunten een hogere arbeidsparticipatie in de weg staat. Allereerst is er een grote groep mensen die onvrijwillig aan de kant staat. Het gaat om zowel uitkeringsgerechtigden als mensen die geen uitkering hebben. Verder kent Nederland veel (kleine) deeltijdbanen, functioneert de arbeidsmarkt voor ouderen niet goed en sluit het onderwijs onvoldoende aan op de behoeften op de arbeidsmarkt. Ten slotte schiet de inzetbaarheid van werknemers, met name de laaggeschoolden en de ouderen onder hen, tekort. De Commissie concludeert dat alle talenten in de samenleving moeten worden benut en dat daar ook veel mogelijkheden voor zijn. Juist in de arbeidsmarkt van de toekomst is iedereen nodig. In de benadering van de Commissie kan een hoge arbeidsdeelname alleen worden gerealiseerd als iedereen die wil en kan werken zijn kennis, vaardigheden en competenties op peil houdt en verder ontwikkelt. De Commissie bepleit een cultuuromslag om op een andere manier tegen werk en inzetbaarheid aan te kijken. De Commissie schetst dan drie samenhangende sporen waarlangs de arbeidsparticipatie kan worden verhoogd.

Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend

178

Drie sporen Maatregelen tot 2016: Het eerste spoor betreft het zo snel mogelijk aan het werk helpen van meer mensen. De Commissie doet in dat kader op een vijftal terreinen voorstellen die op korte termijn kunnen worden opgepakt door de overheid en de sociale partners. ❚❚ Verbeter de uitvoering van de reïntegratie ❚❚ Stimuleer meer uren werken door werknemers in deeltijd ❚❚ Stimuleer werken tot de AOW leeftijd ❚❚ Verbeter de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt ❚❚ Verhoog de inzetbaarheid Op middellange termijn: Het tweede spoor betreft het creëren van werkzekerheid voor iedereen door het investeren in inzetbaarheid door werknemers en werkgevers. Het tweede spoor bestaat uit drie onderdelen: ❚❚ De introductie van een individueel werkbudget voor iedereen, waardoor men zijn inzetbaarheid op peil kan houden. ❚❚ De omvorming van de WW tot een activerende werkverzekering, waardoor werkgevers een financieel belang krijgen om werkloosheid te voorkomen en werknemers extra stimulansen krijgen om werk te aanvaarden. ❚❚ Het leggen van de financiële verantwoordelijkheid voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie bij één partij, zodat het reïntegratiebeleid aan eenduidigheid wint. Vanaf 2016: Het derde spoor zet in op het bereiken van duurzame arbeidsparticipatie en financiële houdbaarheid van de verzorgingsstaat op lange termijn, door het mogelijk en aantrekkelijk te maken dat mensen geleidelijk langer doorwerken na hun 65ste. In dit kader adviseert de Commissie om uiterlijk vanaf 2016 de AOW- en pensioenleeftijd geleidelijk te verhogen met de levensverwachting tot 67 jaar in 2040 en om de AOW geleidelijk te fiscaliseren.

Het rapport van de commissie Bakker heeft geleid dat een groot aantal voorstellen tot wijziging van weten regelgeving om de participatie van diverse doelgroepen te vergroten. Hierna wordt op diverse doelgroepen ingegaan.

Arbeidsaanbod vrouwen

Voor het arbeidsaanbod is de groei in het aanbod van vrouwen van belang. In Nederland is het nog altijd de praktijk dat de man (nagenoeg) voltijds werkt en de vrouw in deeltijd. Dit anderhalf-verdienersmodel biedt kennelijk voor velen een model waarbij arbeid en zorg goed gecombineerd kunnen worden, vooral tijdens het spitsuur van het leven. Er zitten volgens het kabinet36 nadelen aan de massale keuze voor het anderhalf-verdienersmodel: het dempt de economische zelfstandigheid en loopbaanmogelijkheden van vrouwen, verhindert een volle wasdom van hun talenten, zorgt dat investeringen in scholing voor vrouwen onrendabel worden ingezet en begrenst hun aandeel in het slechten van nijpende arbeidsmarkttekorten. Het kabinet werkt daarom aan gezinsvriendelijk beleid om vooral vrouwen te behouden voor de arbeidsmarkt. Daarbij is het wegwerken van culturele belemmeringen een belangrijk onderdeel. Hiervoor is niet altijd nieuwe weten regelgeving nodig. Huidige weten regelgeving bieden voldoende ruimte om met de spitsuur van het leven rekening te houden. Veeleer gaat het om de cultuuromslag waarbij door de werkgever binnen wettelijke kaders meer mogelijkheden worden gecreëerd om meer uren te werken, bijvoorbeeld binnen schooltijden of door mogelijkheden voor flexibele roosters of telewerken.

36 Zie kabinetsreactie op rapport commissie Bakker.


179

Ook Defensie kent een breed pakket aan voorzieningen die het gezinsvriendelijk beleid, binnen Defensie ook wel levensfasebeleid genoemd, ondersteunen. Daarnaast wordt verder gewerkt aan een samenhangend pakket aan voorzieningen om beter op individuele wensen in te kunnen spelen. Onder andere door de flexibilisering van verlofregelingen, waaronder ouderschapsverlof, en het vergroten van de mogelijkheden van uitruil tussen tijd en geld. Deze ontwikkelingen zullen in de nabije toekomst leiden tot wijziging van Defensieregelingen. Voor het verhogen van het aantal uren dat mensen (in deeltijd) werken, is de beschikbaarheid van kinder opvang essentieel. De Commissie Bakker stelt voor een landelijk dekkend netwerk van brede scholen tot stand te brengen, met openingstijden van 7u tot 19u. Het kabinet steunt deze benadering. Het kabinet stimuleert brede scholen via investeringen in multifunctionele accommodaties, het versterken van dagarrangementen binnen de brede school, een impuls voor het creëren van combinatiefuncties en een steunpunt brede scholen. Om kinderopvang betaalbaar te houden en arbeidsparticipatie effectiever en efficiënter te bevorderen is een wijziging van de Wet kinderopvang voorzien.37

Arbeidsaanbod allochtonen Naast de groei in het aanbod vrouwen zit er voor arbeidspotentieel in Nederland ook nog groei bij alloch tonen werknemers. De werkloosheid onder niet-westerse allochtonen is bijna 3 keer hoger dan onder autochtonen (9,1% versus 3,3%). Door het wegwerken van deze werkloosheid zal een groter arbeidspoten tieel ontstaan. In Nederland gaat de aandacht o.a. uit naar het verkleinen van de jeugdwerkloosheid. Aangezien het grootste deel van de jeugdwerkloosheid jonge allochtonen omvat, zijn de maatregelen die erop zijn gericht de jeugdwerkloosheid te verkleinen, daarmee vooral maatregelen die de participatie van allochtonen bevorderen. Thans is de wet investeren in jongeren aanhangig bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel ‘Wet Investeren in jongeren’38 verplicht gemeenten jongeren van 18 tot 27 jaar die zich melden voor een uitkering een aanbod te doen. Dit kan een baan zijn, een vorm van scholing of een combinatie van beide, afgestemd op de situatie van de jongeren. Als zij het aanbod niet accepteren dan krijgen zij ook geen uitkering van de gemeente. Daarnaast wordt met het wetsvoorstel ‘passende arbeid’ (ook met lager loon) beoogd dat het UWV in de toekomst mensen die langer dan een jaar een WW-uitkering ontvangen ook banen op een lager niveau gaat aanbieden en met een lager loon dan de uitkering aanbieden. Dit werkaanbod moeten werklozen aanvaarden: bij weigering heeft dit gevolgen voor de uitkering. Het nieuwe, lagere, loon wordt aangevuld met de WW-uitkering. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel op 10 maart 2009 aangenomen39. Het wetsvoorstel is vervolgens naar de Eerste Kamer gezonden. Eén van de oorzaken van werkloosheid van niet-westerse allochtonen is dat veel niet-westerse allochtonen niet of gebrekkig Nederlands spreken, waardoor zij niet deel kunnen nemen aan de arbeidsmarkt. Met het oog daarop wordt de inburgering gecombineerd met arbeidsparticipatie en geïntensiveerd. Eerder in deze kabinetsreactie is aangegeven dat het kabinet de implicaties zal bezien van een leeftijdsonafhankelijke leerplicht tot startkwalificatie voor hen die hiertoe in staat zijn. Het verkrijgen van een startkwalificatie is voor allochtonen in het bijzonder van belang omdat hen dat de mogelijkheid biedt de Nederlandse taal beter te leren. Daarnaast wordt er naar gestreefd om taalachterstanden op hele jonge leeftijd weg te nemen. Vooral de eerste levensjaren van een kind zijn belangrijk voor de ontwikkeling van de cognitieve, de sociaalemotionele en de motorische vaardigheden. De opvoeding door de ouders legt daarvoor de basis, maar

37 Wijziging van de Wet kinderopvang in verband met een herziening van het stelsel van gastouderopvang, nr. TK 31.874. 38 Bevordering duurzame arbeidsinschakeling jongeren tot 27 jaar (Wet investeren in jongeren), nr. TK 31.775 39 Kamerdossiernummer 31.767


180

ook de rest van de omgeving waarin het kind opgroeit is van belang. In dat kader valt er in de nabije toekomst wetgeving te verwachten op het gebied van voorschoolse educatie te verwachten. Defensie is van oudsher niet een werkgever die massaal door allochtonen wordt gekozen, toch kan de wetgeving die participatie van allochtonen stimuleert er ook toe bijdragen dat meer allochtonen de weg naar Defensie vinden. Defensie tracht daarnaast o.a. met diversiteitsbeleid, ervoor te zorgen dat het aandeel allochtonen binnen Defensie groter wordt.

Arbeidsaanbod ouderen Een belangrijk onderdeel van het arbeidsaanbod vormen de oudere werknemers. Het kabinet neemt op dit moment al diverse maatregelen om de participatie van ouderen te bevorderen. Maar ook voor de nabije toekomst zijn ontwikkelingen te verwachten die zullen leiden tot aanpassing van weten regelgeving. Zo valt te verwachten dat de AOW-leeftijd geleidelijk wordt opgehoogd van 65 naar 67 jaar. Thans is het kabinetsbeleid er vooral op gericht om doorwerken tót 65 jaar te stimuleren en doorwerken na 65 jaar op vrijwillige basis mogelijk te maken. Op korte termijn valt juist hier de grootste winst te behalen wat betreft arbeidsparticipatie. De Raad voor Overheidspersoneel (ROP) heeft in 2005 een verkenning40 uitgevoerd naar de belemmeringen om door te werken na 65 jaar. Daaruit blijkt dat er geen wettelijke belemmeringen bestaan die doorwerken na 65 jaar verhinderen. Eventuele belemmeringen voor door werken na 65 jaar zijn veeleer gelegen in de onbekendheid in de praktijk met de mogelijkheden om een 65-plusser in dienst te nemen of te houden. Wel is het van belang dat voorwaarden worden gecreëerd om langer doorwerken mogelijk te maken. Leeftijdsbewust personeelsbeleid speelt daarbij een belangrijke rol. Ook prikkels tot langer doorwerken dragen bij aan de vergroting van de arbeidsparticipatie. Bij een prikkel kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de ‘doorwerkbonus' met 65 jaar en de verhoging van de arbeids korting voor ouderen. Ook het invoeren van deeltijdpensioen kan een bijdrage leveren. Het zorgt ervoor dat ouderen niet ineens volledig stoppen met werken. Het thans bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel moet het mogelijk maken om het AOW uit te stellen. Mensen die na hun 65ste willen doorwerken, kunnen hun AOW straks maximaal 5 jaar later laten ingaan en dan een hogere AOW-uitkering ontvangen. Mensen kunnen ook kiezen voor een gedeeltelijke AOW.41 Of bovenstaande maatregelen en wetsvoorstellen er toe zullen leiden dat ook het arbeidspotentieel voor Defensie wordt vergroot, is op dit moment moeilijk aan te geven. Het beroep van militair valt immers onder de fysiek zware beroepen. Voor militairen zijn daarmee niet zozeer wettelijke belemmeringen, maar veel meer fysieke belemmeringen van belang. Daarnaast geldt dat er zoals eerder aangegeven, als gevolg van de organisatieopbouw, een grotere behoefte bestaat aan jongere werknemers. Een oudere organisatieopbouw heeft bovendien gevolgen voor de betaalbaarheid van de personeelskosten. Niet alleen is het salaris van oudere werknemers hoger, ook UKW-lasten en pensioenlasten worden hoger naarmate het personeel ouder wordt.

40 Doorwerken na 65 jaar; ROP/05.00222 41 Wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met opname van de mogelijkheid om op verzoek van de pensioengerechtigde het ouderdomspensioen geheel of ten dele op een later tijdstip te laten ingaan, TK 31.774


181

Arbeidsversterkend overige doelgroepen Hiervoor zijn een drietal doelgroepen genoemd, te weten vrouwen, allochtonen en ouderen. Natuurlijk is niet het volledige arbeidspotentieel onder deze categorieën te scharen en omvat de indeling niet het totale veld aan arbeidsversterkende maatregelen. Wel duidelijk is dat er vooral in deze doelgroepen nog groei is te verwachten. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de participatiegraad onder mannen.42 De reden waarvoor juist deze doelgroepen in deze notitie in beeld zijn gebracht. Een andere doelgroep die niet direct onder de hiervoor genoemde categorie valt te scharen zijn reservisten. Dit is eveneens een belangrijke doelgroep waarin uitbreiding valt te verwachten. In de nota “Reservisten beleid 2009” die op 20 januari 2009 aan de Tweede Kamer is aangeboden, worden een groot aantal maatregelen genoemd die er toe moeten leiden dat meer reservisten worden ingezet, reservisten gemiddeld langer ingezet worden en reservisten voor nieuwe taken worden ingezet. Een deel van de maatregelen verlangen een wijziging van weten regelgeving. Het kabinet investeert verder ook in mensen met een beperking, zodat ze kansen krijgen om te werken en actief deel te nemen in de samenleving. In de Wajong (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening voor jonggehandicapten) komt de focus te liggen op werk. Wie kan werken, krijgt hulp bij het vinden van een baan. Voor Defensie is – gelet op de inhoud van het militaire beroep en de militaire keuringseisen – deze categorie niet de doelgroep waar het grootste arbeidspotentieel kan worden verwacht.

Arbeidsversterkend algemeen Zoals hiervoor aangegeven, wordt er steeds meer verwacht van onze medewerkers en wordt de druk om meer te participeren voor alle groepen binnen onze samenleving vergroot. Het is van belang dat tegenover deze eisen die aan de werknemers wordt gesteld maatregelen staan die het voor de defensiemedewerkers mogelijk maakt om aan deze eisen te voldoen. De maatregelen die terzake worden genomen, zijn eveneens arbeidsversterkend. Daarbij wordt rekening gehouden met de verschillen tussen medewerkers in diverse levensfasen. Het zogenaamde levensfasebeleid houdt er rekening mee dat de wensen en behoeften van ouderen anders zijn dan die van jongeren die net beginnen met werken. Elke levensfase kent zijn eigen mogelijkheden, problemen en uitdagingen. Door daarmee rekening te houden blijven medewerkers langer productief, gezond, gemotiveerd en betrokken. Hiervoor is echter geen wijziging van weten regelgeving noodzakelijk. Op basis van de huidige weten regelgeving kan hier voldoende invulling aan worden gegeven. Voorts kunnen verbeteringen in het onderwijs en een verbinding van school en arbeidsmarkt als arbeids versterkend worden aangemerkt. Daarbij kan gedacht worden aan kwaliteitseisen en de ontwikkeling van kerndoelen voor het onderwijs. Op dit punt zijn dan ook Wijzigingen van weten regelgeving te verwachten die deze verbetering ondersteunen. Voor Defensie is het zogenaamde project ‘Loopbaanlint’ met o.a. de instroomopleidingen bij ROC's, Vrede & Veiligheid, van groot belang.

42 Voor de participatiegraad onder mannen (20-64 jaar) wordt tot 2020 een daling verwacht van3%-punt tot 82%, daarna is de participatiegraad onder mannen tot 2040 naar verwachting stabiel.


182

Arbeidsvoorwaardelijke aspecten Zoals in de inleiding is aangegeven zijn arbeidsvoorwaarden onderdeel van de onderhandelingen tussen sociale partners. Sociale partners zullen zich laten leiden door ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De uitkomsten van deelonderzoek III.2.1 bieden inzicht in deze ontwikkelingen. Voor de komende tijd zullen harmonisatie van arbeidsvoorwaarden en flexibilisering van arbeidsvoorwaarden belangrijke thema's blijven. Met het FPS kiest Defensie voor een modern en open personeelsysteem dat aandacht heeft voor het individu, en dat daarmee ook aansluit op huidige ontwikkelingen in de maatschappij. Om de defensie medewerker beter sturing te kunnen laten geven aan zijn of haar loopbaan is het belangrijk het FPS te ondersteunen door het arbeidsvoorwaarden-, loopbaan- en opleidingsbeleid verder te harmoniseren. Om de bedrijfsvoering te verbeteren en om de mobiliteit van het personeel tussen de krijgsmachtdelen te bevorderen, wordt een studie verricht op welke wijze de rangen- en bezoldigingen van militairen geharmoniseerd kunnen worden. Ook zal het wegnemen van de verschillen in arbeidsvoorwaarden tussen de operationele commando's de mobiliteit van militairen defensiebreed bevorderen. Ook flexibilisering van arbeidsvoorwaarden kan de mogelijkheden voor individuele keuzes vergroten. Gezocht wordt naar mogelijkheden om het arbeidsvoorwaardenpakket meer flexibel te maken. Daarbij kan worden gedacht aan verdere keuzemogelijkheden op het gebied van uitruil tussen verlof en bezoldiging of bijvoorbeeld uitruilen van belast loon voor een onbelaste tegemoetkoming.


183

Kennisinvestering


Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

192

Inleiding

194

Doelstelling studie Uitgangspunten en beperkingen

Huidige situatie (nulmeting) Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Defensiebelang Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Kennisinvesteringsquote en -budgetten Kennisinvesteringsprofielen

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)

Ambities (strategische functies/krijgsmachtprofielen)

Benchmark Kennisportefeuille

195 195

198 198 198 199 202 203

204 204 206

209 209

211

214 214

Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Defensiebelang Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding Kennisinfrastructuren (interne en externe kennisbases) Kennisinvesteringsquotes

214 215 216 217 219

Interdepartementale en internationale samenwerking

220

Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)

Strategische functies in kennisgebieden Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Defensiebelang Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen

Kennisinvestering

220

222 222 222 225 227 229

230

186

Kennisinvesteringsquote en -budgetten

Kennisinvesteringsprofielen Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)


Conclusies Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Defensiebelang Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Kennisinvesteringsquote en -budgetten Kennisinvesteringsprofielen

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)


Beleidsaanbevelingen Algemeen Strategisch besturings- en beleidsniveau Ondersteunings- en implementatie niveau Uitvoerend niveau

230

230 231 231

233

234 234 234 234 235 236

236 236 236

237 237

238

240 240 241 241 242

Afkortingen

244

Annexen

246

Annex 1 – Samenstelling van de projectgroep Leden Ad-hoc leden Agendaleden

Annex 2 Annex 3 Annex 4 Annex 5 Annex 6 Annex 7

– – – – – –

S&T, R&T, R&D, S&D en de Defensiedimensie Deelvragen Oude kennisen technologiegebieden Nationale financiële gegevens Strategische functies Nationale kennisbasis Defensie & Veiligheid

Kennisinvestering

247 247 247 247

248 250 251 257 260 267

187

Annex 8 – Omgevingsanalyse internationale samenwerking Annex 9 – Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie Uitgangspunten Subgebieden en thema’s

Annex 10 – Huidige dekkingsgraad van kennisinvesteringen door en voor Defensie in Nederland

Kennisinvestering

270 271 271 271

281

188

Kennisinvestering

189

Kennisinvestering

190

Onderzoeksvraag iii.5.2 ❚❚

❚❚

Welke kennisen technologiegebieden zijn van belang voor de invulling van de toekomstige behoeften van de krijgsmacht en welke interne en externe kennisbasis (kennisinfrastructuur) hoort hierbij? Welke kennisinvesteringsquote past bij de mogelijke ambities van Defensie (krijgsmachtprofielen)?

Beantwoord door: Projectgroep KIQ in samenwerking met NLDA, TNO, TNO HCSS, NLR, MARIN, Clingendael en Internationale Defensieonderzoek partnerlanden (Australië, Canada, Denemarken, Duitsland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk en Zweden)

Kennisinvestering

191

1. Management samenvatting

Kennisinvesteringen door en voor Defensie leiden tot een voorsprong in de tijd t.o.v. landen die dat niet doen. Echter, de hoogte van een kennisinvestering is niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen, het is een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennisintensieve organisaties, dus ook voor Defensie. Wel is duidelijk dat een onvoldoend grote kennisinvestering leidt tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke zaken. Nederland investeert circa 1,5% van zijn BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met Nederland vergelijkbaar zijn (benchmarklanden). Voor alle landen geldt een neerwaartse trend in defensiebestedingen. Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is circa 1%; dit is significant lager dan vergelijkbare landen, die circa 2% investeren. Uit de analyse van de strategische functies van de Verkenningen is naar voren gekomen dat een brede kennisbasis noodzakelijk is om goed gestalte en inhoud te kunnen geven aan de strategische onzekerheid en de niet-rationele dynamiek van asymmetrische dreigingen en irreguliere conflicten. De focus verschuift naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onderhandelen (anticiperend vermogen). Daarnaast blijven de kwaliteit en samenstelling van het materieel van de krijgsmacht van belang. Toekomstgerichte werkzaamheden en analyses worden belangrijker, en deze zijn in het huidige krijgsmachtprofiel minder prominent aanwezig. De kennisen technologiegebieden die in bovenstaande context van belang zijn voor het invullen van de toekomstige behoeften van de Nederlandse krijgsmacht zijn aan een nadere analyse onderworpen en zijn neergelegd in negen nieuwe kennisgebieden en 40 subgebieden (zie annex 9).

Kennisinvestering – Managementsamenvatting

192

Voorts is gebleken dat de strategische functies, m.u.v. normaliseren, niet differentiëren in de breedte van de kennisbasis. Een eventueel latent aanwezige differentiatie wordt bovendien teniet gedaan omdat de beleidopties van de Verkenningen gebaseerd worden op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit verschillende strategische functies, zodat er uiteindelijke een middeling optreedt. Echter, aan de hand van de analyse van de dekkingsgraad van de fijnmazige UK6 kennistaxonomie (de internationale standaard, zie annex 10), is vastgesteld dat de huidige voor Defensie relevante kennisbasis in Nederland (zeer) smal is. Dit is een ongewenste situatie, mede in de context van het quid pro quo principe bij internationale samenwerking. De berekende percentuele verdeling van het onderzoeksbudget over de kennisgebieden is in beginsel een goede methode voor het accommoderen van fluctuaties in het onderzoeksbudget. Een betere formulering en benutting van de kennisinvesteringen kan vooral praktisch slagen dankzij inzet, creativiteit, volharding en samenwerking van militairen en burgerspecialisten op alle niveaus binnen de Defensieorganisatie en de kennisinfrastructuur. Daarvoor zijn er per organisatieonderdeel maatwerk oplossingen nodig, die het mogelijk maken dat de juiste wensen en noden voor de korte, middellange en lange termijn worden aangepakt. Voor de daarmee verbonden organisatie van de interne en externe kennisbases geldt als vuistregel dat kennisinvesteringen die relatief veel domeinkennis van de Defensieorganisatie vergen zo dicht mogelijk bij dan wel binnen Defensie georganiseerd moeten worden. Kennis en kunde van basisexpertise en systeem gerelateerde expertise kunnen (deels) buiten Defensie hun herkomst vinden. Voorts zal Defensie, meer dan nu het geval is, “open innovatie” als paradigma moeten gaan hanteren. Belangrijke onderdelen van de interne en externe kennisbases zijn de interdepartementale en de internationale bases (zie de annexen 7 en 8). Het S&T programma wordt in lijn gebracht met de wensen en noden van de behoeftesteller door een op elkaar afgestemde verzameling van projecten en programma’s, die idealiter zijn ontleend aan een rollend S&T plan en een roadmap van iedere functionele behoeftesteller. Basisbeginsel is dat S&T programmering niet moet worden georganiseerd vanuit het onderzoek zelf. Voor uitgebreide conclusies en beleidsaanbevelingen wordt verwezen naar de betreffende hoofdstukken.

Kennisinvestering – Managementsamenvatting

193

2. Inleiding

Het Ministerie van Defensie is in maart 2008 gestart met een interdepartementale Verkenning43 o.l.v. een interdepartementale Projectdirectie, die zonder beperkingen beleidsopties dient te formuleren m.b.t. de toekomstige ambities voor de Nederlandse defensie-inspanning, de daaruit voortvloeiende samenstelling en toerusting van de krijgsmacht en het daarbij behorende niveau van defensiebestedingen, mede in bondgenootschappelijk perspectief. De beleidshorizon is circa 20 jaar. Het eindrapport zal namens het Kabinet eind 2009 aan de TK worden aangeboden. Voor de Verkenningen worden deelverkenningen uitgevoerd die antwoord geven op de strategische vragen uit het projectplan.44 Één van de deelverkenningen betreft Defensie Kennisinfrastructuren (KIS) en Kennisinvesteringsquote (KIQ)45, i.c. vraag III.5.2. Deze beleidsstudie beantwoordt vraag III.5.2, en is daarnaast verbonden met de versterking van de kennisfunctie binnen Defensie, waarvoor inmiddels een belangrijke stap is gezet door de oprichting van de Bestuursraad Kennis en Strategie (BKS) en de aanstelling van een Adviseur Kennis en Strategie Beleid (AKSB).46 De uitvoering van de deelverkenningen berust in beginsel bij de Projectdirectie. Echter, deze deelverkenning is gemandateerd aan een projectgroep, onder auspiciën van de BKS.47 In de BKS hebben alle beleids verantwoordelijke Defensiedirecties zitting; die op hun terrein primair verantwoordelijk zijn voor de vraagarticulatie.

43 44 45 46 47

BR 3.3 BJP2008; TK 2008 31 243, nr.6. Projectplan Verkenningen V.0.2.0 (11 juli 2008). BR 3.7 BJP 2008 “Ontwikkeling van een Kennisinvesteringsquote” is opgegaan in vraag III.5.2 van BR 3.3. Kamerbrief Kennisfunctie Defensie d.d. 8 november 2007. Dagelijkse aansturing is door de BKS gemandateerd aan de AKSB en de SC DR&D.

Kennisinvestering – Inleiding

194

Conform het in de BKS goedgekeurde plan van aanpak KIS/KIQ48 dient deze studie Defensie in staat te stellen om ook op de langere termijn verantwoorde keuzen te kunnen maken voor Defensie-investeringen in de relevante kennis en kunde. Deze studie is gebaseerd op de Internationale Workshop van 4 en 5 februari 200949, de bilaterale bespre kingen met Canada op 19 en 20 februari 200950, Consultancy van Dr. John Leggat51 en Rod Schmitke (MSc)52, de bijdragen van de Projectgroep KIS/KIQ, interviews met alle functionele behoeftestellers (leden van de R&D planningscommissie en de OPCO’s) en NLR en TNO, en de rapporten van HCSS en QinetiQ.

Doelstelling studie De kwestie die in deze studie centraal staat is strategische onderzoeksvraag III.5.2 van de Verkenningen53: “Welke kennisen technologiegebieden zijn van belang voor de invulling van de toekomstige behoeften van de krijgsmacht en welke interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur) hoort hierbij? Welke kennisinvesteringsquote past bij de mogelijke ambities van Defensie (krijgsmachtprofielen)?” De methode van beantwoording van deze vraag is beschreven in het plan van aanpak KIS/KIQ, en behelst een decompositie van de onderzoeksvraag in deelvragen. De deelvragen zijn opgesteld op basis van de belangrijkste steekwoorden in de onderzoeksvraag: taxonomie (welke kennisen technologiegebieden), Defensiebelang, behoeften, kennisinfrastructuur, kennisinvesteringsquote en ambities (strategische functies en krijgsmachtprofielen), zie annex 3. Conform het plan van aanpak KIS/KIQ is de doelstelling van de studie het beantwoorden van strategische onderzoeksvraag III.5.2 en het leggen van een relatie tussen enerzijds een voor Defensie relevante kennis infrastructuur (interne en externe kennisbases) en een kennisinvesteringsquote, en anderzijds de mogelijke strategische functies en krijgsmachtprofielen voor een langere termijn (circa 20 jaar), die behoren bij de desbetreffende ambities van Defensie, zoals gehanteerd in de Verkenningen.

Uitgangspunten en beperkingen De organisatorische inrichting van de interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur) is geen verantwoordelijkheid van de projectgroep. Het begrip kennisinvestering is afgebakend als een expliciete investering in kennisontwikkeling54 door: ❚❚

❚❚ ❚❚

basisverkennend onderzoek en/of toegepast onderzoek om de haalbaarheid van een oplossing aan te tonen; technologieontwikkeling en/of -demonstratie; materieelgericht onderzoek en ‘zacht’ onderzoek rond personele, doctrinaire en organisatorische aspecten; m.b.v. daarvoor structureel aangemerkte (centrale en/of decentrale) budgetten.

Bovenstaande afbakening valt samen met de termen ‘kennis als vermogen’en ‘kennis als product’ zoals gehanteerd in het rapport van de “De kracht van directe verbindingen”.55

48 49 50 51 52 53 54

Plan van Aanpak KIS/KIQ vs. 2.0 (2 oktober 2008) (goedgekeurd in de BKS van 24 september 2008). Australië, Canada, Duitsland, Noorwegen en VK. O.l.v. senator F.E. van Kappen (GenMajMARNS b.d.). Delegatie bestond uit Prof. dr. J.G. Siccama, ir. P.J. Keuning, ir. N. Pos en Lkol ir. M.P.G. Sweelssen. Voormalige Assistant Deputy Minister Science & Technology (ADM S&T) Canada, tevens CEO DRDC. Voormalige DRDC S&T Counsellor London en voormalig Nationale Coördinator S&T Canada. Pagina 61 van het Projectplan Verkenningen V.0.2.0 (goedgekeurd 11 juli 2008). Kennismanagement, -gebruik en -utilisatie worden in deze studie derhalve niet afzonderlijk beschouwd. Wel wordt het binnen de Defensieorganisatie benutten van ontwikkelde kennis van cruciaal belang geacht. 55 Ad hoc Commissie Brugfunctie TNO en GTI’s (Commissie Wijffels) (mei 2004)


195

Het uitgangspunt is derhalve ‘Science & Technology’ (S&T), zie annex 2 voor een vergelijking met ‘Research & Technology’ (R&T) en ‘Research & Development’ (R&D). Defensie investeert in beginsel alleen in kennisontwikkeling indien de beoogde en benodigde kennis niet ‘van de plank’ is te verkrijgen. Zo kan het nut van iedere Defensie kennisinvestering (Defensie S&T) worden getoetst met de volgende criteria: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Uniciteit: unieke kennis specifiek voor Defensie; Noodzaak/relevantie: is deze unieke kennis echt noodzakelijk/relevant; Kwaliteit: levert de investering kwalitatief goede kennis; Toegankelijkheid56: nationaal en/of internationaal te verkrijgen; Onafhankelijkheid: voor bijvoorbeeld inlichtingen, operationele analyse; Flexibiliteit: is het (tijdelijk) niet investeren in kennisontwikkeling omkeerbaar.57

Andere uitgangspunten zijn: ❚❚ De besluiten van de BKS inzake het sourcingbeleid en het prioriteringskader; ❚❚ Het rapport van HDIO over de herinrichting van de kennisfunctie bij Defensie; ❚❚ De conclusie van de Commissie Wijffels dat de kloof tussen onderzoek enerzijds en de innovatiekracht van het bedrijfsleven en de overheid anderzijds overwonnen kan worden door een directe verbinding tussen vraag en aanbod van kennis, waarbij de vraag sturend moet zijn; 58 ❚❚ De Strategische Kennisagenda (SKA) en in het bijzonder de vijf vraaggedreven kennisthema’s 59 en de vijf aanbodgeïnitieerde kennisvelden ; 60 ❚❚ De zeven strategische functies van de Verkenningen en de daarmee verbonden krijgsmachtprofielen.

56 57 58 59

Toegankelijkheid is betrekkelijk, alleen halen en niets brengen zal leiden tot geen toegankelijkheid. Tegen relatief weinig meerkosten en binnen relatief korte termijn. SKA kennisthema’s: C2 en Inlichtingen, Netwerken Informatie and Infrastructuur (NII), Wapens en Effecten, Bescherming, Inzet en Voortzettingsvermogen. SKA kennisvelden: ICT en Cognitieve Computing, Simulatie, Menswetenschappen en Biotechnologie, Geavanceerde Materialen en Nanotechnologie, Microsystemen en Robotica. 60 Anticiperen, Voorkomen, Beschermen, Interveniëren, Stabiliseren, Normaliseren en Afschrikken.


196


197

3. Huidige situatie (nulmeting)

Het Ministerie van Defensie verricht sinds decennia succesvol defensieonderzoek. Op grond daarvan en conform de studie-indeling in het plan van aanpak, zijn voor de huidige situatie en de beleidsopties de volgende onderwerpen van belang: kennisportefeuille, hoogte en samenstelling van financierings middelen, interdepartementale en internationale samenwerking en ambities (strategische functies/ krijgsmachtprofielen). De corresponderende deelvragen uit annex 3 zullen als onderdeel van deze onderwerpen aan de orde komen.

Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Een taxonomie wordt in algemene zin gebruikt als instrument voor identificatie, ordening en prioritering van onderzoek. Hoewel een taxonomie een versimpeling is van een complexer systeem, is in de praktijk gebleken dat deze goed bruikbaar is. Defensie maakt voor het beleid en management van zijn S&T kennisportefeuille gebruik van een kennistaxonomie die een brug vormt tussen enerzijds de behoefte aan Defensieonderzoek (vraag- of pull-zijde) en anderzijds de wetenschappelijke, conceptuele en technologische ontwikkelingen die nieuwe Defensie mogelijkheden kunnen creëren (aanbod of push-zijde). De wisselwerking tussen vraag en aanbod is belangrijk voor een goede Defensie kennisportefeuille.

Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting)

198

De oude Defensietaxonomie bestaat uit 11 kennisgebieden en 37 kenniselementen. Deze is ontwikkeld in het project Herijking Kennisvoorziening Defensie (HKD) uit 2002- 2003 en is nu circa 6 jaar in gebruik. Deze taxonomie is destijds inhoudelijk afgestemd met de preferente kennisaanbieders (NLR, TNO en MARIN) en is mede verankerd in de internationale standaard, de UK6 technologie taxonomie.61 De relatie met deze internationale standaard en de inhoudelijke beschrijving van de oude taxonomie is weergegeven in annex 4, waarnaar kortheidshalve wordt verwezen. De oude taxonomie is vooral goed geschikt gebleken voor technologisch georiënteerd onderzoek t.b.v. de aanschaffing, de aanpassing en het onderhoud van materieel en heeft zijn waarde in deze context bewezen. Echter, mede op basis van geïdentificeerde en geleerde lessen uit de recente inzet van de Nederlandse krijgsmacht, de bijdragen van de PG KIS KIQ en het werk van het HCSS is duidelijk geworden dat een actualisering nodig is, die mede is ingegeven door de trend naar ‘integrale defensie en veiligheid’62 en anticipatie. Deze actualisering behelst een noodzakelijke verbreding door het (beter) incorporeren van de alfa- en gammawetenschappen en meer aandacht voor mensen milieugerelateerde onderwerpen.

Defensiebelang De Nederlandse Krijgsmacht is een professioneel, modern en hoogwaardig bedrijf, waar wordt gewerkt met de laatste militaire inzichten en met technisch (zeer) geavanceerd materieel. De Nederlandse Krijgsmacht is dan ook één van de modernste Krijgsmachten ter wereld en is zeer goed op haar taken berekend. Een dergelijke positie heeft Defensie alleen kunnen bereiken door jarenlang continu te investeren in hoog waardige kennis en kunde, door deze zelf te ontwikkelen, te laten ontwikkelen bij derden, en door te (laten) volgen wat derden doen en daar van te leren. Zo is het genereren van gevechtskracht op hoofdlijnen verbonden met het Operationele, Personele, Materiële en Logistieke domein. Voor elk van deze onderdelen is know how noodzakelijk, die mede ontstaat door investeringen in Defensie S&T. In onderstaande figuur63 is dit weergegeven. Figuur 3.1 Defensie S&T versterkt de gevechtskracht in zijn context.

61 O.a. gebruikt door de NAVO Research & Technology Organisation en het EDA. 62 Een continuüm bestaande uit interne veiligheid ( BZK en JUS ) en externe veiligheid ( DEF ). 63 Ter beschikking gesteld door Ir. E.I.L.D.G. Margherita GenMaj b.d..


199

Specifiek voor het materieeldomein is onderzoek gedaan naar de kwaliteit van materieel als functie van Defensie R&D. Met een robuuste statistische analyse is het volgende samenvattende verband overtuigend vastgesteld.64 Figuur 3.2 Militaire Defensie R&D vertaalt zich in een materieelvoorsprong in de tijd.

In één zin betekent figuur 3.2 dat een land krijgt waarvoor het betaalt, gebaseerd op een Defensie R&D inspanning van circa 20 á 25 jaar daarvoor. Dit geldt ook voor kopen van de plank, immers materieelaanschaf is gebaseerd op eigen inzichten en expertises. Als deze zijn verouderd, leidt dat tot minder modern en minder geschikt materieel. Voor de Nederlandse Krijgsmacht zijn de consequenties van dit onderzoek duidelijk. Zo zal bij mogelijke interstatelijke conflicten, bezien door een rationele lens van gevechtskrachtprojectie en internationale politiek, in eerste aanleg worden vastgesteld welke landen een dreiging c.q. risico vormen en zal vervolgens worden gestreefd naar een vergelijkbare dan wel betere materieelkwaliteit en -samenstelling van de eigen krijgsmacht t.o.v. zijn opponenten. Voor asymmetrische dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten is de dynamiek juist niet-rationeel en kenmerkt deze zich door (diepe) onzekerheid. De focus verschuift in dergelijke gevallen naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onderhandelen (anticiperend vermogen), bovenop materieelkwaliteit en -samenstelling. In onderstaande figuur is de gemiddelde verdeling per EOC zichtbaar gemaakt (over 2006-2009). Dit is gedaan voor het doelfinancieringsbudget (DF-budget) van DR&D, dat grotendeels wordt besteed bij TNO Defensie en Veiligheid (slechts een klein deel gaat naar NLR en MARIN; de verdeling van TO en kennis gebruik per EOC is onbekend).

64 “The Effects of Defence R&D on Military Equipment Quality”, Middleton, Burns et al., Defence and Peace Economics (April 2006).


200

Figuur 3.3 Gemiddelde verdeling per EOC (DR&D DF, gemiddeld over 2006-2009)

Uit figuur 3.3 kan worden geconcludeerd dat er in de huidige situatie binnen de doelfinanciering (bij hoofdzakelijk TNO) relatief weinig wordt geïnvesteerd in EOC7 Logistieke ondersteuning, en dat ook in EOC3 Mobiliteit en ontplooibaarheid relatief weinig wordt geïnvesteerd. In EOC1 Tijdige beschikbaarheid, EOC4 Effectieve inzet en EOC7 Zelfbescherming wordt het meeste geïnvesteerd. De investeringen in deze drie EOCs zijn vergelijkbaar in omvang. Tenslotte bevinden de investeringen in EOC2 Gevalideerde inlich tingen en EOC5 Hoogwaardige communicatie zich in de middenmoot. De investeringen in deze twee EOCs zijn eveneens vergelijkbaar in omvang. Onderzoek voor de diverse EOCs onder de doelfinanciering kan verschillend van aard zijn en de hoeveelheid geïnvesteerd doelfinancieringsbudget hangt mede af van de rijpheid van kennis en de expertise die kennisinstituten kunnen leveren. Een gelijke verdeling van onderzoeksbudget per EOC is daarom niet een na te streven ideaalsituatie. Echter, binnen een evenwichtige onderzoeksportefeuille dienen de verschillen in onderzoek per EOC niet majeur te zijn. Duidelijk is dat de kennisinstituten relatief weinig onderzoeks betekenis hebben voor Defensie op de gebieden Logistiek en Mobiliteit en ontplooibaarheid. In de onderstaande figuur is de gemiddelde verdeling per behoeftesteller zichtbaar gemaakt (over 20062009) voor het doelfinancieringsbudget (DF-budget) van DR&D, dat grotendeels wordt besteed bij TNO Defensie en Veiligheid (slechts een klein deel gaat naar NLR en MARIN).


201

Figuur 3.4 Verdeling DF per behoeftesteller (gemiddelde 2006-2009)

Noot: het CZSK is niet zichtbaar omdat DMO/Zee het CZSK waarneemt in de begeleiding van het onderzoek. Uit figuur 3.4 kan worden geconcludeerd dat de DS en de DMO de grootste behoeftestellers zijn voor de doelfinanciering. De relatie met het besturingsmodel en de waardeketen van Defensie kan worden gelegd door de drie niveaus van strategie en organisatie van het model te nemen: ❚❚ Het strategische besturings- en beleidsniveau, de strategische en regierol; ❚❚ Het ondersteunende en implementatieniveau, een meer praktische regie- en vooral beheersrol; ❚❚ Het uitvoerende niveau, de uitvoerings- en begeleidingsrol. Het onderzoek dat Defensie laat verrichten uit de budgetten die DR&D beheert, richt zich in de huidige situatie hoofdzakelijk op materieelgeoriënteerde onderwerpen, zo blijkt uit de populatie onderzoeks programma’s en technologieprojecten. Voorts blijkt uit de populatie onderzoeksprogramma’s en technologieprojecten dat voor het strategische besturings- en beleidsniveau aanzienlijk minder onderzoek wordt verricht dan voor het ‘ondersteunende en implementatie’ en ‘uitvoerende’ niveau; de Verkenningen zijn een tijdelijke uitzondering. Dit is in de context van (diepe) onzekerheid en niet-rationele dynamiek een minder gewenste situatie. Tenslotte is gebleken dat er verhoudingsgewijs meer aandacht van Defensie uitgaat naar het formuleren van de S&T programma’s dan naar de begeleiding ervan en dat ook de utilisatie van Defensie S&T resultaten relatief minder aandacht krijgt.65 Deze onevenwichtigheid verdient de aandacht.

Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding In de huidige situatie is het binnen Defensie redelijk goed bekend waarnaar onderzoek wordt gedaan. Voor een overzicht aan welke onderzoeksbehoeften nu (mogelijk) gaat worden gewerkt, wordt verwezen naar het Defensie R&D plan 2010. Als het echter gaat om het kennisgebruik uit budgetten die niet zijn aangemerkt voor kennisondersteuning, dan is het in het financiële systeem van Defensie niet of nauwelijks na te gaan of er middelen worden besteed aan kennisondersteuning. Uit de Defensie R&D praktijk is gebleken dat de Defensieorganisatie gemiddeld genomen moeite heeft met het articuleren van onderzoeksvragen voor de lange en middellange termijn. Dit heeft deels te maken met het kleiner worden van de organisatie en het daardoor eroderen van deskundigheid, maar het wordt ook veroorzaakt doordat kennis niet formeel66 als volwaardig product in de BPB-procedures is opgenomen en 65 Zo is bij de voorbereiding voor het laten beoordelen van een programma een groter aantal Defensiemensen betrokken, dan tijdens de periode dat het onderzoek daadwerkelijk wordt uitgevoerd. 66 D.w.z. het begeleiden van het onderzoek en het stellen van onderzoeksbehoeften maakt geen onderdeel uit van de taakomschrijving van Defensiefunctionarissen.


202

aldus is verankerd in de waardeketen van de Defensieorganisatie. Wel zijn er enkele organisatieonderdelen die minder moeite hebben met het formuleren van onderzoeksvragen. Deze organisatieonderdelen hebben vaak een hoger ambitieniveau en/of doen zelf onderzoek. Het huidige proces van de behoeftestelling van onderzoek wordt in gang gezet met een aanschrijving door SC DR&D. Een zogenaamde ‘witte vlekkenanalyse’ is onderdeel van de aanschrijving om te komen tot een voorgesteld plan. Dit is een goede ontwikkeling. Een robuustere ‘witte vlekkenanalyse’, die zich op meer baseert dan de SKA en die o.a. aangeeft wat de consequenties kunnen zijn van het niet onderzoeken van de “‘witte vlekken’, zou bijvoorbeeld proactief gebruikt kunnen worden voor het articuleren van de kennis behoeften door de functioneel beleidsverantwoordelijken. Daarnaast kwam in de interviews, met vertegenwoordigers van alle functionele behoeftestellers in mei 2009, als rode draad naar voren dat de kracht van directe verbindingen zeer goed kan werken, d.m.v. het tijdelijk wederzijds detacheren van kennispersoneel (intern en extern) en personeel van functionele behoeftestellers, met als doel concrete en relevante onderzoeksopdrachten te formuleren en bestaande kennis te inventariseren alsmede te assisteren in het beter ontsluiten daarvan. Dit wordt reeds door de KMAR in de praktijk gebracht. De kennisnetwerken werden in deze context als goede gremia gezien voor algemene informatie-uitwis seling, maar werden geapprecieerd als te vrijblijvend en te omvangrijk opgezet voor concreet en relevant maatwerk. Concreet en relevant werd door alle functioneel behoeftestellers omschreven als niet te exotisch, passend op de onderwerpen/taken/projectenportefeuille van Defensie en niet langer lopend dan de verblijftijd van de begeleider in zijn of haar functie. Daardoor kan de valorisatie van het onderzoekswerk aanzienlijk verbeteren. Dat kan mede worden versterkt door het opnemen van een valorisatieplan67 in een onderzoeksplan, zo werd door de geïnterviewden aangegeven. Tenslotte is aangeven dat onderzoeks voorstellen het beste beoordeeld kunnen worden door een commissie die bestaat uit wetenschappers én de directe afnemers van de kennis.

Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) De interne kennisbases van Defensie zijn gemiddeld genomen aan erosie onderhevig door enerzijds het krimpen van de organisatie en anderzijds, en daarmee verband houdend, een tamelijk beperkt Defensiebudget. Zo wordt er, m.u.v. de NLDA, geen Defensie S&T onderzoek gedaan binnen Defensie. Wel zijn er binnen Defensie diverse specialistische eenheden met een zeer belangrijke kunderol, zoals diverse kennisen expertisecentra en de testen evaluatieafdelingen.68 Daarnaast is er binnen de organisatie in toenemende mate minder begeleidingscapaciteit voor onderzoek dat verder weg staat bij de kerntaken van de functionele behoeftestellers, zo is integraal gebleken uit de interviews die zijn gehouden in mei 2009 met vertegenwoordigers van alle functionele behoeftestellers. Daarmee komt enerzijds het absorberend vermogen van kennis door de Defensieorganisatie onder druk te staan, en anderzijds moet worden geconcludeerd dat de applicatietijdshorizon van het onderzoek minder goed past dan in het verleden. En dit is logisch omdat de Defensieorganisatie momenteel zwaar wordt belast met diverse operaties. Binnen het Ministerie van Defensie is de D-HDAB sinds november 2007 verantwoordelijk voor het kennisen strategiebeleid. In onderstaande figuur is zichtbaar gemaakt hoe het ressort DR&D van de Directie Beleid van de DMO daarin ondersteunt.

67 Dit gaat verder dan de huidige benadering van “beoogd gebruik” en sluit aan bij de methode die de Stichting Technische Wetenschappen van OCW hanteert bij het beoordelen van zijn onderzoeksvoorstellen. 68 Bijvoorbeeld Beproevingen, EOD, TF C-IED, CAMS, C2SC, CML, HDP/GW, DMG, Militair Hospitaal,


203

Figuur 3.5 Ondersteuning HDAB (AKSB) door DR&D

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Kennisinvesteringsquote en -budgetten De hoogte van een kennisinvestering blijkt niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen, het is een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennisintensieve organisaties, dus ook voor Defensie. Wel is duidelijk dat een onvoldoend grote kennisinvestering leidt tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke zaken. Voor hoogwaardige industrie kan dit bijvoorbeeld verlies van marktaandeel en uiteindelijk ontslag van personeel betekenen. Voor een hoogwaardig bedrijf als Defensie kunnen de consequenties ernstiger zijn, bijvoorbeeld het onnodig verlies van materieel, het onnodig belasten van het milieu, meer persoonlijk leed, en in het ergste geval vermijdbaar sneuvelen. De praktische consequenties van kennisinvesteringen voor de materieelkwaliteit zijn af te leiden uit figuur 3.2. Voor een totaaloverzicht van de budgetten die de nationale overheid besteedt voor kennisopbouw en kennisgebruik in het defensieen veiligheidsdomein zij verwezen naar annex 5. Hier wordt volstaan met een weergave van de diverse gesommeerde Defensiebudgetten en het percentage van de totale Defensie begroting en enige andere relevante nationale budgetten.


204

Tabel 3.1 Overzicht kennisinvesteringen en -quota. Structurele kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid 2005 Totaal Defensiebudget (M€) opbouw def DR&D (k€) Quote opbouw DR&D (%)

2007

2008

2009

2010

2011

7.451

7.760

7.910

8.094

8 110

8.100

8.100

61.818

65.807

67.560

65.339

63.309

66.858

66.816

0,83

opbouw def Buiten DR&D (k€)

2006

0,85

8.450

0,85

8.450

8.550

0,81

0,78

8.600

8.550

0,83 8.550

0,82 8.550

Quote opbouw niet-DR&D (%)

0,11

0,11

0,11

0,11

0,11

0,11

0,11

opbouw def totaal (k€)

70.268

74.257

76.110

73.939

71.859

75.408

75.366

Quote opbouw totaal def (%)

0,94

0,96

0,96

0,92

0,89

0,94

0,93

opbouw niet def totaal (k€)

19.700

19.700

19.900

20.100

19.800

19.600

19.600

∑ opbouw totaal

89.968

93.957

96.010

94.039

91.659

95.008

94.966

Quote opbouw totaal (%)

1,05

1,07

1,07

1,03

1,00

1,05

1,04

Structureel kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

gebruik def DR&D (k€)

12.766

14.620

14.013

10.535

10.751

10.884

10.980

Quote gebruik DR&D (%)

0,17

0,19

0,18

0,13

0,13

0,13

0,14

gebruik def Buiten DR&D (k€)

onbek.

onbek.

onbek.

onbek.

onbek.

onbek.

onbek.

∑ structureel totaal (k€)

102.734

108.577

110.023

104.574

102.410

105.892

105.946

Quote structureel totaal (%)

1,22

1,26

1,25

1,16

1,13

1,18

1,18

2010

2011

Niet-structurele kennisopbouwen en -gebruik voor Defensie en Veiligheid 2005 Def totaal (k€) Niet def totaal [MIA VEIL] (k€)

onbek. 0

2006 onbek. 0

2007 onbek. 0

2008 onbek. 3.000

2009 onbek. 3.000

onbek. 12.000

onbek. 18.000

In opbouw “nietdef” is het budget dat BZK besteedt aan veiligheidsgerelateerde onderzoeken niet mee genomen, omdat dit bedrag thans nog niet goed bekend is. De nationale budgetten voor kennisopbouw en kennisgebruik door en voor Defensie dienen eveneens in een internationale context te worden geplaatst. In multilaterale zin zijn de budgetten van de NAVO en de EU relevant, in bilaterale zin zijn de defensieen veiligheidsbudgetten van de bondgenoten van belang. In beide gevallen kan door samenwerking een verbetering van de kwaliteit en de kwantiteit van defensieonderzoek ontstaan. Samenwerking leidt echter niet tot kostenbesparing, de kosten stijgen zelfs. Wel leidt het, voor relatief geringe meerkosten tot een veelvoud aan voor Defensie relevante kennis en kunde, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin.


205

Het NAVO Comité voor Science Peace & Security heeft een jaarlijks budget van circa 12 M€. Relatief veel van de onderwerpen in dit Comité zijn ook relevant voor Defensie, bijvoorbeeld stand-off detectie van explosieven, milieuaspecten, CBRN, etc. Het zevende kaderprogramma van de EU (KP7) loopt van 2007 tot en met 2013 en heeft een totaalbudget van circa € 50 miljard voor de gehele looptijd. Dit komt neer op een budgetverhoging van 40% ten opzichte van het jaarlijkse budget voor KP6. KP7 vormt in belangrijke mate een voortzetting van KP6, maar met een verbreding en verdieping op verschillende terreinen. Zo zijn de voor Defensie meest in het oog springende thema’s van KP7 ruimtevaart en veiligheid. Beide thema’s hebben een totaal onderzoeksbudget van ruim € 1,4 miljard voor de periode 2007-2013. De kennisinstituten kunnen gebruik maken van deze gelden volgens de regels van de EU, en op deze wijze bijdragen aan een kennisbasis die ook voor Defensie relevant is.

Kennisinvesteringsprofielen Het huidige gemiddelde investeringsprofiel (2006-2009) is zichtbaar gemaakt aan de hand van de nu nog in gebruik zijnde oude taxonomie. Het gemiddelde investeringsprofiel is voor de huidige situatie uitgedrukt in gemiddelde percentages over de oude kennisgebieden. In beginsel is een gemiddelde percentageverdeling relevant voor iedere absolute hoogte van een onderzoeksbudget. Deze methode is robuust omdat wordt uitgegaan van de data van het R&D planproces dat rekening houdt met o.a. ambitieniveau, historische excellentie en uniciteit. Er is separaat gekeken naar de DR&D budgetten voor de doelfinanciering (DF) en de technologieontwikkeling (TO), i.c. het contractonderzoek. Figuur 3.6 Gemiddeld investeringsprofiel per oud kennisgebied. (in percentages van DR&D DF, gemiddeld over 2006-2009) Fluctuatie in investeringspercentage per kennisgebied is circa 4%. 69

L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%) In KG9 Logistiek en LCM wordt het minste geïnvesteerd vanuit de doelfinanciering.

69 KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6 Wapens en munitie, KG7 Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning, KG11 Personele inzetbaarheid


206

Figuur 3.7 Gemiddeld investeringsprofiel per oud kennisgebied. (in percentages van DR&D TO, gemiddeld over 2006-2009) Fluctuatie in investeringspercentage per kennisgebied is circa 6%.

L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%) In KG8 CBRN detectie en bescherming wordt het minste geïnvesteerd vanuit de technologieontwikkeling, op de voet gevolgd door KG3 Operationele besluitvorming. Verreweg het meeste wordt uitgegeven aan KG5 Platforms. Tabel 3.2 Gemiddelde investeringsprofielen per oud kennisgebied gecondenseerd. (gemiddeld over 2006-2009) KG1

KG2

KG3

KG4

KG5

KG6

KG7

KG8

KG9

KG10

KG11

DF investering

M

H

M

L

M

H

H

M

L

L

M

TO investering

H

M

L

L

H

L

L

L

M

M

L

L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%) Bovenstaande tabel is een gemiddelde over drie jaar. Voor de gemiddelden voor investeringen in de doelfinanciering (DF) en de investeringen in technologieontwikkeling (TO) is het redelijk om aan te nemen dat deze bij elkaar in de buurt liggen als er een zekere correlatie is tussen DF en TO investeringen. Uit de bovenstaande tabel blijkt echter dat er op kennisgebiedniveau geen sterke correlatie bestaat tussen investeringen in de doelfinanciering (DF) en investeringen in technologieontwikkeling (TO). Voor de kennisinvesteringen duidt dit op een relatief geringe benutting van de resultaten van de doelfinanciering voor technologieontwikkeling. Dit bevestigt ook het feit dat de Nederlandse defensiegerelateerde industrie (DGI) smal is en dat de DF voor andere doeleinden wordt gebruikt dan alleen TO. Ook blijkt uit de tabel dat de noodzakelijke breedte van de kennisbasis onder druk staat. Dit beeld wordt bevestigd door de analyse van de dekkingsgraad op basis van de fijnmazige UK6 kennistaxonomie, de internationale standaard kennistaxonomie (zie annex 10).


207

Voorts blijkt uit de tabel dat het budget voor investeringen in technologieontwikkeling (TO) het minst geschikt is voor nationale en internationale samenwerking, als gevolg van het investeren in een te smal deel van de kennisbasis. Daarmee worden de samenwerkingsmogelijkheden te beperkt. Samenwerking op technologisch gebied is alleen mogelijk in het precompetitieve stadium, d.w.z. als de technologie nog niet rijp genoeg is om te worden toegepast in een product (bij meer wetenschappelijk georiënteerd onderzoek speelt deze vorm van competitie geen rol). Dit is vastgesteld in jarenlange ervaring met Europese technologiesamenwerking, voorheen in de WEAO/WEAG en thans in het EDA. De aard van technologie ontwikkeling maakt het goed implementeren van de DIS d.m.v. Europese internationale samenwerking (met Europese centra van excellente) daarom minder goed mogelijk. Als de technologie namelijk rijp genoeg is dan worden de consortiumleden concurrenten en gaat het intellectueel eigendom een nog grotere rol spelen dan het al doet in het precompetitieve stadium. Dit speelt bij meer wetenschappelijk georiënteerd onderzoek onder de doelfinanciering geen rol. Ten slotte is de gemiddelde verdeling per applicatietijdshorizon van de DR&D budgetten voor doelfinan ciering (DF), technologieontwikkeling (TO) en het gebruik zichtbaar gemaakt in onderstaande figuur (gemiddeld over 2006-2009). Figuur 3.8 Gemiddelde verdeling per applicatietijdshorizon (DR&D DF+TO+gebruik, gemiddeld over 2006-2009)

Binnen de DR&D budgetten ligt de nadruk van de applicatietijdshorizon op de lange en middellange termijn, en blijkt er minder aandacht voor de korte termijn (utilisatie). Wel dient te worden opgemerkt dat in het huidige model de Defensieonderdelen zelf utilisatie dienen te initiëren en bewerkstellingen met eigen middelen. En tenslotte zij opgemerkt dat de financiële structuur in de huidige situatie minder flexibel inzetbaar is; het overgrote deel van het budget is doelfinanciering die grotendeels wordt besteed bij TNO Defensie en Veiligheid.


208

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) Een belangwekkende ontwikkeling is dat er in de afgelopen twee decennia een veranderde visie is ontstaan op Defensie en nationale veiligheid. Zo is in militaire zin een meer dynamische aanpak aan de orde, gebaseerd op militair vermogen (capabilities), in plaats van een meer statische aanpak die uitging van een krachtmeting tussen (grote) reguliere militaire eenheden op een militair ‘slagveld’. De ‘nieuwe’ krijgsmacht moet niet alleen in reguliere interstatelijke militaire krachtmetingen kunnen optreden, maar ook in een ‘civiele’ (verstedelijkte) omgeving en mogelijk ook (ver) buiten het NAVO-verdragsgebied (out-of-area en expeditionair) tegen een mogelijk irreguliere en ‘anders uitgeruste’ opponent (asymmetrie). Daarnaast bestaat de benodigde interventie-inspanning niet alleen meer uit een militaire component (defence), maar ook uit een politieke (diplomacy) en een ontwikkelingssamenwerkingcomponent (development cooperation), de zogenaamde 3D-aanpak70. Sinds de Defensienota 2000 kent Defensie drie hoofdtaken te weten: ❚❚ bescherming van het grondgebied; ❚❚ crisisbeheersingsoperaties; ❚❚ ondersteuning van civiele autoriteiten. Defensie voert tegenwoordig een geïntegreerd veiligheidsbeleid met interdepartementale samenwerking. Voor interne veiligheid werkt Defensie samen met BZK en Justitie voor ondersteuning van civiele autori teiten, b.v. tegen terrorisme, bij rampenbestrijding en NBC-bescherming. Voor externe veiligheid treedt Defensie bij crisisbeheersingsoperaties op in samenwerking met onder meer Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking bij de wederopbouw van staten (b.v. Bosnië en Afghanistan). De Defensienota 2000 stelde al vast dat de middelen die nodig zijn voor de eerste en de tweede hoofdtaak vrijwel dezelfde zijn, aangezien de verdediging van het bondgenootschappelijke grondgebied in de praktijk neerkomt op regionale crisisbeheersing aan de grenzen van het bondgenootschap. Door de terroristische dreiging is het belang van de derde hoofdtaak verder toegenomen en is het verband met de twee andere hoofdtaken sterker geworden.71 Voorts werd een koerswijziging doorgevoerd m.b.t. de derde hoofdtaak van Defensie72. Was Defensie in het verleden een vangnet wanneer het civiele vermogen tekort schoot, thans is Defensie een structurele veiligheidspartner73 naast de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Het daarvoor benodigde extra militaire vermogen en de financiering daarvan zijn op beleidsniveau onderwerp van gesprek met het Ministerie van BZK74. In het verlengde daarvan ligt het in de rede om ook over de extra (kennis)investeringen en de structurele financiering daarvan beleidsafspraken te maken met BZK.

70 Ook wel aangeduid als de “Comprehensive Approach”. 71 Nederlandse Defensie Doctrine (Defensiestaf, september 2005), p. 80. 72 Zie bijvoorbeeld Kamerbrief Defensie en Nationale Veiligheid (22 april 2005) en Kamerbrief Rapportage Intensivering Civiel Militaire Samenwerking (ICMS) (22 mei 2006). 73 Zoals de KMAR, de EOD, de Genie incl. NBC en Geneeskundige eenheden. 74 Intensivering Civiel Militaire Samenwerking (ICMS)


209

Bovenstaande ontwikkelingen leiden er toe dat landen in toenemende mate streven naar wat ‘open innovatie’ wordt genoemd. Tabel 3.3 Gesloten en Open Innovatie vergeleken (deels vanuit industrieel perspectief ) (Bron Presentatie Philips) Gesloten Innovatie

Open Innovatie

De slimme mensen op ons terrein werken voor ons.

Niet alle slimme mensen werken voor ons, we moeten manieren vinden om alle slimme mensen af te tappen.

Om van R&D te kunnen profiteren moeten we zelf ontdekken, ontwikkelen en produceren.

R&D van anderen kan significante toegevoegde waarde opleveren. Eigen R&D is nodig om een deel van deze waarde toe te kunnen eigenen.

Als we het zelf ontdekken, zullen we de eerste op de markt zijn.

Onderzoek hoeft niet van ons te zijn om ervan te kunnen profiteren.

Wie het eerste een innovatie commercialiseert, is de winnaar.

Een goed business model is belangrijker dan als eerste op de markt zijn.

Wie de meeste en beste ideeën heeft, wint.

Als we het beste gebruik maken van interne en externe ideeën dan zullen we winnen.

We moeten ons intellectueel eigendom (IE) beschermen zodat andere bedrijven geen gebruik kunnen maken van onze ideeën.

We moeten profiteren van het gebruik van ons intellectueel eigendom (IE) en we moeten IE van anderen gebruiken als dat past binnen ons business model

Uit de tabel kan worden geconcludeerd dat er bij open innovatie vanuit overheidsperspectief een minder prominente ‘zelfstandige’ rol is weggelegd voor de preferente kennisinstituten. Dit is mede ingegeven door de enorm snelle kennisontwikkeling die in de civiele wereld plaats vindt. Verschillende partijen hebben elkaar nodig, naast een eigen, afzonderlijke functie. Het kennisen innovatiesysteem van en voor Defensie, van bedrijfsleven tot universiteiten inclusief de NLDA, moet zo zijn ingericht dat het ruimte biedt aan en aanzet tot versterking van de verbindingen tussen partijen zodat de synergie wordt bevorderd. De preferente kennisinstituten zijn daar een onderdeel van, maar ze functioneren in een bredere context. Met de omgevingsanalyses uit 2006 en 2009 heeft Defensie respectievelijk vastgesteld welke landen gekwalificeerd kunnen worden als aantrekkelijke samenwerkinglanden op Defensieonderzoekgebied en welke kennisaanbieders relevant zijn voor Defensie en Veiligheid. Uit beide analyses komt duidelijk naar voren dat er een goede verzameling landen en kennisaanbieders is waarmee kan worden samengewerkt. De meest gerede landen voor samenwerking zijn: Australië, België, Canada, Duitsland, Frankrijk, Israël, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden. Kortheidshalve wordt verwezen naar de annexen 7 en 8 voor de detailresultaten.


210

Ambities (strategische functies/ krijgsmachtprofielen) De Projectdirectie Verkenningen heeft strategische functies en krijgsmachtprofielen geformuleerd waarmee in de synthesefase de ambities van de Nederlandse krijgsmacht nader inhoud zullen worden gegeven. Voor de detailbeschrijving van de strategische functies en de relatie daarvan met de krijgsmachtprofielen en enige onderzoeksonderwerpen wordt kortheidshalve verwezen naar annex 6. Hier wordt volstaan met de relevante grafische verbanden, en de relatie met de kennisinfrastructuur en de kennisinvesteringsquote. Figuur 3.9 De zeven strategische functies en de drie hoofdtaken van Defensie

Figuur 3.10 Onderlinge verbanden tussen de strategische functies


211

Zo is uit figuur 3.9 duidelijk dat de zeven strategische functies in beginsel een continuüm vormen. Voorts is duidelijk dat de relatie van de strategische functies met de drie hoofdtaken van Defensie meervoudig van aard is, d.w.z. dat voor het uitvoeren van een hoofdtaak gebruik gemaakt kan worden van meerdere functies. In figuur 3.10 is weergegeven dat Anticiperen en Voorkomen centraal staan in en voorwaardenscheppend zijn voor Beschermen, Interveniëren, en Stabiliseren en dat Normaliseren en Afschrikken een minder zelfstandige betekenis hebben en in essentie als onderdeel moeten worden gezien van respectievelijk de strategische functies Stabiliseren en Interveniëren. De clustering volgens figuur 3.10 zal in het vervolg zoveel mogelijk worden aangehouden. De huidige Nederlandse krijgsmacht heeft een profiel waarin de strategische functies Anticiperen en Voorkomen minder prominent aanwezig zijn. Het accent ligt op de functies Interveniëren en Stabiliseren, op de voet gevolgd door Beschermen. Afschrikken en Normaliseren krijgen relatief minder aandacht. Dit profiel gaat uit van de huidige ambities, samenstelling en toerusting van de krijgsmacht en niet van de werkelijke operationele inzet. Het huidige krijgsmachtprofiel is weergegeven in figuur 3.11. Figuur 3.11 Huidige Nederlandse krijgsmachtprofiel

Het huidige Nederlandse krijgsmachtprofiel is uitgedrukt in een ‘gewicht’ per strategische functie, en is samen met de huidige kennisinvesteringsprofielen (zie figuren 3.6 en 3.7) het ijkpunt. Het is denkbaar dat een mogelijke differentiatie in kennisinvesteringen kan optreden bij de keuze van een ander dan het huidige krijgsmachtprofiel. In onderstaande tabel is een generieke relatie gelegd tussen SF en de oude KG. Dit is gedaan op basis van de beschrijving van de SF in annex 6 en de onderzoeksthemamatrix van de nieuwe voorgestelde kennisgebieden en de SF in dezelfde annex.


212

Tabel 3.4 Relatie tussen de SF en de oude KG, en het investeringsprofiel. KG1

KG2

KG3

KG4

KG5

KG6

KG7

KG8

KG9

KG10 KG11 Totaal KG

Anticiperen

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

Voorkomen

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

Interveniëren

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

Afschrikken

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

Beschermen

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

Stabiliseren

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

B

X

X

X

S

Normaliseren

X

X

Belang SF

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

Hb

DFinvestering

M

H

M

L

M

H

H

M

L

L

M

TOinvestering

H

M

L

L

H

L

L

L

M

M

L

L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%)

B=Breed S=Smal

Totaal SF is de totale bijdrage van een kennisgebied aan de strategische functies. Totaal KG is het totale gebruik van een strategische functies van de kennisbasis. Belang SF is gedefinieerd als de bijdrage van een kennisgebied aan alle strategische functies. Hb=Hoogbelang, draagt bij aan 5 of 6 strategische functies, Mb=Middenbelang, draagt bij aan 3 of 4 strategische functies, Lb=Laagbelang, draagt bij aan 0, 1 of 2 strategische functies. KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6 Wapens en munitie, KG7 Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning, KG11 Personele inzetbaarheid Voor de huidige situatie kan worden geconcludeerd dat er geen duidelijk verband bestaat tussen de hoogte van de investeringen in een kennisgebied en het belang van dat kennis gebied voor de strategische functies. Dit geldt zowel voor de investering in de doelfinanciering (DF) als de investering in technologieontwikkeling (TO). De strategische functies differentiëren niet in de breedte van de kennisbasis. Een eventueel latent aanwezige differentiatie wordt daarentegen teniet gedaan. De beleidsopties van de Verkenningen worden namelijk gebaseerd op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit meerdere strategische functies, zodat er middeling optreedt. Op grond van de bijdragen van bijna alle kennisgebieden aan elke strategische functie, m.u.v. Normaliseren, kan worden geconcludeerd dat de kennisbasis in alle gevallen breed moet zijn. Wel kan een strategische functie differentiëren in de intensiteit en diepgang van het onderzoek. De beleidsopties van de Verkenningen worden echter gebaseerd op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit meerdere strategische functies zodat er ook hier uitmiddeling optreedt.


213

4. Benchmark

In dit hoofdstuk wordt volstaan met een korte weergave van de meest relevante resultaten uit de internationale workshop en informatie en de rapporten van HCSS en QinetiQ. Voor een meer gedetailleerd overzicht wordt verwezen naar de genoemde rapporten, waarmee ook de workshopinformatie correspondeert.

Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Op het eerste gezicht leek het er op dat er een relatief grote spreiding is tussen de kennisclustering van de benchmarklanden. Dit beeld lijkt bevestigd te worden door de onderstaande tabel.

Kennisinvestering – Benchmark

214

Tabel 4.1 Overeenkomsten en verschillen in kennisclustering.

Bron: Knowledge Infrastructure and Knowledge Investment Quote, An Outside-in Survey for the Netherlands Ministry of Defence, J.G.M. Rademaker MTL, P. de Vries BA, E. Frinking MSc, HCSS, May 2009. Echter, een analyse van het onderliggende detailniveau (d.w.z. de kenniselementen) liet zien dat de verschillen veel minder groot zijn dan aanvankelijk was gedacht. M.a.w. hoewel de benchmarklanden een verschillende clustering gebruiken, is de scope van het onderzoek vergelijkbaar. De internationale workshop bevestigde dit beeld en concludeerde tevens dat er wel verschillen bestaan t.a.v. de diepgang van een gebied. Deze diepgang wordt vaak bepaald door nationale en industriële ambities, in relatie tot het totale budget dat aan een R&D onderwerp wordt uitgeven. Wel dient te worden opgemerkt dat de nationale en industriële ambities in de benchmarklanden uitgaan van een rol van defensielaboratoria als onderdeel van Defensie. De Nederlandse defensiesituatie, met kennisinstituten die geen onderdeel zijn van Defensie, is duidelijk verschillend en daarom slecht vergelijkbaar. Zo is er in de Nederlandse situatie geen causaal verband afleidbaar tussen de diepgang van onderzoek in een kennisinstituut en de nationale en industriële ambities. Tijdens de workshop is er nog een overeenkomst gevonden. Alle benchmarklanden constateerden met enige spijt dat zij in hun kennisbases vooral aandacht hebben voor materieelgeoriënteerde technologieën en dat er minder aandacht is voor operationele en strategische analyse en mensgerelateerde onderwerpen.

Defensiebelang Alle benchmarklanden onderkennen het defensiebelang van kennisinvesteringen. De Angelsaksisch georiënteerde landen (Australië, Canada en het VK) hebben daarvoor hoog in de defensieorganisaties ondergebrachte S&T organisaties. Bovendien ondersteunen deze landen hun S&T processen en besluit vormingsprocessen met Operationele Research en Analyse. Duitsland en Noorwegen hanteren een ander model dan het Angelsaksische, de overeenkomst is echter dat ook in deze landen S&T hoog en goed gedefinieerd in de organisatie is verankerd.


215

In het verlengde hiervan is het van belang te onderkennen dat onderzoeksresultaten op veel verschillende wijzen en via diverse kanalen kunnen bijdragen aan een evenwichtige en toekomstvaste ontwikkeling van de krijgsmacht. Een interessant model, dat mede naar voren is gekomen uit de internationale workshop, is het model van het VK, dat de uitwerking van onderzoek benadert langs de volgende hoofdlijnen: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Advies aan Ministers en Staatssecretarissen; Beleidsadvies; Advies voor de planning van militair vermogen; Beschikbaarheid van advies; Technologie bewustzijn; Technologie in de leverantie keten; Innovatieve oplossingen; Technologiedemonstratie.

Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding

In de wereld is een technologierevolutie gaande75 die ontwikkelingen in bio-, nano-, materialen- en informatietechnologie in een toenemend tempo integreert. De technologie van 2020 zal verdergaand convergeren naar verdere integratie van diverse wetenschappelijke en technologische gebieden (multidisciplinair), wat verstrekkende invloed kan hebben op de samenleving. Voorbeelden van enkele van deze verwachte (geïntegreerde) technologieapplicaties in 2020 zijn: ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

Maatwerk medicijnen en therapieën voor individuen; Genetische modificatie van insecten voor het controleren besmettelijke uitbraken en ziekteverspreiding vectoren; Computational (or ‘in-silico’) medicijnenontwerp en testen daarvan; Gerichte medicijnentoediening door moleculaire herkenning; Biomimetic and functieherstellende implantaten; Snelle bioarrays door ionanotechnologie; Ingebedde sensoren and rekenkundige elementen in commerciële goederen; Nanogestructureerde materialen met verbeterde eigenschappen; Kleine en efficiënte draagbare energiesystemen; Massaproductie van organische elektronica, inclusief zonnecellen; Slimme stoffen en materialen; Niet detecteerbare camera’s en geavanceerde sensornetwerken; Grote te doorzoeken databases die gedetailleerde persoonlijke en medische data bevatten; Radio frequentie identificatie (RFID) tracking van commerciële producten en individuen; Wijdverspreide gebundelde informatie en communicatie technologieën, inclusief draadloze internettoegang; Quantum cryptografische systemen voor veilige niet afluisterbare informatie-uitwisseling; Kunstmatige intelligentie en cognitie.

Sommige van deze voorbeelden verschijnen al in defensieen veiligheidsapplicaties.

75 Gebaseerd op: Silberglitt et al., The global technology revolution 2020, in-depth analyses; and reviewed against Ministry of Defence, Government of the United Kingdom, Defence Technology Strategy for the Demands of the 21st Century, Joint U.S. Defense Science Board - U.K. Scientific Defence Advisory Council Task Force, Defense Critical Technologies; TNO Defence, Security and Safety, Defence Technology Survey 2006; Federal Ministry of Defence, Government of Germany, “2006 Annual Research and Technology Report, Defence Research for the German Armed Forces in the Process of Transformation”; Federal Ministry of Defence, Government of Germany, “2007 Annual Research and Technology Report, Defence Research for the German Armed Forces in the Process of Transformation.”


216

Voor behoeftestelling en aanbesteding kan samenvattend worden gesteld dat alle landen zoeken naar methoden om flexibel te kunnen inspelen op de civiele ontwikkelingen en dat daarbij breder wordt gekeken dan de eigen kennisinstituten. Zo organiseert het VK sinds kort een Grand Challenge, waarin met name het midden- en kleinbedrijf met een goed praktisch idee op kosten van MoD-UK aan de slag kan. En Canada heeft sinds enige tijd een ‘agilty fund’ waarmee snel kortlopende activiteiten kunnen worden gestart. Ook hebben alle landen belangstelling voor het verder verbeteren van de valorisatie van onderzoek. Ten slotte hanteren m.n. de Angelsaksische landen een goede methodiek voor het betrekken van de militaire behoeftestellers. Zo heeft Canada heeft een interessant systeem dat uitgaat van Mutual Partner Agreements (een document getekend door een functionele behoeftesteller op het hoogste niveau, waarin het rollende onderzoeksplan wordt bekrachtigd voor die behoefsteller).

Kennisinfrastructuren (interne en externe kennisbases) Figuur 4.1 De huidige door Defensie gebruikte KIS.

Bron: Knowledge Infrastructure and Investment Quota Aligned to Netherlands Armed Forces Profiles, M. Hepplewhite MSc, Dr. J. Louth, QinetiQ, March 2009


217

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Totale defensie-investering voor enige benchmarklanden. Figuur 4.2 Defensie-uitgaven als percentage van Bruto National Product (BNP) voor enige benchmarklanden.

Bron: The Effect of Defence R&D on Military Equipment Quality, A. Middleton et al., Defence and Peace Economics, Vol. 17(2) April 2006, pp. 117-139 De totale defensie-investering daalt voor alle benchmarklanden. Nederland investeert circa 1,5% van zijn BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met Nederland vergelijkbaar zijn (benchmarklanden).


218

Kennisinvesteringsquotes Figuur 4.3 Defensieonderzoekuitgaven als percentage van de defensiebegroting.76

Bron: Defensieonderzoek en internationale samenwerking: Omgevingsanalyse Ministerie van Defensie, ondersteund door TNO D&V, Ir. N. Pos en Drs. D.J.D. Wijnmalen, augustus 2006 Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is circa 1%; dit is significant lager dan vergelijkbare landen, die tussen 1,5% en 2% investeren. Ten slotte ter illustratie de ontwikkelingen in de DF en contractonderzoek (ontleend aan MLTP van TNO)

76 het Duitse onderzoeksbudget omvat alleen de lange en middellange termijn, terwijl onderzoeksbudgetten van Canada, Nederland en Noorwegen tevens technologiedemonstratie en kennisgebruik omvatten.


219

Figuur 4.4 Ontwikkelingen in DF en contractresearch bij TNO. Referentie MLTP TNO 2008.

De meest recente ontwikkeling is dat er m.i.v. 2010 een eenmalige extra korting op de op de centrale S&T budgetten zal worden doorgevoerd van in totaal € 22 miljoen, daarvan komt € 17 miljoen ten laste van de doelfinanciering en € 5 miljoen ten laste van het kennisgebruikbudget. Dit is in totaal circa 25% van het centrale S&T budget. De korting worden geïmplementeerd over een aantal jaren.77

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) Op basis van het rapport van HCSS en de resultaten van de internationale workshop zijn de volgende observaties van belang: ❚❚

❚❚

❚❚

In het algemeen is er in alle landen een relatief grote afstand (communicatief en begripsmatig) tussen Defensieplanners en operationele mensen enerzijds en de S&T gemeenschap anderzijds. Strategische gedachtewisselingen m.b.t. militaire doelen, middelen en mogelijk kennisoplossingen zijn echter vitaal voor een effectieve en efficiënte inrichting van dagelijkse en meer lange termijn zaken. Door dit op een natuurlijke wijze te organiseren, wordt het effect en de appreciatie van S&T verbeterd, hetgeen positief kan bijdragen aan de bruikbaarheid van de kennisinfrastructuur; Benchmarklanden gebruiken een bredere kennisbasis dan alleen hun eigen preferente kennisinstituten, zij streven nadrukkelijk naar wat open innovatie heet; Benchmarklanden hebben goede processen voor fast track procurement en fast track development en gebruiken deze regelmatig met succes;

77 BVM 2010 maatregel inclusief taakstellende subsidiekorting.


220

❚❚

❚❚

De S&T onderdelen van de benchmarklanden zijn divers georganiseerd, maar het S&T management is in alle gevallen als zelfstandige entiteit op een hoger niveau ondergebracht in de organisatie dan in Nederland78; Uit de internationale workshop is gebleken dat in de benchmarklanden een nauwere samenwerking bestaat tussen operaties en S&T dan in Nederland, hetgeen in de benchmarklanden leidt tot een scherpere focus op (systeem) conceptontwikkeling en experimenteren bij zowel de Defensie- als de onderzoeksgemeenschap. Dit wordt mede geïllustreerd door de aanwezigheid van OR&A expertise binnen de diverse organisatieonderdelen in het buitenland.

78 Noot: het gaat hier niet over gremia zoals de BKS.


221

5. Strategische functies in kennisgebieden

Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) Iedere taxonomie is in beginsel een versimpelde representatie van een dynamische en complexe omgeving en heeft bovendien een zekere mate van willekeur in zich. Echter, de ervaringen die nationaal en inter nationaal zijn opgedaan met kennisportefeuillemanagement op basis van taxonomieën zijn positief; de portefeuille kan er goed mee worden ingericht en beheerd. In de nieuwe kennistaxonomie is de mens centraler komen te staan, is de terminologie aangepast en is er minder sprake van de technologieoriëntatie zoals die bestaat bij de preferente externe kennisinfrastructuur (MARIN, NLR en TNO). Tenslotte is de afbakening tussen de kennisgebieden geoptimaliseerd, mede op basis van praktische ervaring in het daadwerkelijk hanteren van de taxonomie. Als vertrekpunt voor deze exercitie is de oude taxonomie uit 2003 genomen. De nieuwe kennistaxonomie is gestructureerd op vier niveaus. Op het hoogste niveau is uitgegaan van de EOC’s en op het niveau daaronder is een indeling in zogenaamde kennisgebieden (KGn; S&T areas) gehanteerd, net zoals in de oude taxonomie. Deze KGn spannen in beginsel het (potentiële) domein van defensiespecifiek onderzoek op; d.w.z. onderzoek gekoppeld aan de missies en taken, militair vermogen en systemen, organisatie en werkwijze van de defensieorganisatie. Er is overigens in toenemende mate sprake van gebieden waarop civiel onderzoek een belangrijke rol speelt of zelfs dominant is, en waar meer en meer sprake is van toespitsing van het civiele onderzoek in een specifieke militaire toepassing. De laatste twee niveaus zijn respectievelijk die de kenniselementen (KEn; S&T sub-areas) en de thema’s daarbinnen.

Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden

222

De indeling in KGn heeft een belangrijke mate van stabiliteit. Daardoor is het in beginsel mogelijk om een dergelijke indeling circa eens in de vijf jaar te actualiseren, tenzij er belangrijke verschuivingen in de ambities, rollen, missies en taken van de krijgsmacht optreden. Tenslotte zijn in de nieuwe kennistaxo nomie de inzichten en wensen van de functionele behoeftestellers van Defensie verwerkt, alsmede die van de externe kennisinfrastructuur.79 Vanzelfsprekend is de nieuwe taxonomie wederom ingebed in de internationale UK6 standaard van NAVO en EDA. Deze standaard is dusdanig fijnmazig en compleet dat aan actualisering minder behoefte bestaat. Tabel 5.1 Nieuwe kennistaxonomie, niveau 1 & 2 met beschrijving op hoofdlijnen. Niveau 2

Niveau 1

S&T Area

Beschrijving

Relevant EOC

KG1 Defensie Analyse

❚❚

KG2 Voorzien-in, ontplooien en voortzetten

KG3 Menselijk presteren, welbevinden en leefomgeving

❚❚

❚❚

Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het maken van defensiebeleid, en het op langere termijn inrichten van de defensieorganisatie en de strijdkrachten. Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het voorzien in strijdkrachten, gereedheid, ontplooiing en voorzettings vermogen van (actuele) operaties. Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het functioneren van de mens in de (operationele) keten in diverse (veeleisende) rollen en omstandigheden, en enerzijds en het welbevinden van de mens anderzijds.

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

KG4 Commandovoering & Controle

KG5 Omgevingsbewustzijn

❚❚

❚❚

Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van operationele besluitvorming en de daarmee verbonden analyse in het theater en daarbuiten (reachback). Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het creëren van een tijdige, betrouwbare en relevante dynamische kennis van de relevante omgevingsfactoren, van de actoren daarin inclusief een zelfbeeld van de eigen toestand en interacties tussen de diverse omgevingsfactoren.

❚❚

❚❚

❚❚

EOC1 Tijdige beschikbaarheid EOC2 Gevalideerde inlichtingen EOC1 Tijdige beschikbaarheid EOC3 Ontplooibaarheid en mobiliteit EOC6 Adequate logistieke ost. EOC3 Ontplooibaarheid en mobiliteit EOC4 Effectieve inzet EOC5 Hoogwaardige commandovoering EOC6 Adequate logistieke ost. EOC7 Veiligheid en bescherming EOC5 Hoogwaardige commandovoering

EOC2 Gevalideerde inlichtingen EOC7 Veiligheid en bescherming

79 D.m.v. interviews in mei 2009 met leden van de R&D planningscommissie, vertegenwoordigers van de OPCO’s en vertegenwoordigers van NLR en TNO D&V.


223

Niveau 2

Niveau 1

S&T Area

Beschrijving

Relevant EOC

KG6 Bescherming

❚❚

❚❚

KG7 Wapens: Karakteristieken, Prestaties en Effecten

KG8 Platformen: Karakteristieken, Prestaties en Effecten

❚❚

❚❚

Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het creëren van goede bescherming van militair personeel & burgers, platformen en systemen, en mogelijk ook civiele (kritische) infrastructuur door de gehele veiligheidsketen (preventie, respons en herstel). Merk op dat cyber security/protection in KG9 is ondergebracht. Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van de volledige levenscyclus van wapensystemen en munitie, inclusief de prestaties en de optimale mix. Dit kennis gebied bevat ook het niet-fysieke domein (informatie, mentaal en moreel). Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van de volledige cyclus van (militaire) platformen.

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

KG9 Netwerk Informatie & Infrastructuur

❚❚

❚❚

Kennis van concepten, modellen, gereedschappen en technieken voor het onder steunen van het creëren, beheren en beschermen van hoogwaardige netwerken die netwerk ondersteunde operaties mogelijk maken. De netwerken kunnen joint, combined en/of tussen diensten bestaan.

❚❚

❚❚

❚❚

EOC2 Gevalideerde inlichtingen EOC7 Veiligheid en bescherming

EOC3 Ontplooibaarheid en mobiliteit EOC5 Hoogwaardige commandovoering EOC6 Adequate logistieke ost. EOC7 Veiligheid en bescherming EOC3 Ontplooibaarheid en mobiliteit EOC5 Hoogwaardige commandovoering EOC6 Adequate logistieke ost. EOC7 Veiligheid en bescherming EOC2 Gevalideerde inlichtingen EOC5 Hoogwaardige commandovoering EOC7 Veiligheid en bescherming

Voor een volledig overzicht van de nieuwe taxonomie wordt verwezen naar annex 9. Bovenstaande indeling in kennisgebieden is in de praktijk samenhangend, waarbij de verbinding en balans tussen de gebieden van belang is zoals dat ook het geval is bij de EOCn. M.n. op de grensvlakken tussen de kennisgebieden zijn vaak interessante en uitdagende zaken aan de orde, zowel voor onderzoek als de toepassing ervan. Deze notie is consistent met de SKA die stelt dat onderzoek met een multidisciplinair karakter aan belang wint.


224

In tabel 5.2 zijn de samenhangen tussen KG en EOC uit tabel 5.1 met rijen en kolommen transparant weergegeven. Tabel 5.2 EOC en KG samenhangen KG1

KG2

EOC1

X

X

EOC2

X

EOC3

KG3

EOC5

X

EOC7 3

KG8

KG9

Totaal

X

4 4 1

X

X

5

X X

X 2

KG7

X

X X

X

KG6

2

EOC4

Totaal

KG5

X X

EOC6

KG4

1

X

X

X

X

X

5 4

X

X

X

X

X

2

2

4

4

3

6

De KGs met het grootste totaal (onderste rij) zijn het meest multifunctioneel maar ook het minst specifiek (differentiërend) in relatie tot de EOCs. In beginsel is het totaal in de onderste rij geen maat voor de hoeveelheid onderzoek dat moet worden verricht. Het is echter wel een indicatie voor de eventuele toepassingsmogelijkheden van onderzoeksresultaten. De EOCs met het grootste totaal (rechter kolom) maken gebruik van een bredere hoeveelheid kennis, en zijn dus het minste kennisspecifiek. Ook voor dit totaal geldt dat het in beginsel geen maat is voor de hoeveelheid onderzoek dat zou moeten worden verricht. Wel is het een indicatie voor de mate van afhankelijkheid van brede kennis.

Defensiebelang Het Defensiebelang van de nieuwe kennisgebieden is op hoofdlijnen getoetst aan de criteria voor het nut en de noodzaak van Defensieonderzoek. Ook is er per nieuw kennisgebied op hoofdlijnen een inschatting gemaakt van de benodigde domeinkennis van de Defensieorganisatie. Dit is een indicatie voor de intensiteit van de begeleiding van onderzoek. Indien er veel domeinkennis nodig is voor het verrichten van het onderzoekswerk, zal er ook meer begeleidingscapaciteit van Defensie nodig zijn om het werk in goede banen te leiden. Uit de interviews met alle relevante (functionele) behoeftestellers in mei 2009, is naar voren gekomen dat de kennisinstituten gemiddeld genomen een mindere goede domeinkennis van Defensie hebben dan wenselijk is voor het leveren van maatwerk voor Defensie.


225

Tabel 5.3 Inschatting van het Defensiebelang van de nieuwe kennistaxonomie. KG1

KG2

KG3

KG4

KG5

KG6

KG7

KG8

KG9

Uniciteit

2

3

2

2

2

2

3

2

1

Noodzaak/relevantie

3

3

3

2

3

3

3

3

2

Kwaliteit

2

2

3

2

2

3

2

3

2

Toegankelijkheid*

3

3

1

2

3

2

2

2

2

Onafhankelijkheid

3

3

3

3

3

3

3

3

3

Flexibiliteit

3

2

1

1

2

2

3

3

2

Gemiddeld belang

2,7

2,7

2,2

2

2,5

2,5

2,7

2,7

2

Domeinkennis**

3

3

1

3

3

2

2

2

1

* een goede toegankelijkheid betekent een lage bijdrage aan het gewicht van het KG 3=hoog Belang metriek: 2=midden 1=laag ** D.w.z. de kennis die men van het domein Defensie dient te hebben om het onderzoek goed te kunnen doen Uit de rij “gemiddeld belang” van de inschattingstabel komt naar voren dat de nieuwe kennistaxonomie in voldoende mate relevant is voor Defensie. Uit de rij “domeinkennis” kan worden afgeleid dat voor kennisgebied 1, 2, 4 en 5 gemiddeld genomen80 relatief veel begeleidingscapaciteit nodig is als het onderzoek wordt verricht door een externe partij; voor kennisgebieden 3, 6, 7, 8 en 9 is gemiddeld genomen minder begeleidingscapaciteit nodig. Mede op basis van ervaringen in de huidige situatie en de bevindingen uit de internationale workshop verdient het aanbeveling Defensie S&T als separate competentie op te nemen in de Defensieorganisatie, en de verantwoordelijkheid daarvoor hoog in de defensieorganisatie te beleggen net zoals dat het geval is in Australië, Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en Zweden. Mede gelet op het anticiperend karakter als één van de dimensies van Defensie S&T, ligt het in de rede deze competentie goed af te stemmen en te organiseren met de MIVD en eventueel ook de AIVD. S&T zou dan een vergelijkbare positie krijgen als DJZ en DRMV.

Figuur 5.1 Waardeketen Defensie (conceptuele betekenis van S&T, separaat zichtbaar maken van S&T in de waardeketen is niet bedoeld)

80 Gemiddeld genomen betekent dat er voorbeelden uit de praktijk zijn waaruit blijkt dat er van het gemiddelde wordt afgeweken. D.w.z. dat er juist wel of juist geen begeleiding plaats vindt, afwijkend van wat het gemiddelde zegt.


226

Gelet op het belang van Defensie S&T voor de gehele waardeketen van Defensie verdient het aanbeveling maatregelen te nemen om de utilisatie te verbeteren. Zo zou een criterium voor het toekennen van nieuw middellang en/of lange termijn onderzoeksprogramma kunnen zijn dat er NU gebruik wordt gemaakt van de kennis en kunde die een aantal jaren geleden is opgebouwd en in stand gehouden binnen hetzelfde thema en/of veld. Echter, ook meegewogen dient te worden een eventueel verwacht gebruik (na afronding van het programma na circa 4 jaar). M.a.w. als Defensie onvoldoende oogst wat er jaren geleden is gezaaid binnen een thema of veld (door bijvoorbeeld een minder optimaal proces binnen Defensie zelf of een minder goede aansluiting van onderzoek dat wordt uitgevoerd door derden op de behoefte van Defensie), dan is een nieuwe middellange en/of lange termijninvestering discutabel. Er zouden in dat geval dan extra argumenten gegenereerd moeten worden om een verwacht gebruik in de toekomst aannemelijk te maken. Door Defensie S&T beter te verankeren in de waardeketen en het opnemen van kennis als volwaardig product in de BPB-procedures, en door de koppelvlakken met de traditionele kennisinstituten te optimaliseren kan een verbetering worden bewerkstelligd. Zo is uit de internationale workshop naar voren gekomen dat het huidige Nederlandse model voor de kennisinstituten te comfortabel is, m.a.w. er is een meer dienstbare instelling nodig waarin minder wordt geredeneerd vanuit kennisopbouw en meer vanuit kennistoepassing en utilisatie. Deze verbeteringen zullen Defensie in staat stellen nog professioneler uitvoering te geven aan de opgedragen taken, nu en in de toekomst op zowel de kortere als langere termijn. Een interessant model voor het dienstbaar maken van onderzoek aan operationele behoeften kan het inzetten van de al genoemde Integrated Development Teams (IDT) zijn (staand beleid FTD) voor de zeer korte termijn, gekoppeld aan gebruikersgroepen voor de langere termijn (in de context van materieel).

Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding Het domein van militairspecifieke technologie, ontwikkeld en toegepast in een afgeschermde, door de overheid gecontroleerde omgeving is sterk verkleind en zal verder krimpen. Voor het overgrote deel van de technologiegebieden bepaalt de civiele wereld de aard en snelheid van innovatie. Slechts op een beperkt aantal gebieden dient Defensie zelf, zo mogelijk met internationale partners, een sturende en/of initiërende rol te spelen om gewenste of noodzakelijke innovaties van de grond te krijgen. Op deze gebieden dient een eigen, hoogwaardige nichecapaciteit van ‘diepe’ kennis te worden gehandhaafd of opgebouwd. In figuur 5.2 is weergegeven waar op R&D gebied wereldwijd investeringen plaatsvinden, op defensieen civiel gebied. Daaruit is af te leiden, op hoofdlijnen, waar kennisontwikkeling hard gaat en waar minder hard (er is een correlatie tussen de hoeveelheid budget en de snelheid van de kennisontwikkeling).


227

Figuur 5.2 Wereldwijde investeringen op S&T gebied (defensie en civiel).

Dit beeld van de snelheid van kennisontwikkeling wereldwijd, met een gedetailleerde analyse van de nieuwe voorgestelde Defensie S&T sub areas (zie annex 9) op basis van de criteria uit tabel 5.3, zal een goed beeld kunnen geven van de eigen, hoogwaardige nichecapaciteit van ‘diepe’ en minder diepe kennis. Voor mogelijk relevante onderzoeksbehoeften wordt verwezen naar enerzijds Hoofdstuk 4 Benchmark en anderzijds de annexen 6 en 9. De belangrijkste rode draad voor toekomstige onderzoeksbehoeften van Defensie is tweeledig. Enerzijds met (bestaande) kennis in staat zijn (snel) in te spelen op niet voorziene (onverwachte) ontwikkelingen en anderzijds te weten welke ontwikkelingen er in de wereld plaatsvinden en te bepalen waar Abraham de Mosterd haalt, zie annexen 7 en 8. Dit vereist een voldoende flexibel proces en een voldoende breed inhoudelijk overzicht en analytisch vermogen. Voor de behoeftestelling en aanbesteding is de volgende passage81 relevant. In het Kabinetsstandpunt Brugfunctie TNO en GTI’s82 (BTG) van juli 2004 en de voortgangsrapportages BTG van november 2005 en december 2006 is vastgelegd dat het lange en middellange termijnonderzoek bij TNO en de GTI’s dient te worden aangestuurd op basis van meerjarige programma’s. Deze programma’s worden ontwikkeld binnen een aantal brede, veelal departementsoverstijgende maatschappelijke thema’s, waaronder het thema “Defensie”. De instituutsfinanciering (basis-/doel-/missiefinanciering resp. -subsidie) wordt daarbij omgezet in programmafinanciering. Het implementatietraject BTG is in oktober 2005 van start gegaan. Per 1 januari 2010 dient de implementatie volledig te zijn afgerond. Dit betekent o.a. dat de financiering van TNO en GTI’s alsdan geheel dient te zijn gekoppeld aan programma’s voor kennis als vermogen en programma’s voor beleids- en toepassings gerichte kennis.

81 Deze passage is aangeboden door ir. R.F.M.J. Broeders (DR&D). 82 GTI’s = Grote Technologische Instituten


228

De aansturing van het middellange en lange termijn defensieonderzoek bij TNO vindt al geruime tijd grotendeels op basis van programma’s plaats. Dit geldt echter nog niet voor de aansturing van het zogenaamde basisverkennend onderzoek (deel van kennis als vermogen). Op dit punt zal de aansturing moeten worden aangepast. Bij het NLR is pas kort geleden gestart met de invoering van programma-aansturing. De programma’s t.b.v. Defensie worden thans uit de basissubsidie NLR gefinancierd, grotendeels afkomstig van Verkeer en Waterstaat, met een kleine bijdrage van Defensie. Daarnaast worden ook kennisinvesteringen bij het NLR rechtstreeks door Defensie gefinancierd (o.a. het voormalig werkplan Koninklijke Luchtmacht). Het lange en middellange termijn defensieonderzoek bij het MARIN wordt meegenomen bij de TNO-programmering en wordt uit de TNO-doelfinanciering betaald. Het is thans zinvol de aansturing en financiering van het lange en middellange termijn onderzoek (resp. kennis als vermogen en kennis voor beleid en toepassing) nog eens integraal te bezien en de criteria voor budgettoewijzing aan deze activiteiten en aan technologieontwikkeling83 in kaart te brengen. Om per 1 januari 2010 volledig aan de BTG eisen te kunnen voldoen, zal de volgende planningsronde voor de R&D programmering al geheel volgens de nieuwe systematiek moeten verlopen. Dit betekent o.a. dat al dit najaar programmacontouren voor kennis als vermogen (lange termijn onderzoek) door de instituten zullen moeten worden ingediend.

Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) Door het gericht intern en extern opleiden van defensiemedewerkers in met zorg gekozen vakgebieden, kan de deskundigheid en het absorptievermogen van geavanceerde kennis toenemen en kan aldus ook een betere valorisatie worden bewerkstelligd van de kennisinvestering. In een dergelijk model zou een kortere of langere detachering (horizontale doorstroom) van defensiemedewerkers bij een intern of extern kennisinstituut een goede praktische oplossing kunnen zijn. Deze werkwijze biedt diverse mogelijkheden en voordelen: enerzijds voor de defensiemedewerker die zich door onderzoek en/of studie kan verdiepen en deskundiger wordt (en een aanvullend netwerk kan opdoen); anderzijds voor Defensie, waarbij kennisbehoud en investering voordelen biedt voor de relatie met externe kennisinstituten. Voorts wordt de implementatie van kennis in het operationele proces aldus verbeterd en worden tevens de kennisinstituten meer gericht aangestuurd op onderzoeksvragen, einddoelen en mogelijkheden. Ook toekomstige voordelen zoals verdiepend inzicht in onderzoeksontwikkelingen en de mogelijkheid defensiekennis uit te wisselen met derden wordt hiermee verbeterd. Als leidraad voor het opbouwen en in stand houden van een interne kennisbasis dient te worden gehanteerd dat kennis en kunde die (relatief ) veel domeinkennis vereist, intern de Defensieorganisatie beschikbaar is, of beschikbaar komt. Hiervoor dienen extra financiële middelen te worden vrijgemaakt door Defensie. Deze lijn past goed in het nieuwe paradigma van Defensie om te streven naar meer wetenschappelijk opgeleide officieren. Het ligt in de rede deze wetenschappelijke educatie gestalte en inhoud te geven op de NLDA, eventueel in nauw overleg met civiele hogescholen en universiteiten. In bovenstaande context gaat het vooral om die onderwerpen die dicht bij Defensie staan, zoals Operationele Research en Analyse, analyse van strategische en conceptuele ontwikkelingen op in beginsel alle voor Defensie relevante gebieden (dus niet alleen technologie) en de militaire impact daarvan (inclusief disruptieve ‘civiele’ kennis en kunde), rechtstreekse ondersteuning met kennis en kunde bij actuele operaties, enzovoorts. De daadwerkelijke ondersteuning dient in dergelijke gevallen niet van de NLDA te komen, dit is primair een opleidingsinstituut. De ondersteuning dient te komen van een aan de NLDA verbonden Defensiekenniscentrum, van waaruit de medewerkers (tijdelijk) kunnen worden gedetacheerd bij het Defensieonderdeel dat zij met kennis en kunde dienen bij te staan. De vernieuwing van kennis in 83 Kennis als vermogen, kennis voor beleid en toepassing en technologieontwikkeling vormen samen de kennisinvesteringen. Kennisexploitatie resp. kennisgebruik wordt verder buiten beschouwing gelaten.


229

een dergelijk kenniscentrum krijgt idealiter gestalte door het rouleren van kenniswerkers tussen de Defensieorganisatie, de NLDA en eventueel andere onderzoeksinstellingen zoals universiteiten en de kennisinstituten. De kracht van een dergelijke aanpak is de wederzijdse kennismaking ‘met elkaars werelden’ en de directe verbindingen en menselijke netwerken die ontstaan.

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Kennisinvesteringsquote en -budgetten Het onderscheid tussen ‘kennisopbouw’ en ‘kennistoepassing’ blijkt in de praktijk steeds minder vruchtbaar. Zo is er nu meer behoefte aan integrale innovatietrajecten die ‘van uitdaging tot oplossing’ worden benaderd, in plaats van de traditionele ‘autonome’ kennisontwikkeling met pas achteraf aandacht voor een eventuele toepassing. De uitzenddruk op de Defensieorganisatie onderstreept de noodzaak nog eens van ‘fast track’ ontwikkeling en verwerving. Het financiële systeem binnen Defensie is echter nog gebaseerd op de traditionele budgetten voor kennisopbouw en -gebruik. Uit de internationale workshop is naar voren gekomen dat het wenselijk is dit systeem te flexibiliseren. Echter, daarvoor is het wel noodzakelijk om een evenwichtige verdeling aan te brengen in lange termijn verkenningen naar nieuwe concepten, risico’s en eigen mogelijkheden; middellange termijn bijdragen aan ontwikkeling van militair vermogen; en korte termijn ondersteuning van de bedrijfsvoering. Uit contacten met landen die vergelijkbaar zijn met Nederland is naar voren gekomen dat een goede verhouding in kennisinvestering als volgt is: 15% lange termijn onderzoek, 35% middellange termijn bijdragen en 50% korte termijn ondersteuning. Deze korte termijn ondersteuning zou kunnen komen uit middelen die functionele behoeftestellers daarvoor vrij zouden moeten maken. Dit leidt echter vaak tot een spanningsveld met andere vaak op directe aanschaf gebaseerde behoeften. Dit zet de utilisatie onder druk en gelet op het belang van utilisatie is het daarom daarnaast essentieel dat er in andere, minder door de waan van de dag gedreven organisatieonderdelen, ook (bescheiden) middelen worden vrijgemaakt voor korte termijnondersteuning. Organisatieonderdelen die daarvoor in aanmerking komen zijn: de eerder genoemde aan het NLDA gelieerde voorgestelde Defensie kenniscentrum, de MIVD en de DMO. Indien er binnen de DMO een goed systeem voorhanden komt voor het transparant administreren van materieel technologieontwikkeling zal, blijken dat een (groot) deel van de gewenste 50% al besteed wordt. Het ligt in de lijn der verwachting dat deze gegevens beschikbaar komen met het in gebruik nemen van SPEER in de Defensieorganisatie.

Kennisinvesteringsprofielen De nieuwe kennistaxonomie is ter illustratie afgebeeld op de 5 thema’s van de SKA, en tevens is er een relatie gelegd naar de investeringsprofielen voor de nieuwe kennisgebieden. Dit is gedaan op basis van de huidige onderzoeksprogrammering van de doelfinanciering (R&D plan 2010).


230

Tabel 5.3 SKA thema’s afgebeeld op nieuwe kennistaxonomie

SKA Thema

KG1

KG2

C2 en Inlichtingen

KG3

KG4

KG5

X

X

X

KG6

KG7

KG8

KG9

25

NNI

X

Wapens en Effecten

X

Bescherming

X

Inzet & voortzettings vermogen

X

X

X

Indicatie omvang (%)

6

7

11

Indicatie omvang (%)

X X

7 12

X

43 13

5

20

18

12

13

8

100

KG1 Defensie Analyse; KG2 Voorzien-in, ontplooiing & voortzettingsvermogen; KG3 Menselijk presteren en welbevinden; KG4 Commandovoering & controle; KG5 Omgevingsbewustzijn; KG6 Bescherming; KG7 Wapens: karakteristieken, prestaties en effecten; KG8 Platformen: karakteristieken, prestaties en effecten; KG9 Netwerken, informatie & Infrastructuur De percentages geven een eerste voorzichtige indicatie voor een investeringsprofiel voor de nieuwe kennisgebieden, op basis van de huidige situatie. Het gebruiksprofiel is thans voor de huidige situatie onbekend, i.v.m. het ontbreken binnen Defensie van deze belangrijke data.

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) De veranderde visie op veiligheid vraagt om het opbouwen, in stand houden en exploiteren van een gezamenlijke kennisbasis van Defensie, BZK en Justitie. Op deze wijze kunnen overlappende onderzoeks behoeften en kennisgebieden doelmatig worden geadresseerd en lasten worden verdeeld. De volgende initiële gemeenschappelijke thema’s zijn onderkend: detectie van objecten en personen inclusief identificatie; detectie van sporen en van CBRN middelen; informatieanalyse, informatiesystemen en communicatiemiddelen; informatiebeveiliging; persoonlijke bescherming; en integrale kleding en uitrusting.84 Zo kan goed omgaan met onzekerheid flexibel en doelmatig worden gefaciliteerd door gebruik te maken van strategische allianties, zowel nationaal als internationaal. En kosten en onderwerpen zouden kunnen worden ‘verdeeld’, zodat er voor wederzijdse partijen een win-win situatie ontstaat. Het verdient aanbeveling om allianties van overheid, kennisaanbieders en industrie aan een nader onderzoek te onderwerpen. In de context van de internationalisering van de SKA zal een internationale vervolg workshop worden georganiseerd om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om met een aantal gelijkgezinde landen tot afstemming te komen. De volgende landen zijn het meest interessant voor internationale samenwerking: Australië, Canada, Duitsland, Noorwegen, en het Verenigd Koninkrijk,

84 Zie ICMS WG6 Eindrapport “Een gemeenschappelijke kennisbasis voor DEF en BZK”.


231

mogelijk aangevuld met België, Frankrijk, Israël, de Verenigde Staten en Zweden. In de annex 8 zijn nadere details opgenomen. Daarbij kan worden gedacht aan het onderzoeken van de mogelijkheden voor een structurele samen werking in een aantal gezamenlijk geselecteerde onderzoeksgebieden waar landen bijvoorbeeld moeite hebben om ‘het hoofd boven water te houden’.85 Onderstaande figuur geeft dit grafisch weer. Figuur 5.3 Grafische weergave samenwerkingsmodel tussen

Zo kan bijvoorbeeld worden gedacht aan structurele uitwisseling (tijdelijke en regelmatige detachering) van onderzoekers in (wederzijdse) subkritische gebieden. Om een dergelijke aanpak te implementeren dient gebruik gemaakt te worden van de annexen 9 en 10. Daarbij is de analyse van de samenwerking van de sub-gebieden, op basis van de indeling van samenwerkingsvormen uit het EUROPA86 MOU instructief: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

informatie-uitwisseling, gemeenschappelijk uitgevoerd S&T, inclusief technologiedemonstratie, uitvoeren van gemeenschappelijke testen en/of experimenten, uitwisselen van wetenschappelijke materialen en/of materieel, beschikbaar stellen van tijd bij speciale nationale onderzoeksfaciliteiten, detachering of uitwisseling van wetenschappelijk personeel, andere vormen van S&T samenwerking zoals gezamenlijk overeengekomen.

Een goed voorbeeld van samenwerking tussen overheid en industrie op het gebied van CBRN87 zijn strategische allianties met de farmaceutische industrie, zoals die figureren in ondermeer het VK.

85 De onderzoeksgebieden hebben te weinig mensen, ze zijn subkritisch. 86 European Understandings for Research Organisation, Programmes and Activities (EUROPA) 87 Chemisch, Biologisch, Radiologisch en Nucleair.


232

Ambities (strategische functies/ krijgsmachtprofielen) Zoals uit paragraaf 3.4 is gebleken, wordt de onderzoeksportefeuille niet of nauwelijks in de breedte beïnvloed door de strategische functies en de krijgsmachtprofielen. Wel kan er binnen een kennisgebied een andere focus ontstaan, maar dit doet aan de investering in dat gebied als zodanig niets af. Een eerste indicatie van mogelijk relevante onderwerpen van onderzoek voor de strategische functies is opgenomen in annex 6. Gelet op de graad van detail wordt kortheidshalve verwezen naar deze annex. De dekkingsgraad van de Defensie kennisinvesteringen begint zorgelijke vormen aan te nemen zoals al is geconstateerd in hoofdstuk 3. Het is dan ook verstandig deze te herstellen, mede ook omdat Nederland uit de pas loopt met vergelijkbare bondgenoten en de aantrekkelijkheid als internationale samenwerkings partner in gevaar komt. Echter, ook de applicatiegraad van het huidige onderzoek is een punt van aandacht. Zo is het aanbrengen van een beter evenwicht in investeringen nodig. Dit kan door lange en middellange termijn onderzoek te reduceren en tegelijkertijd budgetten voor korte termijn kennisgebruik en consultancy te introduceren, bij voorkeur bij alle functioneel beleidsverantwoordelijken. Daarmee wordt ook de complicatie dat Defensie geen goed overzicht heeft op het gebruik van opgebouwde kennis ondervangen. Het korte termijn kennisgebruik en consultancy budget dient met een hoger tempo te stijgen dan de reductie van de lange en middellange termijn budgetten. Het korte termijnbudget moet dicht bij de gebruiker worden belegd en moet zeer soepel en snel kunnen worden ingezet, bijvoorbeeld via raamcontracten.


233

6. Conclusies

Kennisportefeuille Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) ❚❚

❚❚

❚❚

De nieuwe kennisen technologiegebieden stellen de mens en het milieu meer centraal. Ook sluit de nieuwe naamgeving beter aan bij de Defensieorganisatie. De afbakening tussen de nieuwe kennisgebieden is geoptimaliseerd, op basis van praktische ervaring met het hanteren van de oude taxonomie. Alle vertegenwoordigers van de functionele behoeftestellers en van de kennisinstituten kunnen zich goed vinden in de nieuwe taxonomie.

Defensiebelang ❚❚

❚❚

De Nederlandse Krijgsmacht is één van de modernste krijgsmachten ter wereld en is zeer goed op haar taken berekend door jarenlang continu te investeren in hoogwaardige kennis en kunde, door deze zelf te ontwikkelen, te laten ontwikkelen bij derden, en door te (laten) volgen wat derden doen en daar van te leren. Investeringen in Defensie S&T geven een voorsprong in de tijd ten opzichte van landen die dat niet doen. De hoogwaardigheid van materieel dat een land ontwikkelt, is gebaseerd op een Defensie R&D inspanning van circa 25 jaar daarvoor. Dat geldt ook voor materieel dat van de plank wordt gekocht, want materieelaanschaf is gebaseerd op eigen inzichten en expertises. Als deze zijn verouderd, leidt dat tot minder modern en minder geschikt materieel.

Kennisinvestering – Conclusies

234

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Bij asymmetrische dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten is de dynamiek niet- rationeel en verschuift de focus naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onder handelen (anticiperend vermogen), daarnaast blijven de kwaliteit en samenstelling van het materieel van de krijgsmacht van belang. Er blijkt relatief weinig te worden geïnvesteerd in EOC7 Logistieke ondersteuning. Ook in EOC3 Mobiliteit en ontplooibaarheid wordt relatief weinig geïnvesteerd. In EOC1 Tijdige beschikbaarheid, EOC4 Effectieve inzet en EOC7 Zelfbescherming wordt het meeste geïnvesteerd. De investeringen in deze drie EOCs zijn vergelijkbaar in omvang. Tenslotte bevinden de investeringen in EOC2 Gevalideerde inlichtingen en EOC5 Hoogwaardige communicatie zich in de middenmoot. De investeringen in deze twee EOCs zijn eveneens vergelijkbaar in omvang. Het onderzoek dat Defensie laat verrichten uit de budgetten die DR&D beheert, richt zich in de huidige situatie hoofdzakelijk op materieelgeoriënteerde onderwerpen; de grootste behoeftestellers in deze context zijn de Defensiestaf en de Defensiematerieelorganisatie. Het blijkt dat voor het strategische besturings- en beleidsniveau aanzienlijk minder onderzoek wordt verricht dan voor het ondersteunings- en implementatieniveau en het uitvoerende niveau. Dit is in de context van strategische onzekerheid en niet- rationele dynamiek van vele dreigingen een minder gewenste situatie.88 Tenslotte is gebleken dat er verhoudingsgewijs meer aandacht uitgaat naar het formuleren van de S&T programma’s dan naar de begeleiding ervan, en dat ook de utilisatie van Defensie S&T resultaten relatief minder aandacht krijgt. Deze onevenwichtigheid verdient bijstelling door enerzijds beter aan te sluiten bij de projecten van Defensie (zodat begeleidingscapaciteit beschikbaar is) en anderzijds door rekening te houden met de tijdshorizon waarmee organisatieonderdelen werken. De benchmarklanden uit de internationale workshop besteden (procesmatig) meer aandacht aan fast track procurement en fast track development dan Nederland. Ook houden zij meer toezicht op de daadwerkelijke toepassing van onderzoeksresultaten, zodat de utilisatie beter is geborgd dan in Nederland. Door de continue investering in de kennisbases vertegenwoordigt deze een kapitale waarde. Het onvoldoende gebruiken van deze basis, dan wel het onvoldoende investeren erin zou al gauw kunnen neerkomen op kapitaalvernietiging.

Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Binnen Defensie is redelijk goed bekend op welke gebieden kennisontwikkeling plaatsvindt, daarentegen ontbreekt een algeheel overzicht voor kennisgebruik.89 Ondanks het feit dat de Defensieorganisatie meer aandacht besteedt aan vraagformulering dan aan begeleiding van onderzoek, heeft Defensie gemiddeld genomen moeite met het articuleren van onderzoeksvragen op m.n. de lange en middellange termijn. Dit heeft deels te maken met het kleiner worden van de organisatie en het daardoor eroderen van deskundigheid, maar het wordt ook veroorzaakt doordat kennis niet formeel90 als volwaardig product is opgenomen in de BPB-procedures en aldus niet is verankerd in de waardeketen van de Defensieorganisatie. De kracht van directe verbindingen kan voor de functionele behoeftestellers zeer goed werken. De kennisnetwerken zijn in deze context goede fora voor algemene informatie-uitwisseling, maar zijn geapprecieerd als te vrijblijvend en te omvangrijk van opzet voor concreet en relevant maatwerk. Onderzoeksvoorstellen kunnen het beste beoordeeld worden door een commissie die bestaat uit wetenschappers én de directe afnemers van de kennis. Voor behoeftestelling en aanbesteding kan worden geconcludeerd dat alle landen zoeken naar methoden om flexibel te kunnen inspelen op de civiele ontwikkelingen en dat daarbij breder wordt gekeken dan binnen de eigen kennisinstituten.

88 Het projectbudget van de Verkenningen is slechts recent en (naar verwachting) tijdelijk van aard. 89 De Aanwijzing SG terzake heeft zijn draai in de praktijk (nog) niet gevonden. 90 D.w.z. het begeleiden van het onderzoek en het stellen van onderzoeksbehoeften maakt geen onderdeel uit van de taakomschrijving van Defensiefunctionarissen. Wel is het subtakenbesluit van de AOD conform aangepast.


235

Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

In het algemeen bestaat in alle landen een relatief grote afstand, in communicatief en begripsmatig, opzicht tussen Defensieplanners en operationele mensen enerzijds en de S&T gemeenschap anderzijds. Strategische gedachtewisselingen met betrekking tot militaire doelen, middelen en mogelijk kennis oplossingen zijn echter vitaal voor een effectieve en efficiënte inrichting van dagelijkse en meer lange termijn zaken. Door dit op een natuurlijke wijze te organiseren, door enerzijds beter aan te sluiten bij de projecten van Defensie (zodat begeleidingscapaciteit beschikbaar is) en anderzijds door rekening te houden met de tijdshorizon waarmee organisatieonderdelen werken, wordt het effect en de appreciatie van S&T verbeterd, hetgeen kan bijdragen aan de bruikbaarheid van de kennisinfrastructuur. De S&T onderdelen van de benchmarklanden zijn divers georganiseerd, maar het S&T management is in alle gevallen op een hoger zelfstandig niveau ondergebracht in de organisatie dan in Nederland. M.a.w. de strategische kennisfunctie zou in de organisatie kunnen worden ondergebracht op een vergelijkbare wijze als DJZ en DRMV. In de benchmarklanden bestaat een nauwere samenwerking tussen operaties en S&T dan in Nederland, wat in de vergelijkbare landen leidt tot een scherpere focus op systeem- en conceptontwikkeling en experimenteren bij zowel de Defensie- als de onderzoeksgemeenschap.91 De interne kennisbases van Defensie zijn gemiddeld genomen aan erosie onderhevig door enerzijds het krimpen van de organisatie en anderzijds, en daarmee verband houdend, een tamelijk beperkt Defensiebudget. Binnen de Defensieorganisatie is steeds minder begeleidingscapaciteit beschikbaar voor onderzoek dat verder af staat bij de kerntaken van de functionele behoeftestellers. Daarmee komt het absorberend vermogen van kennis door de Defensieorganisatie onder druk te staan. Ook is de tijd waarop het onderzoek tot toepasbare resultaten moet leiden, verkort.

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen Kennisinvesteringsquote en -budgetten ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

De hoogte van een kennisinvestering blijkt niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen, het is een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennis intensieve organisaties, dus ook voor Defensie. Een onvoldoend grote kennisinvestering leidt tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke zaken. Voor een hoogwaardig bedrijf als Defensie kunnen de consequenties ernstig zijn, bijvoorbeeld laagwaardiger materieel, het onnodig verlies van materieel, het onnodig belasten van het milieu, meer persoonlijk leed, en in het ergste geval vermijdbaar sneuvelen. De totale defensie-investering daalt voor alle benchmarklanden. Nederland investeert circa 1,5% van zijn BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met Nederland vergelijkbaar zijn. Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is circa 1%; dit is significant lager dan vergelijkbare landen, die circa 2% investeren.92

Kennisinvesteringsprofielen ❚❚

❚❚

Binnen de DR&D budgetten ligt de nadruk van de applicatietijdshorizon op de lange en middellange termijn. Er is minder aandacht voor de korte termijn en voor utilisatie. Het gemiddelde investeringsprofiel (2006-2009) voor de huidige situatie, uitgedrukt in gemiddelde percentages over de oude kennisgebieden, geeft het volgende beeld.

91 Dit beeld wordt tevens bevestigd door de Compounds studie van DRMV, waarin is vastgesteld dat Canada en de VS veel investeren in milieugerelateerde onderwerpen. 92 Er is geen lineair verband tussen de hoogte van het percentage en de omvang van de militaire industrie (Noorwegen zit ook op 2%).


236

KG1

KG2

KG3

KG4

KG5

KG6

KG7

KG8

KG9

KG10

KG11

DF investering

M

H

M

L

M

H

H

M

L

L

M

TO investering

H

M

L

L

H

L

L

L

M

M

L

KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6 Wapens en munitie, KG7 Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning, KG11 Personele inzetbaarheid L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%) ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Uit de tabel blijkt dat er op kennisgebiedniveau geen sterke correlatie bestaat tussen investeringen in de doelfinanciering (DF) en investeringen in technologieontwikkeling (TO).93 Voor de kennisinvesteringen duidt dit op een relatief geringe benutting van de resultaten van de doelfinanciering voor technologieontwikkeling.94 Ook blijkt uit de tabel dat de noodzakelijke breedte van de kennisbasis onder druk staat. Dit beeld wordt bevestigd door de analyse van de dekkingsgraad op basis van de fijnmazige UK6 kennistaxonomie, de internationale standaard. De spreiding over kennisgebieden is groter bij de middelen voor doelfinanciering dan bij de middelen voor technologieontwikkeling.

Interdepartementale en internationale samenwerking Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

De veranderde visie op veiligheid vraagt om een voor Defensie, BZK en Justitie gezamenlijke kennisbasis. Op deze wijze kunnen overlappende onderzoeksbehoeften en kennisgebieden doelmatig worden geadresseerd en kunnen de lasten worden verdeeld. De volgende initiële gemeenschappelijke veiligheidsthema’s zijn onderkend: detectie van objecten en personen inclusief identificatie; detectie van sporen en van CBRN middelen; informatieanalyse, informatiesystemen en communicatiemiddelen; informatiebeveiliging; persoonlijke bescherming; en integrale kleding en uitrusting.95 Goed omgaan met onzekerheid en flexibiliteit kan doelmatig worden gefaciliteerd door gebruik te maken van strategische allianties, zowel nationaal als internationaal. Zo kunnen kosten en onderwerpen worden ‘verdeeld’, zodat er voor wederzijdse partijen een win-win situatie ontstaat. Internationale samenwerking leidt niet tot kostenbesparing, de kosten stijgen zelfs. Wel leidt het, voor relatief geringe meerkosten tot een veelvoud aan voor Defensie relevante kennis en kunde, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin. Benchmarklanden gebruiken een bredere kennisbasis dan alleen hun eigen preferente kennisinstituten. De volgende landen zijn het meest interessant voor internationale samenwerking: Australië, Canada, Duitsland, Noorwegen, en het Verenigd Koninkrijk, mogelijk aangevuld met België, Frankrijk, Israël, de Verenigde Staten en Zweden.

93 Op grond van een gemiddelde over 3 jaar mag dit worden verwacht. De kennisinstituten beconcurreren de industrie echter voor het gebruik van TO budget. 94 Bijvoorbeeld: Thales Hengelo wenst TNO in beginsel niet te betalen voor de radarkennis die TNO heeft opgebouwd met Defensiemiddelen. De doelfinancieringskennis van TNO wordt op deze manier niet voldoende gebruikt. Indien Thales ook nog eens in een materieelproject ontwikkelingskosten in rekening zou brengen, zou Defensie in het ergste geval driemaal een rekening worden gepresenteerd voor radar (respectievelijk de doelfinanciering, technologieontwikkeling via NTPs en als deel van het materieelbudget). Met materieelgelden die Thales eventueel bij TNO besteedt verwerft Thales de kennis waarvan TNO de eigendomsrechten bezit (en alleen Defensie het vruchtgebruik heeft). 95 Zie ICMS WG6 Eindrapport “Een gemeenschappelijke kennisbasis voor DEF en BZK”.


237

❚❚

❚❚

De doelfinanciering adresseert een breder deel van de kennisbasis, en dat heeft tot gevolg dat mogelijkheden tot nationale en internationale samenwerking groter zijn. Bij technologieontwikkeling is internationale samenwerking beperkt tot het precompetitieve stadium, waarin de technologie nog niet rijp genoeg is om te worden toegepast in materieel.

Ambities (strategische functies/ krijgsmachtprofielen) ❚❚

❚❚

❚❚

Er bestaat geen duidelijk verband tussen de hoogte van de investeringen in een kennisgebied en het belang van dat kennis gebied voor de strategische functies. Dit geldt zowel voor de investering in de doelfinanciering (DF) als de investering in technologieontwikkeling (TO). De strategische functies, m.u.v. normaliseren, differentiëren niet in de breedte van de kennisbasis. Een eventueel latent aanwezige differentiatie wordt bovendien teniet gedaan, omdat de beleidopties van de Verkenningen gebaseerd worden op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit verschillende strategische functies, zodat er uiteindelijke een middeling optreedt. Op grond van de bijdragen die bijna alle kennisgebieden leveren aan elke strategische functie, m.u.v. normaliseren, kan worden geconcludeerd dat de kennisbasis in alle gevallen breed moet zijn. Wel kan een strategische functie differentiëren in de intensiteit en diepgang van het onderzoek.


238


239

7. Beleidsaanbevelingen

Kennisinvesteringen en -infrastructuren van en voor Defensie dienen geheel in lijn te zijn met datgene dat Defensie nastreeft op de lange (>10 jaar), middellange (5-10 jaar) en korte termijn (0-5 jaar). Daartoe worden de volgende beleidsaanbevelingen gedaan:

Algemeen ❚❚ ❚❚ ❚❚

Instemmen met de conclusies. Instemmen met de nieuwe taxonomie van kennisen technologiegebieden. Instemmen met het verhogen van de dekkingsgraad van kennisinvesteringen door: -- Het verhogen van de kennisinvesteringsquote naar een percentage dat overeenstemt met landen die vergelijkbaar zijn met Nederland. Dit betekent een stijging naar 2% van de totale defensiebegroting.96 Overigens betekent deze aanbeveling niet een verdubbeling van het S&T budget. Thans wordt immers meer dan 1% aan S&T uitgegeven, omdat de S&T component in materieelprojecten en het MIVD-budget onbekend zijn door het ontbreken van financiële data in het Defensiesysteem (met de ingebruikname van SPEER is dit naar verwachting grotendeels verholpen). Voorgesteld wordt de verhoging in stappen van 0,1% per jaar te laten plaatsvinden, onder gelijktijdige: -- invoering van de volgende verdeling van het verhoogde totale onderzoeksbudget: lang 15%, middellang 35%, kort 50%97 binnen 3 jaar, een verdeling die in lijn is met het buitenland (concreet betekent dit dat het extra budget wordt toegekend aan de korte termijn, en dat een deel van het lange en middellange termijn budget moet worden verschoven naar de korte termijn, hoeveel precies is nog niet te zeggen want er ontbreken financiële data),

96 Extra kennisinvesteringsmiddelen zijn nodig voor OR&A, conceptuele analyses en technologische ontwikkelingen (disruptie en non-proliferatie), NLDA onderzoek t.b.v. opleiden wetenschappelijk onderlegde officieren en aan de NLDA gelieerde kennisondersteuningsinstituten. 97 Het korte termijn budget zou idealiter deels centraal belegd dienen te worden bij DR&D en bij nog op te richten, aan de NLDA gelieerde kenniscentra, en deels decentraal bij de Defensiedelen die kennis gebruiken.

Kennisinvestering – Beleidsaanbevelingen

240

vitalisering van fast track development voor het oplossen van urgente operationele behoeften, verbetering van de utilisatie door concrete aansluiting bij bestaande projecten binnen Defensie en tijdelijke wederzijdse detachering van kenniswerkers en functionele behoeftestellers in elkaars organisaties voor het leveren van maatwerk; Het intensiveren van nationale en internationale samenwerking, door lasten te verdelen en strategische allianties aan te gaan zodat de zwakke kennisen technologiegebieden worden versterkt met behulp van de sterke gebieden op basis van quid pro quo (zie annex 10). ---

--

Strategisch besturings- en beleidsniveau ❚❚

❚❚

Instemmen met de functie van ‘Defensie S&T strategisch leiderschap en strategische regie’ buiten de functionele beleidsterreinen zelfstandig hoog in de organisatie, net zoals bijvoorbeeld DRMV en DJZ (mee te nemen in voorziene evaluatie BKS in 2010). E.e.a. vanwege het Defensiebrede beleidsterrein overschrijdende belang voor: -- Anticiperen en voorkomen. Toekomstgerichte werkzaamheden en analyses worden nog belangrijker dan ze al waren, en deze zijn in het huidige krijgsmachtprofiel minder prominent aanwezig. Dit wordt mede veroorzaakt door een diepere onzekerheid in de strategische situatie, waardoor het vermogen tot schakelen tussen diverse vormen van conflict nodig is. De focus verschuift bij asymmetrische dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten naar kennis, vaardigheden en competenties voor detec teren, reageren en onderhandelen, bovenop materieelkwaliteit en – samenstelling. De strategische functies anticiperen en voorkomen dienen om die redenen te worden versterkt; -- Interdepartementale en internationale samenwerking. Defensie is steeds minder in staat zelfstandig de volle omvang van relevante kennis te (laten) genereren. Samenwerking op nationaal en internationaal terrein is daarom noodzakelijk, en dient daarom onderdeel te zijn van de zelfstandige hoogste niveau kenniseenheid van Defensie. Het versterken van Concept Development & Experimentation (CD&E), door in een separate studie na te gaan hoe in het buitenland Operationele Research & Analyse ondersteuning in de pre-DMP-A fase wordt gebruikt voor het bijdragen aan het vinden van de meest geschikte en kosteneffectieve oplossingen, op strategisch, operationeel en tactisch niveau. Hierbij kan worden gedacht aan het Canadese model, zij het dat dit voor Nederland op veel kleinere schaal zou kunnen worden ingevoerd.

Ondersteunings- en implementatie niveau ❚❚

❚❚ ❚❚

Instemmen met de introductie van een rollend S&T plan als vast onderdeel van het Defensieinvesteringsplan, om zodoende het lange en middellange termijn onderzoek beter in te bedden in het planproces en het minder afhankelijk te maken van personen. Dit is mogelijk omdat de nieuwe kennistaxonomie goed aansluit bij de Defensieorganisatie en is gerelateerd aan de EOCn. Op deze wijze kan de verdeling van de S&T investeringen over de kennisgebieden jaarlijks worden bijgesteld. Daarmee wordt S&T een vast onderdeel van de jaarlijks op te stellen Beleidsagenda en kan een jaarlijks bij te stellen S&T investeringsprofiel worden opgesteld voor de nieuwe kennisgebieden. Op deze wijze wordt S&T een vast onderdeel van de beleidsagenda. Het S&T investeringsprofiel dient te worden afgeleid uit: het Defensieplan, het Defensie-investeringsplan, de SKA, de relevante beleidsstudies en de eventueel beschikbare themaplannen (roadmaps). Instemmen met de voorwaarde dat in ieder onderzoeksvoorstel een valorisatieplan98 wordt opgenomen. Instemmen met het laten beoordelen van onderzoeksvoorstellen door onafhankelijke kenniswerkers én de directe99 afnemers van de kennis.

98 Dit gaat verder dan de huidige benadering van “beoogd gebruik” van de door de Planningscommissie gehanteerde criteria en sluit aan bij de methode die de Stichting Technische Wetenschappen van OCW hanteert bij het beoordelen van zijn onderzoeksvoorstellen. 99 Dit zijn (doorgaans) niet de leden van de Planningscommissie.


241

❚❚

Instemmen met regie over en coördinatie van capaciteit voor Operationele Research en Analyse (OR&A) en de begeleiding van strategisch OR&A onderzoek door het strategische niveau, teneinde de synergie tussen onderwerpen te maximaliseren en de inzet van menskracht te optimaliseren.

Uitvoerend niveau ❚❚

❚❚

❚❚

Instemmen met het, naar het voorbeeld van de KMAR, tijdelijk wederzijds detacheren van kennis personeel (intern en extern) en personeel van functionele behoeftestellers. De taak is het formuleren van concrete en relevante onderzoeksopdrachten en het inventariseren van bestaande kennis en het assisteren in het beter ontsluiten daarvan. Instemmen met het (nog) beter aansluiten van het onderzoek op het opheffen van (operationele) tekortkomingen en het geven van beleidsadvies op de relatief korte termijn, en deze aansluiting als beoordelingscriterium toe te voegen voor onderzoeksvoorstellen. Op deze wijze wordt het begeleiden van korte termijn onderzoek een logisch onderdeel van de werkzaamheden die het Defensiepersoneel al verricht. Instemmen met het onderzoeken welke concrete maatregelen er noodzakelijk zijn om de huidige Defensiebreed gedragen appreciatie dat het lange en middellange termijn onderzoek te exotisch is en te ver weg staat van datgene dat Defensie bezighoudt100, rekening houdend met het feit dat in toenemende mate minder begeleidingscapaciteit voorhanden is voor die onderwerpen waar Defensiemedewerkers zich zelf niet dagelijks mee bezighouden. Er kan bijvoorbeeld voor het lange termijn onderzoek worden gedacht aan het formeel betrekken van de NLDA bij het begeleiden, en het deels ook zelf uitvoeren, ervan.101 Voor het middellange termijn onderzoek kan worden gedacht aan het concreet/direct aansluiten bij het Defensieplan en het Defensie-investeringsplan (en dit ook als beoordelingscriterium voor onderzoeksvoorstellen toe te voegen). Indien er concrete/directe aansluiting is, ontstaat de begeleidingscapaciteit “vanzelf” als onderdeel van de Defensiewerkzaamheden.

100 Dit is gebleken uit alle interviews met alle relevante delen van de Defensieorganisatie (vertegenwoordigers van de functionele beleidsverantwoordelijke Defensieonderdelen en de OPCO’s). Voorts is uit de praktijk gebleken dat de huidige methode van begeleiding heeft niet geleid tot een voldoende goede utilisatie, noch tot een positieve appreciatie van het onderzoek. En gelet op de relatieve hoge doorstroom van personeel binnen Defensie naar vervolgfuncties is er ook geen goede utilisatieborging mogelijk. 101 Lange termijn onderzoek dient, conform het Kabinetsbeleid dat is gestoeld op het rapport van de commissie Wijffels, vanaf 2010 eveneens programmatisch te worden aangestuurd.


242


243

8. Afkortingen

AKSB Adviseur Kennis- en Strategiebeleid BKS Bestuursraad Kennis en Strategie HCSS The Hague Centre for Strategic Studies KIS Kennisinfrastructuur: interne en externe kennisbases KIQ Kennisinvesteringsquote: de kennisinvesteringsbudgetten van Defensie uitgedrukt als percentage van de defensiebegroting. KP Krijgsmachtprofielen, dit zijn typerende beschrijvingen van het generieke militaire vermogen van de krijgsmacht die behoren bij uiteenlopende ambities voor de krijgsmacht. De krijgsmachtprofielen bieden een richtinggevende context om de uiteindelijke beleids opties te genereren. NIDV Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid NLR (Stichting) Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium MARIN Maritiem Research Instituut Nederland SC DR&D Sous-chef Defensie Research & Development SKA Strategische Kennisagenda TNO Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (NLD Organisatie voor) WEAO/WEAG Western European Armaments Organisation/Group

Kennisinvestering – Literatuur en afkortingen

244

Kennisinvestering – Literatuur en afkortingen

245

9. Annexen

Annex 1 Samenstelling van de projectgroep Annex 2 S&T, R&T, R&D en S&D Annex 3 Deelvragen Annex 4 Oude kennisen technologiegebieden Annex 5 Nationale financiële gegevens Annex 6 Strategische functies Annex 7 Nationale kennisbasis Defensie & Veiligheid Annex 8 Omgevingsanalyse internationale samenwerking Annex 9 Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie Annex 10 Huidige dekkingsgraad van kennisinvesteringen door en voor Defensie in Nederland (bij enige preferente kennisinstituten)

Kennisinvestering – Annexen

246

Annex 1 – Samenstelling van de projectgroep De projectgroep is qua samenstelling een afspiegeling van de kenniskamer102, aangevuld met vertegenwoordigers van de Stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV) en het The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS).

Leden DMO/DR&D DMO/DR&D CDS/Aeval CDS/DOBBP DMO/CNCPT&HLBS DMO/Land coördinatie DMO/Lucht coördinatie DMO/Zee coördinatie DRMV HDAB HDIO HDFC/BC/BAR HDP/DMG HDP/R&C KMAR/STC/DOO NLDA/FMW/STAF NLDA/FMW/B&BW

Ir. N. Pos (vz) Drs. D.J.N. Kemp (secr) Kol J.H.M. Stumpers Lkol Ir. M.P.G. Sweelssen Drs. W. Pelt Ir. Ing. J.H.E. Verheijen Maj Ing. H. Keizer Ir. B. v.d. Ploeg Ir. M.G. Gijsbers Kol drs. M. van Zeijts RA Mw. C.J.M.T. Parisius Mr. S.M.J. Smallegange-Pellegrino KTZAR drs. D.S. Gerretse103 Vertegenwoordiger n.n.t.b Drs. Ing. A. Dam Prof. dr. ir. J.E. van Aken KLTZSD dr. M. Meijer

Ad-hoc leden BZK Clingendael HCSS MARIN NIDV NLR TNO D&V

M. van der Duin Drs. S. van der Meer Dhr. M. Rademaker MTL Ir. J. Blok Ir. J. Velmans, Kol bd Ir. W. Brouwer Ir. M.J. van de Scheur en drs. F.F. Bekkers

Agendaleden HDAB/AKSB DMO/DR&D/SC

Prof. dr. J.G. Siccama ir. P.J. Keuning

102 De BKS vormt het vaste defensiebestanddeel van de kenniskamer van Defensie, waarin voorshands zitting hebben: Clingendael, MARIN, NLDA, NLR en TNO. Ook zijn het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) vertegenwoordigd. 103 Voorlopig wordt KTZAR drs. Gerretse waargenomen door LKOL AR drs. W.J.A.M. Zwetsloot of KOL AR drs. W.E. Korterink


247

Annex 2 – S&T, R&T, R&D, S&D en de Defensiedimensie In onderstaande tabel zijn de verschillen en overeenkomsten zichtbaar gemaakt tussen “Research & Technology” (R&T), “Research & Development” (R&D) en “Science & Development” (S&D). Tabel 2.1 Overeenkomsten en verschillen tussen S&T, R&T, R&D en S&D

S&T

Wetenschap & Technologie (haalbaarheid)

Applicatie en Uitontwikkeling

α

β

γ

α

x

x

x

R&T

x

R&D

x

S&D

x


x

β

γ

x x

x

x

x

248

Figuur 2.1 De Defensiedimensie van kennisinvesteringen (mede ontleend aan bijdrage Dr. John Leggat)


249

Annex 3 – Deelvragen Voor de huidige situatie: 104 ❚❚ Taxonomie : Welke vraaggedreven en aanbod geïnitieerde kennisen technologiegebieden zijn nu van belang?; 105 ❚❚ Belang : Op welk deel van de waardeketen van de defensieorganisatie richt het onderzoek zich nu?; ❚❚ Behoeften: Aan welke onderzoeksbehoeften wordt nu gewerkt en met hoeveel budget?; ❚❚ Interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur): In welke delen van het huidige kennisaanbod voorziet Defensie nu zelf, en in welke delen is dat nu niet het geval? Noot: Voor een goed inzicht in de huidige externe kennisbases dient de huidige nationale en internationale samenwerking te worden meegenomen. Tevens dient aandacht besteed te worden aan de interne en externe borging van kennis; 106 ❚❚ Kennisinvesteringsquote : Wat zijn de huidige hoogten en samenstellingen (type budgetten) van de financieringsmiddelen?; ❚❚ Ambities gerelateerd aan krijgsmachtprofielen: Hoe kan het huidige krijgsmachtprofiel worden gerelateerd aan de huidige kennisinfrastructuur en kennisinvesteringsquote? Voor de gewenste situatie ❚❚ Taxonomie: Welke vraaggedreven en aanbod geïnitieerde kennisen technologiegebieden worden van belang?; ❚❚ Belang: Op welk deel van de waardeketen van de defensieorganisatie dient het onderzoek zich te gaan richten?; ❚❚ Behoeften (toekomst): analyse van conceptuele ontwikkelingen en kennisen technologische ontwikkelingen en het benodigde budget107; ❚❚ Interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur): In welke delen van het gewenste kennisaanbod dient Defensie zelf te (gaan) voorzien, en in welke delen dient dat niet (meer) het geval te zijn? Noot: Voor een goed inzicht in een gewenste relevante externe kennisbases dient de gewenste nationale en internationale samenwerking te worden meegenomen. Tevens dient aandacht besteed te worden aan de interne en externe borging van kennis; ❚❚ Kennisinvesteringsquote: Wat zijn de gewenste hoogten en samenstellingen (type budgetten) van de financieringsmiddelen? ❚❚ Ambities gerelateerd aan krijgsmachtprofielen: Hoe kunnen toekomstige krijgsmachtprofielen worden gerelateerd aan een toekomstige kennisinfrastructuur en kennisinvesteringsquote?

04 De Strategische Kennisagenda (SKA) is richtinggevend; de DR&D kennisgebieden en/of kenniselementen dienen als schaduwboekhouding. 1 105 Deze vraag draagt bij aan een verdere bevordering van resultaatgericht onderzoek (het belang). Voor de waardeketen zij verwezen naar pagina 15 Projectplan Verkenningen V.0.2.0 goedgekeurd 11 juli 2008 en paragraaf 3.3 van dit Plan van Aanpak. 106 Uit te drukken als percentage van de totale defensiebegroting én als percentage van de investeringsbegroting. 107 Input mede vanuit strategische vragen III.1.2 en III.1.3 van de Verkenningen.


250

Annex 4 – Oude kennisen technologiegebieden EOC 2: Gevalideerde inlichtingen

Kennisgebieden

Kenniselementen

K1 Sensoren

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: ❚❚ A03 (01 t/m 04, 06) Electronic Materials Technology; ❚❚ A05 (01, 02, 03) Electronic, Electrical and Electromechanical Device technology; A06 (06) Energetic Materials and Plasma Technology; ❚❚ A09 (02, 03, 04) Information and Signal Processing Technology; ❚❚ B06 (01, 02, 05 t/m 12, 14 t/m 17) Sensor Systems.

A Radar sensoren

spf.: -

B Electro-optische sensoren

spf.: ❚❚ A04 (02, 05) Photonic/Optical Materials and Device Technology

C ESM-sensoren

spf.: ❚❚ B04 (08, 09) Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies

D Sonar en akoestische sensoren

spf.: -

E Geografische informatiesystemen

spf.: ❚❚ A11 (alle); ❚❚ Operating Environment Technology; ❚❚ B10 (11) Communications and CIS Related Technologies.

K2 Genereren omgevingsbeeld

alg.: ❚❚ A08 (01, 04) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A09 (01, 04) Information and Signal Processing Technology; ❚❚ B09 (01) Integrated Systems Technology; ❚❚ B10 (07, 13) Communications and CIS Related Technologies. A Sensor- en datafusie

spf.: ❚❚ A09 (08) Information and Signal Processing Technology

B Classificatie en identificatie

spf.: ❚❚ B10 (09) Communications and CIS Related Technologies

C Opbouw (common) recognized operational picture

spf.: -


251

EOC 5: Hoogwaardige commandovoering

Kennisgebieden

Kenniselementen

K3 Operationele besluitvorming

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: ❚❚ A08 (01, 04 t/m 09) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A09 (01, 06, 08, 11) Information and Signal Processing Technology; ❚❚ A10 (01, 06) Human Sciences; ❚❚ B08 (05 t/m 08) Simulators, Trainers and Synthetic Environments; ❚❚ B10 (07, 11, 12, 13) Communications and CIS Related Technologies.

A Operationele beslissingsondersteuning

spf.: -

B Besluitvorming in teams

spf.: ❚❚ A10 (03) Human Sciences

C Air space management

spf.: ❚❚ B10 (15) Communications and CIS Related Technologies

K4 Communicatie

alg.: ❚❚ A08 (02, 04, 05, 06, 07) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ B09 (02) Integrated Systems Technology; ❚❚ B10 (01, 02, 03, 04, 06, 07, 13, 14) Communications and CIS Related Technologies. A Communicatiesystemen en -netwerken

spf.: ❚❚ A04 (01) Photonic/Optical Materials and Device Technology

B Informatietransport, -distributie en -beveiliging

spf.: -


252

EOC 3: Mobiliteit en ontplooibaarheid

Kennisgebieden

Kenniselementen

K5 Platforms

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg: ❚❚ B07 (06) Guidance and Control Systems for Weapons and Platforms; ❚❚ B09 (alle) Integrated Systems Technology.

A Constructie en materialen

spf.: ❚❚ A01 (alle) Structural & Smart Materials and Structural Mechanics; ❚❚ A02 (alle); Signature Related Materials; ❚❚ A03 (03, 04, 05) Electronic Materials Technology; ❚❚ A04 (07) Photonic/Optical Materials and Device Technology; ❚❚ A11 (01, 02, 03, 04) Operating Environment Technology; ❚❚ A12 (alle) Mechanical, Thermal and Fkuid-Related Technologies and Devices; ❚❚ B03 (01, 02, 03, 04, 07, 08, 09, 10, 11) Design Technologies for Platforms and Weapons; ❚❚ B05 (alle) Signature Control and Reduction; ❚❚ B06 (15, 16, 17) Sensor Systems; ❚❚ B09 (01, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12) Integrated Systems Technology; ❚❚ B11 (02) Personal Protection Systems B12 (alle) Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques.

B Bediening en operationeel gebruik

spf.: ❚❚ A04 (04) Photonic/Optical Materials and Device Technology; ❚❚ A09 (05) Information and Signal Processing Technology; ❚❚ A10 (01, 06) Human Sciences; ❚❚ B07 (01, 03, 05) Guidance and Control Systems for Weapons and Platforms; ❚❚ B09 (04) Integrated Systems Technology.

C Aandrijving en energievoorziening

spf.: ❚❚ A05 (04 t/m 10) Electronic, Electrical and Electromechanical Device Technology; ❚❚ A06 (02) Energetic Materials and Plasma Technology; ❚❚ B02 (01, 02, 05, 06, 08 t/m 12) Propulsion & Powerplants.

D Milieuaspecten van platformgebruik en -onderhoud

spf.: ❚❚ B03 (11) Design Technologies for Platforms and Weapons; ❚❚ B12 (10) Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques.


253

EOC 4: Effectieve inzet

Kennisgebieden

Kenniselementen

K6 Wapens en munitie

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: -

A Kinetische en explosieve wapens

spf.: ❚❚ A06 (01, 03, 04, 05) Energetic Materials and Plasma Technology; ❚❚ B01 (01, 02) Lethality & Platform Protection; ❚❚ B02 (03, 04) Propulsion & Powerplants B03 (04, 06) Design Technologies for Platforms and Weapons; ❚❚ B07 (01, 02, 06) Guidance and Control Systems for Weapons and Platforms; ❚❚ B09 (06, 07) Integrated Systems Technology.

B Directed energy wapens

spf.: ❚❚ A03 (06) Electronic Materials Technology; ❚❚ A04 (05) Photonic/Optical Materials and Device Technology; ❚❚ B04 (01, 02, 03) Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies.

C Niet-letale wapens

spf.:

D Offensieve EOV

spf.: ❚❚ B04 (04, 05, 06, 07) Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies

E Offensieve Info Ops

spf.: ❚❚ A08 (04, 05, 06, 07) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A10 (01, 03) Human Sciences.

F Milieuaspecten van wapengebruik

spf.: ❚❚ B03 (11) Design Technologies for Platforms and Weapons


254

EOC 7: Zelfbescherming

Kennisgebieden

Kenniselementen

K7 Bescherming

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: ❚❚ B01 (05, 06, 09) Lethality & Platform Protection;

A Bepantsering en versterking

spf.: ❚❚ A01 (01 t/m 05) Structural & Smart Materials and Structural Mechanics; ❚❚ B01 (04, 07, 08) Lethality & Platform Protection; ❚❚ B11 (01) Personal Protection Systems.

B Misleiding

spf.: ❚❚ A06 (04) Energetic Materials and Plasma Technology; ❚❚ A11 (06) Operating Environment Technology.

C Defensieve EOV

spf.: ❚❚ A05 (02) Electronic, Electrical and Electromechanical Device Technology; ❚❚ B04 (04 t/m 13) Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies.

D Defensieve Info Ops

spf.: ❚❚ A08 (03 t/m 07) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A10 (03) Human Sciences; ❚❚ B10 (06) Communications and CIS Related Technologies.

K8 CBRN detectie en bescherming

alg.: ❚❚ A10 (04, 13) Human Sciences; ❚❚ B06 (13) Sensor Systems; ❚❚ B11 (03, 04) Personal Protection Systems. A Nucleair en radiologisch

spf.: ❚❚ B09 (03) Integrated Systems Technology

B Biologisch

spf.: ❚❚ A07 (02 t/m 04) Chemical, Biological and Medical Materials

C Chemisch

spf.: ❚❚ A07 (01, 03, 04, 05) Chemical, Biological and Medical Materials


255

EOC 3: Mobiliteit en ontplooibaarheid EOC 6: Logistieke ondersteuning

Kennisgebieden

Kenniselementen

K9 Logistiek en LCM

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: ❚❚ A08 (08, 09) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A09 (01, 06, 08, 11) Information and Signal Processing Technology; ❚❚ B12 (02, 06, 09, 11) Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques.

A Logistiek

spf.: -

B Life cycle management

spf.: ❚❚ B09 (01, 02, 11) Integrated Systems Technology; ❚❚ B12 (01, 03, 04).

EOC 1: Tijdige beschikbaarheid EOC 3: Mobiliteit en ontplooibaarheid EOC 6: Logistieke ondersteuning

Kennisgebieden

Kenniselementen

Referentie naar UK6 standaard (A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability) ‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element alg.: ❚❚ A08 (03, 08, 09, 11) Computing Technologies & Mathematical Techniques; ❚❚ A09 (06, 11) Information and Signal Processing Technology.

K10 Beleid en planning

A Strategische verkenningen

spf.: -

B (Bestuurlijke) Beleidsanalyse

spf.: -

C Ondersteuning planningscyclus

spf.: -

K11 Personele inzetbaarheid

alg.: ❚❚ A10 (01, 02, 03, 06) Human Sciences A Selectie, opleiding en training

spf.: ❚❚ A10 (05, 07) Human Sciences; ❚❚ B08 (01, 02, 03, 05, 06, 07, 08) Simulators, Trainers and Synthetic Environments.

B Inzet en operationeel optreden

spf.: ❚❚ A10 (04, 08, 12, 13, 14) Human Sciences; ❚❚ B11 (02) Personal Protection Systems.


256

Annex 5 – Nationale financiële gegevens In opbouw “nietdef” is het budget dat BZK besteedt aan veiligheidsgerelateerde onderzoeken niet meegenomen omdat dit overzicht thans nog niet goed bekend is. Totaal Defensiebudget (M€) 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

7.451

7.760

7.910

8.094

8.110

8.100

8.100

Structurele kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid Defensiebudgetten (k€) BS/DMO/DB/DR&D

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

48.000

48.567

48.230

49.034

48.000

48.281

48.368

501

501

501

504

502

502

503

Technologie (NTP, ITP, SBIR)

13.317

17.749

18.839

16.801

14.807

18.075

17.945

Kennisopbouw DR&D

61.818

65.807

67.560

65.339

63.309

66.858

66.816

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

CAMS

500

500

500

500

500

500

500

DRMV

1.500

1.500

1.500

1.500

1.500

1.500

1.500

KMAR

0

0

100

100

100

100

100

NLDA

6.100

6.100

6.100

6.100

6.100

6.100

6.100

350

350

350

400

350

350

350

8.450

8.450

8.550

8.600

8.550

8.550

8.550

70.268

74.257

76.110

73.939

71.859

75.408

75.366

V&W KaV Defensieonderzoek NLR

3.000

3.000

3.000

3.000

3.000

3.000

3.000

V&W KvB Defensieonderzoek NLR

3.100

3.100

3.300

3.300

3.300

3.300

3.300

OC&W Basisfinanciering TNO D&V

9.600

9.600

9.600

9.800

9.600

9.300

9.300

OC&W Veiligheid voor BZK

4.000

4.000

4.000

4.000

4.000

4.000

4.000

?

?

?

?

?

?

?

19.700

19.700

19.900

20.100

19.800

19.600

19.600

Doelfinanciering TNO (incl. KAV) Basisonderzoek NLR

Buiten BS/DMO/DB/DR&D

HDAB Bijdrage Instituut Clingendael Kennisopbouw Buiten DR&D Kennisopbouw def totaal

Niet Defensiebudgetten (k€)

BZK Veiligheid Kennisopbouw niet def totaal


257

Structureel kennisgebruik voor Defensie en Veiligheid Defensiebudgetten (k€) BS/DMO/DB/DR&D

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Kennisgebruik

12.766

14.620

14.013

10.535

10.751

10.884

10.980

Kennisgebruik DR&D

12.766

14.620

14.013

10.535

10.751

10.884

10.980

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Defensiestaf

?

?

?

?

?

?

?

DMO/Zee

?

?

?

?

?

?

?

DMO/Land

?

?

?

?

?

?

?

DMO/Lucht

?

?

?

?

?

?

?

Kennisgebruik Buiten DR&D

?

?

?

?

?

?

?

Buiten BS/DMO/DB/DR&D (k€)

Kennisgebruik def totaal

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?


Kennisgebruik niet def totaal


258

Niet-structurele budgetten voor defensie en veiligheid kennisopbouw en -gebruik Defensiebudgetten (k€) Buiten BS/DMO/DB/DR&D

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Defensiestaf NEC / SENECA

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

Defensiestaf JTF C-IED

0

0

0

1.655

1.655

1.655

1.655

DMO Directie Projecten

?

?

?

1.956

?

?

?

DMO/Zee

?

?

?

?

?

?

?

DMO/Land

?

?

?

?

?

?

?

DMO/Lucht

?

?

?

?

?

?

?

Totaal Defensie

?

?

?

?

?

?

?

Maatschappelijke Innovatie Agenda 0 Veiligheid (in te vullen door Defensie)

0

0

1.000

1.000

4.000

6.000

Maatschappelijke Innovatie Agenda Veiligheid (in te vullen door BZK)

0

0

0

1.000

1.000

4.000

6.000

Maatschappelijke Innovatie Agenda Veiligheid (in te vullen door JUS)

0

0

0

1.000

1.000

4.000

6.000

Totaal niet Defensie

0

0

0

3.000

3.000

12.000

18.000



259

Annex 6 – Strategische functies Toelichting op de strategische functies Anticiperen

entraal staan de continue en gedegen analyse van de omgeving en de C daaruit voorvloeiende kansen en risico’s in de politieke, militaire, sociaal economische, infrastructurele en informatie domeinen. De analyse maakt het mogelijk de eigen organisatie, processen, middelen en werkwijze continu te ijken en waar nodig aan te passen als anticipatie op actuele en mogelijk toekomstige activiteiten en taken. De functie onderstreept ook het belang van adaptieve vermogens om tijdig aanpassingen te kunnen doorvoeren om strategisch initiatief te behouden.

Voorkomen

entraal staat de preventie van het ontstaan van onveilige omstandigheden C en conflict situaties die een bedreiging vormen voor het Koninkrijk en zijn onderdanen en bezittingen. Hieraan kan invulling gegeven worden door samenwerking op onder meer politiek-, economisch-, ontwikkelings- en militair gebied. Het doel is het verbeteren van de veiligheid, de welvaart en het welzijn van andere landen of regio’s.

Afschrikken

entraal staan de (gepercipieerde) aanwezigheid van het vermogen en de C bereidheid diplomatieke, economische en militaire machtsmiddelen in te zetten om een andere partij langs de weg van ontmoediging of dwang te doen afzien van of te vergelding voor zijn intenties.

Beschermen

entraal staat het vermogen de vitale belangen van het Koninkrijk te C beschermen om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. Beschermen houdt ook in dat er buiten het nationaal grondgebied activiteiten ontplooid kunnen worden om Nederlandse staatsburgers te beschermen.

Interveniëren

entraal staat de inzet van middelen om één of meerdere partijen te dwingen C hun gedrag te veranderen. Interventie kan zowel binnen als buiten het nationaal of bondgenootschappelijk grondgebied plaatsvinden.

Stabiliseren

entraal staat het vermogen om veiligheid te scheppen in een conflictgebied. C Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn om strijdende partijen uit elkaar te houden, vrije toegang tot een gebied zeker te stellen, of om politiek-bestuurlijke en sociaaleconomische ontwikkeling mogelijk te maken.

Normaliseren

entraal staat het inzetten van middelen om een bijdrage te leveren aan C de opbouw of wederopbouw in een gebied al dan niet na een conflict. Hieronder valt ook het leveren van assistentie bij humanitaire noodsituaties buiten Nederland.


260

KG1 Defence Analysis Interventie & Afschrikking

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

Stabilisatie & Normalisatie

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Bescherming

❚❚

❚❚ ❚❚

Preventie

❚❚ ❚❚

Kennis & Anticipatie

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚


assessment of potential disruptive technologies that may jeopardize operational dominance force-on-force models joint (& combined) doctrine development public-private constructions with defence industry in development, production and life cycle support of major weapon systems analysis of security requirements for sustainable development processes technology watch & assessment – spin-in of highend civil technology (smart ‘value for money’ buyer) concepts for enhancing ‘FARness’ – flexibility, adaptivity and robustness interagency ‘doctrine’ development from security perspective concepts for smart ‘fast track’ development & procurement processes concepts for subcontractor management through service level agreements (SLAs) environmental aspects ICMS+ – areas for enhanced civmil collaboration for (national) crisis management and disaster relief interdepartmental ‘doctrine’ development joint ‘doctrine’ development with first responders models for and analysis of ‘early warning’ signals environmental aspects analysis of geopolitical power politics and security arrangements analysis of ‘hot spots’ of failing states and of ‘black holes’ where state control lacks military technology watch & assessment – to define niches for own research thrusts (smart developer) general technology watch & assessment – to seize spinin opportunities and incorporate best standards and practices (smart buyer and user) analysis of core competences, value-added and role definition of defence organisation in various security chains environmental aspects

261

KG2 Provision, Deployment & Sustainment Interventie & Afschrikking Stabilisatie & Normalisatie

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Bescherming

forward presence strategic stock / supply models recruitment and retention selection methods and tools missionspecific use of reserve forces and non-military experts coalition logistic networks open logistic networks activity based costing

❚❚

mission specific use of national reserve and non-military experts open logistic networks activity based costing

Preventie

❚❚

mission specific use of reserve forces and non-military experts


❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

pre-positioning technology watch & assessment

KG3 Human Performance, Wellbeing and Lifeenvironment Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Bescherming

❚❚

❚❚ ❚❚

Preventie

❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚


human performance enhancing measures brain-machine interfaces virtual training and exercises at the (joint) task group / force level virtual mission rehearsal co-operation and collaboration in an interagency environment leadership training at all levels for complex endeavours leadership and teaming concepts for small, multi disciplinary (civ / mil) teams virtual training and exercises at the (joint and interagency) task group level personal education & training concepts, e.g. personalized virtual tutor virtual mission rehearsal mission specific training of language and culture skills techniques and tools for training indigenous forces home front care veterans care environmental aspects co-operation and collaboration in an interdepartme ntal and/or interagency environment leadership and teaming concepts for small, multi disciplinary (civ / mil) teams virtual and life training and exercises with first responders mission specific training of language and culture skills environmental aspects technology watch & assessment (pre-) analysis of life environment of compounds environmental aspects

262

KG4 Command & Control Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

Bescherming

❚❚ ❚❚

Preventie

❚❚


❚❚ ❚❚

‘mission command’ in a NCW and high op tempo environment C2 in coalition warfare (near) real time decision support tools ‘mission command’ in a complex and dynamic environment C2 in small teams sharing course of action analysis and co-ordinated decision making with interagency partners collective course of action analysis and collaborative decision making with interagency partners complex relations and interactions models for effects base approach ‘sense & respond’ concepts to reflect realworld dynamics in the ‘command’ intent Conceptual NEC concept development and experimentation – internationally embedded and/or in an interagency environment C2 in interdepartmental decision structures and processes Conceptual NEC concept development and experimentation – in an interdepartmental and/or first responder environment models and analysis for escalation or de-escalation decisions – e.g. from prevention to deterrence portfolio management for S&T and R&D intelligence planning

KG5 Situation Awareness Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Bescherming

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


multi spectrum sensor suites and real time data fusion ‘networked’ target detection, classification and identification advanced blue force tracking in coalition warfare to avoid fratricide joint common operational picture shared ‘military’ sense making low cost sensor pay loads for 24/7 / long endurance monitoring and change detection building and using broad knowledge bases interagency common ‘effects’ picture shared ‘interagency’ sense making at the strategic, operational and tactical level environmental aspects interdepartmental data models for intelligence sharing incorporation of ‘intelligence’ from nongovernmental sources (banks, credit card companies, telecom providers etc.) open source intelligence analysis tools ‘crowd sourcing’ techniques to enhance and validate info / intelligence identification and status monitoring of vital infrastructure CBNR detection

263

Preventie

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

low cost sensor pay loads for 24/7 / long endurance monitoring and change detection building and using broad knowledge bases incorporation of ‘intelligence’ from nongovernmental sources (NGOs, World Bank etc.) open source intelligence analysis tools environmental aspects building and using broad knowledge bases intelligence ‘networks’ – producing, obtaining, disseminating, sharing intelligence across a broad range of public and private stakeholders shared ‘intergovernmental’ strategic security vision governmentwide identification and assessment of security risks and consequences technology watch & assessment environmental aspects

KG6 Protection Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Bescherming

TBMD and EAD, incl. associated NBC warhead issues forward operating base protection main ports and logistic node protection soldier protection compound / base protection against e.g. mortar and RPG attacks compound / base access control – perimeter, access points bullet & stab proof suits real-time individual medical diagnosis and aid (in suit)

❚❚

critical infrastructure protection – physical bullet & stab proof suits shared requirements with first responders for e.g. protective suits CBNR protection & decontamination

Preventie

❚❚

protection of personnel (individuals) in high risk civil environment


❚❚

technology watch & assessment

❚❚ ❚❚ ❚❚


264

KG7 Weapons: Characteristics, Performance & Effects Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Bescherming

‘networked’ target acquisition high performance weapons & munitions smart standoff weapons – incl. alternatives for GPS reliance directed energy weapons automatic engagement routines cyber warfare – defensive, possibly offensive ‘non-obtrusive’ escalation dominance scaleable weapons / munitions non / less lethal weapons / munitions monitoring and conditioning munitions storage (military contribution to) information campaigning ‘green’ life cycles and characteristics – incl. materials scarcity issues

❚❚

non / less lethal weapons / munitions (military contribution to) public awareness and resilience shared requirements with police ‘green’ life cycles and characteristics – incl. materials scarcity issues

Preventie

❚❚

(military contribution to) information campaigning


❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

security of supply: industrial and technical base and regeneration issues technology watch & assessment

KG8 Platforms: Characteristics, Performance & Effects Interventie & Afschrikking

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚


material characteristics exceeding high end civil standards rapid and cost effective technology insertion self protection suites – passive and active ‘graceful degradation’ and self-repair capacities NBC hardening alternatives for GPS reliance unmanned vehicles deployed in mannedunmanned concepts modular, flexible designs that allow for missionspecific ‘addons’ cost-effective designs, using civil high-end standards where possible robust designs for harsh physical environments and ‘bare base’ operations robust designs for extended use relatively light weight designs and limited / minimal logistic footprint ‘green’ life cycles and characteristics (e.g. fuel consumption, noise levels) – incl. materials scarcity issues reduced manning unmanned vehicles deployed in mannedunmanned concepts

265

Bescherming

❚❚ ❚❚ ❚❚

Preventie

❚❚


❚❚ ❚❚

legal and practical requirements for use in a civil environment shared requirements with first responders ‘green’ life cycles and characteristics (e.g. fuel consumption, noise levels) – incl. materials scarcity issues low cost unmanned systems for 24/7 / long endurance monitoring and change detection security of supply: industrial and technical base and regeneration issues technology watch & assessment

KG9 Network Information & Infrastructure Interventie & Afschrikking

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚


❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Bescherming

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

NCW concept development and experimentation – nationally and internationally ‘net-ready’ validation tests high-end coalition interoperability – standards and protocols for information exchange operational security in networks robust, highbandwidth networks highly mobile, ad-hoc networks and network nodes ad-hoc coalition & interagency interoperability – standards and protocols for information exchange use of highend COTS / GOTS standards flexible and adaptive (coalition) networks reach back capacity selforganisation in dynamic coalition/interagency networks spectrum management in a civil / military environment technical NEC concept development and experimentation – internationally embedded and/or in an interagency environment interdepartmental & first responder interoperability – standards and protocols for information exchange use of highend COTS / GOTS standards critical infrastructure protection – cyber security spectrum management in a civil environment technical NEC concept development and experimentation – in an interdepartmental and/or interagency environment

Preventie

❚❚

use of civil infrastructure, incl. guaranteed availability and security issues


❚❚

technology watch & assessment


266

Annex 7 – Nationale kennisbasis Defensie & Veiligheid Hieronder enige voorbeelden van researchinstellingen in NLD die niet in het DR&D netwerk zitten en waar onderzoek plaatsvindt waarvan defensierelevantie zeer aannemelijk is. Dit is een eerste quick scan. Centrum voor Wiskunde en Informatica, met de onderzoeksgroepen ❚❚ Combinatorial Optimization ❚❚ Computing and Control ❚❚ Coordination Languages ❚❚ Cryptology ❚❚ Database Architectures ❚❚ Distributed Multimedia ❚❚ Intelligent Systems ❚❚ Interactive Access ❚❚ Life Sciences ❚❚ Multiscale Modelling ❚❚ Numerics and Dynamics ❚❚ Quantum Computing Kennisgebieden / Kenniselementen

Preferentie (v.l.n.r.)

KG01 Sensoren

Canada, Frankrijk, Duitsland, VK, VS, Israël

A Radar sensoren

VK, Frankrijk, Zweden, Duitsland, Canada, Spanje, VS, Israël

B Electro-optische sensoren

F rankrijk, Canada, Duitsland, Noorwegen, Italië, Zweden, VK, VS, Israël, Zwitserland, Finland

C ESM-sensoren

Noorwegen, VK, Frankrijk, Duitsland, VS, Tsjechië, Canada, Italië, Israël, Spanje

D Sonar en akoestische sensoren

Frankrijk, Italië, Noorwegen, VK, Duitsland, VS, Israël

E Geografische informatiesystemen

Duitsland, Canada, VS, VK, Frankrijk, Zweden, Israël, Oostenrijk, Turkije

KG02 Genereren omgevingsbeeld

Duitsland, Canada, VK, Frankrijk, VS, Israël

A Sensor- en datafusie

Frankrijk, Zweden, Duitsland, Canada, VS, VK, Australië, Israël, Spanje

B Classificatie en identificatie

VK, Duitsland, VS, Frankrijk, Israël

C Opbouw (common) recognized operational picture

Frankrijk, VK, Canada, Duitsland, Zweden, VS, Israël

KG03 Operationele besluitvorming

Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Israël

A Operationele beslissingsondersteuning

Noorwegen, VK, Australië, Frankrijk, VS, Duitsland, Israël

B Besluitvorming in teams

VK, Frankrijk, VS, Duitsland, Israël

C Air space management

Duitsland, Frankrijk, VK, VS, Israël


267

❚❚ ❚❚ ❚❚

Kennisgebieden / Kenniselementen


KG04 Communicatie

Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Canada, Israël, Noorwegen

A Communicatiesystemen en –netwerken

Duitsland, Noorwegen, VK, VS, Canada, Frankrijk, Israël, Italië

B Informatietransport, -distributie en – beveiliging

Duitsland, VS, Frankrijk, VK, Israël

KG05 Platformen

VS, Zweden, VK, Frankrijk

A Constructie en materialen

Duitsland, Spanje, VK, Frankrijk, Zweden, Israël, VS

B Bediening en operationeel gebruik

VS, Zweden, Duitsland, VK, Frankrijk, Israël

C Aandrijving en energievoorziening

VS, Frankrijk, VK, Zweden, Italië, Duitsland

D Milieuaspecten van platformgebruik en – onderhoud

VS, VK, Duitsland, Frankrijk, Zweden

KG06 Wapens en munitie

VS, VK, Duitsland, Zweden, Frankrijk

A Kinetische en explosieve wapens

VS, VK, Duitsland, Frankrijk

B Directed energy wapens

VS, Frankrijk, Duitsland, VK, Israël

C Niet-letale wapens

VK, VS, Canada, Zweden, Duitsland, Frankrijk, Spanje

D Offensieve EOV

VK, Duitsland, VS, Frankrijk, Spanje, Zweden, Israël

E Offensieve Info Ops

VS, VK, Duitsland

F Milieuaspecten van wapengebruik

Canada, Zweden, VS, Duitsland, VK

KG07 Bescherming

Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Israël, Noorwegen

A Bepantsering en versterking

Duitsland, VK, Israël, VS, Frankrijk

B Misleiding

Duitsland, Frankrijk, VK, Israël, VS

C Defensieve EOV

VK, VS, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Israël

D Defensieve Info Ops

VK, Duitsland, VS, Canada, Frankrijk, Israël

KG08 CBRN detectie en bescherming

VK, Zweden, Duitsland, VS, Canada, Tsjechië, Frankrijk

A Nucleair en radiologisch

Zweden, VK, VS, Oostenrijk, Duitsland, Frankrijk, Tsjechië, Canada, Israël

B Biologisch

Canada, VK, Zweden, Duitsland, VS, Tsjechië, Frankrijk

C Chemisch

Canada, VK, Duitsland, Zweden, Tsjechië, VS, Frankrijk

KG09 Logistiek en LCM

VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Israël

A Logistiek

VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Duitsland, Zweden, Canada, Israël

B Life cycle management

VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Israël

Semantics from Sensors Software Analysis and Transformation Standardisation, Knowledge Transfer


268

Kennisgebieden / Kenniselementen


KG10 Beleid en planning

VK, Noorwegen, Frankrijk, VS, Australië, Israël

A Strategische verkenningen


B (Bestuurlijke) Beleidsanalyse

Noorwegen, VK, Frankrijk, VS, Duitsland, Australië, Israël

C Ondersteuning planningscyclus


KG11 Personele inzetbaarheid

VS, VK, Frankrijk, Israël

A Selectie, opleiding en training

VK, VS, Australië, Frankrijk, Noorwegen, Duitsland, Canada, Zweden, Israël

B Inzet en operationeel optreden

VS, VK, Frankrijk, Israël

❚❚ ❚❚

Stochastic Networks Visualization

Instituut voor Perceptie Onderzoek aan de TU/e, met bijvoorbeeld een groep voor spraakherkenning. MESA+voor micro-electronica en nanotechnologie, ook voor materiaalkunde Christiaan Huygens laboratorium te Noordwijk, proefstation voor radar. ECN waar verdeeld over zeven programma-units onderzoek wordt gedaan aan Beleidsstudies, Energie Efficiency in de Industrie, Energie in de Gebouwde Omgeving en Netten, Zonne-energie, Windenergie, Biomassa, Kolen & Milieuonderzoek, Waterstof & Schoon Fossiel.


269

Annex 8 – Omgevingsanalyse internationale samenwerking In de omgevingsanalyse uit 2006 is gekeken naar twee hoofdcomponenten, die elk in deelcomponenten (categorieën en criteria ) zijn gesplitst. Een inhoudelijke hoofdcomponent, die aangeeft of de kennispositie van dat land op het betreffende kenniselement de moeite waard is voor Nederland, en Een praktische hoofdcomponent, die aangeeft of er aanwijzingen zijn dat het feitelijke samenwerken soepel zal verlopen. De drie beoordelingscategorieën voor internationale samenwerkingsmogelijkheden zijn: Potentieel samenwerking Research en Technologie (R&T); Potentieel samenwerking Ontwikkeling en Potentieel samenwerking Militair-Operationeel. Elke beoordelingscategorie bestond uit zes criteria: Nationale kwaliteit / diepte; Nationale kwantiteit / breedte; Omvang huidige samenwerking; Mogelijkheden toekomstige samenwerking; Toegankelijkheid land voor samenwerking en Huidige personele uitwisseling. Op basis van een multi-criteria analyse is het onderstaande resultaat afgeleid, gebaseerd op de input van deskundigen van Defensie en de preferente kennisinstituten (NLR en TNO D&V). Het eerst genoemde land heeft de hoogste preferentie. Preferentie betekent dat samenwerking met andere landen mogelijk blijft, maar dat er nadere argumentatie nodig is waarom. Een reden daarvoor kan zijn dat er een niche expertise aanwezig is in een land die niet tot uitdrukking is gekomen in de omgevingsanalyse.


270

Annex 9 – Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie Uitgangspunten ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Ieder KG is in zichzelf naar aard, betekenis en kennisen kundebasis zo coherent mogelijk, terwijl de KG onderling duidelijk kunnen worden onderscheiden; Het aantal KG is beperkt in aantal vanwege praktische hanteerbaarheid in de beleidsontwikkeling en besluitvorming (ca. 10); In de KG dienen herkenbaar te zijn: enerzijds de zg. Essential Operational Capabilities (EOCs), de keten van functies benodigd voor militair optreden; en anderzijds ‘toepassingen’ of ‘systemen’ (in een brede betekenis, niet alleen ‘hardware’), die in staat stellen deze keten invulling te geven; Het onderzoeksvolume van een KG moet substantieel zijn (zeg minimaal zo’n 3 M€).

Subgebieden en thema’s Een niveau concreter zijn de KGs opgedeeld in subgebieden. Deze representeren in het algemeen hetzij een keten van functionele activiteiten (voor KGs met een ‘proces’- oriëntatie), hetzij een indeling in functionele modules (voor KGs met een ‘systeem’- oriëntatie). In het algemeen is er gekoppeld aan een subgebied nog steeds een redelijk te onderscheiden kennis- c.q. technologiebasis te onderkennen. Onder de subgebieden zijn een aantal onderzoeksthema’s aangegeven. De thema’s hebben niet de pretentie een subgebied volledig af te dekken of te rusten op een duidelijk eigen, te onderscheiden technologiebasis. Ze vormen een niet-limitatieve lijst van relevante, onderling verweven deelonderwerpen van het betreffende gebied die op een bepaald moment in de tijd spelen en in meer of mindere mate aanleiding kunnen zijn tot gerichte onderzoeksvragen. Dit doet recht aan (a) de dynamiek die er in het huidige tijdsgewricht (gekenmerkt door een grote mate van geopolitieke onzekerheid en technologische dynamiek) in het defensieonderzoek bestaat, zowel vanuit de ‘pull’- als de ‘push’-kant; en (b) de verwevenheid van onderzoek en de samenhang van de onderliggende vragen en uitkomsten, waarbij telkens nieuwe combinaties van onderzoeksvragen ontstaan. Samenvatten kan gesteld worden dat de taxonomie op het niveau van de kennisgebieden en subgebieden gericht is op stabiliteit en afdekking, en op themaniveau op dynamiek, actualiteit en opportuniteit. Zeker op het niveau van de thema’s is een regelmatige, feitelijk continue toetsing en verversing noodzakelijk. Onderstaande lijst van thema’s is derhalve nadrukkelijk de stand medio 2009.


271

S&T Area – KG1 Defence Analysis UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (03, 08, 09, 11)] Information and Signal Processing Technology [A09 (06, 11)] Defence Analysis [C01 (all)] Miscellaneous Defence Functions and Policy Support [C06 (02)]

Sub-area A. Strategic foresight & analysis

Themes ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

B. Defence planning

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

C. Policy analysis

❚❚

❚❚

D. Organisational feedback and learning

❚❚

❚❚

E. Business processes & cost analyses

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚


analysis of geopolitical environment technology watch & assessment, road mapping disruptive technologies developments in military concepts military history and analysis environmental aspects portfolio analysis, force structure studies, capability based planning RTD portfolio management balance of investment analysis reconstitution issues – how to (re)generate capabilities relatively quickly in a changing security environment environmental aspects policy analysis ex ante & ex post, benchmarking ‘closing the management loop’, using measured outcomes to improve the policy and decision making process & substance supporting concepts and tools for operational lessons-learned & identified feedback knowledge management and organisational learning operational cost and cost-effectiveness modelling force structure cost and cost-effectiveness modelling life cycle management business management processes – incl. ERP concepts of organisational flexibility, adaptability and robustness (general)

272

S&T Area – KG2 Provision, Deployment & Sustainment UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (08, 09)] Information and Signal Processing Technology [A09 (01, 06, 08, 11)] Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques [B12 (02, 06, 09, 11)]

Sub-area A. Personnel provision & care

Themes ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

B. Materiel provision & care

❚❚ ❚❚ ❚❚

C. Operational concepts, doctrine & tactics

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

D. Forces composition, generation & deployment

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

E. Mission preparation & rehearsal

❚❚

❚❚

F. Operational logistics, strategic & tactical embedding in a comprehensive context

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚


labour market communication, recruitment, selection, career planning, retention, ‘binden en boeien’; drop-out reduction etc. medical services – preventive, diagnostic, recovery and recuperation (remote) health monitoring patient tracking & tracing home front communication veterans care, trauma treatment defence materiel process support in-service and upkeep/upgrade support materiel logistics, prognostics etc. joint, combined, interagency urban operations, littoral operations ‘4 block warfare’ Rules of Engagement analysis tactical flexibility, adaptivity & resilience mission-to-task-to capability analysis (re)deployment planning demographic developments recruitment & selection simulation tools for mission preparation & mission readiness, immersive mission simulation live-virtual-constructive links open logistics networks total ‘blue’ asset visibility, tracking & tracing strategic stock / supply models, performance based logistics contract(or) and SLA (service level agreement) management energy dependency reduction, use of renewables footprint reduction, chain approach (e.g use of disposal to generate energy) added value and chain analysis in a PMESI context social/cultural network analysis resilience

273

S&T Area – KG3 Human Performance, Well being & Life environment UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Human Sciences [A10 (01, 02, 03, 06)] Human Sciences [A10 (05, 07)] Simulators, Trainers and Synthetic Environments [B08 (01, 02, 03, 05, 06, 07, 08)] Human Sciences [A10 (04, 08, 12, 13, 14)] Personal Protection Systems [B11 (02)] Equipped Personnel [C05 (01)]

Sub-area A. Personal requirements & performance

Themes ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

B. Humanhumanmachinemachine teaming

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

C. Education & training

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

D. Integration

❚❚ ❚❚

E. Life environment

❚❚

❚❚


competence management & individual performance human enhancement – physiological (implants, biotech), psychological, pharmaceutical, by fourth generation interface ("virtual buddy") individual performance – monitor & improve leadership concepts testing, training and preparing for special conditions (task and environment related) – cold, heat, long hours, disorientation etc. nutrition human behaviour and stress (mitigating) factors ergonomics, ‘manning’ concepts, adaptive task allocation MMI, man-machine symbiosis ad-hoc teams HHMM team performance – monitor & improve Artificial intelligence personification joint, combined, interagency simulation tools for generic training didactics human modelling / models human behaviour compound design and pre-analysis regarding human health issues and well being environmental aspects, pollution and health hazards

274

S&T Area – KG4 Command & Control UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (01, 04 t/m 09)] Information and Signal Processing Technology [A09 (01, 06, 08, 11)] Human Sciences [A10 (01, 06)] Simulators, Trainers and Synthetic Environments [B08 (05 t/m 08)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (07, 11, 12, 13)] Human Sciences [A10 (03)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (15)]


Sub-area A. Planning, decision taking & control

Themes ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

B. Effects assessment

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

C. Co-ordination, cooperation & collaboration

❚❚

❚❚

C2 / decision making concepts - under stress - in teams - for (semi-) automated (closed) decision loops decision support systems & tools – e.g. what-if analysis, system dynamics analysis, complex system analysis and relation diagrams, agile tactical planning C2 in sensor to shooter loops operational reach back tele control tele medicin cause & effect networks defining effect measures measuring and assessing effects sense & respond feedback C2 in a PMESI / whole-of-government and multi-agency environment multi objectives balancing

275

S&T Area – KG5 Situational Awareness UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Electronic Materials Technology [A03 (01 t/m 04, 06] Electronic, Electrical and Electromechanical Device technology [A05 (01, 02, 03)] Energetic Materials and Plasma Technology [A06 (06) A06 (06)] Information and Signal Processing Technology [A09 (02, 03, 04)] Sensor Systems [B06 (01, 02, 05 t/m 12, 14 t/m 17)] Photonic/Optical Materials and Device Technology [A04 (02, 05)] Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies [B04 (08, 09)] Operating Environment Technology [A11 (all)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (11)] Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (01, 04)]; Information and Signal Processing Technology [A09 (01, 04)] Integrated Systems Technology [B09 (01)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (07, 13)] Information and Signal Processing Technology [A09 (08)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (09)]


Sub-area A. Environment & target characteristics (including detection countermeasures)

Themes ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

B. Sensors

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

C. Object assessment

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

D. Situation assessment

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

physical models for propagation, scattering, signal/noise etc. in operational environments knowledge base - geographical and environmental data - cultural, social, economical, political data - stakeholder, actor and coalition data - other data relevant to the security environment signatures (radar, EO, magnetic, acoustic), signature management of materiel and personnel camouflage, concealment & deception individual sensor design, requirements & performance in its operational environment - radar - electro-optical & laser - com and non-com ESM for SigInt - sonar/acoustic – marine life (mammals) - magnetic sensor suite integration and optimal mix all weather, all day, all terrain, all climat reconfigurable, scaleable, situational adaptive sensors tele presence & tele medicine health risk of EM radiation (from e.g. radars) sensor data enhancements, super resolution etc. (real or near real time) image / data / information fusion (automated) (non) co-operative classification, identification blue force tracking, IFF, Combat ID change detection & assessment, suspicious human behaviour analysis fusion of real-time data and background information threat analysis (incl. BC) common operational picture, shared situational awareness intelligence ‘networks’and ‘ognitive Systems’ – producing, obtaining, disseminating, sharing intelligence environmental aspects

276

S&T Area – KG6 Protection UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Lethality & Platform Protection [B01 (05, 06, 09)] Structural & Smart Materials and Structural Mechanics [A01 (01 t/m 05)] Lethality & Platform Protection [B01 (04, 07, 08)] Personal Protection Systems [B11 (01)] Energetic Materials and Plasma Technology [A06 (04)] Operating Environment Technology [A11 (06)] Electronic, Electrical and Electromechanical Device technology [A05 (02)] Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies [B04 (04 t/m 13)] Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (03 t/m 07)] Human Sciences [A10 (03)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (06)] Human Sciences [A10 (04, 13)] Sensor Systems [B06 (13)] Personal Protection Systems [B11 (03, 04)] Integrated Systems Technology [B09 (03)] Chemical, Biological and Medical Materials [A07 (02 t/m 04)] Chemical, Biological and Medical Materials [A07 (01, 03, 04, 05)]


Sub-area A. Platform protection

Themes ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

B. Soldier protection

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

C. (critical) infrastructure protection

❚❚

❚❚

❚❚

D. CBRN protection

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

passive and active armour concealment, camouflage, deception neutralisation of threat (C-IED etc.) models for (cost-)effective balancing the layers of protectiveness damage control, graceful degradation, recovery measures smart protective suits / clothing concealment, camouflage, deception situation awareness injury prevention (primary & secondary) prophylactic medication & drugs food safety critical infrastructure protection – basic design, layout, add-on passive measures, active measures temporary compounds, bases and posts - basic design, layout, add-on passive measures, active measures area / entrance access denial infrastructural (collective) protection platform protection personal protection medical services – preventive, diagnostic, recovery and recuperation

277

S&T Area – KG7 Weapons: Characteristics, Performance & Effects UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Energetic Materials and Plasma Technology [A06 (01, 03, 04, 05)] Lethality & Platform Protection [B01 (01, 02)] Propulsion & Power plants [B02 (03, 04)] Design Technologies for Platforms and Weapons [B03 (04, 06)] Guidance and Control Systems for Weapons and Platforms [B07 (01, 02, 06)] Integrated Systems Technology [B09 (06, 07)] Electronic Materials Technology [A03 (06)] Photonic/Optical Materials and Device Technology [A04 (05)] Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies [B04 (01, 02, 03)] Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies [B04 (04, 05, 06, 07)] Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (04, 05, 06, 07)] Human Sciences [A10 (01, 03)] Design Technologies for Platforms and Weapons [B03 (11)]


Sub-area A. Weapons & ammunition

Themes ❚❚

❚❚

❚❚

B. Weapon target interaction

❚❚ ❚❚ ❚❚

C. Weapon system integration & effectiveness

D. Safety & environment

❚❚

❚❚

minimizing collateral damage (dynamically) scaleable weapons break-up behaviour WMD warheads modularity, interoperability and standardisation monitoring & diagnosis; maintenance; and update / upgrade and version management concepts

❚❚

stability & reliabilty life of type extension, ammo health monitoring environmental aspects of weapon production, testing, training, use & disposal, green ammo scarcity and substitution of materials health effects of the use of materials

❚❚

influencing human behaviour, psyops

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

E. Information / cyber warfare

munitions & weapon design, requirements & performance - kinetic & explosive - directed (low/high) energy - less/non lethal weapons weapon delivery – line of sight, ballistic, over-the-horizon automated engagement routines and smart weapons

278

S&T Area – KG8 Platforms: Characteristics, Performance & Effects UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Guidance and Control Systems for Weapons and Platforms [B07 (06)] Integrated Systems Technology [B09 (all)] Structural & Smart Materials and Structural Mechanics [A01 (all)] Signature Related Materials [A02 (all)] Electronic Materials Technology [A03 (03, 04, 05)] Photonic/Optical Materials and Device Technology [A04 (07)] Operating Environment Technology [A11 (01, 02, 03, 04)] Mechanical, Thermal and Fluid-Related Technologies and Devices [A12 (all)] Design Technologies for Platforms and Weapons [B03 (01, 02, 03, 04, 07, 08, 09, 10, 11)] Signature Control and Reduction [B05 (all)] Sensor Systems [B06 (15, 16, 17)] Integrated Systems Technology [B09 (01, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12)] Personal Protection Systems [B11 (02)] Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques [B12 (alle)] Photonic/Optical Materials and Device Technology


Sub-area A. Basic platform (frame/hull/chassis), navigation & communication infra & observation including space B. Ergonomics, manning & autonomy

Themes ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

C. Propulsion and energy supply

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

D. Platform system integration & effectiveness

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

E. Environment & sustainability

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

construction & materials signature navigational provisions communicational provisions space bourn platforms (low cost satellites) (reduced) manning tele-operated and autonomous platforms - specific design and operational use considerations artificial intelligence & adaptive machine learning all-electric propeller design (warships) energy saving, alternative energy sources, durability, dependency reduction operational environmental friendly energy generation, especially in land environments and base camps (compounds) modularity, interoperability and standardisation integration of sensor, weapon and command & control suites, navigation, protection combat management monitoring & diagnosis; repair, maintenance & overhaul; and update / upgrade and version management concepts environmental aspects of platform production, use, maintenance and disposal scarcity and substitution of materials and energy life of type extension, modularity & upgradability environmental aspects of platform production, testing, training, use & disposal emission reduction scarcity and substitution of materials health effects of the use of materials

279

S&T Area – KG9 Network Information & Infrastructure UK6 referentie ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Computing Technologies & Mathematical Techniques [A08 (02, 04, 05, 06, 07)] Integrated Systems Technology [B09 (02)] Communications and CIS Related Technologies [B10 (01, 02, 03, 04, 06, 07, 13, 14)] Photonic/Optical Materials and Device Technology [A04 (01)]

Sub-area A. Availability & performance

Themes ❚❚

❚❚ ❚❚

B. Security

❚❚

❚❚

❚❚

C. Access, flexibility & robustness

❚❚ ❚❚

❚❚


communication network architectures and design, incl. e.g. transmission speeds & bandwidth; frequency management interoperability & standardisation QoS (Quality of Service) concepts information and network security & protection protection / shielding against offensive EW and cyber threats (fingerprinting) quantum cryptography reach back, tele presence - technically graceful degradation, self reconfigurating/ healing concepts of self-organisation in networks

280

Annex 10 – Huidige dekkingsgraad van kennisinvesteringen door en voor Defensie in Nederland De dekkingsgraad van voor Defensie relevante kennisinvesteringen is bepaald met de brede én fijnmazige UK6 kennistaxonomie, de geaccepteerde internationale standaard in de NAVO/RTO en het EDA. De nieuwe en oude kennistaxonomie van Defensie zijn ingebed in deze internationale standaard en kan eenvoudig worden terugvertaald indien wenselijk. Plusteken (+) betekent dat het betreffende kenniselement gezond is en dat daadwerkelijke (“hands-on”) kennis ontwikkeling plaats vindt. In het algemeen betekent dit dat minimaal ca. 10 personen voor een significant deel van hun tijd op het gebied actief zijn en dat een internationaal erkende positie bestaat.108 Open bolletje (o) betekent dat het betreffende kenniselement subkritisch is en nationaal gevolgd wordt - technology watch en eventueel (beperkte) analyse. Gedacht kan worden aan ca. 5 personen die meer dan oppervlakkige kennis, maar niet of nauwelijks structurele hands-on ervaring, op het gebied hebben. Minteken (-) betekent dat het voorgaande niet het geval is, er is nauwelijks/geen kennis. De getallen in de hoofdrijen geven aantal kenniswerkers aan in dat gebied (voor zover bekend). Idealiter zou iedere rij in onderstaande tabel minstens één groen blokje moeten bevatten. Echter, dit is voor Nederland een onrealistische situatie, enerzijds vanwege de onbetaalbaarheid en anderzijds vanwege de niet volledig in Nederland aanwezige, voor Defensie relevante, kennis en kunde. Naarmate er meer rode regels zijn in annex 10, is de kans groter dat Nederland niet die kennis kan ontsluiten die het wel nodig heeft. Een eenduidig antwoord is niet mogelijk op de vraag of dit tot complicaties leidt. Wel kan worden gesteld dat meer rode regels een groter risico vormen en dat de dekkingsgraad lager is (net zoals bij een verzekering: een lagere premie levert een lagere dekking op, het is aan de verzekerde om in te schatten welke risico’s hij voor lief neemt en welke niet). De UK6 taxonomie is opgebouwd uit drie lagen: underpinning technologies, systems related technologies en defence analysis. Underpinning technologies staan vanuit applicatieoogpunt het verste weg bij Defensie, systems related technologies staan wat dichterbij en defence analysis staat het dichtste bij. Langs deze lijn doorredenerend is het niet gewenst veel rode rijen te hebben in die delen van de taxonomie die het dichtst bij Defensie staan. Anders gezegd defence analysis moet overwegend regels hebben met minstens één groen blokje en underpinning technologies hoeft veel minder (geen) rijen te hebben met groene blokjes, system related technologies zit er tussenin. Uit de huidige situatie blijkt dat er teveel groene blokjes aanwezig zijn in het exotische deel van de taxonomie, namelijk de underpinning technologies. Er zijn te weinig groene blokjes in het defence analysis deel. Systems related research blijkt een iets lagere dekkingsgraad te hebben dan underpinning. Nederland dient er daarom naar te streven dat in systems related technologies en defence analysis, zoveel mogelijk als budgettair mogelijk is, rijen zijn voorzien van één groen blokje of één oranje blokje, (eventueel) ten koste van underpinning technologies. In beginsel dient het schaarse Nederlandse Defensieonderzoeks budget zo te worden ingezet dat er geen financiering in een rij plaats vindt waar al een groen en/of oranje blokje aanwezig is, tenzij onomstotelijk kan worden aangetoond dat het om complementaire expertise gaat. Daar waar Defensie financiert binnen een rij, dient er tevens te worden gestreefd naar een keuze welke kennisaanbieder te financieren. Het financieren van twee kennisaanbieders binnen dezelfde rij, is niet

108 Conform model Prof. dr.ir. Hans J. Pasman: 1x lange termijn onderzoek, 1x middellange termijn onderzoek, 1x korte termijn ondersteuning, 3 maal uitgevoerd per termijn noodzakelijk + 1x ondersteuning.


281

doelmatig en leidt tot onnodige versnippering. Wel dient te worden zeker gesteld dat de betreffende kennisaanbieders dezelfde soorten diensten kunnen leveren aan Defensie. Noot 1: het ligt in de lijn der verwachting dat dezelfde kenniswerkers op grond van hun expertise c.q. opleiding bijdragen aan meerdere rijen. Sommeren over de rijen geeft derhalve geen goed beeld van het totaal aantal kenniswerkers binnen een instituut.

-

-

-

o

o

-

-

-

+

+

-

-

-

o

-

+

+

-

-

-

-

Structural materials processing - surface protection technology

-

+

+

o

-

-

-

A01.06

Non-destructive evaluation and life extension of structural materials

-

+

+

-

-

-

+

A01.07

Corrosion and wear control technology

-

+

o/+

-

-

-

+

A01.08

Structural mechanics

-

+

+

-

-

+

o

A01.09

Structural materials processing - forming

-

-

+

-

-

-

-

A01.10

Structural Materials processing - material removal

-

-

o

-

-

-

-

A01.11

Smart / functional materials for structural uses

-

+

+

o

-

-

-

A02

Signature Related Materials

A02.01

Acoustic and vibration absorbing materials

-

o

+

-

-

-

-

A02.02

IR signature control materials

-

o

o

-

-

-

-

A02.03

Radar absorbing materials and coatings

-

o

o

-

-

-

o

A02.04

Structural radar absorbing materials

-

o

o

o

-

-

-

Underpinning Technologies

A01

Structural & Smart Materials and Structural Mechanics

A01.01

Metals and metal matrix composite technology

-

+

+

A01.02

Ceramics, CMC and glass technology

-

+

A01.03

Polymers and polymer matrix composite technology

-

A01.04

Structural materials processing - joining technology

A01.05


NLDA

MARIN

-

A

TNO DSS

4

NLR

1

UK6 TAXONOMY International standard

TNO

MARIN DEF

Clingendael

Noot 2: TNO is er niet in geslaagd om een onderscheid aan te brengen tussen TNO DSS en TNO, m.a.w. TNO DSS expertise is ook onderdeel van de TNO kolom. Dit vertroebelt het onderscheid tussen de kolom TNO en TNO DSS, en is een ongewenste situatie.

282

MARIN DEF

MARIN

NLDA

A03.01

Silicon-based materials

-

-

-

-

-

-

o/+

A03.02

III-V compounds

-

-

-

-

-

-

o

A03.03

Other semiconducting materials

-

-

-

-

-

-

o

A03.04

Insulating and dielectric materials

-

-

-

-

-

-

+

A03.05

Carbon-based materials

-

-

-

-

-

-

o/+

A03.06

Superconducting materials

-

-

-

-

-

-

o/+

A03.07

Magnetic materials

-

-

-

-

-

-

o

A04

Photonic/Optical Materials and Device Technology

A04.01

Optical materials and devices

-

+

o

-

-

-

o

A04.02

IR/Visible/UV detector materials and devices

-

+

o

-

-

-

o

A04.03

Non-linear optical materials and devices

-

-

-

-

-

-

-

A04.04

Display materials and devices

-

o

o

-

-

-

-

A04.05

Lasers - all types

-

o

o

-

-

-

-/o

A04.06

Non-laser devices

-

-

-

-

-

-

-

A04.07

Transparent materials

-

o

-

-

-

-

-

A05

Electronic, Electrical and Electromechanical Device Technology

A05.01

Device concepts and fabrication

-

o

o

o

-

-

-

A05.02

Device packaging

-

+

-

o

-

-

-/o

A05.03

Device integration/reliability

-

o

o

-

-

-

+

A05.04

Electric batteries

-

-

-

-

-

-

+

A05.05

Electric fuel cells

-

-

-

-

-

-

+

A05.06

Solar cells

-

+

-

-

-

-

o/+

A05.07

RF power sources and devices

-

+

o

+

-

-

o

A05.08

Acoustic power sources and devices

-

+

-

+

-

-

-

A05.09

Other electric power sources and devices

-

o

-

-

-

-

+

A05.10

Electric motors

-

o

o

-

-

-

+

A05.11

Inertial / gravitational devices

-

-

o

-

-

-

-


NLR

Electronic Materials Technology

TNO

TNO DSS

Clingendael

A03


0

283


Clingendael

TNO

NLR

TNO DSS

MARIN DEF

MARIN

NLDA

A05.08

Acoustic power sources and devices

-

+

-

+

-

-

-

A05.09

Other electric power sources and devices

-

o

-

-

-

-

+

A05.10

Electric motors

-

o

o

-

-

-

+

A05.11

Inertial / gravitational devices

-

-

o

-

-

-

-

A06

Energetic Materials and Plasma Technology

A06.01

Propellants

-

+

-

o

-

-

-

A06.02

Conventional fuels

-

-

o

-

-

-

+

A06.03

Explosives

-

+

-

+

-

-

-

A06.04

Pyrotechnics

-

+

+

+

-

-

-

A06.05

Plasma techniques

-

+

o

o

-

-

-

A06.06

Explosives detection techniques

-

+

-

+

-

-

-

A07

Chemical, Biological and Medical Materials

A07.01

Chemical agent defence, precursors and related materials

-

+

-

+

-

-

-

A07.02

Biological agent defence, precursors and related materials

-

+

-

+

-

-

-

A07.03

Mid-spectrum agent defence

-

+

-

+

-

-

-

A07.04

Chemical and biological detection techniques

-

+

-

+

-

-

-

A07.05

Chemical research for non-CBD applications

-

+

-

+

-

-

-

A07.06

Medical products and materials

-

+

-

o

-

-

-

A08

Computing Technologies & Mathematical Techniques

5

40

A08.01

Software engineering

-

+

+

+

-

+

+

A08.02

Protocol technology

-

+

+

+

-

+

-

A08.03

COTS software assessment

-

+

+

o

-

+

-

A08.04

Architectures

-

+

+

+

-

+

+

A08.05

High integrity and safety critical computing

-

o

+

-

-

+

-

A08.06

Secure computing techniques

-

-

+

-

-

o

-

A08.07

Encryption / crypto technologies

-

-

o

-

-

-

-/o

A08.08

Mathematical modelling development

-

+

+

+

+

+

+

A08.09

OA tools and techniques

-

+

o

+

-

-

+

A08.11

Software verification and accreditation techniques

-

+

+

o

-

o

-


284

NLDA

MARIN

MARIN DEF

TNO DSS

NLR

TNO

Clingendael

UK6 TAXONOMY International standard A09

Information and Signal Processing Technology

A09.01

Data and information management technology

-

+

+

o

-

+

+

A09.02

Digital signal processing technology

-

+

+

+

-

o

+

A09.03

Optical signal processing technology

-

+

o

+

-

+

o

A09.04

Image / pattern processing technology

-

+

o

+

-

o

o

A09.05

Speech and natural language processing technology

-

o

o

o

-

-

-

A09.06

Optimisation and decision support technology

-

+

+

+

-

o

+

A09.08

Information and data fusion technology

-

+

+

+

-

o

+

A09.11

Other information processing technology

-

+

+

+

-

o

+

A09.12

Modelling & Simulation technology

-

+

+

+

o

+

+

A10

Human Sciences

A10.01

Human information processing

-

+

+

+

-

-

-

A10.02

Military human resources

-

+

-

-

-

-

+

A10.03

Teams, organisations and cultures

-

+

+

+

-

-

+

A10.04

Human survivability, protection and stress effects

-

+

-

+

-

-

+

A10.05

Individual and team training

-

+

+

+

-

o

+

A10.06

Human factors integration

-

+

+

+

-

o

+

A10.07

Collective training

-

+

+

o

-

o

+

A10.08

Human performance enhancement

-

+

+

+

-

-

+

A10.12

Surgical techniques and medical procedures

-

-

-

-

-

-

-

A10.13

Human health physics

-

-

-

-

-

-

-

A10.14

Human performance monitoring techniques

-

+

+

+

-

o

-

A10.15

Human factors in manufacturing

-

+

o

o

-

-

-

A11

Operating Environment Technology

A11.01

Oceanography

-

o

-

o

-

+

o

A11.02

Terrain science

-

+

-

o

-

-

o

A11.03

Meteorology

-

-

-

-

-

+

o

A11.04

Upper atmosphere and space environment

-

+

-

-

-

-

o

A11.05

Acoustic propagation in air and water

-

+

+

+

-

-

o

A11.06

Electromagnetic propagation in air and water

-

+

o

+

-

-

o


20

17

10

285

-

o

-

-

-

o

-

+

+

-

-

-

o

-

+

+

-

o

+

o

-

+

+

-

o

+

o

Warheads

-

+

-

+

-

-

o

B01.02

Penetrators

-

+

-

+

-

-

o

B01.04

Battle damage reduction techniques

-

+

-

+

-

-

-

B01.05

Explosive Ordnance Disposal

-

+

-

o

-

-

-

B01.06

Mine detection and clearance

-

+

-

+

-

-

-

B01.07

Armour systems

-

+

-

+

-

-

-

B01.08

Defensive Aids Suite

-

+

+

+

-

-

-

B01.09

Other platform protection measures

-

+

+

o

-

-

-

B02

Propulsion & Powerplants

B02.01

Gas turbines

-

o

+

-

-

-

+

B02.02

Reciprocating and rotary IC engines

-

-

o

-

-

-

+

B02.03

Rocket engines and ramjets

-

+

o

+

-

-

-

B02.04

Gun and launch tube propulsion

-

o

-

-

-

-

o

B02.05

Electric propulsion – rotary and linear

-

+

o

o

-

o

+

B02.06

Transmissions / powertrains

-

o

o

-

-

-

+

B02.08

Ion thrusters

-

-

-

-

-

-

-

B02.09

Nuclear propulsion

-

-

-

-

-

-

-

B02.10

Final drive – air propellers and rotors

-

-

+

-

-

-

+

B02.11

Final drive – water propulsors

-

-

-

-

+

+

+

B02.12

Final drive – wheels and tracks

-

-

-

-

-

-

o

Mechanical, Thermal and Fluid-Related Technologies and Devices

A12.01

Mechanical / hydraulic technologies and devices

-

o

+

A12.02

Lubrication technology

-

-

A12.03

Thermal and thermodynamic technologies and devices

-

A12.04

Fluid mechanics - phenomenological and experimental

A12.05

Fluid dynamics techniques

B

Systems-related technologies

B01

Lethality & Platform Protection

B01.01


NLDA

MARIN

-

A12

TNO DSS -

NLR

20

TNO

MARIN DEF

Clingendael

10


5

286

-

o

-

-

+

+

o

+

+

+

o

+

o

-

+

+

-

o

+

o

Stealth designs

-

o

o

-

-

-

-

B03.06

Ballistic designs

-

+

o

+

-

-

o

B03.07

Thermal / cryogenic designs

-

-

o

-

-

-

o

B03.08

Electrical and electronic designs

-

+

+

o

-

+

o/+

B03.09

Optical designs

-

+

-

o

-

-

-

B03.10

Acoustic designs

-

+

+

o

-

-

-

B03.11

Environmental protection designs

-

+

o

-

-

o

-

B04

Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies

B04.01

DET – RF

-

+

o

+

-

-

o

B04.02

DET – lasers

-

o

o

o

-

-

-

B04.03

DET – other

-

-

-

-

-

-

-

B04.04

ECM – RF

-

+

-

+

-

-

o

B04.05

EOCM – IR/ Visible/ UV

-

+

+

+

-

-

o

B04.06

ECM – acoustic

-

o

-

o

-

-

-

B04.07

ECM – magnetic & electrical

-

o

-

-

-

-

o

B04.08

ESM – communications

-

+

-

+

-

-

-

B04.09

ESM – non-communications

-

+

-

+

-

-

-

B04.10

EPM – RF

-

o

-

o

-

-

o

B04.11

EOPM – IR/ Visible/ UV

-

o

-

-

-

-

-

B04.12

EPM – acoustic

-

o

o

-

-

-

-

B04.13

EPM – magnetic & electrical

-

o

-

-

-

-

-

Design Technologies for Platforms and Weapons

B03.01

Aerodynamic designs

-

+

+

B03.02

Hydrodynamic designs

-

o

B03.03

Structural designs

-

B03.04

Mechanical designs

B03.05


NLDA

MARIN

-

B03

TNO DSS -

NLR

200

TNO

MARIN DEF

Clingendael

10


287

NLDA

B05.01

Radar signatures

-

+

o

+

-

-

o

B05.03

Laser signatures

-

o

-

o

-

-

-

B05.04

IR signatures

-

+

+

o

-

-

o

B05.05

Visible/UV signatures

-

+

o

o

+

o

-

B05.06

Acoustic signatures

-

+

+

+

+

+

o

B05.07

Electrical and electrochemical signatures

-

o

-

o

-

-

o

B05.08

Magnetic signatures

-

o

-

-

-

-

o

B06

Sensor Systems

3

27

B06.01

RF sensors/antennas – active

-

+

+

+

-

-

o

B06.02

RF sensors/antennas – passive

-

+

+

+

-

-

o

B06.05

IR sensors – active

-

+

o

o

-

-

o

B06.06

IR sensors – passive

-

+

+

o

-

-

o

B06.07

Visible/UV wave sensors

-

o

o

o

-

-

o

B06.08

Acoustic sensors – active

-

+

+

+

-

-

o

B06.09

Acoustic sensors – passive

-

+

+

+

-

-

o

B06.10

Non-acoustic sensors – UW

-

-

-

-

-

-

o

B06.11

Electrical and electro-chemical sensors

-

-

o

-

-

+

o

B06.12

Magnetic sensors

-

+

o

-

-

-

o

B06.13

CB sensor systems

-

+

+

+

-

-

-

B06.14

Explosive detection sensors

-

+

o

+

-

-

-

B06.15

Micro-sensor systems for active control of structures

-

o

+

o

-

-

-

B06.16

Motion sensor systems

-

+

o

-

-

+

o

B06.17

Environmental monitoring systems

-

-

o

-

o

o

o

B07

Guidance and Control for Weapons and Platforms

3

12

B07.01

Navigation systems

-

o

+

-

-

o

+

B07.02

Weapon guidance and control systems

-

+

+

+

-

-

+

B07.03

Platform guidance and control systems

-

+

+

+

-

+

-

B07.05

Display systems

-

+

+

+

-

+

-

B07.06

Stores and weapon release / discharge

-

o

+

o

-

-

-


NLR

Signature Control and Signature Reduction

TNO

MARIN

MARIN DEF

TNO DSS

Clingendael

B05


10

288

o

-

+

o

-

o

-

+

o

o

-

o

-

-

+

o

+

-

+

-

Synthetic environments – synthetic force generation

-

+

+

+

-

+

-

B08.07

Synthetic environments – natural environment generation

-

+

+

+

-

+

-

B08.08

Synthetic environments – management systems

-

+

o

o

-

+

-

B09

Integrated Systems Technology

B09.01

Systems engineering and integrated systems design

-

+

+

+

-

+

+

B09.02

Interoperability standards

-

+

+

+

-

+

-

B09.03

Radiation hardening

-

-

-

-

-

-

-

B09.04

Robotics / automation in operational systems

-

o

o

o

-

-

-

B09.05

Reliability and maintainability of systems

-

+

+

-

-

+

+

B09.06

Health monitoring systems

-

+

+

+

-

-

+

B09.07

Safety systems

-

+

+

+

-

-

o

B09.08

System repair technology

-

+

+

-

-

-

-

B09.09

Electro-magnetic compatibility

-

+

+

+

-

o

-

B09.10

In-service data capture systems

-

+

+

-

-

-

-

B09.11

Integrated systems testing & evaluation

-

+

+

+

-

-

-

B09.12

Middleware systems

-

+

+

-

-

-

-

B09.13

Power Management of systems

-

-

+

-

-

-

o

B09.14

MMI/MSI

-

+

+

+

-

-

o

Simulators, Trainers and Synthetic Environments

B08.01

Skills training systems

-

+

+

B08.02

Tactical / crew training systems

-

+

B08.03

Command and staff training systems

-

B08.05

Virtual Reality

B08.06


NLDA

MARIN

-

B08

TNO DSS o

NLR

15

TNO

MARIN DEF

Clingendael

3


5

289

NLDA

MARIN

MARIN DEF

TNO DSS

NLR

TNO

Clingendael

UK6 TAXONOMY International standard B10

Communications and CIS related technologies

B10.01

Communications systems – below microwave frequencies

-

-

-

-

-

-

-

B10.02

Communications systems – micro & mm wave

-

+

+

o

-

-

o

B10.03

Communications technology – IR/ Visible/ UV

-

-

-

-

-

-

-

B10.04

Communications technology – acoustic

-

-

-

-

-

-

-

B10.06

Communications and CIS security systems

-

+

+

+

-

-

-

B10.07

Command and information systems integration

-

+

+

+

-

-

+

B10.09

Non-co-operative target recognition

-

+

+

+

-

-

-

B10.11

Geographic Information Systems

-

-

o

-

-

-

+

B10.12

Optimisation, planning and decision support systems

-

+

+

+

-

o

+

B10.13

Infrastructure to support information management and dissemination

-

+

+

o

-

-

-

B10.14

Network management systems

-

+

-

-

-

-

+

B10.15

Air traffic control systems

-

+

-

-

-

-

o

B11

Personnel Protection Systems

B11.01

Physical protection systems – threat

-

+

-

+

-

-

+

B11.02

Physical protection systems – environment

-

+

-

+

-

-

o

B11.03

CB & N protection – physical

-

+

-

+

-

-

-

B11.04

CB & N countermeasures – medical

-

+

-

+

-

-

-

B12

Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques

B12.01

Design for improved reliability and maintainability

-

+

+

o

-

+

o/+

B12.02

Cost engineering

-

+

o

-

-

-

-

B12.03

Concurrent engineering and reduced design cycle

-

+

+

-

-

-

-

B12.04

Advanced prototyping

-

+

+

o

-

o

-

B12.05

Techniques and systems for production manufacturing

-

+

+

-

-

-

-

B12.06

Project management and control

-

+

+

-

-

-

-

B12.07

Manufacturing process simulation

-

+

o

-

-

-

-

B12.08

Lean manufacturing

-

o

o

-

-

-

-

B12.09

Process control technology

-

o

o

-

-

o

-

B12.10

Environmentally friendly factory processes

-

-

o

-

-

-

-

B12.11

Knowledge-based engineering

-

+

+

-

o

+

-


5

10

290

-

o

o

o

-

-

o

+

+

+

o

+

o

-

+

+

+

-

+

-

Scenario generation

-

+

o

+

-

o

-

C01.06

Tactical development and support to operations and training

-

+

+

+

-

o

-

C01.07

Other effectiveness and performance studies

-

+

+

+

o

+

o

C01.08

Military doctrine analysis

-

+

o

+

-

-

o

C01.09

Wargaming and Combat Simulation

-

+

+

+

-

-

-

C02

Integrated Platforms

13

40

C02.02

Undersea platforms

-

o

-

o

o

+

o

C02.03

Fighting land vehicles

-

o

-

o

-

-

o

C02.04

Logistic, command and surveillance land vehicles

-

o

-

o

-

-

-

C02.05

Combat aircraft

-

-

+

-

-

-

o

C02.06

Logistic, support and surveillance aircraft

-

-

+

-

-

-

-

C02.07

Helicopters

-

o

+

o

-

-

+

C02.08

Unmanned land / sea / air vehicles

-

o

+

o

o

o

o

C02.09

Lighter-than-air platforms

-

-

+

-

-

-

-

C02.10

Communications satellites

-

-

+

-

-

-

-

C02.11

Surveillance and navigation satellites

-

-

+

-

-

-

-

C02.12

Other satellites

-

-

+

-

-

-

-

C02.13

Space launchers

-

o

o

o

-

-

-

C02.14

Fighting sea surface platforms

-

o

o

o

+

+

+

C02.15

Logistic and support sea surface platforms

-

o

o

-

+

+

+

Military assessments, equipment and functions

C01

Defence Analysis

C01.01

Policy, force development and balance of investment studies

-

+

-

C01.02

Combined operational effectiveness and investment appraisals

-

o

C01.03

Platform and system concept studies

-

C01.04

Requirement definition studies

C01.05


NLDA

MARIN

-

C

TNO DSS +

NLR

50

TNO

MARIN DEF

Clingendael

10


291

NLDA

C03.03

Mines - land

-

-

-/o

-

-

-

-

C03.05

Missiles - anti air

-

o

o

o

-

-

o

C03.06

Missiles - anti surface (sea)

-

o

-/o

o

-

-

o

C03.07

Gun systems - platform mounted

-

o

-/o

o

-

-

o

C03.08

Gun systems - hand held

-

-

-/o

-

-

-

-

C03.09

Directed Energy Weapons

-

o

-/o

o

-

-

o

C03.10

Non-Lethal Weapons

-

o

-/o

o

-

-

o

C03.12

Mines - sea

-

-

-/o

-

-

-

-

C03.13

Missiles - anti ground (land)

-

o

o

o

-

-

o

C03.14

Torpedoes - anti surface

-

o

-/o

o

o

-

-

C03.15

Torpedoes - anti submarine

-

o

-/o

o

o

-

-

C04

Installations and Facilities

C04.01

Ground stations

-

-

+

-

-

-

-

C04.02

Fortifications / defences

-

o

-

o

-

-

-

C04.03

Battlefield engineering

-

-

-

-

-

-

-

C04.04

T&E facilities

-

+

-/o

+

-

-

-

C04.05

Site decontamination

-

o

-/o

o

-

-

-

C05

Equipped Personnel

C05.01

Equipped men

-

+

o

+

-

-

-

C05.02

Recruitment, selection and allocation

-

-

o

-

-

-

-

C05.03

Training and education

-

+

+

+

-

-

+

C05.04

Health and well-being

-

+

o

+

-

-

-

C06

Miscellaneous Defence Functions and Policy Support

12

C06.02

International Security & Counter Insurgency

+

+

-

+

-

-

o

C06.04

Equipment disposal and environmental protection

-

-

o

-

-

-

-

C06.05

Non-proliferation

o

-

-

-

-

-

-

C06.06

Hazard assessment

-

-

o

-

-

-

-

C06.08

Logistics

-

o

o

o

-

-

o

C06.09

Counter stealth

-

-

o

-

-

-

-


NLR

Weapons

TNO

MARIN

MARIN DEF

TNO DSS

Clingendael

C03


5

292

Clingendael

TNO

NLR

TNO DSS

MARIN DEF

MARIN

NLDA

C07

Battlespace Information

C07.01

Information infrastructure

-

+

+

+

-

-

-

C07.02

Information Warfare

-

+

o

+

-

-

-

C07.03

Command & Control

-

+

+

+

-

-

+

C07.04

Digitization of the battlespace

-

+

o

+

-

-

-

C07.05

ISTAR (= Intelligence, Surveillance, Target Acquisition & Reconnaissance)

-

+

+

+

-

-

-

C07.06

Military intelligence

-

+

+

+

-

-

-

C08

Business Processes

C08.01

Requirements capture

-

+

+

+

-

-

-

C08.02

Concepts and product definition

-

+

+

+

-

-

o

C08.03

Product supportability

-

-

+

-

-

-

-

C08.04

Whole-life cycle improvement

-

+

+

+

-

-

o

C08.05

Business process simulation

-

-

-

-

-

-

-

C08.06

Benchmarking and Best Practice

-

-

-

-

-

-

o

C08.07

Lean enterprise models

-

-

-

-

-

-

-

C08.08

R&T management

-

+

+

+

-

-

-

C08.09

Design in the extended enterprise

-

+

+

+

-

-

-

C08.10

Procurement and contracting processes

-

-

-

-

-

-

o

C09

Miscellaneous / not technical

C09.01

Military history

-

-

-

-

-

-

+

C09.02

Military law

-

-

-

-

-

-

+

C09.03

Military ethics

-

-

-

-

-

-

+



293

Ruimte en milieu


Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties

Ruimte en milieu

296

Onderzoeksvraag iii.5.3 Welke ontwikkelingen doen zich in Nederland voor op het gebied van ruimtelijke en milieuwetgeving en in welke mate hebben deze invloed op: ❚❚ gebruik van oefengebieden ❚❚ gebruik van vliegbases gebruik van infrastructuur ❚❚ gebruik van sensoren en wapensystemen Beantwoord door: Defensie (DRMV in samenwerking met DJZ)

Ruimte en milieu

297

Inhoudsopgave Inleiding Probleemstelling en onderzoeksvragen

Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving Energie Tussenconclusie Energie

CO2-uitstoot en klimaatverandering Tussenconclusies CO2 Klimaatverandering Tussenconclusie klimaatverandering Natuur en biodiversiteit Tussenconclusie natuur en biodiversiteit

Ruimte Luchthavens -- Windmolenparken -- Natuurgebieden Tussenconclusie ruimte --

300 300

302 304 306

307 310 310 311 312 314

316 317 317 318 318

Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 320 Bestuurlijk kader Juridisch kader en regelgeving Toekomst Conclusies

Literatuur

Ruimte en milieu

320 321 324 324

326

298

Ruimte en milieu

299

1. Inleiding

Probleemstelling en onderzoeksvragen Het ministerie van Defensie legt beslag op een deel van de ruimte van Nederland. In hoofdlijnen is dit ruimtegebruik vastgelegd in het Tweede Structuurschema Militaire Terreinen (2005). Bij haar bedrijfs voering is Defensie gebonden aan het omgevingsrecht en het milieurecht. Als we de toekomst willen verkennen komen daarbij als vanzelf de volgende vragen naar voren. Welke ontwikkelingen doen zich voor op het gebied van ruimtelijke en milieuwetgeving en in welke mate hebben deze invloed op: ❚❚ gebruik van oefengebieden; ❚❚ gebruik van vliegbases; ❚❚ gebruik van infrastructuur; ❚❚ gebruik van sensoren (radar, sonar) en wapensystemen? Wat is het bestuurlijke en juridisch kader waarbinnen deze ontwikkelingen plaatsvinden? Opgemerkt wordt dat toekomstige veranderingen op het gebied van ruimte- en milieuwetgeving een gevolg zijn van de ontwikkelingen die mondiaal of internationaal plaatsvinden op het gebied van onder meer grondstoffen, brandstoffen, klimaat, demografische en technologische ontwikkelingen. In deze verkenning zal daarom eerst worden ingegaan op deze mondiale ontwikkelingen en zal worden geschetst wat de gevolgen kunnen zijn van deze ontwikkelingen voor het ruimtegebruik (oefenmogelijkheden) en de bedrijfsvoering (materieel, infrastructuur) van de krijgsmacht op nationaal niveau. In die zin is deze beschouwing breder dan alleen wetgeving. Deze verkenning zal niet ingaan op de vraag wat de mondiale ontwikkelingen voor mogelijke gevolgen kunnen hebben op de stabiliteit tussen verschillende staten in de

Ruimte en milieu – Inleiding

300

wereld en daarmee op de mogelijke inzetgebieden van de krijgsmacht, noch op de inzet van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in regio’s in deze wereld die worden getroffen door natuurrampen als gevolg van klimaatveranderingen.

Ruimte en milieu – Inleiding

301

2. Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving

In 2007 en 2008 zijn er internationaal veel rapporten verschenen over de mondiale problemen die spelen op het gebied van milieu en duurzaamheid.109 De rapporten geven, uiteraard met onderlinge verschillen die afhankelijk zijn van de gekozen invalshoek, in het algemeen toch een eensluitend beeld van de grote uitdagingen waar we voor staan op het gebied van duurzame ontwikkeling. De ontwikkeling van de mensheid is vooral de afgelopen zestig jaar ten koste gegaan van natuur en milieu. Dit geldt in het bijzonder voor ecosystemen en het klimaat. De mens heeft mondiaal inmiddels al tweederde van het productieve land in gebruik genomen, vooral voor landbouw. Hierdoor is de biodiversiteit afgenomen. Door het stijgende energiegebruik zijn de broeikasgasemissies toegenomen, met een versnelde klimaat verandering als gevolg. Verlies aan biodiversiteit en klimaatverandering is de ecologische prijs die betaald wordt voor sociaal-economische ontwikkeling. Twee belangrijke factoren achter de toenemende milieudruk zijn de groei van bevolking en de consumptie. Het resultaat van bevolkings- en consumptiegroei is dat fossiele brandstoffen en grondstoffen uitgeput raken, de CO2-emissies stijgen en het beslag op de ruimte groter wordt. Als de huidige trends doorzetten, is in 2040 het aantal mensen op aarde toegenomen van 6 naar bijna 9 miljard. Hierdoor zal ook de consumptie toenemen (denk hierbij aan snel ontwikkelende landen zoals China en India). Tegen het jaar 2040 zal het energie- en ruimtegebruik per persoon in bijna alle landen verder zijn toegenomen. De concurrentie om grondstoffen zal groter worden en dit zal de prijs verder opdrijven, waardoor geopolitieke spanningen kunnen toenemen. Omdat de komende decennia de eigen gasvoorraden opraken, neemt de importafhankelijkheid van Europa toe van 30% in 2005 tot meer dan 60% in 2050.110 Verder verlies aan biodiversiteit en klimaatverandering is het gevolg. Omdat fossiele energie voorlopig naar verwachting wereldwijd de belangrijkste energiedrager blijft, zullen de CO2-emissies toenemen van 28 Gigaton in 2005

109 Onder meer: Global Environment Outlook IV. Environment for Development, (UNEP, 2007); Climate Change 2007, Fourth Assessment Report (IPCC, 2007a,b,c,d); Environmental Outlook to 2030, (OECD, 2008); International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD, 2008). 110 Tweede Duurzaamheidsstudie, Milieu- en Natuurplanbureau, 2007

Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving

302

tot 47 Gigaton in 2040. Door de hogere concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer, zal de gemiddelde temperatuur op aarde stijgen. Gezien de bovenstaande ontwikkelingen, lijkt het er op dat de gestelde doelen voor klimaat, biodiversiteit en ontwikkeling met huidig beleid niet zullen worden gehaald. Het tempo waarin natuur verloren gaat wordt vóór 2010 niet omgebogen (dit was het oogmerk van de Biodiversiteitconventie) en klimaat verandering blijft niet binnen veilige grenzen (UNFCC klimaatdoel). Er zal een wereldwijde omslag in denken en doen van burgers, bedrijven en beleid nodig zijn om deze doelen in ieder geval te benaderen. Dat zal zich moeten toespitsen op twee elementen. Allereerst op het gebruik van het land. Door de groei van de bevolking ontstaat druk op het gebruik van het land in het streven naar voldoende voedsel en er is een toenemend ruimtebeslag door uitbreidende steden en infrastructuur111. Een ander element is energie, klimaat en luchtverontreiniging. De uitstoot van broeikasgassen zal ook na 2020 wereldwijd drastisch moeten verminderen om het 2°C doel112 van de EU binnen bereik te houden. Er is actie van landen nodig, en vooral internationale samenwerking, om de vastgestelde doelen te kunnen halen. Verwacht kan worden dat de komende jaren (in ieder geval in Europees verband) meer maatregelen getroffen zullen worden. Daarbij kan gedacht worden aan een verdere uitbreiding en aanvulling van het Europese emissiehandelssysteem (Emissions Trading System, ETS), maar ook aan het opleggen door de overheid van aanvullende normen voor hernieuwbare energie, meer energie-efficiënte gebouwen en voertuigen en energiebesparing. Met nieuwe technologieën op het gebied van energiebesparing, hernieuwbare energie, kernenergie, kolen met opslag van CO2 moeten emissies van broeikasgassen worden teruggedrongen.

11 “Planbureau voor de Leefomgeving, Lessen uit mondiale milieuverkenningen, 2008. 1 112 De EU wil de uitstoot van broeikasgassen in 2020 t.o.v. 1990 met tenminste 30 % hebben teruggedrongen om te voorkomen dat de temperatuur van de aarde met meer dan 2°C stijgt, wat volgens steeds meer wetenschappers de grens is waarna er geen weg meer terug is.


303

Energie Toegang tot energiebronnen is van groot belang voor de economische ontwikkeling van een land. Energiebronnen zijn te onderscheiden in eindige energie (olie, gas, kolen en uranium) en hernieuwbare of duurzame energie (wind, zon, waterkracht, biomassa en aardwarmte). Ongeveer 86% van de energie voorziening op aarde bestaat uit eindige energie: 79% uit fossiele brandstoffen (kolen, olie en gas) en 7% uit nucleaire energie. De hernieuwbare bronnen beslaan ongeveer 14% van de energievoorziening: 11% uit verbranding van biomassa (hout en afval) en 3% uit de bronnen wind, zon, waterkracht en aardwarmte. Figuur 5.1.1 Het mondiale energiegebruik naar energiebron 1850-2000 (Darmstadter, 1971, Etemad et al, 1991, IEA, 2003).

De verwachting is dat het energiegebruik wereldwijd per jaar 2-3% zal toenemen. De westerse wereld zal een beperkte stijging laten zien; in andere landen, vooral in China en India, zal de toename sneller optreden. Energie zal op zichzelf niet schaars worden. Wel zal de fossiele brandstof aan het eind van deze eeuw opraken (met uitzondering van kolen) en zal energie dus veel duurder worden. Naar verwachting zal in de westerse wereld de aandacht daardoor in het begin vooral worden gericht op besparingen en vervolgens op verbetering van de energie-efficiency van infrastructuur, machines en apparatuur. Ook zal in de westerse wereld het verbruik verschuiven van olie naar aardgas, omdat aardgas een schonere brandstof is met een lagere CO2-uitstoot. Kernenergie maar ook duurzame energie (wind, water, biomassa), zal langzaam blijven groeien. Nieuwe technologieën als biobrandstof en waterstof als energiedrager zullen verder worden ontwikkeld en later een (beperkte) toepassing krijgen. Vooralsnog vergen deze innovatieve ontwikkelingen echter aanzienlijke investeringen. De mate en het tempo waarin duurzame energie zich zal ontwikkelen, is dus voor een groot deel afhankelijk van de mate van prijsverhoging van de klassieke fossiele energiedragers.


304

Energieverbruik naar type brandstof, 2005


305

Om het EU-doel van 20% hernieuwbare energiebronnen in 2020 op een kosteneffectieve wijze te realiseren, is grootschalige inzet van biobrandstoffen in de transportsector nodig. Dit lijkt alleen mogelijk door import van biobrandstoffen op grote schaal. De verwachtingen van de bijdrage van biobrandstoffen aan de doelstellingen voor 2020 moeten in ieder geval worden getemperd. Als alternatief voor de transportsector wordt dan ook meer ingezet op zuiniger motoren. Voor de langere termijn is de overgang van eerste naar tweede generatie biobrandstoffen (die niet geproduceerd zijn in natuurgebieden of op hoogwaardige landbouwgrond) cruciaal. Verwachte toename van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen in de EU

Tussenconclusie Energie Bij de eigen bedrijfsvoering zal Defensie al vrij snel te maken krijgen met sterk stijgende energieprijzen. Op de korte termijn is energiebesparing en verhogen van de energie-efficiency van roerend en onroerend goed de meest rendabele aanpak (denk aan spouw- en dakisolatie, HR-ketels, dubbel glas). Defensie maakt gebruik van handelsgebruikelijke voertuigbrandstoffen waaraan biobrandstof (5,75%) is toegevoegd. Op de langere termijn ligt aanpassing van de energievoorziening, waardoor de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen vermindert, in de rede (denk aan meer bijmengen biobrandstof, toename aandeel duurzame energie bij infrastructuur, fuel switch). Binnen het Ministerie van Defensie zijn, als onderdeel van de Defensie Duurzaamheidsnota 2009, inmiddels studies gestart naar de gevolgen voor Defensie van de voorzienbare ontwikkelingen op het terrein van energie. Kortheidshalve wordt voor meer informatie hier verwezen naar de DDN.


306

CO2-uitstoot en klimaatverandering Het grootste mondiale milieuprobleem is de verandering van het klimaat op aarde. De emissies van broeikasgassen zijn in de afgelopen decennia toegenomen door de groei van de bevolking en de economie en het daaraan gekoppelde energie- en ruimtegebruik. Een ander voorbeeld van ernstige verstoring van natuurlijke kringlopen door menselijke activiteiten is de verdubbeling van de in omloop zijnde hoeveelheid stikstof- en zwavelverbindingen. Er bestaat inmiddels wetenschappelijke consensus over de natuurlijke variabiliteit van het klimaat, over het feit dat het klimaat bijna over de hele wereld in snel tempo warmer wordt en dat dit niet overal op de wereld in hetzelfde tempo gaat. Figure 1: Observed change in global mean temperature (left) and 2007 surface temperature anomaly

Source: NASA GISS, 2008 Geen overeenstemming is er over de rol van de mens in opwarming van het klimaat. Het Intergovernmental Panel for Climate Change (IPCC) van de Verenigde Naties en de meerderheid van de wetenschappers in de wereld zijn er van overtuigd dat de mens (vooral door de uitstoot van kooldioxide bij de verbranding van fossiele brandstoffen) een belangrijke bijdrage levert aan het broeikaseffect en dat dit tot zeer ongewenste effecten zal leiden. De Nederlandse regering heeft zich bij het standpunt van de IPCC aangesloten. De gevolgen van klimaatverandering zijn nu al merkbaar en zullen in de toekomst nog meer toenemen. De verwachtingen zijn dat in de komende 40 jaar wereldwijd gemiddeld een temperatuurstijging van 1,2 graden Celsius zal plaatsvinden.


307

Figuur 3.3.2 Concentratie kooldioxide en temperatuurstijging (Bron: Brandes et al., 2000)

Nederland is een klein land dat absoluut gezien slechts weinig bijdraagt aan het mondiale klimaat en biodiversiteitprobleem. Wel ligt door de relatief hoge welvaart, de CO2-emissie per hoofd van de Nederlandse bevolking boven het wereldgemiddelde. De broeikasgasemissies door Nederlandse consumptie zullen in 2040 per hoofd van de bevolking een factor vijf hoger liggen dan nodig is om het 2 gradendoel te realiseren. Als gevolg van de wereldwijde toename van broeikasgassen en de reductieverplichtingen die Nederland in het kader van het Kyoto-verdrag op zich genomen heeft, zal daarom het nationale milieu beleid in de toekomst tot meer maatregelen overgaan om de uitstoot van CO2 te reduceren.


308

Broeikasgasemissie per persoon in de EU-landen, 1990 en 2005


309

Tussenconclusies CO2 Deze maatregelen die genomen zullen worden tegen CO2-emissies zullen ook invloed hebben op het materieel en de infrastructuur van Defensie. De volgende maatregelen kunnen worden verwacht: ❚❚ Bijmengen van biobrandstof in de fossiele brandstof; ❚❚ Aanscherping van de energieprestatie-coëfficiënt voor infrastructuur; ❚❚ Toename duurzame (wind)energie; ❚❚ Toename van duurzaam inkopen door de rijksoverheid als voorbeeldfunctie; ❚❚ Aanscherping milieueisen voor motoren en brandstoffen (Defensie zal plaatsing van roetfilters op voertuigen en schepen moeten overwegen en in de toekomst wellicht overgaan tot andere typen motoren en brandstof ). Een en ander zal voornamelijk financiële gevolgen voor de defensieorganisatie met zich meebrengen.

Klimaatverandering Het Intergovernmental Panel for Climate Change (IPCC) geeft aan dat als gevolg van de klimaatverandering ook veranderingen in de neerslaghoeveelheden zullen plaatsvinden. Er wordt niet uitgesloten dat deze klimaatveranderingen gepaard gaan met heftiger en frequenter optredende extreme weersomstandigheden zoals zware stormen en wolkbreuken. Op sommige plaatsen zal aanzienlijk meer ( >100 mm/jaar) neerslag vallen met overstromingen en aardverschuivingen tot gevolg. Deze effecten worden vooral verwacht in Noord-Amerika, Scandinavië, Siberië, China, Zuidoost-Azië en Centraal Afrika. Als gevolg van expansie van het oceaanwater en het smelten van de poolkappen en gletsjers zal de zeespiegel de komende tijd stijgen. Het IPCC schatte deze stijging op 0,09 tot 0,88 m tussen 1990 en 2100, waarbij aanzienlijke regionale verschillen optreden.


310

De rekenmodellen op basis waarvan de zeespiegelstijging wordt berekend, worden steeds nauwkeuriger. Het KNMI verwacht tot 2100 een stijging van 35 tot 85 centimeter.113 De door het kabinet ingestelde Deltacommissie heeft onder leiding van Cees Veerman onderzoek gedaan.114 Bij zijn aanbevelingen gaat de commissie ervan uit dat Nederland de komende eeuw rekening moet houden met een grotere stijging van de zeespiegel dan klimatologen van het KNMI voorzien. De becijferingen van de Deltacommissie komen uit op 65 tot 130 centimeter. Met een sneller stijgende zeespiegel zijn meer, en radicalere, maat regelen nodig om Nederland te beschermen tegen overstromingen. Volgens de commissie zijn groot schalige zandsuppleties aan de Noordzeekust een van de maatregelen die Nederland de komende eeuw watersnoodbestendig maken. Figuur 4.3.4 Trend 1900-2000 in de zeespiegel voor de kust van Nederland (Bron: RIKZ, 2000)

Tussenconclusie klimaatverandering Het is nog niet duidelijk wat de stijging van de zeespiegel (en van eventuele zandsuppleties) op de langere termijn voor gevolgen heeft voor de aan de kust liggende Defensie-inrichtingen (oefenterrein en schietbaan Marnewaard, Schietrange de Vliehors, de schietinrichtingen Petten en Erfprins). Verplaatsing van de Defensielocaties is in het verleden vaker onderzocht. De conclusie luidde in bijna alle gevallen dat de inspanningen om deze activiteiten elders onder te brengen onevenredig hoog zijn. Het toegenomen risico dat klimaatverandering met zich zal meebrengen in de komende jaren (denk aan overstromingen, hittegolven, stormen, bosbranden), kan gevolgen hebben voor de inzet van de krijgssmacht als bijstand- en steunverlener van de civiele autoriteiten (civiel – militaire samenwerking), zowel nationaal als internationaal. In eigen land zullen door klimaatverandering o.a. vaker bosbranden en wateroverlast gaan plaatsvinden, waarbij de hulp van Defensie kan worden ingeroepen. Zo zijn luchtmachthelikopters in het verleden al meerdere malen ingezet bij het blussen van branden. In 2007 werden drie helikopters ingezet in Griekenland bij het bestrijden van grote bosbranden. In 2005 gebeurde dit met twee toestellen in Portugal. Ook in Nederland zijn de helikopters eerder ingezet voor het blussen van branden. In december 2005 is voor de invulling van een meer structurele rol na rampen voor Defensie in samen werking met het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het project Intensivering Civiel Militaire Samenwerking opgezet. Naast klimaatverandering is ook de aantasting van de ozonlaag een 13 www.knmi.nl/kenniscentrum/ipcc_2007/zeespiegelstijging 1 114 www.deltacommissie.com


311

potentiële wereldwijde milieubedreiging. De afbraak van deze atmosferische laag, die schadelijke ultraviolet straling uitfiltert, door chloorfluorkoolwaterstoffen (CFK’s, HCFK’s en halonen) is twintig jaar geleden ontdekt. In 1987 is een internationale overeenkomst getekend om de afbraak van de ozonlaag te stoppen, het Montreal Protocol. De Europese Unie heeft in 2000 dit protocol uitgewerkt en aangescherpt in de Europese Verordening betreffende de ozonlaagafbrekende stoffen. De productie en import van CFK’s in EU-landen is sinds 1 januari 1995 verboden. Voor halonen en HCFK’s zijn beperkende maatregelen opgelegd. De EU-verordening is omgezet in nationale wetgeving, namelijk het Besluit ozonlaagafbrekende stoffen (2003). Tegen 2010 wordt een nieuwe EU verordening op het gebied van ozonlaagafbrekende stoffen verwacht. Voor halonen worden uitfaseringsdata genoemd van 2017 tot 2030. De Montreal – afspraken en de vertaling daarvan in de Nederlandse wetgeving raken Defensie verder bij het gebruik van oplosmiddelen, koelinstallaties en brandblusmiddelen. De uitvoering van de uitfasering van de bewuste ozonlaagaan tastende stoffen is al in gang, maar de uitvoeringsdata die de EU heeft gesteld zijn erg ambitieus voor de militaire sector.

Natuur en biodiversiteit Als gevolg van temperatuursverandering, toenemende wereldbevolking, stijgend energiegebruik en het kappen van bossen neemt de druk op de natuur en de biodiversiteit (soortenrijkdom) toe. Als gevolg daarvan zal de biodiversiteit in de wereld afnemen. Een maat hiervoor is de Ecologische Kapitaal Index (UNEP): de gehele voorraad planten- en diersoorten in een bepaald gebied, elk met zijn eigen aantal en verspreiding ten opzichte van een referentiesituatie: 100% staat voor een wereld met alleen natuurlijke ecosystemen. Tussen 1995 en 2030 wordt verwacht dat het ecologisch kapitaal afneemt van 65% van de referentiesituatie tot 58%, met grote regionale verschillen. Figuur 6: In vrijwel alle regio's neemt de biodiversiteit in de komende 30 jaar verder af

Bron: Nationale Milieuverkenning 5, RIVM


312

Doordat klimaatgordels zich naar het noorden verplaatsen, krijgt Nederland het klimaat dat nu in MiddenFrankrijk heerst met de daarbij behorende flora en fauna. De effecten van klimaatverandering zijn in de natuur in Nederland al waar te nemen: ❚❚ planten en dieren verhuizen noordwaarts; ❚❚ de lente begint vroeger; ❚❚ relaties in voedselketens raken verstoord; ❚❚ voedselketens in de Noordzee en Waddenzee veranderen aan de basis (het plankton) met negatieve gevolgen voor de vis- en vogelstand. In zijn algemeenheid zal de biodiversiteit afnemen omdat kwetsbare planten diersoorten de klimaat verandering niet kunnen volgen en verdrongen zullen worden door sterkere, meer algemeen voorkomende soorten. Wereldwijd, maar vooral in de dichtstbevolkte gebieden, lijden diersoorten en ecosystemen onder versnippering van hun habitats. Dit onderwerp, dat zich op het snijpunt van ruimtelijke ordening, milieu en natuurbeleid bevindt, is acuut in Nederland. Indien voor een bepaalde soort een leefgebied te klein wordt, sterft het uit. Daarmee verdwijnt een element uit het ecosysteem waardoor het hele systeem zich opnieuw moet instellen. Meestal gaat het systeem dan naar een ‘lager’ niveau en neemt de soortenrijkdom af. De EU streeft naar een ecologisch ruimtelijk netwerk (ook op zee) om deze negatieve ontwikkeling te keren. Een groot aantal militaire oefenterreinen in Nederland ligt in deze, op de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen gebaseerde, Natura 2000-gebieden. In Nederland is daarnaast de Ecologische Hoofd structuur vastgesteld, waaronder de meeste Natura 2000-gebieden vallen en waarin dus ook een deel van de militaire oefenterreinen is gelegen. De natuur in Nederland is in de loop van vele jaren langzaam achteruit gegaan. Sinds 1990 zijn de omstandig heden in de natuurgebieden iets verbeterd maar deze gunstige ontwikkeling is de afgelopen vijf jaar afgevlakt of tot stilstand gekomen. Sommige soorten in Nederland, waar het minder mee gaat, gaan verder achteruit of verdwijnen zelfs uit Nederland. Soorten die minder hoge eisen stellen aan hun leefgebied, herstellen zich enigszins in de natuurgebieden.115 Dit alles is niet verwonderlijk in een klein land dat behoort tot de dichtst bevolkte landen ter wereld, met een intensief ruimtegebruik voor woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur en de hoogste snelwegennetdichtheid van Europa. Ook kent Nederland een hoogproductieve landbouw, waardoor meststoffen in het milieu komen en waarvoor verlaging van de grondwaterstand wordt gevraagd. Bovendien oefent het veranderende klimaat invloed uit op de natuur. Over het geheel genomen is de afname van de biodiversiteit in Nederland in de afgelopen jaren niet tot staan gebracht. De doelstellingen116 voor 2010, het ijkjaar voor het Verdrag Inzake Biodiversiteit (CBD), lijken niet gehaald te worden. Doel van het Nederlandse natuurbeleid is om de achteruitgang van de resterende Nederlandse natuur te stoppen of om te buigen door verbetering van de milieucondities, verwerving van grond, inrichting van natuurgebieden en beheermaatregelen. Ten behoeve van de natuur zouden extra inspanningen moeten worden gedaan voor bijvoorbeeld de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur. Dit alles staat echter onder druk van verstedelijking en van ontwikkelingen in de landbouw. Het kabinet in heeft in het nieuwe beleidsprogramma ‘Biodiversiteit werkt: voor natuur, voor mensen, voor altijd’ een aantal beleidsprioriteiten benoemd voor de komende periode (2008-2011). Voor biodiversiteit betreft dit: ❚❚ handelsketens en biodiversiteit: verduurzaming van handel in hout, soja, palmolie, biomassa en veen; ❚❚ betalen voor biodiversiteit’: de ‘gebruiker’ betaalt; ❚❚ biodiversiteit werkt: het actiever benutten van ecosysteemdiensten, onder meer in de landbouw; ❚❚ ecologische netwerken: het creëren van ecologische netwerken in binnen- en buitenland; ❚❚ mariene biodiversiteit: behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit van zeeën en oceanen.

15 Zie Natuurbalans 2008, Planbureau voor de leefomgeving, 2008 1 116 Nederland heeft afspraken uit het Biodiversiteitsverdrag vertaald in het doel om in 2020 de condities van instandhouding voor alle in 1982 van nature in ons land voorkomende soorten zeker te hebben gesteld. Tevens streeft Nederland er naar om per 2010 de achteruitgang van biodiversiteit te hebben gestopt.


313

Het kabinet zal nadruk blijven leggen op de realisatie van de Natura 2000-gebieden en de EHS. Maatregelenpakketten in Natura 2000-beheerplannen moeten op termijn bijdragen aan een gunstige staat van instandhouding. Zo zal er aandacht zijn voor depositie van ammoniak en voor verdroging aandacht. Voor specifieke soorten wil het kabinet aanvullende instandhoudingsmaatregelen treffen (leefgebiedenbenadering).117 Ook op de Noordzee worden door het kabinet gebieden met een bijzonder belang voor biodiversiteit aangewezen. In het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (IBN 2015) zijn deze gebieden geïdentificeerd.

Tussenconclusie natuur en biodiversiteit Geconstateerd kan worden dat in de nabije toekomst er een beleidsintensivering zal plaatsvinden ter bescherming van de natuur. Naar verwachting zal in de toekomst de druk vanuit de maatschappij op Defensie toenemen om activiteiten op oefenen schietterreinen en in laagvlieggebieden, die van oudsher veelal in natuurgebieden liggen, zoveel mogelijk te beperken. Defensie ondervindt deze druk al enige jaren. Nu al worden er door Defensie mitigerende maatregelen genomen zoals het aanpassen van oefeningen in omvang, plaats en tijd (bijvoorbeeld het rekening houden met vogeltrek, met zogende zeehonden, paartijd etc.). Als toenemend probleem wordt ervaren dat door bezuinigingen in eerdere jaren, er een groot aantal (oefen)locaties is afgestoten. Defensie beschikt slechts over één schietrange voor de luchtmacht, één schietkamp voor artillerie, één schietkamp voor infanterie. Indien, om welke reden dan ook, een locatie niet beschikbaar is, heeft Defensie weinig uitwijkmogelijkheden binnen Nederland. De activiteit dient uitgesteld te worden of in het buitenland plaats te vinden. Zeker het uitvoeren van nieuwe activiteiten en nieuwe soorten van gebruik (ander materieel, andere wijze van oefenen) zal op toenemend verzet stuiten. Het steeds verder uitbreidende systeem van natuurwetgeving en het toenemende aantal beschermingszones, natuurmonumenten, groene gebieden, beschermde gezichten, en stiltegebieden speelt hierbij een belangrijke rol. In deze systematiek wordt bestaand gebruik doorgaans nog wel gedoogd. Maar de instroom van nieuw materieel, nieuwe oefen- of trainingsmethoden of intensiveringen van bepaalde activiteiten, zal doorgaans alleen mogelijk zijn indien als eventuele schadelijke effecten voor de natuur vooraf met zekerheid kunnen worden uitgesloten, of verzekerd is dat oefeningen in het buitenland mogelijk zijn. In dit verband kan worden gedacht aan de vervanging van de F-16 door een nieuw jachtvliegtuig. Sommigen betogen dat een mogelijk grotere geluidsuitstoot van het nieuwe jachtvliegtuig een drempel kan zijn voor het gebruik van dit vliegtuig boven beschermde natuur gebieden. Of dit daadwerkelijk zo is kan nu nog niet worden vastgesteld, omdat daarvoor de concrete omstandigheden doorslaggevend zijn. Echter, dat dit probleem nu al wordt opgeworpen toont aan dat de (oefen-) behoeften van Defensie in de toekomst niet zonder meer verwezenlijkt kunnen worden.

117 Kabinetsreactie op de natuurbalans, brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer d.d. 12 september 2008


314


315

Ruimte De veranderingen in de ruimte worden nog steeds in belangrijke mate bepaald door maatschappelijke ontwikkelingen. Hier worden kort de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen en ruimtelijke veranderingen in Nederland sinds 1960 geschetst en de trend voor de toekomst aangegeven. Een aantal maatschappelijke factoren is maatgevend geweest voor de verandering van het gebruik van de ruimte: de toename van de mobiliteit, de economische ontwikkeling en de demografische groei, en hun onderlinge wisselwerking.118 Een belangrijke oorzaak van ruimtelijke veranderingen is de demografie. Kort na de Tweede Wereldoorlog kende Nederland 10 miljoen inwoners. In 1970 waren er 13 miljoen inwoners en op dit moment zelfs meer dan 16 miljoen. Het aantal woningen kent hierdoor eveneens een enorme groei: van nog geen 3 miljoen in de jaren zestig naar meer dan 6 miljoen in de jaren negentig. De ruimtelijke ordening heeft in de tweede helft van de vorige eeuw in het teken van het oplossen van het woningtekort gestaan. Een andere reden voor een gewijzigd ruimtegebruik is de economie. Tijdens de afgelopen decennia is de economie voortdurend gegroeid. De individuele consumptie is in de loop der jaren sterk gestegen (van 180 miljard in 1987 naar 275 miljard in 2005). Ook de aard van de economie is sterk veranderd. De landbouw is afgenomen ten opzichte van de industrie en later van de dienstverlening. De mobiliteit vormt de derde oorzaak van ruimtelijke veranderingen. Door de toegenomen welvaart en de beschikbare technologie is die mobiliteit de afgelopen decennia enorm vergroot. Het autobezit in Nederland is toegenomen. In 2004 reisden Nederlanders in totaal 95 miljard kilometer per auto als bestuurder en nog eens 54 miljard kilometer als passagier. Dat is drieduizend keer meer dan in 1950. Tussen 1983 en 2005 nam het totaal binnenlands goederentransport over de weg toe van 333 naar 537 miljoen ton per jaar (CBS). Deze toename van mobiliteit kon alleen plaatsvinden dankzij een uitbreiding van de wegcapaciteit. Ten opzichte van 1965 liggen er in 2004 meer dan vier keer zoveel kilometers autosnelweg en heeft Nederland de hoogste snelwegdichtheid van Europa.119 De wisselwerking tussen deze oorzaken heeft gevolgen voor de ruimte in Nederland. Mensen gaan op grotere afstand van de werkplek te wonen, op verdere afstand van de stad. Ook bedrijven kunnen zich meer spreiden. Platteland en natuur krijgen een meer recreatieve functie, de bewoners van het platteland leven steeds minder van de landbouw maar zijn steeds vaker forensen, nieuwe centra verschijnen buiten de oorspronkelijke stad. Er is sprake van een zeker suburbanisatie. In Nederland is de ruimteclaim voor bebouwing tot 2020 ongeveer 4000 km2. Dit zal ten koste gaan van landbouwgrond en natuurterreinen. Naast een aanzienlijke verdichting van de bebouwing in stedelijke gebieden (o.a. door het volbouwen van open ruimten) zal er ook een aanzienlijke hoeveelheid woningen in het landelijke gebied gebouwd worden. De concentratie van de werkgelegenheid in het westen van Nederland neemt in de toekomst nog verder toe. Daarnaast zal er zich meer bedrijvigheid vestigen langs de uitvals(snel)wegen van de kernen in de Randstad. Door groeiende verstedelijking en toenemend verkeer en vervoer komt het landelijk gebied onder druk te staan. Dit zal leiden tot een verdergaande afname van landbouwgronden. Kortom de scheiding tussen stad en land is aan het verdwijnen. Veel gebieden krijgen steeds meer een multifunctionele functie. Deze ruimtelijke drukte heeft gevolgen voor de positie van Defensie. Van oudsher lagen de terreinen en gebieden van het ministerie van Defensie op de zogeheten ‘woeste gronden’. Gebieden die uitsluitend of voornamelijk voor militaire doeleinden werden gebruikt en weinig interessant waren voor anderen. Door de hierboven geschetste ontwikkelingen komt het steeds vaker voor dat defensie activiteiten samenvallen met andere activiteiten en dat dit met elkaar interfereert. Deze trend zal zich in de toekomst naar verwachting verder voortzetten.

18 De staat van de ruimte 2007, Ruimtelijk Planbureau 1 119 Ruimtemonitor 2004, Ruimtelijk Planbureau


316

Ter illustratie van de samenloop tussen Defensieactiviteiten en andere ruimtelijke belangen kunnen een aantal (actuele) ontwikkelingen worden genoemd. Luchthavens Sinds de jaren negentig kenmerkt de luchtvaart in Noordwest-Europa zich door een groei van goedkope luchtvaartmaatschappijen. Dit heeft geleid tot een forse toename van het aantal vluchten en passagiers, ook op regionale luchthavens. Ook in Nederland is dit het geval, bijvoorbeeld op de luchthavens van Rotterdam en Eindhoven. Dit wordt gezien als een nieuwe kans voor de regionale luchthavens, met positieve gevolgen voor de economie van de luchthaven en van de regio. Uit verkenningen van het Ruimtelijk Planbureau komt naar voren dat de groei van de luchtvaart in Nederland naar verwachting zal doorzetten, maar dit is uiteraard mede afhankelijk van de economische omstandigheden. Het rijksbeleid voor mainport Schiphol wordt gehandhaafd. Om Schiphol (beperkt) te kunnen laten groeien waarbij de geluidsbelasting voor omwonenden niet onaanvaardbaar mag toenemen, is een mogelijke oplossing gevonden in het uitplaatsen van low cost carriers, zakenvluchten, intra-Europese en vakantiebestemmingen naar bijvoorbeeld de regionale luchthavens als Lelystad Airport en de militaire luchthaven Eindhoven. Het kabinet heeft een advies dat oud-Commissaris der Koningin Hans Alders heeft uitgebracht overgenomen en heeft bepaald dat tot en met 2020 ruimte op regionale luchthavens (waaronder Eindhoven en Lelystad) wordt gecreëerd voor een 70.000-tal niet-mainportgebonden vliegtuigbewegingen. Ondanks dat daarbij bepaald is dat de status van Eindhoven als militaire luchthaven onveranderd zal blijven en dat de ontwikkeling van Eindhoven niet ten koste zal gaan van de Nederlandse militaire functies, blijkt uit deze ontwikkeling dat er potentieel sprake is van verdringing van militaire activiteiten. Ook marinevliegkamp De Kooy kent als sinds jaren een toenemend civiel medegebruik. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de beschikbare geluidsruimte. In het verlengde hiervan ligt de situatie rondom de plaats Schinveld (gemeente Onderbanken) waar het gebruik van de AWACS-basis Geilenkirchen grote weerstand heeft opgeroepen. De conflictsituatie tussen wonen en vliegen leidt ertoe dat de druk op Defensie om ruimte te maken voor andere belangen toeneemt. Dergelijk situaties zullen naar verwachting komende decennia toenemen. Overigens gaat het niet uitsluitend om geluidsoverlast. Bij (militaire) vliegbases gelden er veiligheidszones voor het vliegverkeer rondom en in het verlengde van starten landingsbanen. Deze gebieden kunnen zich uitstrekken in een cirkel met een straal van 6 km. Door het nog steeds toenemen van de (woon)bebouwing in ons land komt die bebouwing in bepaalde gevallen dichter bij bestaande veiligheidszoneringen. De druk op Defensie om ruimte te maken voor bebouwing zal de komende decennia toenemen. Behalve een mogelijke belangentegenstelling met woon- en werksituaties is er ook een potentieel spanningsveld met de natuurdoelstellingen. Windmolenparken Een jaar geleden heeft het kabinet, in navolging va de EU, een ambitieus klimaatprogramma opgesteld, waarin wordt uitgegaan van een forse energiebesparing (2% per jaar tot 2020) en een hoge doelstelling voor duurzame energie (20% in 2020). Een van de elementen daaruit is de uitbreiding van windenergie op land.120 Hierbij probeert men nieuwe en hogere windmolens zoveel mogelijk bij elkaar te plaatsen. Dat kan bijvoorbeeld bij bedrijventerreinen, bij industrieterreinen en langs al bestaande infrastructuur als snel wegen. Om verrommeling van het landschap te voorkomen, wil men rekening houden met kwetsbare en waardevolle landschappen. Dergelijke windmolenparken, maar ook andere hoogbouwprojecten, kunnen echter ook conflicteren met het ruimtegebruik van Defensie bij het gebruik van radar, en in vliegen schietgebieden. Er bestaat een reeks radarstations waarmee een radarbeeld van het Nederlands luchtruim wordt opgebouwd voor de beveiliging van het nationale luchtruim en voor de veilige afhandeling van het militaire en het burgerluchtverkeer. Objecten in de omgeving kunnen resulteren in een verstoring van het radarbeeld. Defensieradarapparatuur kan dus een complicerende factor zijn voor de realisatie van de ambities van het kabinet op het gebied van windenergie. Om die reden staat er druk op Defensie om het gebruik van deze apparatuur aan te passen. Bij de begrotingsbehandeling van VROM is de motie-Vermeij c.s. (Kamerstuk 31700-XI, nr. 30) ingediend waarin wordt verzocht te zoeken naar technische oplossingen ter 120 Project Schoon en Zuinig, VROM , 2007


317

vermindering van radarverstoring om meer ruimte te bieden aan hoogbouw, duurzame energie-initiatieven en het overige beleid uit de Nota Ruimte. De minister van VROM heeft laten weten dat zij deze motie beschouwt als ondersteuning van het kabinetsbeleid. In het Nationaal Waterplan (een structuurvisie op basis van de Wet ruimtelijke ordening) is het voornemen van het kabinet opgenomen voor de realisatie van 6000 megawatt windenergie op de Noordzee. Op de Noordzee is sprake van een ruimtegebrek door een veelheid aan activiteiten waaronder olie en gaswinning, zand en schelpenwinning, scheepvaart, visserij, pijp en kabelleidingen, en de aanwezigheid van natuur gebieden, militaire oefengebieden, wrakken en archeologische locaties. Het is moeilijk om een geschikte locatie te vinden voor een nieuwe activiteit zoals de aanleg van grote windmolenparken. Eén van de opties die daarbij aan de orde is, resulteert mogelijk in een noodzakelijke verplaatsing van het (luchtmacht) oefengebied EHD 42. Er bestaat dus enige druk om defensieactiviteiten te verplaatsen ten faveure van windenergie projecten. Deze druk zal naar verwachting ook in de toekomst blijven bestaan. Natuurgebieden Omdat ruimte in Nederland schaars is, wil het kabinet op het gebied van ruimtelijke planning activiteiten zoveel mogelijk bundelen in bestaand bebouwd gebied en verrommeling tegengaan. Uitgangspunt is dat het karakteristieke Nederlandse landschap en de bijzondere natuurgebieden aandacht en bescherming verdienen. In 2018 zou de Ecologische Hoofdstructuur (EHS, een samenhangend netwerk van natuur gebieden in Nederland) kwantitatief gerealiseerd moeten zijn. En in 2015 moet tevens voldaan zijn aan Europese verplichtingen op het gebied van natuur (Natura 2000). Omdat een deel van de Nederlandse militaire oefenterreinen is gelegen in Ecologische hoofdstructuur en in Natura 2000-gebieden, zal in de toekomst de druk vanuit de maatschappij op Defensie toenemen om activiteiten op oefenen schietter reinen en in laagvlieggebieden, zoveel mogelijk te beperken. Zeker het uitbreiden van de huidige situatie met nieuwe soorten van gebruik zal op toenemend verzet stuiten.

Tussenconclusie ruimte De ruimtelijke drukte heeft gevolgen voor de positie van Defensie. Het komt steeds vaker voor dat Defensie activiteiten samenvallen met andere activiteiten en dat dit ruimtelijk gezien met elkaar botst. Deze trend zal zich in de toekomst naar verwachting verder voortzetten. Daarbij lijkt er bij Defensie een toegenomen behoefte te bestaan om te oefenen en trainen buiten de specifiek aangewezen militaire oefenterreinen. Dit wordt veroorzaakt door een veranderende manier van operationeel optreden: in toenemende mate dient urban warfare te worden beoefend in plaats van het uitvechten van massale conflicten in onbewoond gebied. Ook in verband met het toegenomen joint optreden moet vaker geoefend worden waarbij bijvoorbeeld transporten vanuit de lucht worden beveiligd. Voor dergelijke oefeningen zijn andere omstandig heden vereist dan op de ‘klassiek’ ingerichte oefenterreinen. Ook ander vormen van gebruik (onbemande vliegtuigen) kunnen in de toekomst wellicht ook ruimtegebruik vragen. Het verdient aanbeveling om deze behoefte in kaart te brengen met het oog op het ruimtegebruik van Defensie in Nederland.


318


319

3. Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland

Wereldwijd is het besef toegenomen dat ons handelen van invloed is op de verandering van het klimaat en de kwaliteit van het milieu. Dit heeft de afgelopen decennia tot verschillende mondiale en regionale verdragen geleid, die ook Nederland heeft geratificeerd. Deze verdragen bepalen de kaders voor ons handelen. Milieubeleid is ook steeds meer Europees beleid. Ongeveer 80% van de regelgeving op het gebied van natuur en milieu komt uit Brussel. De afgelopen jaren hebben de ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving geleid tot meer en strengere (Europese) regelgeving die direct of indirect invloed heeft op activiteiten van Defensie. De verdragen, richtlijnen en protocollen worden omgezet in Nederlandse wetgeving of beleid. Nederland, en dus ook Defensie, heeft daarmee slechts een beperkte beleidsvrijheid. Ook binnen de NAVO komt steeds meer aandacht voor het milieu en natuur.

Bestuurlijk kader In het Beleidsprogramma 2007 – 2011 pleit het Kabinet pleit voor een actieve internationale en Europese rol van Nederland. Onderdeel daarvan is een moderne krijgsmacht die wereldwijd ingezet kan worden in grotere en kleinere crisisbeheersingsoperaties en bij het opbouwen van veiligheidsorganisaties in landen die we daarin willen ondersteunen. Tegelijkertijd wil Nederland een voortrekkersrol spelen in de strijd tegen wereldwijde milieuproblemen, zoals klimaatverandering en biodiversiteitverlies. Bijvoorbeeld door actief bij te dragen aan het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen voor na 2012, vergaande CO2-reducties, behoud van biodiversiteit door bescherming van waardevolle gebieden en realisatie van ecologische netwerken. De ambities op het gebied van milieu werken door in de dagelijkse praktijk. In de bouw wordt ingezet op innovatie en op aanscherping van bestaande normen. Nieuwe gebouwen moeten vanaf 2020 energieneutraal worden opgeleverd. Het kabinet kiest voor verdere ontwikkeling van windenergie zowel op land als op zee. In de verkeers- en vervoerssector komen strengere

Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland

320

normen die leiden tot minder CO2-uitstoot. Ook de Rijksoverheid zelf moet zo spoedig mogelijk klimaatneutraal zijn via energiebesparing en de inkoop van duurzame energie. Daarnaast wil de overheid vanaf 2010 duurzaamheid als zwaarwegend criterium meenemen in al haar aankopen, van dienstauto’s en catering tot grond-, wegen waterbouw. In 2010 moet een zo groot mogelijk deel van de ruim 40 miljard aan jaarlijkse overheidsbestedingen duurzaam worden ingekocht of aanbesteed. Omdat ruimte in Nederland schaars is, wil het kabinet op het gebied van ruimtelijke planning activiteiten zoveel mogelijk bundelen in bestaand bebouwd gebied en verrommeling tegengaan. Het karakteristieke Nederlandse landschap en de bijzondere natuurgebieden verdienen aandacht en bescherming. In 2011 moeten groene gebieden gerealiseerd zijn, het platteland vitaler en dynamischer zijn en meer worden geïnvesteerd in natuurgebieden zodat de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in 2018 kwantitatief is gerealiseerd. In 2015 moet tevens voldaan zijn aan Europese verplichtingen op het gebied van natuur (Natura 2000).

Juridisch kader en regelgeving De krijgsmacht staat midden in de samenleving en maakt daar, ook wat betreft regelgeving, integraal deel van uit. Voor de krijgsmacht gelden in beginsel dezelfde regels gelden als voor ieder ander. Tegelijkertijd neemt de krijgsmacht vanwege haar specifieke taken en middelen een bijzondere positie in die samenleving in, die kan leiden tot een noodzaak om de krijgsmacht tijdelijk of permanent, geheel of gedeeltelijk uit te zonderen van toepassing van (onderdelen) van regelgeving. De afgelopen jaren is veel nationale weten regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van natuur en milieu, aangescherpt als gevolg van Europese ontwikkelingen en besluiten. De krijgsmacht heeft zich steeds aan deze ontwikkelingen aangepast. Voorbeelden daarvan zijn het verplaatsen van grootschalige militaire oefeningen, schietoefeningen en laagvliegactiviteiten naar buitenlandse oefengebieden. Ook op het gebied van het gebruik van gevaarlijke stoffen heeft Defensie zich aangepast aan een aanscherping van regelgeving. Toch kunnen op het gebied van regelgeving een aantal zaken als potentieel knelpunt worden bestempeld. Een groot deel van de militaire oefenterreinen is op grond van Europese regelgeving aangemerkt als Vogel- of Habitatrichtlijngebied (EU richtlijn 79/409/EEG respectievelijk 92/43/EEG). Dit heeft tot gevolg dat deze gebieden onder een streng beschermingsregime vallen. Militaire activiteiten als laagvliegen of schieten worden hierdoor bemoeilijkt. Hoewel Defensie doorgaans al vele tientallen jaren lang gebruiker en beheerder is van deze gebieden zullen de defensie activiteiten voortdurend worden getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) om te bezien of zij (ongewijzigd) kunnen worden voorgezet. Bij incidentele of nieuwe defensieactiviteiten moet een aparte Nb-wetvergunning worden aangevraagd. Door de formele procedures die hiervoor doorlopen moeten worden, zijn ad hoc oefeningen (bijvoorbeeld ten behoeve van uitzendingen) lastiger te realiseren. Het steeds verder uitbreidende systeem van natuurwetgeving en het toenemende aantal beschermings zones, natuurmonumenten, groene gebieden, beschermde gezichten, en stiltegebieden spelen dus een belangrijke rol. In deze systematiek wordt bestaand gebruik doorgaans nog wel gedoogd. Maar de instroom van nieuw materieel, nieuwe oefen- of trainingsmethoden of intensiveringen van bepaalde activiteiten, zal doorgaans alleen mogelijk zijn indien als eventuele schadelijke effecten voor de natuur vooraf met zekerheid kunnen worden uitgesloten. In de praktijk wordt al geanticipeerd op deze regelgeving bij het plannen van oefenactiviteiten. Daardoor wordt de oefening soms reeds op voorhand beperkter opgezet dan vanuit operationeel oogpunt wenselijk is. De oefenterreinen worden dan vaak ook in militair opzicht ‘minder waard’ omdat niet meer met alle middelen, op alle gewenste tijden en in alle gewenste vormen kan worden geoefend. De komende jaren zal een soortgelijke ontwikkeling plaats vinden ten aanzien van de Noordzee. Een deel van de Kustzee, het Friese Front, de Klaverbank en de Doggersbank zullen worden aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogel- en Habitatrichtlijn en als Marine Protected Area in het kader van het OSPAR-verdrag. Om het Europees rechtelijk beschermingsregime van de Vogel- en Habitatrichtlijn om


321

te zetten in Nederlandse wetgeving, wordt het toepassingsbereik van Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora Faunawet over de gehele Exclusieve Economische Zone uitgebreid. Hoewel het de bedoeling is dat bestaand gebruik op de Noordzee kan worden voortgezet, is het niet onmogelijk dat een aantal defensie activiteiten (zoals vliegen, varen, schieten, explosieven- en mijnopruiming, sonargebruik etc.) ter discussie komt te staan. Overigens biedt de Nb-wet de mogelijkheid om, als er mogelijk significante gevolgen kunnen optreden, tóch een vergunning te verlenen op grond van dwingende redenen van openbaar belang waarbij compen serende maatregelen moeten worden genomen. Overigens moet daarbij worden aangetekend dat de milieu- en natuurwetten in alle EU-landen min of meer hetzelfde zijn. Uitwijken naar andere gebieden in Europa is dan ook maar in beperkte mate mogelijk. Echter, in dichtbevolkte landen zullen de regels als veel knellender worden ervaren dan in dunbevolkte landen. Op het gebied van Milieuregelgeving zijn ook een aantal effecten op defensieactiviteiten te onderkennen. Een voorbeeld is het dossier luchtkwaliteit. Fijn stof leidt tot aantasting van de luchtwegen, longkanker en hart- en vaatziekten. De Europese normen kunnen gevolgen hebben voor Defensie. Defensie draagt bij aan de productie van fijn stof door gebruik van fossiele brandstoffen en munitie en zal dan ook inspanningen moeten leveren om deze emissies te beheersen. Plaatsing van roetfilters op voertuigen en schepen wordt inmiddels overwogen. Daarnaast zal in de toekomst verder onderzoek naar andere typen motoren en brandstof moeten plaats vinden. De emissies van de verzurende stoffen NOx, SO2, NH3 en VOS halen de doelen voor 2010 niet en nemen daarna zelfs weer in beperkte mate toe. Deze emissies ontstaan in het geval van Defensie voornamelijk door het gebruik van fossiele brandstoffen in infrastructuur en roerend goed en het gebruik van oplosmiddelen. Aanscherping van de emissienormen in de toekomst is te verwachten. Ook waarneembaar is een beleidsintensivering om het gevaar van milieugevaarlijke stoffen te verminderen. Dit beleidsterrein, dat op het snijvlak van milieu en arbeidsomstandigheden opereert, heeft voor Defensie zeker gevolgen. Vooral bij de aanschaf van infrastructuur materieel, munitie en hulpstoffen zal er scherp gelet moeten worden op de milieu- en arboaspecten van alle gebruikte stoffen en materialen. Het is niet uit te sluiten dat dit tot hogere aanschafkosten of researchkosten zal leiden. Vanuit de Rijksoverheid wordt in toenemende mate ingezet op duurzaam inkopen; op dit moment vallen daar al bepaalde categorieën producten onder zoals dienstauto's, kantoormeubilair en elektriciteit. De rijksdoelstelling is dat in 2010 door het Rijk 100% duurzaam wordt ingekocht, tenzij er zwaarwegende redenen zijn hiervan af te wijken. In een aantal gevallen is het niet moeilijk om aan de gestelde eisen te voldoen, de extra maatregelen hebben uitsluitend financiële gevolgen. Bijvoorbeeld, de installatie van zuiveringsinstallaties en roetfilters of de vervanging van tinhoudende verfsystemen voor marineschepen door andere verfsystemen. Een aantal van deze maatregelen worden zo normaal gevonden dat die kosten niet meer apart zichtbaar worden gemaakt als milieukosten. Ooit is berekend dat milieubeleid Nederland als geheel 2-3 % van het BBP kost. Indien we dit percentage ook voor Defensie zouden aanhouden, dan komt dit op een bedrag van € 175 mln. op jaarbasis. Het is echter onmogelijk om deze ‘verborgen’ kosten bij Defensie naar boven te halen, niet in de laatste plaats omdat deze kosten nooit zijn gedefinieerd. Afvalkosten bijvoorbeeld tellen bij Defensie niet als milieukosten. Op het gebied van milieu en duurzaamheid heeft Defensie in de Defensie Duurzaamheidsnota 2009 haar beleid vastgelegd. Uitgangspunt is dat aan weten regelgeving wordt voldaan en het Rijksbeleid wordt uitgevoerd. Hierbij geldt als randvoorwaarde dat het primaire doel van de defensieorganisatie, namelijk operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht, gegarandeerd moet blijven. De inzet in Afghanistan, Irak en andere crisisgebieden en de voorbereiding daarop vergen veel van de defensieorganisatie. Het duurzaamheidsbeleid mag de uitvoering van die taken niet in de weg staan en moet deze waar mogelijk ondersteunen. De vertaling van het duurzaamheidsbeleid van het rijk naar Defensie is daarom maatwerk. Dit zal er bijvoorbeeld toe leiden dat Defensie de duurzaamheidsopgaven in eerste instantie zal zoeken in


322

haar infrastructuur en bij handelsgebruikelijke goederen en materieel en pas in tweede instantie bij het operationele materieel. Voor de militaire luchtvaart gelden veelal eigen regels, maar ook wordt aansluiting gezocht bij de regels voor burgerluchtvaart zoals die door het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden vastgesteld. Voor milieunormen is het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de eerste plaats verantwoordelijk. Invoering van de Europese geluidsnorm Level day, evening and night (Lden) kan een beperking met zich meebrengen voor militaire vliegoperaties. Defensie zal deze norm in de toekomst invoeren, maar slechts op een manier dat de omzetting van deze norm naar militaire vliegvelden de militaire vliegoperaties niet belemmert. Invoering van een extern veiligheidsbeleid voor startende en landende vliegtuigen naar analogie van Schiphol zal resulteren in beperkingen voor vliegoperaties of gevolgen voor de omgeving (bijvoorbeeld afbraak van woningen of het wijzigingen van bestemmings plannen), tenzij een toegesneden normstelling wordt ingevoerd. Het ministerie van Defensie heeft door de afstoting van de vliegbases Soesterberg en Twenthe en vliegkamp Valkenburg nog de beschikking over de luchtvaartterreinen Leeuwarden, Deelen, Volkel, Eindhoven, De Peel, Gilze-Rijen, Woensdrecht en de Kooy. Om een verdere groei en ontwikkeling van Schiphol mogelijk te maken zonder de geluidhinder voor de omgeving te vergroten is het, volgens het advies dat oud CdK Hans Alders heeft uitgebracht, van belang is dat tot en met 2020 ruimte op regionale luchthavens wordt gecreëerd voor een 70.000-tal niet-mainport gebonden vliegbewegingen. Het kabinet neemt dit element uit het advies van de Alderstafel over en heeft bepaald dat de luchthavens die in beginsel in aanmerking komen voor het accommoderen van het niet-mainportgebonden verkeer Eindhoven en Lelystad zijn. Voor Eindhoven zal de ontwikkeling zoveel mogelijk aansluiten bij de door de regio geformuleerde brainport-doelen. Ondanks dat daarbij bepaald is dat de status van Eindhoven als militaire luchthaven onveranderd zal blijven en dat de ontwikkeling van Eindhoven niet ten koste zal gaan van de Nederlandse militaire functies, betekent dit wel dat een groter deel van de militaire geluidsruimte wordt opgegeven. Daarmee is de formele mogelijkheid voor uitbreidingen in de toekomst afgenomen, maar waarschijnlijk tevens het draagvlak bij de lokale bevolking in verband met toegenomen geluid. Stilte wordt schaars. In 2030 zal het percentage inwoners dat blootgesteld is aan een hoge geluidbelasting verdubbeld zijn ten opzichte van 1995. Bronnen van geluidhinder zijn vooral het wegen vliegtuigverkeer. Maatregelen die momenteel worden genomen ter bestrijding van de geluidhinder worden snel weer tenietgedaan door de groei van het verkeer en door oprukkende bebouwing. Ook Defensie zal ook in toenemende mate te maken krijgen met klachten over geluidhinder en een maatschappelijke druk om de overlast door (oefen)activiteiten te verminderen. Een sprekend voorbeeld in dit verband is de situatie rondom Onderbanken waar het gebruik van de AWACS basis Geilenkirchen grote weerstand heeft opgeroepen. Daarnaast zijn er veiligheidszones voor het vliegverkeer rondom en in het verlengde van de starten landingsbanen. Door het nog steeds toenemen van de (woon)bebouwing in ons land komt die bebouwing in bepaalde gevallen dichter bij bestaande veiligheidszoneringen. De druk op Defensie om ruimte te maken voor bebouwing zal de komende decennia toenemen. Dat geldt overigens ook voor veiligheidszones rondom munitiecomplexen en schietterreinen.


323

Toekomst De mate waarin Defensie in de komende jaren de effecten zal ondervinden van toenemende regeldruk hangt af van een aantal factoren zoals: de bevolkingsdichtheid, de welvaart, de houding van de bevolking ten opzichte van natuur, milieu en ruimtelijke ordening, de houding van de bevolking ten opzichte van Defensie, de veiligheidssituatie, het beschikbare defensiebudget om militaire eisen en milieu-eisen met elkaar te verzoenen, dan wel schade te compenseren en natuurlijk aan de andere kant de behoefte aan en de noodzaak van training en oefening van de krijgsmacht. Nederland blijft een extreem dichtbevolkt land waarin de welvaart naar verwachting geleidelijk zal blijven stijgen. De gesignaleerde trends van toegenomen verstedelijking en mobiliteit zorgen er voor dat in Nederland verschillende activiteiten en vormen van ruimtegebruik met elkaar zullen interfereren en misschien conflicteren. De milieuproblemen van de komende dertig jaar zullen meer ingrijpend zijn voor de maatschappij dan voorheen. Milieu- en Natuurbeleid zullen meer randvoorwaardelijk worden voor andere ontwikkelingen. Ook natuur en biodiversiteitdoelen zullen aan belang toenemen. Een en ander betekent dat meer activiteiten zullen moeten worden ontplooidom de soms tegenstrijdige belangen met elkaar in overeenstemming te brengen.

Conclusies Mondiaal gezien neemt de milieudruk toe door een groeiende wereldbevolking, en de daarmee gepaard gaande toename van landbouw, industrie en energieverbruik; De gevolgen daarvan zijn een afnemende biodiversiteit, een toename van broeikasgassen, milieuverontreiniging en versnelde klimaatveranderingen; Om de gevolgen van de milieudruk tegen te gaan, zullen in mondiaal verband maar ook in Europees verband steeds meer maatregelen worden genomen. Het betreft maatregelen op het gebied van onder meer duurzame en hernieuwbare energie; op het gebied van de uitstoot van broeikasgassen; en op het gebied van natuurbescherming; Deze maatregelen vinden een doorvertaling naar (Europese) regelgeving waaraan ook het ministerie van Defensie zal moeten voldoen; Defensie zal te maken krijgen met sterk stijgende energieprijzen. Op korte termijn is energiebesparing en verhogen van de energie-efficiency van roerend en onroerend goed de meest rendabele aanpak. Op langere termijn moet de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen worden verminderd; Defensie zal te maken krijgen met meer maatregelen om CO2 emissies en broeikasgassen te verminderen, zoals aanscherping van eisen voor brandstof en energieverbruik. Daarmee zal in het verwervingsbeleid rekening moeten worden gehouden; De gevolgen van een klimaatverandering (bijvoorbeeld overstromingen) kunnen een toename van bijstand en steunverlening in aan de civiele autoriteiten betekenen; Defensie zal meer te maken krijgen met verscherpte eisen op het gebied van het (marine) milieu (bijvoorbeeld schieten van munitie, lozen van gevaarlijke stoffen in zee) en van gevaarlijke stoffen; Defensie zal te maken krijgen met een beleidsintensivering ter bescherming van de natuur. Dat kan negatieve gevolgen hebben voor trainingen en oefeningen binnen Nederland;


324

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Binnen Nederland is er sprake van een toenemende bevolking, een toegenomen mobiliteit en een toegenomen economische bedrijvigheid. Dit leidt ertoe dat er meer ‘wrijving’ ontstaat tussen militaire activiteiten en andere belangen in vergelijking tot vroeger; Voorbeelden van potentiële conflictsituaties zijn: de militaire aanwezigheid in, boven of nabij natuurgebieden; ruimtebeperkingen door militaire luchthavens, militaire radarapparatuur, militaire gevarenzones; verstoring door geluidsoverlast; Er is in zekere mate sprake van verdringing. Het gevaar is aanwezig dat defensieactiviteiten beknot worden en steeds vaker moeten wijken voor andere belangen; Defensie dient zijn behoeften aan ruimtegebruik en aan eventuele uitzonderingen op het gebied van (milieu-) regelgeving goed en duidelijk te formuleren; De Defensiebelangen moeten serieus genomen worden en evenwichtig worden afgewogen ten opzichte van andere belangen, zoals op het gebied van duurzaamheid, natuur en milieu.


325

7. Literatuur

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

“Nationale Milieuverkenning 6 2006-2040”, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, april 2006 Global Environment Outlook IV (2007) Environmental Outlook to 2030, (OECD) (2008) International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD, 2008) Nederland en een duurzame wereld. Armoede, klimaat en biodiversiteit. Tweede duurzaamheids verkenning, Planbureau voor de leefomgeving. Impacts of EuropeRuimte en milieu – Literatuur ’s changing climate; van het Europees Milieuagentschap, zie http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2008_4/en/ Global Environment Outlook IV. Environment for Development, UNEP, 2007. Climate Change 2007. Fourth Assessment Report, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2007a,b,c,d). “Nationaal Milieubeleidsplan 4; Een wereld en een wil, werken aan duurzaamheid, Ministeries van VROM c.s., Den Haag, 2001 “Kwaliteit en Toekomst; Verkenning van duurzaamheid.” RIVM, Milieu en Natuurplanbureau, Bilthoven, 2004. Communication from the Commission to the Council of the European Union, The European Parliament and the European Economic and Social Committee. “Policy Coherence for Development; Accelerating progress towards attaining the Millennium Development Goals.” The European Commission, 12th April 2005 Natuurbalans 2008, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, 2008 “Effecten van klimaatverandering in Nederland”, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, oktober 2005 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “On the review of the Sustainable Development Strategy”, The European Commission, 14th December 2005

Ruimte en milieu – Literatuur

326

❚❚

❚❚ ❚❚

“Vulnerability and Adaption to Climate Change in Europe”, European Environment Agency, Kopenhagen, 2005 “Hoofdlijnennotitie Toekomstagenda Milieu”, Ministerie van VROM, 2005 “Tweede Structuurschema Militaire Terreinen”, Ministerie van Defensie, deel 1 (2001), delen 2 en 3 (2004) en deel 4 (2005)

Ruimte en milieu – Literatuur

327

The future of defence planning


Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties


330

Onderzoeksvraag iii.6.1.c Omgaan met onzekerheid Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan met het onvoorspelbare toekomstige veiligheidsklimaat:

Beantwoord door: Col (ret) A.C. Tjepkema MA


331

Inhoudsopgave Introduction The need for change The approach Applicability Structure and aim

Synopsis of selected literature Introduction By whom war is fought What war is all about How war is fought What war is fought for Why war is fought Future War In conclusion Introduction Summary Central themes Seven comprising arguments make up the final conclusion of the book Conclusion Introduction Smith’s basic premise Understanding force Interstate industrial war Cold War War amongst the people What is to be done? Conclusion and assessment Future War Crime and terrorism The role of NLW The changing nature of warfare Definition of war and imposition of will The concept of the nation-state and its boundaries Ideology, not poverty, driver for terrorism; personal allegiance no longer assured Violence optional in future conflict Introduction The story so far Post-conflict reconstruction How can we do it better? Formulate an end state


336 336 337 338 338

340 340 341 341 341 342 342 342 343 343 343 344 345 347 347 347 348 348 349 349 350 351 352 352 352 353 353 353 354 354 354 355 355 355 356

332

Distribute responsibilities The seamless approach blueprint for government Overview of the above points of view

Leading trends in the conduct of war Eight topics Terminology The essence of conflict and war (1) The essence of conflict and war (2) The role of armed forces in interstate war (1) The role of armed forces in interstate war (2) The role of armed forces in interstate war (3) The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (1) The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (2) Trinitarian war (1) Trinitarian war (2) Trinitarian war (3) Trinitarian war (4) Trinitarian war (5) The role of international institutions (1) The role of international institutions (2) The role of international institutions (3) The role of international institutions (4) Might and right (1) Might and right (2) Might and right (3) Might and right (4) The comprehensive approach The role of technology (1) The role of technology (2) The role of technology (3) The role of technology (4) The role of technology (5) Conclusion (1) Conclusion (2) Conclusion (3)


356 356 357

358 358 358 359 360 360 361 361 362 362 363 363 364 365 365 366 366 366 367 368 368 369 369 370 370 371 371 372 372 373 373 374

333

The Dutch transformation 1991-2007 Dutch security policy Characteristics of Dutch security and defence policy The relationship with the US Security and Defence documents Defence White Paper 1991 Priorities Memorandum 1993 November letter1994 Re-evaluation memorandum and criteria framework. 1998 Evaluation of the 1993 Priorities Memorandum Defence White Paper 2000 9/11 2003 Defence Budget and Policy Letter Naval study 2005 Update 2003 Defence Budget and Policy Letter Headlines of defence policy Conclusion

The MOD projected transformation from 2007 to 2020 The Dutch defence budget Investments Personnel The capability-capacity crunch Joint materiel planning Planning from 2008-2012 The period beyond 2012 Conclusion


376 376 377 377 378 378 378 378 379 379 379 380 380 381 381 382 382

384 384 384 385 386 386 387 387 387

334

Alternatives to the MOD projections Introduction World view Threat assessment Scenarios Lessons from recent crisis operations Self-image Ambition Technological developments Required capabilities Objective Force vs Legacy Force Brigade and battalion level High end versus low end (1) High end versus low end (2) Information operations Cooperation between light infantry Riverine operations Royal Marechaussee Structural tensions Major findings


390 390 391 392 394 394 395 396 397 397 398 400 400 401 401 401 402 402 403 403

335

Introduction

The need for change “The times, they are a changin”, but to what extent and what are the consequences of the changes for the armed forces? Modern western armed forces cannot continue to see planning as an extrapolation from the Cold War era. The threat has changed from being clear to being obscure; the forces have been deployed and employed almost continuously in crisis management operations abroad, in intensity ranging from merely military presence to heavy fighting. Complicated technology necessitates increasing planning lead times, while the roles of the forces undergo profound changes. A lot of work is being done in developing new structures for the forces, but the purpose of these efforts is often being founded from new angles. General Sir Rupert Smith summarizes this problem as follows: The British Army has been in a constant state of change and adaptation for good operational reasons. However, it has retained much the same organization throughout this period, adapting its formations and units to each and every operation. Doctrine has been used more to justify the basic organization than to explain why the adaptations have worked. All armies are facing the need for transformation, particularly those of NATO and the former Warsaw Pact, but currently this is a debate concerning technology, numbers and organization – not how these forces are to be fought, and to what purpose.121 In order to keep up with our opponents in stabilization operations, common wisdom is now to advocate the serious application of multidisciplinary operations (defence, diplomacy and development) and a shift in the use of technology, leading to better situational awareness and more precision.

121 Rupert, Smith, pp. xi, xii. An article in The Economist (Oct. 27th, 2007, pp. 16, 33-35) describes the same dilemmas: Western armies have unsurpassed firepower, mobility and surveillance technology. Guerrilla’s main weapons are agility, surprise, the support of at least some sections of the population and, above all, time.... The central objective is not to destroy the enemy but to assure the allegiance of the citizenry. All strands of a campaign – military, economic and political – have to be strongly entwined.

The future of defence planning – Introduction

336

The approach This work started as a summer project in 2007 in the section Military Operational Arts and Sciences of the faculty of the Netherlands Defence Academy and aimed at making an inventory of the most authoritative opinions on future warfare. Therefore works by five reputable authors on the future of war were selected and, as could be expected, their views failed to point in one direction. In fact, we selected their books on the basis of conflicting views on the subject. We felt that this basis would provide us with lines of thought that would help us to draw important lessons for the way ahead of the Dutch armed forces. The following works were selected: ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

Martin van Creveld, The Transformation of War, the Most Radical Reinterpretation of Armed Conflict since Clausewitz (NY, 1999), Colin S. Gray, Another Bloody Century (London, 2005); Rupert Smith, The Utility of Force, the Art of War in the Modern World (London, 2005); John Alexander, Future War; Non-lethal Weapons in 21st Century Warfare (NY, 1999) and The Changing Nature of Warfare; the Factors Mediating Future Conflict and Implication for Special Operations Forces (JSOU Press, Florida, 2006); Paddy Ashdown, Swords and Ploughshares (London, 2007).

Having done this, we selected the following eight topics from our findings and elaborated on these: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

The essence of conflict and war; Armed forces in interstate war; Armed forces in low intensity conflicts/wars amongst the people; Trinitarian war; The role of international institutions; Might and right; The comprehensive approach and The role of technology.122

We then made our next step, to arrive at cues for future defence planning. We achieved this via an audit of the Dutch defence planning between 1991 and 2007. The last step was made by establishing a number of guiding principles for the future roles, structure and composition of the Dutch armed forces. By doing so, the following aspects with respect to the future roles of the Netherlands armed forces were taken into account: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

The ambitions of the Defence political leadership as formulated in the 90-ties; The gaps in force planning due to budget reductions; The force/environment applicability; The quest for a healthy balance between capabilities and tasks; A description of fundamental Dutch questions.

122 The following members of the MOAS staff contributed to the book reviews and elaborations of selected topics: Col (ret) Dr. J.F.W. van Angeren: ‘The transformation of war’, ‘Might and right’, ‘The essence of conflict and war’. Maj Drs. P.M. de Goede: ‘The utility of force’, ‘Armed forces in LIC/WAP’, ‘The comprehensive approach’. Ir. J.B.J. Orbons: Works by Alexander, ‘The role of technology’, ‘The role of international institutions’. Col (ret) A.C. Tjepkema MA: ‘Another bloody century’, ‘Swords and ploughshares’, ‘Trinitarian war’, ‘Armed forces in interstate war’.


337

Applicability The Netherlands considers itself a small European power, albeit the smallest of the greater European powers and consequently the greatest of the smaller European powers. The last role does not seem to be a popular one in Dutch policy circles, it is perceived to stem from arrogance. Besides, it leads to obligations and it requires a certain leadership that produces little output versus spent input. Therefore, the role of the smallest greater power is more popular and commensurate to the tradition of a former colonial power. In matters of defence and the subsequent size of the armed forces befitting such a position, the Netherlands has a long history of capabilities that did not match its ambitions. Often generals and admirals took the forces of the greater powers as a role model, a habit disguised as policy that was seldom followed up by politicians allotting sufficient budget for the projects planned by the military establishment. We will be able to see the occurrence of this phenomenon. With respect to the utility of the Dutch experience to other countries, this characteristic may not be applicable in its whole integrity. On the other hand, the planning dilemma’s with which the Netherlands is faced are almost certainly of the same nature as those of most other European countries.

Structure and aim This synthesis cannot be, by its sheer scope and size, an in-depth study of all the factors involved in strategic planning. Therefore it will use more qualitative than quantitative terminology when addressing the shortfalls and fields of tension that the Dutch armed forces face in the future. It consists of four parts: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

A summary of the elaborated topics (see § 2) Leading trends in the conduct of war; Transformation and employment of the NL armed forces from 1991 through 2007; The MOD projected transformation from 2007 to 2020; The MOAS alternatives to the MOD projections.

The aim of this document is threefold. Firstly, it is meant as an internal exercise to enhance the insights of the section and the faculty at large in the implications of future war. Secondly, it will serve as source of inspiration for individual studies by students. Thirdly, it will contribute to the debate, initiated by the MOD, on shaping the thoughts within the armed forces on their future. MOAS aspires to be one of the institutions that will make a contribution to the Toekomstverkenningen of the Ministry of Defence, a project that will be finished in the fall of 2009 with a report by an interdepartmental committee.


338


339

1. Synopsis of selected literature

Martin van Creveld, ‘The transformation of war’ (1991)

Introduction The central ‘plot’ of this book can be described as “we are on the eve of a new way of war, i.e. we witness a true transformation of war with sweeping consequences”. Van Creveld argues that at the end of the Cold War there were serious doubts “concerning the ability of developed states to use armed force as an instrument for attaining meaningful political ends”. As the superpowers could not draw advantages from nuclear arms, they could not change the status quo by threatening their use. So, they could only fight their conventional wars by proxy and “push conventional war into the nooks and crannies of the international system”. Few of these wars have led to internationally-recognized territorial changes. The outcomes of the so-called ‘low-intensity conflicts’ (LIC) however have usually been recognized by the international community. These unfolded in ‘less developed’ parts of the world, and have been far more bloody than any other kind of war fought since 1945. This record of success mirrors the record of failure of regular armed forces in dealing with insurgents. Even the most powerful modern armed forces are largely irrelevant to modern war.

The future of defence planning – Synopsis of selected literature

340

By whom war is fought According to Van Creveld, the explanation can be found by examining the impact of Clausewitz’s idea of ‘Trinitarian War”. This idea implies that war is a social activity, moulded by the type of society by which it is conducted, in Clausewitz’s time: the state. Actually, Clausewitz asserted in Vom Kriege that the first vital element to make war on behalf of the state were governments, and their instrument for doing so consisted of the second element: armies. The third vital element in any war consisted of the people. This Clausewitzian trinity is still firmly entrenched in our present-day doctrines. Van Creveld says that it is not self-evident that the trinity is the best way to understand war in general. As proof he affirms that other types of warfare than traditional cases are identified by added adjectives such as ‘total’, ‘civil’, ‘colonial’, etc; they actually constitute the majority of modern conflicts. The two world wars mainly had the character of ‘total war’, whereas Clausewitz presented his trinitarian war as driven by armies as traditionally understood. These total wars demanded the total mobilization and application of all resources of the state. Trinitarian war is a comparatively recent phenomenon, while non-trinitarian war is of all ages. Modern, nontrinitarian LIC will provide us with a better framework for understanding war. It is not war between armies, its users regard both soldiers and civilians as legitimate targets, meanwhile striking out at governments as best as they can. Using a combination of violence and persuasion, they draw the population to their side and intimidate the enemy.

What war is all about The ‘nontrinitarian methods’ raise questions about ‘might’ and ‘right’. Clausewitz finds that the law of war consists of ‘self-imposed constraints, hardly worth mentioning’, but Van Creveld concludes: ‘war without law is not merely a monstrosity but an impossibility’. Examples of nontrinitarian war in which certain rules applied concerned prisoners, non-combatants and civilians. They were often spared despite several examples of murder, plunder, and rape. International conventions, embodying ideas of law of war date back to the age of ‘civilized’ warfare from 1859 to 1937. In this context, it is remarkable that during WW II the distinction between combatants and non-combatants broke down. After 1945, international law is slowly being amended. The reach of weapons was always been limited by rules; shooting from afar, for instance, was for a long time seen as a sign of cowardice. Since St. Petersburg (1868), ‘new’ weapons have been subject to arguments of ‘humanity, fairness, and military necessity’. Ultimately, all these rules are man-made and can also be abrogated by him. So, might will prevail over right.

How war is fought War is fought, using ‘the art of war’, or ‘strategy’. Strategy has three aspects: the creation of armed forces, the obstacles that stand in its way, and its employment against a living, reacting enemy. Van Creveld observes that, while the size of regular armed forces has grown, the force-creating process has remained defective. The introduction of new technologies, such as railways, enhanced the prospects, but also introduced the need for supervisory institutions: general staffs for the efficiency of the mobilization and the enormous logistic apparatus supporting the increasing number of troops. The staffs helped the commander to overcome the main obstacles he was facing: inflexibility, friction, and uncertainty. The latter was usually introduced by the enemy. Now the use of force in battle came up. Choices had to be made between defence and attack, between defilade and enfilade, breakthrough and encirclement, direct approach versus the indirect one, and how to employ own strength against enemy’s weakness. The conflict resulted from the obstruction by an intelligent opponent who did not passively accept our design. Two opposing minds created actions of which a successful one would likely fail when it was tried for the second time. It is from this basic assumption that any attempt at understanding war must proceed.


341

What war is fought for Wars are fought to achieve an objective. Fitting well with the ‘Clausewitzian trinity’ of government, army, and people is the view of war as the servant of politics. However, Van Creveld asserts, the view of war as a continuation of Politik, let alone Realpolitik, is in some ways a modern invention. In history, war has also been seen as a continuation of justice, not of politics. The Crusades are examples of how war was regarded as an instrument of religion. Thus, to see war only in the context of policy or interest and not of justice and religion represents a point of view that is both Eurocentric and modern. This view ignores the most important single form of war, namely for the community’s existence, So, ´to say that war is an instrument serving the policy of the community that wages it, is to stretch all three terms to the point of meaninglessness’.

Why war is fought The Clausewitzian universe is based on war between communities engaging in mortal violence against each other, with killing as a rational means for achieving some rational end. This is, says Van Creveld, wrong. Wars are fought by men of flesh and blood who may not be willing to lay down their lives exclusively for their community’s ‘interests’. The essence of war is fighting, and fighting in many ways is not a means but an end. It has always been the only creative activity that both permits and demands the unrestricted commitment of all man’s faculties against an opponent who is as strong as oneself, the ultimate test of a person’s worth. Uncertainty is not, as Clausewitz writes, a characteristic of war, it is – as in games – a condition for its existence. ‘Playing’ this ‘game of war’ is not to be the strength of modern armies with their moral dilemmas, making them ineffective for combating LIC. Consequently, the prospects for combating or containing acts of terrorism are bleak. The introduction of female soldiers in modern armies enhances this phenomenon. The armies’ role as real-life fighting machines is coming to an end.

Future War How then do these considerations affect future warfare? Van Creveld deals with each of the above questions separately. ❚❚

❚❚

❚❚

By whom future war will be fought: the kind of war that is based on the division between government, army, and the people is on its way out. The rise of LIC may, unless it can be quickly contained, end up destroying the state. In the long run, the place of the state will be taken by war making organizations of a different type, like terrorists, guerrilla, bandits, and robbers, motivated less by ‘professionalism’ than by ideologically-based loyalties. What future war will be all about: war conventions are rooted in history, and hence liable to change. If LIC continues to spread, then the present-day distinction between leaders and their political entities will disappear. The distinction between soldiers and civilians will change, particularly as the difference between ‘front’ and ‘rear’ disappears. The same goes for the distinction between private and public property and the difference between war and crime. Weapons that are prohibited today will likely increasingly be used. How future war will be fought: as LIC rises to dominance, battles will be replaced by skirmishes, bombings, and massacres. The shift from conventional war to LIC will sentence many of today’s weapons systems to the scrap-heap. The vision of long-range, computerized, high-tech warfare so dear to the military-industrial complex will never come to pass. War will be protracted, bloody, and horrible.


342

❚❚

❚❚

What future war will be fought for: war will not be waged for ‘interests’ but for the souls of men. Present-day boundaries are not fixed for eternity. The interests of the men at the head of the organization will eclipse the interests of the organization as such. Members of organizations engaged in LIC might be permitted to take their rewards directly from the enemy. In many cases the whole idea of fighting a war ‘for’ something will be largely inapplicable. One goes to war for no other ‘reason’ than that one absolutely has to, as in the past. Why future war will be fought: war is not biologically predetermined, at least no more than religion, science or art. War has often been considered an end, a highly attractive activity. War alone presents man with the opportunity of employing all his faculties and testing his ultimate worth against an opponent as strong as himself. Consequently the only way to bring about perpetual peace would be to somehow eradicate man’s willingness to take risks of every kind up to, and including, death. Men might very well give up women before they give up war.

In conclusion Van Creveld observes that over the last few decades, capable regular armed forces have repeatedly failed in numerous LICs where they seemed to hold all the cards. Nevertheless, politicians, the military, and their academic advisors have failed to take a profound new look at the nature of war in our time. As war itself is alive and well, the result is that communities refusing to look facts in the face and to fight for their existence, will in all probability cease to exist. So, either modern states will cope with LIC or they will disappear. Ultimately, as new forms of armed conflict multiply and spread, they will cause the lines between public and private, government and people, military and civilian, to become as blurred as they were before 1648. Colin S. Gray, ‘Another Bloody Century’ (2005)

Introduction Since the end of the Cold War, many theorists radiate that warfare has undergone a radical change of direction. This impression has been reinforced by Francis Fukuyama, peace support operations in the Balkans and the conflicts in Afghanistan and Iraq. In this line of thought, Desert Storm has been the last conventional campaign. The question is whether this perception of future warfare should be the dominant one. Colin S. Gray has asked himself this question in Another Bloody Century. The title suggests already that Gray has more eyes for the constants in human conflict than for perceived changes.

Summary Part I of the book, called ‘Basics’ deals with the importance of the context. Gray emphasizes that politics rule war, so war is about politics. Politicians and the mass public will find causes to fight for, or stakes to fight over. He rejects the notion that peace can be achieved by spreading democracy or market economy. Equally, the nihilist approach, perceiving war as outmoded or dysfunctional, will not hold its ground. Neither is John Keegan’s argument correct that war is driven by culture. Gray does agree with Thucydides’ version of war’s causation merits: fear, honour and interest. Part II treats twelve dominant, organizing ideas called ‘Grand Narratives of War (1800-2100)’, like ‘the rise and fall of total war’, ‘revolution in military affairs’, ‘technology’ and ‘terrorism’. Gray finds these grand narratives useful for understanding war, but each of them imposes on war too much of an intellectual straitjacket. He makes an exception for the last


343

of the twelve narratives: ‘history: our past is our future’. This is followed by a division of the types of warfare into ‘regular’ and ‘irregular warfare’. ‘Terrorism’ is a species of the latter genus. This implies that terrorism is a kind of war that is subject to desired political outcomes. Part III deals with the control of wars and treatments that don’t work and those that (sometimes) do. Peace through disarmament/arms control, universal institutions/communities (e.g. EU), democracy, ethics, or the idea of inutility of war will not come about. Possibly workable solutions are to be found in cost (almost every war is more expensive than the instigator anticipated), policy (politicians and military alike should understand the context of an actual war), strategy (most countries fight tactically, not strategically), power (no one will challenge a superpower), fear (although an unreliable agent, it may work), culture (may be a restraint but also an encouragement to ferocity).

Central themes History can only provide insight and questions, not answers. So, extrapolation of historical experience does not work. Historians and other scholars have the same basic problems as defence planners: there is no knowledge about the future, let alone future war. Clausewitz in his time did not provide answers either, but his insights on the nature of war remain valid for many decades to come. If the nature of war would have changed since the end of the Cold War, then Clausewitz would be obsolete now. However Clausewitz did not give practical advice but focussed on the learning process instead, so his work still has a profound actual value. The following Clausewitzian themes are dealt with. ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

Continuity and discontinuity in history is about what can be learned from the past and what not. While strategic history has a lot to offer for those studying the terrorist aspects of irregular warfare, there is no precedent for the combination of terrorism, religious-apocalyptical motivation and technical means to inflict thousands of casualties. Gray cites Geoffrey Till who says: Strategic thinking needs to keep up with technology in order to avoid being overwhelmed by it. The above combination has no pendant in history, but Till’s wise words should inspire planners. However, planners are usually not impressed by history as they receive directives from politicians with a short term interest. The roles of politics and technology shaping the character of warfare. War has to have political meaning and the political context is by far the most important factor in promoting and restraining the outbreak and conduct of war. As an example of non-political approach to the character of warfare, Gray names the non-proliferation ‘industry’. The experts in this field concentrate on the technical and supply side of WMD proliferation and turn a blind eye to the (quasi) legitimate demands of some governments to acquire WMD. Many military historians overestimate the role of technology as being synonymous with the history of warfare. Symmetrical versus asymmetrical warfare is more a matter of style than of principle. Never in the history of mankind have belligerents been identical in political purposes, capabilities and culture. Every belligerent tries to compensate for his weaknesses by exploiting the ways in which he is different. The weaker in conventional military strength, the stronger the emphasis on terrorism or the use of WMD. Peacekeeping may be counterproductive to a sound political outcome, argues Gray politically incorrectly. The examples of Bosnia and Kosovo, not to mention Darfur, can be seen as frozen stalemates by order of some international body. It is often wise to allow a conflict to proceed to its military conclusion. So, ‘give war a chance’ and avoid becoming entangled in the political aftermath of an unsolved conflict. Shifting relations among the expanding range of geographically specialized forms of military power. Up till WW I we used to have land and sea power. We have added since air power, space power and cyberspace power. The relations between these forms of military power are complex and constantly changing. The need for an overarching joint structure has become more vital than ever. Seemingly easy solutions with the aid of


344

network centred warfare in this joint framework are conceptually sound, but it should be clear that they are a function of this structure; they do not determine its shape and size. ❚❚

The importance of the human dimension may seem unnecessary ballast. Gray again points at Clausewitz’s insistence upon the primacy of moral factors. Defence analysts are often more drawn to Jominian concepts of computed solutions in which the calculation of human behaviour is a difficult parameter. Where at the eve of WW I the effects of the human will were overemphasized, today’s emphasis is on manned, if possible unmanned, systems. So, the human element is the greatest of continuities in the long bloody history of warfare.

Seven comprising arguments make up the final conclusion of the book ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

War and warfare will always be with us. War is a permanent feature of human condition, argues Gray. It is social behaviour conducted for political purposes, not by individuals but by state organisations. Although individual, and even group violence, of an unorganized kind is universal, organized violence for political purposes (war) is not. Most states and societies do not live in a constant state of war. It should further be noted that because we are violent as individuals, it does not follow that we must be violent collectively for political reasons. Political leaders have particular reasons for going to war. There is no pattern, every war has its distinctive origin and unique causes. Gray cites here Thucydides whose triptych of ‘fear, honour and interest’ describes the most common general reasons for war. Warfare has an enduring nature. The nature of warfare is unchanging, but has a highly variable character. It follows that history is our best, albeit incomplete, guide to the future. Clausewitz explained that war has two natures, objective and subjective. The use of warfare for the purpose of political goals (strategy) is eternal in nature yet ever changing in character. Gray remarks here that the American defence community is especially prone to capture by the last catchphrase, like ‘competitive strategies’, ‘military transformation’, ‘network-centricity’, effects based operations’, ‘fourth generation warfare’ etc. In Clausewitz’s times changes in warfare were profound. This explains probably why his theoretical endeavour is of such long lasting value. Irregular warfare may be dominant temporarily, but interstate war is here to stay. The central argument of this book is that interstate war, including great power conflict, will enjoy a healthy future. Terrorism and insurgency will be a plague for decades to come, but present alliances are already forming. Gray mentions a Sino-Russian axis that has the potential to develop a new Cold War with the West. Alliances will form to challenge American hegemony, based on the possession of oil. Russia is on its way to acquire the power that the Soviet-Union once had. To reinforce Gray’s argument: Moscow may seem cooperative on the surface, but constantly challenges Western positions. Take for instance the contract with Shell, cyber war with Estonia, the reaction on the missile shield etc. On the other hand, I do not believe that an alliance between Russia and China is that likely. There are too many conflicting interests between them, like the demographic difference which may lead to a Chinese quest for living space on Russian soil. Warfare is political behaviour. The political context is the principal, but not the only driver of war’s incidence and character. We tend to overemphasize the Clausewitzian principle of war as political behaviour. John Keegan insists that war is a cultural phenomenon, rather than a political one. Gray acknowledges the importance of culture, but rejects the idea that culture is the element that gives meaning to organized violence. He compares war with sport and identifies many similar characteristics: an adversary with an independent will, the nature of a duel, the possibility of surprise, the salience of planning, leadership, physical and moral strength etc. The difference is that war is not conducted for cultural reasons, though


345

many war watchers take much pleasure in following the latest developments. War is foremost about relative power, which does not preclude that other elements like culture, economic interests and particular personalities should be put aside. ❚❚

❚❚

❚❚

Warfare reflects the characteristics of the communities that wage it. Warfare is political and strategic, as well as social and cultural behaviour. The cultural analysis of warfare is frequently controversial. Many people believe that globalization is eroding the potency of local culture. Besides, many are convinced that the global diffusion of new technologies is trimming the influence of local and regional preferences. The American way of war focuses on technology, nowadays on Information Warfare (e.g. C4ISTAR). The danger of this focus is the implied assumption that a major military innovation must be developed and employed in just one particular manner. An example of the past that comes to my mind is Douhet’s bomber doctrine. One size fits all does not work in warfare. Every country has to be able to ‘do it my way’, a tenet that gives room to the so-called Dutch approach. Gray points out that in spite of globalization, each security community approaches military- technical opportunities through the filter of its own social and cultural contexts, and of its unique geopolitical and geostrategic interests. The caveat is here that a community may fight its own way, but should take into account the culture and character of the enemy. Otherwise the fate that befell the Aztec and Inca ways of war may come about. When we project this principle upon the Dutch society, it appears that we are too casualty-averse. Besides we do not yet recognize the armed forces as a principal instrument in bringing about changes in the same way we assume that international development is successful. War does not always change in a linear fashion; surprise is certain. Most theorists concede that trend analysis is highly unreliable. Take for example RMA as a trend in the American conduct of war. This will be led, according to theorists, by a dominance in all aspects of information acquisition, processing, dissemination, and by the sharp end of ever more precise firepower and a greater capability to achieve decisive manoeuvre. Whether or not the transformed forces will be transformed into a tool suitable to contain and possibly defeat irregular enemies is another matter. It is interesting to note that Gray points out here that transformation as described by Martin van Creveld, is light years distant from the aspirations of information-led military wizardry. His transformation is principally political, social and cultural. RMA leadership thus offers no guarantee of strategic success, as war is more than warfare. Inherent to war and strategy is the adversarial relationship. This implies that RMA provokes a panoply of direct countermeasures and asymmetrical responses. We may win the warfare but lose the war, as Indonesia, Algeria and Vietnam have shown. Finally, the element of surprise. Many wars in the past have come unexpectedly and, if not, have been surprising in the character of its warfare, like WW I. Climate change is not surprising but its consequences may well put us on the wrong footing. We judge the unknown to be unlikely. International endeavours to control the effects of war politically, legally and ethically are well worth pursuing, but are vulnerable to overturn by perceived belligerent necessity. War and warfare cannot be controlled by diplomatic skill, law, administration, or ethics, as alternatives to political reasoning. It is unfair to blame the UN for its incapacity to serve as the effective defender of international, order and peace, as long as its leading members do not behave more effectively. Politics rule over law, diplomacy and ethics, as over warfare. Behind every strategy is a political logic, even behind Islamic martyrdom, be it politically millenarian. For strategic success, planners should realize that when survival is at stake, the end will always be held to justify the means. The difficult decision to surrender will be motivated by political calculation of interest, filtered by culture. It will not be shaped by independent political, diplomatic, legal or ethical arguments.


346

Conclusion Gray underlines that history is by far the best, if not the only, guide available to defence planners. Those who believe that there is some way out of the conduct of war in the future may not accept this claim. Patterns emerge from the past, and their study permits educated guesses about the range of potential outcomes. But the future is not an object of knowledge. Similar causes do not produce similar effects and causes interact in ways unforeseeable by the historically sophisticated, as Gray cites MacGregor Knox on the last page. Rupert Smith, ‘The utility of force; the art of war in the modern world’ (2005)

Introduction General Sir Rupert Smith did not write an autobiography, but he did something altogether more ambitious. The subtitle states what the book wants to be about: the art of war in the modern world. Smith held major operational commands, like the British Armoured Division in the Gulf War 1990/91 and UNPROFOR’s Bosnia command in the pivotal year 1995. He was Deputy SACEUR from 1998 to 2001, during which operation Allied Force took place in 1999. He also worked in high level national staff functions, like Assistant Chief of the Defence Staff. Now western armed forces are engaged in demanding operations in complex environments like Iraq and Afghanistan, wise council is highly sought after. Therefore the views of a practitioner are worth considering.

Smith’s basic premise Smith’s basic premise is his conviction that the conflicts123 we are confronted with nowadays, are not seen for what they are but remain to be viewed and interpreted according to a conception of war that no longer applies to them. As a result, the military efforts we put into them do not achieve the effects we expect; our force lacks utility. It is Smith’s aim to explain how this has come about, how we should regard the conflicts in which we apply force, and what can be done to enhance the utility of our force. Smith relates that every time he was sent on mission, the force had to be adapted to the situation. Only after adaptation and recognition of the context could the force be applied with utility. This is not to say that ‘soldiers always prepare for the last war’, but that ‘they frequently prepare for the wrong one’.124 One cannot prepare for all contingencies and adversaries usually seek to avoid what you have prepared for. For the British, ‘doctrine has been used more to justify the basic organization than to explain why the adaptations have worked’. Smith offers with this book ‘an approach to considering the use of military force and then applying it to achieve one’s purpose’ in a world where this force is considered to be ‘a solution, or part of a solution, in a wide range of problems for which it was not originally intended or configured’.125 His diverse experience has led him to conclude that military theory and environmental realities were increasingly diverging. In Smith’s analysis the military and political realms have become intertwined and influence each other continuously while the understanding of these dynamics is lagging behind. We have arrived in ‘a new era of conflict’; a new paradigm underlies today’s warfare, which he calls “war amongst the people’. His book intends to explain how force can be used to greater utility, in both a conceptual and a practical sense. The want of practical knowledge of most politicians often ‘compounds lack of understanding regarding conflict’.126 If force is to be used in a useful way, this has to change, Smith says.

23 1 124 125 126

Smith tries to evade the use of ‘war’. Smith, p. x. Ibid, p. xii. Ibid, p. xiv.


347

Understanding force He starts the actual discourse with an introduction on understanding force. ‘War no longer exists, as cognitively known to most non-combatants, war as battle in a field between men and machinery, war as massive deciding event in a dispute in international affairs.’127 If we are to understand war and conflict correctly, we have to begin by recognizing there has been a shift in paradigm with respect to war.128 Smith poses this shift began with the advent of the atomic weapon which rendered war impracticable, although this was not recognized until after the Cold War. The shift put as simply as possible is one ‘from armies battling with comparable forces on a field, to strategic confrontation between a range of combatants, not all of which are armies, and using different kinds of weapons, often improvised.’ Smith calls the old paradigm ‘industrial war’, while he refers to the new paradigm as ‘war amongst the people’.129 He stresses not simply to mean asymmetric war, which he considers a euphemism for situations where the enemy does not play by your rules and you can’t win. Western states and Soviet-Russia have time and again sent armies to fight wars according to the old paradigm and ‘spectacularly failed’ to achieve results in the sense of achieving a decisive military victory to solve the original problem that was basically political. Smith considers this ‘an endemic problem’. His point: force, however ‘massive and impressive’ in appearance, used according to the old paradigm in new paradigm situations does not deliver, ‘not any result that is in proportion to its assumed capabilities’.130 Thus far politicians and generals have failed in acknowledging the shift; have even resisted it, resulting in a minimal utility of their efforts. Smith mentions the ongoing war on terror, in which ‘the terrorist’ shows a much greater understanding of the utility of force to political effect. Talk of a decisive victory in this context is a ‘statement without useful meaning’. He does not say that a lack of utility is always avoidable, only that the force can be used to much greater effect. To demonstrate this is the ‘final purpose’ of his book. Given that ‘armed conflict is a human condition, (...) in order to defend and secure ourselves better, we must improve the utility of our force’.131

Interstate industrial war The book is further divided into three parts. In order to build his case, the author in the first part takes the reader two centuries back to the genesis of interstate industrial war. This paradigm reigned supreme until it reached its peak at the end of the Second World War. While discussing the nineteenth century, he arrives at the views of Clausewitz, which he basically salvages from the old paradigm wreckage. For the book’s purpose, Smith uses three of Clausewitz’s concepts. In the first place, the trinity ‘state, army, people’, which Smith translates as the government, the military and the population. Each one is ‘equally relevant’, while the three should be ‘kept in balance if war is to succeed’.132 The trinity is followed by the primacy of policy with regard to warfare. The primacy has often been eclipsed by a misunderstanding of Clausewitz’s phrase that warfare is the continuation of policy by other means. Smith adamantly states that no division is meant, but parallel activities. Clausewitz did not mean that political and military objectives are identical; they are ‘definitely separate but wholly related’. The third concept of ‘great practical value’ is the understanding of war as a product of a ‘trial of strength and a clash of wills’. Napoleon forced matters by winning the trial of strength, which made the enemy’s will collapse. This has become ‘basic to the paradigm of interstate industrial war - and remains a tenet of military thinking to this day’. Nowadays however, the will is ‘the objective to be sought’ and it cannot be won by forcing the trial of strength. Clausewitz considered the two to be equal in importance, no automatic sequence is prescribed; ‘meaning it is well to examine each situation to decide on the relationship between them’.133 Smith uses these concepts throughout the book to good effect.

27 1 128 129 130 131 132 133

Ibid, p. 1. Shift of paradigm as meant by Kuhn: when this occurs, it tends to be resisted or ignored on account of the disrupting effect on existing mindsets. Smith, p. 3. Ibid, p. 5. Ibid, pp. 25. 26. Ibid, p. 58. Smith calls this ‘crucial to all forms of war, to this very day’. Ibid, p. 59.


348

Cold War The second part deals with the Cold War period. In this transitional phase the paradigm was held upright by the opposing power blocks as it performed a function in their relationship, although the atomic bomb had made an all-out war impracticable. In this era, a series of conflicts took place, parallel to and often linked with the main confrontation. A form of war developed that Smith calls the antithesis to industrial war. In these parallel conflicts, we see signs of the new paradigm, ‘especially in the nature and objectives of the opponent, and in the constant adaptation of the existing means, the industrial military machines, to non-industrial conflicts’. Force was not always applied to best utility, and Smith calls it ‘the beginning of a trend’.134 In these wars of retreat from empire, or revolutionary campaigns, guerrilla type wars were fought reminiscent of the Peninsular War. Napoleon’s reign thus not only saw the beginning of the old paradigm, but also of its antithesis, which was to develop over time into the new paradigm. The Boer War and the Arab revolt against the Ottomans during the First World War, in which T.E. Lawrence played such a conspicuous part, are other examples Smith uses to illustrate this development.

War amongst the people The period after the Cold War is the subject of the third part of the book. The post World War II era must be understood as the interweaving of confrontation and conflict, rather than war vs. peace. The underlying sequence of the latter pair - peace, crisis, war, resolution, with war constituting the decisive factor - no longer applies. This is one of the characteristics of the new paradigm. After the Cold War, war amongst the people became the dominant form of conflict. The superpowers no longer exerted influence, whether by drawing forces into the ideological divide, or by keeping conflicts within rein, thus avoiding escalation. Now industrial armies really became obsolete, they were no longer needed to uphold ‘the appearance of the paradigm of industrial war’.135 It has left us with legacy armed forces, geared to industrial war, shrunk but retaining the form and equipment of a bygone era; ’intended for other battles’ they are used in a myriad of ways, within the new paradigm, in depiction and execution anomalously with ‘all the trappings and iconic images of industrial war’. These wars never seem to be won, says Smith, because of a lack of understanding with regard to the new paradigm, which is made up of six basic trends of modern operations. ❚❚

❚❚

❚❚

The ends for which we fight are changing. In the new paradigm, the ends ‘are changing to something more complex and less strategic’, not the least because they have to do with individuals and societies instead of states. Force can only be attributed value on the utility scale when it contributes to the strategic objective. If this cannot be decided by military means, Smith speaks of the use of force for sub-strategic ends. In the conflicts of the new paradigm this is always the case. We fight amongst the people. The second trend is the fight takes place among the people; ‘all the people, anywhere, can be on the battlefield’, literally or through the media.136 On the one hand, it concerns the people in an area of operations, where the enemy is concealed, the people whom both sides try to win over, i.e. the strategic objective both sides aim for. On the other hand, it is our own population, who influence our decision makers. The media have become the means that connect the Clausewitzian trinity. Our conflicts tend to be timeless. In wars amongst the people there are no quick fixes. ‘Action at the right time is more important than action per se’. Smith sees a trend towards open-endedness, timelessness for three reasons. Fighting guerrillas is slow as it is, but establishing a change of will does not combine well with rushed action. Individual fights of course require speedy action, it is the ‘overall fight’ to establish a condition which takes time.137 This condition has to be maintained until a solution has been achieved. Regularly, action has been started without conceiving what that solution should be; Kosovo being a case

34 1 135 136 137

Ibid, p. 197. Ibid, p. 267. Ibid, p. 278. Ibid, p. 289, 290.


349

in point. Finally, war no longer being of a total industrial character, can be sustained much longer. ❚❚

❚❚

❚❚

We fight to preserve the force. In other words, ‘we fight so as not to lose the force, rather than fighting by using the force at any cost to achieve the aim’. This goes deeper than just casualty aversion for assuring popular support. Wasting lives of men heavily invested in and embodying experience is simply ‘bad economics’, whereas manpower gets increasingly hard to come by in the first place. This also goes for materiel. During the Gulf War Smith found himself to be the first British general in a long time having to consider how to fight without losing the force. He had every available British tank at his disposal. This goes for most armies nowadays, ‘they are overcommitted and cannot afford to sustain any losses’. 138 On each occasion new uses are found for old weapons. This trend follows from the former. Our armed forces are still armed with weapon systems designed to combat the Soviets in industrial war. Consider in this light the weapons that have done most of the killing in the last 15 years: the machete and the AK 47. Our opponents ‘have learned to drop below the threshold of the utility of our weapon systems’. Industry is still producing similar systems, because logic persists in gaining the technological edge, while at the same time operational concepts tend to be adjusted taking advantage of better technology rather than fighting in a different way. He makes an interesting statement: ‘if a case had been made for the fighter bombers we have today on the basis they would be used to patrol no fly zones over Iraq or Bosnia, or to drop small quantities of bombs on small tactical targets, I doubt they would have been purchased’.139 ‘It is clear the change of paradigm has not been acknowledged, and it is this conceptual gap that is influencing the production of new equipment, which is often not suitable for the current forms of military operations’.140 The sides are mostly non-state. Our side mostly consists of an alliance or a coalition, military operations being executed by multinational forces. Speaking from personal experience, Smith knows what is demanded from a commander of such a force. He has to be well aware of the background of every contingent that forms part of his command. Agreed upon objectives represent lowest common denominators. The opposing side is also non-state but on the other end of the scales. It will be of a form, however formless it may seem to us, which has its own logic, not ours. Describing the situation on the ground in today’s conflicts can summarize this sixth trend. They show national soldiers representing a non-state coalition fighting a formless non-state opponent.141

What is to be done? If this is the reality we are faced with, it can be established what is to be done, the final chapter. Now that the ongoing confrontations becoming conflicts cannot be sorted out by military force, the ends sought for can be no more than a condition in which we work towards an ultimate solution. Military force must be seen as but one of the levers we can employ in this strategic process. When employed, great care must be taken to ensure overall coherence. With the aim being ‘to influence the intentions of the people’, obviously, the force can only have utility if it contributes to the furthering of this aim. It follows that the way force is employed should take this as the point of departure. Trials of strength should be executed in such a way that they actually contribute to winning the clash of wills. Smith considers this cardinal point to be ‘either misunderstood or ignored by political and military establishments around the world’.142 In order to ensure a coherent comprehensive approach it is imperative to look into and develop further the cooperation with other governmental and NGO-agencies when conducting war amongst the people. A strategic body is required that can take on the multinational, multi-agency operations. He considers the EU has great

38 1 139 140 141 142

Ibid, p. 295. Ibid, p. 298. Ibid, p. 301. Ibid, p. 305. Ibid, p. 277.


350

potential in this regard, ‘well placed for the 21st century’.143 Having established the importance of meaningful analysis, the role of information and intelligence becomes clear in order to truly learn about the context and the environment. As our intelligence apparatus roots firmly in the old paradigm, it has to meet the demands of wars amongst the people. This goes for non defence agencies, national and international, alike. The far reaching consequences are that the balance must be more towards the intentions of the population. We need collaborators who understand and speak their languages, and are able to move about. In general, the armed forces need an enhanced intelligence gathering capacity, while ‘strike elements’ could be smaller sized. The current teeth to tail ratio comes with large footprints and concurrent logistical flows providing targets and representing oppressive presence. At the same time, protective measures isolate the soldier from the people; he remains ‘the other’. This is all to the advantage of the opponent, that ‘most astute practitioner of the propaganda of the deed and of the strategy of provocation’. ‘Visual impact’ should be reduced to the necessary minimum.’ ‘Air and maritime assets allow for many things to be conducted out of harm’s way.’ The actual application of force, as opposed to the intelligence operation, should be carried out more in terms of raids than sustained operations.144

Conclusion and assessment At the end of the book, Smith has come full circle. He reiterates his point that war no longer exists, as we understood it to be. ‘We are now engaged, constantly and in many permutations, in war amongst the people. We must adapt our approach and organize our institutions to this overwhelming reality if we are to triumph in the confrontations and conflicts that we face.’ Smith explains how force can be used to greater utility, in both a conceptual and a practical sense. Well over half the book is committed to military history. It is not a history book; history is used to further its purpose to good effect. On the one hand, this explains why the old paradigm is so persistent. It has developed for over a century and a half to the dominant position it could maintain during the half century following the Second World War, despite passing a culmination point, being the arrival of atomic weapons, and the increasing occurrence of wars not fitting within mainstream western understanding. On the other hand, it illustrates the importance of understanding the context of complex situations. ‘The study of history will tell you why you and your adversary are where you are now: it will establish in broad political terms the context in which both of you will take the decisions that lead you into the future.’145 Furthermore, war can be learned solely from first hand practical experience. Study of history (and geography) must be part of education and preparation. One recognizes Liddell Hart’s qualification of history as ‘indirect practical experience’. Smith does not see enough use of it to his liking. Among the best parts of the book rank his views on the media. One could object to his focus on one paradigm, whereas history has shown (as Smith himself recounts), that there never is only one kind of war in any one time. The same goes for the at times somewhat strained moulding of everything that has happened since 1945 in the confrontation/conflict format, while one could well argue that for instance the Gulf War was more an industrial interstate war than a war amongst the people. Finally, the book would have benefited from a list of literature used. These criticisms however do not affect the main point Smith is offering. His basic premise is impossible to brush aside. It can only be ignored, as Kuhn foresaw what tends to be done in periods of paradigm shifts. John Alexander146, ‘Future war; non-lethal weapons in 21st century warfare’ (1999) and ‘The changing nature of warfare, the factors mediating future conflict and implications for Special Operations Forces’ (2006)

43 1 144 145 146

Ibid, p. 389. Ibid, pp. 401, 402. Ibid, p. 29. Dr. John Alexander has been a leading advocate for the development of non-lethal weapons since 1989. An original thinker, he has developed unique concepts for conflict resolution. He entered the US Army in 1956 and retired as a colonel in 1988. Thereupon he joined the Los Alamos National Laboratory, where he developed the concept of Non-Lethal Defense. He conducted non-lethal warfare briefings at the highest levels of government. He advised the CIA, US Special Operations Command and the National Intelligence Council. He published widely in international journals and has appeared frequently on television.


351

Future War “Future War” is a rationale for the need for non-lethal weapons (NLW) as an indispensable part of the inventory of current and future armed forces. His approach is not only supportive to NLW, but also provides a broad view on the characteristics of emerging security threats and future conflict. He extensively uses the experiences of the US in contingencies as the Balkans, Haiti and Somalia as lessons for the future. Real world scenario’s like those in the 1990-ies, are considered setting the scene for the kind of operations in which US forces will be engaged in the near future. The dramatic increase in US involvement in peace support missions since the end of the Cold War is a mere indicator of this trend. Whether or not the American role as the world’s police force is supported by the government, the challenge to be involved in this type of missions will not go away. It is a direct consequence of the devolution of former nation-states into sub-elements, which causes regional political instability in various parts of the world. The author states that the probability of having to respond to high end conventional threats cannot be overlooked. Therefore the US has to maintain a highly mobile, extremely lethal conventional force with global reach. However, potential adversaries have learned the lesson of Desert Storm, being that the US should not be allowed time to position its forces and establish massive logistic support. Potential adversaries mentioned are Iran, Iraq, North Korea, possibly China and even a variation of the former Soviet Union.

Crime and terrorism

147

A far higher probability of conflicts will originate from hard-to-identify threats from non-traditional sectors such as criminal and terrorist organizations. Future conventional threats are inclined to adopt the operational characteristics of terrorist organizations, leading to a blurring of traditional military missions and counterterrorism responses. International terrorism has become a global problem, as several incidents during the 1990s prove. The terrorist threat has incited the US government to launch a national preparedness program to respond to biological and chemical attacks in 1997. The psychological impact of terrorist attacks indicates how small organizations can have substantial influence on ordinary functions of modern societies by forcing them to take ever increasing precautionary measures. Organized crime is another threat to national and international security. Already in 1994, global crime was estimated to make an annual profit of 1 Trillion US dollars. Criminal organizations are using any form of brute force to achieve their objectives. They will increasingly infiltrate regular political and economic institutions and undermine the sovereignty of a state. A further factor complicating the crime threat is its possible access to WMD. The profits from drugs trafficking amount to 500 Billion US dollars per year, which is more than the GNP of 90% of the states in the international system.

The role of NLW In the future there will be more organizations that have both the intention and the capability to threaten the interests and values of Western states. This problem is further compounded by the shift in social structure of societies. People will tend to group around common beliefs, rather than within geographic boundaries. Currently, nationality, ethnicity and religion serve as cohesive factors. However, national survival as a unifying factor dissipates and will be replaced by information based common beliefs. Understanding future social organizations will be crucial in planning for the structure, development and application of force. Missions, both for military and law enforcement, will become more sensitive and complex. NLW will therefore play an increasingly important role. Sovereign nations will be challenged by a range of internal and external threats, but their traditional armed forces have been designed for conven tional threats. Those who believe that military forces should be limited to defending the state’s territory will have to face the reality that the use of force will be needed for other situations more frequently. Currently, 147 The book was published well before 9/11.


352

the forces are not geared to tackle the emerging threats with limited violence in stead of lethal force if required so. Policymakers will continue to view force as an applicable instrument to solve major security problems. Given the probable frequency of its use, there is an urgent need to develop new force options, including new families of NLW.

The changing nature of warfare “The changing nature of warfare” is a report prepared for the US Joint Special Operations University. It is intended to provide Special Operations Forces with some views on the implications of the changing nature of warfare for the profile and needed capabilities of SOF. It contains a valuable analysis on the future conflict environment for a far broader (academic and military) public. Written in 2006, it further develops the above views on the future of war along the lines of Alexander’s pre-9/11 vision. Rather than focusing on the rationale for NLW, he now focuses primarily on the strategic level, without losing consistency with his earlier work. He elaborates the definition of war, the perspective of the nation-state and the application of force. Key findings from the paper are: ❚❚ the nature of war has changed at a fundamental level – that of definition; ❚❚ it is the imposition of will, not the level of violence inflicted, that will determine whether or not a conflict has been won or lost; ❚❚ the concept of the nation-state is a failing concept with limited utility and great liability; ❚❚ boundaries, once thought to be absolute, are in reality arbitrary; ❚❚ ideology, not materialism, motivates many people and therefore sources of conflict and terrorism cannot be eliminated solely by reducing poverty; ❚❚ personal allegiance(s) will no longer be assured; ❚❚ physical force will remain prominent, but at the same time optional in future conflicts. These points will be briefly addressed hereafter.

Definition of war and imposition of will Most definitions of war address conflict between opposing states or groups within the state with force applied by military organizations. In reality, the public no longer understands war as it once occurred. For example, expressions as war on drugs, war on terror or even war on poverty, have received a formal status. It remains to be seen whether the use of physical violence remains a necessary component of war. It might be better to develop a definition of war based on outcomes, like physical destruction of an enemy, or even more useful, to describe an end state favorable to the victor. Here John Alexander refers to Colin Gray who states that war is not waged for the goal of victory, but rather for the securing of an advantageous peace. Earlier, the author noted that war is not about killing, but rather about imposition of will. There will be many armed clashes, but strategic issues will be resolved by other means than violence. Therefore, the nature of war has changed and we should redefine the context accordingly.

The concept of the nation-state and its boundaries The status of the nation-state as primary building block of geopolitical relations is questionable. While it has been a useful construct for the past two centuries or more, new relationships have arisen that suggest that the concept of the nation-state is failing. Continued devolution of old states, globalization of economic interests, continued widespread immigration and formation of groups based on common ideology are trends that will dramatically alter the social structures of the global landscape. Advances in information


353

and communication technology are accelerating this process. The assumption of the continued supremacy of the nation-state as the framework for macro-societal groupings is flawed. New powerful groups, not geographically defined, are already influencing social interactions on a large scale. They may have an impact on the balance of wills within societies that could change the nature of warfare. Conflicts may become non-violent, because of the applied means, such as (false) information or economic intimidation. While American leadership sticks to an anachronistic geographically based concept of war, our adversaries have adopted a philosophically based construct. Even the identity of our people is becoming ambiguous; persons may be members of two (or more) groups simultaneously. As a consequence, they will have divided loyalties. Hence, it cannot be assumed that they will always support the nation’s position. The meaning of boundaries will decline, as the current geography was one of convenience determined by the colonial powers over a century ago. Sociology and ethnicity were not taken into account but subordinate to their interests. In many parts of Africa, Asia and the Middle East these artificially drawn borders have become the source of tension and hostilities.

Ideology, not poverty, driver for terrorism; personal allegiance no longer assured Many people will act on the basis of ideology in stead of materialism. Thus, the traditional notion of personal allegiance to society will be severely tested. Several factors, including personal and family loyalty, economic advantage, moral agreement with the cause may enter the individual decision making process. This explains why terrorists may be home grown, like the ones that hit the London transportation infrastructure in 2005.

Violence optional in future conflict The outcome of a conflict can now be achieved without necessarily resorting to physical violence. However, physical encounters will continue to occur and we must be prepared to overmatch any potential physical threat. Nevertheless, the outcome of a conflict will rarely be determined primarily by military force. Information technology is so powerful and pervasive that it has made this fundamental shift possible. The paradox that emerges is that the more physical power we attain, the less able we are to employ it, due to constraints driven by political, social and target illusiveness issues. Paddy Ashdown, ‘Swords and Ploughshares’ (2007)

Introduction The former commando, diplomat and politician Paddy Ashdown has recently published an interesting book on interventions. It is to a large extent based on his experience as High Representative of the UN and EU in Bosnia. Following the developments of many recent interventions, he analyses the strengths and weaknesses of western approaches to peace building efforts in particular. The book contains three parts: ❚❚ The story so far (reasons for intervention, short history of peacemaking and legal aspects) ❚❚ Post-conflict reconstruction (stabilisation and state-building) ❚❚ How can we do it better (analysis vs solution, the ‘seamless garment’ between prevention, conflict and post-conflict reconstruction, the question of responsibilities and new structures/new thinking).


354

The story so far Since the end of the Cold War the US has intervened once every two years, while the UN decides on a new intervention every six months. Most UN missions now last between five and ten years. The effects of these interventions have been beneficial to the world, as research has proven. Still, we make costly mistakes, like in Iraq. The lesson is that, where power goes, governance must follow. We have to create better systems for global governance, based on international law and improved mechanisms preventing the spread of instability. The results of recent interventions (Ashdown treats 15 examples) are a mixed bag. About half of them are successful in creating a sustained peace. We should be doing better by learning from previous mistakes. A final point is the question of the non-intervention principle that is still the norm, though the UNSC has found ways to get around state sovereignty when ethnic cleansing and genocide are evidently at stake. In those cases Chapter VII of the UN charter is a base for authorisation of international intervention, albeit after a long list of conditions has been met.

Post-conflict reconstruction The early hours after the conflict are the ‘golden hour’. The first thing people want is security (Maslow). If the international community cannot provide it, they will turn to other providers, making a reversal difficult. So it is essential to dominate the security space from the beginning on and create an operational police force as early as possible. Next step is establishing the whole range of legal structures, from judges to penal services. Then economic reform and cleaning up the public utilities follow. Further words of wisdom: elections should be postponed as long as decently feasible; apart from humanitarian aid, all other aid should be conditional and too deep de-Nazification always rebounds. State-building is different from stabilisation, but it is a parallel activity. The danger here is that institutions are being reformed too early and too gold-plated, making the build-up of a merit-based civil service afterwards more troublesome.

How can we do it better? Ashdown touches upon sensitivities here. Whole armed forces have been reshaped into expeditionary armies in which the centrepiece has been projection of power to win wars, rather than the projection of influence to prevent them and the provision of resources and good governance to win the battle for reconstruction afterwards. The wrong emphasis on this expeditionary approach has led to disasters in Somalia and Iraq. Slowly, defence departments have corrected this emphasis by creating prevention and post-conflict structures. In every new ‘case’ of possible intervention and in every phase thereof (prevention, conflict and post-conflict reconstruction) an end state has to be decided upon. In the prevention phase it provides a point of leverage which has to be achieved in order to avoid intervention. In the conflict phase it provides a justification for action. In the stabilisation phase the purpose of the mission and, finally, in the state-building phase it provides the exit strategy. False perceptions should be avoided, interveners often speak wrongly of ‘nation-building; in stead of ‘state building’. More importantly, ‘democracy’ should not be included in the list of desirables in an end state, as it should be a way to protect the rule of law, good governance and the like after these institutions have been set up, not the primary purpose of an inter vention. Again, too early elections can be a mistake.


355

Formulate an end state The intervention end state should be clear, specific and tough, leaving no room for ambiguity diplomats usually like. It has to contain elements that appeal to the public (e.g. EU membership). Formulating no end state at all works against the outcome of the intervention, as Kosovo has proven. Thirdly, the end state works as a mechanism to hold the international interveners accountable for what they do and, more so as a programme for activities (our addition: campaign planning). Finally, it contains the last way marker for defining the end of the mission when the international community should go home. The intervention end state should be constituted around two elements: the ‘case’ and the ‘seamless garment’ between prevention, conflict and post-conflict reconstruction. This is what gives coherence of action between the phases. The use of force should be seen as part of and subservient to this process. Planning should be based on worst case (not on the best), be funded properly and leave room for local decision making, in which the media are a cornerstone.

Distribute responsibilities The broader the multilateral coalition, the greater the chances for success. Usually, the UN provides the best structure, but if credible sanctions must be applied, the UN has far less leverage than many individual states, or a coalition of the willing. National caveats undermine the mission, as the author demonstrates with several German examples in particular. A further source of irritation in the post-conflict phase is the number of smaller NGOs that spend a lot of money without trying to achieve tangible results. Here is much leeway for quality control. The overarching rule in distributing responsibilities is that flexibility in options to choose from, may provide exactly the right set of means that match the conditions on the ground. Usually, politicians are better suited to assuming the highest responsibilities than generals or diplomats. Divided responsibilities between two men are to be avoided at all.

The seamless approach blueprint for government Ashdown ends this part by stating that the expeditionary approach to peacemaking and peacekeeping, with its emphasis on military power, has not succeeded. Politics and diplomacy should have primacy in many aspects of the intervention process. However, national governments should then be organised accordingly, on the basis of the seamless approach. This implies that the whole security apparatus has to be restructured. It also means matching the most talented people to the threats we face, and for instance not sending the most junior diplomats abroad, because they can stand hardships. Besides, we have to have civil servants who have served in several departments. International standards should emulate forms of national cohesion, as UN, NATO and EU will play key roles in the time to come.


356

Overview of the above points of view To enable a quick scan, we have selected the most important themes of the above book reviews with an indication of each authors’ point of view, if any. Gray

Smith

The future of the state

Van Creveld -

+

+/-

Trinitarian war

-

+

+

Warfighting

-

+

-

Alexander

Ashdown

-

+

Interventions

+/-

Comprehensive approach

+

Non-lethal defence


+

357

2. Leading trends in the conduct of war

Eight topics As explained in the introduction to this paper, after having made reviews of selected books, we selected eight topics for further study. They are: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

the essence of conflict and war, armed forces in interstate war, armed forces in low intensity conflicts/wars amongst the people, trinitarian war, the role of international institutions, might and right, the comprehensive approach and the role of technology.

These will be preceded by a paragraph on terminology currently in use.

Terminology With on the one hand an ever growing world population and on the other unevenly spread and dwindling resources, it is clear that the competition for better positions among states will intensify. Wars with China or Russia seem unlikely now, but in the quest for resources, these countries may play a key role when it

The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war

358

comes to avoiding armed conflict.148 Clashes between civilizations seem farther down the road than Samuel Huntington has predicted, but an explosive mix of resources, religion, culture and race may set off confrontations leading to war. The proliferation of nuclear capacities or the possession of nuclear material is another issue that is especially relevant if rogue states or non-state actors would want to include them in their political ambitions. Climate change may sharply increase the number of failed states in the world and endanger stability in weak regions. Sometimes wars cannot be avoided, because the interests at stake touch upon the very existence of the state. These so-called ‘wars of necessity’ are fought ‘amongst the states’ – often in coalitions – by regular armed forces, in theatre. Mostly, these are ‘big wars’ and do not last long, as one of the parties imposes his ‘might’ on the other with brute force. Wars of the other kind are often called ‘wars of choice’.149 These wars – or rather conflicts – have started ‘amongst the people’ and are interrupted by coalitions who, often acting from a moral standpoint, try to intervene by not only imposing their might upon the parties but also by introducing ‘right’ (the rule of law) as a permanent conflict solver. Wars of choice are usually ‘long wars’ and have an expeditionary character for the members of the coalition. Soldiers are sent to these conflicts on the basis of peacetime conditions and strict rules of engagement apply, limiting the use of force. Some conflicts begin as wars of choice, but may slowly assume the characteristics of wars of necessity.150 It is conceivable that intensification of a war of choice ignites a war of necessity with a neighbouring country. More importantly, fighting a war of choice will almost always imply the escalation or the ability to escalate to a higher level of force. So, the marked difference between wars of necessity and wars of choice can gradually become blurred. The basic question for the application of force is: does being ready for the war of necessity mean that one is ready for a war of choice? We believe the answer is negative: preparing for a war of choice should imply enough capabilities to fight a war of necessity. Nevertheless in this document we will use this distinction because of its military operational relevance. An inherent important change in operational scope concerns the distance we have to travel to the theatre of operations. Nowadays we confront opposing forces much farther away, necessitating a shift in air and sea transportation plus additional expeditionary logistics. These supporting activities constitute a much larger part of our total efforts than during the Cold War.

The essence of conflict and war (1) While a change in the nature of operations is visible, does that imply that the nature of war has changed also? The authors we studied are not unanimous in their conclusions about the directions of the changes, let alone on its impact. Colin Gray does not believe that future warfare as perceived by Martin van Creveld and Rupert Smith is the dominant one. He has more eyes for the constants in human conflict: war and warfare will always be with us. Gray believes that Clausewitz’s insights will remain valid for a long time: war is foremost a political act. However, his opponent-scholars claim that political acts of this kind may have an ideological, religious, cultural, or legal basis. John Alexander thinks that the nature of war has changed at a fundamental level, that of definition. He feels that the use of force for other purposes than the defence of own territory, will be dominant. National survival is no longer an issue and will be replaced by information based common beliefs. More organizations than national forces are capable of threatening the interests of western states. People may want to fight for the survival of the state and their own, but fighting for terrorism implies adhering to an ideology. To counter terrorism, combating poverty is not enough. Some form of military involvement is necessary for eliminating the sources of internal strife and terrorism. Alexander raises the important question whether physical violence remains a necessary component of war. He feels it might be better to develop a definition based on effect. Smith thinks that the ends for which we 148 The Minister’s Letter to Parliament dated 2 June, 2007, mentions the following potential international risks: China, Russia, Middle East and Iraq, Israel/Palestine, Iran and the risks emanating from weak states. 149 The terms ‘war of choice’ and ‘war of necessity’ were coined by Lawrence Freedman in ‘Military strategy and operations in the 21st century’, article in British Security 2010, London 1995. Currently, the latter term covers to a high degree terms like guerrilla, low intensity conflict, war amongst the people, insurgency, asymmetric conflict and 4th generation warfare. Research has found that this type of conflict lasts nine years on the average. Therefore, some writers call this phenomenon ‘long war’. It remains to be seen whether the term ‘war’ in this case is apt, the term ‘conflict’ seems more appropriate. An interesting case was the recovery of Kuwait as a state, a necessity for the international community of states, but the achievement of which was a matter of choice for some individual states. 150 The example of the Dutch involvement in Uruzgan is telling: as a bottom line (among other lofty intentions), the Dutch government wants to be contribute to the success of NATO.


359

are fighting have more to do with individuals than with states. He sees war as a ‘clash of wills’ between individual opponents or societies, rather than as a ‘trial of strength’ leading to the destruction of the opponent’s forces, as in the days of industrial war. Van Creveld uses in this context the expression ‘interesttype of war’, a war of interests, such as territorial control. His idea is that this type of war is limited ‘by definition’, as wars are nowadays fought for the souls of men. We can conclude by stating that war has undergone a fundamental shift from necessity to choice, from national survival to combating non-state organizations, from territorial interests to the souls of men, from physical violence to effects on the will of the opponent, for states and non-state actors alike.

The essence of conflict and war (2) Of the authors we studied, Colin Gray has drawn a list of contingencies of future wars of necessity, with focal areas in the Middle East and Central/South Asia. Gray is adamant about the risk of wars of necessity we face. Martin van Creveld disagrees strongly: he disputes the viability of states in the long run, as low-intensity conflict may end up destroying the state. In the long run, the place of the state will be taken by war making organizations of a different type. In short, he sees an end to trinitarian war, as conceptualized by Clausewitz. Rupert Smith takes a position regarding warfighting close to that of Van Creveld, but he keeps stressing the application of the trinity people-armed forces-political leadership, even when the state is absent and wars amongst the people are being fought. We feel that as long as states are the main building blocks of the international system, states are being condemned to cooperation, but at the same time to competition. The healthiest states are nation-states, a view underlined by Smith where he accentuates the will of the people as paramount. In this respect he comes close to Gray who feels that war is a permanent dimension of the human existence. War is about imposing one’s will on the enemy, a highly political affair that remains political when non-state actors (liberation movements, guerrilla, terrorist and criminal organisations) appear on the stage and infiltrate state institutions. The stage used to be a field where battle was waged, but can nowadays be an urban area or – if terrorists enter the arena – any place where a state appears to be vulnerable, e.g. in junctions of mass transportation or in the field of cybernetics. This being the case, the separation between public and private, government and people, military and civil, tends to become as blurred as before the Peace of Westphalia. The state can only react by intensifying the internal (and possibly external) cooperation between its institutions and by investigating possible links between the wars of necessity and the wars of choice. Consequently, we may conclude that war is about imposing one’s will upon an opponent and that its purpose is highly political, but to a considerable degree influenced by other factors, like religion, justice and the like. In the last decades, an undeniable shift in emphasis towards these other factors can be recognized.

The role of armed forces in interstate war (1) The likelihood of interstate wars is far from small. Frictions over the possession of oil rich areas, fertile soil (think of the recent price hikes of food), resources (water and energy), trade practices, the violation of the Non-Proliferation Treaty, undecided disputes over borders, territory and islands are all too familiar causes for conflict and war. To these we add one more cause. World population is growing, at least until 2050, and according to the German demographer Gunnar Heinsohn151 world history shows that 80 percent of all civil wars, wars for conquest, genocides and terror are caused by an abundance of futureless sons in society at large. In countries like Chad, Niger, Afghanistan, Iraq and the Palestinian areas the population younger than 15 years is almost 50 percent of the total population, while it is more like 15% in Western countries. These youngsters may want to legitimize their violence for the sake of Islam. Though the chances that this type of violence transforms into conventional war are remote, it cannot be excluded that a quest for resources or food and water will be fuelled by feelings of frustration among the younger generations. It is 151 Gunnar Heinsohn, ‘Söhne und Weltmacht; Terror im Aufstieg und Fall der Nationen’, Orell Füssli, 2006. Artikel NRC Handelsblad, 15 september 2007, p. 24.


360

easy to imagine situations in which irregular conflicts spread to conventional war and from there to regional war with an interstate character. So, the interrelationship between conflicts and (interstate) wars is evident and makes it hard to draw a fine line between the two categories. When examining possible causes for armed conflict, the analysis may not necessarily lead to the expectation that a conflict will be fought either irregularly or between states. An example of a combination is the short military intervention of Israel against Hezbollah in Lebanon in 2006: it can be safely assumed that Syria and Iran were backing Hezbollah. A mirrored example would have been interstate war accompanied by acts of terror at home, as some feared during Operation Iraqi Freedom.

The role of armed forces in interstate war (2) The concept of interstate war is becoming more and more blurred over the years, but cannot be discarded because of the viability of the state concept. Often coalitions are formed to fight a pariah state that does not want to conform to international standards of law or humanity. The number of irregular conflicts and confrontations is on the rise, while a combination of interstate war and irregular conflict is far from unthinkable. As Paddy Ashdown has shown, for every interstate war a threefold of irregular conflicts can be anticipated, based on trends since 1990. Rupert Smith does not belittle the role of the state; he focuses on the utility of force. His vision is strongly influenced by his personal experience that the force always had to be adapted to the requirements of the conflict at hand. Recent conflicts have been mainly non-interstate, with coalitions of states opposite irregulars. Smith sees an increased importance for intelligence, still organised in the armed forces, and a decreased emphasis on strike capabilities. His plea is foremost that we organize our institutions better so that they are better suited to the new confrontations we face. He acknowledges that, apart from capabilities for war amongst the people, a state has to be able to prepare itself for the strategic constants, like a (nuclear) missile attack. One would assume that Smith had more to say about the structure of the armed forces, but every time his reasoning is close to that, it stops prematurely. Van Creveld tells the reader by whom war will be fought, what war will be all about, how war will be fought, what war will be fought for and why war will be fought, but he fails to tell with what type of forces it will be fought. Alexander puts some emphasis on non-lethal concepts, but stops short of telling how they have to be embedded in the logical structures of the armed forces. Rupert Smith and Paddy Ashdown both emphasize the need for what Ashdown calls ‘the seamless garment’: the comprehensive cooperation between national and international institutions that deal with prevention of war, the actual conflict and the post-conflict phase.

The role of armed forces in interstate war (3) Big wars will become very big if nuclear weapons are being used, but the good news is that they have made big wars all but impossible, at least in the Cold War. During the Cold War political and diplomatic skills have been successful in avoiding such cataclysm, but there have been close calls. An unequalled prevention has come from the credibility of armed forces meant for interstate war. Armed forces have not been employed to forestall proliferation, to the inherent danger of which Smith points. Nor has the Non-Proliferation Treaty prevented several states from acquiring nuclear capabilities, like India, Pakistan and Israel. Some have given up, like South Africa, Libya and Brazil. Iraq and (possibly) Syria have been forced to give up. North Korea pretends to give up, but may remain a time bomb, for example when its dictator would suddenly pass away and China might want to interfere. Iran is spreading its influence to Iraq and Lebanon. Its leadership will likely steer for a confrontation with the US on this matter. Such a confrontation might lead to a big war involving several western states. As worrisome is a situation in which terrorists would lay their hands on the nuclear arsenals of a state. In such a case the traditional reliance on rational behaviour will not work. The risk of the former Soviet arsenals being available to terrorists may, given the time that


361

has passed, now be next to zero. However, if for instance Pakistan would disintegrate, Al Qaeda and the like might try to use them for their objectives. Traditional nuclear deterrence cannot prevent this and may need a profound review. Furthermore, Smith stresses the requirement for western defence against the ballistic missile threat from rogue states, being able to launch missiles with conventional, nuclear, chemical or biological warheads. This threat would imply an elaborate system combining early warning and C2-facilities, for which the US is already making preparations. Allies would have to make facilities available in order to complete the system. Preferably, they would also have to acquire or adapt their own weapon systems in the lower and upper tier in order to engage the threat against their own territory in an early stage. The same assets could be used for multi-layered force protection during long wars. Nuclear weapons are usually associated with other forms of Weapons of Mass Destruction, of which chemical weapons have been forced back in their possible use effectively, but biological weapons may still pose a problem, as the terrorist attack in the Tokyo underground proved in 1995. So, there is a need for a review on the possession of WMD on the one hand and a requirement for defence against ballistic missiles.

The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (1) Van Creveld postulates that our armed forces are organized the same way as they used to be for fighting World War II, though he admits that expeditionary forces are more modularly structured than ‘defence forces’ and that the share of special forces is not in proportion to their weight. Ashdown also mentions the expeditionary character of modern armed forces, but he finds that they are still geared to fighting battles instead of projecting influence. The best insights are provided by Rupert Smith: the fight takes places amongst the people, the opponent being ‘of the people’ and having the ultimate objective of capturing their will, like we have. This should be ‘the basis for our approach to the use of force’, Smith says. While admitting that – during confrontations with insurgents – it will be hard for us to win ‘the hearts and minds’ of the people, he discusses several ‘major themes relevant to all successful counter-operations’. Firstly, the insurgents must be isolated from the people. Secondly, our forces should match the guerrilla’s but not overmatch them, as they might be provoked to overreact. Thirdly, tactical advantage must be sought in superior intelligence and information operations. Fourthly, the government must be a true alternative to insurgent or criminal organizations. These points must be pursued to a common purpose and direction. Troops may be involved in following their adversaries in order to obtain information, rather than trying to outmanoeuvre them or wear them out.

The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (2) Future operations will be expeditionary, multinational, involve non-military agencies and last a long time. Armed forces require strategic sea and air capabilities; their equipment must be transportable (small and light pays off ) and the logistic tail must be as small as practicable. The same goes for combat support, combat service support and insertion/extraction capabilities. Troops have to be self-reliant to a high degree and provide their own force protection. This leads almost automatically to more special operations units, with their own expertise in the fields of sensitivity towards language and culture of the people. These measures together form an important step towards a light footprint in the theatre, a prerequisite for an effects based approach of operations. Effect however cannot be reached without political considerations. On the one hand, the political necessity for avoidance of casualties seems to be at odds with an effects based approach. On the other, achieving effect will often imply taking risks. Therefore politicians have to strike a


362

balance between minimal presence and achieving effect. This balance can be enhanced by investments in stand-off capability, increased range, high-quality air assets and sea basing. As we said above, preparing for a war of choice should imply enough readiness to fight a war of necessity. Although Smith does not confirm this explicitly, it is the consequence of the paradigm shift he observes. So, we have to structure our armed forces on participation in wars of choice, in which we are able to escalate, and not on the assumption of having to fight wars of necessity, with the equipment of which we can try to contain insurgencies.

Trinitarian war (1) Clausewitz saw the trinity as follows. War is more than a true chameleon that slightly adapts its characteristics to the given case. As a total phenomenon its dominant tendencies always make war a paradoxical Trinity – composed of primordial violence, hatred, and of enmity, which are to be regarded as a blind natural force; of the play of chance and probability within which the creative spirit is free to roam and of its element of subordination, as an instrument of policy, which makes it subject to pure reason. The first of these three aspects mainly concerns the people, the second the commander and his army, the third the government. The passions that are to be kindled in war must already be inherent in the people; the scope which the courage and talent will enjoy in the realm of probability and chance depends on the particular character of the commander and the army; but the political aims are the business of the government alone.” 152 The Clausewitz-scholar Andreas Herberg-Rothe calls the trinity the real legacy of Clausewitz and the real beginning of his theory.153 Clausewitz’s concept of the trinity is explicitly differentiated from his famous formula for war, described as a continuation of politics by other means. The essence of the trinity is that it implies no hierarchy between the constituting elements, yet they are strongly interlinked. Clausewitz uses the metaphor of an object suspended between three magnets.

Trinitarian war (2) According to Van Creveld, Clausewitz assumes that war is an affair of states (or governments). If there are no states and yet there is a war, the trinity does not exist in the same form.154 He then names several historical examples of popular mutinies that led to intensive and widely used violence without a state being able to canalize it. His message for the future is that the state is decreasing in importance and that non-trinitarian war will have a bright future. The essential question to be answered now is the following: if one of the constituting elements of the trinity is missing or vaguely present, does that mean that trinitarian war as such will change? Van Creveld is referring to the absence of the state and thinks that less conspicuous forms of government will not exercise the same amount of control. We doubt this: political leaders may be hiding for good reasons but still be in control. The government of South Korea negotiated in 2007 with the Taliban. This implies that there is always a governing body and that there are ways to get in contact with it. One other element of the trinity may be missing from the equation as well. If the population of a country is not motivated for a war in which its armed forces participate, the trinity will be affected. In that case popular support for that war is probably on the decline, as the example of the Soviet-intervention in Afghanistan until 1990 shows. A continued lack of support will ultimately cause the leadership to give up. So, there is no reason why the concept of trinitarian war would become invalid if one of the elements is not visible or temporarily missing. On the other hand, Van Creveld is right where he notices the lack of comments in On War on popular commitment in general. Clausewitz underestimates in his view the passions that are kindled by the use of violence. So, if the political decision making process is not disciplined and transparent, war may become a goal in itself. This might explain for example why terror

52 Carl von Clausewitz, ‘On War’, section 28, ch 1, bk 1. 1 153 Andreas Herberg-Rothe, ‘Clausewitz’s Puzzle; the Political Theory of War’, Oxford 2007, p. 4. 154 Martin van Creveld, op. cit., pp. 49, 50.


363

using organizations like the Taliban are inclined to excessive violence. Raymond Aron postulates that the relationship between the head of state and the people is the backbone of the trinity: Clausewitz’s emphasis on moral forces results from his interpretation of war as a social activity in which men are involved as a whole people – army, leaders, head of state – all interdependent, the moral union of the people and the sovereign constituting the ultimate foundation of the state.155

Trinitarian war (3) Rupert Smith does not agree with those who dismiss Clausewitz as irrelevant: It is my experience in both national and international operations that without all three elements of the trinity it is not possible to conduct a successful operation, especially not over time.156 Secondly, Smith points at another concept drawn from On War that he has found of great practical value. It is the description of war as a product of both a ‘trial of strength’ and a ‘clash of wills’: If we desire to defeat the enemy, we proportion our efforts to his powers of resistance. This is expressed by the product of two factors which cannot be separated, namely, the sum of the available means and the strength of the will.157 Smith explains that in industrial war overwhelming force was used to crush the enemy’s army, causing the will of the state to collapse: In our current circumstances it is actually the will of the people that is often the objective being sought – yet there is still a tendency to use overwhelming military force in the belief that winning the trial of strength will deliver the will of the opponent. But Clausewitz emphasized the two factors equally…– meaning it is well to examine each situation to decide on the relationship between them.158 Thirdly, Smith elaborates on the trinity in irregular warfare: even in a non-state the trinity can be applied as a useful tool to analyze the actors’ purposes and activities. The aim of all sides is to win the will of the people. Therefore the non-state will also have some dependency and relationship with the people, there will be an armed force of some description and there will be some political direction to the use of that force. It is very possible, particularly in the early stages of the life of one of these organizations, that both the military and political decisions lie in the hands of one or a few men, but nonetheless they will be separate decisions.159 Fourthly, Smith deals extensively with the ‘clash of wills’. Here he puts a stronger emphasis than Clausewitz on the element of will. The latter finds that the trial of strength is essentially a matter of numbers. Smith stresses the importance of the political objective and the objective that the men are fighting for, to be aligned as much as possible. The moral is to the physical as three to one, as Napoleon had it. Smith formulates it as:

Capability = Means x Way2 x 3Will He warns that power is not a possession but a relationship. The capability of a force must be seen as being relative to that of its opponent.160 The usefulness of this thinking evidently applies fully to the concept of trinitarian war.

155 56 1 157 158 159 160

Raymond Aron, ‘Clausewitz, Philosopher of War’, London 1983, p. 120. Translation of Penser la guerre (1976). Rupert Smith, op.cit., p. 58. ‘On War’, section 5, ch. 1, book 1. Rupert Smith, op.cit., p. 59. Ibid., p. 303. Ibid., p. 241-243.


364

Trinitarian war (4) Colin Gray is equally positive on the importance of Clausewitz for current warfare. He quotes him 42 times, mostly to underline his own arguments. For instance, in describing cyber war, he refers to Clausewitz’s dictum that: war is thus an act of force to compel our enemy to do our will. Therefore, cyber war is just another tool of strategy, comparable with economic warfare (e.g. blockade). We then enter the arena of coercion.161 Gray underlines that warfare is effectively a permanent dimension of human existence. This point of view has been challenged by John Keegan who asserts that war is a cultural phenomenon. Although he agrees with Keegan that the cultural dimension of war has been underappreciated in the past, he criticizes the famous historian for taking it too far: Culture is notoriously difficult too define, but we can all agree, at a minimum, that it refers to acquired or learned characteristics. Keegan is moved to suggest, misleadingly, that ‘all that we need to accept is that, over the course of 4.000 years of experiment and repetition, war making has become a habit. It has to follow that if war is basically a bad habit, albeit one of the utmost antiquity, it should yield to a change in attitude that would delegitimize it as a newly unacceptable behaviour. …The important fact that war is cultural does not diminish the logical and historical authority of the argument that war primarily is political.” 162 Gray is most adamant in his statement: For so long as humankind engages in warfare, Clausewitz must rule.163 Although he does not treat trinitarian war as such, he is purely Clausewitzian on the relationship between politics and the military: It should be clear that war should never be thought of as ‘something autonomous’ but always as an instrument of policy; otherwise the entire history of war would contradict us.164

Trinitarian war (5) The role of the media is one of linking the three elements in the Clausewitzian trinity: the civil powers, the military leadership and the population. This is a rather complex relationship, fed by competition between newspapers, radio and TV, and internet users. Their influence on public opinion often occurs along political fault lines, but in some cases public opinion may be ahead of what the media say. An example is the Dutch military involvement in Uruzgan: the long existing public appreciation for the armed forces has hardly changed, though polls show that a majority of the population does not support this particular mission. Nevertheless, the Dutch soldier was chosen ´man of the year of 2006´. So-called embedded journalists draw a lot of criticism from reporters travelling on their own, but it is doubtful whether the latter category obtains a better balanced view on the effects of the mission. After the war in Vietnam the military often stated that the media had stabbed the soldier in the back, but research showed that they just reinforced existing opinions. The relationship between the military and the press is an uneasy one by nature. Some degree of censorship is necessary: the public is not entitled to know everything about a sensitive situation. This applies likewise, if a cultural gap between two cultures might lead to misunderstandings of other peoples´ beliefs and traditions. A certain danger emerges when the media appear to be susceptible to influences from the adversaries. This does not only occur when so-called free moving journalists are reporting the message that our adversaries want to convey to our public. It also happens by careful selection of targets with a high publicity yield. While the press has to act responsibly and be accountable, the military, including the unions, have to demonstrate unity of effort. A positive start in mutual respect can be strengthened by offering military courses to journalists, so that their reporting has at least some profes sional basis. Thus, the military leadership can do a lot to enhance the quality of the press on military reporting, thereby contributing to the relationship between the armed forces and the population.

61 1 162 163 164

Colin S. Gray, op.cit., pp. 293-295 and 321-330. Ibid., pp. 58, 59 and p. 89. Ibid., pp. 380, 381. Ibid., p. 56.


365

The role of international institutions (1) Nation-states are the building blocks of geopolitical relations, while international institutions provide the framework within which states can collaborate in the security domain. International institutions, in particular the United Nations, also provide the legal frameworks in which coalitions of states can act together to preserve and restore international stability and security. Such actions may include military campaigns against aggressive states, interventions in internal state conflicts and against non-state entities. NATO, and EU to a lesser extent, are international organisations with military structures in place to execute such military operations. Members of international institutions ideally share common values. With the number of member states of these institutions growing, values are increasingly diverging among members. NATO and EU both suffer from these cultural effects. The ability of the UN to serve as a successful defender of international order and peace is constrained by the lack of cooperation among the permanent members of the Security Council. Consequently, the ability of international organizations to provide regional or global stability suffers repeatedly from the divergence of interests among its members and their lack of willingness to act united. In the long run this development jeopardizes the status of such institutions as international power houses, albeit the shortage of workable alternatives diminishes such an effect. Only ‘coalitions of the able and willing’ provide a workable fall back position.

The role of international institutions (2) The future position of nation-states is at stake in many reflections on the international system. One of the arguments being used is that the identity of the populations of modern western states is becoming more and more blurred: individuals can belong to various groups, cultures or states simultaneously. Consequently, they will not always support the position of the state in which they are living. A further threat stems from non-state organizations or networks, in particular organized crime (e.g. drugs, weapons, illegal trade or human trafficking), that have substantial influence on ordinary functions of modern open societies. These organizations try to infiltrate regular state institutions and thus undermine state sovereignty. The highest (not necessarily the most probable one) is from non-state actors getting access to weapons of mass destruction. Low intensity conflict has the potential to catalyze processes bringing the weak state down. All these threats represent challenges for international organizations at the same time. They have to cope with non-state powers and their associated security challenges. One way of counterbalancing the power drain to the non-state realm would be to seek alliances with benign non-state actors in the private sector. NATO’s Allied Command of Transformation already accounts for this trend by involving NGOs in its comprehensive thinking and planning processes regarding conflict management. However, given the confidence that many states have in international institutions, it is hardly thinkable that they would become privatized as guarantors of security and hence most likely fragmented. The nature of problems and challenges facing the world community demands a corresponding scale of response. Only the UN, and in its wake regional actors like NATO, EU, to a lesser extent OSCE, AU, OAS and ASEAN, has at this moment the best available structures, expertise and tools to act effectively to counter crises. Over the last six decades, lots of money has been invested in these international security networks. This formidable worldwide fabric cannot be substituted by any other global power overnight.

The role of international institutions (3) Whilst the state has become more vulnerable indeed, what role can international institutions165 play to ease off part of the state’s burden? The UN can provide the legal and even the organizational frameworks for campaigns against aggressors and interventions in general. When it comes to bringing about peace, the UN 165 We refrain from devoting attention to types of specialized international organizations that represent or direct NGOs, like UNHCR, OCHA or ICC. Nor will we discuss the role of the African Union and other regional organizations in the field of security.


366

as an overarching institution is not very effective. Undoubtedly, the UN has grown in importance over the years and is now capable of running multiple military missions all over the globe, but in many a crisis its actions are easily frustrated. The failures of most UN peacekeeping missions in the past (or their seemingly indefinite continuations) do not seem to harm its reputation; an acceptable alternative is hardly available. In some cases, e.g. Sudan and Burma, the UN is masquerading action by inaction, fostering a black hole in the international arena. In the case of Kosovo, the UN was sidestepped by NATO under the flag of humanitarian intervention, a euphemism for an interstate air war launched by a coalition of the able and willing. Although declared redundant after winning the Cold War, NATO was now seen as a viable international organization that could carry out UN missions effectively. Since its involvement in Afghanistan, NATO is facing a much tougher challenge, despite its capacity for serious peace support missions. Its enlargement to Eastern Europe has less augmented NATO’s assets than increased its liabilities however. The change-over of most Eastern European states from Warsaw Pact to NATO has irritated Russia and it remains to be seen whether NATO’s internal solidarity will leave much room for the application of Article 5. NATO’s litmus test in Afghanistan so far has not invoked wide participation of notably its Eastern European members who are most susceptible to old dangers. The outcome of the International Security Assistance Force may be decisive for NATO’s future. A less than positive result would certainly change Europe’s relationship of Europe with the US. With such a forceful ‘director’ in the European Union missing, it will take a major crisis before the European orchestra could play harmoniously. We are puzzled by the question why Smith thinks that the EU is ‘well-placed for the 21st century’, but admit that the necessity for becoming so is evident. A stronger European Security and Defence Policy would add to the solidity of NATO at the same time and diminish the often unbalanced relationship between NATO and the EU. We might phrase this as “NATO having capabilities and no money, the EU having money and no capabilities”. Notwithstanding the enormous overlap in memberships, it is apparently hard to overcome the last obstacles in establishing structural cooperation. In the meantime individual member-states have to care for themselves and rely on coalitions of the able and willing.

The role of international institutions (4) As may be expected, NATO is giving a high priority to transformation: Allied Command Transformation (ACT) and the Joint Air Power Competence Centre (JAPCC) are the major allied institutions that are tasked to bringing about change. ACT recently defined five so-called Capability Areas where major long term requirements are foreseen: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Intelligence/Surveillance/Reconnaissance – Situational Awareness Command and Control – Communications Power (Force) Application Deployment – Sustainment Interoperability

The emphasis of these requirements is even-handed: not only on practical technology to achieve better operational performance, but also on procedures, logistics and readiness. Most NATO member-states started off their transformation process belatedly and have a long way to go in improving their capabilities. The Dutch armed forces were among the first starters in achieving profound changes in the nineties, so there are hardly any role models around. The basic question remains what kind of threats most western countries foresee and where they see other useful opportunities for employment of their forces.


367

Might and right (1) Many thinkers in the classical antiquity, such as Plato, Aristotle, Cicero, Cato the Younger, Seneca, Polybius and Sallust, have distinguished between just and unjust grounds for waging war (Jus ad bellum), and between just and unjust conduct in the course of war (Jus in bello). Probably best known is Hugo Grotius, who, in his ‘De Jure Belli ac Pacis’ (The law of war and peace, 1625) deals with the issue of ‘just war’ in great detail. Others (like Machiavelli, Rousseau and Kant) have added valuable elements to the discussion. Furthermore, throughout history many attempts have been made to ‘humanize’ warfare, mostly attempts to provide some ‘rights’ to warfighters, like the initiatives of Henri Dunant in the middle of the 19th century. From the end of that century on, several identical initiatives – such as the Hague Peace Conferences of 1899 and 1907, leading to the ‘Convention respecting the Laws and Customs of War on Land‘, and later on to the Geneva Conventions, have regulated both the legitimacy of war (Jus ad bellum) and the conduct during warfare (Jus in bello).

Might and right (2) The authors in this study do not discuss at length the juridical aspects of war. John Alexander refers to the awkwardness of ‘constraints’ when he writes The paradox that emerges is that the more physical power we attain, the less able we are to employ it due to constraints driven by political, social ... issues.166 Martin van Creveld states, War without law is not merely a monstrosity, but an impossibility.167 In this context, he refers to rules defining victory in war. He also states that there are several classical examples of war in which rules applied concerning prisoners, the nature of non-combatants, and the use of weapons, particularly with respect to the avoidance of inhumanity, the pursuit of fairness, and the rule of military necessity. In a broader context, he even considers war as – what he calls, paraphrasing Clausewitz – a continuation of justice. He reveals that this aspect of war has a historical record. On the other hand, Van Creveld refers to Clausewitz, according to whom the law of war consists of self-imposed constraints, hardly worth mentioning. He even seems to endorse that opinion when he writes: Necessity knowing no rules, [he who fights for existence] feels entitled to violate the war convention and use unlimited force, something that the other side, fighting in the name of policy, cannot do without suffering the consequences.168 In essence, he asserts, all these rules, including today’s international agreements, have been made by man, and can also be abrogated by him. De Gaulle once quipped: treaties are like young ladies and roses: they last while they last. The cruel and horrifying actions of Assad against the city of Hama in 1982 are an example of a ruler killing his own people: although an internal affair, yet a crime against humanity. The latter term was used by the allies in a declaration against the Ottoman Empire in 1915 and has become incorporated in international law and upheld by the UN in special courts. Van Creveld, who treats the Hama-case extensively169, shows here that he comes from another planet. Although the ‘Assad solution’ can hardly be taken seriously as relevant to western doctrine, he does not even exert himself to show some level of repugnance towards this atrocity and merely states that Assad needed courage, skill and power in order to apply this method consistently. Ultimately, he may have thought, ‘might’ will prevail over ‘right’ anyway. Gray concurs with the latter: international endeavours to control the effects of war politically, legally and ethically are well worth pursuing, but are vulnerable to overturn by perceived belligerent necessity. Politics rule over law, diplomacy and ethics, as over warfare. When survival is at stake, the end will always be held to justify the means. Even though this attitude may dominate ‘Realpolitik’, outside realist-circles a growing feeling of necessity emerges to follow the rule of law also in the context of war and warfare. One only needs to glance through some literature dealing with ‘Just War’ and the like to discover the growing sympathy for 66 1 167 168 169

John Alexander, & Martin van Creveld, ‘The transformation of war’, p. 65. Ibid., p. 87. Martin van Creveld, “The changing face of war; combat from the Marne to Iraq”, NY 2007, pp. 235-246.


368

the proposition that ‘right has to dominate over might.’ Increasingly, the expression ‘willingly or unwillingly’ is added. International Courts of Justice, mostly supervised by the UN, at this moment seem to have no end of work in dealing with leaders who ignored the ‘new reality’. Obviously, it is better to take the (‘new’) rule of law into account, even when it is considered as a self-imposed constraint, eligible to be overturned by perceived belligerent necessity.

Might and right (3) The UN Charter establishes non-intervention as one of the key principles. The ‘non-intervention article’ (Chapter I, Article 2, sub 7) states: Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter Vll. This non-intervention principle is still the norm. However, Ashdown observes ‘changing’ rules of non- intervention. The UNSC has found ways to get around state sovereignty when ethnic cleansing and genocide are evident. Chapter VII of the UN Charter is a base for authorization of international intervention (after a long list of conditions has been met). New emergent norms of humanitarian intervention are gradually superseding the norm of non-intervention since the end of the Cold War. Sovereignty not only gives rights to states, but also a responsibility to protect their citizens, an argument based upon social contract theory. Under this ideal, states can be justified in intervening within another state if that state is failing to protect (or if it is actively involved in harming) its citizens. This has justified UN sanctioned interventions in Northern Iraq in 1991 to protect the Kurds and in Somalia in the absence of state power. This argument was also used (with strong opposition from Russia and China) to justify NATO’s intervention in Kosovo.170 According to John Williams: Throughout the 1990s the debate over humanitarian intervention, still alive and well today, has referred ack time and again to the idea of Just War. […] Augmenting the idea of self-defence as just cause to include a right, or possibly even a duty, to defend the victims of grave humanitarian crises; […]and looking at how Just War’s rules of combat may have to be changed to deal with the absence of a ‘battlefield’, in the conventional sense, have all been important elements of this process. […] The intellectual sophistication of this debate is often impressive, and intimidating. The weight of ages bears down heavily on those contributing and heavyweights of the philosophical, theological and political theoretical traditions are wheeled out at regular intervals by participants to grant vicarious authority to contemporary debate. Saints Augustine and Aquinas, Grotius, Kant, Machiavelli, Thucydides, Hobbes, Locke and other stalwarts of the Western canon are invoked.171

Might and right (4) The development of this ‘new category’ within Just War thinking, adds to the traditional jus ad bellum and jus in bello the idea of jus post bellum. As Williams indicates, the discussion about the essentials of this new idea is just starting and seems to be rather complex. Particularly the involvement of military forces in the process of post-conflict reconstruction and the like is still under discussion. All the same, one can conclude that this is becoming an issue of increasing importance. Consequently, it demands serious attention. Nevertheless, of the authors involved, only Ashdown puts this issue at the forefront of his considerations. Asdown pays considerable attention to post-conflict reconstruction. Referring to the task of humanitarian intervention, he states that we have to create sustained peace and better systems for global governance,

170 Similarly, in May 2008, the intransigence of the Burma dictatorship not allowing foreign aid to the starving people in the Irrawaddy Valley, after a cyclone had flooded the area, was a topic of heated international debate. 171 John Williams (Durham University), ‘The Borders of Just War’, paper presented at the 2006 conference of the British International Studies Association, pp. 3-6.


369

based on international law. To that end, we need to establish in the intervened country the whole range of legal structures, from judges to penal services. The lesson (of intervention) is that, where power goes, governance must follow. He also warns that the end-state works as a mechanism to hold the international interveners accountable for what they do. ‘Simply’ bringing democracy is not the solution and often even not right. Democracy, he states, is ‘only’ a way to protect the rule of law and the like.

The comprehensive approach The comprehensive approach, the conflict management continuum or ‘the seamless garment’ (Paddy Ashdown) is a plea for a structural cooperation between the institutions that have to achieve law and order in a war torn country. This idea emerged in Bosnia, where a complex interplay of civilian, para-military and military groups, International Organisations (IOs) and the mass media stood in the way of a favourable outcome. It became more and more clear that the military instrument alone could not deal with complex modern crises involving many communities and populations. Though the recognition of the roles of other government departments and Non-Governmental Organisations (NGOs) improved over time, efforts were rarely coordinated or focused on a common set of objectives. Ashdown argues that even in the prevention phase, preceding the conflict and the post-conflict phases, a comprehensive approach should be applied between all the institutions dealing with a particular peace support mission. The stabilization and state building processes will in theory benefit greatly if, in the framework of campaign planning, an end state is defined for each and every phase. Bringing democracy should not be included as part of an end state but as the final ‘quality cherry on the cake’; early elections are often a mistake. The core problem of this approach is “the art in seeing the campaign as a whole from the outset” (Smith). This presupposes a strategic objective, which is often vague or even entirely lacking. Yet a desired outcome attainable by military means can only be defined on the basis of a clear strategic objective. Armed forces often have to make do with a compromise by defining intermediate objectives before starting a military operation. Armed forces, according to Smith, can bring about four categories of effect: ameliorate, contain, deter/ coerce and destroy. In deciding on the category, the other players in the continuum (the prevention and the post-conflict phase) have to reflect on the effects of the use of force as one of the possible supporting measures for endeavours in their own field and vice versa, i.e. what they can contribute in an effects based approach to the conflict phase. At the national level this approach may be successful, but in the interna tional field the armed forces are often the only institution advocating the seamless garment. NGOs want to preserve their independence, the same goes for civil UN-organizations and other international institutions. The lesson of this new thinking is that much effort has to be devoted to the definition of responsibilities before participating in an international mission.

The role of technology (1) There are now many historical references to RMA. It is to be understood as the interplay between the innovation of military equipment and capabilities using advancement in technologies on the one hand, and the restructuring of military architectures and operational approaches on the other. This two-sided development in the military domain is also affected by the changes in the security environment and the ensuing kind of conflicts and operations military forces most probably will face. Historical examples are the emergence of mechanized warfare in the 1930s and 1940s, culminating into the German Blitzkrieg concept, the nuclear revolution in the 1950s and 1960s and the (US) Strategic Defence Initiative (SDI) in the early 1980s. RMA essentially aims at enhancing military power through technological superiority over potential adversaries, expressed (inter alia) in dominance in information acquisition, processing, dissemination and ultimately in highly precise firepower. The RMA approach works relatively well in interstate war. This was the case during the Cold War, when the military structures of the two opposing blocks planned for the same


370

type of (manoeuvre) warfare with similar military structures and equipment. The main difference between the blocks was the technical performance and the quality of the fielded equipment. Going from the Cold War to the ‘warm conflict’ era, under regular warfare conditions the RMA delivered unprecedented success, like during Desert Storm. However, this success is waning, since the immediate lesson learned by the defeated parties has been to never challenge a large scale organized and technologically superior manoeuvre force symmetrically. Rather, irregular forms of combat have come into practice, avoiding the direct confrontation with the sharp edge of the manoeuvre and precision strike battle machine, meanwhile hitting soft spots wherever an opportunity presents itself. Furthermore, the lesson advocates of RMA have to learn is that it is no ‘silver bullet’ and that any RMA should be assessed and implemented within a comprehensive strategic framework. Gray, for instance, argues that, by its nature, RMA leads to persuasion of unsound theories of miracle cures for strategic ills.172 More dramatically, Van Creveld states: so expensive, fast, big, unmanoeuverable and powerful modern weapons have become, that they are steadily pushing contemporary war into environments where those weapons don’t work.173 These views suggest that armed forces shaped by the RMA are to a large extent useless given the perspective of the nature of conflict being irregular as a rule. Although this may be a correct assessment for many of the land based conflict contingencies in the foreseeable future, the situation at sea or in the air may open a different perspective. While in land operations an almost infinite number of actors and parameters comes into play, the air- and sea environment usually are more homogeneous with a limited number of variables. Air- and sea operations lend themselves far better for a more calculable approach in which dominant manoeuvre and high technology make a decisive difference. This also applies when it comes to the use of highly lethal power on a global scale against strategic targets. Hence the validity of RMA should be assessed in a more refined way than only LIC-oriented.

The role of technology (2) The champion of the RMA is the concept of Network Centric Warfare. NCW or network- centricity entails a connectivity of all military assets within a single ‘system of systems’. The relations between the various forms of military power are complex and constantly changing. The need for an overarching joint structure is considered by some analysts more vital than ever. Finding military solutions using NCW under this joint approach may be conceptually sound, but depends on this joint structure rather than shaping it. This super system is capable of linking in real time any precision strike shooter with any sensor within a C4ISTAR network. The NCW-concept is pursued by the US and reflects the American way of war that focuses on technological advances, in particular in the area of information acquisition, processing and dissemination. NCW will further evolve in the foreseeable future. However, those who judge NCW upfront as a strategic winner, neglect the stark reality of a panoply of asymmetrical responses that NCW provokes. NCW-based forces will continue to face the fact that a ‘war amongst the people’, is the most likely contemporary and future scenario in land-based conflicts. NCW may only marginally contribute to strategic success in such situations. The NCW school of thought can be interpreted as a US-driven geographically based concept of war, while adversaries have adopted a philosophically based construct.

The role of technology (3) Non-Lethal Weapons, or, at a conceptual/doctrinal level, non-lethality, emerged during the 1990s as a new dimension in military operations that might close the gap identified between diplomacy and the use of (lethal) violence. Crisis Response Operations called for more tailor made military approaches in situations where the use of brute force was considered politically unacceptable, prohibited by mandates and tended to be counterproductive to the accomplishment of the mission objectives. Moreover, media presence turned 72 Gray, ‘Another Bloody Century’, p. 152. 1 173 Van Creveld, ‘The changing face of war’, p. 245.


371

out to multiply such adverse effects. The concept of non-lethality is aimed at the prevention of fatalities amongst civilians when force has to be used, even when individuals or crowds take a non-cooperative attitude (towards stabilization forces). In addition, collateral damage is to be kept to a minimum when equipment and infrastructure have to be neutralized. It thus provides the military with additional options to act in situations where the use of traditional force is not permissible. Ultimately, this approach may contribute to winning the hearts and minds of the population in the stabilization zone and to reducing the cost of reconstruction. Taking advantage of a vast potential of enabling technologies, a broad range of system concepts is either fielded, tested or under development and thus widening the spectrum of non-lethal options. Given the complexity of current and most likely future conflict, non-lethality and its underlying assets may enhance the ability of military forces to respond more flexibly to unforeseeable situations. NLWs may thus provide expeditionary forces with options to better control the effects of their actions on the achievement of the political objectives of the mission. NLWs may pose new challenges as well, as broadening the spectrum of military capabilities drives additional training and command and control requirements. At the same time, NLWs may raise public and political expectations regarding casualty reduction and damage limitation unrealistically high.

The role of technology (4) The effects based approach to operations is a concept designed to achieve desired effects on an adversary or in a setting where non-cooperative actors are present. Some commentators concede that EBAO is of all times and therefore not a new concept, simply because the application of military force presupposes a predefined effect. Whether or not this is true, EBAO intends to achieve a causal, almost linear relationship between means and ends in warfare. This would require a certain degree of predictability in the course of events and an operational environment that can be stabilised and controlled. However, both history and contemporary military experience teach us that the inherent characteristics of war limit the ability to control causes sufficiently well to produce desired effects. Rather, war (as well as stabilization operations), resembles complex adaptive systems in which the central challenge in strategy development is managing change. Due to the irregularity of many actors involved, changes occur rapidly and are often unpredictable. Future conflict is unlikely to be very different is this respect. Rather, conflict dynamics tend to further increase given the availability of powerful assets, both physical and psychological, to a growing number of both state and non-state actors. The notion of a ‘seamless garment’ between prevention, conflict and post-conflict being subsequent phases of intervention missions, as articulated by Ashdown, may be politically sound. However, from a military perspective, the dynamics of conflict interfere with the desire of the interventionists to manage conflict in terms of pre-programmed phases. In dynamic conflict environments dominated by interaction between warring parties, a very high degree of operational flexibility is required for creating effect. In most situations, this can only be accomplished when initiative and decision making is delegated to lower levels in the military structure. Far reaching decentralization of command not only would redefine the relationship between the (empowered) individual military professional and his superiors, but also create political tensions. Political masters are often inclined to exercise close control, leading to close military control in the whole command chain. So, although the effects are politically desirable, EBAO as a system may turn out to be at odds with political-military relations.

The role of technology (5) The American Joint Visions 2010 and 2020 are concepts driven by a combination of new technologies called revolutionary, but the character of these developments is more of a transformation or even a modernization. They describe an increasing reliance on technology, the effect of which does not always lead to proven practices in the short run, but some of the advertised developments have already proven


372

value. Precision adds undoubtedly to isolating the adversaries in the areas of operation from the local population. Better sensors may add to the intelligence picture local commander’s need, while better computers allow a greater number of tasks to be accomplished faster. Infrared technology helps to keep the night window open. While war is, as Smith says, always asymmetric, these technologies foster counterasymmetry, which can be to our advantage. Though most of these technologies have been developed for big wars, some of them can be singled out to make a difference in the conduct of long lasting conflicts, notably where good intelligence and information operations are the cornerstones of success. The first area is Network Centric Warfare (NCW) a great enabler of Intelligence, Surveillance and Reconnaissance (ISR) and C2. NCW enhances joint warfare greatly, as it depends very much on networks. For instance, the ‘sensor-toshooter’- time of most weapon systems can be reduced with the same or better precision. C2 network links between fast jets, helicopters and other air assets improve the situational awareness enormously. The effect of NCW is that land commanders in the field may take and keep the initiative and hunt the adversaries down. The second one is Non-Lethal Weapons (NLW), including the use of non-kinetic weaponry. Neither of them must be considered as war-winners, but they can carry the day in asymmetric conflict. NLW is the answer to the demands of more precise effects (place and blast) against military targets when the adversary chooses to operate in urban operations or when the battle for the ‘hearts and minds’ of the civil population must be won. A lot of enabling technologies are currently being tested or fielded, like light bombs, laser and high-power microwave. So, the ability to select and combine from a wide range of technologies may be decisive when it comes to gaining the upper hand in confrontations with insurgents.

Conclusion (1) New wars lead to a requirement for intensive cooperation; between national institutions in the fields of intelligence and security, between diplomacy, defence and development during missions, and between national and international actors in the three phases of crisis: prevention, conflict and post-conflict. Big, symmetrical, conventional, interstate wars are usually held synonymous with wars of necessity, while long, asymmetrical and irregular wars including low intensity conflicts are seen as wars of choice. In this paper we have been keeping away from semantics and use mostly the traditional words ‘wars’ and ‘conflict’, being fully aware of the subtle differences and overlaps between all these terms. Given the political demands, we hold the view that armed forces have to be organized on the basis of participation in expeditionary and irregular wars, provided they are able to escalate successfully in symmetrical circumstances with a high intensity.

Conclusion (2) War has also undergone a fundamental shift from national survival to combating non-state organizations, from territorial interests to the souls of men, from physical violence to effects on the will of the opponent, for states and non-state actors alike. Still, war is about imposing one’s will upon an opponent and that its purpose is highly political, but to a considerable degree influenced by other ‘semi-political’ factors, like religion, culture and justice. Since the early nineties, a shift in emphasis towards these latter factors can be recognized. Nation-states, although losing ground to international institutions, have a future as the only elements in the international system being able to pursue their interests independently. Nation-states however, will mostly cooperate in international organizations, like the UN, NATO and EU. Despite their sometimes dismal record, they provide legitimacy, international cooperation and coordination (in particular with the US) plus sustainment. Fallback positions are defined by coalitions of the able and the willing. Wars without reference to legal structures are impossible to conduct in the future, although might usually prevails over right. While state sovereignty has decreased in importance as a consequence of the adherence to international obligations, states remain the pillars in upholding those obligations. The


373

possession of WMD seems to be at loggerheads with any international legal structure, but prevents conventional wars between major powers. This does not exclude that the nuclear posture of western states needs review.

Conclusion (3) The assumption of the early nineties that being able to fight an interstate war would imply the ability of employment in a low intensity conflict is false. Expeditionary forces are to be organized on a light footprint for effect, must therefore have expeditionary characteristics, highly capable air assets and, if possible, sea basing. It is recommended that national responsibilities are defined before participation in an international mission is accepted. The use of technology can help the positive effects of western employment in wars of choice enormously. NCW is a key enabler in intelligence and information operations, the two cornerstones in the endeavours for isolation of insurgents. Another way of using asymmetry to our own advantage is the use of NLW. Possible successes in those fields do not imply that there are technological cures for strategic ills. EBAO implies the suggestion that means can be adjusted to ends, but political realities may block the execution of clear cut operation plans.


374


375

3. The Dutch transformation 1991-2007

Dutch security policy The Dutch Ministry of Defence (MoD) started the transformation process of the armed forces directly after the fall of the Berlin Wall in 1989, before the national security policy, formulated by the Ministry of Foreign Affairs (MFA), pointed in the direction of necessary changes in defence policy.174 So, the autonomy of the MoD brought about a new defence policy that was followed up by a new security and a new foreign policy over time. Partly, this autonomy is the consequence of a lack of coherent directives in such a situation. Much policy in the field of defence and security is ‘imported’ from NATO and to a lesser extent from the EU. The MFA’s role is more a coordinating one than an initiating one. Nevertheless several anchors for a national security policy can be identified: ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

The constitution names specifically the promotion of international rule of law; Similarly, it defines the roles of the armed forces: the defence of the country, the protection of the interests of the Kingdom plus the maintenance and promotion of international rule of law; The MFA formulates new policy in memorandums from time to time; The MFA annual budget drafts contain policy elements in the explanatory annexes; Parliamentary control leads to development of policy; NATO’s Strategic Concept (though Dutch policy often precedes international ‘codification’); European Security and Defence Policy, Policy makers compare our position continuously in relation to likeminded middle sized countries like Canada and the Scandinavian countries.

174 This part follows (except the paragraph on relations with the US) the contents of Rob de Wijk’s contribution to E.R. Muller e.a. (ed.), Krijgsmacht; studies over de organisatie en het optreden, Alphen aan den Rijn, 2004, Chapter 5, Defensiebeleid in relatie tot veiligheidsbeleid.

The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007

376

Characteristics of Dutch security and defence policy Though the debate on the constants of national security policy will never end, it is possible to base some of the policy choices on certain typically Dutch preoccupations and principles. Some date back ages; others have come up recently, like the end of neutrality after WW II. Unanimously, policy makers feel that stable international relations are a prerequisite to the absence of threats, prosperity and internal stability. Further tenets: ❚❚

❚❚

❚❚

A legalistic/normative approach prevents interference by more forceful competitors: this explains our emphasis on international rule of law and ethics; Maritime, anti-continental policy furthers the involvement of the US in the defence of Europe, which leads simultaneously to a counterbalance to the three neighbouring great powers; A certain hesitation in the use of military power as an instrument of security policy: shall we do peacekeeping with lightly armed forces or protect our interests with heavily armed forces?

Developments since 1991 have diminished the importance of the transatlantic ties and opened up our involvement in missions abroad, with an increasing acceptance of the use of military force and the consequential loss of lives. It should have been logical that the lesser importance of the transatlantic security relations be replaced by EU progress in the field of security and defence policy, but this is hardly so. At present there is no substitute for NATO organized coalitions of the able and willing.

The relationship with the US Since World War II the Dutch relationship with the United States has been of utmost importance. Despite stressful periods as a consequence of the Dutch decolonisation and the Vietnam War, the ties have been generally good and the transatlantic links have been seen by all Dutch cabinets as a hinge of our external security. The quality of the relations has been underscored by the American involvement in the wars in the former Yugoslavia and the Dutch willingness to contribute to positive outcomes. During operation Allied Force (Kosovo, 1998) the RNLAF was the second European contributor to allied air operations in sortie numbers. One of the causes for success has been the Dutch custom to buy American aircraft. Not only does this make complicated weapon systems affordable, but it enables furthermore a strategic link with the USAF. The intention to buy the JSF as a successor to the F-16 makes an extension of that link a real possibility in the long run. So, interoperability with USAF can be ensured, one of the only areas in Dutch capacities where this can be achieved. Interoperability with the US is a matter of increasing concern given the split in defence spending. While even the British have problems in keeping up with the American forces, spending 2.5% of the national income on defence (21M$/soldier), the Dutch percentage is now well below 1.5% (10M$/soldier). The dependence on the US has thus increased over the years, although this is not a particular subject for political debate. That may be the reason for the Dutch political caution to admit that our forces have participated in Iraq and are still participating in Afghanistan just because the Americans have asked us to do so. The deep resentment towards the Bush-administration makes an open discussion on this issue all but impossible. For this very reason the current cabinet does not want a parliamentary investigation of the background of the Dutch contribution to solve the crisis in Iraq after the American invasion of 2003. Many analysts predict that the American dominance will at least last till 2020, and likely to 2030. So, for the scope of this paper, the relationship with the US will remain of vital importance.


377

Security and Defence documents Since 1991 a number of white papers and equivalent policy documents has been produced that effectuated significant changes in the roles, the employment and the subsequent structure of the Dutch armed forces. These will be dealt with below.

Defence White Paper 1991 Defence White Paper 1991 signified a breakthrough in defence policy from the Cold War to a world in change. The motto of this paper was ‘flexibility and mobility’, while the subtitle announced restructuring and reductions. These reductions amounted to a structural cut of € 320M annually plus a personnel cut of 16%. The army lost a division, the number of tanks was reduced by 50%, artillery and armoured infantry vehicles by 40%. On the positive side, an airmobile brigade would be created. The navy and the airforce benefited from the changes, though the navy lost two frigates and the airforce a fighter squadron. The navy would get an LPD, the airforce a modest transport fleet and more capable helicopters for the airmobile brigade.

Priorities Memorandum 1993 Priorities Memorandum 1993175 brought about fundamental changes already implied in the 1991 White Paper. Most importantly, conscription was suspended and the budget was further reduced with € 500M annually. More emphasis was given to crisis management operations abroad, for which conscripts could no longer be used. Threat based planning was replaced by capabilities oriented planning. New was the settlement of the political ambition level: ❚❚ simultaneous participation in four peacekeeping operations with a battalion, a fighter squadron or two frigates for a period of 1,5 years (3 x 6 months) in the low end of the spectrum and ❚❚ for peace enforcement missions: one operation of a year maximum with a brigade, a maritime task group or three squadrons. The overall size of the armed forces would shrink by 30-40%. The army was hit hard and lost another division, compelling it to merge the remaining division in a combined army corps with Germany in order to retain the army corps level. The navy lost 12 minehunter size vessels and the airforce one additional F-16 squadron.

November letter1994 November letter1994176 announced new cuts. Fresh policy would achieve cost reductions of € 375M along three lines of operation: ❚❚ overhead and support ❚❚ investments in international cooperation ❚❚ operational capabilities The emphasis would be on the first one, as justifications for the other ones could hardly be found. So, a range of efficiency measures was implemented in the fields of training, services and support.

75 Prioriteitennota 1993. 1 176 November brief 1994.


378

Re-evaluation memorandum and criteria framework. 177

In 1995 the MFA published a document aimed at the integration of foreign policy, development activities, international economic relations and defence. The bottom line of this re-evaluation was clearly to regain the MFA’s policy role. As all the parties involved kept moving on the same track, the effects of this memorandum were rather limited, but it had the side-effect of a reduced distinction between internal and external security. The events of 9/11 would intensify cooperation inside the overall bureaucracy. In the same year the criteria framework, the list of most relevant decision-making criteria for participation in operational missions abroad, was scrutinized by Parliament. The parliamentary committee found that the established framework was hardly comprehensive. The arguments for participation differed markedly, depending on the ambitions of the ministry concerned. The MFA thought in terms of international rule of law, international peace and security and the reinforcement of the Dutch position internationally. The MoD underlined the achievement of the ambition level it had earlier established. In the final decision paper the operational aspects of the mission appeared to be second to rather vague MFA ambitions. In short, politicians had no clue of how to use military force. The conclusions of the committee lead in 2001 to an improved criteria framework in which the military feasibility of a mission had much more profile.

1998 Evaluation of the 1993 Priorities Memorandum The 1998 budget comprised an annex evaluating the 1993 Priorities Memorandum. The text confirmed the two main roles of the armed forces: defence and crisis management, be it that the risk of an all-out war was now discarded for the first time. Regional collective defence operations led by NATO would in essence not differ from other crisis operations. In order to improve preparations, only the structure of the army would have to be adapted. The division would now comprise three equal brigades with each four manoeuvre battalions of four companies. Engineers and Special Forces would be augmented. So, the modular structure and the expeditionary character were further enhanced.

Defence White Paper 2000 New budget cuts amounting to 3 billion euro over ten years, led to a two-stage approach. A so-called Headlines Memorandum178 seeking public support preceded the Defence White Paper 2000 in which the results of the memorandum were integrated. The document underlined the expeditionary character of the armed forces for the first time, proof of which the limitation of one year for peace support missions was deleted. Besides, an active and more European security policy was announced, in which political, economic, military and humanitarian efforts would complement and reinforce each other. Also new was the idea that Dutch territory would not be threatened any more. Consequently all mobilisable units were disbanded, but the paper stayed short of calling reserve units into being, if a deteriorating situation of a mission would demand augmentation. The navy had to sell two frigates, three minehunters and three MPA-aircraft, while the introduction of the NH-90 helicopter was delayed until 2007. The airforce lost one more squadron F-16s, the small F-27M fleet and the squadron Bölkow-105 helicopters. On the positive side, a second LPD was put out; the marines would get a third battalion and the army 800 additional soldiers. Moreover, extra helicopters would be ordered and a CIMIC-capacity was created. The message of this white paper was to improve the sustainability of the armed forces by lowering the frequency with which personnel was sent on mission. However, disappointing recruitment figures stood improvement in the way. Remarkably, Parliament did not agree with the liquidation of an F-16 sq, given the excellent performance of the airforce 77 Herijkingsnota en Toetsingskader. 1 178 Hoofdlijnennotitie.


379

during operation Allied Force (Kosovo 1999). In the pro-European context, the German-Netherlands army corps staff was offered as a high readiness headquarters for EU- and NATO-missions. More cooperation was sought with Britain, France and Germany. With the latter, agreement was reached on co-use of its air transport fleet.

9/11 The events of 11 September 2001 had a profound effect on Dutch security policy. It was now realized that internal and external security were closely interlinked. On the one hand, a national contribution could be asked to combating terrorist forces in Central Asia; on the other hand, by doing so the threat against national security would be raised. An ‘Action plan for combating terrorism and improving security’179 was launched. As a result, the coordination between the ministries (General Affairs, MFA, Development, Defence, Interior Affairs and Justice) concerned was enhanced. For the MoD it implied the reinforcement of the Military Intelligence service, the Royal Marechaussee, the Army Special Forces (KCT) and the Special Assistance Unit180 of the Marine Corps. Additionally, a number of so-called active measures were taken in order to improve preparedness for unexpected activities.

2003 Defence Budget and Policy Letter

181

September 2003 marked a new downward curb in defence spending. The cuts in expenditures went up from € 120M in 2004 to € 245M in 2008. Together with previous recent budget reductions they amounted to € 255M in 2004 to € 380M in 2008, i.e. around 5% of the budget. Nominally, the level of 1990 was equalled; in percentage of the BNP the budget dropped to 1.5%, considerably less than the NATO-average of 2%. The effects of the reductions compounded the earlier cuts: the wear and tear of older army weapon systems began to show, the budget not allowing timely replacements. The ambition level (see above 19) of four simultaneous operations had already been brought back to three a year before. This time the minister (Henk Kamp) tried to cut deeper into the operational capabilities than necessary in order to free up money for high priority investments. The list of measures was highly impressive: personnel would be scaled back from 70.000 (20.000 civilians included) to 57.000; all MPAs to be sold; ❚❚ discontinuance of MLRS; ❚❚ army infrastructure (Ede, Seedorf ) and two airbases closed: Valkenburg, Twente; one to be made inactive: Soesterberg; ❚❚ frigates from 14 to 10; ❚❚ minehunters from 12 to 10; ❚❚ number of mechbrigs from three to two; ❚❚ tanks from 180 to 110; ❚❚ howitzers from 57 to 39; ❚❚ fighter aircraft from 137 to 108 (6 sqs remaining); ❚❚ attack helicopters from 30 to 24; ❚❚ no third marines battalion; ❚❚ no expansion of the number of Patriot missiles. On the plus side, the frigates would be equipped with tactical land attack missiles (cruise missiles), the army special forces would be expanded and the airforce would get a third DC-10. ❚❚ ❚❚

79 Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid. 1 180 Bijzondere Bijstandseenheid. 181 The memorandum was published on the occasion of the Opening of Parliament, September 16, 2003 (third Tuesday in September). It was attached to the Prinsjesdagbrief and often quoted by that name, but the title of the memorandum was Op weg naar een nieuw evenwicht: de krijgsmacht in de komende jaren (Towards a new equilibrium: the armed forces in the coming years).


380

After the 1993 Priorities Memorandum, this memorandum made the most impact. The capacity against terrorism would be enhanced, while the need for better expeditionary capacities (especially logistics and combat service support) and national emergency assistance was recognized but not financed. The ground forces have arrived at a minimum low, a situation aggravated by the mandatory contributions to NATO’s Response Forces and EU’s Battle Groups. For the first time since 1991 capacities were discarded, a loss unlikely to be restored. Moreover, modern armed forces need a growing amount of investments, e.g. in Network Centric Warfare capabilities that link intelligence, target acquisition and surveillance systems. Such capabilities require investing in training and software. As a yardstick, 30% of the total budget is often seen as sufficient. The Dutch armed forces had an investment percentage of 16.9% in 2003.

Naval study 2005

182

It was felt in 2005 that the navy needed special attention to prepare for the future. Considerations leading to this environment study were the increased requirements for support for land operations from the sea, the emphasis on roles in the lower force spectrum and a decreased requirement for sea control/denial capabilities. The study led to the following outcomes aimed at improving the navy’s expeditionary capacities: ❚❚ The exchange of four M-frigates for four Maritime Patrol Vessels (MPVs) suitable for NH-90 operations and the launching of two superhibs (fast intercept boats); ❚❚ ‘Tactical Tomahawk’ and ‘Standard’ missiles for the four LC frigates; ❚❚ Personnel augmentation of the two marines manoeuvre battalions; ❚❚ The replacement of the oiler Zuiderkruis by a multifunctional logistic support ship in 2011; ❚❚ Better sensor suites for the four submarines and ❚❚ Mine sweeping suites for the ten mine hunter vessels.

Update 2003 Defence Budget and Policy Letter Titled “New equilibrium, new developments; towards future-proof armed forces”183, the update on the fundamental changes of 2003 was published in June 2006. It recognized the profound impact on the armed forces, but it promised a “solid base for targeted further developments of its capabilities, over the coming years”. The document outlined six development directions. ❚❚ The implementation of complex operations far away from the Netherlands. This implied: -- the choice in principle of the JSF (final decision 2010); -- MALE UAV purchase; -- contribution to Allied Ground Surveillance (AGS) capability of NATO; -- four to six additional Chinook helicopters and more NH-90s from the maritime to the land transportation role; -- two extra C-130s to replace two Fokker F-60s; -- requirement for at least one C-17; -- cancellation of the in 2003 intended sale of attack helicopters. ❚❚ From island to archipelago. This meant that the national assistance capacities were enhanced, including cooperation between ministries. ❚❚ From individual armed forces Services to all-Services, implying more ‘jointness’ throughout the whole defence organization plus visibly a Joint Air Defence Centre, the Defence Helicopter Command, possibly a ‘PJHQ’. ❚❚ Intelligence: more cooperation between MIVD, NCTb and AIVD.

82 Marinestudie 2005. 1 183 Nieuw evenwicht, nieuwe ontwikkelingen; naar een toekomstbestendige krijgsmacht.


381

From technology to information and innovation: the development of NEC by linking sensors to shooters. Various communications systems offer opportunities here, of which some in a national context. ❚❚ From jobs to the people doing them: more investment in personnel. The large scale cutbacks of 2003 had been effective for the investment percentage which had gone up from 16% (2003) to 19.9 (2005). ❚❚

Headlines of defence policy

184

In July 2007 it appeared that the expenditures for the mission in Uruzgan that had started in 2006 had risen far above the foreseen budget. As additional money could not be found elsewhere (notably in the so-called inter-ministerial HGIS budget), the MoD was tasked to absorb the running costs. In July 2007, the minister came up with the following measures to make ends meet. ❚❚ Cancellation of Tactical Tomahawk, MALE UAV and AGS; ❚❚ The number of operational F-16s to go down from 90 to 72, while 15 would remain available for training; ❚❚ The number of tanks from 88 to 60; ❚❚ The number of howitzers from 36 to 24; ❚❚ Withdrawal of the marines company from Curacao; ❚❚ The logistics and combat service support brigades of the army would merge. Several measures were announced that were intended to show that the MoD still had its house in order. They comprised among others more CIMIC and SSR personnel, better NEC capabilities, and improved security for personnel on mission, a ‘PJHQ’, improvements on the Apache weapon system and more budget for intelligence. Most of these measures had been announced earlier and could hardly be seen as compensating good news. The letter comprised the phrase ‘As civil as possible, as military as necessary’185. In the context of the Uruzgan-mission it suggested that (re)construction should be the primary objective, security coming second. No need to explain the fallacies of such thinking.

Conclusion At first sight, the records over the period 1991 through 2007 show a rather bleak picture: ❚❚ Navy: frigate-size vessels from 18 to 10; MPA from 13 to 0; submarines from 6 to 4; minehunter-size vessels from 29 to 12; personnel from 22.000 to 11.000. ❚❚ Army: brigades from 10 to 3; tanks from 913 to 82 (22 training); artillery from 543 guns to 24; armoured AAA from 95 to 0; AFV from 1327 to 794; personnel from 75.000 to 25.700. ❚❚ Airforce: F-16s from 162 to 87 (15 training); Hawk fire units from 16 to 0; personnel from 18.500 to 9.400. On a more positive note, the armed forces could only adapt to facing major challenges on the basis of a profound transformation in multiple areas: new doctrine, professionalization (army), new equipment (helicopters, support ships, tanker and transport aircraft, C2, logistic systems), etc. The transformation process though makes the impression of being haphazard, piecemeal and dominated by continuous budget cuts. In our view there are just two significant documents that radiated vision: the Prioriteitennota 1993 and the Prinsjesdagbrief 2003 even overshadowed the importance of two White Papers (1991 and 2000). Several essential questions remain unsolved: ❚❚ Can the Defence budget be stabilized? ❚❚ Can the erosion of the budget due to expenditures for crisis management missions be prevented? ❚❚ What are the basic assumptions for establishing the structure of the forces? ❚❚ Can the ambition level be translated into capabilities and conditions of sustainment? ❚❚ Do the forces benefit from enhanced jointness?

84 Het defensiebeleid op hoofdlijnen, letter to Parliament, 2 July 2007. 1 185 Zo civiel als mogelijk, zo militair als nodig. This motto had been used in the late nineties by the unions in order to achieve working conditions for military personnel, based on contracts with civil servants.


382

❚❚

Is it possible to attract talented personnel in areas of expertise that have been reduced beyond sizeable limits (e.g. tanks, artillery, air defence artillery and guided missiles)?


383

4. The MOD projected transformation from 2007 to 2020

The Dutch defence budget Since 1992, the Dutch defence budget shows a steady decline. In real terms we spend now 20% less on defence than fifteen years ago. As percentage of the BNP, we have slipped from 2, 7% (1992) to 1, 5% in 2006 and, with unchanged policy, we will sink to 1, 35% in 2010. This decline runs parallel with reductions in most other NATO countries, though it is often said that in terms of operational output the Netherlands is performing better than the midway position it takes in NATO. In per capita terms the Dutch ranks 7th among 29 member-states, though the lowest ten positions are taken by former Warsaw Pact countries and Turkey, the latter being a relative giant. So, the real question should be what one can buy for the available money. While the total annual budget amounts to € 8Bn, around € 1,6Bn is available for investments, of which € 400M goes to infrastructure. It is interesting to note that, whilst the defence budget has decreased over time, the expenditures for internal national security have more than doubled in real terms over the same period. The Ministry of Health, Welfare and Sports spends almost three times the defence budget on secondary health (AWBZ). The Ministry for Development is entitled to spend 0.8% of BNP, irrespective of its effect. For planning purposes, it would certainly be helpful if the defence budget could be set on a fixed percentage as well. In NATO, the member-states have agreed to spend 2% of BNP on defence. This should be the bottom-line in the future, to be reached via annual increments over a number of years.

Investments It is widely known that modern armed forces need an investment percentage of at least 30% in order to keep up with developments in technology. This level was maintained in the mid eighties and fell slowly back to

The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020

384

24% in 1993-1995, but increased again to 29% in 1996-1998. From then on, it decreased to 18% in 2004, its lowest level in modern times. At present, it has reached 20% again. The question is whether that is enough to sustain modern armed forces of a reasonable size. Although the height of the investments varies per service (airforces always face high capital costs), it can safely be said that: ❚❚ the costs of modern technology are rising faster than the normal growth of BNP, experts estimate the rise at 6-8% annually; ❚❚ lower equipment orders due to shrinking organizations drive costs per piece up; ❚❚ complex weapon systems need an increasing amount of R&D plus huge investments in the design and development phase; ❚❚ living and working conditions for the professional soldier cost more money than for his conscripted predecessor; ❚❚ the armed forces show a less favourable teeth-to-tail ratio due to increased complexity of logistics; ❚❚ expeditionary operations usually imply much wear and tear on the equipment. One has to bear in mind that the investments by their very nature are always treated as the end of the chain. If the defence department is short of money due to unexpected expenditures, in most cases it will be hard to find that money elsewhere, given existing obligations. In other words, investments are often a last resort to make ends meet. All the above make it plausible that 30% of the budget, not 20% must be seen as a minimum percentage.

Personnel While the total military personnel amounted to 104.000 in 1990, of which 57.000 professionals, the figure for 2006 is 49.000. Civil personnel has gone down from 24.500 (1990) to 14.000 (2006). The personnel expenditures are € 3Bn, around 38% of the budget. Of the annual intake of 5.000 recruits, 15% is female of whom a relatively small number will occupy technical jobs. The figures do not compensate for maternity leave and other factors diminishing the effective service engagement of women. The following overview lists the distribution of military personnel over the categories per service. This distribution is rather even, given for instance the requirement for high level educated personnel manning complex weapon systems in Navy and Airforce. It only seems that the number of officers in the Army is somewhat out of proportion. Although the armed forces encounter problems in particular in the retention of captains and majors, the management regulations for the higher ranks apparently do not prevent a certain imbalance. Officers

NCOs

Other ranks

Total

Navy

2.200

4.700

3.400

10.300

Army

4.100

7.000

11.200

22.300

Airforce

2.700

4.700

2.700

9.900

500

4.200

1.200

5.900

Marechaussee

In times of a flourishing economy, the armed forces have difficulties recruiting people: in 2006 only 97% of the organization was filled, the figures for 2007 are worse. In particular the technical professions, including aircrew, do not attract enough candidates. The interest for the combat arms of the army is marginal at best. Ongoing recruitment efforts hardly succeed in filling the ranks and perspectives for improvement are dim. Better labour conditions would contrast with the rest of the public domain and extra allowances apply only to scarce technical personnel. This means that the personnel limits of the armed forces are in sight. Currently (2008) this is seen as the most important and urgent problem inside the ministry.


385

The capability-capacity crunch The basic dilemma with which modern armed forces are faced, is that the emphasis on advanced expedi tionary military effects leads to much more expensive individual soldiers or weapon systems. Thus many a minister of defence is faced with three options: firstly, increase the defence budget in order to uphold the quality and quantity of the forces; secondly, maintain the quality while reducing the numbers and thirdly, lower the quality while maintaining the numbers. Dutch defence ministers have preferred the second option over the last fifteen years, as has been explained in Part III. Capabilities in some areas, notably tanks and artillery, have slipped below a minimum and the future of whole capacities is at risk. The complete maritime patrol air capacity has already been disbanded and with unchanged policy more are to follow. If it could be said that interoperability and task specialization in the international organizations to which the Netherlands is contributing, were flourishing, then opportunities for reliance on other allies’ capacities might be considered. The truth of the matter is however that interoperability is suffering from materiel underinvestment in most countries and, for political reasons that task specialization has never matured. Therefore, it must be realized that disbanding capacities is a dangerous process, firstly because it is almost always irreversible and secondly because of its negative effects on the overall outcome of a mission. The bottom line therefore is that the inherent uncertainties in the field of external security can only be met by certainties, the most important being to raise the defence budget to a minimum quality and quantity level.

Joint materiel planning Another factor is negatively affecting the outcomes of current materiel planning. Apart from the Royal Marechaussee that is mostly spared due to its links with the ministries for internal security, the competition between the other three services for better shares of the budget is somewhat mitigated by the 1:2:1 rule, implying that navy, army and air have to work with more or less fixed ratios. To use a metaphor, three cars are driving line abreast on a narrowing road. The consequence of this policy is that – in order to fit – the cars have to become leaner and longer. So, the services all have to stretch their long term investment plans over a greater length of time, if (or when?) the budget shrinks. This policy is unwise, because it makes complex materiel investments more costly than necessary: in stead of producing a limited number each year over a lengthy period, it is safe to assume that larger orders in a shorter time have a cost saving effect. Firstly, because of the lower production costs; secondly, the replaced and the replacing system need a much shorter parallel in-service time. Besides, this policy leads to a service-driven prioritization which does not necessarily correspond with the political long-term overall intents. The example of the F-16 replacement is telling. As it stands now, assuming that a positive decision will be made in 2010 on the F-35 as the replacing aircraft, the investment budget between 2010 and 2020 will largely be absorbed by new fighter aircraft. As the money will have to come from ‘the airforce budget’, the consequence is that there will be hardly any room for other airforce requirements; possibly other services’ projects will suffer. Any budget reduction leads to more delay, smaller numbers and even higher costs. It is possible to break out of this negative spiral by allotting certain projects to a limited number of years, while stalling (almost) all other projects, irrespective of service. To use the same metaphor again, road time should be given to just one driver till he has finished the trajectory safely. Such a change of policy would not only save money, but also lead to a better prioritization, again irrespective of service. Exemption should only be made when the implication of national industries in projects (like the infantry fighting vehicle replacement) would be limited by production capacity. Therefore, we advocate abolition of the 1:2:1 rule and introduction of prioritized joint materiel planning.


386

Planning from 2008-2012 The materiel investment plans until 2012 are open to the public (www.defensie.nl/materieelprojecten). The figures show that the space for new policy increases over time, obviously as a consequence of less obligations. The major projects are: ❚❚ ❚❚ ❚❚

Navy: NH-90 Army: Infantry Fighting Vehicle (CV-90), Armed Wheeled Vehicle (Boxer) Airforce: F-16 replacement (SDD phase), Chinook Projects in €M

2008 in progress

2009 in progress

2010 in progress

2011 in progress

2012 in progress

Navy

260.8

256.3

214.5

137.5

75.1

Army

540.0

384.3

209.2

190.4

127.5

Airforce

310.2

243.2

117.0

32.2

1.0

1.111.0

883.8

540.7

360.1

203.6

total

The following projects amount to expenditures more than € 250M: ❚❚ Navy: Patrol Vessels (2006-2013), Joint Logistic Support Ship (2006-2014) ❚❚ Army: Defence Transport Vehicles (2010-2018) ❚❚ Airforce: Replacement F-16 (2007-2025)

The period beyond 2012 The figures for this period are not open to the public. The most conspicuous project is the replacement of the F-16. Second guessing, it is fair to estimate the total costs for this aircraft at around € 6Bn: 80 aircraft (in two batches: 55 and 25) x € 50M per aircraft = € 4Bn plus around € 2Bn for spares, training and additional costs. The actual production takes place between 2011 and 2023; the peak years will be 2017, 2018 and 2018 when around € 500 annually will be spent on this project. In concurrence with para 4, it would make sense if the bulk of this project could be compressed into four years, preferably the early practicable years. If the airforce would diminish its F-16 operations at a minimum level in that timeframe, additional money could be saved on improvement and upkeep programmes. The two navy projects then could precede the aircraft project, while the vehicles project could be delayed to the end of the period.

Conclusion The defence budget has decreased to 1, 5% of BNP and is gradually lagging behind the growth of BNP. Given the position of the Netherlands as a nation that is internationally respected and dependent on overseas trade, it is to be expected that the international community will appeal on the government to make substantial contributions to solving crises abroad. Therefore, the Department of Defence must be able to plan ahead and be ensured of a fixed percentage of BNP, at the NATO-recommended 2%, via a gradual increase to be reached in a limited number of years. This would more or less that the current capacities could be maintained and prevent that they are fritted away by seemingly harmless reductions. The size of the armed forces is limited to a large extent by the recruitment possibilities. This implies that the maximum


387

peace time ceiling will be around 50.000 personnel. A major cost saving effect can be reached by joint materiel planning, preventing the services to continue major equipment projects in a parallel fashion. This means that at the Defence level subsequent priority should be given to each important programme in a certain timeframe.


388


389

5. Alternatives to the MOD projections

Introduction In the conclusion of Part III the following questions were asked: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Can the Defence budget be stabilized? Can the erosion of the budget due to expenditures for crisis management missions be prevented? What are the basic assumptions for establishing the structure of the forces? Can the ambition level be translated into capabilities and conditions of sustainment? Do the forces benefit from enhanced jointness?

In order to answer these questions we will follow the basic framework of the research program RNLA 2020.186

186 Part V follows the structure of the TNO report FEL-03-A197: Objective Force structures – international developments.

The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections

390

Wold view

Self image

Threat assessment

Scenarios and lessons learned

Ambition

Required capabilities

Technological developments

Objective force

Legacy force

Policy making

World view This is the perception of the situation of the world at some point in the future, composed of elements and described by parameters that are relevant for the strategic (political, military, economical) relations between states. The most elaborate assessment can be found in the UK JDCC (Joint Doctrine and Concepts Centre) Strategic Trends paper, a rolling document that has a direct bearing upon the UK defence and security policy up to 2030. The overall trends are increasing interdependence and intensifying competition among states. The following strategic drivers have been identified: ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

Decline in state sovereignty, a shift of power form states to international or non-state networks; Increased destructive power of the asymmetric threat from terrorist and/or hostile states to UK homeland and overseas interests; Increasing turbulence world-wide, with persistent low intensity threats; Proliferation of new technologies (e.g. biotechnology), which could be used by future adversaries; Likely new nuclear and WMD (weapons of mass destruction) powers; Failing states becoming a greater threat to global security than resurgent ones; poorly governed space poses a threat as a safe heaven and training ground for terrorist groups; Evolving politico-military alliances and coalition partnerships; various states will face strategic crossroads; Evolving North Atlantic/European security architecture; the UK is likely to find it increasingly difficult to satisfy both US and EU political goals; The US-declared ‘global war on terrorism’ and ongoing military transformation concepts, diplomacy and global military footprint; Fundamentalist reaction to Western (particularly US) power and culture; Increasing mutual antagonism between Islamic and Western cultures; Interstate migration becomes a greater issue;


391

Competition for scarcer natural resources; ❚❚ Increasing calls for humanitarian intervention and assistance overseas (especially in sub-Saharan Africa); ❚❚ New environments for conflict: space and cyberspace. ❚❚ Comments from the Dutch viewpoint: ❚❚ The UK is more inclined to follow the US political goals than the Dutch government that has a stronger loyalty towards the EU. ❚❚ The outcome of the 2008 elections will determine whether the war on terror will dominate US foreign policy from 2009 on.

Threat assessment Again, we will follow the Strategic Trends document. ❚❚

❚❚

Conflicts and tactics -- Interstate conflict is likely to become more risky and so less frequent, but will be more dangerous when it does occur. Intrastate conflict will probably become more frequent and will have increased consequences for international security. There will be more conflicts between state militaries and a range of non-state actors, but particularly terrorists. -- States and non-state actors (opponents) will be forced to adopt asymmetric strategies and tactics such as denying force entry, disabling force multipliers, disrupting enablers and avoiding combat or outright defeat in order to circumvent an deny the conventional military advantages of the US and its allies. Both states and non-state actors are likely to consider targeting civilians and homelands. -- Combat after 2015 may increasingly be shaped by the implications of remote and autonomous systems. It is likely to take place over a wider number of environments more frequently including space, cyberspace and the EM-spectrum. -- The nature of strike operations to 2015 will largely determined by US transformation. Full spectrum dominance will be built on precision engagement, information superiority, full dimension protection and focused logistics. This is likely to lead to US-led combat operations that are increasingly non-linear and dynamic, employing dispersed and precise forces at high tempo. -- Stabilisation operations to 2015 will evolve to encompass a more frequent counter-insurgency element, more systematic burden sharing between contributors, and between the military and other agencies. Weapons -- WMD, and their means of delivery, will proliferate significantly by 2015. It is judged that North Korea and Iran will develop nuclear weapons before 2015 in the absence of external intervention. Open sources indicate that India, Pakistan, Israel, Libya and Syria could potentially have biological weapons by 2015. Ballistic delivery systems will proliferate and extend in range. -- Non-ballistic systems including cruise missiles, sleeper devices, and asymmetric delivery mechanisms will become more prevalent, especially if US ballistic missile defence becomes a reality. Non-state actors are likely to acquire WMD before 2015 and will be much harder to deter than state proliferators, making this a key security threat. -- Alliance nuclear deterrence will lye in preventing coercion by states armed with WMD. Consequently, the UK and France are likely to retain small numbers of capable nuclear systems. Meanwhile, China will continue to increase the effectiveness and number of its systems and of the other P5 nuclear weapon states. The US and Russia are likely to retain a significant numerical advantage over other states.


392

--

❚❚

❚❚

❚❚

Delayed-lethality and non-lethal weapons such as EM pulse weapons, radiological and carcinogenic chemical weapons are likely to offer new mass effect threats by 2015.

Europe -- European allies will continue to depend on NATO and US commitments to guard against any strategic threat to Europe. A major conventional threat is unlikely, and would probably only arise if Russia recovers economically and regains capability and intent towards 2030. -- Until 2015, most European allies will limit military deployment abroad to stabilisation operations, although these may be over a wider range of potential regions. The UK and France will seek to retain the ability to project power and to contribute to US-les intervention operations. The EU may develop collective defence and intervention capabilities by 2030. US -- The US’s defence spending is likely to exceed the sum of the next five biggest spenders until at least 2030. -- A range of countries will extend their power projection capabilities but those of the US will remain pre-eminent. -- US posture will determine global military strategy until at least 2030. Its current movements towards enhanced homeland defence combined with assertive and pre-emptive military action abroad against terrorists and proliferating states are likely to continue until at least 2015. -- Those allies who wish to maintain a significant influence on US strategy and operations will need to offer front-line capabilities that supplement, complement or exceed US capability and can interoperate technically and organisationally. -- Most allies will be unwilling or unable to match the financial organisational challenges of trans forming their own forces to match those of the US. Role specialisation may therefore occur between coalition members such that the US concentrates on strike operations and many of its allies provide stabilisation and support capabilities. Russia, China and India -- China and India will probably see the most significant relative increases in defence spending. China may be the second largest spender by 2030, by which time India may have overtaken the UK. -- China and Russia may develop multi-regional capabilities (analogous to that of the UK or France now) by 2015. China and the EU could achieve global capabilities by 2030. -- Russia, China (and perhaps India) will seek to maintain their freedom of action from US influence by maintaining the surety of their WMD. Notwithstanding their increasing power projection capabilities, China and India are unlikely to seek global military influence before 2030. Comments from the Dutch viewpoint: ❚❚ Iraq was included in the original text on the proliferation of WMD. This implies that the list of countries that have the ambition to acquire WMD and improved ballistic delivery systems has to be updated constantly. ❚❚ The coming of age of an EU collective defence capabilities is not foreseen before 2030. This forecast may have to be adapted after one or two major security crises affecting most EU-members. ❚❚ Interoperability endeavours to match the US strike forces for possible joint deployment will be possible for Dutch air capabilities, increasingly difficult for Dutch naval forces and nearly impossible for Dutch ground forces. ❚❚ Russia’s treatment of the South-Ossetia crisis in August 2008 indicates an ambition to dominate the former Soviet-Union realm and makes a political return to Cold War relations with the West likely.


393

Scenarios The Strategic Trends document emphasizes the land environment, albeit the participation of the other forces is included in the scenarios. The following Concepts of Operations (ConOps) are foreseen. ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

NATO art. V mission against one or more states threatening a ‘new’ member of NATO: Deliberate intervention with a large scale of participation of land forces, e.g. a UK division augmenting a US Corps. In the initial phase emphasis on air, maritime, SF component and perhaps land ISTAR. The decisive operation is carried out by a full range of combined-arms capabilities, cued by a robust ISTAR mix at every level. In the last phase (stabilization and follow-on activity) manoeuvre support, force engineering and light forces will be deployed, together with HNS and NGOs. Commonwealth obligation: a member state is being threatened by a neighbouring state, following a genocide situation. Power projection with a national JFTC. Air combat protection to air transport. SF key, also ISTAR, CAP and CAS. Rapid, decisive, surgical strike, combining air and ground manoeuvre, preceded by destruction of enemy MBTs. Final phase: training of local forces, restoration of rule of law, medical support and improvement of infrastructure. Restoration of UN authority, compliance of state and non-state actors with a cease-fire agreement. Peace enforcement with HQ ARRC, force troops and an armoured division to come to the rescue of UN force consisting of 4 battalion groups. The force is based on armoured brigades, but reinforced by a mechanized brigade and a light brigade with attack helicopters plus a deep and close ISTAR capability. Initial phase: rapid intervention with a lead brigade, preparing for deployment of heavy forces. Then deterrence and defeat of warring factions and re-imposition of rule of law. Follow-on: stabilization operations against the backdrop of normalisation and introduction of CivPol. UN sanctioned focused intervention in North-East Africa to neutralize a warlord with connections to an international terrorist organization. National operation, based on support to SF with air manoeuvre and amphibious forces. Emphasis on ISTAR and force assembly in the secure FOB. Stabilization by conduct of IO and defence diplomacy. UN-led peacekeeping mission in Eastern Europe, assisted by CivPol. Multinational operation with NATO assistance. Emphasis on ISTAR, humint and patrolling. Restoration of rule of law, allowing rebuilding by HN and NGOs. Force is 3 mechanized light brigades. Comments: the Dutch armed forces would theoretically be able to participate in every scenario, however with some restrictions: ❚❚ Deliberate intervention: most likely only with an air element consisting of fighter aircraft and/or GBAD. Only in the final phase land forces may be able to participate. ❚❚ Power projection: a similar scenario with respect to the restoration of autonomy of the Netherlands Antilles is highly unlikely, unlike the assistance of US forces could be called in to compensate for several missing or weak capacities and an unfavourable geography. This does not exclude participation in another power projection scenario, with a greater power as lead nation. ❚❚ Peace enforcement: possible in a multinational task force. ❚❚ Focused intervention: possible in a multinational task force. ❚❚ Peacekeeping mission: possible in a multinational task force.

Lessons from recent crisis operations Prior to 1989, UN peacekeeping doctrine interposed troops between warring parties only after acceptable cease-fire arrangements had been put in place. The troops were lightly armed, had limited rules of engagement and observed strict neutrality. Traditional peacekeeping regulated interstate or intrastate warfare: troops were often deployed along national or inner boundaries where they stayed until negotia tions had achieved the desired results. With the demise of Yugoslavia, this doctrine was applied for a long


394

time in an ongoing intrastate conflict, in Smith’s terms: in a ‘war amongst the people’. The troops now intervened between parties who had not reached an agreement and who tried to use the presence of the UN to their own tactical advantage. It was apparent during the early nineties that the absence of a practical doctrine marginalized the efforts of the international community to bring about peace in the Balkans. The division between ‘green’ and ‘blue’ operations had already lost its significance upon its inception. New doctrinal thinking had to deal with a lack of clear front-lines and irregular forces operating in areas under UN jurisdiction. The inherent risks made this new type of crisis operations very much look like counterinsurgency operations as they were carried out by the colonial powers before and after WW II. The following lessons can be derived from recent experience in the Balkans, Iraq and Afghanistan and are gradually being implied in new national doctrines: ❚❚ Escalation dominance has to be ensured, whilst trying to apply minimum force. ❚❚ All equipment has to be air transportable, preferably inherent in the design. ❚❚ Not necessarily all equipment has to be high-end. ❚❚ Overreliance on technology is dangerous, except for the use of NCW and NLW. ❚❚ The ‘footprint’ of own troops has to be as light as possible. ❚❚ Although this type of missions is often planned for a short duration, one has to take into account protracted periods in which the troops will be committed. ❚❚ Campaign planning should be realistic and top down. The build-up of ‘home land’ forces and police must be seen as main lines of operations. ❚❚ The comprehensive approach or the ‘defence, diplomacy, development’ cooperation has to be organized by the lead nation, concurrent with the contributions of other lead nations. Development is primarily a responsibility of that ministry. ❚❚ More emphasis is needed on intelligence (humint, sigint and observation) and information operations. ❚❚ The adversary forces must be isolated from the population, as a condition of a successful ‘hearts and minds’ campaign. ❚❚ More jointness should lead to a more balanced cooperation between services, especially in the field of light infantry, helicopters and Special Forces. ❚❚ The peacetime organization of the forces should be modular, with a mix of capabilities organized at a low level.

Self-image As described in part III, the Dutch characteristics in foreign policy can be formulated on the basis of interests, values and obligations: ❚❚ A legalistic/normative approach prevents interference by more forceful competitors: this explains our emphasis on international rule of law and ethics. ❚❚ A maritime, anti-continental policy furthers the involvement of the US in the defence of Europe, which leads simultaneously to a counterbalance to the three neighbouring great powers. ❚❚ A certain hesitation in the use of military power as an instrument of security policy: shall we focus on peacekeeping with lightly armed forces or protect our interests with heavily armed forces? We might add the following considerations: ❚❚ The Netherlands is momentarily the 16th economy in the world, the fifth external investor, the ninth global exporter, a trading and distribution country par excellence. So, the national interest in a stable world and free sea and air lines of communication is paramount. ❚❚ Given its size (geography and population) and economic interests, a marked security dependence on coalitions, in particular NATO. Simultaneously, a constructive attitude towards the European Security and Defence Policy (EU). The Dutch armed forces participate in both the NATO Response Forces and the EU Battle Groups. ❚❚ A profound loyalty towards the UN and other international organizations. ❚❚ A certain willingness to participate in humanitarian interventions.


395

❚❚

❚❚

❚❚

A tendency to follow American leadership in expeditionary operations; overtly for contributions to stabilisation, covertly for keeping the ties with the US intact. Despite reductions and restructuring, the availability of balanced forces with high-end maritime and air capabilities. A status as one of the most generous development donors in the world (0.8% of BNP).

Ambition The Defence White Paper of 2000 formulated three core tasks: ❚❚

❚❚ ❚❚

Protection of the integrity of our own and allied territories, including the Netherlands Antilles and Aruba.187 Promotion of international rule of law and stability. Support for the civil authorities in upholding the law, disaster relief and humanitarian aid, both national and international.

In 1991, the political masters in the MoD had formulated their military ambitions at a reasonable level, notably a battalion-size involvement in four simultaneous operations abroad. In 2002 this ambition was downscaled to three operations over a period of time longer than a year at the lower end of the spectrum of force, with task groups of battalion size or, in the event of air and maritime operations, their equivalents. Secondly, the parallel commitment of participation of no more than one year in an operation at the higher end of the spectrum of force, with a brigade of land forces, two squadrons of fighter aircraft or a maritime task group remained unchanged. Thirdly, participation in land operations as lead nation at brigade level and – together with other countries – at corps level, was confirmed. For maritime operations this would be the task group level and for air operations levels equivalent to the brigade. Apart from these three key commitments, major contributions to NRF and EUBG were outlined plus minor contributions to the European Gendarmerie Force, training & advice missions, evacuation operations, counter-terrorism and international emergency aid. Lastly, the Royal Marechaussee, the Coastguard and the Explosive Ordnance Disposal Unit carry out national tasks, while minimal 4.600 personnel188 are available for disaster and accident relief. In all circumstances national and international cooperation are cornerstones of Dutch military operations. In this field, it might be useful to make the following distinctions: ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

Joint: cooperation between armed services; Combined: cooperation with foreign services, often in the same environment (land, sea, air), frameworks UN, NATO, EU, OSCE, bilaterally with theoretically any member of these organizations and alliances, but mostly with US, UK, Germany, Belgium and Norway, in the past/currently also with France, Australia, Ireland and Canada. National: cooperation between armed services and national institutions, e.g. police, interior forces, counter-terrorism coordinator, intelligence etc.; Comprehensive approach: cooperation between civil institutions and armed forces in an international mission during prevention, conflict and post-conflict phases.

Lead nation. With regard to the lead-nation capacity it is worth mentioning that operations in Eritrea and Uruzgan have shown that Dutch land forces are perfectly capable of carrying out complex C2 tasks. Recent investments in the field of C2 on board of the LPD “Johan de Witt” confirm lasting national ambitions in commanding large scale operations. Earlier investments in a deployable Air Operations Control Station and in the German-Netherlands High Readiness Headquarters pointed already in that direction.

187 The structure of the Netherlands Antilles is in a process of change. Curacao and St. Maarten are to become independent states within the kingdom. Aruba has that status already. The other three islands will have comparable status to communities in The Netherlands. In all cases foreign affairs, defence and coast guard will be full responsibility of The Hague or domineered by Dutch capabilities. 188 The letter to Parliament of 2 June, 2006 mentions 4.600 personnel at the minimum (para 4) and 25% of the military component on a rotational basis (para 5).


396

Technological developments The use of technology can help the positive effects of western employment in wars of choice enormously, but ideas of military-strategic importance have to be key in selecting the technologies to bring this about. Too much reliance on science is leading to a dangerous path of war. Network Centric Warfare capabilities are key enablers in intelligence and information operations, the two cornerstones in the endeavours for isolation of insurgents. Another way of using asymmetry to our own advantage is the use of Non-Lethal Weapons and Direct Energy Weapons. Off-the-shelf applications will become increasingly available for military purposes. Bio- en nanotechnology will have impact as well. Possible successes in those fields do not imply that there are technological cures for strategic ills. EBAO implies the suggestion that means can be adjusted to ends, but political realities may block the execution of clear cut operation plans. An increasing danger in the field of asymmetry is the availability of cheap and more lethal weapons from third world workshops.

Required capabilities About fifteen years ago most Western defence departments changed from threat-based planning to capabilities-based planning. Although the internationally agreed required capabilities in the framework of NATO and the EU were not always exactly the same and were adapted over time, common wisdom dictated that the following shortfalls had to be addressed with some urgency.189

189 This overview was presented by Michèle A. Flournoy, senior adviser of the Center for Strategic and International Studies, at Clingendael on 14 December, 2005.


397

Most of these capabilities exist in the Dutch armed forces. Some, like Carrier Based Air Power, Strategic ISR/ IMINT Collection, Early Warning and Distant Detection Strategic Level, CSAR, SEAD and Surveillance and Target Acquisition units, are rather costly and, with a few exceptions, out of reach. These capabilities can only be acquired collectively or with a group of likeminded countries (national ambition, historical or political-military ties). It is essential that such plans for transformation are being processed through NATO and the EU. Telling is the example of the NATO C-17 pool. Similar projects can be developed by intense cooperation between the Allied Command for Transformation (ACT) and the European Defence Agency (EDA).

Objective Force vs Legacy Force The Required Capabilities cannot be derived from a logically achieved square one position. Technological developments, including defence industrial considerations, have an impact on the force structure. That structure departs from the Legacy Force, i.e. the forces as they existed at any given time, e.g. at the end of the Cold War. The Dutch armed forces were among the first Western forces to adapt to the demands of a new era, a process that has been ongoing since 1991, the product of which is the Objective Force. In the early nineties, it was decided to base the force structure on: ❚❚ ❚❚ ❚❚

one unit on mission, one recuperating and one preparing for deployment.

This important principle has been abandoned as a consequence of the steadfast erosion of the force capabilities over time. The ratio has over time gradually, although not officially, been upscaled to one to four or five, given the burden placed on operational units during deployments abroad. This is especially true for much sought after capabilities, like Special Forces, engineers and helicopter units. Most personnel are frequently sent on mission, while always peacetime conditions apply. There is a danger of erosion in these units as a consequence of increasingly difficult retention. Therefore, it is justified to restructure such hinge capabilities on a four- or fivefold standard based on the maximum peacetime deployment. Some airforce units have already been organized on the fivefold principle, but that structure has not yet been applied to the majority of the units in the Dutch armed forces. The question of four vs five depends largely on two factors: the availability of weapon systems and the demand of individual capacities over time. Concerning the availability, it is clear that aircraft (in particular fighters and helicopters) show a relatively low availability due to frequent and complex maintenance plus sensitive sensors and subsystems. Conversely, e.g. support ships show much more favourable availability figures. The number of times a weapon system has been deployed will bear upon the maintenance situation, but foremost on what personnel can reasonably handle over a longer period. Arguably, we would like to formulate the following basic rules: ❚❚ ❚❚

Operational air and land (manoeuvre, combat support, main logistic elements) on a fivefold basis; All other units on a fourfold basis.

In some fields extra equipment has to be purchased for training purpose and for peace time attrition.190 When we apply the above rules on the backbone of the present organization, we get the following figures:

190 Equipment for war time attrition should be included in the planning for every mission.


398

NL Capacities

Current or planned capabilities

Ideal capabilities cf basic rules

Comments

LCF

4

4

OK

M-frigates

2

4

2 short, possibly made available by Belgian Navy

Future patrol vessels

4

4

OK

Submarines

4

4

OK

Mine hunters

10

8

2 plus (training?)

Lynx naval helos

21

20

To be replaced by NH-90

NH-90 maritime

12

10

OK (2 attrition reserve)

Mechanized infantry battalions

4

5

1 short

Light infantry battalions

5

5

Including marines

Tank battalions71

2

5

3 short; but if the 6 squadrons are seen as the main unit, 1 plus

Artillery (howitzer) battalions72

2 = 4 batteries x 6 guns

5

1 short

F-16 squadrons

5 x 12 a/c

5

OK

AH-64 Apache flights

5 x 5 a/c

5

OK (4 attrition reserve/training Ft Hood)

Patriot fire units

4

5

1 short

LPDs

3 (incl successor to oiler)

4

1 short

(K)DC-10

3

5

2 short

C-130 Hercules

2+2

5

1 short

Transport helos: 16 C-47 Chinook ❚❚ 17 Cougar ❚❚ 8 NH-90

5 flights of 8 a/c = 41

40

OK (only limited attrition reserve)

❚❚

We will now extend our comments on certain aspects of the structure of the armed forces. 191 192

91 The number of 60 tanks is a good example of diminished capabilities leading to a minimal capacity. 1 192 A better alternative would be to acquire 5 batteries of light towed guns.


399

Brigade and battalion level The brigade level used to be the lowest level of integrated tactical command, at which manoeuvre, combat support and (some) combat service support forces are directed. The next higher levels in the Netherlands (division and army corps) no longer exist, so the brigade has become the highest level of integrated command at the same time. In preparation for and during deployments, brigades focus often on the ad hoc composition of the battalions, as the battalion level often acts as the highest level of integration and is then called battle group. Peacetime training hardly includes training as a battle group. Likewise the brigade level, mostly charged with a myriad of administrative tasks, is called task force and is nearly always an ad hoc organization. The added drawback of the focus on the brigade level is that this level is too much occupied with administrative affairs, to the detriment of its tactical role. We propose an organization structure with more emphasis on reaching the following qualities: ❚❚

❚❚

The brigade will focus on its tactical command role and be available for task force command, including lead nation, assignments; administrative tasks should be handled by a peacetime parallel organization. The battalion will be reorganized into a semi-permanent battle group based on permanent links with fast deployable modules.

High end versus low end (1) We stated in Part I: “preparing for a war of choice should imply enough readiness to fight a war of necessity”. So, being able to upscale should decide what we should have in our inventory, rather than being forced to downscale with what we have in our inventory. The Militair-Straegische Verkenning 2006 postulates that the Dutch armed forces should be equipped for the complete spectrum of force, for the high end as well as the low end.193 Usually, this means that high end equipment must be suitable for the low end as well. So far, in terms of materiel planning the operational requirement sections of the services have focused on the high end, while improvising during low end situations. Whilst notably high end air forces, benefitting from their inherent flexibility, can meet these conditions more easily, land forces must avoid buying equipment that downgrades their flexibility. The opposite is seldom the case: low end equipment is not good enough for higher end situations. Following Rupert Smith, we think with that our forces have to be able to escalate and de-escalate from the middle of the spectrum. This implies that modern forces have to be deployable over large distances, have to be ready for employment soon after arrival and have to adapt fast to unexpected tactical situations. It is interesting to note that the navy has taken this path in the Marinestudie of 2005 already: six of the eight Karel Doorman M-type frigates will be replaced by patrol vessels of frigate size without ASW and AAA capabilities. The vessels will have no provisions for installing those capabilities at a later stage. The role of these vessels is primarily land support and peace time patrol duties, being designed as platforms for helicopter and seaborne pursuit/interception operations with so-called superrhibs. An example of high end army equipment is the modern self-propelled tracked howitzers. Although this weapon system is top-notch, it is too cumbersome for expeditionary operations and should be replaced by towed artillery. The same thought applies to the use of 60T tanks. Their absence can be compensated: on the one hand by attack helicopters, on the other by generic infantry fighting vehicles equipped with 35mm or 70mm guns. As long as IEDs form a high risk, some armour cannot be missed, but investments in sensors and smart design (like the ‘round’ bottom of the Bushmaster) are preferable. Modern armies invest wisely huge sums in so-called left-of-boom developments that enable them to prevent IEDs from exploding. So, the tendency is to compensate lack of armour with more and better sensors and NEC can pave the way for better sensor-to-shooter times and fast escalation dominance.

193 P. 23.


400

High end versus low end (2) While the navy has taken a new direction by buying minimally equipped patrol vessels, air forces are looking for solutions in the field of UAVs. Small handheld UAVs like the Aladdin, given their limited size and support, have reasonable price-quality characteristics. Strategic UAVs, directed via satellite links, can loiter for tens of hours and make a unique asset, but their costs are prohibitively high for smaller powers. Medium sized UAVs however are slow in maturing and have not reached the level that seemed attainable about ten years ago. The advantages of these platforms are: small size, long loiter times and casualty free operations, but these are not offset by their drawbacks: complex ground stations and the lack of the added value of an airborne pilot who can ‘read the battle’. Moreover, UAVs have proven to be susceptible to mishaps caused by weather and equipment failures, and are very costly. The question then rises why air forces are not seeking temporary solutions in the development of COIN-platforms that combine the major advantages of manned platforms. In the time of the war in Vietnam, the American forces made use of a special COIN aircraft, called OV-10 Bronco. The Bronco could carry 3.000 lbs external loads, could loiter for more than 3 hours, cruise at more than 250 kts, needed a runway of just 800 feet, had four 7.62mm machine guns or one centre line 20mm plus Sidewinders. Similar requirements would apply to a modern Bronco, possibly in two versions. One would have to be armed, the other one loaded with sensors. The two versions could operate in a hunter-killer team or individually, depending on the tactical situation. The RNLAF would have to be equipped for a start with around 30 COIN-aircraft, so that the use of 2 x 3 aircraft in every mission would be guaranteed. A lease of aircraft would probably be preferable to complete ownership, as this would lower the threshold for an eventual transition to UAVs. While withdrawal from the last UAV-programme is understandable, participation in a promising medium size UAV-programme remains to be sought. In the long run, UAVs offer the best solution for carrying out long, tedious and casualty free missions

Information operations The need for reinforcement of the intelligence chain and the ability to take part in information operations has been stated in every recent defence posture document. Nevertheless, because of a tightened budget, the ministry has decided to abandon the AGS and the MALE UAV projects. The alternative for a costly UAV project is clear from the previous paragraph. There is no alternative for AGS however. The last aircraft loaded with sensors in Dutch military service was the PC-3 Orion and it was temporarily replaced in the Caribbean by two Fokker F-60 aircraft. These aircraft were outfitted with modern sensors and could have played a meaningful tactical support role, if they had not been put up for sale. So, while this capacity had already been lost with the sale of the 13 PC-3 Orions, a second chance to retain a diminished capacity, was lost as well. All these decisions seem to be at odds with the recent policy to put more emphasis on intelligence.

Cooperation between light infantry Cooperation between light infantry: marines, air manoeuvre brigade, special forces and helicopters. In 2004 the Ministry of Defence (Conceptual Affairs) made a study concerning intensified cooperation between the Marines Corps, the Commando Corps (special forces), the Air Manoeuvre Brigade and the Tactical Helicopter Group. The basic idea of this study was, while maintaining the current structures, traditions and cultures of each unit, it should be possible to cooperate in relevant fields of training, procedures, C2, equipment standardization, logistics, etc. The study was dismissed by the services, probably because they saw intensified cooperation as threatening to their very existence. Since 2004, jointness within the armed forces has increased considerably. An example is the Defence Helicopter Commando, in which navy and airforce are bringing all their assets together, totalling almost 90 modern and capable transport, attack and maritime helicopters. The single fact that helicopter support is driving missions to a large extent nowadays


401

should be a good reason to review the study once more. In particular the air manoeuvre brigade and the marines should be seen as twin units and be organized accordingly. They would use the same logistics, use the same procedures based on the same doctrine, follow similar training programmes and, while maintaining some overlap, differ in certain training environments. Furthermore, they might be seen as a pool from where the special forces could recruit, with the option to serve back and forth in the two parent units. Undoubtedly, any move in that direction would cause a huge uproar from navy circles.

Riverine operations Since the mid-nineties, the Royal (NL) Navy is focussing more and more a brown water operations, as the submarine threat has decreased over time. This explains why the marines have reached a position in the centre of the service, rather than one in the periphery, as in the Cold War. In this framework the navy is looking for options to expand in the field of land support operations, by building four patrol vessels (see above para 12). Further projects are the replacement of the oiler Hr. Ms. Zuiderkruis by a multifunctional support ship, role capable as a helicopter carrier. Somewhat inconsistent with these land support options has been the decision to cancel the acquisition of TacTom missiles for the LCFs. A new option in the domain of land support is riverine operations. The idea is to build platforms in rivers of inland lakes during crisis operations in countries where land basing is difficult, costly or extremely dangerous, like in Central Africa or in South East Asia. Operations from large, independently run floating platforms would then be ideal. These platforms would contain housing, restaurant, repair, supply, medical and other facilities, like helicopter hangars. These platforms would have to be accompanied by fast patrol boats equipped with guns and be towed upriver by powerful tug-boats. The riverine operations option is currently in the study phase.

Royal Marechaussee In 1990 the Royal Marechaussee counted 4.000 personnel, while the military obligations of the fourth service hovered around 40% of the total tasks. In 2007 the Marechaussee has grown to 6.000 personnel, while the military obligations have decreased to 21% of the total. This can only be explained in the light of an increased importance of national internal security, the domain of the Ministries of the Interior and Justice, to which the MoD is making substantial contributions. These ministries compensate partially for the costs of the Marechaussee, but the bulk of the expenditures are paid by the MoD. This implies that the growth of the Marechaussee has to a large extent been achieved to the detriment of the other services. Furthermore, the Commander-in-chief of the Royal Marechaussee answers to the Secretary-General of the Ministry and has kept his position as a CinC, while the other service chiefs report to the Commandant of the Forces since 2005. The question to be asked is thus to what benefit this structure is being maintained. It would be much more logical if the Marechaussee were transferred to the Ministry of Justice or amalgamated with the KLPD, the national executive organization of the Police. The requirement for judiciary military personnel and foreign police training instructors during missions could easily be filled from the Marechaussee in any organization outside Defence. We realize that the Marechaussee would not leave Defence without its share of the budget, but the advantages would imply a clearer organization and less money trickling away to interior ends.


402

Structural tensions In order to obtain a healthier situation in reaching balanced forces and an accompanying budget, more restraint from parliament on the day-to-day execution of defence policy is often suggested, but that would be outside the scope of any defence document. That does not diminish the need for a strong parliamentary role in bridging the gap between the forces and the public. Involvement of politicians in defence matters presupposes knowledge, reason enough for the armed forces to open courses for politicians and invite them to all major events in the military. Only a clear political leadership on foreign policy, including deployment of forces will be understood by the people. People should understand for their part that war is a reality in which they are involved or may become involved permanently. The armed forces at large and individual soldiers on mission will be motivated profoundly if they enjoy support from society. This could have a major impact on chances to stabilize the defence budget on a certain percentage of GNP, e.g. 1.8% or, following NATO recommendations, at least 2%. This policy has been in existence for the Department of Development Cooperation and there is hardly any reason why it should not be applied to Defence. This is not to say that recruitment would be much better off in that case. Currently, the forces are 6.000 men and women short and the situation can only be addressed with difficulties. It would be a tempting solution to feed success with success and strengthen notably those units that have the least problems in filling the ranks, but a consistent execution of that principle can never lead to an overall healthy situation. The absence of specific defence industries seems a blessing in disguise to us. Given the reduced numbers and the competition problems in the international markets, Dutch defence entrepreneurs only have access to niche markets. The problem of a lack of manoeuvre terrains can be solved by planning exercises abroad.

Major findings The following findings can be derived from the above. ❚❚ Stabilize defence spending via multi-year plans and budgets to an acceptable level, at least 1.8% of GNP. ❚❚ Lower the budget for personnel to maximum 50% (currently 60%) and spend at least 25% on modernization of equipment. ❚❚ Process transformation plans through NATO and the EU, but do not count on an increased importance of international organizations, the UN included. ❚❚ Pool with likeminded countries in building capacities that exceed the national financial strength. ❚❚ Link up with the Ministry of Development for participation in 3D matters. ❚❚ Strengthen actively the knowledge, experience and involvement of politicians in defence matters. ❚❚ Prepare the air force (fighter-bombers, GBAD, attack helicopters) and the navy (LCFs) for high end combat. Limit the rest of the forces to medium level or supporting roles. Structure the army and the marines accordingly and intensify their mutual cooperation. ❚❚ Disband the two tank battalions and create one extra mechanized battalion instead. ❚❚ Disband the two artillery battalions and create light, towed artillery battalions. ❚❚ Transfer the Royal Marechaussee to the Ministry of Justice or Interior. ❚❚ Buy in principle ‘medium end’ equipment with which escalation can be established. ❚❚ Continue the quest for more jointness, in particular in the field of light infantry. ❚❚ Fill all capabilities up to 1:4 respectively 1:5 level. ❚❚ Priority driven joint materiel planning (see part IV, para 5): major materiel projects receive absolute priority in a certain timeframe.


403

Omgaan met onzekerheid


Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties


406

Onderzoeksvraag III.6.1.a Omgaan met onzekerheid Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan met het onvoorspelbare toekomstige veiligheidsklimaat:

Beantwoord door: Ministerie van Defensie, TNO


407

Inhoudsopgave Inleiding Aanleiding Opdracht Flexibiliteit Politiek-strategisch Bestuurlijk-organisatorisch Uitvoerend-operationeel Samenhang Aanpak

Politiek-strategische flexibiliteit Verbeterde kennisfunctie Ontwikkelingen signaleren (randvoorwaarde) Sluitende leercyclus (randvoorwaarde)

Vertaling naar de beleidsvisie Gebruik van inzetscenario's (mogelijkheid) Actuele momenten (mogelijkheid)

Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit Beleid en planning Vooruit plannen vesus reageren (mogelijkheid) Inzet- versus capaciteitsgedreven (mogelijkheid) Behoud versus regeneratie (mogelijkheid)

Organisatie Scope en inrichting procedures (mogelijkheid) Centraal versus decentraal functiebeheer (mogelijkheid) Centraal versus decentraal formatiebeheer (mogelijkheid)

Personeel Centraal versus decentraal P-beleid (mogelijkheid) Permanent versus tijdelijk personeel (mogelijkheid) Technologie- versus personeelsintensieve organisatie (mogelijkheid) Modulaire opleidingen (mogelijkheid)

Materieel Levenscyclus materieel (mogelijkheid) Schaalgrootte materieel (mogelijkheid) Modulair materieel (mogelijkheid) Multifunctionaliteit (mogelijkheid) Zelfdoen versus uitbesteden (mogelijkheid) Zelfontwerpen/ontwikkelen versus uitbesteden (mogelijkheid)


410 410 411 411 411 412 412 412 413

414 414 414 415

415 415 415

416 416 416 417 417

417 417 418 418

418 418 418 419 419

419 419 420 420 420 420 420

408

Financiën Centrale versus decentrale velegging financiën (mogelijkheid) Ontschotting budgetten (mogelijkheid) HGIS versus defensiefinancieringen (mogelijkheid)

Uitvoerend-operationele flexibiliteit Primair proces Doorvoering modulariteit (mogelijkheid) Duidelijke kaders (randvoorwaarde) Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken (randvoorwaarde)

Doelbereiking De 'letter' versus de 'geest' van afspraken (mogelijkheid) Centrale versus decentrale beslissingsbevoegdheid (mogelijkheid) Sluitende leercyclus (randvoorwaarde)

Ondersteuning Centrale versus decentrale ondersteuning (mogelijkheid)


420 420 421 421

422 422 422 422 423

423 423 423 423

423 423

409

Inleiding

Aanleiding Het kabinet kiest voor een actieve en constructieve rol van Nederland in de wereld. Hierbij hoort een moderne en professionele krijgsmacht die kan rekenen op brede politieke en maatschappelijke steun. Om de taken en de middelen van de krijgsmacht op de langere termijn in evenwicht te houden heeft het kabinet besloten verkenningen uit te voeren. Met de verkenningen wil het kabinet een inhoudelijke bijdrage leveren aan de mogelijke ambities voor de krijgsmacht en het daarmee samenhangende niveau van defensiebestedingen. Omdat Defensie opereert in een turbulente omgeving, gekenmerkt door diepe onzekerheid194, is een van deelverkenningen gericht op ‘Omgaan met onzekerheid’. Het is op voorhand niet duidelijk waar ter wereld Defensie missies zal uitvoeren en wat de kenmerken daarvan zullen zijn. Vast staat dat Nederland voor wat betreft het te voeren veiligheidsbeleid rekening moet houden met onvoorspelbaarheid van het toekomstige veiligheidsklimaat. In een recent boek van een vijftal voormalige topmilitairen, getiteld Towards a Grand Strategy for an Uncertain World, wordt dit dilemma als volgt omschreven: “To be prepared for what cannot be predicted is going to be one of the foremost challenges in the years ahead.” Flexibiliteit is een van de manieren om met deze onzekerheid om te gaan.

194

Stephan de Spiegeleire en Frank Bekkers, ‘Deep Uncertainty – Implications for Defence Planning’

Omgaan met onzekerheid – Inleiding

410

Opdracht In deze deelverkenning wordt bezien welke mogelijke 'mogelijkheden' Defensie kan aanwenden om flexibiliteit te creëren: ❚❚ In beleidsvorming en defensieplanning; ❚❚ In de defensieorganisatie; ❚❚ In de personeel en materieelvoorziening; ❚❚ In de financieringssystematiek. Dit is een nadere concretisering van de opdracht geformuleerd in het beleidsjaarplan. Deze deelverkenning door HDIO uitgevoerd in overleg met HDAB, DS, HDFC, HDP en DMO.

Flexibiliteit Het uitgangspunt van deze deelverkenning is niet dat de defensieorganisatie onvoldoende flexibel is. Dit is ook geen beleidsstuk met een analyse van veronderstelde inflexibiliteiten en met concrete aanbevelingen hoe het beter kan. Conform de opdracht is dit een deelverkenning met een langere horizon die, gegeven interne en externe ontwikkelingen en trends, 'randvoorwaarden' en 'mogelijkheden' aanreikt om op verschillende niveaus om te gaan met onzekerheid. Een kanttekening daarbij is dat Defensie niet alle flexibiliteitmogelijkheden heeft van een private onderneming. De politiek-bureaucratische context en de weten regelgeving die het zijn van een overheidsorganisatie met zich meebrengt, stelt ons voor stringente kaders. Daarmee is de flexibiliteitpotentie ingekaderd. Om het begrip flexibiliteit te operationaliseren, wordt in deze deelverkenning de definitie gebruikt van professor Volberda195: Flexibiliteit: de mate waarin en de snelheid waarmee een organisatie in staat is om adequaat in te spelen op de omgevingseisen. Volberda onderkent drie niveaus van flexibiliteit: strategisch, structureel en operationeel. Vertaald naar Defensie spreken we in deze notitie van de niveaus politiek-strategisch, bestuurlijk-organisatorisch en uitvoerend-operationeel.

Politiek-strategisch Vanuit politiek-strategisch oogpunt is het belangrijk dat Defensie het vermogen heeft politieke, maatschappelijke, veiligheids- en militaire ontwikkelingen te signaleren en daarop in te spelen. Politiek-strategische flexibiliteit betreft vooral het maken van strategische keuzes als gevolg van een veranderende (perceptie van de) omgeving. In de beleidsvisie worden de keuzes van het kabinet uitgewerkt in politiek-strategische doelstellingen voor Defensie en daaruit voortvloeiende keuzes met betrekking tot de allocatie van middelen. Politiek-strategische keuzes met betrekking tot de invulling van de (hoofd-)taken en het ambitieniveau vormen de kaders voor de flexibiliteit op het bestuurlijk-organisatorische en uitvoerend-operationele niveau. Om houvast te kunnen bieden op deze niveaus moeten de kaders toekomstbestendig zijn. Daarbij vereist de dynamiek in de omgeving dat doelstellingen tussentijds bijgesteld kunnen worden, bijvoorbeeld als gevolg van gebeurtenissen zoals 9/11. Een gedegen kennisopbouw helpt bij het vinden van een balans tussen bestendigheid en de noodzaak tot bijstellen. De kennisfunctie heeft een signalerende functie (gericht op toekomstige ontwikkelingen) en een lerende functie (gericht op ervaringen). Voorbeelden van 195 Henk W. Volberda is hoogleraar Strategisch Management en Ondernemingsbeleid en voorzitter van de vakgroep Strategie & Omgeving van de RSM Erasmus University, Rotterdam.


411

omgaan met onzekerheid op politiek-strategisch niveau zijn rekening houden met verschillende scenario’s en het borgen van een sluitende leercyclus.

Bestuurlijk-organisatorisch Het bestuurlijk handelen en de organisatorische invulling van Defensie moeten een herkenbare doorvertaling zijn van de politiek-strategische keuzes. In de BPB-procedure vindt deze doorvertaling plaats. Het vraagstuk van bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit richt zich vooral op de 'mogelijkheden' die de BPB-procedure, de organisatie-inrichting en de domeinen personeel, materieel, en financiën flexibiliteit geven. Voorbeelden van 'mogelijkheden' zijn centraal versus decentraal, sturen op output versus sturen op input of proces, modulariteit, schaalgrootte, zelf ontwikkelen versus COTS/MOTS, zelf doen versus uitbesteden. In deze verkenning wordt een aantal van de deze 'mogelijkheden' nader gespecificeerd. Daarbij wordt toegelicht hoe men, door het draaien aan de knoppen, de flexibiliteit in deze domeinen kan beïnvloeden, rekening houdend met mogelijke externe beperkingen zoals schaarste en met risico’s zoals kosten, leverbetrouwbaarheid en continuïteit.

Uitvoerend-operationeel Uitvoerend-operationele flexibiliteit gaat over de mate waarin Defensie in staat is om te voldoen aan de concrete politieke wens naar militaire bijdragen. Hoe snel kan een eenheid of individu worden geleverd op de juiste plaats met de juiste middelen? Uitvoerend-operationele flexibiliteit speelt zich af op de werkvloer. Is de uitvoering in staat om, binnen de politiek-strategische en bestuurlijk-organisatorische kaders, om te gaan met onvoorziene omstandigheden, zodanig dat het eindproduct wordt geleverd? In deze studie is gekeken naar de aanwezigheid van en de behoefte aan flexibiliteit op de werkvloer, zowel in de ondersteuning als in het operationele proces. De omstandigheden op de werkvloer zijn vaak turbulent196. Dat veronderstelt een behoefte aan flexibiliteit om daarmee om te gaan. Uitvoerend-operationele flexibiliteit dient er voornamelijk toe de omvang en samenstelling van de eenheden – al dan niet structureel – aan te passen aan de omstandigheden. Daarnaast vereist de aard van de taken flexibiliteit van het personeel zelf. Daartoe zijn leiderschap, can-do mentaliteit, netwerk, improvisatievermogen, adaptiviteit en creativiteit belangrijke competenties. In de uitvoering moeten soms snel moeilijke beslissingen worden genomen, is ruimte nodig voor improvisatie en in sommige omstandigheden is zelfs ruimte nodig om van de regels af te wijken.

Samenhang Tussen de drie bovenstaande niveaus is geen sprake van scherpe grenzen. Het is de wisselwerking en de samenhang tussen de verschillende niveaus die bepaalt hoe flexibel de organisatie is. Bij het maken van strategische keuzes moet men inzicht hebben in de effecten op de werkvloer. Flexibiliteit op een lager niveau is gebaat bij zo ruim mogelijke en duidelijke kaders en heldere ''randvoorwaarden'' van het hogere niveau. Vice versa heeft flexibiliteit op de werkvloer invloed op de flexibiliteit van de staande organisatie. Defensie reageert vaak ad hoc op omstandigheden met behulp van projecten of door gebruik te maken van cultuur 196 Volberda (1992) onderscheidt drie dimensies die de turbulentie van de omgeving bepalen, namelijk dynamiek, complexiteit en onvoorspelbaarheid.


412

aspecten als de can-do mentaliteit. Problemen worden dus vaak opgelost buiten de staande organisatie om. Door goede communicatie en een sluitende leercirkel kan de organisatie zich structureel verbeteren en ook op de langere termijn blijven aanpassen.

Aanpak Ten behoeve van structurering zijn de hierboven beschreven niveaus van flexibiliteit en de (deel-)vragen van de verkenning in een tabel uiteengezet. Deze tabel is leidend geweest om de belangrijkste 'mogelijkheden' voor Defensie te identificeren. Voor de invulling is gesproken met functionarissen werkzaam in verschillende beleidsdomeinen, de ondersteuning en operationeel. Daarnaast zijn verschillende defensiestudies geraadpleegd.

Flexibiliteit

Beleid en planning

Politiek-strategisch

Beleidsvisie (Wereldwijd Dienstbaar)

Bestuurlijk- organisatorisch

B&P

Uitvoerend- operationeel

Vanuit defensieonderdelen/ opco’s / dienstencentra

Organisatie

O

Personeel

P

Materieel

Financiering

M

F

Tabel 1: Verschillende niveaus van flexibiliteit en de verschillende beleidsdomeinen geplot in tabel.


413

1. Politiek-strategische flexibiliteit

Flexibiliteit op politiek-strategisch niveau is een paradoxaal begrip. Enerzijds moet Defensie kunnen inspelen op trends en ontwikkelingen in de omgeving. Anderzijds vraagt de organisatie om een zekere mate van toekomstvastheid en vormen strategische keuzes juist de (vaste) kaders waarbinnen naar maximale flexibiliteit kan worden gestreefd op lagere niveaus. Het gaat om de balans daartussen.

Verbeterde kennisfunctie Ontwikkelingen signaleren (randvoorwaarde) De verwerving van grondige kennis van mogelijke ontwikkelingen (geo-politiek, nationaal, militair-operationeel, etc.) vergt veel informatie die niet alleen door Defensie kan worden vergaard. Door het structureel uitvoeren van verkenningen kunnen trends en trendbreuken tijdig worden onderkend. Om naast ‘bekende’ dreigingen ook ‘nieuwe’ dreigingen te kunnen herkennen is creativiteit nodig om voorbij bestaande denkbeelden te kunnen kijken. Het is belangrijk om groepsdenken te voorkomen dat Defensie bij het uitvoeren van verkenningen ook andere actoren betrekt. Het proces van bewustwording is hierbij minstens zo belangrijk als de producten die het uitvoeren van verkenningen oplevert. Ook het verwerven en analyseren van inlichtingen vormt een belangrijk onderdeel van dit zogenaamde ‘early warning system’. Op basis daarvan kunnen bestaande internationale veiligheidspolitieke toekomstbeelden worden aangepast en kunnen (nieuwe) inzetscenario’s en concepten worden ontwikkeld. Deze vormen een basis voor een actualisatie van de beleidsvisie. Risicoanalyses spelen een belangrijke rol bij de afweging of onderkende dreigingen gevolgen zouden moeten hebben voor wat betreft capaciteiten binnen de krijgsmacht. Het risico wordt bepaald door de

Omgaan met onzekerheid – Politiek-strategische flexibiliteit

414

waarschijnlijkheid dat een bepaald scenario zich voordoet en de impact ervan als het gebeurt. Daarbij is het anticipatievermogen van de krijgsmacht bij eventualiteiten een belangrijke factor. Bij scenario’s met een hoog risico waar de krijgsmacht niet in staat is om snel op te reageren, bijvoorbeeld omdat er grote aanpassingen nodig zijn, zou gekeken kunnen worden wat de betekenis is voor de capaciteiten van Defensie. Eventuele gevolgen kunnen hun beslag vinden in de BPB-procedure. De strategische kennisagenda (SKA) is één van de belangrijke instrumenten voor het identificeren van aandachtspunten voor de verkenningen en voor het verder uitdiepen van aandachtsgebieden die gedurende de verkenningen gesignaleerd worden. Het oplopen van de SKA zou cyclisch kunnen plaatsvinden in het begin van een kabinetsperiode ten behoeve van een blijvend actuele onderbouwing van de volgende beleidsvisie.

Sluitende leercyclus (randvoorwaarde) Naast een gedegen kennisopbouw speelt het lerend vermogen een belangrijke rol bij het ontwikkelen van een toekomstbestendige strategie. Uit evaluaties van vorige missies en een goede terugkoppeling vanaf de werkvloer kunnen structurele knelpunten en good practices worden geïdentificeerd. Opgedane ervaring is de basis voor een continu verbeterproces. Een goed ingerichte kennisinfrastructuur is randvoorwaardelijk om de kwaliteit en de werking van de kennisfunctie te borgen. Naast interne kennisinstituten, zoals de NLDA, kunnen eventueel ook externe kennisinstituten een rol spelen. Het is van belang dat kennis op elk niveau binnen de organisatie verankerd is.

Vertaling naar de beleidsvisie Gebruik van inzetscenario's (mogelijkheid) Het kennisinstrumentarium en het lerend vermogen van Defensie kunnen worden benut om te komen tot een beter inzicht in mogelijke veiligheidsrisico’s, de rol van de krijgsmacht en mogelijk bijbehorende inzetscenario’s. Defensie kan een samenwerkingsvorm zoals de verkenningen structureel inrichten. Verkenningen kunnen bijdragen aan strategische keuzes in de beleidsvisie. Hiermee wordt ook een instrument gecreëerd dat ten dienste staat van de BPB-procedure. Een beperkt aantal inzetscenario’s kan nader worden uitgewerkt en gebruikt ter toetsing. Een te beperkt aantal inzetscenario’s brengt wel met zich mee dat de behoefte aan bepaalde capaciteiten daarbuiten kunnen vallen. Het is zaak om hier zorgvuldig mee om te gaan op basis van de eerder genoemde risicoanalyses.

Actuele momenten (mogelijkheid) Flexibiliteit betekent ook dat strategische keuzes niet in steen gebeiteld zijn. Tussentijds moeten doelstellingen kunnen worden bijgesteld, bijvoorbeeld bij (onverwachtse) grootschalige gebeurtenissen. De beleidsagenda wordt jaarlijks opgesteld op grond van de beleidsvoornemens zoals die zijn geformuleerd in de beleidsvisie en op grond van tussentijdse beleidswijzigingen als gevolg van nieuw opgedane kennis en ervaringen, wijzigingen in de omgeving (zoals thans de internationale economische crisis) of in de organisatie.

Omgaan met onzekerheid – Politiek-strategische flexibiliteit

415

2. Bestuurlijkorganisatorische flexibiliteit

Op bestuurlijk-organisatorisch bestaan diverse 'mogelijkheden' binnen de organisatie-inrichting en de bedrijfsvoeringprocessen waarmee de flexibiliteit kan worden beïnvloed. In deze notitie wordt geen uitputtende lijst met 'mogelijkheden' gepresenteerd, maar worden enkele aandachtsgebieden uitgelicht. Deze uiteenzetting kan lijn- en beleidsverantwoordelijken helpen, gegeven interne en externe omstandigheden, om de flexibiliteit op verschillende niveaus binnen de organisatie te beïnvloeden, rekening houdend met interne en externe omstandigheden.

Beleid en planning Met de BPB-procedure wordt de vertaalslag gemaakt van strategische doelstellingen, via activiteiten, naar benodigde middelen en kosten. In het defensieplan, de actualisatie in de beslispuntennota en de begroting krijgt dit proces gestalte.

Vooruit plannen vesus reageren (mogelijkheid) In het huidige defensieplan worden de operationele behoeften van Defensie meerjarig en sluitend belegd. Voor een volledige benutting van de beschikbare middelen wordt in het plan spanning aangebracht. Flexibiliteit bestaat uit de mogelijkheid om jaarlijks, via de beslispuntennota, aanpassingen door te voeren. De meerjarige planning van investeringen is een zorgvuldig opgebouwd en bijna autonoom evenwicht in tijd en geld van gevalideerde (operationele) behoeften. Het invulling geven aan tussentijdse operationele behoeften verstoort dit subtiel opgebouwde evenwicht.

Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit

416

In recente studies is onderzocht op welke wijze antwoord kan worden gegeven op actuele operationele behoeften, zoals strategisch transport, lucht-grondwaarneming en de bestrijding van improvised explosive devices (IED). Deze behoeften moeten concurreren met andere gevalideerde, meerjarige behoeften. Het is zaak dat de verschillende belangen op korte en lange termijn integraal worden afgewogen. Instrumenten om flexibel te reageren op urgente en onvoorziene operationele behoeften zijn fast track development (FTD) en fast track procurement (FTP). In Afghanistan is door FTP voorzien in mini-UAV’s en bushmasters. De financiële ruimte hiervoor is verkregen door te schuiven met projecten in het defensieplan. Een meer flexibele planningsvariant is het werken met een vaste vrije bestedingsruimte die kan worden ingevuld met urgente behoeftes. De spelregels van het ministerie van Financiën laten weliswaar flexibiliteit tot op zekere hoogte toe, maar niet voldoende voor de hoge bedragen van operationele behoeftes. Hoewel deze vorm van flexibiliteit in de begroting dus niet mogelijk is, geldt deze argumentatie niet voor het defensieplan. Deze mogelijkheid wordt thans echter niet benut. Wanneer de behoefte dringend en noodzakelijk is, kan door het schuiven in het defensieplan ruimte worden verkregen en is er derhalve flexibiliteit.

Inzet- versus capaciteitsgedreven (mogelijkheid) Nederland hanteert een ‘capability planning’ die gebaseerd is op een breed geformuleerd ambitieniveau. Dit heeft geleid tot een breed inzetbare krijgsmacht die een bijdrage kan leveren aan vrijwel alle denkbare operaties. Bij gelijkblijvend budget leidt dit tot uitdagingen op het gebied van voortzettingsvermogen en diepgang en op de structurele betaalbaarheid. Door meer gebruik te maken van inzetervaring en inzets cenario’s en risicoanalyses als toetsingsinstrument bij de ontwikkeling van defensiecapaciteiten, zou de planning nog meer gericht kunnen zijn op de te verwachten inzet. Als vertrekpunt in een discussie over de flexibiliteit in beleid en planning, kan een draaiknop worden gezien in de mate waarin de organisatie ‘inzetgedreven’ versus ‘capaciteitsgedreven’ werkt197.

Behoud versus regeneratie (mogelijkheid) Bestaande capaciteiten moeten niet altijd worden losgelaten sec omdat deze al enige tijd niet of beperkt zijn ingezet. Veel bestaande capaciteiten hebben zich bewezen in het verleden en kunnen ook in de toekomst van belang zijn. Het is dus belangrijk om de beschikking te houden over bepaalde capaciteiten en de kennis die daarbij hoort. Instandhouding van capaciteiten legt echter wel beslag op personele en financiële middelen die anders voor inzet aangewend zouden kunnen worden. Een alternatieve optie is regeneratie, het weer in gebruik nemen of activeren van afgeschafte of buiten werking gestelde ‘oude’ militaire capaciteiten of middelen. Regeneratie van kennis en capaciteit is vaak kostbaar en tijdsintensief. Daarnaast zijn er uitdagingen in het gereedstellingstraject (train as you fight) en op het politieke vlak (internationale geloofwaardigheid, nationaal draagvlak). De defensieplanning lijkt dus gebaat bij een balans waarbij enerzijds wordt gestuurd op inzetscenario’s en anderzijds op het behoud van traditionele capaciteiten en de kennis die daarbij hoort. Ten behoeve van defensieplanning zou daarnaast gebruik kunnen worden gemaakt van concept development & experimentation (CD&E). CD&E kan assisteren bij het optimaliseren van de samenstelling van de krijgsmacht en bij het toetsen van middelen en behoeftes.

Organisatie Scope en inrichting procedures (mogelijkheid) Omdat organisatieveranderingen vaak personele consequenties hebben, moeten de definitie van reorganisatie en de formele procedure die daaruit voortvloeit zorgvuldig worden bepaald. Een te scherpe definitie van het begrip reorganisatie kan er echter toe leiden dat elk kleine organisatieverandering minutieus moet 197 Het onderscheid tussen inzetgedreven en capaciteitsgedreven zien we ook terug bij de politie en de brandweer. Waar de eerste inzet (blauw op straat) als basis kent voor het beleid, gaat de tweede uit van het beschikbaar hebben van capaciteiten.


417

worden uitgewerkt. Het risico bestaat dat de werklast van de procedure zich niet altijd verhoudt met de omvang van de wijziging. Het verhogen van het minimum aantal VTE’n wat moet leiden tot een formele reorganisatie kan flexibiliteit creëren. Een alternatief is het inrichten van een verkorte reorganisatieprocedure, waarbij kan worden gestreefd naar een redelijke verhouding tussen de omvang van de wijziging en de procedurele werklast. Aan een dergelijke exercitie zijn wettelijke kaders verbonden. Wijzigingen kunnen alleen plaatsvinden na overeenstemming met de juiste overlegorganen198.

Centraal versus decentraal functiebeheer (mogelijkheid) Een andere 'mogelijkheid' die van invloed is op de organisatorische flexibiliteit is de mate van centralisatie van het functiebeheer. Met de invoer van het flexibel personeelssysteem (FPS) is het personeel voortaan in dienst van het ministerie van Defensie in plaats van specifieke defensieonderdelen. Deze generieke aanstelling vergemakkelijkt de overgang naar andere defensieonderdelen. Wanneer deze generieke aanstelling vergezeld gaat van meer generieke functiebeschrijvingen, wordt het gemakkelijker om verschillende werkzaamheden aan het personeel te geven. Immers, bij meer generieke functiebeschrijvingen is minder snel sprake van wijziging van de functie (met reorganisatie als mogelijk gevolg) als andere taken worden opgedragen.

Centraal versus decentraal formatiebeheer (mogelijkheid) Binnen het O-domein is ook een draaiknop te vinden in de mate waarin het beheer van de formatie centraal of decentraal is belegd. Met het regiem O=P=F is sprake van voor centraal beheer. Aanpassingen in de omvang van de organisatie kunnen alleen plaatsvinden na goedkeuring op hoog niveau. De knop draaien in de richting van decentraal houdt in dat lager in de organisatie kan worden beslist over wijzigingen in de organisatie. Dat komt de flexibiliteit op dat niveau ten goede, maar kan ten koste gaan van het defensiebrede overzicht. De draaiknop gaat dus niet alleen over flexibiliteit, maar ook over beheersbaarheid.

Personeel Centraal versus decentraal P-beleid (mogelijkheid) Op het personeelsdomein is centraal versus decentraal ook een belangrijke draaiknop. Door harmonisatie en standaardisatie kunnen verschillende organisatiedelen gemakkelijker samenwerken en communiceren en kan personeel gemakkelijker overgaan naar een ander organisatiedeel. Daarnaast kan doelmatigheidwinst worden behaald199. De keerzijde betreft de vraag of de organisatie door vergaande centralisatie nog flexibel genoeg is voor specifieke doelgroepen of regionale verschillen. Daarbij valt te denken aan een wervingstraject dat volledig regionaal wordt ingericht en waarbij ook de eerste plaatsing binnen de regio valt.

Permanent versus tijdelijk personeel (mogelijkheid) Permanente versus tijdelijke aanstelling is een andere draaiknop waarmee in flexibiliteit kan worden voorzien. Defensie hanteert hiervoor het FPS. FPS biedt de mogelijkheid van life time employment, maar niet vanzelfsprekend. Zo kent het FPS sturingsinstrumenten200 waarmee de samenstelling van de militaire populatie naar rang en leeftijd kan worden afgestemd op de taken en de budgettaire kaders. Interne doorstroommogelijkheden spelen dus een rol bij de afweging om personeel te behouden dan wel te ontslaan. Daarnaast vindt externe doorstroom van het personeel meer gecontroleerd plaats door mogelijkheden tot civiele erkenning van militaire opleidingen, aanvullende scholing en externe bemiddeling. Ook de mogelijkheid voor personeel om op latere leeftijd in te stromen biedt flexibiliteit in het personeelsbestand201.

98 Besluit georganiseerd overleg (Besluit GO) en het Besluit medezeggenschap Defensie (BMD) 1 199 Onderzoek opleidingen Defensie - Rapport van de projectgroep Nulmeting opleidingen Defensie, ingesteld door de Secretaris-generaal van het ministerie van Defensie 200 Zoals maximering van aantal per rang, diensttijd in rang en leeftijd in rang alsmede selectie van de doorstroom naar de 3e fase. 201 P/2008018278, ‘Kamerbrief rapportage Flexibel Personeelsysteem (FPS)’ 29 augustus 2008


418

Een manier om personeel tijdelijk in te zetten is het gebruik van reservisten202. Reservisten kunnen bijvoorbeeld regionaal worden ingezet voor de uitvoering van nationale taken. Het inzetten van reservisten in hun eigen regio kan de drempel verlagen om beschikbaar te zijn. De inzet van reservisten kan ruimte opleveren voor uitzendingen van regulier personeel in schaarse categorieën. Deze schaarste, zoals bij medisch en technisch personeel, kan deels worden opgevangen wanneer reservisten in de vredesorganisatie de plek kunnen innemen van uitgezonden personeel203. Door middel van tijdelijke contracten kunnen fluctuaties in werklast worden opgevangen. Als sprake is van extra werk zou inhuur een oplossing kunnen bieden. Daar zijn echter doorgaans hoge kosten aan verbonden. Waar sprake is van vacatures zou een tijdelijke ontschotting van budgetten lucht kunnen geven om vacatures op niet reguliere wijze in te vullen.

Technologie- versus personeelsintensieve organisatie (mogelijkheid) Een 'mogelijkheid' waarmee Defensie kan anticiperen op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, is de mate waarin Defensie een technologie-intensieve en personeelsintensieve organisatie is. Het personeel is de kracht van de organisatie. De aanwezigheid van mensen is noodzakelijk voor situational awareness, voor contact met de lokale bevolking en voor het maken van de afweging tussen wel of niet gebruik maken van geweld. Technologie kan de mens nooit vervangen en er zijn dus grenzen aan de balans tussen personeel en technologie. Het is van belang dat de relatie tussen verkrijgbaar personeel en de inrichting van de organisatie realistisch is. Hiertoe zou Defensie ook op het p-vlak verkenningen kunnen uitvoeren. Studies wijzen bijvoorbeeld uit dat er structureel sprake blijft zijn van personele schaarste in bepaalde doelgroepen.204 Defensie kan hierop anticiperen door te investeren in hoogwaardige technologie en zo ook andere doelgroepen aan te spreken. Defensie kan ook op een andere manier militaire bijdragen te leveren en de meer mensintensieve taken aan internationale partners over te laten.

Modulaire opleidingen (mogelijkheid) In het opleidingenveld hanteert Defensie een modulaire benadering waarmee flexibiliteit wordt gecreëerd. Modulariteit is een draaiknop. Verdergaande modularisering biedt de mogelijkheid tot maatwerkopleidingen voor de specifiek uit te voeren taak. Opleidingen zijn korter en kunnen sneller worden ontwikkeld door het samenstellen van modules. Daarnaast kan het gebruik van meer moderne methodes van leren (e-learning, gaming en simulatie) leiden tot kortere opleidingen. Een risico van het opknippen van opleidingen naar modules is dat de druk op de - schaarse - opleidingencapaciteit toeneemt. Bij het bepalen van de lengte en de inhoud van de opleidingen staat operationele slagkracht voorop en is doelmatigheid een optimalisatiefactor. Standaardisatie (verpaarsing) van opleidingsmodules leidt tot een betere interoperabiliteit. Ook het zoveel mogelijk aansluiten op civiele standaarden, leidt tot extra flexibiliteit.

Materieel 'mogelijkheden' waarmee flexibiliteit in de materieelvoorziening kan worden gegenereerd zijn levenscyclus en schaalgrootte. Daarnaast voorzien modulariteit en materieel dat voor meerdere doeleinden geschikt is in flexibiliteit205.

Levenscyclus materieel (mogelijkheid) Door verschillende geografische kenmerken (ligging, hoogte, klimaat, etc.) stelt elk missiegebied andere eisen aan materieel. Intensief gebruik, voornamelijk in moeilijk begaanbare gebieden, leidt tot hoge slijtage. Dit leidt tot hoge kosten voor transport en onderhoud. Bovendien ‘overleeft’ het materieel de missie niet altijd. Defensie zou daarom bij de aanschaf van materieel rekening kunnen houden met een versnelde uitfasering (daarbij inbegrepen het doneren van materieel aan de te steunen lokale militaire 02 2 203 204 205

Het FPS is ook van toepassing op reservisten Reservistennota, concept, nog niet verzonden naar de TK TNO, ‘Het aanbod van arbeid voor Defensie in 2020; een toekomstverkenning’ Stephan de Spiegeleire en Frank Bekkers, ‘Deep Uncertainty Implications for Defence Planning’


419

organisatie als een vorm van ontwikkelingssamenwerking). Bij de aanschaf van materieel kan worden afgewogen of sprake is van kortstondig of langdurig gebruik en daaraan gekoppelde verwachtingen met betrekking tot de bovengenoemde factoren: levensduur, onderhoud en transportkosten.

Schaalgrootte materieel (mogelijkheid) Een andere draaiknop is de batchgewijze aanschaf versus voorraadvorming. De batchbenadering betekent het aanschaffen van materieel in kleine hoeveelheden op een meer frequente basis. Daarmee sluit de materieelverwerving beter aan bij het gebruik van materieel en kan worden geanticipeerd op veranderingen in materieelgebruik en op nieuwe eisen aan het materieel. Daarnaast leidt de batchbenadering tot lagere exploitatiekosten vanwege voorraadvorming. Daar staat tegenover dat door de geringe schaalgrootte investeringkosten hoger uit kunnen vallen. Een ander risico betreft de afhankelijkheid van de leveranciers.

Modulair materieel (mogelijkheid) Modulariteit betekent bijvoorbeeld dat basismodules voertuigen worden aangeschaft waarop, door gestandaardiseerde koppelingen, specifieke functionaliteiten kunnen worden geklikt, zoals bepantsering, terreinbanden voor in de woestijn of verwarming voor optreden in poolgebieden. Een afnemende variëteit van basisvoertuigen heeft een positief effect op de behoefte aan - schaars - technisch personeel. Daarnaast zijn onderdelen uitwisselbaar, waardoor minder reserveonderdelen nodig zijn en ook beschadigd materieel bruikbare onderdelen kan leveren. Een voorbeeld is het project vervanging operationele wielvoertuigen. Modulariteit en standaardisatie kan ook worden toegepast op ander materieel en ICT. Zoveel mogelijk aansluiten op civiele standaarden, vooral op de koppelvlakken, leidt tot flexibiliteit.

Multifunctionaliteit (mogelijkheid) Multipurpose maakt materieel flexibel. Multipurpose materieel kent meerdere functionaliteiten waardoor het op verschillende manieren kan worden ingezet. Dit soort materieel is vaak kostbaar maar kan op de langere termijn door de flexibele inzet doelmatigheidsvoordelen opleveren. De meerwaarde van het materieel kan getoetst worden aan de hand van scenario’s. Multipurpose kan ook van toepassing zijn door de samenstelling van een wapenplatform.

Zelfdoen versus uitbesteden (mogelijkheid) Schaarste op het gebied van specifiek materieel en personeel is een vaak terugkomend knelpunt, zo blijkt uit de diverse interviews. Door een goede afweging tussen zelfdoen en uitbesteden, kunnen functionaliteiten worden gebruikt, zonder dat Defensie daar zelf over hoeft te beschikken. Uitbesteding kent ook risico’s. Zo moeten strikte afspraken gemaakt worden over leveringsvoorwaarden. Ook moeten de mogelijkheid tot uitzending van onderhoudspersoneel uit het bedrijfsleven en de daaraan verbonden risico’s nader worden bezien. Het is zaak dat de afweging tussen zelfdoen en uitbesteding zorgvuldig wordt gemaakt.

Zelfontwerpen/ontwikkelen versus uitbesteden (mogelijkheid) Een variant op de draaiknop zelfdoen/uitbesteding is de draaiknop zelf ontwerpen/ontwikkelen van nieuw materieel of aanschaffen via COTS/MOTS. De eerste variant heeft lange doorlooptijden, al heeft Defensie met FTD een instrument om dit proces te versnellen. De tweede kan veel sneller, bijvoorbeeld bij de aanschaf van de Bushmaster.

Financiën Centrale versus decentrale velegging financiën (mogelijkheid) De belangrijkste financiële draaiknop is centralisatie versus decentralisatie. Evenals bij O=P=F is hier sprake van een keuze tussen het creëren van maximale flexibiliteit door het zo laag mogelijk in de organisatie wegzetten van de budgetten versus centrale beheersing van de budgetten. Centrale beheersing betekent dat op hoog niveau in de organisatie autorisatie moet plaatsvinden om geld uit te geven. Daarbij moet


420

een zorgvuldige procedure in acht worden genomen. Deze procedure heeft effect op de flexibiliteit omdat omstandigheden sneller kunnen wijzigen dan de doorlooptijd van de procedure. Met het oog op de politieke omgeving en het belang om defensiebreed prioriteiten te kunnen stellen moet de besluitvorming over grote investeringsprojecten centraal zijn belegd. Een ander aspect van de draaiknop centraal versus decentraal betreft de vaststelling van de toedeling van middelen. Centrale vaststelling betekent dat optimaal kan worden voorzien in middelen die defensiebreed het meest effectief en doelmatig zijn. Echter, voordat die toedeling kan plaatsvinden, moet een uitgebreide procedure worden gevolgd die vaak kenmerken heeft van onderhandelingen tussen de defensieonderdelen. Middelen kunnen sneller worden uitgegeven bij meer decentrale zeggenschap over de toedeling, maar het risico van suboptimalisatie is groot.

Ontschotting budgetten (mogelijkheid) Een mogelijke financiële draaiknop is de mate waarin (deel-)budgetten binnen strikt afgebakende grenzen worden vrijgegeven versus een vorm van budgettering die veel minder schotten kent. Door ontschotting van budgetten kunnen tegenslagen in een domein tijdelijk worden opgevangen met budget uit een ander domein. Een voorbeeld is de financiële ruimte als gevolg van vacatures tijdelijk aanwenden voor inhuur van externen. Bij het volledig ontschotten van het budget bestaat het risico van teveel financiële creativiteit, wat niet strookt met de verplichting om op een zorgvuldige manier om te gaan met publieke middelen.

HGIS versus defensiefinancieringen (mogelijkheid) HGIS is een budgettaire constructie binnen de rijksbegroting die de buitenlandactiviteiten van verschillende departementen gebundeld en in samenhang beziet. Defensie heeft zelf beschikking over het HGIS budget voor de financiering van crisisbeheersingsoperaties. Het HGIS budget voorziet daarnaast in de flexibiliteit om tegenvallers, zoals snellere slijtage als gevolg van inzet, op te vangen. Operationele verliezen vallen onder het reguliere defensiebudget. Financiering uit HGIS heeft als voordeel dat een deel van onvoorziene kosten en urgente operationele behoeften niet ten laste komen van de vredesbedrijfsvoering. De toch al beperkte middelen van de opco’s worden hierdoor ontzien. Dit instrument blijkt in vergelijking met andere landen als positief te worden ervaren. Dit vraagt wel bijzondere aandacht met betrekking tot het lerend vermogen van de organisatie. Structurele knelpunten moeten niet herhaaldelijk incidenteel worden opgelost. Een sluitende leercirkel is randvoorwaardelijk voor defensiebrede flexibiliteit op lange termijn.


421

3. Uitvoerend-operationele flexibiliteit

Op de werkvloer is flexibiliteit nodig om de taken goed te kunnen uitvoeren. De opco’s en de dienstencentra van CDC en DMO functioneren niet in dezelfde context, resulteert in verschillende behoeften aan flexibiliteit. Bij de ondersteuning staan doelmatigheid en leverbetrouwbaarheid centraal, bij de opco’s is doeltreffendheid het leidende beginsel.

Primair proces Doorvoering modulariteit (mogelijkheid) De krijgsmacht is al verregaand opgebouwd uit modulaire bouwstenen. Een draaiknop, die van invloed is op het aanpassingsvermogen van de operationele eenheden op de langere termijn, is de verdere doorvoering van deze modulariteit. Daarbij is te denken aan een verdere inbedding in een (joint) opleidings- en trainingsprogramma. En ook de randvoorwaardelijke instrumenten zoals een (joint)doctrine, CONOPS, etc., interoperabiliteitseisen, waaronder die van de informatievoorziening. Het kan voorkomen dat in de toekomst een beroep wordt gedaan op capaciteiten van een eenheid die nu niet gebruikt worden. Om deze kennis en kunde te borgen is desgevolg een organisatorsche uitwerking van kennismanagement voorstelbaar.

Duidelijke kaders (randvoorwaarde) Op basis van inzetervaring kunnen de verschillende bouwstenen continu worden doorontwikkeld. Hiertoe kan de professional op de werkvloer een procesbenadering hanteren. Daarvoor zijn voldoende ruime en heldere kaders, waarbinnen dit proces kan plaatsvinden, randvoorwaardelijk.

Omgaan met onzekerheid – Uitvoerend-operationele flexibiliteit

422

Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken (randvoorwaarde) Vanwege de onvoorspelbaarheid van missies zal altijd sprake zijn van samengestelde eenheden. Het is daarom zaak dat de verschillende eenheden in verschillende samenstellingen en samenwerkingsverbanden met elkaar kunnen optreden. Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken zijn randvoorwaardelijk voor een goede samenwerking.

Doelbereiking De 'letter' versus de 'geest' van afspraken (mogelijkheid) De omstandigheden zijn bij de uitvoering van taken vaak veranderlijk. De aard van conflicten vergt een breed scala aan taken variërend van gevechtshandelingen tot het verlenen van ontwikkelingshulp, soms zelfs gelijktijdig. Vanuit de notie dat men in principe binnen de gestelde kaders acteert, moet het mogelijk zijn om gegrond af te wijken van eerder gemaakte afspraken wanneer de situatie dat vraagt.

Centrale versus decentrale beslissingsbevoegdheid (mogelijkheid) Situationeel acteren is vooral afhankelijk van de competenties van het personeel, zoals leiderschap, de can-do mentaliteit, netwerken, creativiteit, adaptiviteit en improvisatievermogen. Deze eigenschappen wordt het personeel in opleidingen en trainingen bijgebracht. Zij vormen voor een belangrijk deel de kracht van de organisatie. De focus op doelbereiking wordt binnen de organisatie gewaardeerd. Er is echter een spanning tussen de nadruk op doelbereiking laag in de organisatie en het hiërarchische karakter van de organisatie. Professionals in de uitvoering hebben de vrijheid nodig om knopen door te hakken, maar willen wel van te voren weten wat er vanuit de hiërarchie, procedures, etc. van ze verwacht wordt.

Sluitende leercyclus (randvoorwaarde) Als er duidelijke communicatie is kan het (professioneel) afwijken van de kaders en regels positief bijdragen aan het leervermogen van de organisatie. Hiertoe is het nodig om te rapporteren over de knelpunten en de daarvoor gevonden oplossingen. Zo ontstaat een gesloten leercirkel waarbij de formele organisatie weet wat er speelt op de werkvloer. Knelpunten die herhaaldelijk op informele wijze zijn opgelost kunnen structureel worden aangepakt. Goede communicatie tussen hiërarchische lagen, van het hoogste tot het laagste niveau, is randvoorwaardelijk voor dit leervermogen. De keuze om buiten de regels te handelen moeten achteraf gemeld en verantwoord worden. Het betekent ook dat de organisatie accepteert dat op de werkvloer soms geïmproviseerd moet worden. Een goede borging van het leervermogen vermindert de noodzaak tot geïmproviseerde oplossingen waardoor flexibiliteit op de werkvloer beheersbaar blijft.

Ondersteuning Centrale versus decentrale ondersteuning (mogelijkheid) Een deel van de ondersteunende middelen ligt bij de opco’s, vanwege de directe relatie met het operationeel optreden of vanwege de specifieke expertise van een opco. Daar staat tegenover dat bij defensiebrede dienstencentra voordelen van middelenconcentratie liggen, zoals schaalgrootte, benuttingsgraad en het wegnemen van de zorg van tijdige aanschaf, onderhoud en overige exploitatie. Flexibiliteit vereist een professioneel acteren van klant en dienstenleverancier. Daarbij kan de CDS ingrijpen als prioriteitstelling in de toewijzing van middelen of diensten nodig is. Het is belangrijk om nieuwe mogelijkheden voor centrale, dan wel decentrale ondersteuning te blijven verkennen. Voorop moet blijven staan dat de opco’s moeten kunnen rekenen op de beschikbaarheid van materieel bij de uitvoering van de operationele taken.


423

Politiek-strategisch Vertaling naar de beleidsvisie ❖❖ Gebruik van inzetscenario's ❖❖ Actualisatie momenten

Verbeterde kennisfunctie ▲▲ Ontwikkelingen signaleren ▲▲ Sluitende leercyclus

Bestuurlijk- organisatorisch B&P ▲▲ Vooruitplannen versus reageren ▲▲ Inzet versus capaciteitgedreven ▲▲ Behoud versus regeneratie

P

O Scope en inrichting procedures ▲▲ Centraal versus decentraal functiebeheer ▲▲ Centraal versus decentraal formatiebeheer ▲▲

Centraal versus decentraal P-beleid ▲▲ Permanent versus tijdelijk personeel ▲▲ Technologie- versus personeelsintensieve organisatie ▲▲ Modulaire opleidingen ▲▲

M Levenscyclus materieel ▲▲ Schaalgrootte materieel ▲▲ Modulair materieel ▲▲ Multifunctionaliteit ▲▲ Zelfdoen versus uitbesteden ▲▲ Zelf ontwerpen/ ontwikkelen versus uitbesteden ▲▲

F Centrale versus decentrale belegging financiën ▲▲ Ontschotting budgetten ▲▲ HGIS versus defensie financiering ▲▲

Uitvoerend- operationeel Primair proces ❖❖ Doorvoering modulariteit ▲▲ Duidelijke kaders ▲▲ Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken

Doelbereiking ❖❖ De ‘letter’ versus de ‘geest’ van afspraken ❖❖ Centrale versus decentrale beslissingsbevoegdheid ▲▲ Sluitende leercyclus

Ondersteuning ❖❖ Centrale versus decentrale ondersteuning

Tabel 2 – In de bovenstaande tabel zijn de 'mogelijkheden' die Defensie kan aanwenden om flexibiliteit te creëren in beleid en planning, de organisatie, personeel, materieel en financiering en de daarbij horende 'randvoorwaarden' samenvattend weergegeven


424


425

Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? Toekomstscenario’s Beleidsoverwegingen

Strategische vragen

Deelverkenningen


Beleidsopties

Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance?

428

Onderzoeksvraag iii.6.1.b Omgaan met onzekerheid Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan met het onvoorspelbare toekomstige veiligheidsklimaat:

Beantwoord door: Frank Bekkers & Stephan de Spiegeleire206

206 Frank Bekkers is Programme Director Defence Transformation and Stephan de Spiegeleire Senior Defence Analyst at the The Hague Centre for Strategic Studies HCSS (www.hcss.nl). This paper is written under the aegis of a research programme of the Netherlands Organisation of Applied Scientific Research TNO (www.tno.nl).


429

Inhoudsopgave Introduction A Highly Dynamic and Deeply Uncertain Environment Uncertainty in Defence Planning – a Short History Strategic Agility

First principles Capabilities at the Heart of Defence Planning Best Value for Money Real Capability Options Loose and Open Modularity Strategic Sensitivity Resource Fluidity Building Ecosystems Collective commitment

432 432 433 436

438 438 440 442 445 447 449 452 454

Final Considerations

456

Bibliography

460


430


431

Introduction

A Highly Dynamic and Deeply Uncertain Environment We live in a highly dynamic era. The ICT socio-technological revolution has made the world much smaller and more tightly interconnected. It has become much more like a dense network of diverse actors than like the partitioned patchwork of nations that it used to be. The increased connectivity has led to historically unprecedented exponential growth in various key areas of development, including the geopolitical security environment. Change has become a dominant feature of our society and the rate of change is further accelerating. In the 90s, most pundits focused on the benefits of the rapidly changing ‘flat’ world (e.g. [Friedman 2005] and [Tapscott 2006]). However, more recently discussions rage over both the nature of change (is a ‘spiky’ rather than a ‘flat’ world a better way to describe and understand the dynamics of the age?) and the emphasis on the positive effects of g lobalisation – with the current financial and economical crisis as a powerful example of how things can go wrong on a global scale. The dynamics of our time naturally affect defence planning. A deeper uncertainty exists today than perhaps ever before about the nature of future challenges to national security, and whom or where they will be coming from. Defence analysts and planners are faced with uncertainty regarding: ❚❚ the security environment, with a increased range of future risks and threats in a broad ‘comprehensive security’ landscape, next to demanding ongoing operations; ❚❚ the partners with whom to achieve ‘strategic outcomes’ in a ‘comprehensive approach‘ to operations; ❚❚ within this networked context, the appropriate roles of the (national) armed forces to ‘be of value’ to security issues; and 207 ❚❚ the ways and means available to the national defence organization (NDO) to do so. 207 In this paper we put NDOs central because although almost all military operations are multinational, key decisions about them still reside with national governments. For the foreseeable future, multinational forces will continue to be made up of national building blocks. Many of the ‘principles’ elaborated in this paper point to enhanced international co-operation or integration, in which national defence organisations slowly dissolve in multinational efforts, but this is likely to be a long-winding process.

Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction

432

In many ways, uncertainty has always been a part of defence planning. But its impact has become more profound. We have moved from a merely ‘complicated’ world, with a relatively well behaved form of uncertainty, to a truly ‘complex’ environment, characterized by ‘deep’ uncertainty. In the former instance, conditions of risk are those that prevail in casinos or the stock market, where future outcomes are unknown, but probabilities can be estimated statistically. Deep uncertainty, by contrast, lacks even the basis for statistical reasoning. We are confronted with emergent events, processes, characteristics and structures we not only do not know, but do not even realize we do not know until they actually manifest themselves. For instance because they don’t fit in the categories we currently recognize – just like the ‘black swans’ which fell outside of the taxonomies known to the European explorers who first came into contact with a black version of a bird which in their definition could only be white. [Taleb 2007] is undoubtedly the best introduction to this category of uncertainty. To summarize, in this era’s complex world the chances of high impact shocks happening are quite high – as recent history has illustrated. Some of the possible shocks are quite unlikely in advance or even literally unimaginable – the black swans. And even for many of the high impact shocks we can envisage, we cannot predict well in advance what their probability, nature and timing will be. In planning their future structure and capabilities, how may defence organizations deal with this unsettling realization? That is the question we would like to discuss in this paper.

Uncertainty in Defence Planning – a Short History Traditionally, defence planners have tended to assume uncertainty away. During the Cold War NATO defence planners were certainly aware that they did not know all planning-relevant aspects of the security environment. But they did assume (a) that they knew most of what was relevant, notably that the Soviet Union was the opponent, that it was a non-status quo power with malicious intent, and that we had to defend Western Europe against it; and (b) that by preparing for a large-scale attack, we would also be able to handle any potentially unknown smaller contingencies, called ‘lesser and included’ (see Figure 1, left hand side) [Davis 1993, 2008]. This meant that for all intents and purposes, defence planning was almost identical to operational planning208 – a comforting thought for the many military officers who are much better schooled in and typically feel much more comfortable with the latter. Figure 1 – Traditional ways of dealing with uncertainty

208 Including the tools used – most importantly the rich suite of high-resolution campaign models that had been developed over decades during the Cold War.


433

After the end of the Cold War came the realization that while maybe comfortable, this approach was no longer adequate. Various unexpected real-life developments occurred – many smaller scale contingencies, hyper terrorism, etc. – that were indeed in many respects of a ‘lesser’ nature but nonetheless proved to be not adequately covered by the capabilities that had been developed for the ‘worst case’ contingencies. This led to an important adjustment in the ways in which planners dealt with the ‘unknowns’, which were increasingly acknowledged to be a larger issue than previously thought. The adjustment essentially consisted of continuing to plan for the (new set of ) known threats, but to complement this effort with a technique called scenario-based planning. This approach was based on the premise that by developing a number of planning scenarios one could represent, not just illustrate, the full scenario space (see Figure 1, right hand side). Some form of toned-down operational planning was then applied to decompose the missions derived from these scenarios into tasks and capabilities for every scenario. In a final step, these capabilities were then somehow aggregated into an end force that was thought to be robust against the full scenario space. Since then, scenarios have continued to play a key role in the defence planning processes of many countries, but three important changes have occurred: ❚❚ the set of scenarios used for defence planning has grown from a small number (e.g. in the US in the immediate post-Cold War period – essentially 2 or 3 major theatre wars) to a larger number of scenarios (e.g. a few tens in the larger countries and at NATO). More recently, there has been a growing acknowledgment that even that larger set of scenarios may not be ‘necessary and sufficient’ for force requirements. ❚❚ From relative precise and rigid ‘point-scenarios’ to more parameterized and dynamic ones [Davis 1994], e.g. through shocks or branches – which we will call the ‘scenario-plus’-approach. ❚❚ Scenarios themselves have moved somewhat more in the background. Throughout the 90s, they stood centre stage in the defence planning process as the central analytical construct that was used to generate an end force. In recent years, the trend towards capabilities-based planning has meant that scenarios have started playing a more ancillary role in testing capability packages (the new central building blocks) for robustness across the scenario space. But defence planners increasingly recognize that they have to go even further to confront deep uncertainty head-on. We will try to illustrate this by visualizing an epistemologically more sophisticated understanding of uncertainty as articulated by former US Defence Secretary Donald Rumsfeld in his famous dictum on the ‘unknown unknowns’209. The following diagrams plot two dimensions of uncertainty: ❚❚ ‘first-order un/certainty’: whether we ‘know’ things or not – the two categories that, as we have just described, have been used in defence planning to this date; ❚❚ ‘second order un/certainty’: whether we know that we know those things. This addition reflects a greater sense of humility in our ability to discern what we actually know and what we do not.

209 :...as we know, there are known knowns; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say we know there are some things we do not know. But there are also unknown unknowns – the ones we don’t know we don’t know. And if one looks throughout the history of our country and other free countries, it is the latter category that tend to be the difficult ones. DoD News Briefing Secretary Rumsfeld and Gen. Myers, February 12, 2002, www.defenselink.mil/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=2636


434

Figure 2 – Rumsfeldian uncertainty matrix – ideal typical (left) vs. reality (right)?

Donald Rumsfeld’s formulation of this 2-by-2 matrix could be interpreted to imply that the four quadrants are similar in size (see Figure 2, left hand side). Many people in defence organizations throughout the world probably continue to think that the ‘known knows’ represent the largest quadrant in this matrix. What might be needed is to broaden the scope of defence foresight somewhat to include more trends and drivers. But essentially, from this point of view, continuing the current scenario-plus approach to dealing with uncertainty is justified – all the more so if one thinks that the other quadrants are either pure speculation or will not generate insights that meaningfully drive choices in capability development. In a truly complex world however, this is a decidedly dangerous assumption. We believe that this is more and more the case. Let us therefore present another view which may more accurately depict the reality of today’s security environment than the ideal typical diagram in which all four quadrants are of the same size. The diagram on the right hand side of Figure 2 represents the authors’ own ‘working hypothesis’ of the uncertainty matrix. In a deeply uncertain world, the realm of the ‘known knowns’ is almost by definition the smallest one. The top-left quadrant, the ‘known unknowns’, is significantly larger, even though it is not typically included in defence foresight exercises, which still overwhelmingly focus on areas of assumed certainties210. The ‘unknown knowns’ in the bottom right quadrant might offer a potentially more comforting thought. Given the enormous amount of data and knowledge that currently resides in our governments (and the overwhelming evidence that these very same governments remain relatively inept at ‘connecting the dots’), this would plead for a much larger effort to mine this vast pool of knowledge for the sake of defence planning. Finally, the top right ‘unknown unknowns’ remain the most ominous and potentially even the quadrant that most impacts success or failure of our defence planning efforts. Planning under deep uncertainty will require moving beyond current methods and approaches – whilst at the same time continuing to apply and perfect the more traditional planning for many of the more ‘certain’ parts of our security environment. Loosely building upon what Paul Davis from RAND calls ‘uncertainty-sensitive planning’, we identify four parallel strands for strategic defence planning. A mature planning process will need to incorporate all four.

210 See [NIC 2008] and [DCDC 2007] for recent state of the art defence foresight efforts that still fall prey to this problem.


435

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

No surprises planning. This strand deals with a relatively stable kernel of basic military tasks that the armed forces must be able to perform regardless, many of which are established by law or laid down in security treaties. The traditional blueprint-oriented approach fits this strand. Contingency planning. This strand typically uses scenarios to represent a limited number of anticipated outcomes of the development of those environmental factors that have clear alternative development paths. The progress of these factors may be monitored, in order to regularly chart which possible future states become more or less likely. Defence analysts quite routinely apply such a scenario based approach – often with the implicit or explicit understanding that the scenario set used is representative for all realistic real-world possibilities. Shock planning. Taking things a step further is not to work with a limited set – from a handful to some tens – of scenarios, but to parameterize relevant planning parameters to cover a wide range of variations. This may result in possibly tens of thousands of different scenarios. Quite different tools and techniques are required to be able to analyse such a huge set of scenarios. Uncertainty sensitive planning. This strand confronts deep uncertainty head-on. In contrast to the third strand, the challenge here is to prepare for – or hedge against – high impact shocks that cannot be well predicted and therefore meaningfully parameterized. In this situation, scenarios are essentially senseless.

The challenge to defence planners is to strengthen the methods, techniques and tools for the third and particularly the fourth strand in order to augment the much more established first and second strand. However, for an organization to be able to quickly meet the new, largely unanticipated challenges (and harvest the fresh possibilities) that emerge after a shock, much more is needed then just sophisticated planning capabilities. The organization as a whole needs to be agile – i.e. able to rapidly evolve its capabilities in accordance with the new reality.

Strategic Agility With the term ‘strategic agility’ we understand an organization’s ability to recognize when to shift from one strategy to another and to do so easily – producing a rapid change of tack to more effective behaviours. Strategic agility has become one of the main mantras within the business world. The need for strategic agility is associated with a rapidly changing and highly uncertain environment; and it is considered complementary to more conventional approaches of establishing strategy that still pay off, even in the ‘fast strategy game’. “Strategic agility is most needed in markets characterized by fast changes and growing systemic interdependencies. In such rapidly changing and complex conditions, the usual recipes for sustained advantage do not apply” [Doz 2008]. In the military domain the term ‘strategic agility’ is often used to imply the ability to rapidly deploy a ready force anywhere in the world. In this paper, the concept is used in a broader way for all strategic decisions a defence organization confronts. In uncertain times, facing possible shocks in the geopolitical environment that can have far-reaching consequences, strategic agility is not just the ability to be (operationally) quick, but also to implement strategic re-direction/re-invention (of the capability toolbox) at high speed and in-time. The recognition of uncertainty that lies at the heart of the need for strategic agility poses a dilemma for strategists and planners. Organizations operating in highly complex and dynamic environments, such as aerospace, petrochemicals and defence, need to innovate in very complex ways. Over-confidence in prediction may lead to good preparation for the wrong future, but wholesale dismissal of prediction may lead to resources being spread out too thinly. In pursuit of flexibility, we may end up being well prepared for nothing. To deal with the tension between the complexity of the organization and the variability of the environment, in the past two decades gradually new perceptions on strategic management have emerged. The so-called adaptive model assumes that an open approach or an emergent strategy enables management


436

to respond to an evolving reality. In the notion of Mintzberg [Mintzberg 1979, 1985, 1988, 1994, 1999] ’emergent strategy’ implies that corporate strategy often develops inadvertently. This means that managers at the strategic apex, middle line and support levels are all in a way involved in the development of strategy. Strategy emerges from bottom-up initiatives of individuals or small units, with the role of top management to legitimize these initiatives. Therefore, strategic management is an organization-wide activity in which each management level makes its own contribution [Pascale 1984, Quinn 1985]. Flexibility implies that strategic schemas must be broad enough to encourage strategic initiatives and narrow enough to suppress counterproductive actions. Thus, “flexibility is achieved with a core set of beliefs of a relatively high order and yet a rather heterogeneous set of beliefs at other levels” [Peters 1982]. Figure 3 – Emergent vs. deliberate strategy [Mintzberg 1994]

Harnessing emergent strategy to deal with rapidly evolving threats and opportunities is an important feature of strategic agility. In this paper we highlight some of the underlying processes and characteristics – what we call ‘first principles’ – that, in a balanced combination, are likely to promote strategic agility.


437

1. First principles

Without at all claiming to be exhaustive, we have identified the following first principles for strategic defence agility under deep uncertainty, which we will elaborate below: ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

Capabilities at the heart of defence planning. Best value for money. Real capability options. Loose and open modularity. Strategic sensitivity. Resource fluidity. Building ecosystems. Collective commitment.

Capabilities at the Heart of Defence Planning Capabilities are at the very heart of any defence effort. For better or worse, defence organizations go into any crisis with the capabilities they have – not the ones they would like to have, let alone the ones they actually need. When unexpected events occur policy can be reversed almost overnight, as governments have demonstrated repeatedly in the past few years. They can also improvise – if need be – with the capabilities they have at their disposal at the moment a crisis breaks out. But typically, they cannot magically acquire new capabilities. This is why ‘getting capabilities right’ in advance (‘forward planning’) is so critically important, especially in period of deep uncertainty.

Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles

438

In the past decade, capability-based planning (CBP) has become the ‘gold standard’ of defence planning.211 In the original wording of Paul Davis of RAND: “Capabilities-based planning is planning, under uncertainty, to provide capabilities suitable for a wide range of modern-day challenges and circumstances while working within an economic framework that necessitates choice” [Davis 1994]. The main idea behind CBP is not to start from the capabilities we have today, but instead to start from what NDOs want to accomplish, and then to work our way back to a balanced set of capabilities that are robust against a wide range of possible threats – all of this within available budget parameters. CBP is currently undergoing some significant changes in a number of countries, and we submit that the requirements of deep uncertainty will trigger a number of further developments that will be elaborated in the next few paragraphs. Capabilities are more than ever at the heart of defence planning. When threats can be discerned with some degree of confidence, scenario (i.e. threat) based planning is both feasible and desirable. In periods of deep uncertainty it is neither. Because of the many thinkable uncertainties, the optimal set of scenarios has to be larger and more detailed that we are computationally able (or willing) to manage. And since much uncertainty may be unthinkable, the planning effort required to adequately cover all thinkable ones is likely to carry too high a opportunity cost. That is not to say that scenarios should be abandoned. But rather than getting large numbers of scenarios 100% ‘right’, it is important to have a manageable set of them that can be used to test the robustness of various capability packages. In this sense, robust capabilities (in the sense that they carry value to the defence organization across a set of representative scenarios) come to play a more central role than the scenarios themselves. ‘Capability’ is more than materiel – it has to be defined more broadly. For a long time defence ‘capabilities’ were essentially seen as mostly materiel, and to some smaller extent also personnel.212 Within regard to the ‘M’-element we have already observed a healthy trend away from single-service and often single-function platforms to more versatile and more modular systems-of-systems. But additional efforts are required to recognize the socio-technological nature of military capabilities – i.e. the need to define ‘capabilities’ much more broadly to also include capability elements such as doctrine, organization, training, leadership, etc.213. Furthermore, capability is more than just ‘your’ capability. Capability planning today remains overwhelmingly focused on the NDO itself. In periods of deep uncertainty, it is highly unlikely that any one NDO, or even an alliance of NDOs, will own all the capabilities required to successfully manage a complex defence and/or security endeavour. In planning capabilities, this implies that NDOs increasingly have to (a) try to identify and leverage already existing security capabilities of other security partners (also in the conflict region itself ), companies, NGOs; and (b) make room for investments in other network partners contributing to an NDO’s defence value chain, thereby possibly creating higher value for money than if one were to invest in one’s own capabilities (cf. the ‘Best Value for Money’ and ‘Building Ecosystems’ Sections). One of the interesting recent trends is the emergence of the concept of ‘capability portfolios’ [Spiegeleire 2009]. The main intuition here is to break through the stovepipes that all too often bedevil NDO-wide effectiveness and efficiency and to start thinking in new functional categories that cut across existing organizational or planning dividing lines. In the private sector, portfolio management allows a company to address all of its product investments collectively from an enterprise level, rather than as independent and unrelated initiatives. Potential product developments are identified and assessed through a systematic 211 The seminal works on CBP are by Paul Davis at RAND [Davis 1994, 1994-1, 2003, 2008-1]. For recent overviews of where the method stands, see e.g. [Walker 2005] and [Bexfield 2006]. For a comparative analysis of how a number of countries currently apply the main tenets of CBP in their defence planning methods, see [Spiegeleire 2009]. 212 For those who question the obsession with materiel solutions, we suggest taking a closer look at the analytical effort countries make for major acquisition decisions as compared to recruitment and retention decisions. 213 Various terms are being used in this context in various countries. The US has become accustomed to the acronym ‘DOTMLPF’ (DCTOMPF in Dutch) – Doctrine, Organization, Training, Materiel, Leadership, Personnel, and Facilities. The DOTMLPF framework has also been adopted by NATO Allied Command Transformation (who added – somewhat infelicitously in our view – the ‘I’ of interoperability). Other similar taxonomies are the old Australia Army ‘POSTED’ taxonomy (Personnel, Organization, Supplies, Training, Equipment and Doctrine) which was replaced throughout the Australian Defence organization by the ‘fundamental inputs to capability’ (FICs) – personnel, organization, support, facilities, supplies, collective training, major systems, written guidance, management systems, and financial guidance. Canada uses the acronym PRICIE (Personnel, R&D/Ops Research, Infrastructure & organization, Concepts, Doctrine & Collective Training, IT infrastructure, Equipment, supplies & services). Britain calls them ‘lines of development’, defined as the elements that must be brought together to deliver military capability to operational users; and known under the acronym TEPID-OIL (Training, Equipment, Personnel, Infrastructure, Doctrine and concepts, Organization, Information and Logistics.


439

and disciplined screening process, weighing the relative costs, benefits, and risks of each proposed product using established criteria and methods to select the best mix of products to develop. Once initial investment decisions are made, they are revisited at multiple stages throughout product development in a gated review and assessment process to ensure products are still of high value. If not, tough decisions must be made to defer or terminate investments and rebalance their product portfolios. To be effective, portfolio management is enabled by strong governance with committed leadership, clearly aligned organizational roles and responsibilities, empowered portfolio managers who determine the best way to invest resources, and accountability at all levels of the organization. Determine costs, benefits and risks in the military domain may be different in the defence world than in the business world, but the main intuition behind portfolio management remains a valid one in our assessment. A number of prominent defence organizations – France, UK, US – have already made some promising first experience with the concept that certainly warrant closer examination by other NDOs. Better balanced capability portfolios. The current defence planning paradigm is very much focused on the ‘eruption’ phase of security crises. Most defence capabilities, and especially the most expensive ones such as strike, strategic mobility and force protection, are therefore focused on that same phase. In periods of deep uncertainty security crises will not disappear and will therefore continue to demand a fair share of capabilities. But the return on investment of more structural efforts to enhance resilience (especially in particularly fragile security regions) in the hopes of preventing emerging crises to erupt into the highviolence phase is likely to increase. Such investments are often of a radically different nature from crisis response capabilities. They can include building capable and responsible security providers in fragile regions, fighting corruption in local security providers, etc. A shift from a fire brigade to a resilience model would suggest finding a better balance between these different investments. Another balancing question in defence planning that only becomes more acute in periods of deep uncertainty is to strike the right balance between (a) what the NDO needs today, (b) what it expects to require for tomorrow’s problems that appear already visible today, and (c) a ‘buffer’ for unexpected problems that ay still fall outside of our current imagination (black swans). The main danger here is that the urgency of immediate requirements crowds out all other planning efforts leaving no more room for middle- or long-term defence planning.

Best Value for Money In the good old days of the arms race between East and West, it was clear how to optimize a force. Large models were built to assess in great detail the qualifications and numbers of the weapon systems required to defend against a familiar enemy. Even the exchange rate between quality and quantity was known: it could be calculated how a surplus in weapon performance would compensate for being outnumbered. In a world where NDOs face a wide spectrum of possible missions and circumstances within those missions, such calculations are impossible. More than ever, the effectiveness of military capabilities – or platforms and systems – becomes apparent only in actual operations. This uncertainty about product performance and its potential operational value – the hidden characteristics of defence assets – creates an interface riddled with ambiguity between suppliers of defence materiel, in particular complex weapons systems, and the NDO [Markowski 2007]. In principle, this realization calls for a fast feedback loop in which operational performance measurement directly impacts capability development, see e.g. [Spiegeleire 2009]. In practice, it all too often leads to over- or mis-specified equipment214 when a country’s military strive to keep up with all possible threats and challenges – that may or may not materialize. In a recent report by order of the British MoD, business man Bernard Gray has made a critical review of the UK acquisition process [Gray 2009]. This report judges the UK equipment programme to be substantially overheated and unaffordable, with too many types of equipment being ordered for too large a range of tasks at too high a specification. In our experience, many of the critical observations regarding the UK 214 Although in this Section we focus on the ‘value’ (and ‘cost’) of materiel because the most illustrative lessons come from acquisition examples, most observations also apply mutatis mutandis to personnel provision and other capability elements.


440

system also apply, albeit with significant nuances, to the Dutch defence planning process. How does the system work that results in such unrealistic plans? Gray describes it as this. The armed forces, competing for scarce funding, quite naturally seek to secure the largest share of resources for their own needs, and have a systematic incentive to underestimate the likely cost of equipment. Unfortunately the current system is not able to flush out at an early stage the real costs of this equipment, nor does it make effective prioritisation or rationalisation decisions. As the MoD almost never cancels an equipment order, the process of overordering and under-costing is not constrained by fear that the programme will be lost. Equipment plan construction is dominated by a bottom up aggregation process, which makes it hard for top down strategic guidance to control the balance of investment. With each force bidding for the highest specification product, there is insufficient clarity over which systems need to be the most technologically advanced, and which could be used sensibly with an ‘80% solution’ that would field a certain capability that could be grown over time. These forces and incentives create an over-large equipment programme, which contains within it a significant underestimate of the likely out-turn, making the programme even less affordable than it appears at any given moment in time. When this over-large and inflating programme meets the hard cash planning totals that the MoD can spend each year, the Department is left with no choice but to slow down its rate of spend on programmes across the board [Gray 2009]. The principal lesson we take here is that the powerful bottom up driver for developing and acquiring capabilities that must meet extreme high end requirements must become better balanced with a top down incentive to create best Value for Money (VfM) given realistic (and not ‘worst case’) expectations. What we mean by ‘Value for Money’, however, is a difficult question to answer. To start of with, we’re looking at a whole spectrum of defence procurements, with different cost-benefit or VfM notions associated. There is the more traditional procurement, where experience shows that VfM rarely means the cheapest initial cost and we must consider the through-life supportability and maintainability of a solution. But this requires looking at least some 15 years or so into the future. Recent initiatives, particularly in the UK, look at Public Private Partnerships (PPP) and Private Finance Initiatives (PFI), push these boundaries even further with 25-30 year agreements and the need to set requirements and understand benefits clearly at the outset. This implies competition, partnering and long-term relationship building to ensure VfM for the taxpayer throughout the life of the service (also see the ‘Building Ecosystems’ Section). At the other end of the acquisition spectrum are short-term agreements such as Urgent Operational Requirements, which typically take six to twelve months to procure and are supported for only a couple of years. Usually, the cost of acquisition is low, but there still needs to be an understanding of the benefit achieved; particularly when the decision on whether to dispose of a system or transition it to core (and hence commitment to support in the longer term) has to be made [Beaver 2009]. And in the ‘Real Capabilities Options’ Section we develop the notion of acquiring options instead of capabilities, introducing a whole new dynamics to the capability development process. Also ‘Value for Money’ is to be understood differently at different levels. At the most practical level of defence purchasing, VfM is quite straightforward. If a helicopter will lift twice as much as another for less money or if a UAV does everything that its rival does and carries weapons too for half the price, the choice is easy. At the other end of the scale, the structure for determining the appropriate level of a nation’s military spending – how much is enough – is also straightforward in principle, if not in practice. Military expenditure increases security in the face of potential threats but it also has opportunity costs in terms of foregone consumption. The optimal choice is to increase military expenditure to the point where the marginal security benefits of the military expenditure equal the marginal utility costs in terms of foregone consumption215 [Smith 2007]. The difficulty is that, given the contingent nature of NDO activities, most of its outputs are not readily observable and measurable. A particular problem is that when defence spending is most effective, it can appear wasted. This is the case when the threat to security is deterred by the military spending and nothing happens. However, even if defence outputs could be observed and measured, their contribution to national wealth could not be valued directly by reference to market prices. There are no 215 This marginal analysis will not work if there are discontinuities, such as fixed costs, where you get no benefit until you have spent a large amount. In that case it may be that the military expenditure that you can afford is ineffective, since it does not get you over the threshold. What we observe is that countries steadily drop capabilities as the fixed costs become too large for them to play in the game. Once many countries had aircraft carriers, but now that they are so expensive, few countries can afford them.


441

price signals from the general public to indicate preferences for one type of one capability rather than another. Such choices are made on their behalf by the government [Markowski 2007]. Economists tend to think in terms of a production function: material inputs, labour, capital, etc., go in and output comes out. But as Luttwak says “when it comes to military power, the relationship between material inputs and desired outputs is not proportional; it is in fact very loose, because the making of military strength is dominated by nonmaterial, quite intangible human factors, from the quality of military strategy to the fighting morale of individual service-men” [Luttwak 1985]. In valuing defence, we have to value those intangibles as well as the things we can count. Thus, in conducting VfM analysis monetary costs are combined with outputs that are very hard to express monetarily. These calculations can be complicated and controversial. However, defence is not alone in this difficulty. E.g. to attribute ‘value’ to the non-monetary consequences of a new road, such as the pollution generated, time-saved in travelling and reduced accidents because the road is safer than the old one is likewise difficult. Difficult or not, most NDOs have some sort of system based on experience for determining the appropriate capabilities and force structure to meet the nation’s security needs. This is not to say that system always produces the right answer, or that the system is always followed or that resources are never wasted; but there is a system [Smith 2007]. Next to practical experience quite some academic literature is available in the quest for VfM: e.g. in the balance between competition and regulation; the distribution of project risk between customer and supplier; and government-to-government collaboration in the development and procurement of platforms and systems.216 Still, from a series of subsequent reforms in e.g. the US, Great Britain and Australia, it is quite obvious that the perfect system has yet to be devised. At the same time it is clear that the ability to value defence output and relate input (that is, capabilities) to it would greatly enhance making investment decisions against a background of constantly changing and potentially infinite demand. One of the key enablers for strategic agility is an implicit or explicit notion of ‘fitness’, from which yardsticks – such as flexibility, adaptivity, robustness and strategic agility itself – are derived to help doing so.217 And there is hope: “Anything can be measured. If a thing can be observed in anyway at all, it lends itself to some type of measurement method. No matter how ‘fuzzy’ the measurement is, it is still a measurement if it told you more than you knew before. And those very things most likely to be seen as immeasurable are, virtually always, solved by relatively simple measurement methods” [Hubbard 2007].

Real Capability Options In the previous Section we have questioned some of the mechanisms behind the defence acquisition model. Here we go one step further and question the basic notion of ‘acquisition’ in the first place. Defence decision makers face a staggering array of make-or-break decision moments. In this they are not unique. Managers of firms have to decide when and where to pursue growth vs. when and where to scale back. Governments have to make decisions on major policy initiatives that will affect the lives of their citizens. Managers of oil firms must decide about multi-year, multi-billion euro projects that in many cases will only turn profits after many years (if at all). While these problems are quite diverse, they share many important features. In each case, the decision maker must choose when to take a particular action that will be difficult, if not impossible, to reverse. The consequences of taking (or not taking) that action are uncertain and the timing and nature of the action directly affects the future of the particular organization [Guthrie 2009].

216 See e.g. Chapter 5: Australian Defence Institutional Reform in [Markowski 2007-1] for an overview of the effort to improve defence efficiency since the early 70ies; the UK Defence Industry Strategy [DIS 2005] and the many comments that have followed that publication; and the latest attempt in that long line of reforms designed to get better value for money in the UK acquisition system, the Grey report [Grey 2009]. 217 Flexibility = ability to take on multiple missions; adaptivity = ability to deal well with diverse circumstances; robustness = ability to deal well with severe adversities, such as a surprise attack or a surprise failure in some military system; and strategic agility = ability to change military posture quickly and easily in response to shifts of e.g. geo-strategic environment or national strategy.


442

To most decision makers in the defence world the word ‘options’ connotes a number of carefully crafted and analyzed (and where possible, simulated or wargamed) choices from which they can then, based on their best professional judgment and instinct, decisively select the optimal one. Options, in this meaning, are a menu from which to choose one solution that is then pursued vigorously. While the term ‘real options’ also contains the word ‘option’, its meaning is a somewhat different one – one that is borrowed from the financial world. It is based on the insight that in deeply uncertain times, far-reaching and hard to reverse decisions are often tantamount to an enormous gamble based on information that is by definition incomplete. Under certain circumstances, it may be therefore be preferable not to make an irreversible choice, but to cultivate a broader portfolio containing a number of different (and more modest) options, than can then subsequently be scaled up or down based on newly revealed information. Options in this sense are intended to spread risk in uncertain environments. Rather than directly purchasing218 an asset, an interested party pays a potential seller an instalment and thereby ‘purchases’ the right – but not the obligation – to procure that asset at a later date at an agreed price. If the buyer chooses to exercise this right, the seller is contractually obliged to sell the asset at the agreed price. The buyer can also choose not to exercise this right and let it expire. ‘Real options’ theory extends the logic behind financial options to the world of ‘real’ or physical goods. Moving from financial options to real options requires a new way of thinking, one that brings the discipline of the financial markets to strategic investment decisions within an organization. Typical categories of real options applications include: ❚❚ Learning options: allowing future decisions conditional on learning from experiments. ❚❚ Waiting-to-invest options: allowing to invest in the future. ❚❚ Growth options: allowing to grow in the future. ❚❚ Exit options: allowing to walk away if conditions change. ❚❚ Switch options: allowing to switch to the best fitting alternative. By investing smaller amounts of money upfront in multiple promising options, the chances improve that the customer will be able to buy the ‘right’ asset at the ‘right’ time. Or – reversely – to divest oneself in time of the ‘wrong’ options without breaking the bank. The premise is that in most cases the costs of unused real options are limited compared to the costs of procuring a ‘white elephant’.219 Concrete examples of this abound around us – especially in capital-intensive industries with uncertain returns [Traintis 2001]. Figure 4 – Areas where real options are used [Copeland 1998]

‘Real options’ have recently attracted some attention within the defence community, e.g. [Ceylan 2002], [J. Davis 2003], [Glaros 2003], [Bartolomei 2007], [Mitchell 2007], [Eckhause 2008]. The ‘real options’ logic is applicable to many areas in the defence value chain. In operational planning, ‘real options’ would suggest 18 The same logic applies to selling, but the logic will be explained here on the basis of options that give the right to buy an asset. 2 219 ‘White elephant’ is the term used to describe costly assets for which there is no particular use.


443

pursuing a variety of courses of action simultaneously instead of selecting the ‘best one’; in doctrine development, doctrine would become more of a wiki-doctrine containing multiple solutions for a doctrinal problem (such as dealing with security threats in fragile states through counter-insurgency or counter- terrorism approaches); in personnel policy it would entail investing in contracts with non-NDO organiza tions to be able to draw upon their personnel and skills in times of need rather than having those people on the permanent pay-roll (e.g. pilots from commercial airliners). Real options thereby offer substantial flexibility in a variety of contexts. An in-depth treatment of all of these would transcend the scope of this paper, but to illustrate the logic, we will give an example of how real defence capability options would work in the acquisition sphere. The traditional model for defence acquisition is quite static. It usually consists of a number of stages. Capability requirements for the future are derived from analyses based on currently available information. Technical specifications are defined for those capabilities, and a contract is made with a supplier who can build the capability, typically over an extended period of time, and will sell it to the defence customer at a predetermined volume and price. Although this model has been adjusted somewhat in recent years through opt-out clauses, sequential batches, leasing arrangements etc., there remains a clear preference in NDOs to think in terms of ‘acquisitions’, which are often costly and irreversible decisions, rather than ‘options’ which offer more flexibility to the customer. Examples of the problems associated with this acquisition model abound in all NDOs. Large supplies of expensive military equipment developed to yesteryear’s specifications often prove inappropriate for the mission at hand but are expensive to sustain. Less explicit is the use of expensive equipment for purposes other than what they were planned for leading to poor value for money. White elephants also come at the expense of important capability gaps, as pet-projects take preference over other important investments. An alternative, which we call real defence capability options, might consist of not purchasing a platform, but instead investing in a number of ‘real’ options. For strategic mobility, for instance, the NDO might conclude a number of options contracts with the private sector – NOT for actual platforms, but for the operational capability (e.g. the ability to transfer a predetermined amount of volume or tonnage within a certain time frame and over certain amount of nautical miles for a certain period). The actual choice of the platform would be left to the private contractor. NDOs would also be able to trade such real defence capability options – if a country terminates a certain operation that has to be handed over to another country, the option could be sold to that other country. Or if an NDO would find out that it has ‘too much’ of this or ‘not enough’ of that, they could trade with their options portfolio. Real options thinking has added value to avoid the need for expensive last-minute purchases to cover unplanned requirements. Given the pace of technological change, for instance, it is hard to imagine that some of the most fundamental components of military capabilities, such as propulsion or materials, will not change over the next 20 years. Who of us would still be willing to pay upfront for a mobile phone to be used in 20 years? The authors see great potential in the concept especially today, where security challenges show no signs of abating as we are moving into what will in all likelihood be a number of very ‘lean’ years in defence budgets. Real options may very well represent one of the few ways in which NDOs could maintain a broad profile within even smaller budgets. But we also have to acknowledge that many necessary conditions for real defence capability options do not currently exist. Furthermore, the concept itself remains controversial and also implies some quite far going changes in the way our NDOs and defence-related industry operate today, as well as how the two interface. Our main suggestion therefore is to start exploring the extent to which ‘real options’ could be integrated within the current CBP approaches to defence planning under the label ‘real capability options’ – and to do this with all relevant stakeholders (including the private sector). Certainly in the short and mid term, a practical way ahead could be to combination of a more traditional acquisition of modular extendable platforms and a options approach to possible future add-on modules.


444

Loose and Open Modularity Baldwin and Clark [Baldwin 1997] describe modularity as “building a complex product or process from smaller subsystems that can be designed independently yet function together as a whole.” ‘Modularity’ as an idea is nothing new, but the concept has gained importance in recent years because it helps organizations develop adaptability in turbulent environments. Within the military domain, it has become fashionable to think in ‘modules’ or ‘building blocks’, each with a distinct ‘functional profile’. The modules are part of a ‘toolbox’ which, as a whole, offers the flexibility to face a range of challenges and tasks through recombining these modules into new, tailor-made configurations or ‘task forces’. Early applications focussed on the modular design of products and the implications of modularity on manufacturing processes and product innovation. Modular systems are set against integrated systems. As a rule of thumb, modular systems are more expensive to build/purchase, but are specifically designed to be adaptable (i.e. cheap upgrades and downgrades). Integrated systems are often cheaper to build/purchase initially, but may be prohibitively expensive to adapt. Over its full life cycle, both usability and total costs of a modularly designed system can be far more favourable than of an integrated system. “High modularity costs some design time but pays back well through clarity, elegance, maintainability and flexibility”.220 This, however, has to be set against the synergistic specificity of an integrated system, stemming from the fact that some combinations of components function better together than other configurations.221 Associated concepts strengthen the added value modularity can offer. Loose coupling minimizes the dependencies between modules, making the interfaces (technically and functionally) as simple and self-contained as possible.222 This allows the quick assembly of different operational solutions from different combinations of modules. What is required is a good functional decomposition. The concept of Service Oriented Architecture, stemming from the field of software engineering but becoming increasingly popular as a paradigm for developing complex systems223, pursues just that. It approaches a system as a combination of modules that offer a service or implement an application at the request of other modules. Ideally, interactions between modules are managed locally, but SOA recognizes the need of – and offers best practices for exercising central control to e.g. resolve priority conflicts. Open standards enable a modular open systems approach to reduce acquisition cycle time and overall life-cycle cost; insert cutting edge technology as it evolves; commonality and reuse of components among systems; leverage commercial investment. The standardization process creates what is called embedded coordination [Sanchez 1996]. In other words, standardization allows the mixing and matching of modules into different configurations without loosing the synthesis of integrated systems. Another example is the combination of modularity and real capability options which offers new possibilities. Options are created by allowing the mixing and matching of product modules in response to changing conditions in the environment without changing the entire product. Thereby, modularity can provide competitive advantage, particularly in environments in which product life cycles grow shorter [Baldwin 2000]. Realizing such possibilities and developments, one might speculate about how the defence acquisition process will adjust in the coming years to a situation were military technology will more and more share technology with (high-end) commercial applications. The challenge is to marry the economies of scale and scope with the flexibility and fluidity of best fit solutions to specific (and dynamic) circumstances and requirements; a challenge that today is better met in the commercial world than in the defence realm. Moving away from a technological focus towards social systems and organizations, modularity is a possible design strategy for ‘project-based’ firms. Through modular design the parent organization can, depending

20 mat.sourceforge.net/manual/appendix/glossary.html 2 221 The move from stand-alone software products – e.g. Microsoft Word and Excel – to integrated software packages – Microsoft Office – is a good example of this phenomenon. 222 Loose coupling is evident when elements affect each other “suddenly (rather than continuously), occasionally (rather than constantly), negligibly (rather than significantly), indirectly (rather than directly), and eventually (rather than immediately)” [Weick 1982]. 223 For a great introduction to SOA, watch the first 1:48 of video.google.com/videoplay?docid=-2552983384395697940#.


445

on the task, mobilize different kinds of temporary organizations through the reconfiguration of its own organizational parts. A project is a temporary endeavour undertaken to create a unique product, service, or result. A military operation, set out to reach a specified objective or end state, can be seen as a ‘project’, and the task force specifically assembled to conduct that operation as a ‘project organization’. This is basically the ‘toolbox’ approach the Dutch armed forces have adopted, following the example of the US. A modular armed forces is of course nothing new; what is new is to push the concept deep down into the organization. Increased modularity of the armed forces may serve different ends. For instance, in 1995 the US Army developed a concept of modularity that would make units interchangeable and tailorable [TRADOC 1995]. Ten years later, with the pressure of sustaining large forces in Iraq and Afghanistan, the main thrust of modularity was to make those units self-contained and sustainable [US Army 2004]. In 2003, the US Army Chief of Staff used a monetary metaphor. Divisions represent $100 bills in an era where making change is difficult and where most costs incurred are in the $20 price range. “So if we have a $60 fight, we can put three $20 bills together, but if we have an $18 or $20 fight, we have a unit that is capable of a better integration (with other forces) and a higher level of operation”.224 Certainly, one reality re-discovered is how much we learn about what the armed forces really need only during actual operations. As units deploy, they discover new requirements. These drive a series of actions, including the delivery, in theatre, of material responding to Urgent Operational Requirements. Lessons learned from in-theatre fielding are used to refine modernization plans for follow-on or non-deploying forces. This however, could well lead to significant variance in the modernization and readiness levels of units, all but make a mockery of the concept of modular design. What is needed is a sense of discipline in funding, acquisition, fielding, and training that ensures that ‘modules’ remain relatively alike in form and function. Operational commanders learn to adapt to how to fight in a modular world. The defence organization, as an institution, must make sure those commanders don’t have to learn a variety of ways to do it. Depending on the focus, organizational modularity can be implemented in many ways, mostly differing in whether a unit would contain a variety of small capabilities and deploy as a unit, or whether is would contain a single set of capabilities and deploy individual detachments each capable of delivering a small quantity of that capability to a supported unit [Linick 2006]. De Waard and Kramer have explored the deployment strategy of the first rotation of the Dutch Task Force Uruzgan, deployed during the second half of 2006 [Waard 2007]. This case was used to test two propositions. One, the more a parent organization is modularly built up, the better its can mobilize different kinds of temporary organizations. And two, temporary organizations coming from modularly built parents are more stable than temporary organizations built from organizations that are not, because they can rely on the same design principles as the parent organization. The results show a remarkable difference between the air and the land contribution to the task force. The air component could deploy more or less ready-made modules, because the parent organization was designed to perform the type of tasks at hand. The land component, however, was confronted with new tasks for which it had not been designed and no ready-made modules could be found. The required building blocks had to be drawn from all over the organization. De Waard and Kramer prefer to call these building blocks ‘components’ rather than ‘modules’. Components are distinguishable organizational parts that, unlike modules, do not have the capabilities to function autonomously. These components had to be mixed and matched, on a daily basis, into effectively functioning temporary tactical units known as smallest units of action (SUA), such as a PRT patrol, a reconnaissance patrol, or a combat patrol. Operating in SUAs has increased the importance of common standards. First, interoperable weapons systems were essential to successfully apply the concept of combined arms. Second, compatible ICT systems were needed for swift communication. Third, common skills and drills and functional SOPs were crucial for establishing effective inter-unit cooperation. Although the use of SUAs could be seen as a sign of flexibility, this ad hoc way of creating usable tactical units can also be interpreted as organizational instability of the overarching temporary organization. But there are two sides to the story. Advocates of the land component’s current mixing and matching strategy point out that the adaptability advantage of this way of organizing can not be matched by any other form of design. With its current organizational structure, the Dutch armed forces are 224 Top Soldier Talks Army Transformation, Air Mobility Command Public Affairs, 5 Nov 2003, available from http://public.amc.af.mil/news/2003/November/031107.htm


446

able to reconfigure about ninety different functional components into a variety of constellations [Kramer 2007]. The defenders of the current approach argue that this potential of variety counterbalances the disadvantages of a complex assembly process and the fact that local adjustments are sometimes necessary. This line of thinking suggests a ‘no’ to the first proposition because reconfiguring modules, in stead of components, lessens the number of different task forces that can be formed. Put differently, the Dutch armed forces are confronted with two contradicting types of flexibility. On one hand the organization needs ‘composition flexibility’, faced with a wide spectrum of possible missions and tasks. On the other hand, it needs ‘operational flexibility’ to deal with a dynamically complex environment once deployed. Consequently, it should work a well-oiled machine and be able to fluently adapt and remain adaptable to local conditions. These two types of flexibility put other demands on the relationship between the parent organization and the task force deployed. To address ‘composition flexibility’, it would be sensible to aim for an organization that is build up of a large number of small specialized units. For ‘operational flexibility’ however, a parent organization build up of a limited number of autonomous modules that could be deployed integrally for a specific operation would be appropriate. Based on experiences from ‘project-based’ organizations, a number of approaches may help to alleviate this situation. As an example, the process in which the decomposition of the armed forces is constantly gauged to best fit the anticipated type of operations and tasks might be strengthened. This will minimize the tension between operational and composition flexibility. Another example is to maximize self-organization through multi-functionality, with personnel and systems having access capacity or skills so that they are able to perform additional tasks and substitute as the need arises. Mission-oriented training and kit could facilitate the ability to self-organize.

Strategic Sensitivity Being sensitive to strategic changes occurring inside and outside of one’s organization is important under any circumstances. In a highly unstable security environment, this universal requirement becomes even more imperative – and much more difficult. [Gompert 2008]. Available time is short; decision makers impatient, unable or unwilling to choose; experience unhelpful; intuition unreliable; and the future unpredictable. Yet failing to orient oneself strategically before, not after, one starts to navigate the wilds of strategic management can produce costs, risks, and results for which the ministry of Defence and the nation are unprepared.225 With time cycles contracting, a critical element in the strategy formation process is the anticipation of key trends and developments that are likely to impact business processes and success or fail factors. It is vital to not only enhance this strategic foresight capability, but also include strong strategic insight, which refers to the ability to make sense and take action. Both processes complement each other: “What is needed is not the traditional way of thinking about strategy. Strategy is normally based on superior foresight, a better way to anticipate key trends and changes, and to see further into the future than competitors, customers, suppliers, and partners. This is still needed, but as turbulence increases it needs to be complemented with strong strategic insight” [Doz 2008]. In what Peter Schwartz calls ‘the art [emphasis added] of the long view’, organizations should both anticipate future challenges (both problems and opportunities) and identify possible strategies to improve the effectiveness of policy [Schwartz 1999]. Strategic foresight will generally have a long-term orientation, typically focussing on periods over ten years ahead, though the objective is to inform decisions in the present. Strategic foresight involves broadening the menu of policy options, and taking into account future scenarios that might affect today’s decisions [Leigh 2003]. It is seen as a continuous process (and not just as a set of future research techniques) where

225 In [Gompert 2008] the following example is given. DoD has spent some $0.8 trillion more than originally projected to perform its part in the ‘global war on terrorism’. A strategy chosen without analysis in the pressurized political atmosphere following the 9/11 attacks has led to unexpected bills, uneven results, and unwanted side effects.


447

stakeholders share, synthesise and assimilate information about the system at large in order to arrive at an improved understanding of the environment and context within which innovations are created and taken into use. Strategic foresight requires interdisciplinary approaches to examine a wide (but not diffuse) range of factors, whereby expert knowledge from different fields is pooled and shared. In order to pick up weak signals226 and identify emerging patterns effectively, analysts should constantly cast a wide net of sources when trawling for information, such as information brokers, think-tanks, academia, other governments. Such networks should preferably be durable, so that they continue to function after an initial foresight activity has been completed. Permanence is an important feature of strategic sensitivity. Strategic insight is the ability to “perceive, analyse and make sense of complex strategic situations as they develop, and to be ready to take advantage of them” [Doz 2008]. In our own experience, we are currently starting to complement foresight with what we call hindsight (using new tools and methods to mine the rich data of military history in search for insight) and sidesight (looking at what others are doing through defence ‘benchmarking’ [Spiegeleire 2006]). These three components – foresight, hindsight, and sidesight – then combine in what we call ‘insight’. Where change is fast, complex, and systemic, and stable sources of strategic advantage short-lived, strategic foresight needs to be strongly complemented by strategic insight: an ability to perceive, analyse and make sense of complex strategic situations as they develop, and to be ready to take advantage of them. Key ingredients of this process are a strong and active internal connectivity as well as opening up the strategy process to external influences and become or stay connected with unusual sources of information. This means constant consultative procedures and interactions between different actors to ensure feedback [Cuhls 2000]. Important insights that are gained in this process heighten strategic sensitivity and should be translated to the own corporate context. But strategic orientation should be based as much on an inside-out perspective as on an outside-in one. Here the question is less about what is going on in the world at large, but rather about the intrinsic strengths and weaknesses of the organization itself. What are the risks and the key vulnerabilities of the organization? And what unique elements does the organization bring to the table that will make a big difference in the future? In the business world, why an organization exists and the strategic boundaries within which it exists is described in a vision and/or mission statement. In the defence world the boundary conditions are typically defined in a number of basic constituent documents (e.g. a constitution), complemented with regularly issued policy statements or visions. If we want to confront deep uncertainty head-on, we must recognize that those boundary conditions might change as well, sometimes quite rapidly. That even the very nature of ‘armed force’ might even change. Our current view of ‘armed forces’ essentially remains one of highly hierarchically organized mobile formations of uniformed soldiers equipped with a wide range of technologies based (mostly) on steel, engines and firepower that are employed by national political leaders to advance or defend their national goals. While this particular image is by now deeply ingrained in our consciousness, ‘armed forces’ have not always looked like this. And it is perfectly conceivable that future ‘armed forces’ may look significantly different. We have to acknowledge that the two key defining features of our current image of armed forces – their state-centred (‘Westphalian’) and industrial quintessence – are under increasing pressure. Both may very well stay with us for some time to come, but we can already detect the patchy outlines of a different era with e.g. a much more heterogeneous cast of actors and post-industrial socio-technical features. An open mind towards envisaging such alternative views of ‘armed force’ is an important prerequisite of thriving under deep uncertainty.

226 Ansoff defined weak signals as “imprecise early indications about impending significant events” [Ansoff 1975]. Later on, this definition has been expanded to accommodate additional characteristics, such as “new, surprising, uncertain, irrational, not credible, difficult to track down, related to a substantial time lag before maturing and becoming mainstream” [Coffman 1997, Harris 2002].


448

Figure 5: Strategic sensitivity embedded in the strategic management process

In creating strategic sensitivity, organizations must structurally embed two fundamentally different and potentially contradictory orientations: being imaginative and being systematic. One cannot foresee strategic surprises without being imaginative, but the results will not be believable without being syste matic. It is fashionable right now to say that practically anything that pops up on the radar screen is an unforeseeable, emergent phenomenon, so leaders therefore have no ability to identify surprises ahead of time. This is mainly an excuse for a lack of discipline in systematically collecting and analyzing information. Policymakers can take a ‘real options’ view of problems in which new information changes the confidence in or the direction of their decisions as it emerges, causing them to adapt and act differently [Schwartz 2008]. The most important message behind strategic sensitivity under deep uncertainty is thus double: one, to creatively develop ever more probes to stay abreast of changes within the organization and outside of it; and two, to genuinely anchor strategic foresight/insight into the strategic management process, see Figure 5.

Resource Fluidity In December 2004, after public grievances from soldiers going into Iraq about long deployments and a lack of armoured vehicles and other equipment, Defense Secretary Donald Rumsfeld replied “you go to war with the army you have - not the army you might want or wish to have at a later time.” As stated earlier, this is indeed the case – but only up to a certain point. If you are going to embroil the nation in a war of choice – which for the US the Iraq war certainly was – you have at least some opportunity, and obligation, to equip your soldiers with what they’ll need. Furthermore, you may have to go to war with the army you have initially, but you adapt to what is needed as fast as possible. “Since choices and commitments cannot be decided and planned well ahead of time, reactivity is needed: resource commitments need to be sudden and vigorous, the same way as exploiting military breakthroughs requiring pouring resources into the opening in the front that a breakthrough creates” [Doz 2008].


449

Rumsfeld’s successor, Robert Gates, has put this notion central. There is always the balance between requirements for current engagements, treats and risks on the one hand, and those for a whole range of possible conflicts just over the horizon on the other. Under Gates this balance has clearly shifted towards the former. The core tenet of his doctrine is to base policy on current operations and wars that are most likely to happen, and on the capabilities that are most likely to work for those. Three central elements of his approach are risk management – accepting less likely risks, e.g. the need to fight a major land war any time soon, so as to cope effectively with likely dangers, such as failing states turning into terrorist breeding grounds; leverage, involving allies as well as the training of indigenous forces to support the establishment of order and governance in weak or developing states; and transformation, with the ability to build and wield hard and soft power in concert at the heart of it. This approach translates into the acquisition reform Secretary Gates is pushing, stating that the Pentagon too often makes the perfect the enemy of the good. Gates said the department needs to be more willing to settle for the ‘75-percent solution’ that gets capability into warfighters’ hands faster, than always waiting for a near-perfect system. Case in point is the rapid acquisition of the Mine Resistant Ambush Protected (MRAP) vehicles, one of the largest material acquisition programmes since World War II. Below, we elaborate on this case because it provides an excellent review of the challenges to industrial base agility as a prerequisite for defence agility. Gates took office on December 18, 2006. At that time soldiers were driving thousands of Humvees in Iraq, taking the toll of improvised explosive devices that easily pierced the vehicles’ thin skins, causing 70 percent of US casualties in Iraq. Meanwhile, in one part of Iraq, hard-shelled MRAP trucks had withstood hundreds of attacks without a single US fatality. But in May 2007, just 64 were delivered into the field. They were considered too big to use anywhere but Iraq, and the Army already had Future Combat Systems going, a multi billion programme scheduled to deliver the next-generation networked, lightly armoured infantry vehicle in 2016 or so. Learning about MRAPs – not from his generals but from an article in USA Today – Gates ordered a task force to figure out how to deliver 1,000 MRAPs a month by 2008. At first scepticism prevailed. Typically, contractors produced just a few hundred armoured vehicles a year. Nevertheless, a plan was set up and put into practice. Gates asked Congress for permission to expand manufacturing lines with $1.2 billion from other programmes, and he activated a rarely used Cold War law to force steel makers to prioritize sales to the Pentagon’s MRAP manufacturers. Monthly MRAP deliveries climbed to 1,189 by the end of the year. Today, there are some 13,000 MRAP vehicles deployed in Iraq and Afghanistan.227 The MRAP case, far from being a template for future programmes, stands out in the bold and creative way in which a local achievement was propagated in extremely short time and with huge mass – albeit at enormous costs. The MRAP programme produced difficult challenges to both the DoD acquisition systems and industry. Note that MRAP is a family of armoured fighting vehicles. The MRAP programme involved the rolling purchases of a wide range of vehicle types, all meeting the same basic mobility and protection requirements. These requirements did not specify how a vehicle should meet them, so different manufac turers took different approaches.228 Only by issuing production contracts to several companies, including some new producers, the rate of production could be sufficiently accelerated. Contracts were awarded before vehicles were fully tested and before the programme got final endorsement. Determining that materials for production of MRAPs were in competition with other defence procurement programmes, Secretary Gates assigned the MRAP programme a ‘DX’ rating. Under the 1950 Defense Production Act, any item with a ‘DX’ rating must be furnished to the US government in advance of any other customers. Furthermore, exceptions to the ‘Buy American’ Act had to be invoked to be able to use e.g. foreign sources of steel. In July 2007, industry capacity for MRAP tires was limited to 1000 tires per month by one manu facturer, Michelin. At least six times this amount was required. In response, the Defense Logistics Agency bought additional tire moulds to facilitate an increase in production. Goodyear now became a second producer of MRAP tires, increasing total production to about 17,000 tires per month by January 2008. Production ramp up is only one piece in the supply chain that eventually leads to a combat ready piece of equipment. Once an MRAP is delivered to the military, there is an extensive process of installing government furnished equipment (GFE), including radios, Electronic Warfare devices, blue force tracker and intra-vehicle 27 Based on Robert Gates: Overhaul in the Pentagon, Wired Magazine, 17 October 2009. 2 228 See e.g. Diversity Adds Depth to MRAP, October 2007 at www.military.com/features/0,15240,153979,00.html


450

communications systems. Through gaining the Army and Marine Corps agreement on semi-standard GFE configurations, and the establishment of a central GFE installation facility, DoD was able to streamline this process the final step in producing a combat ready MRAP. In short, only as a result of intensive management efforts by DoD and industry partners the MRAP programme managed to meet – and even exceed – its delivery goals. But at the same time, the MRAP-programme is a schoolbook case of how not to do it. It was a budgetary and logistics nightmare. Lack of a common design presented a huge logistical challenge, as did the high fuel consumption. Even though given the highest development priority by Robert Gates, the abbreviated MRAP development cycle exposed weaknesses in the US defence acquisition and industrial base partnership. Over 28 billion dollars in supplemental funding was appropriated for a total acquisition objective of over 15,000 MRAP vehicles. A big ‘if’ is whether the US military are going to be left with a white elephant. Do MRAPs fill a niche capability today but will not have a use in the future? The answer to that question is unclear at this time. Doctrine developers should be cognizant of the fact that the military will eventually have over 15,000 MRAPs in units and must analyze potential uses for the vehicle in full spectrum operations doctrine [Howitz 2008]. Of course, the applicability of the MRAP case to the particular circumstances and scope of the Netherlands are questionable. However, we do hold that even for the Dutch situation, there are lessons to be learned from the meticulous management and resource prioritization within DoD, the timely Congressional appropriations, and from the industry expansion and partnering with government. An obvious take-away is that the Dutch MoD should examine its industrial policy to stimulate a viable defence industrial base to ensure the ability to adapt, expand, and sustain the Dutch armed forces in time of need, but in a more cost effective way then the MRAP case exhibits.229 In doing so, various ways of co-operation beyond pure customer-client relationships should be considered (see the ‘Building Ecosystems’ Section) – and not in an exclusive national context.230 Improving resource fluidity within the NDO requires more dynamical budgeting, planning and accounting systems. But the challenge is also cognitive and political, maybe even more so. In other words, what counts is that top decision makers take perspectives, in the strategic dialogue they entertain, that are not exclusively aligned with their direct operational responsibilities. Creating an multidimensional organization into which multiple perspectives are structurally embedded should facilitate unlocking resources from organizational silos by separating business management and results from resource ownership [Doz 2008]. Because of the importance of ‘affordability’ in today’s defence capability development, we now take a closer look at budget flexibility. The implications of some of the principles advocated here for the budgeting process of the Dutch ministry of Defence might be considerable. Not being financial experts, we have no clear insight in the extent to which the government’s financial regime and funding laws are flexible enough to accommodate the consequences of a different way of acquiring and employing defence capabilities. We therefore present some of the consequences as we see them, without making inferences on the nature and likelihood of implementing those consequences in the budgeting process. We are sure that most changes can be implemented over time if their origins and impacts are understood and properly addressed. Traditionally the Defence budget in the Netherlands slowly evolves from year to year. Investment programmes, which account for some 20% of the overall budget, are spread out over the years in an intricate overall scheme, staying within yearly budgets an overriding imperative. Urgent Operational Requirements are given preference at the expense of other planned programmes – the latter are postponed, reduced, or even (but rarely) cancelled. If ‘fast track’ investment programmes to respond to a rapidly changing environment become a much more structural ingredient of the defence capability development 229 The Dutch counter-IED approach balances vehicle protective measures with search capability, dismantling the IED networks and training improvement. This is to, once again, stress that capabilities comprise much more than the material aspect the MRAP case focuses on. This realisation, however, does not diminish the overall conclusion. 230 Fragmented demand means the European defence industry is fragmented too. Of 41 current (2008) procurement projects in Europe with a value of € 1bn or more, 30 are projects with only one country as the customer. Just as worrying, Europe’s defence industry has seen no significant new entrants in the past 30 years, in marked contrast to the US. It should be of serious concern to governments demanding ground-breaking new technologies and new business models that no new competitors think it worthwhile to enter the defence business [Nicoll 2008].


451

process, this mechanism will no longer suffice. A defence investment budget that can fluctuate significantly from year to year is needed. This might be done by creating an ‘defence investment fund’ where money is deposited into or drawn from according to present needs; by covering yearly fluctuations from a central government budget; or through some other accounting principle. A more flexible way of dealing with budget limitations must also reduce the systematic incentive to underestimate the likely cost of equipment and to put a premium on the highest specification products, so probingly described in the Gray-report from which we already cited in the ‘Best Value for Money’ Section [Gray 2009]. Cost transparency; sensible trade-offs between immediate and long term requirements and financial limitations; and top-down guidance are the operative words here. It is our belief that the sort of to-the-point programmes promoted in this paper – producing capabilities that are really needed, or ’80% solutions’ that would field a certain capability that could be grown over time – are more likely to pop-up and be selected under the type of regime promoted by e.g. the Gray-report. As a final point, we see a (further) blurring of investment and operating costs, in line with a growing overlap between capability development (‘preparing for future operations’) and operational planning (‘conducting today’s operations’) in terms of both scope and time horizon. In the Netherlands, the procurement of mission specific assets is already financed through the Homogeneous Budget for International Cooperation (HGIS). 231 This is a separate budgetary construction in the central government budget which covers Dutch expenditure on international cooperation. Most of this 6.4M€ (2009) budget is applied to development assistance, but part is reserved to cover the additional costs associated with partaking in military peace operations. We applaud the HGIS construction because, at least in principle, it forces to think of the application of various instruments for external action in conjunction - even if current practice leaves limited room to transfer budgets between the various provisions within HGIS. Furthermore, again in principle, it separates the relatively fixed and clear costs of ‘having’ an armed forces from the potentially very dynamic and ad-hoc costs of actual deployments – even if in current practice what counts as ‘additional expenditures’ and therefore financed through HGIS is subject to political decision making and not based on a transparent attribution scheme. We can envisage a enhanced HGIS as a means to create more flexibility as well as coherence in defence spending from a broad ‘external action’-perspective. Such a ‘HGIS++’ should (a) address the operating costs of all ‘external action’, as an important enabler for a more integral approach towards (international) security policy; (b) have a transparent cost attribution scheme based on a clear definition of ‘additional expenditures’; and (c) be replenished by the General budget if the available budget is exceeded, so the political decision to partake in an operation by default means there is budget to do so.

Building Ecosystems The ability of a NDO to act independently of others to counter security threats buys political sovereignty and operational autonomy. In times of deep uncertainty this is neither affordable nor wise. Diverse and dynamic security challenges require ‘smart power’: a strategy of for each situation picking the right tool, or combination of tools, out of the full range of instruments of power a state has available – diplomatic, economic, military, political, legal, and cultural. To be able to achieve the level of trust and understanding needed in an effective ‘smart power’ constellation, established structural relationships or even partnerships are a pre-requisite (see e.g. [Hunter 2008]). Not only in an operational context but also for defence capability development, a relevant network of partners can yield substantial benefits through increased strategic flexibility and adaptivity. In the business world, the concept of organizational inter-firm networks and dynamic partnering activities (as opposed to the first generation partnering: stable mergers & acquisitions) is of growing importance. Drivers are globalization, technology development, changing customer needs and fragmented markets, and the trend towards a knowledge economy. All these drivers also affect the military. In fact, facing a increasingly complex and demanding environment, an ‘integrated solution’ is no longer feasible: it is unlikely that NDOs can master all the key competencies needed in the course of military

231 See [Haas 2008] for a benchmark on the financing of peacekeeping operations between the Netherlands, the United Kingdom, Canada, Germany and Denmark.


452

operations. Collaboration with other organizations in a so-called ‘ecosystem’ is essential to enhance their scope. Economic reasoning also applies: better access to new technology, obtaining economies of scale in joint research & acquisition, building complementary skills, sharing risks for activities, etc. There are different types of ecosystems, both open and closed, different control mechanisms, self-organizing or hierarchical, and different levels of value integration [Tapscott 2005]. An open defence ecosystem is based on the idea that the NDO could partner with any other organization or agency as long as it offers products or services meet certain agreed upon standards. A closed ecosystem involves developing and nurturing relations with known partners, to mobilize that network, more comparable with a vertically integrated value chain but with multiple, different partners. This for instance involves optimizing coope ration with specific allied countries, or outsourcing activities to organizations with whom there exists an established relationship. Defence organizations prefer relatively closed relationships with strategic partners for core capability development, and certainly for system / capability integration. Reasons for this include security of supply through long life spans and security of sensitive information. More open networks are preferable for products and services that have a close resemblance to commercial variants. With the influx of civil technology, the latter category is broadening up. Figure 6: Characteristics of organizational networks [Riemer 2002]

A central notion in the logic of networks is ‘value creation’ (see also the ‘Best Value for Money’ Section). Networks can be seen as an intermediate organizational form for governing value creation, between the internal, hierarchical single firm coordination of value creation and the external market coordination, and in fact combine the advantages of markets and hierarchies (see Figure 6). An intensive division of labour among the network partners takes place, because every organization brings its core competences into the network to meet external demands and opportunities. Building effective ecosystems is achieved by taking a systems approach to develop synergies, focus on core activities and leverage the competences and skills of partners to enhance the ability of the organization to achieve its objectives (such as establishing a secure environment) along with overall ‘ecosystem’ objectives (such as establishing the conditions for sustainable development). A service-oriented approach (see also the ‘Loose and Open Modularity’ Section) allows the alignment of the different functions that network partners can perform. It follows that the awareness of


453

core strengths embodied in defence capabilities and the way they can be best expressed in the various ecosystems for ‘security value creation’ is a crucial aspect of strategic analysis and of defence strategy itself (see the ‘Strategic Sensitivity’ Section). In their key 1990 paper The Core Competence of the Corporation, Prahalad and Hamel argue that ‘core competences’ are some of the most important sources of uniqueness. Core competences are the things that a company can do uniquely well, and that no-one else can copy quickly enough to affect competition [Prahalad 1990]. They established that the star performers of the 1980s (such as NEC, Canon and Honda) had a very clear idea of what they were good at. Because these companies were focused on their core competences, and continually worked to build and reinforce them, their products were more advanced than those of their competitors, and customers were prepared to pay more for them. And as they switched effort away from areas where they were weak, and further focused on areas of strength, their products built up more and more of a market lead. This sounds like an attractive idea, and it is often easy to think about a whole range of things that a company does that it can do well. However, Prahalad and Hamel give three tests to see whether they are true core competences: ❚❚ Relevance: the core competence must give your customer something that strongly influences him to choose your product or service. If it does not, then it has no effect on your competitive position and is not a core competence. ❚❚ Difficulty of imitation: the core competence should be difficult to imitate. And because you’re ever working to improve this competence, it means that you can sustain your competitive position. ❚❚ Breadth of application: the core competence should be something that opens up a good number of potential markets. If it only opens up a few small, niche markets, then success in these markets will not be enough to sustain significant growth. The possible benefits of building ecosystems for the NDO include enhanced situational awareness, better and faster synchronization of efforts, increased responsiveness, reduction of single points of failure and bottlenecks and, in the terminology of another Section, more resource fluidity. However, networks can also be complex, precarious, shaky and vulnerable, and have a considerable risk of failure and high coordination costs. Defence organizations have learned to manage complex internal chains, but must master different techniques for networks in which the partners are not ‘under control’ and centralized network management is seldom possible. Reversely, mere collaboration is not enough. Therefore a careful management of the network relationships has to be applied. In mastering this requisite, NDOs can learn from practical examples of successes and failures, as well as evolving good practices in the business world. Although the definition and use of terms such as ‘market’, ‘customers’ and ‘value creation’ in a defence context remains somewhat awkward, we hold that similar notions are required for doing so.

Collective commitment Complex, diversified corporations competing in challenging markets tend to rely on subordinate operating units (or lines of business) not only to carry out strategy but also to provide the prism through which they can assess the likely results, risks, and costs of strategy before embarking on it. Reliance on operating units is a proven way for corporations to maintain oversight without quashing initiative and to marry strategic direction with market-based responsiveness and opportunism. For all the differences between the corporate and defence worlds, reliance on operating units both to analyze and to execute strategy is a common key idea. Indeed, as with other complex enterprises operating in turbulent environments, a NDO needs visibility into operations without micromanaging them; it needs to shape but not dictate how subordinate line organizations respond to conditions; and it needs to know how to align resources to achieve the operating objectives that flow from national strategy [Gompert 2008].


454

However, in order to counter the tendency to operate in a dispersed manner, a ‘collective commitment’ to joint objectives is necessary. The need for collective commitments arises from the notion that choices are highly interdependent and cannot be made without considering the impact of a strategy on the operations of individual business units and vice versa. A collective commitment emerges when there is a focus on corporate rather than business-unit issues and the organization fosters mutual dependency among top-level team members. A trade-off has to be made between individual business unit performance and the overall organizational performance. This means collective commitments can sometimes have an adverse affect on the former, but the contribution of individual businesses to the corporate value creation logic always needs to be recognized and rewarded. It means fighting intellectual and managerial stovepipes. [Doz 2008]. To avoid ill-informed choices and fragmented, disjointed decision making, management has to take into account the concerns at multiple levels of the organization, ranging from subunits to the top management. Doz and Kosonen [Doz 2008] argue that most high-powered executives rarely have time to engage in in-depth dialogues causing the bandwidth of discussable items to shrink gradually and make the enforcement of collective decision-making harder. However, in order to take care of the numerous strategic and operational integration needs, an organization’s top-level management needs to ensure that each business unit head not only feels responsible for its own division, but also for the performance of other business units. Such an integrated strategy often requires a tremendous shift in the company’s strategic scheme, i.e. its culture and heuristics [Volberda 1999]. In order to promote mutual dependence, companies can foster engagement among senior executives to grant them responsibility for different stages in the company’s value chain rather than merely a single business unit. By organizing along functional lines, none of the top-level team can function in isolation since it depends on resources that reside in their colleagues’ functional areas. Basically, it forces them to collaborate closely to develop and implement the company’s overall strategy and to overcome tensions [Doz 2008]. Another common approach to enhance collective commitment is by designing and assigning distributed leadership roles to top-level managers, i.e. institutionalized job rotation. The purpose is to shift their attention to broader corporate issues in top team meetings and perhaps balance power-distances between executives with different corporate-level roles so as to increase awareness about each other’s responsibilities. Constructive dialogues are easier when top team members have an experience-based view on each other’s responsibility areas. This process should be further supported by having a corporate-wide agenda that makes executives focus on common challenges and opportunities instead of specific sub unit agendas. Mutual dependency enhances the willingness to make collective commitments and fight against ‘management divergence’. Collective commitment can only be as useful as management allows. It seems that management can turn against strategic agility if commitments are delayed or confused. Collective commitments, therefore, require transparency of performance and resolute implementation. Furthermore, it is important to have time together as a top team, avoiding excessively structured and overcrowded agendas and leaving time for dialogue. Using fast paced top-level team meetings to simply register decisions or review performance will not suffice. Top management should not neglect the pitfall of contest among influential executives that battle for resource allocation, recognition and power. The natural tendency to defend own turfs is of course nothing alien to NDOs. “Each of the Armed Services is competing with each of the others for a share of finite resources. […] This is perfectly rational behaviour from the perspective of each Service, indeed the Services will feel a moral obligation to specify the best possible solution given that they will be taking people into harm’s way, but this process leads to a poor outcome from the perspective of the MoD as a whole” [Gray 2009]. For example, shifting the focus from ‘local’ to ‘enterprise’ requires trading ‘best’ for ‘good enough’. Business unit excellence is in itself no objective if it doesn’t add to collective success. With growing emphasis on joint operations this is an issue for the armed forces. It is, therefore, imperative that the shared commitment and setting corporate-wide goals are formulated in clear terms, making every executive aware of the importance of collective actions.


455

2. Final Considerations

Defence reform is a slow process. Twenty years after the Cold War has ended, many European countries are still struggling to change the force structures of that bygone era. The Dutch NDO is a relatively fast adapter, but even so in many respects still wears the signs of a defunct Cold War rationale. There are reasons why reform does not happen quickly. You don’t change threat perceptions, doctrines and cultures overnight, nor can you easily abandon long-running and expensive equipment programmes in which there are many vested interests, and suddenly decide to buy something else instead. So slow adaptation may be under standable, but is neither inevitable nor acceptable. Many European nations no longer perceive direct threats to their sovereignty, and organise their armed forces to deal with a wide range of contingencies, at home and abroad. There are no signs of any let-up in the demand for Europe military deployments, and equally there is no likelihood that more money will be available. The requirement will be, therefore, for the military to develop capabilities fitter and more available for operations, and to give better value for money to the taxpayer. In the Cold War military capabilities were measured by numbers of, say, fighter aircraft, submarines or soldiers, with relatively little attention paid to their practical usefulness. It could now be argued, by contrast, that nothing can be called a capability unless it is usable in real operations. This means that we now need new ways to assess and develop capabilities [Nicoll 2008]. In this paper, we have argued the need for strategic agility. We went searching in a number of different disciplines for a number of ‘first principles’ that, smartly applied by and in NDOs, might produce a strategically agile organization. One central idea behind these principles is to delay committing to a strategy until uncertainty resolves, new information becomes available, and the better strategy is clearer. This also implies that once the strategy is chosen, its implementation often requires rapid action. But do the principles actually work in practice? Successful implementations from the business world and from complex systems engineering at least render some credibility. But straight successes are uncommon. To gain flexibility and reduce costs, Boeing outsourced not just production, but also design and engineering of its

Strategic Agility and Defence Capability Options – Final Considerations

456

new 787 Dreamliner programme in ways it had never done before. The aircraft company now functions less as a manufacturer than as a project manager, supervising its first- and second-tier subcontractors, each of which may rely on scores of more specialized subcontractors. But getting this stretched-out, virtually integrated manufacturing network to work proved to be a nightmare. On Dec. 15, 2009 the Dreamliner made its maiden flight, after two-and-a-half years of huge problems and delays that cost Boeing more than $10 billion in contractual penalties. Boeing has gained tremendous knowhow in pioneering a system that other industries may also adopt in due course, but at quite some price. The point being that the balance between owned and outsourced capabilities cannot be shifted too radically; or more general that the path from a good principle to a favourable practice may well be a thorny one. Likewise, in harvesting the benefits of partnering with business specialists and of outsourcing non-core activities to focused providers, cutting-edge companies are swapping their tightly coupled processes for loosely coupled ones. But what does this entail for NDOs – and the idea of a coherent force, deployable on short notice time and able to act as a whole to take on the opponent’s operational centres of gravity? Certainly you don’t want to end up with an armed force consisting of a ‘toolbox’ with (a) many critical tools missing because they are in other organisation’s ‘toolboxes’; and (b) no craftsmanship left to pick and combine the tools in a meaningful way? Isn’t defence different – with best practices from the business world hardly applicable? These and many more ‘buts’ are relevant and appropriate. All the same, we believe the principles presented here make sense, also for NDOs and not just on paper but in real life. Many of these principles are to a smaller or larger extent already applied in the Dutch defence organization. We’re confident that much more can be gained by a strengthening a number of approaches and initiatives already under way – making them more explicit and structurally embedded; and of creative new thinking on how to organize the analytical and business processes the military utilize to build, obtain and use defence capabilities. Furthermore, the principles interact and, if intelligently applied, have a mutually strengthening effect. There is merit in considering further implementation of the principles from a overarching and holistic framework, for which we may have provided some initial thoughts here. Bottom line is that NDOs must face uncertainty head-on or run the risk of becoming increasingly ill-fitted for their task. Budgetary pressures increase the sense of urgency – and to some extent become a driver for some of the principles in their own right. What needs to be done is a combination of a short track and a more fundamental approach. On the one hand there are quite obvious quick wins, along increasingly familiar lines. An example is expansion of the Dutch system of national reserve forces. They consist of volunteers who operate as a back-up pool in the event of a calamity. They receive training at regular intervals but are otherwise engaged in civil jobs, only to be mobilized when needed. Many reservists have special skills or local knowledge less relevant in everyday military operations, but particularly useful in specific contingencies. To reinforce the pool of reserve forces is in fact creating ‘real options’ for extra forces for national defence or crisis management tasks. On the other hand out of the box applications of some of the principles must be contemplated, and first steps taken to bring more far fetching but promising ideas closer to realisation. A (cautious) trend is to focus armed forces more on prevention by building partnerships to strengthen ‘resilience’. Two examples are to launch a public-private ‘Global Movement Management Initiative’ as an innovative governance framework to align security and resilience with commercial imperatives in global movement systems, including shipping, air transport, and even the internet; and to develop a common standard for port security to replace individual national efforts geared to 100% scanning and based on differing concepts and approaches [Hamilton 2009]. Our message would be: start working, gain practical experience! So finally, what about the ‘dancing generals’ in the title? To explain this, we refer to a business example of a complex and huge organization. In 1990, IBM had its most profitable year ever. By 1993, the computer industry had changed so rapidly the company was on its way to losing $16 billion. IBM was on the watch list for extinction – victimized by its own lumbering size, an insular corporate culture, and the PC era IBM had


457

itself helped invent. Then Lou Gerstner was brought in as CEO. Almost everyone presumed Gerstner had joined IBM to preside over its continued dissolution into a confederation of autonomous business units. Instead, Gerstner took hold of the company and demanded the managers to work together to re-establish IBM’s mission as a customer-focused provider of computing solutions. Gerstner defined a radically different strategy for the computing giant and remade the ossified culture bred by the company’s own success. The story is in his book Who Says Elephants Can’t Dance?232 Well, if elephant IBM can dance, why can’t generals?

232 IBM’s CEO Louis Gerstner’s book Who Says Elephants Can’t Dance? [Gerstner 2006] tells the story of IBM’s competitive and cultural transformation.


458


459

3. Bibliography

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

[Ansoff 1975] H.I. Ansoff, Managing Strategic Surprise by Response to Weak Signals, California Management Review, 1975. [Baldwin 1997] C.Y. Baldwin and K.B. Clark, Managing in an Age of Modularity, Harvard Business Review, 1997. [Baldwin 2000] C.Y. Baldwin and K.B. Clark, Design rules, volume 1: The power of modularity, 2000. [Bartolomei 2007] Jason E Bartolomei et al, Screening for Real Options ‘in’ an Engineering System, 2007. [Beaver 2009], Paul Beaver and Cate Pye, What is Value for Money? in The Meaning of Value-for-Money, RUSI Defence Systems, 2009. [Bexfield 2006] Jim Bexfield, MORS Workshop Capabilities Based Planning. The Past and the Present, 2006. [Ceylan 2002] B. Kagan Ceylan and David N. Ford, Using Options to Manage Dynamic Uncertainty in Acquisition Projects, Acquisition Review Quarterly, 2002. [Coffman 1997] B.S. Coffman, Weak signal research, part III: Sampling, uncertainty and phase shifts, Weak signal evolution, 1997. [Copeland 1998] Thomas E. Copeland and Philip T. Keenan, Making Real Options Real, McKinsey Quarterly, 1998. [Cuhls 2000] K. Cuhls, Opening up Foresight Processes, 2000. [J. Davis 2003] Jeffrey P. Davis and Naval Postgraduate School (US), Information technology portfolio management and the real options method (ROM) managing the risks of IT investments in the Department of the Navy, 2003. [Davis 1993] Paul K. Davis, Defense Planning for the Post-Cold War Era: Giving Meaning to Flexibility, Adaptiveness, and Robustness of Capability, 1993. [Davis 1994] Paul K. Davis (ed), New Challenges for Defense Planning: Rethinking How Much Is Enough, 1994. [Davis 1994-1] Paul K. Davis et al, Defense planning for the post-Cold War era, 1994. [Davis 2003] Paul K. Davis, Analytic architecture for capabilities-based planning, mission-system analysis, and transformation, 2003.

Strategic Agility and Defence Capability Options – Bibliography

460

❚❚

❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

❚❚

❚❚

[Davis 2008] Paul K. Davis, Defense planning and risk management in the presence of deep uncertainty, in Managing Strategic Surprise. Lessons from Risk Management and Risk Assessment, 2008. [Davis 2008-1] Paul K. Davis, Russell D. Shaver, Justin Beck, Portfolio-analysis methods for assessing capability options, 2008. [DCDC 2007] UK Development Concepts and Doctrine Centre, The DCDC Strategic Trends Programme 2007-2036, 2007 [DIS 2005] The UK Secretary of State for Defence, Defence Industrial Strategy, 2005. [Doz 2008] Yves Doz & Mikko Kokonen, Fast Strategy. How strategic agility will help you stay ahead of the game, 2008. [Eckhause 2008] J.M. Eckhause, D.R. Hughes and S.A. Gabriel, Evaluating Real Options for Mitigating Technical Risk in Public Sector R&D Acquisitions, International Journal of Project Management, 2008 [Friedman 2005] Thomas Friedman, The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-First Century, 2005 [Gerstner 2006] Louis V. Gerstner Jr, Who Says Elephants Can’t Dance?, 2006 [Glaros 2003] G. Glaros, Real Options for Defense, Transformation Trends, June 2003. [Gompert 2008] David C. Gompert, Paul K. Davis, Stuart E. Johnson and Duncan Long, Analysis of Strategy and Strategies of Analysis, 2008. [Gray 2009] Bernard Gray, Review of Acquisition for the Secretary of State for Defence, 2009. [Guthrie 2009] Graeme Guthrie, Real options in theory and practice, 2009. [Haas 2008] Marcel de Haas and Martijn Beerthuizen, Financing of Peacekeeping Operations. A benchmark study. 2008. [Hamilton 2009] Daniel Hamilton et al, Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century, 2009. [Harris 2002] Dyer S. Harris and Steven Zeisler, Weak Signals: Detecting the Next Big Thing, The Futurist, 2002. [Howitz 2008] Michael Howitz, The Mine Resistant Ambush Protected Vehicle, a Case Study, 2008. [Hubbard 2007] Douglas W. Hubbard, How to Measure Anything. Finding the Value of ‘Intangibles’ in Business, 2007. [Hunter 2008] Robert E. Hunter et al, Integrating Instruments of Power and Influence. Lessons Learned and Best Practices, 2008. [Kramer 2007] F.J. Kramer en E.J. de Waard, Componeren met Componenten, Carré, 2007. [Leigh 2003] A. Leigh, Thinking Ahead: Strategic Foresight and Government, Australian Journal of Public Administration, 2003 [Linick 2006] Michael E. Linick, A Critical Evaluation of Modularity, 2006. [Luttwak 1985] E.N. Luttwak, The Pentagon and the Art of War, 1985. [Markowski 2007] Stephan Markowski and Peter Hall, Public Sector Entrepreneurialism and the Production of Defense, Public Finance and Management, 2007. [Markowski 2007-1] Stephan Markowski, Bob Wylie and Antony Trentini, Australian Defence Acquisition System, 2007. [Mintzberg 1979] H. Mintzberg, The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research, 1979. [Mintzberg 1985] H. Mintzberg and J. Waters, Of Strategies, Deliberate and Emergent, Strategic Management Journal, 1985. [Mintzberg 1988] H. Mintzberg, Crafting Strategy, McKinsey Quarterly, 1988. [Mintzberg 1994] H. Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning, 1994. [Mintzberg 1999] H. Mintzberg and J. Lampell, Reflecting on the Strategy Process, Sloan Management Review, 1999. [Mitchell 2007] Robert J. Mitchell, Real Options as a Strategic Management Framework, 2007. [NIC 2008] US National Intelligence Council, Global Trends 2025 a Transformed World, 2008 [Nicoll 2008] Alexander Nicoll, The long, hard slog of strengthening Europe’s defence capabilities, Europe’s World, 2008. [Pascale 1994] R. T. Pascale, Perspectives on Strategy: The Real Story Behind Honda’s Success, California Management Review, 1994. [Peters 1982] T.J. Peters and T.H. Waterman, In Search of Excellence: Lessons from America’s Best Run Companies, 1982. [Prahalad 1990] C.K. Prahalad and Gary Hamel, The Core Competence of the Corporation, 1990.


461

❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚ ❚❚ ❚❚ ❚❚

❚❚

[Quinn 1985] J.B. Quinn, Managing Innovation: Controlled Chaos, Harvard Business Review, 1985. [Riemer 2002] Kai Riemer, Marcel Gogolin and Stefan Klein, Introduction to Organizational Networks, 2002. [Sanchez 1996] R. Sanchez and J.T. Mahoney, Modularity, flexibility, and knowledge management in product and organization design, Strategic Management Journal, 1996. [Schwartz 1999] Peter Schwartz, The Art of the Long View: Planning for the Future in an Uncertain World, 1999. [Schwartz 2008] Peter Schwartz and Doug Randall, Chapter 9, Ahead of the Curve: Anticipating Strategic Surprise, in Fukuyama (ed.), Blindside, 2008. [Smith 2007] Ron Smith, Valuing Defense, Public Finance and Management, 2007. [Spiegeleire 2006] Stephan de Spiegeleire, report TNO-DV 2006 C345 Towards a benchmarking methodology for defence, 2006. [Spiegeleire 2009] Stephan de Spiegeleire et al., Closing the Loop. Towards Strategic Defence Management, 2009. [Tapscott 2005] D. Tapscott and A. Williams, Realizing the Power of Innovation Webs, optimizemag.com, 2005. [Tapscott 2006] Don Tapscott, Wikinomics: How Mass Collaboration Changes Everything, 2006. [Taleb 2007] Nassim Taleb, The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable, 2007. [TRADOC 1995] US Army Training and Doctrine Command, TRADOC PAM 525-68. Concept for Modularity, 1995. [Triantis 2001] A.J. Triantis and A. Borison, Real Options: State of the Practice, Journal of Applied Corporate Finance, 2001. [US Army 2004] The US Department of the Army. The Army Strategic Planning Guidance 2006-2023, 2004. [Volberda 1999] H.W. Volberda Building the Flexible Firm: How to Remain Competitive, 1999. [Waard 2007] E.J. de Waard and F.J. Kramer, Tailored Task Forces: Temporary Organizations and Modularity, 2007. [Walker 2005] Stephen K. Walker, Capabilities-Based Planning – How it is Intended to Work and Challenges to its Successful Implementation, 2005. [Weick 1982] K.E. Weick, Management of Organizational Change among Loosely Coupled Elements, in P. Goodman (Ed.), Change in Organizations, 1982.


462


463

Uitgave van het interdepartementale project-Verkenningen. Aan dit project is meegewerkt door: Het ministerie van Defensie Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Het ministerie van Buitenlandse Zaken Het ministerie van Justitie Het ministerie van Financiën © 2010 Ministerie van Defensie Vormgeving, illustraties en productiebegeleiding: Turnaround Communicatie bv Druk: Thieme GraﬁMedia Groep bv

Deelverkenning III Aanbodzijde. Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst

Recommend Documents