TV CR APRIL 2013
171
boeken
Anamarija Kristi´c
De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse krijgsmacht Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan internationale militaire operaties Diss. Tilburg University, Deventer: Kluwer 2012, 255 p., ISBN 979013103922 P.P.T. Bovend’Eert* Op 20 februari 2012 promoveerde Anamarija Kristi´c in Tilburg op een proefschrift over de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de inzet van de Nederlandse krijgsmacht voor internationale militaire operaties. De centrale vraagstelling van het proefschrift is hoe deze parlementaire betrokkenheid in Nederland geregeld is en op welke wijze zij in de politie ke praktijk gestalte krijgt. De analyse van de besluitvormingspraktijk vormt daarbij de kern van het dissertatie-onderzoek. Kristi´c bespreekt eerst in hoofdstuk 2 een theoretisch kader aan de hand van het constitutionele uitgangspunt van de liberale democratische rechtsstaat. Meer in het bijzonder behandelt zij het democratiebeginsel en het uitgangspunt van de machtenscheiding en machtsverdeling. De be spreking van deze uitgangspunten is theoretisch niet diepgravend. Kristi´c volstaat met enkele algemene opmerkingen. Zij stelt vast dat het grote belang van parlementaire betrokkenheid bij fundamentele en ingrijpende politieke keuzes en beslissingen niet ter discussie staat. Bij de besluitvor ming over de inzet van de krijgsmacht, een van de meest fundamentele besluiten die de staat kan nemen, moet volgens Kristi´c van parlementaire betrokkenheid sprake zijn. Inzet van de krijgsmacht zonder enige betrok kenheid van het parlement is niet te rijmen met de eis van democratie. De volksvertegenwoordiging dient bovendien ‘betekenisvolle invloed’ te kunnen uitoefenen op de besluitvorming (p. 33-34). Over de machten scheiding merkt Kristi´c op dat dit beginsel in combinatie met checks and balances zich niet verzet tegen samenwerking tussen de regering en het parlement bij de besluitvorming betreffende de inzet van de krijgsmacht. Vanuit het democratiebeginsel en de machtenscheiding is parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming inzake de inzet van de krijgsmacht aldus wenselijk. Deze betrokkenheid dient, zoals gezegd, betekenisvol te zijn. Kristi´c stelt vervolgens dat deze betrokkenheid afhankelijk is van drie voorwaarden, namelijk (1) formele procedurevoorschriften en
boeken
* Prof.mr. P.P.T. Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
172
boeken
APRIL 2013 TV CR
bevoegdheden die het parlement ten aanzien van de besluitvorming heeft, (2) de relevante informatie die het parlement van de regering krijgt en zelf verwerft en de wijze waarop informatievoorziening in de praktijk verloopt, en (3) de manier waarop het parlement in de praktijk gebruik maakt van zijn bevoegdheden en van de verworven informatie. De bespreking van het theoretische kader wordt in hoofdstuk 3 gevolgd door een analyse van het constitutionele kader. Kristi´c beperkt zich daar bij tot de twee voor haar onderwerp belangrijkste grondwettelijke voor schriften, namelijk art. 96 Gw en art. 100 Gw. Op grond van de totstand komingsgeschiedenis van art. 96 Gw concludeert Kristi´c dat het parle mentaire toestemmingsvereiste van art. 96 Gw van oorsprong niet slechts betrekking had op het overbrengen van een formele oorlogsverklaring, maar vooral ook op het besluit om tot oorlog over te gaan. Kristi´c verde digt in het verlengde hiervan de stelling dat het parlement bij de totstand koming van art. 96 Gw (1922) in het algemeen medezeggenschap kreeg over de inzet van de krijgsmacht. De grondwetgever van 1922 achtte het parlementair toestemmingsvereiste van art. 96 Gw van oorsprong ook van toepassing op militaire operaties in het kader van internationale orga nisaties (p. 53). Kristi´c wijst er vervolgens op dat regering en parlement art. 96 Gw in de loop der jaren echter anders hebben uitgelegd en toege past. In de praktijk vonden militaire operaties in internationaal verband, zoals de militaire operatie in Korea begin jaren vijftig van de vorige eeuw, plaats zonder ‘in-oorlog-verklaring’ in de zin van art. 96 Gw, omdat geen sprake zou zijn van een oorlog in de traditioneel volkenrechtelijke beteke nis. Het ontbreken van deze ‘in-oorlog-verklaring’ betekende volgens re gering en parlement dat de procedure van art. 96 Gw niet gevolgd hoefde te worden. Aldus werd volgens Kristi´c afgeweken van de oorspronkelijke ruime strekking van art. 96 Gw om een parlementair toestemmingsver eiste te vestigen voor militaire operaties in internationaal verband. Of art. 96 Gw inderdaad van origine zo’n ruime strekking had, is omstreden, maar het is in ieder geval duidelijk dat art. 96 Gw in de loop der jaren bij gebrek aan ‘in-oorlog-verklaringen’ zijn praktische betekenis verloren heeft. De totstandkoming van art. 100 Gw bij de grondwetsherziening van 2000 is mede te verklaren vanuit deze beperkte strekking van art. 96 Gw. Kristi´c schetst kort en bondig de totstandkomingsgeschiedenis van art. 100 Gw en gaat daarbij met name in op de discussie over het al dan niet toekennen van een instemmingsrecht aan het parlement bij de inzet van de krijgsmacht. Zij verwerpt, mijns inziens terecht, de redenering van de regering dat een parlementair instemmingsrecht haaks zou staan op de bestaande constitutionele verhoudingen tussen regering en parlement en op het oppergezag van de regering over de krijgsmacht (art. 97 Gw).
boeken
173
Kristi´c wijst op andere bestaande medebeslissingsbevoegdheden op het terrein van de uitvoerende macht (vgl. o.a. art. 91 Gw). Samenwerking bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht vormt volgens Kristi´c geen inbreuk op de eigen verantwoordelijkheid en zelfstandige rol van re gering en parlement in het staatsbestel. Het beroep op het oppergezag van de regering (art. 97 Gw) gaat niet op omdat de bevoegdheid van de re gering ter zake niet absoluut of exclusief is. Specifieke vormen van parle mentaire bemoeienis zijn mogelijk. Art. 96 Gw vormt wat dat betreft een illustratie. Kristi´c concludeert dat gedeelde bevoegdheden voor regering en parlement met betrekking tot de inzet van de krijgsmacht verenigbaar zijn met art. 97 Gw.1 Op overtuigende wijze geeft zij in dit hoofdstuk aan dat de bezwaren tegen een parlementair instemmingsrecht bij de inzet van de krijgsmacht geen hout snijden. Bij de analyse van art. 100 Gw bespreekt Kristi´c (uiteraard) ook hoe de Tweede Kamer in de loop van de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening 2000 trachtte uit de inlichtingenplicht van art. 100 Gw een zogeheten ‘materieel instemmingsrecht’ af te leiden. Immers de verplichting van de regering ex art. 100 Gw om vooraf inlichtingen te ver strekken aan de kamers omtrent de inzet van de krijgsmacht impliceerde dat de kamer in staat werd gesteld een (instemmend) oordeel bij motie uit te spreken. Kristi´c schaart zich in de rij van staatsrechtbeoefenaren die deze ‘wassen neus-redenering’ al eerder als constitutioneel onzinnig beoordeelden. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 analyseert Kristi´c de parlementaire be trokkenheid bij de inzet van de krijgsmacht in de politieke praktijk. Zij kiest daarvoor drie casusposities, namelijk de militaire operatie ‘Allied Force’ (NAVO-bombardementen tijdens de Kosovo-crisis 1998-1999), de operatie ‘Enduring Freedom’ (inzet F-16’s en special forces in Afghanistan 2001-2005) en de operatie ISAF Task Force Uruzgan (inzet krijgsmacht in Afghanistan 2006-2010). Van deze drie militaire operaties berustte overi gens alleen de laatstgenoemde op art. 100 Gw. De operatie ‘Allied Force’ vond plaats voor de inwerkingtreding van art. 100 Gw. Bij de militaire operatie ‘Enduring Freedom’ stelde de regering dat deze operatie gebaseerd was op art. 51 VN-handvest en art. 5 NAVO-verdrag (zelfverdediging), zodat het kader van art. 100 Gw, handhaving of bevordering van de inter nationale rechtsorde niet aan de orde was. Kristi´c beschrijft in detail de politieke besluitvorming van en in het bijzonder de parlementaire betrok kenheid bij de inzet van de krijgsmacht in deze drie militaire operaties, waarvan de laatste ongetwijfeld de belangrijkste was. De desbetreffende drie hoofdstukken uit het proefschrift vormen de kern van het onderzoek. De parlementaire geschiedenis van de politieke besluitvorming om deze militaire operaties wordt treffend, stap voor stap, beschreven door Kristi´c.
1 En terecht merkt ze op dat, zou men hierover anders denken, een grondwetsherziening de con stitutionele verhoudingen nu eenmaal kan veranderen.
TV CR APRIL 2013
174
boeken
APRIL 2013 TV CR
Over het optreden van het parlement – in de praktijk vooral de Tweede Kamer – is Kristi´c bepaald kritisch. Over de betekenis van art. 100 Gw blijft permanent verwarring bestaan. De meeste kamerfracties houden hardnekkig vol dat de Kamer een (materieel) instemmingsrecht heeft. Sommige fracties gaan zelfs zover in het verdraaien van de feiten van de grondwetsgeschiedenis van art. 100 Gw dat zij beweren dat regering en parlement een instemmingsrecht erkend hebben bij de totstandkoming van art. 100 Gw. Ook wordt betoogd dat het instemmingsrecht volgt uit het systeem van de Grondwet, en dat de regering ex art. 100 Gw verplicht is het oordeel van de kamer te vragen en te volgen! Kristi´c laat overtui gend zien dat er staatsrechtelijk verontrustend veel geprutst wordt in de Tweede Kamer, als het gaat om de uitleg en toepassing van grondwetsbe palingen, zoals art. 100 Gw. Over de uitoefening van de controlefunctie door de kamer ex art. 100 Gw (informatievoorziening) is Kristi´c evenmin erg positief. Een actieve kriti sche houding ontbreekt niet zelden bij de kamermeerderheid. De hou ding van de Tweede Kamer is vooral reactief, passief en afwachtend, ter wijl, zoals Kristi´c terecht opmerkt, een actief optreden nodig is om een betekenisvolle betrokkenheid bij de besluitvorming te realiseren. De hou ding van de regering tijdens kamerdebatten beschrijft Kristi´c onder meer als ‘bezwerend, sussend en geruststellend’ (p. 194). De behoefte van de kamer om meer en eerder betrokken te raken bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht wordt niet meer naar harde eisen vertaald (p. 195). Het samenvattend oordeel van Kristi´c over de parlementaire betrokken heid bij de inzet van de krijgsmacht (hoofdstuk 8) is, gelet op het voor gaande, nog bepaald welwillend. Zij concludeert dat binnen het Nederlandse constitutionele en politieke stelsel op minimale wijze vol daan wordt aan de hiervoor genoemde eerste twee voorwaarden voor par lementaire betrokkenheid, namelijk het tot stand brengen van formele be voegdheden/procedurevoorschriften en het realiseren van informatievoor ziening. Tevens concludeert Kristi´c dat de betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming in de praktijk voornamelijk bepaald wordt door de werking van het parlementaire stelsel, oftewel het politieke spel tussen regering en parlement bij de besluitvorming. Formele kaders en informatievoorziening zijn ondergeschikt aan de dynamiek van dit po litieke spel, dat beheerst wordt door (informeel) overleg en afstemming tussen het kabinet en de fracties van de regeringscoalitie. Pas nadat het kabinet zich van de steun van een kamermeerderheid heeft verzekerd, wordt de ‘artikel-100-brief’ naar de kamer gestuurd (p. 214). Kristi´c ziet tegen deze achtergrond weinig heil in aanpassingen van het formele kader en de wijze van inrichting van de informatievoorziening,
TV CR APRIL 2013
boeken
omdat dergelijke aanpassingen niet per definitie tot verandering van de politieke cultuur leiden en de manier waarop het politiek spel wordt ge speeld. Een herziening van art. 100 Gw, waarbij alsnog aan het parlement een formeel instemmingsrecht wordt toegekend, hoeft aldus volgens Kristi´c niet noodzakelijkerwijs tot grotere betrokkenheid van de kamer te leiden. Niettemin acht Kristi´c een versterking van de parlementaire rol bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht noodzakelijk. Maar omdat volgens haar een wijziging van de Grondwet waarschijnlijk niet zal leiden tot een sterkere parlementaire betrokkenheid bij de uitzonderingen verdient het haar voorkeur om in plaats daarvan de geldende procedure helder, scherp en eenduidig te expliciteren in het bestaande Toetsings kader van uitzendingen of het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Bij deze slotconclusie kunnen twee kanttekeningen geplaatst worden. Ten eerste is het zeer de vraag of een nadere regeling van de bestaande be sluitvormingsprocedure in het Toetsingskader of in het Reglement van Orde wel tot de noodzakelijke versterking van de parlementaire betrok kenheid bij de inzet ex art. 100 Gw zal leiden, wanneer zoals Kristi´c stelt, niet de formele bevoegdheden/procedures bepalend zijn, maar het feitelij ke ‘politieke spel’ in de werking van het parlementaire stelsel. Ten tweede is het de vraag of Kristi´c het belang van een grondwettelijke verankering van een formeel parlementair instemmingsrecht in art. 100 Gw niet te zeer onderschat en de bestaande politieke cultuur niet al te sterk op de voorgrond plaatst. Invoering van een formeel parlementair in stemmingsrecht zou staatsrechtelijk én politiek een fundamentele veran dering teweeg kunnen brengen in de wijze van een besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht. De parlementaire instemming wordt een constitutief vereiste voor de inzet van de krijgsmacht. In het parlement wordt dan de besluitvorming door een stemming afgerond. Slechts indien het parlement het voorstel van de regering aanvaardt, is inzet van de krijgsmacht mogelijk. In een dergelijke constructie neemt het parlement staatsrechtelijk en politiek een geheel andere positie in, dan thans het geval is op grond van een ‘magere’ inlichtingenplicht. Laat ik het zo zeggen: de kans dat de parlementaire betrokkenheid sterker wordt bij het realiseren van een formeel instemmingsrecht, is aanzienlijk groter dan bij een nadere regeling van de bestaande procedure in het Reglement van Orde. Kristi´c heeft een goed leesbaar, compact en interessant proefschrift ge schreven over de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de krijgs macht. Zij geeft een nuchtere, kritische en treffende analyse van de prak tijk van besluitvorming. Zij wijst terecht op het betrekkelijk belang van formele bevoegdheden en procedures. Relativeren is altijd goed, maar het gaat mij iets te ver om de betekenis van grondwetsbepalingen en het
175
176
boeken
APRIL 2013 TV CR
effect van een bepaalde bevoegdheidsverdeling dan ook maar meteen helemaal weg te relativeren.
