Over dit boek De Werkeloosheidswet (WW) kent een duaal sanctiestelsel waarin de bestuurlijke boete en maatregel naast elkaar bestaan. Handhaving van de WW is een steeds sterker speerpunt aan het worden. Uitkeringsgerechtigden worden gestimuleerd tot werkhervatting, waardoor verplichtingen omtrent passende arbeid in belang toenemen. Het verzuimen van dergelijke verplichtingen kan tot gevolg hebben dat de uitkering, middels een maatregel, direct blijvend geheel wordt geweigerd. De maatregeloplegging kan worden aangevochten door de betrokkene bij de bestuursrechter. Dit boek stelt de vraag centraal of de rechter in een dergelijk gev-al wel over het juiste juridische instrumentarium beschikt om de zwaarte van het maatregelbesluit te kunnen beoordelen. Allereerst is het namelijk zo dat het de rechter, vanwege de wijze waarop de wet is geformuleerd, niet is toegestaan de zwaarste categorie maatregelen te toetsen aan algemene beginselen van bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast wordt van de bestuurlijke boete alom aanvaard in literatuur en jurisprudentie dat deze kwalificeert als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Anders is dat echter met betrekking tot de maatregel, terwijl deze in impact voor de betrokkene de boete in veel gevallen zal overschaduwen. In dit boek wordt onderzocht of de maatregel, op basis van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, niet evenzeer als ‘criminal charge’ is te kwalificeren, en of toetsing aan het evenredigheidsbeginsel alsnog via art. 6 EVRM zou kunnen plaatsvinden. Dit boek kwam in academisch jaar 2011/2012 oorspronkelijk als masterscriptie tot stand, geschreven in het kader van de master Arbeidsrecht aan de Erasmus School of Law. Ter ere van het vijfjarig bestaan van de master Arbeidsrecht te Rotterdam, is op 13 juni 2014 het symposium ‘Vijf(tig) jaar Rotterdamse school’ georganiseerd. Onderdeel daarvan was het uitreiken van de eerste master Arbeidsrecht Scriptieprijs. Het eerste lustrum van de master Arbeidsrecht ESL leverde 149 masterscripties op. Een jury bestaande uit prof. mr. C.J. Loonstra, prof. mr. A.R. Houweling en mw. mr. L.J.M. Langedijk koos de ‘De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM. Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel’ unaniem als best geschreven masterscriptie van de periode 2009-2014. Tijdens ‘Vijf(tig) jaar Rotterdamse School’ is de auteur van deze scriptie dit boek overhandigd.
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM
de Erasmus (cum laude) Milieudienst Schadefonds en Justitie.
Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
: Samira Azarkani : 311340
Erasmus Universiteit Rotterdam Erasmus School of Law Sectie Arbeidsrecht
Juni 2012
Naam Examennummer
Over de auteur Samira Azarkani (1989) studeerde Nederlands recht aan School of Law. Na afronding van haar masters Strafrecht en Arbeidsrecht trad zij aansluitend in dienst bij DCMR Rijnmond en vervolgens als juridisch medewerker bij het Geweldsmisdrijven van het Ministerie van Veiligheid
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
Erasmus Universiteit Rotterdam Erasmus School of Law Sectie Arbeidsrecht Juni 2012 Naam : Samira Azarkani Erasmus Universiteit Rotterdam Examennummer : 311340 Erasmus School of Law Scriptiebegeleider : mr. Elmira van Vliet Sectie Arbeidsrecht Tweede beoordelaar : Commissie Arbeidsrecht Samira Azarkani Juni 2012 Naam Examennummer Scriptiebegeleider Tweede beoordelaar
: Samira Azarkani : 311340 : mr. Elmira van Vliet : Commissie Arbeidsrecht
INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE
02
VOORWOORD
05
LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN
06
HOOFDSTUK 1 INLEIDING
07
HOOFDSTUK 2 WETTELIJK KADER VAN DE MAATREGEL
09
2.1 2.2
2.3
2.4
2.5
Inleiding De Werkloosheidswet 2.2.1 Geschiedenis 2.2.2 Wet boeten en maatregelen 2.2.2.1 Duaal sanctiestelsel: de bestuurlijke boete doet zijn intrede De maatregel in het duale sanctiestelsel 2.3.1 Wetshistorisch perspectief 2.3.1.1 Wettelijke gronden 2.3.1.2 ‘Criminal charge’? 2.3.2 Werkwijze UWV 2.3.2.1 Wettelijke maatstaven 2.3.2.2 Beleidsregels 2.3.2.3 Rechtsbescherming Uitspraken van de CRvB 2.4.1 De Raad voor de Wet BMTI 2.4.2 De Raad na de Wet BMTI 2.4.3 De uitspraken nader bezien Conclusie
HOOFDSTUK 3 HET EVRM, EVENREDIGHEID EN CRIMINAL CHARGE 3.1 3.2
Inleiding Rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM: evenredigheid 3.2.1 Algemeen kader 3.2.1.1 Toepassing artikel 6 EVRM: ‘civil rights and obligations’ en ‘criminal charge’ 3.2.2 Evenredigheidstoetsing door de CRvB: praktische knelpunten 3.2.3
De plaats van het evenredigheidsbeginsel op
09 09 09 11 11 12 12 13 14 15 15 16 18 19 19 20 21 21 23 23 23 23 24 25
3.3
3.4
nationaal en internationaal niveau 3.2.3.1 Nationaal: artikel 3:4 Awb 3.2.3.2 Internationaal: artikel 6 EVRM Het ‘criminal charge’ kader 3.3.1 Criteria ter vaststelling van ‘criminal charge’ 3.3.1.1 Het ‘criminal charge’ begrip 3.3.1.2 Het Özturk arrest en ‘criminal charge’ 3.3.2 Nationale interpretatie van het Özturk arrest 3.3.3 ‘Criminal charge’ in het sociale zekerheidsrecht: standpunten en discussie 3.3.3.1 De maatregel als ‘criminal charge’: voorstanders 3.3.3.2 De maatregel als ‘criminal charge’: tegenstanders 3.3.3.3 Overeenkomsten met de fiscale boete? Conclusie
HOOFDSTUK 4 DE MAATREGEL EN VERHOUDING TOT ARTIKEL 6 EVRM 4.1 4.2
4.3 4.4
4.5
4.6 4.7
HOOFDSTUK 5
Inleiding Nationale kwalificatie van de maatregel 4.2.1 Verzekeringsratio vanuit nationaal perspectief 4.2.2 Maatregel bezien in breder verband De evenredigheidsproblematiek Strafkarakter van de maatregel 4.4.1 Inhoudelijke betekenis van de criteria 4.4.2 Toetsing aan het ‘criminal charge’ kader 4.4.2.1 Juridische kwalificatie naar nationaal recht 4.4.2.2 Aard van de overtreden norm 4.4.2.3 Aard en zwaarte van de sanctie 4.4.3 Volgorde criteria: alternatief of cumulatief? De maatregel als ‘criminal charge’ 4.5.1 Grenzen strafrechtelijk sanctierecht & artikel 6 EVRM 4.5.2 Reparatoir en punitief: twee uitersten? 4.5.3 Rechterlijke toetsing Nuances Conclusie
CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
27 28 29 31 31 31 32 35 37 37 38 39 40 41 41 41 41 43 44 46 46 47 47 47 50 52 53 54 55 56 57 58
59 2
5.1 5.2 5.3 5.4 LITERATUURLIJST
Inleiding Beantwoording deelvragen Beantwoording probleemstelling Aanbevelingen
59 59 62 63 65
3
VOORWOORD Deze scriptie is geschreven in het kader van de afronding van de master Arbeidsrecht aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Vanwege mijn eerdere masterstudie Strafrecht, waarin het ‘criminal charge’ begrip meerdere malen in het curriculum naar voren kwam, leek een nadere bestudering van de sancties in het sociaal verzekeringsrecht mij erg boeiend en een interessante ‘cross-over’. De keuze voor de WW is ingegeven door het huidige duale sanctiestelsel waarin de bestuurlijke boete en maatregel naast elkaar bestaan, alsmede de continue actualiteit van de WW en de daarmee gepaarde wijzigingen. In het huidige sociaal-economische klimaat, waarin bezuinigingen aan de orde van de dag zijn, is handhaving binnen de WW een steeds sterker speerpunt aan het worden. Uitkeringsgerechtigden worden gestimuleerd tot werkhervatting, waardoor verplichtingen omtrent passende arbeid nog belangrijker worden. Het verzuimen van dergelijke verplichtingen hebben soms tot gevolg dat de uitkering, middels een maatregel, direct blijvend geheel wordt geweigerd. De maatregeloplegging kan door betrokkene in twijfel worden getrokken, maar dan dient te rechter wel over de juridische instrumenten te beschikken teneinde de zwaarte van het maatregelenbesluit te kunnen beoordelen. In deze scriptie hoop ik inzicht te hebben gegeven op welke wijze het evenredigheidsbeginsel daarin kan bijdragen, alsmede de verhouding van de maatregel tot de ‘criminal charge’ en artikel 6 EVRM in dit verband. Met deze scriptie komt er een einde aan vijf mooie en leerzame studiejaren. Dit eindproduct had er echter zonder de nodige hulp niet gelegen. Ik zou van dit voorwoord dan ook gebruik willen maken om enkele personen te bedanken. Als eerste gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleidster mr. Elmira van Vliet. Door haar begeleiding en advies werd ik gestimuleerd om daadwerkelijk bij de materie stil te staan en kon ik met mijn vragen altijd bij haar terecht. Hierdoor heb ik deze scriptie succesvol en tijdig kunnen afronden. Mijn dank gaat ook uit naar de overige docenten van de sectie Arbeidsrecht die ons allen een mooi studiejaar hebben geboden waarvan ik in de toekomst zeker profijt van zal hebben. Last but definetly not least, ben ik mijn familie en beste vriendin erg dankbaar voor hun steun in mijn studieperiode. Mijn moeder verdient in dit kader aparte benoeming, nu zij mij telkens wist te motiveren en als geen ander met mij meeleefde.
4
LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN Awb CRvB EVRM EHRM HvJ HR OM Rb WW Wet BMTI
Algemene wet bestuursrecht Centrale Raad van Beroep Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Europees Hof voor de Rechten van de Mens Hof van Justitie Hoge Raad Openbaar Ministerie Rechtbank Werkloosheidswet Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid
5
Hoofdstuk 1. Inleiding Binnen het sociale zekerheidsrecht vormt de Werkloosheidswet (verder: WW) het vangnet voor mensen die hun baan hebben verloren maar nog wel beschikbaar zijn voor arbeid. Met het doel het handhavingsbeleid aan te scherpen en misbruik van de wet te voorkomen, is de WW per 1 augustus 1996 herzien.1 Hierdoor is een tweeledig sanctiestelsel ontstaan waarin het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (verder: UWV), als uitvoerend orgaan van de WW, op verschillende wijzen kan optreden ten aanzien van uitkeringsgerechtigden die hun verplichting(en) niet nakomen. Enerzijds kan op grond van artikel 27 WW een maatregel worden opgelegd of anderzijds kan, via artikel 27a WW, de uitkeringsgerechtigde worden verplicht tot het betalen van een bestuurlijke boete. In de literatuur en rechtspraak is regelmatig de vraag opgeworpen in hoeverre uitkeringsgerechtigden die met een van deze sancties worden geconfronteerd, die door een publiekrechtelijk uitvoeringsorgaan worden opgelegd, aanspraak kunnen maken op de procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM. Nadere bestudering van de materie leert dat de bestuurlijke boete van artikel 27a WW uitdrukkelijk onder de bescherming van artikel 6 EVRM is geschaard. Daarentegen worden, althans dat gevoel bekruipt mij, de maatregelen van artikel 27 WW juist angstvallig buiten dit internationale procesrechtelijke rechtsbeschermingmechanisme gehouden. De vraag is in hoeverre dit terecht is. Immers, men kan betogen dat maatregelen in verschillende opzichten een grotere impact hebben op uitkeringsgerechtigde dan een bestuurlijke boete. Het geconstateerde verschil in benadering van procesrechtelijke rechtsbescherming tussen eerder genoemde sanctievormen is de aanleiding geweest tot het schrijven van deze scriptie. In het onderzoek zal artikel 27 WW nader onder de loep worden genomen en naast het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM worden neergelegd. Hierbij ligt het accent op het evenredigheidsbeginsel zoals deze onderdeel vormt van het recht op een eerlijk proces onder artikel 6 EVRM. De probleemstelling die in dit kader centraal staat is dan ook de volgende: ‘In hoeverre valt de maatregel ex artikel 27 WW als ‘criminal charge’ te kwalificeren en onder het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, te scharen?’ Om tot beantwoording van de probleemstelling te komen, zullen in drie hoofdstukken de volgende deelvragen behandeld worden: 1. Welke plaats neemt de maatregel binnen de WW in, en op welke wijze wordt in het beleid en rechtspraak deze sanctie benaderd? 2. Op welke wijze speelt het evenredigheidsbeginsel een rol bij de maatregelentoesting, en wat is de inhoud van het ‘criminal charge’ begrip? De wijziging heeft plaatsgevonden met de invoering van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid, Stb. 1996, 248. 6 1
3. In hoeverre kan de maatregel als ‘criminal charge’ worden gekwalificeerd, en op welke wijze kan het evenredigheidsbeginsel binnen de maatregelentoetsing worden gebracht? In hoofdstuk 2 wordt eerst het algemeen kader van de WW geschetst waarbij het accent op het duale sanctiesysteem ligt. De procedure en het beleid met betrekking tot de sanctievormen zal worden uiteengezet. Hiernaast zullen de wetshistorische en parlementaire doelen, met eventueel bijbehorende waarborgen, van de maatregel in kaart worden gebracht. Ten slotte wordt relevante nationale rechtspraak behandeld. Hoofdstuk 3 staat in het teken van artikel 6 EVRM en het ‘criminal charge’ begrip. Door middel van onder meer een rechtspraakanalyse zal het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM worden vastgesteld. Hoofdstuk 4 bevat de inhoudelijke afsluiting van het onderzoek. Hierbij wordt een gecompleteerde analyse gemaakt van de bevindingen. Er wordt stilgestaan bij de kwalificatie van de 27 WW-maatregel, en er zal worden uiteengezet hoe deze zich daadwerkelijk verhoudt tot het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM. Tenslotte volgt in hoofdstuk 5 de conclusie waarin een antwoord op de probleemstelling geformuleerd zal worden.
7
Hoofdstuk 2. Wettelijk kader van de maatregel 2.1 Inleiding Teneinde een adequaat antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag, is het goed stil te staan bij het karakter en de werking van de maatregel. In dit hoofdstuk wordt het algemene kader geschetst waarin artikel 27 WW een rol speelt. In de eerste plaats zal in het kort de WW worden besproken, waarbij het accent zal liggen op het duale sanctiestelsel en de totstandkoming daarvan. Hierna zal de maatregel zelf uitvoerig aan bod komen. In dit kader worden onder meer de gronden voor het opleggen van een maatregel, alsook de gevolgen hiervan onder de loep genomen. Teneinde inzicht te krijgen in de besluitvorming die het UWV in dit kader hanteert, zullen ook enkele beleidsregels worden besproken die bij de totstandkoming van deze besluiten bepalend zijn. Hierbij wordt ook stilgestaan bij de rechtsbescherming. In de laatste paragraaf wordt de belangrijkste rechtspraak besproken en toelicht. Met het oog op de probleemstelling is deze jurisprudentie beperkt tot de uitspraken die betrekking hebben op de aard van de maatregel ex artikel 27 WW, waarbij deze in verhouding tot artikel 6 EVRM wordt geplaatst. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 2.2 De Werkloosheidswet In de loop der tijd is het sociaal verzekeringsrecht geconfronteerd geweest met verschillende (stelsel)herzieningen. Bij deze wijzigingen was vaak een rol weggelegd voor de WW, waardoor deze een rijke historie kent. In deze paragraaf zal het belangrijkste overzicht hiervan worden weergegeven, in ieder geval voor wat betreft de sanctionering op de door de WW gestelde normen. Deze ‘reis in de tijd’ zal eindigen bij de belangrijkste recente wijziging in deze context, namelijk de komst van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (verder: Wet BMTI) en het daarbij horende duale sanctiestelsel. 2.2.1 Geschiedenis De eerste vormen van een werkloosheidsuitkering ontstond reeds aan het begin van de twintigste eeuw. Op initiatief van de vakbonden, en gaandeweg ook met behulp van subsidiëring door de gemeenten en de centrale overheid, werd een systeem geïntroduceerd dat veel overeenkomsten toont met de huidige opzet van de WW. Zo diende elke participant premie af te dragen waaruit vervolgens de uitkeringen gefinancierd werden. Hiernaast was men gebonden aan verschillende voorwaarden waaronder de uitkering werd verstrekt. De werkloosheid mocht bijvoorbeeld niet terug te leiden zijn tot de eigen schuld van de arbeider, en tevens moest men eventuele passende arbeid accepteren.
8
Het Werkloosheidsbesluit van 1917 vormde de eerste regulering waarbij bovengenoemde praktijk werd vastgelegd.2 Verdere ontwikkelingen van de eerste vormen van WW uitkeringsstelsels, resulteerde in 1949 in de eerste WW welke op 1 juli 1952 in werking trad.3 Deze werd door de WW van 1986 vervangen.4 De wijziging werd ingegeven door financieel-economische motieven: het WW-stelsel was, gezien de bezuinigingsmaatregelen die eind jaren ’80 werden getroffen, onbetaalbaar geworden. Met de WW 1986 is tevens het drieledige pijlersysteem zoals we dat nu kennen geïntroduceerd. De beoordeling van een uitkeringsaanvraag geschiedt volgens drie achtereenvolgende fasen: het recht op WW, het geldend maken van het recht op WW en de uitbetaling van de WW-uitkering.5 Een van de doelstellingen die de wetgever met de invoering van de WW 1986 voor ogen had, was het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van de WW voorzieningen. De parlementaire toelichting op deze doelstelling is nogal beperkt. Zo wordt slechts vastgesteld dat er een misbruikrisico is en dat de bestrijding ervan bij de controlerende uitvoeringsinstanties ligt.6 In de literatuur wordt uit deze toelichting het uitgangspunt gedestilleerd dat de uitkeringsgerechtigde geen hogere uitkering mag ontvangen door feiten verdraaid te presenteren, dan wel (voor hem) positief te beïnvloeden.7 Wat opvalt is dat reeds in deze periode sancties, in de vorm van blijvende of tijdelijke weigering van de gehele of een gedeelte van de uitkering, bestonden ten aanzien van het niet naleven van bepaalde WW-normen.8 Zoals we later zullen zien, is deze sanctie, in de vorm van de maatregel, tot op heden in de WW blijven bestaan. Om in aanmerking te kunnen komen voor een uitkering diende de werkloze, zoals we zagen bij de eerdere equivalenten van de huidige WW, aan bepaalde voorwaarden voldoen. Deze werden vastgelegd in zogenaamde (model)reglementen en omvatten ook de sancties op de niet-nakoming van deze regels. Zo bezien, is (bestuurlijke) handhaving op het gebied van de WW, en het sociaal verzekeringsrecht over het algemeen, niet nieuw. Integendeel, deze heeft reeds vanaf de eerste WW regulering en gedurende de verdere ontwikkelingen daarvan, altijd bestaan.9
C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 513-515 en, voor een gedetailleerd geschiedenisoverzicht, F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 2-5. 3 Wet van 9 september 1949, Stb. J 423. 4 Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566. 5 Zie C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 516/517. 6 Zie MvT: Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 84/85. 7 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 6. 8 Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 143/144. 9 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 56-58. 9 2
2.2.2 Wet boeten en maatregelen De geldende aanpak van misbruikrisico’s en het bijbehorende sanctiearsenaal werd op enig moment niet meer toereikend geacht. Verschillende ontwikkelden noopten tot een nieuwe benadering, nu: - binnen een aantal wetten het gebrek geconstateerd werd om informatiefraude administratief af te doen; - voor zover deze mogelijkheid wel bestond, deze slechts toegepast kon worden op lopende uitkeringen; met ander woorden: in die gevallen waarin, ondanks de informatiefraude, de uitkering werd gecontinueerd; en - men tevens wilde investeren in de handhavingsplanning van de uitvoerende instanties.10 De Wet BMTI diende deze leemten op te vullen.11 2.2.2.1 Duaal sanctiestelsel: de bestuurlijke boete doet zijn intrede Met de invoering van de Wet BMTI is het duale sanctiestelsel, zoals we dat nu terugherkennen in de WW, ontstaan. De sanctiemogelijkheid van de maatregel werd uitgebreid met de bestuurlijke boete. Alvorens de maatregel nader te bespreken, wordt eerst stilgestaan bij deze nieuw geïntroduceerde sanctievorm.12 Tegen uitkeringsgerechtigden die misbruik maken van de voorzieningen van de WW, kon tot aan de invoering van de Wet BMTI slechts met reparatoire sancties worden opgetreden. Het werd als onwenselijk ervaren dat men niet (tevens) punitief kon ageren. De bestuurlijke boete werd gezien als een adequaat juridisch instrument teneinde deze tekortkoming teniet te doen. Gezien het punitieve karakter van de boete, werd deze gereserveerd voor de schending van normen die gericht zijn op informatieverplichtingen. Niet-naleving van deze normen levert informatiefraude op en kon voor de komst van de Wet BMTI niet worden bestraft. De uitvoeringsinstanties konden de onterecht genoten uitkering slechts terugvorderen. Deze reactie werd niet toereikend geacht. Dit soort gedrag diende voortaan met zelfstandige beboeting aangepakt worden.13 De bestuurlijke boete is terug te vinden in artikel 27a WW en ziet op schending van de informatieplicht zoals deze is neergelegd in artikel 25 WW. Deze inlichtingenplicht is niet beperkt tot passiviteit, dus informatieverstrekking op verzoek van het UWV. Het ziet ook op het actief door de uitkeringsgerechtigde te verschaffen feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat deze invloed hebben op het geldend maken van het recht op WW, dan wel op de hoogte of de duur ervan.14 De wetgever heeft de financiële benadeling van het Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 8. Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248. De regels omtrent terug- en invordering die tevens met deze wet zijn geïntroduceerd, vallen buiten het kader van deze scriptie en zullen verder niet worden behandeld. 12 Vanwege de reikwijdte van de probleemstelling, wordt hier volstaan met een summiere bespreking. Deze is beperkt tot de informatie die nodig is om, daar waar in het vervolg in vergelijkende zin naar de bestuurlijke boete wordt verwezen, in de context te begrijpen. 13 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9-11. 14 Zie de tekst van artikel 25 WW: “De werknemer is verplicht aan het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat 10 10 11
uitvoeringsorgaan alsook de niet geslaagde pogingen hiertoe, met de schending van de informatieplicht ex artikel 25 WW gelijkgeschaard.15 Uit de parlementaire toelichting op artikel 27a WW blijkt dat de bestuurlijke boete als ‘criminal charge’ (strafvervolging) wordt aangemerkt, en daarmee onder het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM valt. De Centrale Raad van Beroep (verder: CRvB) heeft dit ook bevestigd.16 De wetgever heeft met de gebezigde terminologie (‘boete’) duidelijk willen maken dat het om een sanctie gaat met een punitief karakter. Hiermee is beoogd inzichtelijk te maken dat het een op het strafrecht georiënteerde leedtoevoeging gaat.17 Wellicht ten overvloede wordt in dit kader nog opgemerkt dat schending van informatieverplichtingen in het sociale verzekeringsrecht, tevens in het commune strafrecht strafbaar zijn gesteld.18 2.3 De maatregel in het duale sanctiestelsel In deze paragraaf zal de maatregel van artikel 27 WW nader onder de loep worden genomen. Bekeken zal worden welke plaats de maatregel inneemt in het sanctiestelsel, en in hoeverre internationale waarborgen in dit kader afdwingbaar zijn. Tevens zal in beeld worden gebracht op welke wijze het opleggen van de maatregel in de praktijk geschiedt. Hiertoe zullen de belangrijkste beleidsregels worden besproken en zal de rechtsbescherming belicht worden. 2.3.1 Wetshistorisch perspectief In tegenstelling tot de bestuurlijke boete was het reeds voor de invoering van de Wet BMTI mogelijk om een uitkering te korten, dan wel te weigeren. Sinds de Wet BMTI van kracht is geworden, zijn dergelijke sancties onder de noemer ‘maatregel’ gaan vallen. De wetgever heeft ten aanzien van de treffen sancties een tweedeling gemaakt in gedragingen. Enerzijds kan de normschending gekoppeld zijn aan de met het risico samenhangende normen, en anderzijds aan de informatieplicht. De niet-nakoming van deze laatstgenoemde verplichting heeft, zoals we eerder zagen, geresulteerd in de invoering van de bestuurlijke boete. Schendingen van de met het risico samenhangende normen daarentegen, dienen volgens de wetgever op andere wijze te worden bestreden. Hiervoor zijn sancties gereserveerd die gericht zijn op de herinschakeling in de arbeid: de maatregel.19
zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald. (…)” 15 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 8/9. 16 CRvB 14 februari 2001, RSV 2001/108. 17 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 11. 18 Zie bv. artikel 225 Sr (valsheid in geschrifte) en, in mindere mate, artikel 326 Sr (oplichting). Vgl. ook E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 63/64. 19 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9. 11
2.3.1.1 Wettelijke gronden Welke normschendingen onder de reikwijdte vallen van de ‘met het risico samenhangende normen’, zijn opgesomd in de artikelen 24 en 26 WW. Deze bepalingen bevatten verschillende verplichtingen die uitkeringsonafhankelijkheid voorkomen, en een actieve opstelling bij uitkeringsgerechtigde beogen te stimuleren.20 Voor zover de uitkeringsgerechtigde de verplichtingen niet nakomt, kan het UWV bepaalde maatregelen opleggen. Met de invoering van de Wet BMTI wilde men de sanctiepraktijk aanscherpen. Dit heeft de wetgever ertoe bewogen de discretionaire bevoegdheden van het UWV te beperken, nu de sancties niet altijd optimaal werden benut. Hierdoor is het UWV voortaan verplicht om, bij geconstateerde verwijtbaarheid, een maatregel (of: bestuurlijke boete) op te leggen. Deze hardheidsclausule zou een adequaat handhavingsbeleid tot gevolg moeten hebben.21 De maatregelen kunnen in vier categorieën onderverdeeld worden: a) blijvend gehele; b) blijvend tijdelijke; c) tijdelijke gehele; of d) tijdelijk blijvende weigering van de uitkering.22 Ad a: blijvend gehele weigering In sommige gevallen heeft het UWV geen discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de op te leggen maatregel. Zo bestaat de verplichting de WW-uitkering te weigeren indien: - de werkloosheid het gevolg is van een dringende reden (als bedoeld in artikel 7:678 BW) waarvan de werknemer een verwijt kan worden gemaakt; - de dienstbetrekking is door of op verzoek van de werknemer beëindigd, terwijl aan de voortzetting hiervan geen bezwaren waren verbonden welke redelijkerwijs niet van de werknemer konden worden gevergd; of - de werknemer behoudt, door eigen toedoen, geen passende arbeid.23 Bij schending van laatstgenoemde verplichting wordt, overeenkomstig artikel 27 lid 2 WW, de uitkering blijvend geweigerd over het aantal uren dat arbeid had kunnen worden verkregen. Hiernaast is in de laatste volzin van artikel 27 lid 1 WW ruimte gelaten voor matiging indien de niet-nakoming van de verplichting de uitkeringsgerechtigde niet kan worden verweten. Voor een verdere toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is dan echter geen plaats meer, zo bepaalde de Centrale Raad van Beroep.24 De ratio van deze enkelvoudige toetsing wordt door de Raad gemotiveerd met een verwijzing naar de parlementaire toelichting ten tijde van de invoering van de Wet BMTI. De wetgever zou met de mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW reeds een volledige afweging met betrekking tot de evenredigheid hebben beoogd, zodat voor een F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 219. 21 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9. 22 Deze onderverdeling is in menig handboek terug te vinden, zie bv. C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 546. 23 Zie artikel 27 lid 1 jo. 24 lid 1 sub a jo. lid 2 WW & artikel 27 lid 1 jo. 24 lid 1 sub onder °3 WW. 24 Op het evenredigheidsbeginsel en deze kwestie wordt in het volgende hoofdstuk (§ 3.2.2) nader ingegaan. 12 20
verdere toetsing hieraan geen plaats meer is. Artikel 3:4 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) verbiedt dan ook, als gevolg van de wettelijke mitigeringsmogelijkheid, het bestuur en de rechter nog zelfstandig aan het beginsel te toetsten.25 Ad a t/m d: discretionaire bevoegdheid UWV Artikel 27 lid 3 en 4 somt de normschendingen op waarin het UWV de beleidsruimte heeft zelf de zwaarte van de maatregel te bepalen: (tijdelijk/blijvend) gehele of gedeeltelijke weigering van de uitkering. Het gaat in dit kader om verplichtingen die onder meer zien op passende arbeid, benadelingshandelingen dan wel ‘overige verplichtingen’ (artikel 26 WW). De maatregel is ook de aangewezen sanctionering bij normschendingen die voortvloeien uit andere sociale zekerheidswetgeving.26 De aard van de maatregel kan worden omschreven als een vorm van prestatieweigering: in ruil voor de premieafdracht wordt de uitkering niet uitgekeerd. De verplichtingen waaraan de maatregel zijn gekoppeld zijn risico- en schadebeperkend van aard: ze behoren de instroom tot de WW te verminderen en de uitstroom te bevorderen. Denk in dit kader bijvoorbeeld aan de welbekende wekelijkse sollicitatieplicht. De gemeenschappelijke factor van deze verplichtingen is dat ze beogen de uitkeringsrechten vast te stellen, werkloosheid te voorkomen, het administratieve proces te stroomlijnen en inpassing in het arbeidsproces te realiseren.27 2.3.1.2 ‘Criminal charge’? De uitkeringsgerechtigde die te maken krijgt met een maatregel kan, afhankelijk van de zwaarte van de sanctie, hard worden getroffen in zijn portemonnee en zijn dagelijks bestaan. In zoverre lijkt de maatregel punitieve elementen te bezitten. De wetgever denkt daar echter anders over. De maatregel zou een meer preventief effect hebben, nu de uitkeringsgerechtigde gedwongen wordt de verplichtingen na te leven teneinde zijn WW-uitkering te kunnen behouden.28 Toetsend aan verschillende criteria,29 komt de wetgever tot de conclusie dat de maatregel in dit kader ook geen leedtoevoegend karakter heeft. Hierdoor is het niet strafrechtelijk van aard, en zijn de waarborgen van artikel 6 EVRM (lid 2 en 3) niet van toepassing.30 Het standpunt van de wetgever is duidelijk: artikel 6 EVRM is van toepassing op de bestuurlijke boete, maar op de maatregel niet. Dit standpunt is reeds eerder door de CRvB niet tegengesproken.31
Zie CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151. In dit kader verwijs ik naar de beknopte, maar duidelijke opsomming in F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 223. 27 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 18-21. 28 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 11-13. 29 Deze zullen in het volgende hoofdstuk (§ 3.3.2) nog uitvoerig besproken worden. 30 Waar in het vervolg van artikel 6 EVRM wordt gesproken, wordt gedoeld op de leden 2 en 3, tenzij anders is vermeld. 31 In dit kader wordt verwezen naar CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132. 13 25 26
Artikel 6 lid 1 EVRM, het recht op een eerlijk proces, is zowel van toepassing op strafprocedures als op procedures die betrekking hebben op de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen (‘the determeniation of civil rights and obligations’).32 In zoverre is dit recht wel afdwingbaar, ook als het een maatregel betreft.33 2.3.2 Werkwijze UWV Het UWV is in het kader van artikel 27 WW reeds een aantal keer genoemd. De werknemer is bij dit uitvoeringsorgaan verzekerd, en klopt dan ook bij deze instantie aan indien hij werkloos is geworden en zijn recht op WW geldend wil maken. Het UWV is in 2002 uit een fusie van een aantal uitvoeringsinstanties ontstaan.34 Het toetst en controleert sinds oktober 2006 strenger de zoekactiviteiten van de uitkeringsgerechtigde. De afspraken die hieromtrent zijn gemaakt worden schriftelijk vastgelegd. Indien uitkeringsgerechtigde zich ter uitvoering van deze afspraken onvoldoende heeft ingespannen, wordt door het UWV een maatregel opgelegd. Wegens zijn controlerende taken wordt het UWV ook wel de ‘poortwachter van de WW’ genoemd.35 Hierbij hoort ook een sanctionerende rol waarin het UWV gebonden is aan verschillende regels. 2.3.2.1 Wettelijke maatstaven In de eerste plaats stelt artikel 27 WW zelf een aantal voorwaarden waarmee rekening gehouden moet worden bij het opleggen van een maatregel. Zo dient op grond van lid 6 de maatregel te worden afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid. Er wordt geen maatregel opgelegd indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Tevens wordt geen maatregel opgelegd indien er sprake is van een dringende reden (lid 8). De wetgever heeft niet exact aangegeven wat hieronder dient te worden verstaan, maar duidelijk is wel dat deze uitsluitingsgrond slechts in beperkte gevallen mag worden toegepast. In ieder geval is het niet de bedoeling om via lid 8 alsnog toetsing aan het evenredigheidsbeginsel mogelijk te maken, dan wel de dringende reden te gebruiken indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid.36 Uit de parlementaire toelichting kan voorts worden afgeleid dat financiële motieven sec geen rol mogen spelen, maar immateriële omstandigheden wel. De CrvB heeft in dit kader in zijn rechtspraak overwogen dat de dringende reden wordt gevormd door de financiële en sociale gevolgen die een maatregel voor de uitkeringsgerechtigde heeft. De CRvB heeft verder geoordeeld dat de oorzaak van de beëindiging van de dienstbetrekking en de mate van verwijtbaarheid daarbij, niet tot een dringende reden kunnen
S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 603. Tevens bevestigd in de rechtspraak, zie CRvB 4 mei 1995, RSV 1995/260 waar het de overschrijding van een redelijke termijn betrof. 34 F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2003, p. 15. 35 C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 543/544. 36 Zie Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 33. 14 32 33
leiden.37 In de rechtspraak zijn slechts voorbeelden te vinden van omstandigheden die niet als dringende reden zijn aan te merken. Zo wordt een dringende reden niet gevormd door het feit dat het UWV pas na 3 jaar en vijf maanden een beslissing heeft genomen op een WW aanvraag.38 In de literatuur is de dringende reden, vanwege de vele mislukte beroepen hierop, beperkt tot zeer uitzonderlijke gevallen en situaties waarin puur individuele omstandigheden de doorslag geven. Er wordt dan ook een oproep gedaan aan de CRvB om het begrip ‘dringende reden’ nader in te vullen, zeker nu de aanwijzing van de wetgever (‘immateriële omstandigheden’) onduidelijk is en in de praktijk verschillende kanten mee op kan worden gegaan.39 Hoe het ook zij, de uitsluitingsgrond van lid 8 is in de praktijk dus van geen betekenis. Verder kan het UWV besluiten de schending van een verplichting middels een schriftelijke waarschuwing af te doen (lid 7). Cumulatie van een bestuurlijke boete en een maatregel is niet toegestaan. Overeenkomstig lid 9 geldt in dit kader een una via regeling. Het UWV kan aldus een maatregel opleggen in de volgende varianten: - blijvend gehele weigering van de uitkering met matigingsmogelijkheid (artikel 27 lid 1 WW); - blijvend gehele weigering van de uitkering over het aantal uren waarin de werknemer arbeid had kunnen verkrijgen, zonder matigingsbevoegdheid (artikel 27 lid 2 WW); en - (geheel/gedeeltelijk) blijvend of tijdelijk de uitkering weigeren , waarbij de maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging en mate waarin de werknemer het gedrag kan worden verweten.40 2.3.2.2 Beleidsregels Het UWV heeft tevens rekening te houden met verschillende beleidsregels welke, overeenkomstig artikel 27 lid 10 WW, nadere regels bevatten ten aanzien van de sanctieoplegging. Het Maatregelenbesluit Socialezekerheidswetten (verder: Maatregelenbesluit) voorziet in dit kader nadere beleidsregels voor wat betreft de zwaarte van de maatregel.41 De geschonden verplichting wordt in het besluit gekoppeld aan de te treffen maatregel. De verplichtingen zijn ingedeeld in een viertal naar zwaarte oplopende categorieën, waarbij rekening is gehouden met het belang dat wordt gehecht aan de naleving van die verplichting. De maatregel is zwaarder naarmate de verplichting in een hogere categorie is ingedeeld. Ten aanzien van de percentages kan nog wel speling plaatsvinden nu het mogelijk is, met inachtneming van een onder- en bovengrens, hiervan af te wijken.42 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 228/229. 38 CRvB 8 december 2004, USZ 2005/96. 39 J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en maatregelen: evenredigheid exit?’, AA 2000, p. 886-892. 40 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 230/231. 41 Besluit van 23 augustus 2007, Stb. 2007, 304. 42 Zie de overzichtstabel in figuur 2.1. 15 37
De eerste categorie betreft verplichtingen die toezien op de aanvraag, aangifte, inlichtingen, identificatie en controle- en vakantievoorschriften. De tweede categorie is gereserveerd voor verplichtingen die te maken hebben met de aanwezigheid en beschikbaarheid van de uitkeringsgerechtigde, en ziet ook toe op medewerking aan registratieverplichtingen. Verplichtingen die betrekking hebben op re-integratie en werkhervatting vallen onder de derde categorie. Regels omtrent het verkrijgen/aanvaarden van passende arbeid bijvoorbeeld, vallen dus hieronder. Tenslotte wordt in de vierde categorie de uitkering geheel blijvend geweigerd indien het werkloosheidsrisico niet wordt voorkomen, dan wel beperkt.43 Categorie 1: administratieve voorschriften 2: aanwezigheid, beschikbaarheid & registratie 3: re-integratie/werkhervatting 4: werkloosheidsrisico niet voorkomen/beperkt 44
Standaard
Ondergrens
Bovengrens
Minimale duur
- 5% - 10%
- 2% - 5%
- 20% - 30%
1 maand 2 maanden
- 25% - 100%
- 15% geen
- 100% geen
4 maanden blijvend
Figuur 2.1. Overzichtstabel maatregelen per categorie. Indien sprake is van samenloop, kunnen in beginsel meerdere maatregelen worden opgelegd voor zover de normschendingen niet terug te herleiden zijn tot één oorzaak. Is dat wel het geval, dan wordt de maatregel uit de hoogste categorie opgelegd (artikel 9). Ten aanzien van een recidiverende uitkeringsgerechtigde bepaalt artikel 8 dat de maatregel met 50% wordt verhoogd. Er is sprake van recidive indien dezelfde overtreding binnen twee jaar na de bekendmaking van de (eerst opgelegde) maatregel is begaan. De minimaal opgelegde maatregel bedraagt € 25,(artikel 2 lid 1). Bij recidive is dit dus € 37,50. Omvang maatregel minimaal recidive samenloop
€ 25 x 50% Cumulatie
Figuur 2.2 Overzichtstabel samenloop en cumulatie. De Beleidsregel maatregelen UWV (verder: Beleidsregel) is bijna tegelijk met het Maatregelenbesluit in werking getreden.45 De Beleidsregel vult de beleidsruimte van het UWV waar het F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 223-225. 44 In de vierde categorie is matiging wel mogelijk indien de gedraging niet in hoge mate aan uitkeringsgerechtigde kan worden verweten. In zo’n geval kan het UWV een standaardmaatregel van 25% of ondergrens van 15% hanteren (met een minimale duur van 4 maanden). 45 Besluit van 18 maart 2008, Stcrt. 2008, 80. 16 43
Maatregelenbesluit in voorziet nader in, voor wat betreft de hoogte en de duur van de maatregel (artikel 2). De elementen van artikel 27 lid 6 WW (‘ernst’ en ‘verwijtbaarheid’) worden in dit kader nader ingekleurd. Artikel 3 bepaalt wanneer er sprake is van verminderde (bv. persoonlijke omstandigheden), dan wel vermeerderde ernst en verwijtbaarheid (bv. de gedraging heeft buitengewoon nadelige gevolgen gehad voor de werkzaamheden van het UWV). Verder regelt de Beleidsregel de ingangsdatum van de maatregel (artikel 9), en nadere regels met betrekking tot de waarschuwing ex artikel 27 lid 7 WW (artikel 4). De Beleidsregels toepassing artikel 24 en 27 WW 2006 bevat nog regels welke expliciet toezien op de wijze waarop de werknemer werkloos is geworden (artikel 24), en de te ondernemen acties daartegen in de vorm van maatregelen. Nu de belangrijkste beleidsregels genoemd zijn, wordt tot slot nog gewezen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze abbb’s, waar de beginselen beter onder bekend staan, zijn beginselen waar een (zelfstandig) bestuursorgaan als het UWV rekening mee heeft te houden bij het opleggen van een maatregel. De beginselen zijn in de rechtspraak ontstaan en zijn gaandeweg verder ontwikkeld door administratieve rechters en bestuursorganen. Het merendeel is door de wetgever in 1994 gecodificeerd. De abbb’s zijn onder te verdelen in formele beginselen welke zien op de bevoegdheden van de bestuursorganen in het kader van de besluitvormingsprocedure, terwijl de materiële beginselen betrekking hebben op de daadwerkelijke inhoud van de genomen besluiten. De beginselen hebben betrekking op legaliteit, zorgvuldigheid, motivering, rechtszekerheid, gelijkheid, evenredigheid, vertrouwen en fair play. Verder is er een verbod van vooringenomenheid, willekeur, détournement de pouvoir en détournement de procedure.46 Uit onderzoek blijkt dat in de praktijk voor het beleid van het UWV met name het zorgvuldigheids-, motiverings- en vertrouwensbeginsel relevant is.47 Hiernaast zal het UWV in haar besluitvorming natuurlijk ook acht moeten slaan op de overige genoemde beginselen voor zover deze direct van belang zijn. 2.3.2.3 Rechtsbescherming De beslissing van het UWV om een maatregel op te leggen, wordt de uitkeringsgerechtigde in een beschikking (artikel 1:3 lid 2 Awb) medegedeeld. Overeenkomstig de verdere regels van het Awb kan men tegen de maatregel opkomen door in de eerste plaats in bezwaar te gaan bij het UWV zelf. Mocht dat niet baten, dan kan de uitkeringsgerechtigde in beroep bij de sector Bestuursrecht van de rechtbank, en vervolgens eventueel in hoger beroep bij de CRvB.48 De termijn voor het instellen voor een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken (artikel 6:7 Awb). Deze termijn P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel I: Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001, p. 102-110. 47 Stichting de Ombudsman, Perfect geregeld? Een inventarisatie van klachten over de dienstverlening van het UWV, februari 2006, p. 14/15,
. 48 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 16. 17 46
geldt ook ten aanzien van het instellen van hoger beroep bij de CRvB nadat de rechtsbank uitspraak heeft gedaan (artikel 6:24 Awb). Met ingang van 1 juli 2009 is de Vierde Tranche Awb in werking getreden en hierop is ook de WW aangepast.49 Hierdoor zijn verschillende waarborgen uit de Awb direct van toepassing in een WW-procedure.50 Hiertoe zijn de artikelen 27d en 27e (oud) WW, welke deze waarborgen met betrekking tot de bestuurlijke boete regelden, geschrapt. Echter, deze procedurele waarborgen ontbreken in zaken waar het een maatregel betreft.51 2.4 Uitspraken van de CRvB In deze paragraaf wordt de rechtspraak van de CRvB behandeld die betrekking heeft op het (straf)karakter van de maatregel. De Raad is tot op heden bij het standpunt gebleven dat een maatregel geen ‘criminal charge’ is, en dus niet onder de werking van artikel 6 EVRM valt. Twee uitspraken zullen nader belicht worden, waarbij een ervan dateert vóór de invoering van de Wet BMTI. 2.4.1 De Raad voor de Wet BMTI De CRvB heeft over een (relatief) korte periode verschillende uitspraken gedaan over de maatregel en de verhouding daarvan tot de ‘criminal charge’.52 Bedacht moet worden dat de Wet BMTI nog niet was doorgevoerd, dus de Raad spreekt in zijn algemeenheid van ‘sancties’. Elk oordeel omtrent het (straf)karakter hiervan heeft dus zowel betrekking op de (huidige) bestuurlijke boete, alsook de maatregel. De zaken betroffen sancties ter zake van frauduleuze (benadelings)handelingen waarbij het vaak ging om ‘zwart’ werken, terwijl men tegelijkertijd een WW-uitkering ontvangt. De uitkeringsinstanties vorderde hiertoe de als onverschuldigd uitgekeerde bedragen terug. In de procedures die daarop volgden, voerden de uitkeringsgerechtigden verschillende beginselen aan (evenredigheid, ne bis in idem) ter bestrijding van de terugvorderingen. De toepassing van deze beginselen werden gefundeerd op artikel 6 EVRM. Weliswaar slaagde dit beroep in sommige gevallen bij de rechter in eerste aanleg, maar bij de Raad kregen de uitkeringsgerechtigden telkens nul op het rekest. De sancties werden getoetst aan de criteria die op EVRM-niveau in dit verband gelden, maar op de wijze waarop dit geschiedde is
Besluit van 25 juni 2009, Stb. 2009 265/266. Deze waarborgen omvatten: het legaliteitsbeginsel (artikel 5:4 Awb), zwijgrecht en cautieplicht (artikel 5:10a Awb), ne bis in idem-beginsel (artikel 5:6 en 5:43 Awb), una via-beginsel (artikel 5:44 en 5:47 Awb), de aanwezigheid van verwijt (artikel 5:41 Awb) en, voor de rechterlijke toetsing, het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb). 51 S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 109. 52 Terug te vinden via CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman en bestaande uit: WW 1990/524, WW 1992/228 en, waar het (straf)karakter van de maatregel uitdrukkelijk wordt besproken, WW 1991/203 en WW 1992/252. 18 49 50
kritiek te bespeuren.53 Omdat de EHRM rechtspraak op dit punt ook nog niet uitgekristalliseerd is, legt de Raad een eigen toetsing aan voor wat betreft het ‘criminal charge’ karakter van de sancties. Deze toets valt negatief uit, waarbij de volgende argumenten voor de Raad bepalend zijn: - de omvang van het financiële effect van de sanctie is afhankelijk van factoren die in de sfeer liggen van het ingevolge de WW verzekerde risico; - de sanctiebevoegdheid van artikel 27 WW bevat een eigen karakter die te onderscheiden is van de strafbepalingen zoals opgenomen in artikel 133 (oud) e.v. WW; - de opgelegde sanctie vindt plaats in een reeds bestaande rechtsbetrekking; en - de sanctiebevoegdheid is gebaseerd op een verzekeringsgedachte. Het laatste argument is in de jurisprudentie doorgetrokken. Zo heeft de Rechtbank Roermond in 1997 dit verzekeringskarakter van de WW nog eens benadrukt. De maatregel heeft het “(…) karakter van geldelijke compensatie voor schade die het werkloosheidsfonds lijdt door een onnodig voortgezet beroep op een uitkering ingevolge de WW.” (…).54 De uitkeringsgerechtigde heeft verzuimd bepaalde (specifieke) verplichtingen na te komen om te voorkomen dat hij een beroep op de WW-uitkering moet (blijven) doen. 2.4.2 De Raad na de Wet BMTI Nadat de tweedeling bestuurlijke boete - maatregel in de wet terecht is gekomen, heeft de Raad zich ook duidelijk uitgesproken over het strafkarakter van de maatregel ex artikel 27 WW. In één van deze eerste ‘maatregel-uitspraken’ moest de Raad een oordeel vellen over een uitkeringsgerechtigde die, bij een inlenende werkgever, geen passende arbeid aanvaarde.55 Hierop weigerde het GAK, een van de uitvoeringsinstanties voor de fusie tot het UWV, de uitkering blijvend geheel. Zowel de rechtbank als Raad oordelen dat de maatregel berust op een onjuiste grondslag: het zou gaan om het behoud (artikel 24 lid 1 sub b onder °3 WW) in plaats van aanvaarden van passende arbeid (artikel 24 lid 1 sub b onder °2 WW). Aldus zou artikel 27 lid 1 WW van toepassing moeten zijn. De Raad overweegt echter dat uitkeringsgerechtigde in dit kader niet verweten kan worden dat de passende arbeid niet is behouden, en komt tot de conclusie dat de besluiten van het GAK niet houdbaar zijn. Gedurende de procedure deed het GAK tevergeefs een beroep op het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 lid 2 Awb), nu deze in beide instanties niet werd gehonoreerd. Het beroep werd met een verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, waarin de wetgever met de mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW reeds een volledige afweging met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel zou hebben beoogd, afgedaan. Ook het argument dat de maatregel Zie in dit kader de noot onder het arrest. In het vervolg van deze scriptie zullen deze kritiekpunten worden besproken (zie § 3.3.3). 54 Zie Rb. Roermond 6 november 1997, USZ 1997/297 en, in gelijke zin, Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203. 55 CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen. Zie ook de noot van E.E.V. Lenos onder USZ 2000/134. 19 53
een ‘criminal charge’ karakter bevatte, waardoor het evenredigheidsbeginsel indirect van toepassing zou zijn, mocht niet baten. In dit kader volgde de Raad de rechtbank die het argument afdeed met een verwijzing naar de eerder besproken uitspraak (RSV 1994/132) waarin de nadruk werd gelegd op het verzekeringskarakter van de WW. Hierdoor zou de uitkeringsgerechtigde zelf, door de ‘schade’ die tot uitdrukking komt in de schending van WW-voorschriften ongedaan te maken, de gevolgen van de maatregel kunnen doen stoppen. De maatregel wordt niet in een nieuwe rechtsbetrekking gecreëerd, maar vindt zijn oorsprong in een bestaande rechtsverhouding. De argumenten die bijna twintig jaar lang geleden werden opgeworpen om de maatregel niet als ‘criminal charge’ aan te merken, hebben blijkbaar nog steeds werking. 2.4.3 De uitspraken nader bezien Een opvallend aspect bij de vergelijking van de twee uitspraken, is dat het toetsingskader van de CRvB na de invoering van de Wet BMTI een stuk beperkter geworden. De rechtspraak vóór de invoering van de wet toont een uitgebreide toetsing aan de abbb’s; het evenredigheidsbeginsel in het bijzonder. Echter, sinds de invoering van de wet conformeert de Raad zich aan het wettelijk systeem en de bedoeling van de wetgever.56 De argumenten die door de Raad uiteen zijn gezet, hebben ook later de wetgever ondersteunt in de keuze om, bij de invoering van de Wet BMTI, de maatregel niet als ‘criminal charge’ kwalificeren.57 Het belangrijkste argument in dit kader wordt gevormd door de wijze waarop de maatregel doorwerkt, namelijk in de reeds bestaande rechtsbetrekking tussen uitkeringsgerechtigde en het UWV. Buiten deze (rechts)relatie om wordt geen betalingsverplichting gecreëerd, maar bepaalde aanspraken onthouden. Dit betekent dat de uitkeringsgerechtigde zelf direct invloed kan uitoefenen op het stopzetten van de maatregel, namelijk middels werkhervatting. De maatregel is zo bezien een reactie op het onvoldoende beperken van het verzekerde risico of, met andere woorden, de uitkeringsgerechtigde heeft de ‘schade’ zelf onvoldoende beperkt.58 2.5 Conclusie In dit eerste hoofdstuk is ingegaan op het (wettelijke) karakter van de maatregel ex artikel 27 WW. Deze maatregel bestond reeds voor de invoering van de Wet BMTI. Nu het sanctiebeleid ontoereikend werd geacht werd de bestuurlijke boete geïntroduceerd waardoor een duaal sanctiestelsel ontstond. Hierdoor werd een wettelijk kader gecreëerd waarbij de discretionaire bevoegdheden van de uitvoeringsinstanties is beperkt. In plaats van een ‘bevoegdheid’ ontstond de verplichting om een boete of maatregel op te leggen. Zie F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2003, p. 235/236 en C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 535. 57 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12. 58 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 227. 20 56
De bestuurlijke boete wordt, wegens zijn punitieve karakter, als ‘criminal charge’ gekwalificeerd. De CRvB heeft zich op dit vlak altijd op het standpunt gesteld dat de maatregel dit karaker ontbeert. Ook de wetgever stond achter deze zienswijze van de Raad, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis. De Raad heeft na de invoering van het duale sanctiestelsel niet anders geoordeeld. Sterker nog, het hanteert hoofdzakelijk dezelfde argumenten als ten tijde van de eerste CRvB uitspraak. Dit betekent dat de waarborgen van de maatregel beperkt zijn tot de WW zelf en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De vraag is wat de meerwaarde van deze beginselen is, nu een beroep op de procedurele rechtswaarborgen van de Awb bij de rechter feitelijk geen effect hebben. Is de maatregel dan toch aan te merken als ‘criminal charge’? Hierdoor zou immers artikel 6 EVRM van toepassing zijn en de rechtsbescherming bieden die de maatregel in de huidige wettelijke opzet ontbeert. In het volgende hoofdstuk wordt een eerste opstap gemaakt naar de beantwoording van deze vraag. De rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM zullen worden belicht en ingegaan zal worden op het EHRM kader van de ‘criminal charge’.
21
Hoofdstuk 3. Het EVRM, evenredigheid en criminal charge 3.1 Inleiding Nu een algemeen wettelijk beeld is geschetst van artikel 27 WW en de rechtswaarborgen zijn omschreven die hierbij horen, is het tijd nader stil te staan bij overige internationale rechtsbeginselen waarmee de maatregel omgeven zou kunnen worden. In dit derde hoofdstuk zal daarom artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM) nader onder de loep worden genomen, waarbij in dit kader direct het accent zal worden gelegd op het evenredigheidsbeginsel. De praktische relevantie van het beginsel op de maatregel, en het sociaal verzekeringsrecht in het algemeen, zal worden toegelicht waarna de plaats hiervan op nationaal en internationaal niveau zal worden behandeld. Tevens komt de relevantie van het ‘criminal charge’ begrip in de context van het evenredigheidsbeginsel aan bod. Vervolgens zal worden ingegaan op het ‘criminal charge’ kader waarbij de criteria die door het EHRM zijn ontwikkeld uiteen zullen worden gezet. Deze criteria zijn allesbepalend in de vastlegging van het ‘criminal charge’ karakter van een sanctie. Het hoofdstuk wordt, met een vooruitblik op het afsluitende analyserende hoofdstuk, afgesloten met een beschrijving van de standpunten die in de literatuur gelden met betrekking tot de ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel. 3.2 Rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM: evenredigheid In het kader van de geformuleerde probleemstelling is het noodzakelijk een algemeen kader te schetsen van artikel 6 EVRM en de rechtswaarborgen die hierbij horen. In deze paragraaf zal deze uiteenzetting plaatsvinden. Omdat artikel 6 EVRM veelomvattend is en op verschillende wijzen rechtsbescherming biedt, zal meteen worden ingegaan op de waarborg die in de context van deze scriptie relevant is, namelijk het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel speelt een fundamentele rol in het sanctierecht waar, in de verhouding tussen de geschonden norm en de strafzwaarte, een redelijke en gelijkmatige afweging wordt gemaakt. De betekenis van het evenredigheidsbeginsel zal, zowel in het Nederlands (bestuursrechtelijk) stelsel als binnen het EVRM, worden toegelicht. In dit verband zal een nadere toelichting plaatsvinden van de relevantie van het ‘criminal charge’ begrip. 3.2.1 Algemeen kader Het EVRM is een mensenrechtenverdrag dat op 4 november 1950 in Rome tot stand is gekomen en een product is van de Raad van Europa. In tegenstelling tot veel andere verdragen onderscheidt het EVRM zich in een toezichtmechanisme dat tot uitdrukking komt in een rechtsprekend orgaan, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder: EHRM). De uitspraken van dit Hof zijn voor de aangesloten lidstaten bindend, in die zin dat de nationale rechter bij de totstandkoming van zijn oordeel de overwegingen van het EHRM inacht dient te 22
nemen.59 Nederland was een van de eerste landen die het Verdrag ondertekenden, waarna het door middel van ratificatie op 31 augustus 1954 inwerking trad.60 3.2.1.1 Toepassing artikel 6 EVRM: ‘civil rights and obligations’ en ‘criminal charge’ Het recht op een eerlijk proces vloeit voort uit artikel 6 EVRM en omvat verschillende rechtsbeginselen teneinde dit te bewerkstelligen. Artikel 6 EVRM is als volgt opgebouwd: 1.Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. 2.Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. 3.Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten: a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging; c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen; d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge; e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
Er is een onderscheid te maken naar het strafproces en het civiele proces (‘civil rights and obligations’), waarbij de rechten die uit lid 1 voortvloeien op beide procedures van toepassing zijn. De waarborgen van lid 2 en lid 3 zijn beperkt tot de ‘criminal charge’. Dit onderscheid heeft echter geen gevolgen voor de interpretatie van het ‘criminal charge’ begrip, nu dit door het EHRM
J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p. 33 en 231/232. 60 Rome 4 november 1950, Trb. 1951, 154 (herziene vertaling in Trb. 1990, 156). Goedkeuringswet van 28 juli 1954, Stb. 1954, 335. 23 59
autonoom wordt geïnterpreteerd. De ratio hierachter is dat lidstaten, door een bepaalde normschending als niet-strafrechtelijk te kwalificeren, zich aan de bescherming die artikel 6 EVRM biedt zou kunnen onttrekken. Deze formele benadering werkt misbruik in de hand en zou in strijd komen met het voorwerp en doel van het verdrag.61 De burgerlijke rechten en verplichtingen (‘civil rights and obligations’) waar lid 1 op ziet dienen ruim en autonoom te worden geïnterpreteerd, zo blijkt uit rechtspraak van het EHRM.62 In latere rechtspraak heeft het Hof expliciet geoordeeld dat lid 1 van toepassing is op sociaal verzekeringszaken.63 Zodoende valt de maatregel ex artikel 27 WW onder de bescherming van artikel 6 lid 1 EVRM. De belangrijkste rechten in dit kader wordt gevormd door: - een eerlijke en openbare behandeling, - binnen redelijke termijn, en - door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Indien er sprake is van strafvervolging (‘criminal charge’) gelden ook de rechten die voorvloeien uit lid 2 (de onschuldpresumptie) en lid 3 (de verdedigingsrechten: o.a. het recht op een tolk en juridische bijstand). Met een ‘criminal charge’ kwalificatie kan betrokkene dus op aanzienlijk meer rechtswaarborgen een beroep doen welke samenhangen met zijn strafvervolging. In de literatuur is het evenredigheidsbeginsel, welke ziet op de evenredigheid tussen overtreding en straf, als ‘principe’ eveneens onder de verdedigingsrechten van artikel 6 lid 3 EVRM geschaard.64 Dit gegeven is van belang nu hiermee vaststaat dat een zogenaamde ‘volle’ toetsing aan het evenredigheidsbeginsel plaatsvindt indien de opgelegde sanctie als ‘criminal charge’ wordt gekwalificeerd.65 Alvorens ik verder bij deze kwestie stil sta, volgt eerst een nadere toelichting op de praktische meerwaarde van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in zaken waar de maatregel van artikel 27 WW aan de orde is. 3.2.2 Evenredigheidstoetsing door de CRvB: praktische knelpunten In het vorige hoofdstuk is reeds aan de hand van verschillende uitspraken van de CRvB geïllustreerd dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel door de Raad na de invoering van de Wet BMTI is afgezwakt.66 In de CRvB uitspraak van 5 april 2000,67 is de beperkte wettelijke E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 27/28. 62 EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 (Benthem/Nederland), r.o. 34 waarbij het niet als doorslaggevend werd geacht of een geschil naar nationaal recht als civielrechtelijk wordt gezien. 63 EHRM 27 juni 1993, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen/Zwitserland), par. 46: ‘(…) that today the general rule is that Article 6 § 1 does apply in the field of social insurance, including even welfare assistance. (…)’. Het betrof in casu een weigering op de arbeidsongeschiktheidsuitkering van betrokkene. 64 F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal Recht, Deel 35, Deventer: Kluwer 2006, p. 44. 65 B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 471/472. 66 Zie § 2.3.1 en § 2.4. 24 61
toetsing aan artikel 3:4 lid 2 Awb gemotiveerd met een verwijzing naar de parlementaire geschiedenis. Zo zou de wetgever met de mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW, 68 reeds een volledige afweging hebben beoogd met betrekking tot de evenredigheid. Artikel 3:4 lid 1 Awb verbiedt de rechter in zo’n geval nog verder zelfstandig aan het beginsel te toetsen nu het wettelijk voorschrift, in de vorm van artikel 27 lid 1 WW, hier een beperking in geeft. 69 In dezelfde uitspraak werd een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel via artikel 6 EVRM verworpen, nu de maatregel niet als ‘criminal charge’ wordt aangemerkt en faalde het beroep op artikel 27 lid 8 (‘dringende reden’) eveneens. In de literatuur is bovengenoemde uitspraak van de CRvB als voorbeeld gebruikt om aan te tonen dat het evenredigheidsbeginsel in het sociaal verzekeringsrecht steeds minder vaak toepassing kent. Dit is opmerkelijk nu in andere delen van het arbeidsrecht juist een tegengestelde ontwikkeling waarneembaar is. De belangrijkste constatering is dat voor de invoering van de Wet BMTI een genuanceerd sanctieregime bestond waarbij de uitvoeringsorganen (voorgangers van het huidige UWV) beleidsvrijheid toekwam en de CRvB dit beleid kritisch toetste, met name dus op het evenredigheidsbeginsel. Na de invoering van de Wet BMTI ontstond een overgang naar een sanctiesysteem waarin de uitvoeringsorganen verplicht werden een maatregel (of bestuurlijke boete) op te leggen en de toetsing van de Raad op deze wijze bijna geheel aan banden werd gelegd. Het op het eerste gezicht minimalistische onderscheid tussen lid 1 en 2 van artikel 27 WW, namelijk de aanwezigheid van de mitigeringsmogelijkheid in de vorm van een verwijtbaarheidstoets, heeft voor de ‘maatregelenpraktijk’ grote gevolgen. Bij toepassing van lid 1 kunnen immers ‘excuserende omstandigheden’, zoals Riphagen ze noemt, ertoe leiden dat de betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt en zodoende wordt de uitkering nog maar gedeeltelijk geweigerd. Een uitkeringsgerechtigde die via lid 2 met blijvende gehele weigering van zijn uitkering wordt geconfronteerd, is in dit kader echter geheel aangewezen op de ‘dringende reden’ van lid 8 om de opgelegde maatregel te zien vervallen. In zoverre heeft de wetgever met betrekking tot beide vormen van ‘blijvend gehele weigering van de uitkering’ toch geen volledige afweging gemaakt wat betreft het evenredigheidsbeginsel, zeker als men bedenkt dat een beroep op lid 8 in de praktijk nauwelijks slaagt.70 Hoewel dus zowel bij lid 1 als lis 2 de zwaarte van de maatregel gelijk is, ontbreekt in lid 2 de ‘escape’ in de verwijtbaarheidtoets, zoals deze is ingebouwd in lid 1. Het gevolg hiervan in de CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151. Artikel 27 lid 1 WW luidt als volgt: “Het UWV weigert de uitkering blijvend over het aantal uren waarover het recht op uitkering niet zou zijn ontstaan of zou zijn geëindigd, ter zake van het niet nakomen door de werknemer van een verplichting als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel a, of onderdeel b, onder 3°, tenzij het niet nakomen van de verplichting de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten. In dat geval weigert het UWV de uitkering niet over de volledige duur van de uitkering, doch over ten hoogste een periode van 26 weken over de helft van het aantal uren waarover het recht op uitkering zou zijn geëindigd of niet zou zijn ontstaan.” 69 Artikel 3:4 lid 1 Awb luidt als volgt: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.” 70 Noot bij CRvB 5 april 2000: J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en maatregelen: evenredigheid exit?’, AA 2000, p. 889-892. 25 67 68
praktijk is dat de reden van de werkloosheid, namelijk het behouden (lid 1) of aanvaarden/verkrijgen van passende arbeid (lid 2), veel consequenties kan hebben in de wijze waarop de rechter de opgelegde maatregel kan matigen. In lid 2 ontbreekt een tussenstap in de vorm van een ‘tenzij’-formule, waardoor eventuele excuserende omstandigheden niet via een rechterlijke evenredigheidstoets betrokken kunnen worden in de algehele beoordeling van de maatregeloplegging. Een en ander is des te opvallender, nu de ‘dringende reden’ van lid 8 in de praktijk slechts symboolwetgeving lijkt te zijn. Er zijn verschillende aanwijzingen om te veronderstellen dat dit een ‘schoonheidsfoutje’ van de wetgever is geweest, zeker als men zich realiseert dat de mitigeringsmogelijkheid van lid 1 via een nota van wijziging in de wet is opgenomen.71 De discussie indertijd stond geheel in het teken van verwijtbare werkloosheid, en de regering achtte het billijk om een verwijtbaarheidstoets in te bouwen indien het tot werkloosheid leidende gedrag de werknemer niet geheel valt aan te rekenen. Nergens uit de parlementaire geschiedenis is echter een verklaring terug te vinden waarom deze ‘halve maatregel’, zoals deze werd genoemd, alleen ten aanzien van lid 1 is ingevoerd. Nu de wetgever wel duidelijk heeft aangegeven de verwijtbare werkloosheid/het behouden van passende arbeid (lid 1) op dezelfde wijze wenst te sanctioneren als het niet verkrijgen/aanvaarden van passende arbeid (lid 2),72 wordt aangenomen dat men vergeten is de ‘halve maatregel’ ook in lid 2 op te nemen.73 De Raad is niettemin vooralsnog strikt gebonden aan de huidige wettekst, en daarmee aan artikel 3:4 lid 1 Awb. Nu de Raad het toetsingsverbod heeft te respecteren, zou artikel 6 EVRM hier een uitkomst kunnen bieden. Om deze hogere EVRM-toets voor de rechter mogelijk te maken is het wel noodzakelijk dat de maatregel als ‘criminal charge’ gekwalificeerd wordt. Op deze wijze kan het evenredigheidsbeginsel worden betrokken in de maatregelprocedures waarin artikel 27 lid 2 WW een rol speelt, zodat de Raad niet langer gebonden is aan een ‘alles-of-niets’ benadering ten aanzien van dezelfde categorie maatregelsanctionering (‘blijvend gehele weigering’). 3.2.3 De plaats van het evenredigheidsbeginsel op nationaal en internationaal niveau Als tussenconclusie kan vastgesteld worden dat een concrete toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van een maatregel, in bovengenoemde gevallen, ontbreekt. Om een beter beeld te krijgen van het evenredigheidsbeginsel zelf en de toetsing ervan, zal kort worden stilgestaan bij de inhoud en betekenis van het beginsel op nationaal en internationaal niveau.
Kamerstukken II 1995/96, 23 909, nr. 15. Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 28. 73 Zo ook F.P. Krijnen in zijn noot onder bij CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152. 71 72
26
3.2.3.1 Nationaal: artikel 3:4 Awb De rechtsnorm zoals vastgelegd in artikel 3:4 Awb vloeit voort uit een rechterlijk ontwikkeld willekeurverbod. In lid 1 komt deze tot uiting in een belangenafweging die door het bestuursorgaan wordt geschiedt,74 terwijl in lid 2 de willekeur is gelegen in de onevenredigheid tussen het doel en middel.75 Uit dit laatste kan een proportionaliteitseis worden afgeleid.76 Verband houdende met deze proportionaliteit is het vereiste van subsidiariteit: indien het minimale middel volstaat moet men het meerdere nalaten. Het resultaat is dan geboden (subsidiariteit) en passend (proportionaliteit).77 Daar waar het bestuur steeds zal moeten streven naar een optimale evenredige belangenafweging, ziet de rechterlijk toetsing op het voorkomen van evidente onevenredigheden.78 Dit betreft een marginale toetsing: de rechter oordeelt slechts of de afweging van het UWV, ten aanzien van enerzijds de ernst van de niet nagekomen verplichting en anderzijds de opgelegde maatregel, als kennelijk onredelijk is aan te merken.79 Het verschil tussen onredelijk en kennelijk onredelijk is een grijs en vaag gebied.80 Mede daarom ligt een ‘volle’ toetsing meer voorhanden. De rechterlijke toetsing is dan minder beperkt in de zin dat het niet alleen ziet op de afweging van het UWV, maar het gehele besluit van het uitvoeringsorgaan op haar evenredigheid wordt getoetst. Deze volle toetsing geschiedt al bij bestuurlijke boeten, die wel als ‘criminal charge’ worden aangemerkt.81 Teneinde deze volle rechterlijke toetsing ook bij de ‘maatregelenpraktijk’ van artikel 27 WW mogelijk te maken, is kwalificatie hiervan als ‘criminal charge’ dus noodzakelijk. Handhaving in het sociaal verzekeringsrecht is primair gericht op het ongedaan maken van een situatie die strijdig is met de geldende voorschriften; zogenaamde reparatoire sancties. Punitieve sancties bevatten in de reactie op normovertreding een leedtoevoegend element.82 De vraag die regelmatig rijst in het kader van het evenredigheidsbeginsel, is in hoeverre het beginsel alleen ziet op het punitieve sanctierecht dan wel of reparatoire sanctionering ook aan toetsing van het
Artikel 3:4 lid 1 Awb luidt als volgt: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.” 75 Artikel 3:4 lid 2 Awb luidt als volgt: “De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.” 76 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 411/412. 77 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 57. 78 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 412. 79 Dat de rechter in zijn toetsing (en oordeel) een zekere afstand moet bewaren tot het bestuursorgaan volgt duidelijk uit de uitspraak van ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158 (Maxis-Praxis). 80 J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 150/151 en 156. 81 B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 471/472. 82 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 467. 27 74
beginsel onderhevig is.83 Een antwoord op deze vraag wordt onder meer gezocht in de wijze waarop het evenredigheidsbeginsel een rol speelt. Ten aanzien van punitieve sancties werkt de evenredigheid door als beginsel van sanctierecht, terwijl bij reparatoire sanctionering het als een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur geldt. Nu bij beide sanctievormen kwalificatie van het feitencomplex noodzakelijk is om de rechtvaardiging van de opgelegde sanctie te kunnen toetsen, menen sommigen dat het onderscheid naar punitief/reparatoir met name een formele is.84 Hiernaast wordt de proportionaliteitseis als argument gebruikt om aan te tonen dat het evenredigheidsbeginsel ook wel degelijk relevant kan zijn voor het toepassen van reparatoire sancties. In dit kader wordt het bestuursrechtelijke voorbeeld genoemd van het intrekken of weigeren van subsidies indien niet aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Men kan hier een parallel trekken naar artikel 27 WW situaties:het niet voldoen aan de (controle)voorschriften welke aanleiding hebben gegeven tot het opleggen van een maatregel.85 Je zou je kunnen afvragen wat de toegevoegde waarde, in het kader van de opgeworpen probleemstelling, is van het onderscheid punitieve/reparatoire sanctionering. In de eerste plaats is het verschil relevant ten aanzien van de intensiteit van de rechterlijke toetsing (‘vol’ dan wel marginaal). Ten tweede is het onderscheid, zoals we later nog uitgebreid zullen zien, kenmerkend voor het kwalificatievraagstuk inzake de ‘criminal charge’. De wijze waarop het evenredigheidsbeginsel, en de rechterlijke toetsing hieraan, doorwerkt in het Nederlandse rechtspraktijk is dus mede afhankelijk van de definiëring van de sanctiewijze: punitief dan wel reparatoir. 3.2.3.2 Internationaal: artikel 6 EVRM In Europees verband speelt het evenredigheidsbeginsel in het gemeenschapsrecht op vrijwel elk beleidsterrein een belangrijke rol. Alhoewel het Hof van Justitie (verder: HvJ) niet eenduidig is in de door hem gewezen rechtspraak, is in ieder geval duidelijk dat het beginsel in het Unierecht uit de volgende drie elementen bestaat: geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid. De intensiteit van de rechterlijke toetsing is tevens afhankelijk van verschillende, niet eenduidige factoren.86 Uit de geformuleerde eisen omtrent het evenredigheidsbeginsel, blijkt dat de toetsing Zie in dit kader onder meer E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 282/283, J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 57/58 en R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 413/414. 84 A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB), Zwolle: Tjeenk Willink 1995, p. 209 en 264/265. 85 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 1: Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001, p. 133. 86 J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & E. Steyger (red.), Europees recht effectueren. Algemeen bestuursrecht als instrument voor de effectieve uitvoering van EG-recht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 96. Voor een uitgebreide bespreking van het evenredigheidsbeginsel in het EG-recht zie o.m. A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB), Zwolle: Tjeenk Willink 1995 en J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 147-159. 28 83
op Europees niveau met name ziet op de ondergrens van sanctionering. Ten aanzien van de bovengrenzen zoekt men daarom zijn heil in artikel 6 EVRM waar bestraffende sancties een vollere toets kennen.87 Hoewel de evenredigheidstoets niet direct uit de verdragstekst van artikel 6 EVRM is af te leiden, is inmiddels algemeen geaccepteerd dat het evenredigheidsbeginsel uit het recht op een eerlijk proces af te leiden is. Het beginsel wordt ook wel gekarakteriseerd als een proportionaliteitstoets dat in EVRM verband met name een rol speelt in de beperking van grondrechten.88 Echter, ook in het bezwarende en benadelende sanctierecht speelt het evenredigheidsbeginsel sinds de toewijzing van verschillende arresten van het EHRM in de jaren ’80, een prominente rol. 89 Het Hof verlangt in het optreden tegen normoverschrijdingen een redelijke en proportionele houding, waarin de rechterlijke toets bestaat uit een onderzoek inzake ‘the proportionality between the fault and the sanction’.90 Eind jaren ’90 is door het EHRM deze proportionaliteitseis expliciet gekoppeld aan de ‘criminal charge’.91 Ten aanzien van de bestuurlijke boete bestaat deze toets uit verschillende factoren, zoals de ernst van de overtreding, de omstandigheden waaronder deze is begaan en de verwijtbaarheid van betrokkene.92 De regering heeft tevens het evenredigheidsbeginsel als onderdeel van artikel 6 EVRM erkend.93 In de literatuur wordt het beginsel onder de verdedigingsrechten van artikel 6 lid 3 EVRM geschaard.94 Nu de nationale rechter niet de verplichting heeft ambtshalve verdragsrechten toe te passen, zal de betrokkenen daadwerkelijk een beroep op artikel 6 EVRM moeten doen teneinde het evenredigheidsbeginsel te kunnen inroepen.95 De controlerende taak van het Hof betreft de toetsing van de nationale rechtsgang in zijn geheel en in hoeverre deze ‘fair’ is geweest.96 R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, , p. 726. 88 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p. 33 en 201-203. 89 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 56-58. 90 EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75, NJ 1982, 602 (Le Compte, Van Leuven en de Meyere), r.o. 33 en EHRM 10 februari 1983, nr. 7299/75, 7496/76, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte), r.o. 36. 91 Zie EHRM 23 september 1998, nr. 68/1997/852/1059, (Malige), r.o. 49 en vergelijk E.E.V. Lenos, ‘Boeten en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het evenredigheidsbeginsel’, SR 1999-7/8, p. 186. 92 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 416 met verwijzing naar ABRvS 17 juni 2009, AB 2009, 350. 93 Met de invoering van artikel 5:46 Awb per 1 januari 2012, zie MvT Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 140-143. 94 F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal Recht, Deel 35, Deventer: Kluwer 2006, p. 44. 95 Het zogenaamde ‘full jurisdiction’ vereiste, zie R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, , p. 781. 96 R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, , p. 748 en J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 156. 29 87
Als gevolg van het toetsingsverbod spelen de materiële eisen inzake de evenredigheid zoals deze uit artikel 6 EVRM voortvloeien dus een belangrijke rol.97 De grenzen aan sanctionering kunnen, voor zover deze reeds wettelijk is vastgelegd, alleen nog via deze route aangetast worden.98 3.3 Het ‘criminal charge’ kader Nu nader is stilgestaan bij de rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM, en de rol dat het evenredigheidsbeginsel daarbij in het bijzonder heeft, is het tijd weer in te haken op de essentie van de probleemstelling: de ‘criminal charge’. Dit strafvervolgingsbegrip is, zoals we hebben kunnen zien, allesbepalend in de vraag of de verdedigingsrechten van artikel 6 lid (2 en) 3 EVRM tevens op socialezekerheidswetten van toepassing verklaard kunnen worden. In EHRM verband is nog geen expliciete uitspraak gedaan betreffende het ‘criminal charge’ karakter van sancties in het sociaal verzekeringsrecht.99 Wel heeft het Hof de nationale rechters verschillende handvatten, in de vorm van ‘criminal charge’ criteria, aangereikt teneinde dit zelfstandig voor de in het geding zijnde sanctie te beoordelen. In deze paragraaf zullen deze criteria benoemd en toegelicht worden, waarna afgesloten wordt met enkele discussiepunten die specifiek ten aanzien van de artikel 27 WW-maatregel een rol spelen. 3.3.1 Criteria ter vaststelling van ‘criminal charge’ 3.3.1.1 Het ‘criminal charge’ begrip Ten aanzien van het strafvervolgingsbegrip zelf zijn nog enkele opmerkingen op zijn plaats. Nu normschendingen per verdragsstaat verschillend worden benaderd en al dan niet als strafbaar worden gekwalificeerd, kiest het EHRM bewust voor een autonome interpretatie van het begrip ‘criminal ’.100 Een vergelijkbare benadering geldt voor de notie van de tenlastelegging: de ‘charge’ wordt casuïstisch beoordeeld.101 Hiernaast dient het ‘criminal charge’ begrip als geheel inhoudelijk benaderd te worden,102 nu een formele invulling van het begrip het gevaar met zich mee zou kunnen brengen dat verdragsstaten bepaalde normschendingen als niet-strafrechtelijk
J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 150. E.E.V. Lenos, ‘Boeten en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het evenredigheidsbeginsel’, SR 1999-7/8, p. 188. 99 Overigens is het sociaal verzekeringsrecht wel expliciet onder de reiktwijdte van artikel 6 lid 1 geschaard, zie EHRM 24 juni 1993, nr. 14518/89, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen), r.o. 46: ‘(…) that today the general rule is that Article 6 para. 1 (art. 6-1) does apply in the field of social insurance, including even welfare assistance (…)’. 100 EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk) r.o. 18: ‘(…) as this word is understood within the meaning of the Convention. (…)’ en EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk) r.o. 30: ‘(…) These expressions are to be interpreted as having an “autonomous” meaning in the context of the Convention and not on the basis of their meaning in domestic law (…)’. 101 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004, p. 410. 102 EHRM 27 februari 1980, nr. 6903/75, NJ 1980, 561(Deweer/Belgie), r.o. 44: ‘(…) to prefer a "substantive", rather than a "formal", conception of the "charge" contemplated by Article 6 par. 1 (…)’. 30 97 98
(‘administratief) afdoen teneinde artikel 6 EVRM te omzeilen.103 Als gevolg van een dergelijk formele, nationale classificatie, zouden burgers onterecht de bescherming van rechtswaarborgen worden onthouden. In dezelfde uitspraak heeft het Hof drie ‘criminal charge’ criteria vastgelegd.104 In een latere uitspraak echter heeft het Hof op deze criteria een duidelijkere toelichting gegeven en in het kader gesteld van administratieve vergrijpen.105 Nu de maatregel van artikel 27 WW onder meer ziet op verplichtingen van administratieve aard (zie artikel 26 WW), is de keuze gemaakt deze latere uitspraak te behandelen. Bovendien verwijst de CRvB in zijn rechtspraak inzake het strafvervolgingsbegrip eveneens naar dit arrest.106 3.3.1.2 Het Özturk arrest en ‘criminal charge’ Het Özturk arrest illustreert duidelijk dat het ‘criminal charge’ begrip een ruim toepassingsbereik kent, nu ook bestuurlijke sancties eronder kunnen vallen. Het geschil betrof een verkeersovertreding, in Duitsland als administratief vergrijp gekwalificeerd, waarin de heer Özturk opkwam tegen de veroordeling in de kosten van een tolk. Hij stelde zich op het standpunt dat deze veroordeling in strijd was met artikel 6 lid 3 sub e EVRM. Het Hof ging met hem hierin mee, nu de kosteloze bijstand van een tolk onderdeel is van het recht op een eerlijk proces.107 Een belangrijker aspect van de uitspraak betreft de criteria die door het EHRM zijn geformuleerd die de ‘criminal charge’ bepalen. Nadat het Hof eerdere rechtspraak ten aanzien van enkele aspecten van de ‘criminal charge’ bevestigt,108 worden de criteria opgesomd: a) in de eerste plaats wordt gekeken naar de juridische kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht (: behoort deze tot het strafrecht?); b) ten tweede wordt naar het karakter, oftewel de aard van de overtreding gekeken; en c) tenslotte wordt ook de aard en zwaarte van de sanctie betrokken bij de vaststelling van het ‘criminal charge’ begrip.109
EHRM 8 juni 1976, nr. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, NJ 1978, 224 (Engel e.a./Nederland), r.o. 81 en vgl. J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004, p. 414. 104 Zie EHRM 8 juni 1976, nr. 5100/71, 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, NJ 1978, 224 (Engel e.a./Nederland), r.o. 82: ‘(…) it is first necessary to know whether the provision(s) defining the offence charged belong, according to the legal system of the respondent State, to criminal law, disciplinary law or both concurrently (…) The very nature of the offence is a factor of greater import. (…) However, supervision by the Court does not stop there. Such supervision would generally prove to be illusory if it did not also take into consideration the degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring (…)’. 105 . J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004, p. 411. 106 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 104. 107 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 58. 108 In dit kader wordt verwezen naar het Engel arrest waarin aan de ‘criminal charge’ een autonome betekenis werd toegekend en de mogelijkheid tot ‘decriminalisering’ aan de verdragsstaten werd overgelaten. Bovendien werden de criteria die aldaar werden gecreëerd ten aanzien van het ‘criminal charge’ begrip nog eens bevestigd. Zie EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 48-50. 109 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 50: ‘(…) The first matter to be ascertained is whether or not the text defining the offence in issue belongs, according to the legal system of the respondent State, to criminal law; 31 103
Ad a: de juridische kwalificatie naar nationaal recht Dit eerste criterium is, ten opzichte van de rest van het stappenplan, de meest eenvoudige horde die genomen moet worden. Indien de normschending naar nationaal recht tot het strafrecht behoort, wordt de ‘criminal charge’ automatisch aangenomen. In dit kader speelt de door de wetgever gebruikte terminologie en plaatsing in het wettelijk systeem een rol,110 alsmede het oordeel van de nationale rechter hierbij.111 In de beoordeling of er sprake is van een strafrechtelijke norm, wordt eveneens gekeken naar de betrokkenheid van het Openbaar Ministerie (verder: OM),112 dan wel in hoeverre de norm een strafrechtelijke equivalent kent.113 De wettelijke kwalificatie van de overtreding wordt aangemerkt als een eerste indicatie en is zeker niet van doorslaggevende aard. Daarvoor spelen de volgende twee criteria een te significante rol. Ad b: de aard van de overtreden norm Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding zelf en is aldus, in tegenstelling tot het eerste criterium, materieel van aard. Een voorvraag die in dit kader geldt ziet op de aanwezigheid van een regel die een gedragsvoorschrift behelst, nu dit een eis is die uit de rechtspraak van het EHRM voortvloeit.114 Hiernaast moet betrokkene een gedragsalternatief worden geboden. In het sociaalzekerheidsrecht speelt deze voorvraag een belangrijke rol. Het zal duidelijke moeten zijn dat het inhouden van een geldsom aan uitkeringgerechtigde, plaatsvindt naar aanleiding van een normschending.115 Naast de aanwezigheid van een gedragsnorm dient ook de reikwijdte ervan onderzocht te worden. Het wijst namelijk op ‘criminal charge’ indien de gedragsnorm algemene werking heeft.116 Hierbij wordt onderscheiden van normen die een specifieke normadressaat kennen, zoals bijvoorbeeld het geval is in het tuchtrecht.
next, the nature of the offence and, finally, the nature and degree of severity of the penalty that the person concerned risked incurring must be examined, (…)’. 110 EHRM 22 mei 1990, nr. 11034/84, NJ 1992, 454 (Weber), r.o. 31: ‘(…) The word "peine" (punishment) in Article 185 gives an indication but is not decisive (…)’. 111 EHRM 27 augustus 1991, nr. 13057/87 (Demicoli), r.o. 32. 112 EHRM 23 maart 1994, nr. 14220/88, NJ 1994, 506 (Ravnsborg), r.o. 33: ‘(…) it is for the court sitting in the particular case to examine of its own motion and without the involvement of the public prosecutor whether there has been an offence under that Article (…)’. 113 EHRM 28 juni 1984, nr. 7819/77; 7878/77 (Campbell and Fell), r.o. 70: ‘(…) Nevertheless, the Court also notes that certain parallels between Board of Visitors’ proceedings and criminal proceedings were drawn (…)’ 114 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) it prescribes conduct of a certain kind (…)’. 115 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 32. 116 EHRM 22 mei 1990, nr. 11034/84, NJ 1992, 454 (Weber), r.o. 33: ‘(…) potentially affects the whole population (…)’ en EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) It is a rule that is directed, not towards a given group possessing a special status - in the manner, for example, of disciplinary law -, but towards all citizens in their capacity as road-users (…)’. 32
Ad c: de aard en zwaarte van de sanctie Dit derde criterium ziet expliciet op de sanctionering waarbij twee elementen een rol spelen: de aard en zwaarte. De sanctie dient, om van ‘criminal charge’ te kunnen spreken, punitief van aard te zijn. Het punitieve element is aanwezig indien de sanctie bestraffend en afschrikwekkend is. 117 Deze begrippen worden door het Hof inhoudelijk niet nader uitgewerkt. In de literatuur worden noties als leedtoevoeging, vergelding en terechtwijzing van de laakbare normschending gebruikt om het punitieve karakter te expliciteren.118 Hiernaast wordt aangesloten bij de objectieve doelstelling van de betreffende sanctie zoals deze onder meer is ingevuld door de wetgever. De wijze waarop de sanctie door de betrokken wordt ervaren is niet relevant, 119 noch een eventuele stigmatiserende werking die daarvan het gevolg zou kunnen zijn.120 Ook de zwaarte van de sanctie kan in de richting van strafvervolging wijzen. Ook hier verzuimt het Hof een nadere toelichting te geven, maar in een later arrest is geoordeeld dat de boete in ieder geval ‘very substantial’ is.121 Klaarblijkelijk is de maximaal mogelijke sanctionering van belang,122 alsmede vervanging door vrijheidsbenemende maatregelen.123 Men kan zich afvragen op welke wijze bovenstaande criteria zich tot elkaar verhouden. Het Hof heeft zich daar nooit in algemene zin over uitgelaten. Wel staat vast dat aan het eerste criterium, de wijze waarop de verdragsstaat de overtreding heeft gekwalificeerd, nog maar weinig betekenis wordt toegekend. Het tweede criterium (de aard van de overtreden norm) zal vaak, mede in samenhang met het derde criterium (de aard en zwaarte van de sanctie), de doorslag moeten geven in de beoordeling of er sprake is van een ‘criminal charge’.124
EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) the sanction (…) seeks to punish as well as to deter (…)’. 118 Zie onder meer J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 32 en W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634. 119 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34. 120 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) The fact that it was admittedly a minor offence hardly likely to harm the reputation of the offender does not take it outside the ambit of Article 6. (…)’. 121 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) in the instant case the surcharges were very substantial, (…)’ en zie ook EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) and usually consisting of fines (…)’. 122 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34. 123 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) measures depriving the person of his liberty. (…)’. 124 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 52: ‘In any event, the indications furnished by the domestic law of the respondent State have only a relative value. The second criterion stated above - the very nature of the offence, considered also in relation to the nature of the corresponding penalty - represents a factor of appreciation of greater weight. (…)’ en vgl. E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 31. 33 117
Ten aanzien van de cumulatie van de criteria bestaat geen eenstemmigheid. Waar het Hof in Özturk en Lutz nog spreekt van alternatieve criteria,125 wordt later in Bendenoun toch voor een cumulatieve benadering gekozen.126 In een arrest van 1997 kiest het Hof tenslotte voor een soort tussenbenadering: het derde criterium (de aard en ernst van de sanctie) mag slechts in de toetsing betrokken worden indien het strafrechtelijke karakter niet aan de hand van de eerste twee criteria vastgelegd kan worden.127 Hieruit wordt geconcludeerd dat de criteria in beginsel alternatief werken en bij uitzondering, in het voorgenoemde geval, cumulatief.128 3.3.2 Nationale interpretatie van het Özturk arrest In § 2.4.1 is ingegaan op de toetsing van het CRvB van artikel 27 WW aan de ‘criminal charge’ waarbij deze negatief uitviel. Bij invoering van de Wet BMTI heeft de wetgever, met veelvuldige (terug)verwijzing naar deze uitspraak, zich eveneens op het standpunt gesteld dat de maatregel de ‘criminal charge’ toetsing niet kan doorstaan. De standpunten van de wetgever en de rechterlijke toetsing vormen samen de nationale interpretatie van het door het EHRM vastgelegde ‘criminal charge’ kader, en zullen hieronder per criterium uiteen worden gezet. Ad a: de juridische kwalificatie naar nationaal recht Voordat de Wet BMTI werd ingevoerd en het onderscheid tussen bestuurlijke boete en maatregel in de WW terecht kwam, was de CRvB reeds de mening toegedaan dat de WW sancties zien op overtredingen van administratieve aard.129 De wetgever heeft dit bij de invoering van de Wet BMTI bevestigd door de aard van de vergijpen als niet-strafrechtelijk te kwalificeren. De normen waarop de sanctionering is gericht, de artikelen 24 en 26 WW, missen het typisch laakbare van een strafbaar feit, immers: ‘niet-werken als zodanig is niet strafbaar’.130 Later is door de Raad hieraan toegevoegd dat WW normeringen eerder een privaatrechtelijke dan strafrechtelijke equivalent kennen, nu ze zien op schade- en risicobeperking van het verzekerde risico.131 Onder dit criterium werd eveneens de normadressaat beperkt tot burgers die een beroep doen op sociale zekerheid EHRM 25 augustus 1987, nr. 9912/82, NJ 1988, 938 (Lutz), r.o. 55: ‘(…) The Court points out that the second and third criteria adopted in the judgments in the Engel and Others case and the Öztürk case are alternative and not cumulative ones: (…)’. 126 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) None of them is decisive on its own, but taken together and cumulatively they made the "charge" in issue a "criminal" one (…)’. 127 EHRM 24 september 1997, nr. 93/1996/712/909, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland), r.o. 33: ‘(…) It is consequently necessary to examine the sanction in the light of the second and third criteria mentioned above (…) In this respect, the Court recalls that these criteria are alternative and not cumulative ones: (…) This does not exclude that a cumulative approach may be adopted where the separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a “criminal charge” (…)’. 128 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 468. 129 CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman. 130 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12. 131 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt. Deze uitspraak is later door de Raad bevestigd in CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen, en zag op het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb op het evenredigheidsbeginsel. 34 125
waardoor de norm geen algemene werking kent. Zoals eerder uiteen is gezet behoort dit element echter bij het tweede criterium. Ad b: de aard van de overtreden norm In dit kader stelde de CRvB zich op het standpunt dat het eigen karakter van de sanctiebevoegdheid in artikel 27 WW een gegeven is, nu deze duidelijk is te onderscheiden van de strafbepalingen als opgenomen in artikel 133 (oud) e.v. WW.132 Dit argument komt niet meer terug in de toelichting van de wetgever.133 Toch wordt de aard van de sanctie niet als strafrechtelijk aangemerkt nu het geen leedtoevoeging beoogt, maar om ‘technische handhaving’ gaat welke direct in verband staat met het doel en strekking van de WW: inkomensbescherming voor onvrijwillig werklozen. Hiernaast wordt gewezen op het feit dat betrokkene het doen eindigen van de maatregel zelf in de hand heeft door (passende) arbeid te aanvaarden. De sanctionering zou op deze wijze elke negatief (en onaangenaam) effect ontberen. Het feit dat betrokkene de maatregel als zodanig ervaart doet hier niets aan af, nu ook belastingen als onwenselijk worden aangemerkt maar desondanks deze niet als straf worden bestempeld.134 Ad c: de aard en zwaarte van de sanctie In het toetsingsschema van de CRvB en de wetgever komt het laatste criterium niet expliciet aan bod, maar is verwerkt de uitwerking van het tweede criterium betreffende de aard van de overtreden norm. De CRvB heeft in zijn latere rechtspraak wel een tweedeling gemaakt. Ten aanzien van de aard van de sanctie werd in dit kader overwogen dat deze een reparatoir karakter heeft, nu de controlevoorschriften zien op het voorkomen van het sociale risico. De opgelegde maaregel dient in dit kader als compensatie van de onnodige aanspraak op het werkloosheidsfonds gezien worden. Dat de sanctie verder kan reiken dan compensatie sec, doet hier volgens de Raad niets aan af. Hetzelfde geldt ten aanzien het door de wetgever beoogde preventief effect in de hoogte van de sanctionering. Met betrekking tot de zwaarte van de sanctie wordt overwogen dat een eventuele disproportionaliteit tussen normschending en sanctionering onvoldoende is om ‘criminal charge’ aan te nemen. In dit verband wordt verwezen naar eerdere overwegingen van de Raad (CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132) waarin de omvang en het effect van de maatregel afhankelijk werd gesteld op factoren die geheel in de sfeer liggen van het verzekerde risico. Middels werkhervatting kan op immers op simpele wijze het (zware) effect van de sanctionering beëindigd worden.135 De ‘technische handhaving’ waar de wetgever eerder op doelde wordt door de CRvB dus in het kader geplaatst van het karakter van de WW die gestoeld is op een verzekeringsgedachte, en waarbij ten aanzien van uitkeringsgerechte geen nieuwe rechtsbetrekking in het leven geroepen, noch een CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman. Overigens zijn de strafbepalingen (artikel 133 en 134 WW) per 1 juli 2000 naar het Wetboek van Strafrecht (artikelen 227a, 227b, 447c en 447d) overgeheveld. Besluit van 31 mei 2000, Stb. 2000, 237. 134 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12/13. 135 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt met bevestiging in RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen. 35 132 133
nieuwe betalingsverplichting. De sanctionering is niet punitief van aard nu betrokkene de beëindiging van de opgelegde maatregel geheel in eigen handen zou hebben. De argumentatie betreffende de negatieve kwalificatie van de maatregel als ‘criminal charge’ is feitelijk, sinds de eerste rechtspraak van de CRvB op dit gebied in 1993, hetzelfde gebleven. Hierbij wordt constant de nadruk gelegd op de strekking van de WW en bijbehorende verzekeringsratio; een element dat ook in de toetsing van de ‘criminal charge’ criteria in verschillende vormen naar voren komt. De vraag is of hiermee voldoende recht is gedaan aan het inhoudelijke ‘criminal charge’ kader zoals ons dat door het EHRM is aangereikt. Afsluitend zal dan ook inzicht worden gegeven in de wijze waarop daar in de literatuur over wordt nagedacht. 3.3.3 ‘Criminal charge’ in het sociaal verzekeringsrecht: standpunten en discussie Niet iedereen kan zich vinden in de wijze waarop de ‘criminal charge’ criteria in de ‘maatregelenpraktijk’, zowel door de rechter als wetgever, worden toegepast. In de literatuur menen sommigen dat de maatregel ten onrechte niet onder het ‘criminal charge’ begrip wordt geschaard. Anderen daarentegen menen dat de maatregel, al dan niet met verwijzing naar voorgenoemde argumentatie van rechter en wetgever, dit karakter geheel ontbeert. 3.3.3.1 De maatregel als ‘criminal charge’: voorstanders Reeds in de eerste CRvB uitspraak van 1993 is door annotator Demeersseman kritiek geleverd op de ‘criminal charge’ toetsing door de Raad.136 Volgens Demeersseman is deze namelijk in verschillende opzichten tekortgeschoten. In de eerste plaats is hij van mening dat, in het kader van aard van de overtreden norm, de normstelling zich niet tot een groep beperkt, maar juist een algemeen verbindend karakter heeft dat zich tot alle werknemers richt. Ten aanzien van de aard en zwaarte van de sanctie meent Demeersseman dat strafbaarstelling van de normschending elders in de WW (welke nu zijn overgeheveld naar het WvSr), juist duidt op de strafwaardigheid ervan. Hiernaast wordt betoogd dat het verminderen van de zwaarte van het effect van sanctionering, als gevolg van werkhervatting, niets afdoet aan de mate van bestraffing en afschrikking die achter de sanctie steekt. Het argument dat de maatregel in een reeds bestaande rechtsbetrekking wordt opgelegd, is volgens Demeersseman ook niet steekhoudend. Dat de maatregel als een soort schuldvergelijking wordt gezien, zou niets afdoen aan het leedtoevoegende karakter. De (verzekerings)ratio achter de WW, namelijk het zo min mogelijk aanspraak maken op een door de gemeenschap opgebrachte uitkering door beperking van de ‘schade’, mag er niet toe leiden dat de maatregel het etiket krijgt van (gehele of gedeeltelijke) schadevergoeding.
136
CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman.
36
In essentie is de maatregel volgens Demeersseman dus wel degelijk bestraffend (punitief). De doelstelling van de WW, welke in de vorm is gegoten van ‘schadebeperking’, doet hier volgens hem dan ook niets aan af.137 Hazewindus onderschrijft de conclusies van zijn collega, en betwist de argumenten die door de wetgever zijn aangedragen om de maatregel niet als ‘criminal charge’ te kwalificeren. Ten aanzien van de aard van de overtreden norm overweegt Hazewindus dat de grenzen van het ‘strafbaar laakbare’ niet altijd even duidelijk vast te stellen zijn. Hij vraagt zich dan ook openlijk af waarop de aanname is gebaseerd dat het niet aanvaarden van passende arbeid (artikel 24 lid 1 sub b WW) minder laakbaar zou zijn, dan het verzwijgen van inkomsten (artikel 25 WW). Het verzuimen van laatstgenoemde inlichtingenplicht wordt immers, via artikel 27 WW, afgestraft met een bestuurlijke boete die welke wel een ‘criminal charge’ is. Voor wat betreft de aard en zwaarte van de sanctie is Hazewindus van mening dat de wetgever oneigenlijk gebruik maakt van de term ‘technische handhaving’, nu men daarbij aan een minder vergaande vorm van sanctionering denkt, zoals herziening van de uitkering. Tenslotte zoekt hij het leedtoevoegend karakter van de sanctie wel degelijk in het effect in de portemonnee en op de persoon.138 Naast de argumentatie van de wetgever, is ook op de overwegingen van de CRvB door Hazewindus kritiek geuit. Met name het argument dat de uitkeringsgerechtigde middels werkhervatting invloed kan uitoefenen op het effect van de maatregel, leidt volgens hem in theorie tot onbedoelde consequenties. Werkhervatting is immers afhankelijk van de geboden kansen op de arbeidsmarkt. Een uitkeringsgerechtigde met goede kansen zou geen ‘criminal charge’ van de maatregel inhouden, maar degene die deze kansen niet heeft wel. Laatstbedoelde uitkeringsgerechtigde zou de zwaarte van de sanctie middels werkhervatting immers niet kunnen beïnvloeden. Hazewindus beoogt hiernaast dat de Raad zeer gebrekkig is geweest in de toetsing van de aard van de sanctie die ook een wezenlijke rol speelt.139 3.3.3.2 De maatregel als ‘criminal charge’: tegenstanders Verschillende auteurs hebben echter juist de overwegingen van de CRvB onderschreven.140 Deze visie is het meest duidelijk vormgegeven door Lenos, die in haar proefschrift uitgebreid ingaat op (onder meer) het kwalificatievraagstuk van de maatregel.141 De belangrijkste beschouwingen in dit kader zien op de aard van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie. Volgens Lenos hebben socialezekerheidsnormen algemene werking, maar de maatregel van artikel 27 WW zou een beperkter bereik hebben. Hoewel een ieder werkloos kan worden, zijn Noot H.A. Demeersseman onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9-11. W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale zekerheid’, NJB 1996, p. 1160/1161. 139 W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’, NJB 1994, p. 440. 140 Zie o.m. de benaderingen van Roording en Riphagen in N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 107/108. 141 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998. 37 137 138
alleen degenen die een daadwerkelijk beroep doen op de WW aan de normen van artikel 24 en 26 WW onderworpen. Hiernaast is de maatregel volgens Lenos, gezien de aard van sanctionering, als reparatoir aan te merken. Ter ondersteuning van deze stelling sluit zij aan bij de bedoeling en argumentatie van de wetgever.142 Voor wat betreft de zwaarte van de sanctie legt Lenos voor de maatregel geen expliciete toetsing aan, nu volgens haar dit slechts relevant zou kunnen zijn indien is gebleken dat de sanctie punitief van aard is.143 Voor zover de zwaarte van de sanctie wel een rol speelt, zou deze beperkt kunnen worden door werkhervatting. Lenos geeft in dit kader wel toe dat het onzeker is in hoeverre dit argument de toets der kritiek van het EHRM zou doorstaan.144 3.3.3.3 Overeenkomsten met de fiscale boete? Opvallend in de discussie rondom de ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel, is dat naar analogie van de fiscale boete wordt geredeneerd. Het opleggen van een dergelijke sanctie is door de Hoge Raad als strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM aangemerkt.145 De parallel met de maatregel wordt gezocht in het feit dat de fiscale boeten eveneens normschendingen betreffen van administratieve aard.146 De maatregel wordt in dit verband dan ook als ‘verhulde boete’ gekenschetst.147 De heersende jurisprudentie op het vlak van de fiscale boeten zouden aldus wijzen op een strafrechtelijke kwalificatie van de maatregel.148 Lenos heeft deze perspectieven als onjuist beoordeeld. Zij is van mening dat de fiscale boete op de inlichtingenplicht sec ziet, terwijl de maatregel ziet op verplichtingen van andere aard. Hiernaast zou de fiscale boete een duidelijker punitief karakter behelzen nu het naast herziening van de belastingsom wordt opgelegd. In de woorden van de wetgever: er ontstaat een nieuwe rechtsbetrekking waarin de boete wordt opgelegd.149 De stelling van de rechter en wetgever dat de maatregel geen ‘criminal charge’ karakter heeft is weliswaar geldend recht, maar wordt in de literatuur aldus niet als vanzelfsprekend aangenomen. De kritiek ziet met name op de toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria die soms te kort door de bocht lijkt. De rechter en wetgever kunnen in hun beoordeling van de maatregel echter ook op bijval rekenen. Met name Lenos stelt zich in dit kader duidelijk op standpunt dat de maatregel te reparatoir van aard is om van strafvervolging te kunnen spreken. E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 86-90. 143 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 93-95 en 105/106. 144 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 96. 145 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104, r.o. 4.2. 146 Gefundeerd op artikel 18 (oud) AWR, welke nu gelden o.g.v. artikel 67a-67fa AWR. Zie Noot H.A. Demeersseman onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 5. 147 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636. 148 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106. 149 E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741. 38 142
3.4 Conclusie In dit hoofdstuk is stilgestaan bij artikel 6 EVRM, het evenredigheidsbeginsel en de ‘criminal charge’. Aan de hand van CRvB rechtspraak zijn de praktische knelpunten geïllustreerd die het gevolg kunnen zijn van een negatieve ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel. Hierbij lag het accent op de perikelen en hiaten die kunnen ontstaan bij een beperkte rechterlijke evenredigheidstoetsing. Tevens is besproken op welke wijze artikel 6 EVRM in dit kader een uitkomst zou kunnen bieden. Vervolgens is ingegaan op de ‘criminal charge’ en de drieledige criteria die in dit verband bepalend zijn: de juridische kwalificatie naar nationaal recht, de aard van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie. De nationale invulling van deze criteria ten aanzien van de maatregel leidt, zowel vanuit het oogpunt van de Raad als de wetgever, niet tot ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. De belangrijkste overwegingen in dit kader zien op de aard van de normschending welke niet strafrechtelijk zou zijn, alsmede de aard van de sanctie die een reparatoir (in plaats van puntief) karakter zou behelzen. In de literatuur wordt deze redenering soms onderschreven, maar er zijn ook genoeg critici die menen dat de maatregel in dit kader slechts beperkte en/of onvolledige toetsing is ondergaan. Hiernaast zouden verschillende argumenten die in het verlengde hiervan zijn opgeworpen, niet steekhoudend zijn en soms zelfs contradictoir. Op nationaal niveau worden in het kwalificatievraagstuk van de maatregel, over een tijdspanne van bijna twintig jaar, hoofdzakelijk nog steeds dezelfde argumenten aangevoerd. Een gerechtvaardigde vraag in dit kader is of deze argumentatie, nu zowel op internationaal als nationaal niveau concepties inzake rechtswaarborgen en effectuering hiervan in de loop der jaren aanzienlijk zijn veranderd, anno 2012 nog wel opgaat. In het volgende afsluitende hoofdstuk zal daarom het kwalificatievraagstuk van de maatregel aan een kritische blik worden onderworpen, met inachtneming van zowel de ‘criminal charge’ criteria alsmede het nationale doel en strekking van de artikel 27 WW maatregel.
39
Hoofdstuk 4. De maatregel en verhouding tot artikel 6 EVRM 4.1 Inleiding Nadat in voorgaande hoofdstukken het benodigde theoretisch kader is geschetst, wordt in dit afsluitende hoofdstuk de balans opgemaakt. Er zal een analyse worden gemaakt van de maatregel waarbij het kwalificatievraagstuk, inhoudende de vraag of de maatregel al dan niet een ‘criminal charge’ is, aan een eigen visie onderworpen zal worden. Voordat daartoe wordt overgegaan volgen in het kort nog eens de belangrijkste punten die bepalend zijn in de kwalificatie van de maatregel zoals we deze nu kennen, namelijk als sanctievorm die naast de bestuurlijke boete bestaat en geen ‘criminal charge’ is. Deze terugblik zal per paragraaf, welke zijn gecategoriseerd naar de belangrijkste deelonderwerpen, geschieden. Deze onderwerpen omvatten de nationale maatregelenpraktijk, de evenredigheidsproblematiek en het ‘criminal charge’ kader vanuit EHRM perspectief. Bij de behandeling van deze onderwerpen zal de maatregel gespiegeld worden aan eerdere bevindingen, waarbij een afgewogen toetsing van de maatregel aan de ‘criminal charge’ criteria zal plaatsvinden. Hierna zal ik mijn opinie geven in het kwalificatievraagstuk van de maatregel: valt deze onder het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM? Ter afsluiting van dit analyserende hoofdstuk, wordt in de laatste paragraaf de nodige nuanceringen gemaakt. 4.2 Nationale kwalificatie van de maatregel In deze paragraaf volgt een overzicht van de belangrijkste nationale overwegingen in het kwalificatievraagstuk van de maatregel welke ertoe hebben geleid deze niet als ‘criminal charge’ te bestempelen. Hierna volgt een zelfstandige analyse van de maatregel als sanctievorm, waarbij rekening gehouden zal worden met zijn bijzondere rol in het sociaal verzekeringsrecht. 4.2.1 Verzekeringsratio vanuit nationaal perspectief Eerder is, al dan niet in samenhang met de ‘criminal charge’ criteria zoals deze door het EHRM zijn vastgelegd, uitvoerig ingegaan op de invulling die op nationaal niveau aan de maatregel van artikel 27 WW is gegeven.150 De argumenten zoals (met name) door de wetgever zijn aangevoerd, geven inzicht in de wijze waarop de maatregel wordt getypeerd. Hierbij vallen een aantal aspecten op. In de eerste plaats wordt vanuit het wetgeversperspectief veelvuldig gewezen op het verzekeringskarater van de WW. De maatregel dient zodoende dan ook naar deze ratio te worden geïnterpreteerd: deze wordt opgelegd naar aanleiding van het verzuim bepaalde verplichtingen na te komen. Deze nakoming geldt op zijn beurt weer als voorwaarde teneinde het recht op WW geldend te kunnen maken. Als gevolg van dit nalaten lijdt het fonds waaruit de WW wordt gefinancierd schade, en deze wordt als het ware op uitkeringsgerechtigde ‘verhaald’ in de vorm van geldelijke compensatie die tot uiting komt in de opgelegde maatregel. 150
Zie in het bijzonder § 2.4.1/2.4.2 en § 3.3.2.
40
Het tweede argument ziet op de wijze waarop de maatregel in de rechtsverhouding wordt ingebracht, namelijk een reeds bestaande rechtsbetrekking tussen uitkeringsgerechtigde en het UWV, en niet van buitenaf. Zodoende wordt de maatregel gezien als reactie in een rechtsverhouding met wederzijdse rechten en verplichtingen, en niet zijnde een sanctionering waarin een nieuwe betalingsverplichting wordt gecreëerd. Het directe gevolg van deze wederkerigheid, en dat is het derde punt in de argumentatie van de wetgever, is dat uitkeringsgerechtigde het financiële effect van de maatregel zelf kan beïnvloeden. Middels werkhervatting, dan wel het op andere wijze voldoen aan de gestelde verplichtingen, wordt immers het verzuim gezuiverd en de schade opgeheven, zodat de maatregel teruggetrokken kan worden. Uit voorgaande vloeit voort dat de aard van de maatregel, in ieder geval vanuit het perspectief van de wetgever, expliciet aan het verzekeringskarakter van de WW wordt gekoppeld. Artikel 27 WW vormt de sanctie op de overig in de WW (artikel 24 en 26 WW) gestelde voorwaarden teneinde het recht op WW geldend te kunnen maken. De wetgever legitimeert de nietstrafrechtelijke aard van de maatregel aan de hand van bovengenoemde argumenten: het verzekeringskarakter van de WW waarbij de maatregel als reactie in een bestaande rechtsbetrekking wordt opgelegd en waarbij uitkeringsgerechtigde zelfstandig invloed kan uitoefenen op de omvang van het financiële effect. Het verzekeringskarakter van de WW is door de wetgever en rechter, zowel voor als na de invoering van de Wet BMTI, benadrukt.151 De achterliggende ratio van de WW, namelijk bescherming tegen financiële gevolgen van werkloosheid door diegenen die daar werkelijk aanspraak op behoeven, wordt als zodanig dan ook altijd in herinnering geroepen. Oneigenlijk gebruik of misbruik van het werkloosheidsfonds levert schade op en moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De nadruk op de aanwezigheid van een noodzakelijk beroep op de bescherming van de WW komt tot uiting in het WW beleid. Dat ziet sinds enige tijde des te meer op preventie van werkloosheid en re-integratie, teneinde de toekomstbestendigheid van de WW te kunnen garanderen.152 Het gevolg hiervan is dat de maatregel steeds vaker zal worden opgelegd naar aanleiding van verzuim van verplichtingen die gericht zijn op passende arbeid en reintegratie. Een dergelijke verwachte toename van maatregeloplegging, toont aan hoe belangrijk een correcte nationale duiding van de maatregel is en in de toekomst zal zijn.
Dit is niet onlogisch nu dit ‘verzekeringsprincipe’ door de wetgever bij de stelselherziening expliciet als onderdeel van de WW is gekarakteriseerd. Zie Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 4: “(…) De nieuwe Werkloosheidswet zal regelen een verzekering tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, en aldus gebaseerd zijn op het verzekerings-principe. (…)” 152 Kamerstukken II 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 2-6. 151
41
4.2.2 Maatregel bezien in breder verband De nationale invulling die aan de maatregel van artikel 27 WW is hoofdzakelijk terug te brengen tot het ‘verzekeringsprincipe’ van waaruit de WW (hernieuwd) tot stand is gekomen. De aard van de maatregel wordt in dit verband dan ook gekarakteriseerd als risico- en schadebeperkend: de maatregel wordt opgelegd in het kader van herstel van de schade die is toegebracht aan het werkloosheidsfonds als gevolg van oneigenlijk beroep en gebruik hiervan. De maatregel heeft altijd als zodanig altijd als stok achter de deur gefungeerd. Met de invoering van de Wet BMTI is het sanctiearsenaal uitgebreid met de bestuurlijke boete die opgelegd wordt naar aanleiding van geconstateerde informatiefraude.153 De maatregel is hiernaast als reparatoire sanctievorm blijven bestaan, en de vermindering in aanspraak die uitkeringsgerechtigde op de WW kan maken is in dit kader dan ook treffend als schuldvergelijking getypeerd.154 Het verzekeringskarakter van de maatregel zou versterkt worden wegens het feit dat deze in een reeds bestaande rechtsbetrekking wordt opgelegd, en uitkeringsgerechtigde zelf het (financiële) negatieve effect kan doen wegnemen middels werkhervatting.155 Het feit dat de maatregel volgt op verzuim van bepaalde verplichtingen aan de kant van uitkeringsgerechtigde en plaatsvindt in dezelfde verzekeringsrelatie, mag naar mijn mening geen bepalende factor zijn voor de aanname dat de maatregel niet onder het bereik van artikel 6 EVRM valt. Het argument is daarvoor te miniem. Een sanctie blijft een sanctie en het effect hiervan op betrokkene is hetzelfde. In welke rechtsbetrekking de sanctie een rol speelt en de wijze waarop deze gerechtvaardigd wordt, namelijk als gevolg van een wisselwerking van wederzijdse verplichtingen dan wel ineens van buitenaf, doet hier mijns inziens niets aan af.156 Voor het argument dat de uitkeringsgerechtigde de opheffing van de maatregel in eigen hand heeft, valt daarentegen wel meer te zeggen. Ten aanzien van de verplichting passende arbeid te aanvaarden dan wel behouden, wordt hier echter miskent dat in de praktijk werkhervatting geheel afhankelijk is van de op de arbeidsmarkt, op dat moment aanwezige, kansen. Het voert dan ook ver de kwalificatie van de maatregel mede op het heersende economische klimaat af te laten hangen.157 Bovendien miskent de wetgever met dit ‘werkhervattingsargument’ volgens mij dat uitkeringsgerechtigde aan meerdere verplichtingen is gebonden, waarvan nakoming niet middels werkhervatting kan geschieden. Ik denk in dit kader met name aan de meer administratieve en medewerkingsverplichtingen zoals opgesomd in artikel 26 WW.
Of, zoals het nu in de wet is geformuleerd, schending van de inlichtingenplicht: artikel 25 jo. 27a WW. Zie Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 10. 155 Volgens Hazewindus is laatst genoemde argument, het zelf kunnen ontlopen van de maatregel, het belangrijkste argument in de redenering van de CRvB. Zie W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale zekerheid’, NJB 1996, p. 1160. 156 Voor wat betreft de vergelijking met de ‘gewone’ private verzekeringsrelatie waar de wetgever (mede) op doelt, verwijs ik naar § 4.4.2 (p. 47) waar dit standpunt nader wordt besproken. 157 Zo is ook reeds door Hazewindus opgemerkt in W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’, NJB 1994, p. 440. 42 153 154
Voorts is mij niet geheel duidelijk waar het onderscheid in mitigeringsmogelijkheid, zoals tot uiting komende in artikel 27 lid 1 en 2 WW, op is gestoeld. Zelfs als het onderscheid tussen beide vormen van blijvende gehele weigering van de uitkering een schoonheidsfout is geweest, legitimeert dit de discrepantie in de verschillende rechtsgevolgen niet. Indien sprake is het niet behouden van passende arbeid (of het verwijtbaar werkloos worden) heeft de rechter de bevoegdheid de maatregel in zwaarte te verlagen (artikel 27 lid 1 WW, tweede volzin), terwijl het niet aanvaarden of verkrijgen van passende arbeid een dergelijke rechterlijke matigingsbevoegdheid niet kent. Nu liggen beide verzuimen dicht bij elkaar, en zal de schending van de ene of andere verplichting veelal een zaak van futiliteiten zijn. 158 Het onderscheid tussen behouden en aanvaarden van passende arbeid is met de recente wijziging van artikel 24 lid 7 WW, voor wat betreft de mogelijkheid tot maatregeloplegging, wat rechter getrokken. Op grond van huidige regelgeving kon een werknemer contractverlenging (van zijn arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd) weigeren en zijn volledige recht op WW behouden, tenzij aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag lag waarvan hem een verwijt kon worden gemaakt of de dienstbetrekking door werknemer is beëindigd terwijl aan voortzetting daarvan geen bezwaren verbonden waren.159 Ook de CRvB bepaalde eerder dat afwijzing van contractverlenging door werknemer niet tot verwijtbare werkloosheid leidt.160 De wetgever ziet nu in deze situaties, waarin weigering van contractverlenging het recht en omvang van de WW niet beïnvloedt, een lacune. Indien de werknemer een aanbod tot verlenging van zijn arbeidsovereenkomst afslaat, dient dit voortaan als het ‘door eigen toedoen geen passende arbeid behouden’ worden aangemerkt.161 4.3 De evenredigheidsproblematiek In het voorgaande hoofdstuk is, aan de hand van een casus, de rol van het evenredigheidsbeginsel in de ‘maatregelenpraktijk’ onder de loep genomen. De keuze voor de behandeling van dit beginsel is ingegeven door het feit dat de relatie tussen de gekozen sanctiegrond en de mogelijkheid tot matiging hiervan, uit balans lijkt te zijn. In dit kader is eerder uiteengezet op welke wijze het onderscheid in de evenredigheidstoetsing tussen artikel 27 lid 1 en 2 WW in de Zie J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet', Rechtshulp 1996-11, p. 10. Met de invoering van het nieuwe artikel 24 lid 7 WW, waarin weigering van contractverlenging als het niet behouden van passende arbeid wordt aangemerkt, herleeft de voorbeeldcasus die Kooiman in zijn artikel schetste. De casus illustreert treffend de vage grens tussen aanvaarden en behouden van passende arbeid en welke gevolgen dit heeft voor de aanwezigheid van een matigingsbevoegdheid: het betreft kelners die bij goed functioneren een arbeidsovereenkomst voor onbetaalde tijd aangeboden zullen krijgen. Kelner A krijgt deze aansluitend aan zijn arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, terwijl kelner B pas enige weken na verstrijking van zijn arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd de onbepaalde arbeidsovereenkomst krijgt aangeboden. Beide kelners lopen er de kantjes van af, waarna de werkgever geen nieuwe (onbepaalde) arbeidsovereenkomst wenst af te sluiten. Kelner A zal echter onder artikel 27 lid 1 WW vallen omdat hij geen passende arbeid heeft behouden (rechter kan maatregel matigen), terwijl kelner B onder het bereik van artikel 27 lid 2 WW valt nu gezegd kan worden dat hij door eigen toedoen geen passende arbeid heeft verkregen (geen rechterlijke matiging mogelijk). 159 Zie artikel 24 lid 7 WW. 160 Dit was in overeenstemming met de nieuwe verwijtbaarheidstoets die sinds 1 oktober 2006 in de WW gold teneinde de zogenaamde pro forma procedures overbodig te maken. Zie CRvB 24 juni 2009, USZ 2009/246 m.nt. G. Boot. 161 Kamerstukken II 2011/12, 33 015, nr. 3, p. 7/8. 43 158
praktijk kan uitpakken. Het verschil in rechterlijke toetsing van de evenredigheid, welke in de wet tot uiting komt in de af- of aanwezigheid van de ‘tenzij’-formule, is het gevolg van de invoering van de Wet BMTI. De invoering van de wet introduceerde een duaal sanctiesysteem waarbij de nadruk op handhaving kwam te liggen: de uitvoeringsinstanties werden verplicht, via een maatregel dan wel bestuurlijke boete, adequaat te reageren middels deze sanctievormen. De maatregel is in dit kader nader gecategoriseerd naar vier verschillende vormen: blijvend gehele, blijvend tijdelijke, tijdelijke gehele; of tijdelijk blijvende weigering van de uitkering. Nu is het interessant om nader te bezien in welke categorieën het evenredigheidsbeginsel, of beter gezegd de toetsing hieraan, feitelijk doorspeelt. De blijvende gehele weigering, de zwaarst mogelijk op te leggen maatregel, komt tot uiting in artikel 27 lid 1 en 2 WW. Lid 1 kent echter, in tegenstelling tot lid 2, een mitigeringsmogelijkheid. Met de in de lid 1 geformuleerde ‘escape’ heeft de wetgever reeds een volledige afweging met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel beogen te maken. Het evenredigheidsbeginsel kan wegens deze parlementaire afweging, die in het wettelijk voorschrift tot uiting komt, dan ook niet als abbb in de rechterlijke toetsing betrokken worden; het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb verbiedt dit immers. De uitkering wordt blijvend geheel geweigerd indien uitkeringsgerechtigde verwijtbaar werkloos wordt of geen passende arbeid behoudt (lid 1), dan wel indien passende arbeid niet wordt verkregen/behouden (lid 2). De overige maatregelvormen komen in het derde lid van artikel 27 WW tot uiting, en zien op de schending van overige verplichtingen zoals opgesomd in artikel 24 en 26 WW. Een nadere lezing van artikel 27 WW leert ons dat daar waar het UWV ruimte heeft om zelf te beslissen welke maatregel opgelegd dient te worden, de discretionaire bevoegdheid van artikel 27 lid 3 en 4 WW, de wetgever wel degelijk een evenredigheidstoetsing heeft beoogd. In lid 6 wordt immers afstemming vereist tussen de opgelegde maatregel en de ernst van de gedraging en de verwijtbaarheid hiervan aan uitkeringsgerechtigde. Daar waar een artikel 27 lid 1 of 2 WW-situatie zich voordoet en het UWV verplicht is de uitkering, al dan niet met toepassing van de matigingsbevoegdheid zoals geboden door lid 1, blijvend geheel te weigeren, verbiedt de wetgever echter een dergelijke afstemming. De gevolgtrekking die gemaakt kan worden naar aanleiding van hetgeen is vastgesteld omtrent de evenredigheid(stoetsing), is dat de crux van de problematiek terug te voeren is op de beleidsvrijheid die aan het UWV toekomt in een zelf te bepalen op te leggen maatregel (artikel 27 lid 3 WW) en het gebrek van rechterlijke toetsing aan het beginsel. Een volgende vraag is in hoeverre deze discrepantie door ‘criminal charge’ kwalificatie kan en dient te worden opgevuld. Voordat we daaraan toekomen, echter nog een korte analyse van het door het EHRM vastgestelde ‘criminal charge’ kader.
44
4.4 Strafkarakter van de maatregel Het laatste aspect dat van belang is teneinde de maatregel als sanctievorm nader te kunnen definiëren, betreft het daadwerkelijke ‘criminal charge’ kader. Een korte terugblik op de inhoud van de individuele ‘criminal charge’ criteria wordt vervolgd met de toetsing van de maatregel aan deze criteria. Afsluitend wordt stilgestaan bij de rangorde van de criteria; een aspect dat relevant is in de discussie rondom de het kwalificatievraagstuk. 4.4.1 Inhoudelijke betekenis van de criteria Het evenredigheidsbeginsel is, als verdedigingsrecht, onderdeel van het recht op een eerlijk proces zoals vastgesteld in artikel 6 EVRM. Er dient dan wel sprake te zijn van een ‘criminal charge’, oftewel strafvervolging naar aanleiding waarvan de rechten van artikel 6 EVRM ingeroepen kunnen worden. Het ‘criminal charge’ karakter van een sanctie wordt aan de hand van drie criteria bepaald: de juridische kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht, de aard van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie. Het ‘criminal charge’ begrip kent een ruime strekking en is niet beperkt tot enkel (nationaal) strafrechtelijk gekwalificeerde normschendingen.162 Volgens het EHRM zou een dergelijke formele invulling van het begrip tot gevolg kunnen hebben dat de beoogde rechtsbescherming via artikel 6 EVRM miskend wordt. Wat dat betreft legt het eerste criterium, de juridische kwalificatie naar nationaal recht, daarom ook beduidend minder gewicht in de schaal ten opzichte van de overige criteria. Kenmerkend in het kwalificatievraagstuk van de ‘criminal charge’, en volgend uit de overwegingen van het EHRM, lijken te zijn de aard van de overtreden norm (in combinatie met) de aard en zwaarte van de sanctie. Met name dit laatste criterium zal in veel gevallen doorslaggevend zijn. De punitiveit van de sanctionering, niet zijnde het persoonlijk ervaren ‘leed’ door bestrafte, speelt een belangrijke rol maar is steeds moeilijker vast te stellen. Niet alleen omdat het punitieve karakter van een sanctie in verschillende vormen tot uiting kan komen (boete/maatregel), maar ook omdat de keuze in het handhavingsbeleid voor de een of andere sanctioneringsvorm als zodanig niet altijd even transparant is. Vooralsnog is de nationale invulling van de maatregel duidelijk. Zowel wetgever als rechter menen dat artikel 27 WW onvoldoende punitiviteit bezit om deze onder het ‘criminal charge’ begrip en reikwijdte van artikel 6 EVRM te scharen.
Dit komt tot uiting in de autonome benadering van het ‘criminal charge’ begrip, zie onder meer EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk) r.o. 18: ‘(…) as this word is understood within the meaning of the Convention. (…)’ en EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk) r.o. 30: ‘(…) These expressions are to be interpreted as having an “autonomous” meaning in the context of the Convention and not on the basis of their meaning in domestic law (…)’. Zie ook J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004, p. 411/412. 45 162
4.4.2 Toetsing aan het ‘criminal charge’ kader Nu moet worden bezien in hoeverre het nationaal perspectief op de maatregel gelegitimeerd kan worden met het ‘criminal charge’ kader zoals dat door het EHRM is aangereikt. Daartoe worden de geldende ‘criminal charge’ criteria stapsgewijs afgelopen. 4.4.2.1 Juridische kwalificatie naar nationaal recht Zoals is betoogd heeft dit eerste criterium nog maar weinig betekenis in de vaststelling van ‘criminal charge’. De maatregel is door de wetgever en rechter duidelijk als reparatoir bestempeld. Zodoende valt het niet onder het nationale strafrecht en is het niet automatisch een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Het feit dat dit eerste criterium bij administratieve sanctionering minder relevant is dan de volgende twee criteria,163 geeft reeds aan dat een meer inhoudelijke toetsing van de maatregel noodzakelijk is om te beoordelen of artikel 6 EVRM al dan niet van toepassing is. 4.4.2.2 Aard van de overtreden norm In het kwalificatievraagstuk ziet dit tweede criterium op de aanwezigheid van een gedragsvoorschrift, tot uiting komend in een (overtreden) norm, alsmede de algemene werking hiervan. Dat de geschetste verplichtingen in artikel 24 en 26 WW normen zijn die gedragsvoorschriften omhelzen moge duidelijk zijn. Wat betreft de maatregel is dit ook geen discussiepunt.164 Het EHRM acht het, in de bepaling van de overtreden norm, aldus ook relevant of de geschonden norm een algemeen verbindend karakter kent.165 De CRvB heeft de reikwijdte van de WW normen beperkt tot diegenen die een beroep doen op deze wet, namelijk uitkeringsgerechtigden.166 Demeersseman spreekt deze beperkte reikwijdte van artikel 24 en 26 WW tegen. Hij is van mening dat de WW-normen gericht zijn ‘towards all citizens in their capacity’ als werknemers, waardoor er sprake zou zijn van een ‘general character of the rule’ (algemeen verbindend karakter).167 Het hangt er maar net van af op welke wijze wordt gekeken naar de algemene werking van de betreffende norm. Zo heeft het Hof de fiscale boete als ‘criminal charge’ gekwalificeerd, mede omdat de overtreden norm gericht was tot alle burgers die belasting Zie EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 52: ‘(…) In any event, the indications furnished by the domestic law of the respondent State have only a relative value. The second criterion stated above - the very nature of the offence, considered also in relation to the nature of the corresponding penalty - represents a factor of appreciation of greater weight (…)’, en J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004, p. 410. 164 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 32. 165 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) towards all citizens in their capacity (…)’. 166 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt. Deze uitspraak is later door de Raad bevestigd in CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen. 167 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9. 46 163
betalen.168 De groep belastingbetalers kwam geen aparte status toe en werd niet beperkt tot normaddressaat. Belastingbetalers worden pas met een fiscale boete geconfronteerd indien bepaalde voorwaarden niet zijn nageleefd. In gelijke zin kan men redeneren over uitkeringsgerechtigden: deze lopen pas het risico een maatregel opgelegd te krijgen, zodra ze de verplichtingen van artikel 24 en/of 26 WW niet nakomen. Tot die tijd zijn ze, als werknemer, premieafdrager en zodoende verzekerde voor eventuele toekomstige WW-aanspraken. In zoverre kunnen werknemers, overeenkomstig de benadering van Demeersseman, als groep worden benaderd tot wie de norm algemene werking heeft. Er wordt dan vanuit het perspectief van de premieafdragers, in de zin van verzekerden en potentiële uitkeringsgerechtigden, geredeneerd. De wetgever heeft aan de normen van artikel 24 en 26 WW een risico- en schadebeperkend karakter toegekend. Deze ‘met het risico samenhangende normen’ zijn, alweer, expliciet in de verzekeringsrelatie geplaatst. Met de geschepte voorwaarden wordt beoogd de instroom tot de WW te beperken en de uitstroom te bevorderen, alsmede de uitkeringsgerechtigde te stimuleren uit zijn werkloosheidspositie te komen. Gezien deze doelstelling zou de maatregel enig leedtoevoegend karakter ontberen, en wordt het optreden via de maatregel als ‘technische handhaving’ gekenmerkt. Het lijkt mij niet onaannemelijk dat een dergelijk nationale etikettering op artikel 27 WW door het EHRM wordt verdacht als mogelijke omzeiling van artikel 6 EVRM. Ook Lenos, een sterk tegenstandster van ‘criminal charge’ kwalificatie, ontkent niet dat dit technische handhavingsargument het Hof zeker niet hoeft te belemmeren in een ‘criminal charge’ toetsing.169 Gezien het verzekeringskarakter van de WW en het hieraan gelieerde verzekerde risico is het niet geheel opmerkelijk dat de wetgever, ten aanzien van het verzuim van WW verplichtingen, aansluit bij het private verzekeringsrecht. Het verband wordt gelegd met schadebeperkingsregels die men hier aantreft.170 In dit kader wordt verlaging van de WWuitkering (de maatregel) vergeleken met verlaging van de schadevergoeding door de inboedelverzekeraar. Deze verlaging is dan het gevolg van onvoldoende inspanningen die aan de zijde van belanghebbende zijn verricht, teneinde de schade, welke het gevolg kan zijn van bijvoorbeeld een overstroming, zo veel mogelijk te beperken.171 Bij de kwalificatie van de maatregel wordt door sommigen, vanuit het perspectief van de overtreden norm(en), een parallel getrokken met de fiscale boete. Die vergelijking is te begrijpen nu het fiscale recht, net als het sociaal verzekeringsrecht, een apart rechtsgebied omhelst waarin gelijksoortige administratieve sanctionering plaatsvindt welke uitdrukkelijk wel onder de bescherming van artikel 6 EVRM is geplaatst.172 De kritiek van Lenos op deze gelijktrekking ziet op het feit dat de fiscale boete, in tegenstelling tot de maatregel, wordt opgelegd naar aanleiding EHRM 23 juli 2002, nr. 34619/97 (Janosevic/Zweden), r.o. 68: ‘(…) directed towards all persons liable to pay tax in Sweden and not towards a given group with a special status (…)’. 169 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 96. 170 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 79 en 85. 171 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7, p. 12. 172 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104, r.o. 4.2. 47 168
van een ander soort normschending, namelijk het niet verstrekken van inlichtingen. In de WW is hiervoor de bestuurlijke boete gereserveerd.173 De kritiek van Lenos voor wat betreft de vergelijking tussen de maatregel en fiscale boete is begrijpelijk, nu deze onzuiver is. Fiscale sanctionering kent boetes in de vorm van verzuim-, dan wel vergrijpboeten. Deze boeten zijn gericht op het inscherpen van verplichtingen gericht tot medewerkingverlening. De maatregel kan daarom naar zijn aard beter vergeleken worden met de verzuimboete die op gelijksoortige normschendingen ziet, bijvoorbeeld het niet (tijdig) invullen van de belastingaangifte. Vergrijpboeten daarentegen zien expliciet op het opzettelijk geen, onjuist of onvolledig aangifte doen. Dergelijke boeten zijn aldus gericht op het bestraffen van verwijtbare handelingen, vergelijkbaar aan de bestuurlijke boete in de WW.174 Aan de hand van deze indeling, waarbij de sanctionering wordt afgestemd op de soort normschending (inlichtingenplicht versus risicobeperkende verplichtingen), menen sommigen dat de ‘criminal charge’ kwalificatie van de bestuurlijke boete in de weg staat aan het strafkarakter van de maatregel.175 In de literatuur is echter kritiek te bespeuren op deze rubriceringsmethode.176 Ook ik heb enigszins moeite met de wijze waarop het verschil in toepassing van de sanctioneringsvormen wordt gelegitimeerd. Er wordt een indeling gemaakt in soort verplichting (inlichtingen versus risicobeperkende), welke al dan niet als strafbaar worden bestempeld. Beide vormen van verplichtingen zouden zich in principe kunnen lenen voor strafrechtelijke sanctionering. Dat de wetgever hierin een onderscheid maakt is een keuze, maar de gekozen etikettering zegt op zichzelf niets over de aard van de schending. Tevens is een notie als ‘laakbaarheid’ niet voorbehouden aan het strafrecht en, zoals Hazewindus stelt, waarom zou dan het niet aanvaarden van passende arbeid (artikel 24 lid 1 sub b WW) minder laakbaar zijn dan het verzwijgen van inkomsten (artikel 25 WW)? Voorts bezitten sancties vaak zowel een preventief als repressief aspect, of deze nou gericht zijn tot individuele gedragsbeïnvloeding (maatregel/verzuimboete) of tot uiting komen in schuldvergeldende sancties (bestuurlijke boete/vergrijpboete). De nadruk zal soms meer op het ene dan wel het andere aspect liggen, maar zegt op zichzelf niets doorslaggevend over het karakter van die schending.177
173
E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741. 174 F.J.P.M Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 13/14. 175 Dit zogenaamde verwantschapscriterium wordt door Roording bepleit: het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM wordt dan beperkt tot sancties die parallelle strafbaarstellingen kennen of welke uit het strafrecht zijn overgeheveld. Voor de schending van de inlichtingenplicht zijn de oude strafbepalingen, artikel 133/134 (oud) WW, overgeheveld naar artikel 227a, 227b, 447c en 447d Sr. Zie J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 37. 176 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 21-23. Zie ook § 4.3.3. 177 J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 148/149. Zie ook § 4.5.2. 48
4.4.2.3 Aard en zwaarte van de sanctie In combinatie met de aard van de overtreden norm, legt dit derde criterium veel gewicht in de schaal in de ‘criminal charge’ toetsing. De sanctie wordt tweezijdig belicht: enerzijds zal de aard van maatregel punitief moeten zijn waarbij, anderzijds, deze punititviteit tot uiting dient te komen in de zwaarte van de sanctionering. Beide aspecten worden behandeld. Ten aanzien van de aard van de sanctie kent het EHRM betekenis toe aan het feit dat deze punitief is: bestraffend en afschrikwekkend.178 Verdere definiëring ontbreekt, maar vaak wordt in dit kader ook nog leedtoevoeging als element genoemd alsmede, in vergelijkbaar perspectief, vergelding en terechtwijzing.179 De wetgever en rechter zijn erg duidelijk geweest: de maatregel is reparatoir van aard nu het uitdrukkelijk dient ter compensatie van de toegebrachte schade op het werkloosheidsfonds. Men moet een en ander zien tegen de achtergrond van het doel en de strekking van de WW: inkomensbescherming voor onvrijwillig werklozen.180 De bedoeling is voorts dat er, samen met de bestuurlijke boete, een preventieve werking van uitgaat zodat de voorwaarden als bedoeld in artikel 24 en 26 WW worden nageleefd.181 Deze norminprenting en preventie kan echter ook als argument gebruikt worden in de stelling dat de maatregel punitief is. Hazewindus stelt zich op het standpunt dat oplegging van een maatregel in feite het ‘uitdelen van een tik’ is, met als doel overige uitkeringsgerechtigden ervan te weerhouden tot dezelfde normschendingen over te gaan.182 Demeersseman betoogt dat met deze terechtwijzing, bedoeld of onbedoeld, ook geldelijk leed gepaard gaat. Het doel van de WW is weliswaar gericht op schadebeperking, maar dat zou volgens hem geen beslissende invloed mogen hebben op de karakterisering van de maatregel in de vorm van een soort schadevergoeding.183 Dit is een terecht punt. Zulke algemene (privaatrechtelijke) noties waarop de norm is gebaseerd doet niets af aan het bestraffende aspect dat inherent is aan de sanctie zelf. Bovendien geschiedt de leedtoevoeging niet in het kader van herstel van de rechtmatige toestand, waarbij het recht op uitkering met terugwerkende kracht tot nihil wordt gebracht. Daarvoor zijn in de WW immers aparte herzienings- en intrekkingsbepalingen opgenomen die tot
EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) the sanction (…) seeks to punish as well as to deter (…)’. 179 Zie onder meer J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 32 en W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634. 180 Dit verband wordt uitgedrukt in het eerder genoemde technisch handhavingsargument. Zie Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12. 181 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7, p. 12. Verheul spreekt van gedragsbeïnvloeding of norminprenting, zie J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 38. 182 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636. 183 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 11. 49 178
terugvordering van het onverschuldigd betaalde moet leiden.184 Volgens Lenos is het bestaan van deze bepalingen aanwijzing voor de feitelijk punitieve werking van de bestuurlijke boete, ook al zou de wetgever deze niet als zodanig hebben bestempeld.185 Nu de maatregel, net als de bestuurlijke boete, niet voorziet in eerder bedoelde herstel, zou de aanwijzing van punitiviteit dan niet evenzeer voor de maatregel moeten gelden? Aansluitend op de vergelijking met het privaatrecht inzake schadebeperking, wordt het reparatoire karakter van de maatregel mede ontleend aan het feit dat deze opgelegd wordt in een verzekeringsrelatie. Deze opvatting miskent mijns inziens, hoezeer er ook bepaalde overeenkomsten zijn met de ‘gewone’ verzekering(srelatie), het publiekrechtelijke kader waarin deze verzekeringsrelatie in is ontstaan en waaraan het UWV zijn sanctiebevoegdheid aan ontleent.186 In hoeverre de maatregel in dezelfde rechtsbetrekking wordt opgelegd lijkt mij minder relevant dan de wetgever ons wil doen geloven, nu oplegging van fiscale boetes eveneens plaatsvindt in dezelfde fiscale verhouding en de kwalificatievraag hier wel positief uitvalt.187 De bestraffende en afschrikwekkende werking die van een sanctie uitgaat zal in de toepassing ervan blijken. Een aantal factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij het opleggen van de maatregel (alsmede de hoogte hiervan), zijn de volgende: de ernst van het feit, de cumulatie van verwijtbare gedragingen, recidive, de mate waarin betrokkene redelijkerwijs verwijt kan worden gemaakt en (wijziging in de) omstandigheden van persoon en gezin.188 Ik meen dat dit een belangrijke aanwijzing is voor het feit dat de maatregel toch iets meer is dan een sanctie ‘ter schadebeperking’, nu in de klassieke straftoemeting deze elementen ook (tegen elkaar) worden afgewogen.189 Voor wat betreft de zwaarte van de sanctionering zijn door het EHRM evenmin duidelijke richtlijnen gegeven. Dat de last volgend uit boetes zwaar genoeg is, staat in ieder geval vast.190 Eventuele disproportionaliteit tussen het geschonden voorschrift en de hoogte van de maatregel wordt door de CRvB weggewuifd met het werkhervattingargument. Dit houdt in dat uitkeringsgerechtigde, bij verzuim van verplichtingen omtrent passende arbeid, de maatregel en de zwaarte ervan kan doen stoppen door weer aan het werk te gaan.191 Dit lijkt mij incorrect, nu het effect van de sanctie niets afdoet aan de mate van bestraffing en afschrikking die daar echter
Artikel 22 jo. 36 WW. Men bevindt zich dan reeds in de derde pijler: het uitbetalen van de uitkering. Vermeldingswaardig in dit kader is dat zulke herzienings-, terugvorderings-, en schorsingsbesluiten op zich zelf staan en geen maatregelen zijn. 185 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 111. 186 Er bestaat immers een wettelijke verplichting om premie te betalen, zie W.G.A. Hazewindus, naschrift op ‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 753. 187 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106. 188 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636. 189 .M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 40. 190 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) and usually consisting of fines (…)’. 191 CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132. 50 184
steekt.192 Ook Lenos, duidelijk voorstandster van het wetgeversperspectief, verdedigt het punitieve karakter van de maatregel voor zover er duidelijk sprake is van disproportionaliteit.193 Voorts zou het zogenaamde open-einde karakter van de maatregel strafkwalificatie in de weg staan. Dit argument is reeds onderuit gehaald met een verwijzing naar de indeling van de maatregel in verschillende kortingscategorieën, zodat de zwaarte van de maatregel wel degelijk bepaalbaar is.194 Sterker nog, de vierde categorie houdt een blijvende gehele weigering van de uitkering in. Nu het EHRM onder meer de maximaal mogelijke sanctionering medebepalend acht,195 lijkt het mij onaannemelijk dat het Hof op dit punt de maatregel als te miniem zou afdoen. 4.4.3 Volgorde criteria: alternatief of cumulatief? De aangereikte ‘criminal charge’ criteria zijn door het EHRM lange tijd in alternatief verband toegepast.196 Op enig moment is door het Hof toch voor een cumulatieve benadering gekozen,197 waarna uiteindelijk is gekozen voor primair een alternatieve werking van de criteria en, bij uitzondering, cumulatie.198 In de literatuur is een dergelijke middenweg als oplossing geaccepteerd en overgenomen. De cumulatieve werking van de criteria wordt in dit kader begrepen als het gezamenlijk meewegen van de individueel getoetste criteria. Hierbij speelt de aard en zwaarte van de sanctie een rol indien aan de hand van het eerste en tweede criterium (met name het tweede: de aard van de overtreden norm), het strafkarakter van de sanctie niet vastgesteld kan worden.199 Wat mij is opgevallen in de discussie rondom de vaststelling van de aard van de maatregel, is dat de keuze voor het een of andere (punitief dan wel reparatoir), wezenlijk wordt beïnvloed in de wijze waarop de criteria ten opzichte van elkaar worden beschouwd. Men is er het over eens dat het eerste criterium, de juridische kwalificatie naar nationaal recht, beduidend minder relevant is ten opzichte van de andere twee criteria. Maar juist de wijze waarop de aard van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie ten opzichte van elkaar verhouden, daar is men het Zo ook Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 10. E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 91. 194 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106. 195 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34. 196 EHRM 25 augustus 1987, nr. 9912/82, NJ 1988, 938 (Lutz), r.o. 55: ‘(…) The Court points out that the second and third criteria adopted in the judgments in the Engel and Others case and the Öztürk case are alternative and not cumulative ones: (…)’. 197 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) None of them is decisive on its own, but taken together and cumulatively they made the "charge" in issue a "criminal" one (…)’. 198 Deze cumulatie geschiedt indien de analyse van de (individuele) criteria, geen uitkomsten biedt. Zie EHRM 24 september 1997, nr. 93/1996/712/909, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland), r.o. 33: ‘(…) It is consequently necessary to examine the sanction in the light of the second and third criteria mentioned above (…) In this respect, the Court recalls that these criteria are alternative and not cumulative ones: (…) This does not exclude that a cumulative approach may be adopted where the separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a “criminal charge” (…)’. 199 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 37. 51 192 193
niet eensgezind over. Dit heeft invloed op de wijze waarop de maatregel als sanctie wordt gekarakteriseerd. Lenos, als tegenstandster van ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel, verwijst regelmatig naar de aard van de overtreden voorwaarden als vastgelegd in artikel 24 en 26 WW. Zij wijst er in dit kader op dat deze verplichtingen geen algemene reikwijdte hebben, en gericht zijn op het beperken van het verzekerde risico.200 De beoordeling van de aard en zwaarte van de sanctie is dan niet langer noodzakelijk, maar mocht deze wel plaatsvinden, dan wordt vooral gesteund op verzekeringstechnische argumenten die reeds bij het tweede criterium zijn aangevoerd. Voorstanders van ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel daarentegen, beoordelen zowel het tweede en derde criterium meer op zich zelf. Pas na deze onafhankelijke toetsing worden de uitkomsten tegen elkaar afgezet.201 Dat de toetsing op deze wijze dient te geschieden, wordt onderbouwd met verwijzing naar de overwegingen van de HR in de vaststelling van het strafkarakter van fiscale boeten.202 Voor de rechter was het voldoende het algemeen verbindend karakter van de overtreden norm (2e criterium) vast te stellen en, aanvullend daarop, het punitieve karakter van de sanctie zelve (3e criterium) om ‘criminal charge’ aan te nemen. Mede in aanmerking nemende dat het EHRM een extensieve interpretatie van artikel 6 EVRM voorstaat, 203 meen ik dat laatstgenoemde benadering de juiste is. Zo duidelijk als bepaalde begrippen op eerste gezicht ook mogen lijken, bovenstaande laat zien dat deze voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. Dat het EHRM geen inzicht heeft gegeven in enkele belangrijke begrippen (‘punish and deter’: punitief/bestraffend en afschrikwekkend), maakt een en ander nog moeizamer. Wat in ieder geval uit de toetsing volgt, is dat het lang niet zeker is in hoeverre het EHRM mee zou gaan in de visie van onze wetgever en rechter. De vraag is in hoeverre de verzekeringsratio, waarop de maatregel is gegrond en waarmee de maatregel als sanctie hoofdzakelijk ook wordt opgevuld, is achterhaald ten opzichte van en het punitieve karakter daarvan. Het is daarom interessant, voor wat betreft dit belangrijke punitieve aspect, de grenzen met het strafrechtelijke sanctierecht nader te onderzoeken. 4.5 De maatregel als ‘criminal charge’ Nadat zowel op nationaal als internationaal niveau de standpunten omtrent het kwalificatievraagstuk van de maatregel zijn beoordeeld, is in voorgaande paragrafen een eigen balans opgemaakt. Bij de toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria, zoals deze nationaal is geschied, zijn gegronde vraagtekens geplaatst. De vraag is of de maatregel niet een zodanige evolutie is ondergaan dat het meer is geworden dan alleen een ‘reactie op’. De maatregel wordt door sommigen dan ook wel treffend als strafkorting bestempeld, waarbij de korting ziet op het (gedeeltelijk) inhouden van de uitkering. Ikzelf neig ook naar deze aanname, of in ieder geval de 200
In de vergelijking met de fiscale boete, zie E.E.V Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741 en, in het kader van de ‘criminal charge’, E.E.V. Lenos, ‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 752. 201 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 104/105. 202 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104. 203 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 7. 52
aanname dat de maatregel enig strafkarakter bezit. In deze paragraaf zal ik dit nader betogen waarbij ik mijzelf de ruimte toelaat om, tegelijk, enkele belangrijke aspecten aan te stippen die relevant zijn voor het kwalificatievraagstuk. 4.5.1 Grenzen strafrechtelijk sanctierecht & artikel 6 EVRM Toepassing van artikel 6 EVRM zou mijns inziens niet voorbehouden moeten worden tot strikt strafrechtelijke sancties, wat dat ook moge betekenen. Het strafrechtelijke sanctiestelsel en, zeker de laatste paar decennia waarin een toename is te bespeuren van administratieve sanctionering zoals in sociaal verzekeringsrecht en fiscale recht, dienen niet als gescheiden werelden te worden benaderd. Administratieve sanctionering is een uitvloeisel van wat oorspronkelijk aan het bestuur voorbehouden taken waren. Dit heeft tot een zekere verzelfstandiging geleid voor wat betreft de op te leggen sancties, zodat artikel 6 EVRM eveneens van grotere betekenis is geworden. Twee in het oog springende ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat het strafrecht, en daarmee ook de rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM, in het administratieve betekenis hebben gekregen. In de eerste plaats wordt gewezen op de wederzijdse beïnvloeding (‘osmose’) van verschillende rechtsgebieden. Zo werken strafrechtelijke normen, al dan niet via artikel 6 EVRM, in het administratieve recht door. Andersom kunnen de beginselen van behoorlijke procesorde worden beschouwd als uitvloeisel van de abbb’s. Ten tweede is rechtshandhaving niet langer voorbehouden aan strafrechtelijke organen, maar is het een verantwoordelijkheid van de gehele overheid geworden. Zodoende is er tussen beide rechtsgebieden sprake van een wisselwerking.204 Schaduwzijde van dergelijke indirecte invloeden zou er echter ook toe kunnen leiden dat artikel 6 EVRM een overkill aan rechtsbescherming gaat bieden. Middels een genuanceerde toepassing, welke afhankelijk worden gesteld van onder meer de sanctionering, sanctieoplegger en rechtsstelsel, wordt dit mijns inziens reeds voldoende ondervangen. Een dergelijke genuanceerde benadering is eveneens door het Hof gebruikt.205 Bovendien is het aannemelijk dat het Hof, zeker in het geval van rechtswaarborgen en –bescherming, eerder voor een extensieve dan een enge benadering zal kiezen. Hoewel het EHRM nog niet geconfronteerd is geweest met het kwalificatievraagstuk inzake sanctionering binnen het sociaal verzekeringsrecht, is het onwaarschijnlijk dat zulke sanctievormen het ‘criminal charge’ kader in negatieve zin zouden bijstellen. Reeds bij de bekende CRvB uitspraken zijn hier de nodige vraagtekens bij geplaatst. 206 Mijns inziens is dan ook niet te verwachten dat het Hof, voor wat betreft de benadering van de ‘criminal charge’, een nieuwe weg inslaat en de maatregel om deze reden de bescherming van artikel 6 EVRM zou ontnemen. Deze aanname lijkt mij des te meer gerechtvaardigd indien men kijkt naar de ontwikkelingen van onder andere het fiscale recht en, recentelijk, het bestuursstrafrecht. In al deze rechtsgebieden, en daar kan ook het sociaal verzekeringsrecht onder geschaard worden, is het handhavingsbeleid niet even helder als voorheen. Hiermee bedoel ik dat, met de komst van administratieve organen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving, afdoening middels bepaalde sanctievormen steeds grotere norminscherpend en repressieve elementen bezitten. Daar J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 125-128. Idem, p. 29. 206 Zie Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9. 204 205
53
waar de punitieve grenzen in het handhavingsbeleid steeds moeilijker af te bakenen zijn, zal het EHRM bij ‘twijfelgevallen’ zoals de maatregel eerder de zijde kiezen van de zwakkere burger. 4.5.2 Reparatoir en punitief: twee uitersten? In de toetsing aan het ‘criminal charge’ kader, zijn in de vorige paragraaf reeds enkele kanttekeningen geplaatst bij het veronderstelde reparatoire karakter van de maatregel. Zo heb ik betoogd dat de maatregel kan worden beschouwd als terechtwijzing in de vorm van (financiële) leedtoevoeging. Hiernaast is gewezen op de herzienings- en intrekkingsbepalingen in de WW, waarbij een reparatoire etikettering beter past. Ten slotte zijn er overeenkomsten met de klassieke straftoemeting gedetecteerd. Overige wetstechnische aanwijzingen, welke het voorgestelde reparatoire karakter van de maatregel tegenspreken, zijn ook voorhanden . Zo bepaalt artikel 27 lid 9 WW dat, bij cumulatie van geschonden verplichtingen (waaronder die in het kader van inlichtingen), de bestuurlijke boete prevaleert.207 Dit lijkt tegenstrijdig indien men betoogd dat de maatregel slechts reparatoir werkt, nu er niets op tegen lijkt de maatregel in zodanige hoedanigheid met een punitieve bestuurlijke boete te cumuleren. Nu de wetgever zelf deze cumulatie verbiedt, ziet hij in de maatregel wellicht een groter punitief element dan oorspronkelijk is overwogen. Louter reparatoire sancties zijn schaars,208 zodat de conclusie gerechtvaardigd is dat vrijwel elke vorm van sanctietoepassing (in ieder geval) gedeeltelijk punitief van aard is. Het lijkt mij aldus onterecht de maatregel vanuit een puur reparatoir perspectief te beschouwen. Mijns inziens kan maatregeloplegging niet alleen als preventieve prikkel worden beschouwd, maar kent het ook onmiskenbare repressieve elementen. Het is niet alleen een stok achter de deur, maar bezit eveneens een sterke op zichzelf een inscherpingsfunctie. De nationale invulling van de maatregel miskent dit. Indien men met een (gedeeltelijk) punitieve bril de maatregel beschouwd, is er nog ruimte om, aan de hand van de overige criteria, het daadwerkelijke ‘criminal charge’ karakter te achterhalen. Een enkel reparatoire vastlegging sluit een dergelijke, meer genuanceerde benadering, bij voorbaat uit.209 Noemenswaardig, en (wellicht) relevant voor een eventuele toekomstige EHRM toetsing van de maatregel, is de wijze waarop in andere, aan het EVRM aangesloten, lidstaten tegen sanctionering in het sociaal verzekeringsrecht wordt aangekeken. Uit een klein rechtsvergelijkend onderzoek, 210 blijkt dat de meeste lidstaten een vergelijkbaar systeem als dat in Nederland kennen. Eventuele verzuimen in het kader van de inlichtingenplicht worden strafrechtelijk, al dan niet middels een boete, afgedaan. Enkele lidstaten kennen een dergelijk strafkarakter ook toe aan schending van controlevoorschriften (Luxemburg, Engeland en Zwitserland), maar de meesten verbinden aan 207
Artikel 27 lid 9 WW luidt als volgt: “Het opleggen van een maatregel blijft achterwege indien voor dezelfde gedraging een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 27a wordt opgelegd.” 208 Bestuursdwang en terugvordering van ten onrechte toegekende uitkeringen worden in dit kader genoemd. Zie P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 469. 209 J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 128. 210 De landen die in het onderzoek zijn betrokken zijn: Engeland, Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland, Luxemburg, Frankrijk en België. 54
sanctionering ten gevolge van het voorkomen/beperken van het sociale risico dit strafkarakter niet.211 Kanttekening bij deze bevindingen is dat het onderzoek al enigszins gedateerd is (1998). Bovendien is reeds eerder vastgesteld dat toekenning van een strafkarakter naar nationaal recht (eerste criterium), voor het Hof slechts een eerste aanwijzing vormt, maar zeker niet doorslaggevend is in de aanname van ‘criminal charge’. Een zwart-wit benadering in de kwalificatie van een sanctie zal aldus vaak mislukken, nu de begrippen ‘punitief’ en ‘reparatoir’ ideaaltypen zijn. Met ander woorden: het zijn uitersten waartussen zich een spectrum aan sancties bevinden die beide aspecten vertonen. 212 Rubricering in de een of andere categorie is, ook voor wat betreft de WW-verplichtingen, niet geheel van kritiek ontheven. Zo kan gewezen worden op de overlap die bestaat tussen risico- en schadebeperkende verplichtingen (artikel 24/26 WW) en de inlichtingenplicht (artikel 25 WW). De inlichtingenplicht ziet namelijk, evenzeer als verplichtingen genoemd in artikel 24 en 26 WW, op risico- en schadereductie. Hiernaast bevatten controlevoorschriften op gelijke wijze vormen van inlichtingenplicht en -verstrekking. De strikte indeling naar en verhouding tussen de inlichtingenplicht en schade- en risicobeperkende (controle)voorschriften, zijn mede daarom onzuiver te noemen.213 4.5.3 Rechterlijke toetsing Terug naar de crux voor wat betreft de toepassing van het evenredigheidsbeginsel: de rechterlijke toetsing. Met de invoering van de Wet BMTI verdween de discretionaire bevoegdheid van de uitvoeringsorganen ten gevolge waarvan maatregeloplegging een plicht werd. De mogelijkheid om in de zwaarte van de maatregel te variëren, werd eveneens sterk gereduceerd. Het gevolg van deze wets- en beleidswijziging is dat er een discrepantie is ontstaan in de mogelijkheid de ernst van de gedraging af te stemmen op de maatregel voor wat betreft de blijvend gehele weigering van de uitkering. Deze discrepantie komt tot uiting in de afwezigheid van een rechterlijke mitigeringsmogelijkheid in artikel 27 lid 2 WW. De praktische betekenis van dit verschil is des te groter nu gebleken is dat het niet aanvaarden van passende arbeid, een situatie die met de blijvend gehele weigeringsvorm van lid 2 wordt gesanctioneerd, zich al enige tijd in de top bevindt van de minst nageleven regels in de sociale zekerheid.214 De verschillende benadering is onterecht en werkt ongelijkheid in de hand, zeker als men beseft dat het verschil in (verwijtbare werkloosheid en) behouden, dan wel aanvaarden/verkrijgen van passende arbeid, in de praktijk vaak van toevalligheden zal afhangen.215 Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel biedt de rechter de vrijheid, daar waar dit tot evidente missers zou leiden, E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 65-72. 212 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634. 213 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 18-23 en 38/39. 214 K.P. Goudswaard en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2006, p. 646/647. 215 Zie in dit kader de voorbeeldcasus zoals uitgewerkt in voetnoot 158. 55 211
de fout van het UWV recht te trekken. ‘Criminal charge’ kwalificatie van de maatregel biedt in dit kader het voordeel dat deze toetsing ‘vol’ geschiedt, nu een toetsing aan het beginsel als onderdeel zijnde van abbb’s, slechts een marginale toetsing toelaat.216 4.6 Nuances In de vorige paragraaf in uitvoerig stilgestaan bij verschillende twistpunten die spelen in het kwalificatievraagstuk van de maatregel als ‘criminal charge’ zijnde. Een positieve beantwoording van het kwalificatievraagstuk zit met name in de punitiviteit die in deze sanctievorm verborgen zit. Voor wat betreft de maatregeloplegging in de praktijk en de concrete evenredigheidsproblematiek, zijn evenwel verschillende nuanceringen aan te brengen. Daar is deze paragraaf aan toegewijd. De kritiek in de literatuur op de wijze waarop de wetgever is omgesprongen met het ‘criminal charge’ kader en de (aanvullende) argumentatie van de CRvB in dit kader, dient te worden begrepen in de context ten tijde waarin verschillende aspecten nog niet in de WW waren verdisconteerd. Een goed voorbeeld in dit kader is de samenloop van de maatregel en bestuurlijke boete. Na de invoering van de Wet BMTI bestond er discussie in hoeverre deze samenloop in overeenstemming te brengen zou zijn met het ne bis in idem- en una via-beginsel welke indertijd van grotere betekenis werden, maar vooralsnog werden voorbehouden aan sancties die als ‘criminal charge’ konden worden aangemerkt.217 Zulke rechtswaarborgen die via artikel 6 EVRM een rol kunnen spelen, zijn inmiddels ondervangen in zowel wetgeving als beleid. Zo bepaalt artikel 27 lid 9 WW dat geen maatregel wordt opgelegd in geval de het verzuim kan worden afgedaan met een bestuurlijke boete. Het Maatregelenbesluit voorkomt samenloop van maatregelen.218 Voor wat betreft de evenredigheidsproblematiek, is reeds gewezen op het daadwerkelijke pijnpunt: de discrepantie tussen artikel 27 lid 1 en 2 WW. Daar waar het UWV de bevoegdheid heeft de zwaarte van de maatregel te bepalen, variërend van tijdelijke gedeeltelijke tot blijvend gehele weigering, vindt de evenredigheidstoets immers wel plaats. Artikel 27 lid 6 WW laat dit toe, waarbij de Beleidsregel maatregelen UWV elementen als ‘ernst’ en ‘verwijtbaarheid’ nader inkleurt. Het evenredigheidsbeginsel kent dus wel toepassing bij (schending van) verplichtingen zoals opgesomd in de leden 3 en 4.
W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634. Zie o.a. Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 12/13 en J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 70-81. 218 Zie artikel 9: “Indien sprake is van het niet of niet behoorlijk nakomen van meer dan één verplichting, bedoeld in de artikelen 3 tot en met 8, en het niet nakomen van deze verplichtingen voortkomt uit één oorzaak, wordt slechts één maatregel opgelegd, bij verschil die uit de hoogste categorie.” 56 216 217
4.7 Conclusie In dit laatste analyserende hoofdstuk is de maatregel afgezet tegen het ‘criminal charge’ kader. Hierbij zijn verschillende aspecten nogmaals de revue gepasseerd en is, met behulp van de argumenten die in de eerdere hoofdstukken uiteen zijn gezet, een eigen visie op het karakter van de maatregel gegeven. Hierbij is al snel gebleken wat voor significante rol het punitieve element van een sanctie speelt in de ‘criminal charge’ toetsing, en op welke wijze dit bestraffende en leedtoevoegende aspect van de maatregel in nationaal perspectief is miskend. De oorzaak hiervan is gelegen in de aangenomen verzekeringratio welke bepalend wordt geacht in de karakterisering van de maatregel. Mijns inziens onterecht, nu hier verschillende vraagtekens bij kunnen worden geplaatst voor wat betreft de gevolgen van een dergelijke ratio voor het kwalificatievraagstuk. De relatie tussen uitkeringsgerechtigde en het UWV kent overeenkomsten met private verzekeringsrelaties, maar deze zijn te bagatelliseren indien dit geplaatst wordt tegenover de uiteengezette kanttekeningen en argumenten die eerder lijken te wijzen in de richting van punitiviteit en aanname van ‘criminal charge’. Het verzekeringsprincipe dat onderdeel uitmaakt van de WW zegt dan ook eerder iets over de aanleiding tot het opleggen van een maatregel, dan het daadwerkelijke sanctiekarakter ervan. Sec toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria zal mijns inziens dan ook tot aanname van ‘criminal charge’ leiden. Bekijken we de maatregel in verhouding tot de evenredigheidsproblematiek, dan meen ik dat er ook andere oplossingen voorhanden zijn die de wettelijke discrepanties doen verdwijnen. Zonder ‘criminal charge’ kwalificatie aan te nemen, lijkt een wijziging van lid 8 in dit kader het meest voor de hand te liggen.
57
Hoofdstuk 5. Conclusie en aanbevelingen 5.1 Inleiding Het onderzoek naar het karakter van de maatregel ex artikel 27 WW wordt in dit hoofdstuk afgesloten. Aan de hand van de geformuleerde deelvragen wordt een samenvatting gegeven van de bevindingen welke uit het verrichte onderzoek zijn voortgekomen. De deelvragen zullen apart behandeld worden waarna teruggekomen wordt op de centrale probleemstelling. Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele aanbevelingen. 5.2 Beantwoording deelvragen In hoofdstuk 2 is het wettelijk kader van de maatregel nader toegelicht, en is stilgestaan bij de volgende deelvraag: Welke plaats neemt de maatregel binnen de WW in, en op welke wijze wordt in het beleid en rechtspraak deze sanctie benaderd? De maatregel van artikel 27 WW was lange tijd de enige sanctievorm waarmee gereageerd kon worden op misbruik van het werkloosheidsfonds. Na de invoering van de Wet BMTI in 1996 werd, naast de maatregel, plaats gemaakt voor een andere sanctievorm: de bestuurlijke boete. De keuze voor een duaal sanctiestelsel werd ingegeven door de wens effectiever te kunnen optreden tegen misbruik van de WW voorzieningen. De bestuurlijke boete werd door de wetgever als zodanig een punitief karakter toebedeeld en als ‘criminal charge’ aangemerkt, en wordt opgelegd naar aanleiding van schending van de inlichtingenplicht (artikel 27a jo. 25 WW). De uitkeringsgerechtigde is via artikel 24 en 26 WW echter ook gebonden aan overige verplichtingen welke voorwaarden vormen waaronder het recht op WW ontstaat en gecontinueerd wordt. Ze zien op met het verzekerde risico samenhangende normen en beogen schade aan het werkloosheidsfonds, door oneigenlijk gebruik of misbruik, zoveel mogelijk te beperken. Artikel 24 WW ziet in dit kader op verplichtingen die zien op (verwijtbare) werkloosheid en passende arbeid, terwijl artikel 26 WW meer administratieve medewerkings- en re-integratie bepalingen bevat. Indien uitkeringsgerechtigde verzuimt de verplichtingen na te komen, wordt geageerd met de maatregel welke expliciet niet als ‘criminal charge’ is gekwalificeerd. De maatregel is onder te verdelen in vier categorieën: blijvend gehele, blijvend tijdelijke, tijdelijk gehele of tijdelijk blijvende weigering van de uitkering. Daar waar het UWV discretionaire bevoegdheid bezit om de zwaarte van de maatregel te bepalen (artikel 27 lid 3 en 4 WW), bepaalt artikel 27 lid 6 WW dat hierbij factoren als de ernst van de gedraging en verwijtbaarheid betrokken moeten worden. Hiernaast zijn verschillende beleidsregels voorhanden die richtlijnen bieden teneinde de zwaarte van de maatregel adequaat te kunnen bepalen. Verder is stil gestaan bij de beperkte rol die de ‘dringende reden’ (artikel 27 lid 8 WW) in de praktijk als uitsluitingsgrond heeft. 58
Hoofdstuk 3 stond in het teken van de volgende deelvraag: Op welke wijze speelt het evenredigheidsbeginsel een rol bij de maatregelentoesting, en wat is de inhoud van het ‘criminal charge’ begrip? In deze scriptie is het accent gelegd op zwaarste categorie van uitkeringsweigering: blijvend gehele weigering. De keuze hiervoor is ingegeven door de gesignaleerde discrepantie in rechterlijke matigingsbevoegdheid welke in artikel 27 lid 1 en 2 WW tot uitdrukking komt. Met enkel de mitigeringsbevoegdheid van lid 1 zou de wetgever reeds een volledige afweging met betrekking tot de evenredigheid hebben beoogd. Het lijkt erop dat de afwezigheid van een dergelijke rechterlijke matigingstoets in lid 2, welke overigens eveneens blijvend gehele weigering van de uitkering omvat, een schoonheidsfoutje van de wetgever is geweest. Het heeft voor de praktijk echter grotere gevolgen, zeker nu het toetsingskader van de rechter na de invoering van de Wet BMTI aanzienlijk is beperkt. Kon voorheen het besluit van het UWV aan de abbb’s, en daarmee aan het evenredigheidsbeginsel, getoetst worden, nu is de rechter gehouden aan het wettelijk systeem en het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb. Het gebrek aan mitigering in lid 2, waarmee voldaan zou worden aan het evenredigheidsbeginsel, is een gemis. Niet alleen omdat betrokkene in geval van ‘excuserende omstandigheden’ daardoor geheel aangewezen is op volledige ontheffing van de maatregel via de dringende reden van lid 8, hetgeen onwaarschijnlijk is, maar ook nu de aanleiding tot werkloosheid feitelijk bepaalt of de opgelegde maatregel al dan niet gematigd kan worden. Indien men hierbij bedenkt dat de grens tussen behouden (lid 1) en aanvaarden (lid 2) van passende arbeid in de praktijk niet duidelijk te trekken is, verbaast mij het verschil in mogelijke sanctiezwaarte en mitigeringsgevolgen des te meer. Deze leemte zou opgevuld kunnen worden door toetsing aan het evenredigheidsbeginsel via artikel 6 EVRM mogelijk te maken. In het derde hoofdstuk is tevens stilgestaan bij de betekenis van artikel 6 EVRM en de ‘criminal charge’. Artikel 6 EVRM is zowel van toepassing op civiele als strafprocedures. Lid 1 biedt in dit kader rechtswaarborgen die op beide procedures van toepassing zijn, terwijl lid 2 en 3 voorbehouden zijn aan sanctie die een ‘criminal charge’ karakter bezitten. Nu het evenredigheidsbeginsel onder de verdedigingsrechten van lid 3 geschaard wordt, zal de maatregel eerst als ‘criminal charge’ dienen te gelden alvorens het beginsel via artikel 6 EVRM een rol kan spelen. Voordeel hiervan is dat de evenredigheidstoetsing een ruimer bereik kent, in de zin dat er een volle in plaats van marginale toetsing (van de maatregelbesluiten) plaatsvindt. Om te kunnen spreken van ‘criminal charge’, dient de betreffende sanctie aan drie criteria getoetst te worden. Deze criteria zijn door het EHRM in het Özturk arrest vastgesteld en zien op: - de juridische kwalificatie naar nationaal recht, - de aard van de overtreden norm, en - de aard en zwaarte van de sanctie. De nationale juridische classificatie van de sanctie sec vult het strafvervolgingsbegrip formeel in. Dit brengt het gevaar met zich mee dat burgers onthouden kunnen worden van bescherming die artikel 6 EVRM biedt, indien de betrokkene verdragsstaat de normschending als nietstrafrechtelijk afdoet. Het EHRM staat daarom een inhoudelijke benadering van het ‘criminal 59
charge’ begrip voor. Mede hierom zijn de twee laatste criteria doorslaggevend in de ‘criminal charge’ toetsing, zeker daar waar het administratieve sanctionering betreft. De aard van de overtreden norm heeft betrekking op de aanwezigheid van een gedragsvoorschrift welke zich niet tot een specifieke normaddressaat richt, maar juist algemene werking heeft ten opzichte van iedereen. Voor wat betreft de aard en zwaarte van de sanctie geldt dat deze punitief dient te zijn. Het begrip ‘punitief’ wordt niet nader omschreven, maar noties als leedtoevoeging en terechtwijzing zijn hierin bepalend. In de praktijk zullen toepassing van het tweede en derde criterium hier en daar elkaar overlappen. De criteria werken in beginsel alternatief ten opzichte van elkaar, tenzij via een dergelijke benadering het strafrechtelijke karakter van de sanctie niet vastgesteld kan worden. In zo’n geval is cumulatie wel toegestaan. Opvallend in de discussie rondom het punitieve karakter van de maatregel, is dat de wijze waarop de criteria zich ten opzichte van elkaar verhouden, grote invloed heeft in het al dan niet aanwezig achten van punitiviteit. Tenslotte is in hoofdstuk 4 de laatste deelvraag behandeld: In hoeverre kan de maatregel als ‘criminal charge’ worden gekwalificeerd, en op welke wijze kan het evenredigheidsbeginsel binnen de maatregelentoetsing worden gebracht? Dit afsluitende hoofdstuk stond in het teken van een eigen analyse voor wat betreft de aard van de maatregel. Hierbij zijn verschillende kritische kanttekeningen gemaakt omtrent de wijze waarop de wetgever en rechter de maatregel hebben gekarakteriseerd en deze aan het ‘criminal charge’ kader hebben getoetst. In de eerste plaats geeft de verzekeringsratio, van waaruit de maatregel wordt bezien, een beperkend beeld in de daadwerkelijke omvang en effect van de maatregel. De rechtsbetrekking tussen het UWV en de uitkeringsgerechtigde bezit weliswaar overeenkomsten met private verzekeringsrelaties, maar is mijns inziens niet beslissend in de definiëring van de maatregel. Dit zou het publiekrechtelijke kader waaraan het UWV zijn sanctiebevoegdheid ontleent teveel miskennen. Het verzekerde risico vormt de aanleiding voor het opleggen van de maatregel, maar de gevolgen hiervan mogen niet op gelijksoortige gronden worden gebaseerd. Het schuld- en compensatie ‘jasje’ waarin de maatregel wordt gestoken, doet geen recht aan de bestraffende en afschrikwekkende werking die erachter steekt. Voor wat betreft het argument dat uitkeringsgerechtigde zelf, middels werkhervatting, invloed kan uitoefenen op het (financiële) effect van de maatregel, wordt over het hoofd gezien dat hierbij overige sociaal-economische factoren een significante rol spelen. Ten tweede heeft er naar mijn mening geen grondige toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria plaatsgevonden. Nog steeds worden dezelfde argumenten aangevoerd als de eerste CRvB uitspraak in dit kader, inmiddels alweer pakweg twintig jaar geleden. Argumenten waar ook de wetgever zich, bij de invoering van het duaal sanctiestelsel, aan heeft ontleend. Dit is onterecht, mede omdat ten aanzien van diezelfde rechtspraak indertijd reeds kritiek was te bespeuren. Er zou teveel zijn stilgestaan bij de eigen nationale classificatie, gebaseerd op het verzekeringsprincipe van de WW, waardoor men aan een daadwerkelijk toetsing van de ‘aard van 60
de overtreden norm’ en de ‘aard en zwaarte van sanctie’ niet of onvoldoende toekwam. Met name het opgeworpen argument dat de maatregel slechts dient ter ‘technische handhaving’, doet geen recht aan de inhoudelijke beoordeling die zou moeten plaatsvinden. Hiernaast meen ik dat, voor wat betreft de ‘aard van de overtreden norm’, betoogd zou kunnen worden dat de voorschriften van artikel 24 en 26 WW indirect algemene reikwijdte hebben naar alle werknemers als uitkeringsgerechtigden. Tenslotte is het punitieve karakter, tot uiting komende in de ‘aard en zwaarte van sanctie’, naar mijn mening in verschillende opzichten miskend, terwijl dit voor de maatregel de crux is in de beoordeling of er sprake is van ‘criminal charge’. Zowel wetgever als rechter kennen de maatregel slechts een reparatoir karakter toe en plaatsen dit, wederom, in de context van verzekering en schade: het geldt ter compensatie voor de toegebrachte schade aan het werkloosheidsfonds. Deze redering is mijns inziens te kort door de bocht; de maatregel bevat wel degelijk meerdere punitieve elementen. Ik wijs in dit kader op de belangrijkste: de norminscherping en terechtwijzing die met de maatregeloplegging gepaard gaat, de zwaarte waartoe de maatregel kan ‘oplopen’ (blijvende gehele weigering van de uitkering), alsmede de factoren waarmee rekening gehouden wordt bij deze oplegging. Deze komen namelijk overeen met die van de klassieke straftoemeting. Dit lijken mij valide argumenten om de maatregel als leedtoevoegend te karakteriseren, zeker nu dit (de leedtoevoeging) niet in het kader van herstel van de rechtmatige toestand geschiedt. Hiervoor zijn immers andere herzienings- en intrekkingsbepalingen in de WW voorhanden. 5.3 Beantwoording probleemstelling Na bovenstaande samenvatting is het tijd de probleemstelling, die aan het begin van deze scriptie is opgeworpen, in herinnering te roepen: ‘In hoeverre valt de maatregel ex artikel 27 WW als ‘criminal charge’ te kwalificeren en onder het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, te scharen?’ Een analyse van het ‘criminal charge’ kader, heeft geresulteerd in een positieve beantwoording van het kwalificatievraagstuk . Mede ten aanzien van het punitieve karakter van de maatregel hebben de wetgever en rechter verschillende steken laten vallen, en zijn er verschillende aanwijzingen voorhanden die erop wijzen dat de maatregel leedtoevoegend is. Gezien de extensieve interpretatie die het EHRM van artikel 6 EVRM erop nahoudt, lijkt aanname van ‘criminal charge’ niet ondenkbaar. Dit geldt des te meer indien men bedenkt dat het EHRM de neiging heeft sanctionering in die rechtsgebieden waar de grenzen in de handhaving steeds diffuser worden, zoals het sociaal verzekeringsrecht, als zodanig te kwalificeren. De ‘juridische kwalificatie naar nationaal recht’ is in dit kader nog maar van geringe betekenis. De ‘aard en zwaarte van de sanctie’ geldt in dit kader, samen met de ‘aard van de overtreden norm’, zijn de criteria die als beslissend sluitstuk gelden. De maatregel is naar mijn mening aldus als ‘criminal charge’ te kwalificeren, waardoor het evenredigheidsbeginsel via artikel 6 EVRM werking zou kunnen hebben. Het voordeel hierbij 61
zou zijn dat de maatregelbesluiten vol, in plaats van marginaal, getoetst worden. We hebben echter ook gezien dat de WW reeds zelf afstemming tussen de maatregel en ernst van de gedraging/mate van verwijtbaarheid beveelt, alleen voor wat betreft de blijvende gehele weigering van uitkering (artikel 27 lid 1 en 2 WW) is hier een aantoonbare discrepantie. Nu de evenredigheidsproblematiek zich niet tot de maatregelen strekt welke zijn opgelegd met het gebruik van de discretionaire bevoegdheid van het UWV (artikel 27 lid 3 en 4 WW), zou ervoor gekozen kunnen worden de verschillende sanctiegevolgen van de blijvende gehele weigering op andere wijze op te lossen. 5.4 Aanbevelingen Teneinde een balans in artikel 27 lid 1 en 2 te bereiken, zou men ervoor kunnen kiezen het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb, bijvoorbeeld door een vergelijkbare ‘tenzij’-formule in lid 2 op te nemen, te laten vervallen.219 Op deze wijze zou de ‘criminal charge’ discussie minder relevant zijn, nu de oplossing wordt gezocht in de rechterlijke toetsing. Dat rechterlijke betrokkenheid corrigerend en goed functioneert, is reeds af te leiden uit de wijze waarop de rechtspraak omging met maatregeloplegging ten tijde voor de invoering van de Wet BMTI. Het evenredigheidsbeginsel werd indertijd, als abbb zijnde, in de rechterlijke beoordeling betrokken. De variëteit aan mogelijke ‘excuserende omstandigheden’ is groot,220 waardoor deze rechterlijke vrijheid mij niet meer dan logisch lijkt. Voor een volledige toetsing van deze omstandigheden in verhouding tot de evenredigheid, is ‘criminal charge’ kwalificatie echter noodzakelijk. Een marginale toetsing beperkt de rechter in die zin dat het alleen ziet op de afweging gemaakt door het UWV (is het besluit kennelijk onredelijk?). De vraag is in hoeverre te verwachten is dat de mogelijkheid van rechterlijke toetsing, zeker als deze ‘vol’ geschiedt, een last zal vormen voor de rechterlijke macht. Ik denk dat een eventuele run naar de rechter in dit kader onvermijdelijk is teneinde de volle toetsing geheel tot zijn recht te laten komen. Eventueel zou in het beleid van het UWV reeds een voorportaal gemaakt kunnen worden in de vorm van een extra motiveringseis heeft, zodat aangebrachte evenredigheidsgeschillen bij de rechter sneller beoordeeld en afgedaan kunnen worden. Indien ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel onwenselijk wordt bevonden, dan lijkt mij herziening van artikel 27 lid 8 WW de moeite waard. Hierin komt het UWV de bevoegdheid toe van maatregeloplegging af te zien indien hiervoor dringende reden aanwezig zijn. Aan het begin van deze scriptie is reeds gebleken dat deze bepaling in feite een dode letter is. 221 De wetgever Zo ook Krijnen in zijn noot onder CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152. In het kader van de evenredigheidstoets speelde voor de invoering van de Wet BMTI onder meer de volgende omstandigheden een rol: de duur van het handelen/nalaten (CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38), de voorgeschiedenis (CRvB 23 oktober 1990, RSV 1991/94) , redenen voor ontslagname (CRvB 14 augustus 1990, RSV 1990/359), intentie van betrokkene (CRvB 13 november 1990, RSV 1990/106) en bewustheid van het verzuim (CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38). 221 Zie § 2.3.2. 62 219 220
heeft benadrukt dat evenredigheidstoetsing onder lid 8 niet toegestaan is,222 maar niet iedereen volgt dit standpunt. Een interpretatie van het begrip ‘dringende reden’ waarbij rekening wordt gehouden met de ernst van het gedrag van uitkeringsgerechtigde, zou juist recht doen aan de fundamentele betekenis van het evenredigheidsbeginsel in het sanctierecht. Dit geldt des te meer nu de abbb’s elders in de WW (bijvoorbeeld artikel 36 lid 4 WW), wel doorwerking hebben. 223 Een ruimere invulling aan de ‘dringende reden’ zou niet alleen dit interpretatieverschil wegnemen, maar het geeft lid 8 weer een betekenis die van toegevoegde waarde is voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De oplossing kan aldus worden gezocht in enerzijds de aanvulling van artikel 27 lid 2 WW met een ‘tenzij’-formule vergelijkbaar aan lid 1 gekoppeld aan ‘criminal charge’ kwalificatie. Op deze wijze zou men volle rechterlijke toetsing van de maatregel aan het evenredigheidsbeginsel kunnen realiseren. Anderzijds zou een ruimere invulling van lid 8 het mogelijk maken verschillende ‘excuserende omstandigheden’ onder de noemer ‘dringende reden’ te scharen, waardoor het evenredigheidsbeginsel ook op artikel 27 lid 2 WW gevallen toegepast kan worden. Zoals eerder is uiteengezet brengt ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel moeilijkheden met zich mee inzake de rechtsgang. De vraag is of de kosten en tijd die ingaan in de effectuering van volledige rechtsbescherming via artikel 6 EVRM in verhouding staan tot het daadwerkelijk geconstateerde mankement, namelijk evenredigheidstoetsing van de artikel 27 lid 2 WW gevallen.224 Gezien het feit dat in overige categorieën van uitkeringsweigering evenredigheidstoetsing mogelijk is (artikel 27 lid 6 WW), dient deze vraag ontkennend te worden beantwoord. De meest voor de hand liggende, en de minst ingrijpende, oplossing is aanpassing van de ‘dringende reden’ van lid 8. Een nadere (wettelijke) aanduiding van dit begrip, waarin een evenredigheidstoets is verwerkt, zou de ongerechtvaardigde discrepantie die nu bestaat tussen lid 1 en 2 doen wegnemen en lid 8 hiermee weer een toegevoegde waarde in de rechtspraktijk geven. Twee vliegen in een klap dus. Dat een dergelijke benadering tot marginale in plaats van volle toetsing van het evenredigheidsbeginsel leidt, is niet kwalijk nu dit de uniformiteit (qua soort toetsing) ten opzichte van de rest van artikel 27 (lid 3 en 4) WW ten goede komt.
Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 33. Het betreft hier een terugvorderingsbepaling. Zie J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet', Rechtshulp 1996-11, p. 9. 224 Zie nader over de verhouding tussen lichte bestuurlijke sanctionering en de mate van rechtsbescherming F.M.J. den Houdijker, ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?’, in: F.M.J. den Houdijker, S.K. Gabriël & J.A.M.A.Sluysmans, Bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006, p. 37-40. 63 222 223
LITERATUURLIJST Literatuur De Haan, Drupsteen & Fernhout 1998 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en waarborgen, Deventer: Kluwer 1998. De Haan, Drupsteen & Fernhout 2001 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel I: Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001. Den Houdijker 2006 F.M.J. den Houdijker, ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?’, in: F.M.J. den Houdijker, S.K. Gabriël & J.A.M.A.Sluysmans, Bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006, p. 9-54. De Moor-Van Vugt 1995 A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB), Zwolle: Tjeenk Willink 1995. De Waard 2010 B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 469-487. Gerards 2006 J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 147-159. Gerards 2007 J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & E. Steyger (red.), Europees recht effectueren. Algemeen bestuursrecht als instrument voor de effectieve uitvoering van EG-recht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 73-113. Goudswaard & Heerma van Voss 2006 K.P. Goudswaard en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2006, p. 639-652. Haas 2009 F.J.P.M Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht, Deventer: Kluwer 2009. 64
Hazewindus 1991 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 633-639. Hazewindus 1994 a W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’, NJB 1994, p. 440. Hazewindus 1994 b W.G.A. Hazewindus, naschrift op ‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 753. Hazewindus 1996 W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale zekerheid’, NJB 1996, p. 1157-1162 Klosse & Noordam 2010 S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010. Kooiman 1996 J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet', Rechtshulp 1996-11, p. 3-20. Lenos 1999 a E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 736-749. Lenos 1999 b E.E.V. Lenos, ‘Boeten en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het evenredigheidsbeginsel’, SR 1999-7/8, p. 184-189. Lenos 1998 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998. Loonstra & Zondag 2010 C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Pennings 2003 F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2003. Pennings 2006 F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal Recht, Deel 35, Deventer: Kluwer 2006. 65
Pennings & Damsteegt 2009 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009. Roording 1994 J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994. Riphagen 2000 J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en maatregelen: evenredigheid exit?’, AA 2000, p. 886-892. Schlössels en Zijlstra 2010 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010. Schutte 1995 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 103-110. Vande Lanotte & Haeck 2004 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen: Intersentia 2004. Vande Lanotte & Haeck 2005 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005. Verheul 1994 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994. Jurisprudentie EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk) EHRM 8 juni 1976, NJ 1978, 224 (Engel e.a./Nederland) EHRM 27 februari 1980, NJ 1980, 561(Deweer/Belgie) EHRM 23 juni 1981, NJ 1982, 602 (Le Compte, Van Leuven en de Meyere) EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk) EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte) EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937 (Özturk) EHRM 28 juni 1984, nr. 7819/77; 7878/77 (Campbell and Fell) EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 (Benthem/Nederland) EHRM 25 augustus 1987, NJ 1988, 938 (Lutz) EHRM 22 mei 1990, NJ 1992, 454 (Weber) 66
EHRM 27 augustus 1991, nr. 13057/87 (Demicoli) EHRM 27 juni 1993, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen/Zwitserland) EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 496 (Bendenoun) EHRM 23 maart 1994, NJ 1994, 506 (Ravnsborg) EHRM 24 september 1997, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland) EHRM 23 september 1998, nr. 68/1997/852/1059 (Malige) EHRM 23 juli 2002, nr. 34619/97 (Janosevic/Zweden) HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104 CRvB 14 augustus 1990, RSV 1990/359 CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38 CRvB 23 oktober 1990, RSV 1991/94 CRvB 13 november 1990, RSV 1990/106 CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 CRvB 4 mei 1995, RSV 1995/260 CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151 en 152 CRvB 14 februari 2001, RSV 2001/108 CRvB 8 december 2004, USZ 2005/96 CRvB 24 juni 2009, USZ 2009/246 ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158 (Maxis-Praxis) Rb. Roermond 6 november 1997, USZ 1997/297 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 Parlementaire stukken Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3
MvT WW herziening 1986
Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 8 Kamerstukken II 1995/96, 23 909, nr. 15
MvT Wet BMTI Nota naar aanleiding van het verslag Wet BMTI Nota van wijziging Wet BMTI Derde nota van wijziging Wet BMTI
Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3
MvT aanvulling Awb
Kamerstukken II 2005/06, 30 370, nr. 3
MvT wijziging WW-stelsel en ontslagrecht
Kamerstukken II 2011/12, 33 015, nr. 3
MvT wijziging artikel 24 lid 7 WW
67
Regelgeving Goedkeuringswet van 28 juli 1954, Stb. 1954, 335;Trb. 1951, 154
EVRM
Wet van 9 september 1949, Stb. J 423 Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566 Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248
WW 1949 WW 1986 Wet BMTI
Besluit van 23 augustus 2007, Stb. 2007, 304 Besluit van 18 maart 2008, Stcrt. 2008, 80 Besluit van 25 juni 2009, Stb. 2009 265/266
Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten Beleidsregel maatregelen UWV Aanpassingswet vierde tranche Awb
Elektronische bronnen Rapportage klachteninventarisatie UWV 2006 Stichting de Ombudsman, Perfect geregeld? Een inventarisatie van klachten over de dienstverlening van het UWV, februari 2006, p. 14/15, . Stijnen 2011 R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, .
68
