Bureaucratische drama s Publieke managers in verhouding tot verzekeringsartsen

Bureaucratische drama’s Publieke managers in verhouding tot verzekeringsartsen

Dit boek hoort bij een website. Deze is te vinden via: www.bureaucratischedramas.nl

Bureaucratische drama’s Publieke managers in verhouding tot verzekeringsartsen

Bureaucratic drama’s Public managers in relation to insurance physicians (With a summary in English)

© 2007 Loes Berendsen, Utrecht. Alle rechten voorbehouden. Alleen onder duidelijke vermelding van de auteursnaam en de boektitel mag iets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier.

Proefschrift

ISBN 978 – 90 – 393 – 4539 – 9

ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit van Tilburg, op gezag van de rector magnificus, prof. dr. F.A. van der Duyn Schouten,

Ontwerp en layout het Bos, Utrecht Druk Grafisch productiedrijf Gorter Foto auteur Edgar van Riessen Foto omslag Cynthia Rosenberry

in het openbaar te verdedigen ten overstaan van een door het college voor promoties aangewezen commissie in de aula van de Universiteit op vrijdag 25 mei 2007 om 14.15 uur door

Deze uitgave werd mede gefinancierd door de J.E. Jurriaanse Stichting.

geboren op 28 juni 1973 te Rotterdam

Loes Berendsen

Promotor

Prof. dr. Arie de Ruijter

Copromotor Dr. Marja Gastelaars

Inhoud 1 Sociale interacties Exposé 1.1 Focus van onderzoek .1 De centrale vraag .2 Opzet dataverzameling .3 Uitvoering dataverzameling 1.2 De benadering .1 De analogie van het theater .2 Erving Goffman’s werk bekritiseerd en geprezen .3 Het verdelen en uitvoeren van rollen .4 Het onderhandelen over de definitie van de situatie .5 Het vormen van tijdelijke coalities 1.3 Contextualiseren .1 Het (re)produceren van gestolde verbanden .2 Begrenzen van de context in dit onderzoek .3 Inhoudelijke thema’s als uitkomst 1.4 De episodes 1.5 Hoe dit boek te lezen? .1 Een werkelijkheid schrijven .2 Opbouw van de tekst

9 11 12 14 16 17 20 22 25 26 27 28 29 30 32 34 34 35

2 Gestolde verbanden Hoe ziet het decor eruit? 2.1 Een gemeenschappelijk decor 2.2 Juridische processen: een moeilijke opdracht .1 Een spanningsvol en complex selectieproces .2 Kwetsbare dienstverleners 2.3 Politieke processen: het Haagse hoofdpijndossier .1 Gevolgen van sociaal-medische selectie .2 Politieke problemen .3 Politieke oplossingen 2.4 Maatschappelijke processen: extra kwetsbaar .1 Hoge sociale status van medici .2 Toegenomen kans op openbaarheid 2.5 Organisatorische processen: hoge verwachtingen .1 Formele macht en taken .2 Digitalisering van het selectieproces .3 Erfenis van onvoldoende presteren 2.6 Een onontkoombaar krachtenveld

49 50 50 51 52 53 54 55 58 58 59 60 61 63 64 66

bureaucratische drama’s

inhoud

3 Botsende belangen Hoe worden rollen verdeeld? 3.1 Casting voor conflicterende rollen episode

Medisch beroepsgeheim

7 Buiten dringt binnen 73 74

Rollen, definities en coalities op zijn kop? 7.1 Media als potentieel publiek episode

Medische zegen

177 178

3.2 Polariseren als voorbeeld

75

7.2 Status van districtmanager verwezenlijken

181

3.3 Topografie als (re)productie van sociale verhoudingen

80

7.3 Samen de organisatie (re)presenteren

183

3.4 Vermijden als reactie

83

7.4 Papier als belangrijkste bureaucratische rekwisiet

188

3.5 Mythe van beheersbaarheid

93

7.5 Bureaucratische principes tijdelijk loslaten

189

3.6 Oplossing wordt deel van het probleem

94

7.6 Een uitzondering die de regel bevestigt

194

4 Geloof in het getal Hoe worden situaties gedefinieerd? 4.1 Transparantie op het podium episode

Veredelde productiebaas

8 De tragiek van het individu en het stelsel 99 100

4.2 Beheersen van een virtuele werkelijkheid

103

4.3 Mechanisme van de glijdende schaal

109

4.4 Onhelder verband tussen het virtuele en het fysieke

110

4.5 Transpiratie achter de schermen

115

4.6 Verzet van verzekeringsartsen

118

4.7 Registratiesystemen worden een straf regime

120

5 Managers, medici en macht Waar ligt de definitiemacht? 5.1 Autoriteit en autonomie als decor episode

Op oorlogspad

Slotstuk 8.1 Dagelijkse dynamiek in gestolde verbanden 8.2 Publieke managers cijferen zichzelf weg .1 Zichzelf letterlijk wegcijferen in een registratieregime .2 Zichzelf figuurlijk wegcijferen in een machtsvacuüm 8.3 Oplossingen vergroten het probleem .1 Het drama van fragmentatie .2 Het drama van incidentpolitiek .3 Het drama van ontworteling 8.4 Op zoek naar speelruimte .1 Speling in het decor .2 Uitbreiding van het repertoire .3 Applaus halen

197 199 199 201 203 203 204 205 206 207 208 210

127 128

5.2 Gezag managers geen gegeven

131

Bijlagen

5.3 Hiërarchische rollen omdraaien

137

1 Organigram UWV

213

5.4 Ontzag voor verzekeringsartsen

139

2 De geobserveerde managers

214

5.5 Medici met eigen zaak

145

3 Transcriptiesymbolen

216

5.6 Managen in een machtsvacuüm

148

4 Afkortingen

217

Referenties

219

Summary

225

Aftiteling

230

Over de auteur

234

6 Onophoudelijke onrust Hoe wordt onderhandeld in een lijnstaf coalitie? 6.1 Het felle licht van politieke schijnwerpers episode

Het geloof geven

153 154

6.2 Verandering en verzekeringsarts problematiseren

157

6.3 Positie bepalen achter de schermen

159

6.4 Loyaliteit van de stafarts wantrouwen

165

6.5 Veranderingen: reëel maar ongewenst

167

6.6 Bereidheid in de spreekkamer aftasten

169

6.7 Je hoeft het niet met elkaar eens te zijn

173

sociale interacties exposé

1

In het politieke debat wordt al vijftien jaar lang de greep van publieke managers op verzekeringsartsen geproblematiseerd. Een intrigerende vraag betreft daarom hoe managers van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) zich in de dagelijkse praktijk tot verzekeringsartsen verhouden. Het gaat dan om medici die sociaal-medische controles en beoordelingen uitvoeren in het kader van wet- en regelgeving betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, waaronder de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (WAO) en diens vervanger de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). In dit eerste hoofdstuk wordt de uitgangssituatie geschetst van de zoektocht naar antwoorden op deze vraag. Als eerste werk ik de focus van onderzoek uit, door de centrale vraag en de empirische dataverzameling te expliciteren. Nadat duidelijk is waarom naar welke sociale interacties wordt gekeken, zet ik in de tweede paragraaf uiteen hoe in dit boek betekenis wordt gegeven aan deze interacties. Vervolgens staat in de derde paragraaf het contextualiseren van de sociale interacties centraal. Ook introduceer ik hier een aantal inhoudelijke thema’s die voortkomen uit de specifieke context van de onderzochte sociale interacties, en die de opbouw van dit boek bepalen. In de vierde paragraaf ga ik in op het vormen van de vijf episodes, die elk als rode draad door een hoofdstuk lopen. Ten slotte vertel ik in de vijfde paragraaf wat ik u met dit boek wil bieden.

Focus van onderzoek

1.1

De aanleiding voor dit boek over wijzen waarop publieke managers zich tot verzekeringsartsen verhouden, is zowel politiek als wetenschappelijk. Vanaf het moment dat toenmalig premier Ruud Lubbers de historische woorden sprak ‘Nederland is ziek’ (1991), omdat Nederland bijna 900.000 arbeidsongeschikten telde en de collectieve lasten van de sociale zekerheid steeds moeilijker op te brengen waren, krijgt de uitvoering van arbeidsongeschiktheidsregelingen veel politieke aandacht. Sinds de Parlementaire enquêtecommissie Uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (1993) komt hier de nodige aandacht bij voor de aansturing van deze uitvoering. Een van de belangrijkste conclusies van deze commissie is dat de aansturing van verzekeringsartsen onvoldoende is; managers zouden ‘geen vat op de artsen’ hebben (Parlementaire enquêtecommissie 1993: 61). Diverse wijzigingen in wetgeving, beleid en inrichting van de uitvoerende bureaucratische organisatie(s) volgen, speciaal gericht op het vergroten van de bestuurlijke greep op verzekeringsartsen. Desondanks wordt telkens opnieuw geconstateerd dat de ‘sturing en beheersing’ van verzekeringsartsen onvoldoende is.1 Dit maakt de vraag relevant hoe stuurbaar en beheersbaar verzekeringsartsen eigenlijk zijn voor publieke managers.

9

bureaucratische drama’s

In wetenschappelijke discussies heeft ‘managen’ in het publieke domein de laatste decennia aan belangstelling gewonnen. Maar onderzoek naar publiek management richt zich tot op heden nauwelijks op de processen waarin en waardoor publiek management in de dagelijkse praktijk daadwerkelijk gestalte krijgt. In dit boek veronderstel ik dat zelfstandige naamwoorden als ‘organisatie’ en ‘management’ alleen gebruikt kunnen worden omdat individuen in dagelijkse interacties, dus in wisselwerking met elkaar, organiseren en managen. Deze veronderstelling maakt onderzoek relevant naar de rol van managers in de sociale dynamiek van het dagelijks organiseren. In onderzoek naar publiek management is weinig aandacht voor de manier waarop managers in de dagelijkse praktijk handen en voeten geven aan hun taak om te managen. Zelfs in de uitzonderingsgevallen dat in wetenschappelijk onderzoek het gedrag van publieke managers centraal staat, komen individuele managers er meestal niet werkelijk in voor (Noordegraaf 2004: 113, 317). De studies waarin individuele managers, werkzaam in het publieke of private domein, wel zichtbaar zijn, leggen zich hoofdzakelijk toe op de vraag wat de managers doen.2 Zie bijvoorbeeld de belangwekkende studies van Henry Mintzberg (1969), Herbert Kaufman (1981) en Mirko Noordegraaf (2000) op basis van observaties van individuele publieke managers. Elk van deze auteurs biedt een overtuigend inzicht in de werkzaamheden van de onderzochte managers. Dit doen ze door de activiteiten van de managers te categoriseren, aan te geven hoeveel tijd ze hieraan besteden en op welke wijze deze activiteiten bijdragen aan het overzichtelijk maken van hun complexe, chaotische en ambigue wereld. Ook de observatiestudie van Tony Watson (1995) naar commerciële managers levert een mooie bijdrage aan het ontwikkelen van theoretische inzichten in de dagelijkse worsteling van managers om controle te krijgen over hun werk en zichzelf. Vooral Watson en Noordegraaf proberen, naast het zoeken naar antwoorden op de vraag wat de managers doen, ook het denken van de managers bloot te leggen dat ten grondslag ligt aan dit praktische handelen. Een belangrijke overeenkomst tussen deze observatiestudies is de focus op de managers zelf; het gaat om hun activiteiten, hun denkpatronen en pogingen om hun eigen wereld overzichtelijk te maken. De auteurs erkennen of benadrukken daarbij dat het doen en denken van managers plaatsvindt in wisselwerking met het gedrag van andere actoren en sociale structuren. Zo constateert Mintzberg dat zicht op de wisselwerking tussen managers en hun omgeving belangrijk is voor het ontwikkelen van sociale theorieën over managen, maar hij stelt dat dergelijke inzichten ontbreken (1973: 109). Twintig jaar later concludeert ook Watson dat de complexiteit van managen ‘lies in the web of relationships which the managers of organisations have to cope with, not in the basic processess which managerial work entails’ (1995:10). In een latere publicatie neemt hij bovendien, samen met co-auteur Pauline Harris (1999: 19), het standpunt in dat het bestuderen van managen meer gebaat is bij een nadruk op continue processen van becoming a manager dan op het klassieke being a manager omdat niemand beschikt over een statisch ‘zelf’ dat los staat van de manier waarop we ons verhouden tot anderen. Kaufman en Noordegraaf laten zien dat managers zich laten leiden door sociale regels, dit wil zeggen dat hun handelen geen individuele aangelegenheid is maar voor een belangrijk deel beïnvloed wordt door de setting. Kaufman omschrijft besluitvorming door managers bijvoorbeeld als ‘a subtle interplay between explicit delegations of authority and the personal relations between the chiefs and their subordinates’ (1981: 20). Noordegraaf stelt ondermeer dat zijn geobserveerde managers ‘learned approriate modes of behavior (…) by way of daily interactions’ (2000: 222-223). Ondanks de gemeenschappelijke aanname van onder andere deze auteurs dát managen gestalte

10

sociale interacties

krijgt in en door relationele processen, is hiernaar nauwelijks observatieonderzoek verricht.3 Zonder zicht op de wederzijdse beïnvloeding tussen managers en anderen blijft de vraag liggen hoe managen in de dagelijkse praktijk vorm krijgt. Deze constatering is van grote invloed geweest op de inrichting van mijn onderzoek.

De centrale vraag

1.1.1

Een interesse in de beheersbaarheid van verzekeringsartsen door publieke managers gecombineerd met de veronderstelling dat managen in formele organisaties gestalte krijgt in en door relationele processen, heeft geleid tot dit onderzoek. Een onderzoek naar manieren waarop publieke managers relaties aangaan met verzekeringsartsen. Over deze relaties schrijf ik vanuit een dynamisch perspectief; het gaat me om een voortdurend proces van zich tot elkaar verhouden van individuen, dingen en structuren in dagelijkse sociale interacties.4 Een proces waarin sprake is van continue wederzijdse beïnvloeding tussen individuen (Goffman 1990: 26-27). De managers kunnen op deze manier onderzocht worden als onderdeel van het institutionele sociale leven waarin zij de formele taak hebben te organiseren, te faciliteren, te sturen, te motiveren, kortom, de formele taak hebben om verschil te maken. Met de algemene vraag hoe publieke managers zich tot verzekeringsartsen verhouden, is echter nog niet duidelijk welke managers centraal staan in de empirische dataverzameling. Wanneer in de politiek de greep van publieke managers op verzekeringsartsen wordt geproblematiseerd, gaat het over managers en verzekeringsartsen die werkzaam zijn in het kader van de uitvoering van Nederlandse sociale wet- en regelgeving op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Zij werken in de selectiebureaucratie die haar bestaansrecht ontleent aan de uitvoering van zowel ziekteverzuim- en arbeidsongeschiktheidregelingen als de werkloosheidswet.5 Sinds 1 januari 2002 heeft deze selectiebureaucratie de vorm van het zelfstandige bestuursorgaan Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Binnen de selectiebureaucratie is gekozen voor verschillende managementlagen, van een directie op het hoofdkantoor tot operationele managers op de werkvloer. Met de vorming van UWV is een extra laag aan ‘de lijn’, aan het management, toegevoegd. Het gaat landelijk om ongeveer vijftig districtmanagers arbeidsgeschiktheid. Deze districtmanagers worden formeel eerst verantwoordelijke voor zowel de kwaliteit als de kwantiteit van (ondermeer) het verzekeringsgeneeskundig handelen, met de verwachting dat hun ‘integrale’ verantwoordelijkheid bijdraagt aan bestuurlijke greep op de verzekeringsartsen. Door deze verantwoordelijkheid en de daaraan verbonden verwachting ten aanzien van het managen van verzekeringsartsen zijn de districtmanagers de aangewezen managers voor de empirische dataverzameling van dit onderzoek, die heeft plaatsgevonden in 2002. Kortom, de vraag die dient als focus voor de empirische dataverzameling is hoe districtmanagers zich in de dagelijkse praktijk verhouden tot verzekeringsartsen aan het begin van de 21e eeuw binnen het zelfstandige bestuursorgaan UWV. De vraag hoe publieke managers zich verhouden tot verzekeringsartsen is eenvoudig. Dit betekent echter niet dat het beantwoorden van deze vraag gemakkelijk is. In die zin lijkt het uitvoeren van dit onderzoek op managen, zoals gedefinieerd door Watson: ‘managing an organisation is a simple process. But this is not to say it is an easy process’ (1995: 10). Het beantwoorden van de eenvoudige vraag wordt door (minstens) twee voorwaarden bemoeilijkt. Ten eerste moet in de hectische en chaotische dagelijkse praktijk van managers op zoek gegaan

11

bureaucratische drama’s

sociale interacties

worden naar ‘niet tastbare’ processen die zich afspelen tussen mensen, dingen en structuren. In de rest van deze paragraaf (1.1.2 en 1.1.3) bied ik een verantwoording voor de manier waarop empirische data over deze processen zijn verzameld. Ten tweede moet een grote hoeveelheid empirische data, in het geval van dit onderzoek negenhonderd pagina’s met observatieaantekeningen en getranscribeerde observaties en interviews, op navolgbare wijze worden omgezet in betekenisvolle uitspraken over relationele processen. Daarbij gaat het niet zozeer om de specifieke relationele processen van de geobserveerde managers, maar om het benoemen van onderliggende mechanismen in relationele processen tussen publieke managers en verzekeringsartsen. Het conceptuele kader dat ik hiertoe ontwikkeld heb, staat centraal in de twee volgende paragrafen (1.2 en 1.3).

Opzet dataverzameling

1.1.2

Om zicht te krijgen op de manier waarop districtmanagers zich in hun sociale interacties tot verzekeringsartsen verhouden, is gekozen voor etnografisch onderzoek dat wordt uitgevoerd aan de hand van etnomethodologische uitgangspunten. Een etnografie is een basisvorm van kwalitatief sociaal-wetenschappelijk onderzoek waarin het alledaagse leven van een bepaalde groep centraal staat (zie bijvoorbeeld Ten Have 1977, 1996, 1999 en Van Maanen 1988). Dit type onderzoek wordt uitgevoerd in de vorm van een of meerdere casestudies waarbij intensieve observaties en interviews veel gebruikte onderzoekstechnieken zijn. Doel van deze manier van dataverzameling is het achterhalen van gedragingen, relaties en betekenisvolle objecten van de onderzochte groep. In dit onderzoek is sprake van een organisatie-etnografie.6 Dit betreft een etnografie van de concrete praktijk van het institutionele sociale leven, in dit onderzoek in het bijzonder van sociale interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen. Het belangrijkste onderdeel van deze organisatie-etnografie zijn naturalistische observaties, die typerend zijn voor een etnomethodologische benadering. In een etnomethodologische benadering is de onderzoeksfocus de manier waarop individuen zich gedragen in sociale interacties, in de veronderstelling dat zij betekenis geven in én door continue onderhandeling met anderen. Patronen in onderhandelingsprocessen binnen een bepaalde groep worden daarbij ethnomethods genoemd (zie bijvoorbeeld Ten Have 2002, Coulon 1995).7 Aangezien dergelijke patronen specifiek zijn voor de onderzochte groep zullen ze bij de onderzoeker nog niet bekend zijn voorafgaand aan de empirische dataverzameling. Voor de mensen uit de onderzochte groep zijn de patronen echter vaak vanzelfsprekend, waardoor zij ze niet snel uit zichzelf zullen benoemen. Hierdoor zijn interviews alleen niet toereikend en zal de onderzoeker de patronen door middel van naturalistische observaties moeten ‘construeren’. Kortom, na de empirische dataverzameling wordt pas duidelijk waarnaar precies op zoek is gegaan. Eerst moet worden bepaald waar de empirische dataverzameling plaatsvindt. Door de centrale vraag in dit onderzoek, naar sociale interacties van één type functionaris (districtmanagers arbeidsgeschiktheid) in één organisatie (de selectiebureaucratie UWV), ligt de keuze voor een enkelvoudige casestudie voor de hand. Omdat dit een case betreft die niet eerder toegankelijk was voor wetenschappelijke observatie wordt het een ‘openbarende case’ genoemd, wat legitimatie biedt voor de enkelvoudigheid van de studie (Yin 1994: 41, 147).8

12

Om bevindingen uit de empirische casestudie niet afhankelijk te laten zijn van de manier waarop een enkele districtmanager zich verhoudt tot verzekeringsartsen, is binnen de casestudie gekozen voor vier subcases. De verhouding tussen de subcases kan voorafgaand aan de dataverzameling getypeerd worden als ‘empirische herhaling’, aangezien er geen theoretische aanleiding is te veronderstellen dat ze sterk contrasterende bevindingen zullen opleveren (Yin 1994: 45-46). Deze veronderstelling zal na de dataverzameling juist blijken te zijn, want ondanks lokale verschillen tussen de subcases zijn de meeste bevindingen in alle subcases terug te vinden. Een subcase bestaat uit een districtmanager en zijn of haar directe collega’s, zowel ‘hoger’ als ‘lager’ in de formele hiërarchie, die functioneel te maken hebben met verzekeringsartsen. Met andere woorden, een subcase bestaat uit een districtmanager, elk met een andere regiodirecteur, en de op de vestiging van de districtmanager werkzame stafverzekeringsarts, de operationele manager en twee uitvoerende verzekeringsartsen.9 Hieronder wordt de hiërarchische verhouding tussen de respondenten in een subcase gevisualiseerd (voor een beschrijving van de formele taken en verantwoordelijkheden van deze functionarissen, zie subparagraaf 2.5.1; voor een volledig organigram van UWV in 2002, zie de eerste bijlage). Respondenten per subcase regiodirecteur

district manager

operationeel manager

stafarts

verzekerings artsen

Voor de selectie van subcases op basis van ‘empirische herhaling’ is het van belang dat de omstandigheden van de subcases overeenkomen. Dat de extralokale, vestigingoverstijgende context van alle potentiële subcases in belangrijke mate overeenkomt, laat ik zien in hoofdstuk twee. Hierin construeer ik de context voor zover deze een rol speelt in (en een rol kan spelen door) de sociale interacties van alle districtmanagers arbeidsgeschiktheid ten tijde van dit onderzoek. Omdat deze context van alle potentiële subcases in belangrijke mate overeenkomst, heeft de keuze voor de vier subcases aselect kunnen plaatsvinden. De meest opvallende vestigingspecifieke verschillen van de geselecteerde subcases lijken te zijn: de span of control van de districtmanager, de grootte van achterstanden, en de ligging in vier verschillende regio’s in Nederland. De span of control van de districtmanagers die in een subcase centraal staan, ligt tussen de honderd en tweehonderd medewerkers. Tien tot twintig procent hiervan zijn verzekeringsartsen. Dit betekent dat de geobserveerde managers zich moeten verhouden tot veel meer functionarissen dan alleen tot verzekeringsartsen, wat een belangrijk gegeven is voor de duiding van de sociale interacties van de managers.

13

bureaucratische drama’s

sociale interacties

Op de vestiging van een van de onderzochte districtmanagers is alleen sprake van een achterstand voor wat betreft herbeoordelingen arbeidsongeschiktheid. De drie andere districtmanagers kampen ten tijde van dit onderzoek elk met structurele achterstanden van tientallen tot honderden sociaal-medische controles ziekteverzuim, en honderden tot duizenden (her)beoordelingen arbeidsongeschiktheid. Dat de subcases op verschillende locaties zijn uitgevoerd, is onder andere zichtbaar in streekgebonden taalgebruik in de transcripties van de observaties. Een van de subcases biedt een prachtig voorbeeld van de manier waarop dialect in het dagelijkse werk kan worden ge(re)produceerd. Wanneer in discussies de emoties hoog oplopen, wordt door een aantal respondenten automatisch overgegaan op dialect, wat de afstand tot de ‘allochtone’ collega vergroot. Echter, in verband met de afspraak met betrokkenen dat zoveel mogelijk zal worden geanonimiseerd, is in de empirische data die in dit boek worden getoond dialect omgezet in zogenaamd algemeen beschaafd Nederlands. Ook de namen van de betrokkenen zijn gewijzigd. Wel hebben zij hun sekse behouden. Ik wil de suggestie vermijden dat de functie van districtmanager, regiodirecteur, stafarts, operationele manager of uitvoerend functionaris in de praktijk door alleen mannen of alleen vrouwen wordt uitgevoerd. Zonder dat hierop is geselecteerd, worden alle functies in de subcases door beide seksen uitgevoerd. Om de lezer de mogelijkheid te bieden eventuele seksespecifieke patronen in de getoonde interacties te traceren, is niet gekozen voor aselecte seksewisseling. In dit onderzoek zijn rollen geassocieerd met sekse expliciet geen onderwerp van studie, maar op het eerste gezicht lijkt sekse, net als dialect, in het dagelijkse werk ingezet te worden voor het creëren van sociale afstand en nabijheid.10

Uitvoering dataverzameling

1.1.3

De vier subcases zijn in 2002 op eenzelfde wijze onderzocht.11 Na een oriënterend interview wordt de districtmanager gedurende minimaal een volledige werkweek geobserveerd. De andere respondenten in de subcase spelen een belangrijke rol in de geobserveerde interacties. De regiodirecteur, de stafarts en de operationele manager komen letterlijk in beeld, de uitvoerende verzekeringsartsen niet of nauwelijks. Een paar weken na de observaties wordt een afsluitend vraaggesprek gevoerd met de districtmanager. Ter aanvulling op de observaties worden ook andere respondenten uit de subcase geïnterviewd en worden poststukken van de geobserveerde manager bestudeerd, zoals memo’s, overzichten met prestatiecijfers en agenda’s en notulen van formele bijeenkomsten. Naast de uitvoering van de subcases heb ik diverse beleidsdocumenten van UWV bestudeerd. Eerst worden de districtmanagers individueel geïnterviewd. Zoals eerder aangegeven, worden districtmanagers beschouwd als de centrale actor in de empirische dataverzameling van dit onderzoek. Formeel zijn zij de eerst verantwoordelijke manager voor zowel de kwaliteit als de kwantiteit van het verzekeringsgeneeskundig handelen. Stafartsen dienen hen daarbij ondersteuning te bieden in het sturen op kwaliteit. Een bijdrage van operationele managers wordt verondersteld in de vorm van sturing op kwantiteit. Het interviewen levert zogeheten etnografische interviews op. Aan de managers wordt op oriënterende wijze gevraagd wat ze in hun dagelijkse werk doen, in het bijzonder ten aanzien van het verzekeringsgeneeskundig handelen, waarbij ze de ruimte krijgen om aan te geven wat volgens hen belangrijk is.12 Aan het einde van de interviews worden afspraken gemaakt over

14

de observaties. We spreken af dat de managers hun directe collega’s op de hoogte stellen van de aanwezigheid van een onderzoeker en een audiorecorder in een afgebakende periode. Ook vertellen ze dat iedereen hier te allen tijde bezwaar tegen mag maken, en ze brengen mijn wens over om de onderzoeker en de audiorecorder zoveel mogelijk te negeren. Districtmanagers worden gedurende een gangbare werkweek gevolgd. Vooraf kiezen we in overleg een week waarin de agenda van de managers er volgens henzelf ‘gewoon’ uitziet. Achteraf geven zij alle vier aan dat de geobserveerde periode in hun beleving niet uitzonderlijk is verlopen. De districtmanagers worden in de werkweek gevolgd vanaf het moment dat zij ’s morgens op hun eigen, of in het geval van een externe afspraak op een andere vestiging arriveren tot het moment dat zij naar huis vertrekken. Met als enige uitzondering het toilet en enkele interacties waarbij de aanwezigheid van een onderzoeker niet op prijs wordt gesteld. De observaties betreffen dus de dagelijkse handelingspraktijk van districtmanagers. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen soloactiviteiten en sociale interacties. De soloactiviteiten bestaan uit handelingen achter de pc, voornamelijk met het doel om elektronische post en diverse elektronische registratiesystemen te bekijken, het bestuderen van fysieke poststukken en een enkel moment waarin de manager voor zich uitstaart. Ondanks grote verschillen in tijdsbesteding tussen de geobserveerde districtmanagers (zie de tweede bijlage) brengen ze alle vier de meeste tijd door in contact met anderen. De focus in dit onderzoek ligt op de sociale interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen.13 Dit betreft het merendeel van hun interacties (ondanks dat slechts tien tot twintig procent van hun span of control bestaat uit verzekeringsartsen). Deze interacties vinden hoofdzakelijk plaats op de vestiging van de districtmanager. Er is één structurele uitzondering: de een- of tweewekelijkse bijeenkomst van de regiodirecteur met alle hiërarchisch onder hem of haar vallende districtmanagers. Wanneer dit regionale managementoverleg niet plaatsvindt in de geobserveerde werkweek van een districtmanager, wordt daarna nog de dag geobserveerd waarop dit overleg weer plaatsvindt. Tijdens het regionale managementoverleg worden naast de vier geselecteerde districtmanagers gedurende drie tot vier uur ook hun twaalf collega-districtmanagers uit dezelfde regio’s geobserveerd. De observaties hebben een naturalistisch karakter. Dit betekent dat de geobserveerde praktijk ‘open’ wordt benaderd, om een zo compleet mogelijk empirisch beeld van de sociale interacties van de managers te creëren. Ten eerste wordt in dit onderzoek geobserveerd zonder een specifieke vooraf opgestelde theorie. Ik heb geprobeerd observatiegegevens te verzamelen uit elke beschikbare bron, zonder te selecteren op basis van theorie. Om zo het risico te vermijden dat (geen) bijzondere significantie wordt toegedicht aan aspecten waarvan achteraf blijkt dat dit ongegrond is, en beantwoording van de centrale vraag in de weg staat. Zo had ik me vooraf bijvoorbeeld niet kunnen indenken dat, voor het construeren van wijzen waarop managers zich tot verzekeringsartsen verhouden, de geobserveerde interacties waarin verzekeringsartsen fysiek afwezig zijn minstens zo belangrijk zijn als de interacties tussen managers en artsen zelf. Ten tweede worden sociale interacties geobserveerd die ook zonder aanwezigheid van een onderzoeker zouden hebben plaatsgevonden. Aan de geobserveerde mensen is gevraagd om te proberen zo min mogelijk rekening te houden met de aanwezigheid van een onderzoeker en een audiorecorder. Toch is een onderzoekereffect onvermijdelijk. De aanwezigheid van een toeschouwer beïnvloedt per definitie de interacties, zeker de aanwezigheid van een ongebruikelijke

15

bureaucratische drama’s

sociale interacties

toeschouwer die in het begin nog letterlijk en figuurlijk een plek moet zoeken in de dagelijkse gang van zaken.14 Bovendien zal het gegeven dat de observaties in dit onderzoek (ook) aangekondigd zijn in het kader van een onderzoek door de formele toezichthouder van UWV, een onderzoekereffect eerder versterkt dan verzwakt hebben.15 Overigens heb ik de overtuiging dat de dagelijkse gang van zaken snel na de introductie van een onderzoeker en een audiorecorder zijn beloop neemt. Dit leid ik af uit de openhartigheid en het weinig verhullende gedrag in mijn aanwezigheid. The show must go on en dat is een zegen voor een naturalistische observatiestudie. Ik ga ervan uit dat de meeste geobserveerde sociale interacties in dit onderzoek niet alleen ook hadden plaatsgevonden zonder aanwezigheid van een onderzoeker maar zelfs op behoorlijk vergelijkbare wijze. Ten derde heb ik geprobeerd een zo compleet mogelijk empirisch beeld van de geobserveerde interacties te creëren door zoveel mogelijk gebruik te maken van audiorecorders. In de werkkamer van de geobserveerde districtmanager werd een vaste recorder geïnstalleerd, en een mobiele recorder werd gebruikt voor observaties in andere ruimtes. Geluidsopnames hebben twee voordelen. Enerzijds biedt een opname van de verbale aspecten van sociale interacties de onderzoeker de mogelijkheid om zich bij het maken van observatieaantekeningen te concentreren op non-verbaal gedrag, in het bijzonder het gebruik van lichaamstaal, objecten en ruimte. Anderzijds bieden de opnames de mogelijkheid tot transcriberen, het maken van letterlijke verslagen van wat gezegd is. Met dergelijke verslagen kan daadwerkelijk ná de empirische dataverzameling duidelijk worden waarnaar precies op zoek is gegaan. Wanneer analyse plaatsvindt op basis van eigen gespreksaantekeningen is dit, in mijn veronderstelling, minder het geval. Eigen aantekeningen betreffen immers per definitie een selectie, want het is niet mogelijk te schrijven met de snelheid van praten, en het maken van een selectie wordt sterk beïnvloed door verwachtingen (zie paragraaf 1.2). Met elk van de vier geobserveerde districtmanagers wordt twee maanden na de observaties opnieuw een vraaggesprek gevoerd dat de vorm heeft van een etnografisch interview. Geprobeerd wordt zo open mogelijk te vragen wat ze gedaan hebben met betrekking tot specifieke zaken waar ze tijdens de observatieperiode mee te maken hadden. Deze vorm van navraag heeft geen wijzigingen opgeleverd voor de observatiedata. Bij andere respondenten uit de subcases worden halfgestructureerde interviews afgenomen. Per subcase wordt de regiodirecteur, stafarts, operationele manager en twee uitvoerende verzekeringsartsen individueel gevraagd naar hun verwachtingen, ervaringen en doelen ten aanzien van het managen van verzekeringsartsen. De gegevens uit de postobservatie interviews met alle respondenten van een subcase beschouw ik als achtergrondinformatie voor de observatiedata.

De benadering

1.2

Om de vraag te beantwoorden hoe publieke managers zich in de dagelijkse praktijk tot verzekeringsartsen verhouden, breng ik in dit boek verschillende verhalen samen. Een eerste verhaal is een organisatie-etnografie. Een empirisch onderzoek waarin de focus ligt op de sociale interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen. Maar om dit eerste verhaal te kunnen begrijpen, zijn andere, conceptuele verhalen nodig. Een tweede verhaal is een theatraal perspectief dat een conceptueel kader biedt voor sociale in-

16

teracties. Hierin worden theatrale processen als analogie gebruikt; processen waarin individuen in wisselende samenstellingen, zowel op het podium als achter de schermen van de vestiging, optredens voorbereiden, geven en nabeschouwen. Mijn theatrale perspectief is een verbrede vorm van het dramaturgisch perspectief van Erving Goffman, aangezien ik gebruik maak van meer rollen (ook achter de schermen) en ik uitga van de meervoudigheid van interactiegebieden. De centrale relationele concepten in dit verhaal zijn rollen, definities en coalities. Met dit verhaal kan inzichtelijk worden gemaakt hoe in dagelijkse interacties rollen worden verdeeld en uitgevoerd, tijdelijke coalities worden gevormd en continu wordt onderhandeld over de definitie van de situatie. In deze paragraaf vertel ik dit tweede verhaal. Een derde verhaal is een conceptueel verhaal over het belang van context voor en door het verloop van sociale interacties. Dit verhaal staat centraal in paragraaf 1.3.

De analogie van het theater

1.2.1

Een veronderstelling in dit boek is dat analogisch redeneren een tekortschietende maar ook zeer vruchtbare manier is om lokale bevindingen te verbinden met algemene theoretische noties. Bij het gebruik van een conceptuele analogie of metafoor vergelijken we iets abstracts met iets dat meer concreet en tastbaar is en kan fungeren als ‘conceptueel domein’, als een coherente organisatie van ervaringsfeiten. Processen in een theater kunnen als een dergelijk conceptueel domein beschouwd worden, aangezien de meeste mensen redelijk eenduidige associaties hebben bij begrippen als een voorstelling, voor en achter de schermen, een regisseur, hoofdrolspelers, rekwisieten én de relaties tussen deze begrippen. In dit onderzoek gebruik ik dit gedeelde theatrale kader als ordenende kracht bij het theoretiseren van de concrete praktijk van het institutionele sociale leven zoals zichtbaar in de organisatie-etnografie.16 Om met Goffman (1990: 246) te spreken: ‘This report is not concerned with aspects of theatre that creep into everyday life. It is concerned with the structure of social encounters’. In de sociale wetenschappen is het gebruik van theatrale processen als metafoor niet nieuw. Talcott Parsons is, in de jaren dertig van de vorige eeuw, een van de eerste auteurs die het concept ‘rol’ hanteert in onderzoek naar patronen in individueel gedrag.17 Ook Robert Merton publiceert vanaf die tijd regelmatig over dit concept in het kader van de vraag hoe individuen proberen om te gaan met en vormgeven aan dagelijkse routines.18 In de jaren veertig presenteert Kenneth Burke een ‘dramatistisch model’ om de relatie tussen individueel handelen en cultuur te exploreren.19 Het is Erving Goffman die vijftien jaar later de theatermetafoor de-individualiseert. Goffman introduceert eind jaren vijftig het ‘dramaturgisch perspectief’ waarin hij veronderstelt dat dagelijkse sociale interacties op eenzelfde manier in elkaar worden gezet als een scène van een theatervoorstelling. Gedurende vijfentwintig jaar publiceert hij regelmatig over het dramaturgisch perspectief (zie onder andere 1990 [oorspr. 1959], 1961, 1967, 1986 [oorspr. 1974], 1981). Een perspectief dat hij beschouwt als aanvulling op het traditionele onderscheid tussen een technisch, politiek, structureel en cultureel perspectief. Dergelijke perspectieven zijn manieren om te ordenen; terwijl bijvoorbeeld vanuit technisch perspectief onderzoek kan worden gedaan naar doelmatigheid, kan vanuit structureel perspectief gekeken worden naar hiërarchische relaties. Een dramaturgisch perspectief levert inzichten op in sociaal geconstrueerde rollen en de onderlinge verhoudingen binnen een sociale groep.

17

bureaucratische drama’s

De meeste gedetailleerde beschrijving van het dramaturgisch perspectief presenteert Goffman in zijn eerste boek The presentation of self in everyday life in 1959. Hij schrijft dit boek naar aanleiding van een grote hoeveelheid observaties in Amerika van alledaagse contacten. Daarbij legt hij de nadruk op de meervoudigheid van de sociale realiteit. Hij laat zien dat de manier waarop realiteit in sociale interacties wordt gedefinieerd, de manier waarop de werkelijkheid op een specifiek moment en specifieke plek ‘is’, situationeel wordt bepaald. Ten eerste wordt de definitie van de situatie beïnvloed door de dynamiek tussen individuen. Goffman laat zien dat sociale interacties meer zijn dan een verlengstuk van individuen. Net als een theatervoorstelling, die als geheel meer waarde heeft dan alleen het afzonderlijke spel van de acteurs, kan een sociale interactie beschouwd worden als een geheel dat meer is dan de som der delen. Ten tweede laat Goffman zien dat de definitie van de situatie wordt beïnvloed door het gebied waar de sociale interactie plaatsvindt. Hij maakt daarbij onderscheid tussen twee interactiegebieden: frontstage, op het podium, en backstage, achter de schermen. Op het podium worden voorstellingen gegeven voor een publiek. Dit kan fysiek aanwezig maar ook fysiek afwezig publiek zijn, bijvoorbeeld in de vorm van een lezer van vergadernotulen of van een verantwoordingsrapportage. Optreden voor publiek vereist een formeel gedragsrepertoire, dat wil zeggen een juiste roluitvoering. Het interactiegebied achter de schermen heeft een eigen dynamiek, vooral omdat hier geen publiek aanwezig is. Hierdoor is het gelegitimeerd om tijdelijk afstand te nemen van de formele rol en mag de indruk ontkracht worden die met de voorstelling op het podium gewekt moet worden. Fredrick Bailey voegt aan de twee interactiegebieden van Goffman, in een observatiestudie naar processen achter de schermen van een Amerikaanse universiteit, een derde interactiegebied toe: under the stage (1977: 114).20 Paul Verweel hanteert dit begrip in een observatiestudie naar organisatieveranderingsprocessen van een Nederlandse universiteit en vertaalt het als ‘in de kleedkamer’ (1987).21 Terwijl het gebied achter de schermen gekenmerkt wordt door informele gedragsrepertoires in het kader van het voorbereiden of nabeschouwen van een voorstel op het podium, draait het in de kleedkamer niet om een voorstelling. De sfeer in dit interactiegebied is bovendien nog intiemer. Er is sprake van wederkerige vertrouwelijkheid. Het dramaturgisch perspectief speelt een belangrijke rol in dit onderzoek. De aanvulling van Bailey en Verweel, van de kleedkamer als interactiegebied, wordt hierin niet meegenomen, aangezien hierop nauwelijks zicht is in de organisatie-etnografie. In de analogie van theatrale processen spelen formele interacties van de geobserveerde managers zich af op het podium, vinden informele, werkgerelateerde interacties plaats achter de schermen en is er de kleedkamer voor informele, privégerelateerde interacties. De vertrouwdheid tussen respondenten en observant is in dit onderzoek niet groot genoeg om, op uitzonderingsgevallen na, bij informele, privégerelateerde interacties aanwezig te zijn.22 Victor Turner is een andere auteur die een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het theoretiseren van het dagelijkse leven door het gebruik van de analogie van het theater. In publicaties over zijn observatiestudies in Afrika hanteert hij een aantal belangwekkende concepten, waaronder ‘ritueel’ en ‘liminaliteit’ (1974).23 Turner gaat ervan uit dat het uitvoeren van een ritueel, van routinematige handelingen, betekent dat verschillende fasen worden doorlopen. Tussen twee gestructureerde fasen zou een overgangsfase zitten, een zogenoemde liminale fase.

18

sociale interacties

Gedurende de liminale fase zijn personen bijvoorbeeld in de gelegenheid op het podium ongestraft hun rollen om te draaien. Turner suggereert dat hierdoor de belangrijkste dimensie van een cultuur zichtbaar wordt. In een van zijn eigen observatiestudies blijkt het een gelegenheid om hiërarchische rollen om te draaien, waaruit hij afleidt dat de vraag wie ‘hoog’ en wie ‘laag’ is centraal staat in de onderzochte cultuur (1974). Een auteur die het concept liminaliteit mooi hanteert en verder uitwerkt, is Gideon Kunda. In zijn boek Engineering culture (1994), gebaseerd op een observatiestudie bij een grote hightech organisatie in Amerika, laat hij zien dat een vergadering als een ritueel beschouwd kan worden. Een ritueel met liminale fasen vlak voor het officiële begin en meteen na het officiële einde van de vergadering. In de geobserveerde organisatie is een belangrijke rol die medewerkers geacht worden uit te voeren die van volledig gecommitteerde werknemer die niet spreekt van ‘overwerk’ of ‘stress’ en eenheid ervaart met de organisatie als geheel. Kunda noemt dit full membership. De liminale fasen blijken een alternatieve realiteit te bieden waarin medewerkers tijdelijk ongestraft afstand kunnen nemen van het full membership. Dus niet rolomdraaiing, zoals in de casestudie van Turner, maar roldistantie kenmerkt de liminale fasen in het onderzoek van Kunda. Naar aanleiding van deze roldistantie concludeert hij dat uitsluiting, de vraag wie er wel en niet bij hoort, een van de belangrijkste dimensies is in de door hem onderzochte organisatiecultuur. Deze theoretische noties van Turner en Kunda over liminaliteit beschouw ik als sterke aanvulling op het dramaturgisch perspectief van Goffman. Het eenduidige onderscheid tussen interactiegebieden dat alle in deze paragraaf genoemde auteurs lijken te veronderstellen, vaak verbonden aan fysieke plaatsen, wordt in dit onderzoek overigens losgelaten. Ik deel het idee dat de setting van een sociale interactie van invloed is op de betekenissen in en van die interactie. Zo hebben woorden in een toespraak van een districtmanager voor alle medewerkers van een vestiging een andere betekenis dan wanneer deze woorden worden uitgesproken in een spontaan onderonsje in de lift. Zonder dat de woorden in het ene geval meer ‘waar’ of ‘echt’ zijn dan in het andere. In dit voorbeeld lijkt het onderscheid tussen de interactiegebieden helder: een officiële toespraak vindt plaats op het podium en een informeel onderonsje speelt achter de schermen. Ik suggereer echter dat een sociale interactie in verschillende interactiegebieden tegelijk kan spelen. Het onderonsje in de lift kan geduid worden als een interactie achter de schermen van de vestiging, maar wanneer er andere mensen in de lift staan, is het mogelijk ook een optreden op het podium van een tijdelijke coalitie (zie ook subparagraaf 1.2.5). En de toespraak op het podium van een vestiging kan eveneens beschouwd worden als een optreden achter de schermen, bijvoorbeeld wanneer de districtmanager vraagt de informatie niet naar buiten te brengen. Deze suggestie van gelaagde interactiegebieden ondergraaft het onderscheid tussen het gebied op het podium en het gebied achter de schermen niet, maar geeft dit een andere betekenis. Gebieden waar sociale interacties plaatsvinden, kunnen dan niet per definitie beschouwd worden als fysieke locaties. Hierdoor wordt het van belang om in de analyse van sociale interacties aan te geven voor wie, op dat moment en op die plaats, sprake is van welk interactiegebied. Ook met een aantal aanvullingen spelen de uitgangspunten van het dramaturgische perspectief nog zo een belangrijke rol in mijn conceptuele kader, dat de uitwerking van dit kader wordt voorafgegaan door een schets van de positie van Goffman in de sociale wetenschappen.

19

bureaucratische drama’s

Erving Goffman’s werk bekritiseerd en geprezen

sociale interacties

1.2.2

Erving Goffman baseert zich in zijn studies op grote hoeveelheden observaties van alledaagse contacten. Contacten die plaatsvinden tijdens een doktersbezoek, op een verjaardag, in de winkel of sportclub, tussen ouders en kinderen, maar bijvoorbeeld ook in het dagelijkse werk van ondermeer managers, huisbedienden, onderwijzers, grimeurs, politieagenten en begrafenisondernemers. In de sociale wetenschappen wordt de empirische rijkdom van zijn publicaties zowel geprezen als bekritiseerd. In de kritiek kunnen vier fundamentele commentaren worden onderscheiden.24 Ten eerste wordt Goffman een onevenwichtige toepassing van empirie en theorie verweten; wanneer sprake is van een gebrek aan theoretische fundering ontstaan niet meer dan exemplarische, unieke beelden van het sociale leven (zie bijvoorbeeld Jason Ditton (ed.) 1980, of George Psathas 1995). Ten tweede, wanneer sprake zou zijn van méér dan exemplarische studies, dan zijn de bevindingen van Goffman nauwelijks generaliseerbaar wat betreft tijd en plaats. Dit wil zeggen dat zijn bevindingen over sociale interacties hoofdzakelijk geldig zijn voor dagelijkse interacties in Amerika tijdens de jaren vijftig en zestig, omdat hij de interacties niet interpreteert in hun historische en culturele context. Zie bijvoorbeeld Alvin Gouldner (1971), die veel geschreven heeft over (het belang van onderzoek naar) lokaal handelen in bureaucratieën. Ten derde, wanneer bevindingen van Goffman geldig zouden zijn voor andere tijden en plaatsen dan de geobserveerde, dan hebben ze alleen betrekking op de vraag wat er gebeurt in dagelijkse interacties zonder dat duidelijk wordt waarom. Ook deze kritiek wordt door gerenommeerde auteurs geuit, waaronder Anthony Giddens die veel bekendheid heeft verkregen met zijn ‘structuratietheorie’ over mogelijkheden en beperkingen van structuur voor het routinematig handelen van individuele actoren. Giddens (1999) beschouwt intentionele én niet intentionele motieven van individuen als basis voor routines in het dagelijks handelen, en mist dit in het werk van Goffman. Hij stelt dat Goffman alleen uitgaat van intentionele strategieën als drijfveer voor individueel handelen. Ten slotte, wanneer de voorgaande kritieken niet terecht zouden zijn, mag Goffman volgens verscheidene auteurs toch niet beschouwd worden als belangrijke contribuant aan de sociale theorie. Daarvoor zou hij zich te sterk richten op lokale processen, en zich te weinig bezighouden met zogenoemde sociale structuren. Eveneens gerenommeerde auteurs proberen echter de meeste van deze commentaren te weerleggen of te nuanceren. Dat Goffman’s werk een exemplarisch karakter heeft door een gebrek aan theoretiseren, het eerste kritiekpunt, wordt met kracht ontkend door onder andere Anthony Giddens. Hij beweert dat Goffman zeer systematisch te werk gaat in zijn empiristische studies, ‘what gives them their intellectual power’ (Giddens 1999: 68). Vele auteurs weerspreken het eerste kritiekpunt op een meer zijdelingse wijze. In theoretische betogen halen zij het werk van Goffman aan om de stelling te onderbouwen dat individueel handelen en betekenisgeving gekenmerkt wordt door universele patronen (zie bijvoorbeeld Sensemaking in organization van Weick (1995)). Het tweede kritiekpunt, dat het werk van Goffman cultuurspecifiek is door een gebrek aan contextualiseren, wordt ondermeer door Clifford Geertz ontkend. Geertz is onder andere bekend door zijn uitwerking van het begrip thick description (1973, zie ook noot 19 p. 43). Met dit begrip verwijst Geertz naar het in beeld brengen van gecontextualiseerd individueel handelen. Hij

20

betoogt dat geen betekenis kan worden gegeven aan individueel handelen zonder de context te betrekken in analyse. Dit zou slechts thin description opleveren in tegenstelling tot de gewenste thick description. Deze voorvechter van het contextualiseren van lokaal handelen roemt Goffman om zijn vernuftige analyses en pogingen te bewegen tussen het enkelvoudige en het meervoudige (2000a [oorspr. 1983]: 24, 153). Bijna twintig jaar later is Geertz nog steeds enthousiast over Goffman’s bijdrage aan kennis over gecontextualiseerd individueel handelen. Ondermeer wanneer hij stelt dat Goffman’s studie The presentation of self niet alleen mag worden gezien als een onderzoek naar het individuele self maar zeker ook als een collectieve zaak beschouwd moet worden (2000b: 175). Bij dit tweede kritiekpunt, een gebrek aan context in de analyse van dagelijkse sociale interacties, werpt ook Giddens zich op als ‘verdediger’ van Goffman’s werkwijze. Hij laat zien dat Goffman al in zijn eerste boek aandacht besteedt aan context, op een manier die Giddens regionalization of encounters noemt (1999: xxv, 119). Met deze term doelt hij op de invloed van tijd en plaats op een sociale interactie. Bovendien stelt hij dat in de kritiek op de generaliseerbaarheid van Goffman’s bevindingen wat betreft tijd en plaats ‘kortstondig’ wordt verward met ‘cultuurspecifiek’ (idem: 69). De interacties die Goffman in zijn analyse betrekt zijn van vergankelijke aard, in tegenstelling tot langdurige institutionele vormen van contact. Giddens is van mening dat bij het maken van een onderscheid tussen enerzijds lokaal als vergankelijk en specifiek en anderzijds institutioneel als structureel en algemeen, over het hoofd wordt gezien dat institutionele structuren alleen bestaan door lokale sociale interacties. Deze argumentatie sluit aan bij het weerleggen of nuanceren van het vierde kritiekpunt. Verschillende auteurs geven expliciet aan Goffman te beschouwen als belangrijke contribuant aan de sociale theorie – waaronder Geertz (1973, 2000a), Giddens (1991, 1999), Kunda (1994) en Lemert & Branaman (1997) – of stellen op zijn minst het onderscheid tussen lokale praktijken en sociale structuren ter discussie. John Law (zie ondermeer 1994) is een van de auteurs die verwoede pogingen doet om aan te tonen dat het sociale niets is zonder individueel handelen. Hij stelt dat deze twee niet mogen worden beschouwd als tegenover of onafhankelijk naast elkaar staande beginselen die de werkelijkheid verklaren, dus als een dualisme, maar dat ze elkaar versterken en faciliteren.25 Naar mijn mening biedt het werk van Erving Goffman genoeg stof tot nadenken om het serieus te nemen in wetenschappelijke discussies over het sociale. Zijn analyses hebben betrekking op basale en herkenbare aspecten van het sociale leven waardoor het op het eerste gezicht wellicht een weinig wetenschappelijke uitstraling heeft. Basaal en herkenbaar mogen echter niet de belangrijkste criteria zijn voor het predikaat ‘niet wetenschappelijk’. Mogelijk is rondom het werk van Goffman (deels) sprake van een disciplinestrijd binnen de sociale wetenschappen. Kritiek op zijn werk vertoont belangrijke parallellen met discussies die terugkerend worden gevoerd tussen zogenoemde sociologen en antropologen, in het bijzonder wanneer het beschrijvende of interpretatieve studies naar het sociale betreft. Terwijl Goffman meestal als socioloog wordt benaderd, is het wellicht verhelderend wanneer hij als interdisciplinair sociaal wetenschapper zou worden beschouwd. Een beschouwing die mijns inziens te rechtvaardigen is door de ontwikkeling in zijn publicaties en de academische functies die hij vervulde.26 In dit onderzoek neem ik overigens niet alleen het werk van Erving Goffman serieus, maar ook het commentaar daarop. Uit de hoofdzakelijk sociologische kritiek op het werk van Goffman (en op andere interpretatieve studies) neem ik de volgende punten mee.

21

bureaucratische drama’s

sociale interacties

Ten eerste probeer ik expliciet te theoretiseren. In de rest van deze paragraaf presenteer ik een theatraal perspectief, dat ik zal hanteren als theoretisch-methodologisch instrument om de sociale interacties in de organisatie-etnografie te interpreteren. Dit perspectief is voor een belangrijk deel gebaseerd op het werk van Goffman, echter met een gedeeltelijk andere duiding en (minder formele en statische) toepassing van het centrale concept ‘rol’, en aangevuld met andere auteurs. Ten tweede probeer ik expliciet te contextualiseren. De organisatie-etnografie en het theatrale perspectief worden aangevuld met een verhaal waarin het conceptualiseren van context centraal staat. Dit verhaal wordt uitgewerkt in de volgende paragraaf (1.3), en in de hoofdstukken drie tot en met zeven samengevoegd met de organisatie-etnografie en het theatrale perspectief. Ten derde veronderstel ik dat het handelen van individuen zowel intentioneel als niet intentioneel is. Giddens mist ‘niet intentionele drijfveren’ in het werk van Goffman als basis voor routines in het dagelijks handelen. In dit boek is de (intentionele en niet intentionele) invloed van extralokale context, zoals de hoge sociale status van artsen in onze maatschappij, een expliciet onderwerp van onderzoek. De nadruk ligt daarbij overigens niet op dat wat zich afspeelt in het hoofd van een individu, zoals persoonlijke motieven die een respondent in een interview kan benoemen, maar op dat wat zich in concreet gedrag afspeelt tussen individuen. Ten vierde ga ik er net zo goed vanuit dat het (al dan niet intentionele) handelen van individuen van invloed is op de context. Dit raakt aan het ter discussie stellen van een vermeend dualisme tussen lokale praktijken en sociale structuren. In paragraaf 1.3 ga ik hier dieper op in.

Het verdelen en uitvoeren van rollen

1.2.3

Een rol wordt in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel van gedrag en sociale rechten en plichten dat met een bepaalde sociale positie of status wordt geassocieerd.27 Het geheel van gedrag, rechten en plichten vormt een bron waaruit individuen kunnen putten bij het vormgeven van hun handelen in dagelijkse interacties. Rollen worden in deze definitie niet gespeeld maar gebruikt. In het dramaturgisch perspectief wordt het geheel van gedrag, rechten en plichten beschouwd als een gezamenlijk geconstrueerd patroon van handelingen dat tijdens een voorstelling gestalte krijgt, en ook bij andere gelegenheden gepresenteerd of uitgevoerd kan worden (Goffman 1990: 26-7). In dit onderzoek wordt expliciet aandacht besteedt aan zowel human material als non human material als onderdeel van een vastgesteld handelingspatroon, in navolging van onder andere John Law (1994).28 Van een manager verwachten we bijvoorbeeld dat hij of zij netjes gekleed gaat of ervoor zorgt dat prestaties van medewerkers worden omgezet in cijfers op papier, en een persoon in een witte jas en een overvolle agenda past in ons beeld van een dokter. Het gezamenlijk construeren van een handelingspatroon leidt overigens niet tot een statische of vaste rol. Over een handelingspatroon kan altijd worden onderhandeld. Het sociaal (re)produceren van een handelingspatroon voor een bepaalde rol betekent dat volledige uitvoering van het geheel van gedrag, rechten en plichten van een roluitvoerder wordt verwacht, zowel door anderen als door de roluitvoerder zelf. Anders gezegd, de geconstrueerde handelingspatronen bepalen wat ‘geschikt’ en wat ‘ongeschikt’ gedrag is voor mensen (of dingen) met een bepaalde sociale status. Zo is het medici bijvoorbeeld toegestaan om cliënten aan te raken of vragen te stellen op een manier die voor managers uiterst ongepast wordt bevonden. Sociale status moet in de dagelijkse praktijk overigens nog worden verwezenlijkt, door middel van het uitvoeren van gezamenlijk geconstrueerde handelingspatronen die bovendien door

22

andere aanwezigen als zodanig worden erkend (Goffman 1990: 81). Karl Weick spreekt in dit geval over enactment; een concept waarmee hij het gegeven wil benoemen dat mensen in het institutionele leven vaak delen van hun omgeving, waaronder sociale verhoudingen, in hun praktisch handelen produceren (1995: 30). Het uitvoeren van rollen is wat een individu in sociale interacties ‘doet’. Verwezenlijkte of enacted status is wat een individu in de interacties ‘is’. Individuen (en ook objecten) hebben meerdere rollen die zij afhankelijk van de situatie kunnen gebruiken. Bijvoorbeeld mensen in de formele functie van manager hebben op het werk vaak de rol van voorzitter, leider, bemiddelaar of uitlaatklep, maar soms van zieke of vakantieganger. Het uitvoeren of vervullen van een rol wordt in dit onderzoek beschouwd als een proces waarin een individu zijn of haar handelen vormgeeft (of een object betekenis krijgt) in overeenstemming met de rol en passend bij de definitie van de situatie. Een proces dat in het symbolisch interactionisme role-making wordt genoemd (Mead 1934, Blumer 1998).29 Rollen worden dan door individuen gebruikt om het handelen te structuren. Voordat rollen kunnen worden uitgevoerd, dienen zij te worden verdeeld en aangeleerd. Het verdelen en aanleren van rollen wordt in dit onderzoek beschouwd als een proces waarin individuen rollen van anderen denkbeeldig overnemen om vanuit die rollen naar zichzelf en de situatie te kijken. Zo kan een inschatting worden gemaakt van reacties die een bepaalde roluitvoering in een bepaalde situatie oplevert. Dit betekent dat het individueel handelen wordt geleid ‘by not too consciously maintaining an incipient familiarity with the routine of those to whom we will adress ourselves’, dus door onbewust voeling te houden met de roluitvoering van degenen tot wie wij ons richten (Goffman 1990: 78). Dit proces wordt in het symbolisch interactionisme roletaking genoemd (Mead 1934, Blumer 1998).30 Rollen worden dan door individuen gebruikt om de situatie te structureren. Vanuit het dramaturgisch perspectief wordt verondersteld dat het geschikte handelingspatroon in principe tijdens een voorstelling, dus op het formele podium, gestalte krijgt. Daarom wordt voor het handelen in sociale interacties de analogie gehanteerd van theatrale rollen op het podium. Dit wil zeggen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen een hoofdrolspeler, een eventuele tegenspeler, bijrollen en figuranten (‘non-personen’), een regisseur (half op het podium) en publiek (Goffman 1990). Tijdens de uitvoering van deze publieke rollen, ook aangeduid als formele gedragsrepertoires, moet geprobeerd worden de gewenste indrukken te wekken. Een slechte of onvolledige uitvoering van het verwachte handelingspatroon zal ongewenste reacties oproepen. De veronderstelling dat van rollen in principe alleen achter de schermen ongestraft tijdelijk afstand kan worden genomen, wordt in het bijzonder door Victor Turner (1974) genuanceerd. Met zijn uitwerking van het concept liminale fase, een ongestructureerde fase op het podium, laat hij zien dat het tijdelijk omdraaien van rollen op het podium dan sociaal acceptabel kan worden. Gideon Kunda (1994) vult deze nuancering aan door te laten zien dat ook het tijdelijk loslaten van de publieke rol op het podium ongestraft kan blijven in een liminale fase. Een belangrijke kritiek op het gebruik van het concept rol in het dramaturgisch perspectief is, ook met de nuanceringen van Turner en Kunda, dat het de statische, formele aspecten van het sociale leven te veel benadrukt (zie bijvoorbeeld Davies en Harré 1991 en Czarniawska 1997)31. In een poging het statische en formele karakter van het concept rol te verminderen, betrek ik in dit onderzoek niet alleen formele, publieke rollen in de analogie. Het handelen van respondenten wordt geanalyseerd aan de hand van alle rollen in theatrale processen, zoals regisseur

23

bureaucratische drama’s

en hoofdrolspeler maar ook souffleur, technicus, auteur en kassier.32 Door deze roluitbreiding dekt het begrip ‘dramaturgisch’ het conceptueel kader van dit onderzoek niet. De dramaturgie heeft betrekking op de opbouw en structuur van een formele voorstelling op het podium; het dramaturgisch perspectief is een voorstellingsperspectief. Aangezien met de roluitbreiding het leven in en de infrastructuur van een theater centraal komt te staan, en niet alleen de uitvoering van een voorstelling, wordt over het conceptueel kader van dit onderzoek gesproken als een theatraal perspectief. In het theatrale perspectief van dit onderzoek maak ik voor de analyse van sociale interacties gebruik van alle rollen die een gebouw tot een theater maken, net zoals alle medewerkers en objecten een gebouw tot een UWV-vestiging maken.33 Terwijl in het dramaturgisch perspectief een sociale instelling wordt gezien als een plaats waar alle rollen móeten worden verdeeld (Goffman 1990: 103), worden de UWV-vestigingen in dit onderzoek bovendien gezien als een plaats waar rollen kunnen worden verdeeld. Alle rollen kunnen verdeeld worden onder alle personen die voor en achter de schermen bijdragen aan de voorbereiding, uitvoering of nabeschouwing van een voorstelling op het podium. Managers of verzekeringsartsen kunnen de belangrijkste rollen op het podium van de vestiging uitvoeren. Maar dan dragen de bewakers bij de ingang, de wachtruimtes, de papiervernietigers en de secretaresses in de kamers naast die van de managers net zo goed bij aan de manier waarop de managers zich verhouden tot de verzekeringsartsen. Of dit nu is als onderdeel van de sociale interacties of als de lokale context daarvan.34 Net als het verloop van een theatervoorstelling wordt beïnvloed door de kaartverkoop of de kwaliteit van de geluidstechnicus.35 In dit onderzoek wordt er daarnaast van uitgegaan dat voor mensen en dingen die geen formele rol op het podium hebben, informele rollen voor het interactiegebied achter de schermen worden geconstrueerd. Bij informele rollen liggen de grenzen van sociaal gedrag verder uiteen, omdat meer rechten en minder plichten worden geassocieerd met een sociale positie of status dan bij formele rollen op het podium het geval is. Maar er zijn grenzen. Net als bij formele rollen op het podium zal een slechte of onvolledige uitvoering van informele rollen achter de schermen ongewenste reacties oproepen. Denk bijvoorbeeld aan een souffleur die de verkeerde tekst influistert, een printer die het niet doet of een inspiciënt die vergeet rekwisieten te verzorgen. De rollen die centraal staan in dit onderzoek betreffen de (theatraal formele) rollen van hoofdrolspeler en regisseur. Omdat zonder voorstelling geen sprake kan zijn van theatrale processen mag een hoofdrolspeler niet ontbreken in een theatraal perspectief. De hoofdrol wordt vervuld door de persoon die in sociale interacties dominant is wat betreft aanwezigheid.36 Hij of zij is bijvoorbeeld veel in beeld omdat hij veel tekst heeft en/of omdat hij het middelpunt van interacties is. De hoofdrolspeler heeft bovendien veel invloed op de richting waarin de interacties zich ontwikkelen.37 Ook de rol van regisseur is in dit onderzoek belangrijk. Het is net als de hoofdrol een rol die een individu kan gebruiken om verschil te maken, zoals de formele taak van de districtmanager luidt. De regisseur is dominant wat betreft de regie. Hij of zij zal veel invloed hebben op de procedurele kant van sociale interacties. Zo bepalen regisseurs regelmatig wanneer een interactie of formeel overleg start, eindigt of onderbroken wordt, en wanneer welke onderwerpen besproken worden. Het geven van advies over verhoudingen kan als belangrijkste aspect van de rol als regisseur worden beschouwd. Dit betreft enerzijds advies aan individuele roluitvoerders over hun aanpak, hoe zich te verhouden tot anderen. Anderzijds kunnen regisseurs een adviserende rol uitvoeren in het vormen van tijdelijke samenwerkingsverbanden tussen individuen, en daarmee beïnvloeden hoe deze samenwerkingsverbanden zich tot elkaar verhouden (zie ook 1.2.5).

24

sociale interacties

Kortom, de hoofdrolspeler beïnvloedt de richting van sociale interacties door veel op te treden, te ontdekken en te ondervinden. De regisseur oefent invloed uit door te coördineren, te adviseren en te bedenken. Daarbij ruimte latend voor alle spelers, in het bijzonder de hoofdrolspeler, om zelf te ontdekken, verantwoordelijkheid te nemen en in samenspel met anderen optredens te verzorgen.

Het onderhandelen over de definitie van de situatie

1.2.4

De wijzen waarop mensen (of dingen) zich tot elkaar verhouden, wordt belichaamd in het dagelijkse handelen. In dit onderzoek sluit ik me aan bij de symbolisch interactionistische veronderstelling dat mensen handelen op basis van het beeld dat zij, op dat moment en op die plaats, hebben van ‘de werkelijkheid’. Een werkelijkheidsbeeld dat gezamenlijk tot stand wordt gebracht in sociale interacties (Blumer 1998: 2). In deze veronderstelling kan het handelen van individuen alleen worden begrepen wanneer duidelijk is hoe zij de situatie definiëren. Om tot een gezamenlijk werkelijkheidsbeeld te komen, zijn individuen in interacties continu aan het onderhandelen over de definitie van de situatie. Het verloop en de tijdelijke uitkomsten van het onderhandelen zijn afhankelijk van zowel de dynamiek in als de context van de interacties, waaronder het interactiegebied op het podium of achter de schermen (zie bijvoorbeeld Goffman 1990, Verweel 1987, Kunda 1994). In het onderhandelen over de definitie van de situatie draait het om vragen als: welke rollen en welke reacties zijn gepast, wat is een probleem en wat is een oplossing, wiens mening doet ertoe? Kortom, welke betekenissen zijn hier en nu dominant? De poging om gezamenlijk tot een eenduidige definitie van de situatie te komen en deze in stand te houden, wordt in dit onderzoek beschouwd als de meest structurerende factor in sociale interacties (Blumer 1998: 5, Goffman 1990: 246).38 Omdat verschillende individuen zich moeten kunnen vinden in een gezamenlijk werkelijkheidsbeeld, is de kern van dit beeld meestal minder specifiek dan individuele definities van de situaties. Vaak wordt gezocht naar overeenstemming in vrij oppervlakkige termen (die bij individueel gebruik overigens wel een meer specifieker invulling kunnen krijgen). In het onderhandelen over de gezamenlijke definitie is sprake van een soort arbeidsdeling. Een betrokkene voor wie het om zaken gaat die voor hem erg belangrijk zijn, bijvoorbeeld omdat een bepaald werkelijkheidsbeeld legitimatie biedt voor zijn handelen, kan een definitievoorstel doen. Anderen kunnen hem een gunst verlenen door het voorstel te accepteren, bijvoorbeeld wanneer het zaken betreft die voor hen op dat moment en op die plaats van minder direct belang zijn. In ruil voor deze gunst zal hij op een ander moment of op een andere plaats voorstellen van anderen (moeten) accepteren. Goffman spreekt in een dergelijk geval over het ontstaan van een interactional modus vivendi, een voorlopige schikking tussen strijdende partijen. Zij dragen samen bij tot één overkoepelende definitie van de situatie ‘which involves not so much a real agreement as to what exists, but rather a real agreement as to whose claims concerning what issues will be temporarily honoured’ (Goffman 1990: 21). Kortom, in sociale interacties wordt niet zozeer onderhandeld over (complexe) feiten maar meer over de vraag van wie pretenties tijdelijk zullen worden gehonoreerd, en ten aanzien van welke zaken. De betrokkene van wie pretenties worden gehonoreerd, heeft op dat moment en op die plaats de definitiemacht.

25

bureaucratische drama’s

sociale interacties

Een aanleiding voor dit onderzoek naar de wijzen waarop publieke managers zich in de dagelijkse praktijk tot verzekeringsartsen verhouden, is de politieke probleemdefinitie van onvoldoende bestuurlijke greep op het verzekeringsgeneeskundig handelen. In de veronderstelling dat verzekeringsartsen handelen op basis van hun definitie van de situatie, ligt in hun definiëringwerk een sleutel voor het beïnvloeden van hun handelen. Goffman stelt dat we het handelen van anderen kunnen sturen door ze tijdens het onderhandelen over de definitie een indruk te geven die ze ertoe zal brengen uit vrije wil te handelen in overeenstemming met onze bedoelingen (1990: 15). Met andere woorden, greep hebben op situaties en mensen vereist ondermeer het krijgen en houden van definitiemacht.39

Het vormen van tijdelijke coalities

1.2.5

Individueel handelen kan bezien worden in individuele termen. Maar wanneer individuen met elkaar communiceren, ontstaat een sociale interactie die meer is dan een optelsom van het individuele handelen. Individueel handelen heeft dan ook een functie voor de interactie als geheel. Vanuit dramaturgisch perspectief is sprake van wederzijdse beïnvloeding; het handelen van de een fungeert als stimulans voor het handelen van de ander en omgekeerd, waardoor effecten van individueel handelen onderling afhankelijk zijn. Daarnaast wordt in dit perspectief verondersteld dat nauwe samenwerking noodzakelijk is om gemeenschappelijke werkelijkheidsbeelden tot stand te brengen en in stand te houden. Een dergelijk samenwerkingsverband wordt beschouwd als een verzameling mensen die in een of meerdere sociale interacties gezamenlijk een bepaalde definitie van de situatie in stand proberen te houden, om zo bepaalde informatie te belichten en andere informatie verborgen te houden (Goffman 1990: 108). In dit onderzoek noem ik deze samenwerkingsverbanden ‘tijdelijke coalities’.40 De dramaturgische veronderstelling dat individuen in sociale interacties tijdelijke coalities aangaan om een bepaalde definitie van de situatie in stand te houden, dient als uitgangspunt van dit onderzoek. Niet individuen maar tijdelijke coalities vormen dan de eenheid van analyse.41 In de meeste sociale interacties heeft één tijdelijke coalitie de leiding. Omdat zij het initiatief neemt, het verloop van de interactie bepaalt, het middelpunt van de interactie is en/of het lokale decor beheert. In het dramaturgisch perspectief geeft deze coalitie een voorstelling op het podium, in het theatrale perspectief in dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat zij een optreden geeft dat op het podium of achter de schermen kan plaatsvinden. Collega’s die samen een tijdelijke coalitie vormen, bijvoorbeeld omdat ze allen het gedrag van een andere collega als probleem beschouwen, zijn in dramaturgisch of theatraal opzicht wederzijds afhankelijk van elkaar. De coalitie is gevormd omdat haar deelnemers baat hebben bij dezelfde definitie van de situatie; ze moeten elkaar vertrouwen in het constant en op de juiste wijze presenteren van deze definitie tijdens een optreden van de coalitie. Want ‘public disagreement among the members of the [coalition] not only incapacitates them for united action but also embarrasses the reality sponsored by the [coalition]’ (Goffman 1990: 91). Openlijke onenigheid over het gemeenschappelijke werkelijkheidsbeeld, omdat een van de deelnemers ruimte laat voor andere definities van de situatie of de coalitie afvalt, tast de realiteitswaarde aan van het optreden van de tijdelijke coalitie. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het gedrag van de ‘problematische’ collega tijdens een optreden opeens als wenselijk wordt gedefinieerd of wanneer de collega één op één ingelicht wordt over acties van de optredende coalitie.

26

Een individu is in een theatrale analogie dus afhankelijk van de medewerking van anderen om een bepaalde definitie van de situatie tot stand te brengen en in stand te houden. Goffman constateert dat dit mechanisme positieve effecten heeft voor een organisatie als geheel. Collega’s die een tijdelijke coalitie vormen, verschillen namelijk vaak van elkaar in functioneel en hiërarchisch opzicht. Op het moment dat zij een tijdelijke coalitie vormen, worden formele verschillen in rang en status niet volledig enacted, uitgevoerd. De wederzijdse afhankelijkheid die ontstaat door deelname aan de tijdelijke coalitie doorkruist de structurele of sociale scheidslijnen in een organisatie en zorgt daarmee voor een grotere cohesie binnen de organisatie (Goffman 1990: 88). Er is alleen sprake van een optreden door een tijdelijke coalitie wanneer zij publiek heeft. Vaak vormen de toeschouwers samen een andere tijdelijke coalitie; een publiekscoalitie die een dialoog aangaat met de optredende coalitie.42 In de woorden van Erving Goffman (1990: 96): ‘we often find that there will be a significant sense in which all the remaining participants, in their several performances of response to the [coalitionshow] put on before them, will themselves constitute a [coalition]. (...) one may speak of dramatic interaction’. Een publiekscoalitie hoeft overigens niet lijfelijk aanwezig te zijn bij een optreden. Bijvoorbeeld lezers van vergadernotulen, kijkers van televisieprogramma’s of gebruikers van Europese richtlijnen vormen een publiek dat geen persoonlijk contact heeft met de optredende coalitie. De optredende coalitie is zich wel ervan bewust dat het optreden achteraf gezien kan of zal worden, en dat het publiek mogelijk nog gaat reageren. Goffman (1990: 164) spreekt in dergelijke gevallen van een optreden voor een ‘zwak publiek’. Sociale interacties kunnen echter ook onvoorzien achteraf nog door publiek worden aanschouwd. Zo kan een onderonsje achter de schermen van een coalitie een plek op het podium van de vestiging krijgen wanneer een van de deelnemers ernaar verwijst in een formele vergadering. Een gesprek tussen een verzekeringsarts en een cliënt in een besloten spreekkamer wordt een publiekelijk optreden van de verzekeringsarts wanneer de cliënt de landelijke pers verslag doet van het gesprek. Kortom, sociale interacties die achter de schermen spelen, in Goffman’s dramaturgisch perspectief per definitie zonder publiek, kunnen achteraf nog publiekelijk worden. Dit gegeven versterkt de suggestie van een (op zijn minst potentiële) gelaagdheid van sociale interacties.

Contextualiseren

1.3

Tijdens de observaties van dit onderzoek en de eerste analyses daarvan, werd me snel duidelijk dat (de beheersing van) de sociaal-medische uitvoering van sociale wetten als de WAO zich afspeelt in een zeer roerig veld. Theatraal gezien leek er sprake van een bijzonder onrustig decor dat veel aandacht opeiste en kreeg van zowel spelers als publiek. De notie dat individuen niet functioneren in een sociaal isolement (zoals uitgewerkt in ondermeer Blumer 1998, Giddens 1999, 1991 en Law 1994, 2000), of een theatervoorstelling niet los gezien kan worden van het decor, verdient daarom een belangrijke plaats in dit onderzoek. Hoe de geobserveerde sociale interacties ‘in context’ kunnen worden bestudeerd, is het onderwerp van deze paragraaf.43 Na een conceptueel verhaal over context wordt bovendien een aantal inhoudelijke thema’s geïntroduceerd die zijn voortgekomen uit het contextualiseren van de onderzochte interacties, en een rode draad vormen in de rest van dit boek.

27

bureaucratische drama’s

Het (re)produceren van gestolde verbanden

sociale interacties

1.3.1

In dit boek ga ik ervan uit dat sociale interacties gestructureerd worden door voortdurende (her)scheppende onderhandelingen over de werkelijkheid. In het onderhandelen over werkelijkheidsbeelden wordt niet telkens opnieuw begonnen; zelden worden volledig nieuwe definities van de situaties gecreëerd. Om met Arie de Ruijter (2000: 7) te spreken: ‘De in het verleden tot stand gekomen betekenistoekenning van een situatie of verschijnsel wordt meegenomen naar nieuwe situaties. Daar klinken ze als echo mee in een nieuwe geconstrueerde betekenis’. De in het verleden tot stand gekomen betekenistoekenning van een situatie kan beschouwd worden als een gestold verband of een terugkerend patroon. De gestolde verbanden die in een sociale interactie van betekenis zijn, vormen samen de context, in theatrale termen het decor, van die interactie. Gestolde verbanden bieden een interpretatief kader. Goffman (1986: 10) spreekt in dit verband van ‘basic frameworks of understanding available in our society for making sense out of events’. Interpretatieve kaders maken onderhandelen in sociale interacties mogelijk. Ze vormen bronnen voor tijdelijke coalities om tot een gezamenlijke definitie van de situatie te komen en zo tot gezamenlijke handelingspatronen. Ook wanneer nog niet duidelijk is wat er komen gaat of deelnemers aan de coalitie afzonderlijk van elkaar interacteren (Kendon 1992). Wanneer gestolde verbanden als bron worden gebruikt in sociale interacties, wordt gesproken over het reproduceren van context (zie onder andere Goffman 1986, Weick 1995, de Ruijter 2000). Veel sociale interacties hebben een routinematig karakter. Dan weten deelnemers wat ze kunnen verwachten en dat ze ervan uit kunnen gaan dat andere deelnemers dit ook weten. Ook in deze interacties is echter ruimte voor onderhandeling over de definitie van de situatie. Bijvoorbeeld over het moment waarop de interactie begint of wordt afgerond (Kendon 1992: 327). Bovendien biedt elke interactie de mogelijkheid om gestolde verbanden te verbuigen, zodat zij een andere betekenis in de interactie krijgen en in gewijzigde vorm kunnen worden meegenomen naar nieuwe situaties. Wanneer gestolde verbanden in sociale interacties op een gewijzigde manier worden gehanteerd, wordt gesproken over het produceren van context (zie onder andere Giddens 1999, Weick 1995, de Ruijter 2000).44 De veronderstelling dat de context van individueel handelen in sociale interacties wordt ge(re)produceerd, is sterk geïnspireerd op interpretatieve benaderingen in de sociale theorie. Hierin wordt verondersteld dat alle sociale processen tijdelijke en situationele effecten van sociale interacties zijn. Voorbeelden van dergelijke benaderingen zijn het symbolisch interactionisme, zoals beschreven door Herbert Blumer (1998), de zogenoemde structuratietheorie van Anthony Giddens (1979, 1999) en de manier waarop John Law de actor-netwerktheorie in navolging van Bruno Latour heeft uitgewerkt (1994). Daarbij wordt context beschouwd als dat wat niet de focus van onderzoek is maar daarop wel van invloed is en erdoor beïnvloed wordt. De onderzoeker moet dus onderscheid maken tussen enerzijds focus en anderzijds de context, die hij bovendien moet afbakenen om het hanteerbaar te houden. Een analytisch onderscheid maken tussen focus, context en de rest van het sociale betekent echter niet dat de verschillende componenten onafhankelijk van elkaar (kunnen) bestaan. In de dagelijkse praktijk bestaan sociale interacties en hun context alleen door en in elkaar. Context ‘is’ immers alleen maar omdat mensen deze in wisselwerking met elkaar (re)produceren. Met andere woorden, context bestaat niet ‘van nature’ maar is een relationeel effect.45 Wanneer individuen context niet (re)produceren, is het voor hen simpelweg geen context. Op dat moment en op die plaats bestaat deze context niet, kortom, vormt het niet het decor van die sociale

28

interactie. Context is in deze veronderstellingen niet determinerend voor individueel handelen. John Law is een van de auteurs die de veronderstelling probeert uit te werken dat sociale processen niet aangedreven worden door iets van buiten. Regelmatig verwijzend naar Herbert Blumer en Anthony Giddens betoogt hij dat sociale processen zichzelf scheppen. In zijn boek Organizing modernity (1994: 15, originele accentuering) gebruikt hij hiervoor ondermeer de metafoor van de olieraffinaderij: ‘There is nothing outside – no ‘last instance’ – that drives the processes of the social (…). So the image that we have to discard is that of a social oil refinery. Society is not a lot of social products moving round in structural pipes and containers that were put in place behorehand. Instead, the social world is this remarkable emergent phenomenon: in its processes it shapes its own flows. Movement and the organization of movement are not different’. Dit beeld van Law sluit nauw aan bij de zogenoemde structuratietheorie die Giddens jaren daarvoor al ontwikkelde (1979, 1999 [oorspr. 1984]). Een belangrijke veronderstelling daarin is dat het sociale zowel een middel is als een effect. Giddens gaat ervan uit dat tussen enerzijds context, in zijn termen sociale structuren, en anderzijds individueel handelen sprake is van een gelijkwaardige en cyclische verhouding. Een individu maakt een sociale structuur mogelijk door haar in sociale interacties te produceren en beïnvloedt haar door middel van reproductie. Tegelijkertijd is sociale structuur niet alleen enabling maar ook constraining voor het individuele handelen. Mensen hebben in sociale interacties geen volledige vrijheid van handelen, bovendien is hun kennis per definitie beperkt. Dat individuen handelingsruimte hebben dankzij en ondanks de context van hun sociale interacties, is een belangrijk uitgangspunt in dit boek.

Begrenzen van de context in dit onderzoek

1.3.2

Contextualiseren vereist het trekken van grenzen. In dit onderzoek gaat het in het bijzonder om die sociale interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen. Dit zijn gelegenheden waarin minstens twee individuen in elkaars directe aanwezigheid zijn, maar waarin ook niet-menselijke materialen, zoals papier of een pc, een belangrijke rol kunnen spelen. Voor wat betreft de context van deze focus van onderzoek, maak ik onderscheid tussen lokale context en extralokale context.46 Bij het construeren hiervan is selecteren onvermijdelijk. De keuzes die ik heb gemaakt, zijn gebaseerd op mijn oordeel welke gestolde verbanden in beeld gebracht moeten worden om onderliggende mechanismen in relationele processen tussen publieke managers en verzekeringsartsen te kunnen construeren. Onder de lokale context versta ik gestolde verbanden die alleen op de sociale interacties van de betreffende districtmanager van invloed zijn en erdoor beïnvloed worden. In dit onderzoek gaat het dan om patronen die gerelateerd zijn aan de lokale vestiging of aan individuele aangelegenheden, zoals de inrichting van een werkkamer of een vriendschappelijke relatie tussen collega’s. Het is expliciet geen doel van dit onderzoek om vier afzonderlijke subcases te construeren. Om deze reden zijn bijvoorbeeld regionale kenmerken in de cliëntenpopulatie, met wellicht een aspecifieke verhouding met betrekking tot leeftijd, sekse of etniciteit, of de grootte van achterstanden op een vestiging komen te vervallen.

29

bureaucratische drama’s

sociale interacties

De extralokale context bestaat in dit onderzoek uit gestolde verbanden die juist niet alleen ge(re)produceerd worden in de sociale interacties van een specifieke districtmanager, maar ook in die van andere districtmanagers. Het construeren van dit gemeenschappelijke decor is uiteraard selectief. Ik heb in de eerste plaats gekozen voor een inperking van de extralokale context tot zogenaamde Nederlandse gestolde verbanden, omdat districtmanager formeel een Nederlandse functie betreft met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van Nederlandse wet- en regelgeving. Dit is een analytische begrenzing van de context. Zo staan bijvoorbeeld Europees en Nederlands sociaal beleid betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in de praktijk niet los van elkaar, of kunnen Belgische werknemers in de grensstreek onder de Nederlandse wetgeving vallen. In de zogenoemde Nederlandse processen heb ik opnieuw geselecteerd. Mijn selectie van een groot aantal gestolde verbanden in en door de onderzochte sociale interacties van districtmanagers presenteer ik in hoofdstuk twee. Onder deze selectie vallen bijvoorbeeld geen economische patronen, zoals de conjunctuur of het aantal uitkeringsgerechtigden. Een reden hiervoor is dat de greep op verzekeringsartsen in het politieke debat wordt geproblematiseerd ongeacht de economische situatie op dat moment.

Inhoudelijke thema’s als uitkomst

1.3.3

In het volgende hoofdstuk construeer ik de extralokale context van de onderzochte sociale interacties. Wat zijn de belangrijkste gestolde verbanden die in de interacties worden ingezet, waarnaar verwezen wordt, of die op een andere manier van invloed zijn op de wijze waarop districtmanagers zich in hun sociale interacties verhouden tot verzekeringsartsen? De conclusie luidt dat de districtmanagers in de dagelijkse praktijk moeten omgaan met een onontkoombare systeemdwang, waarbij zij beperkte individuele handelingsruimte hebben. Uit dit disciplinerende en beperkende systeem heb ik een aantal centrale thema’s afgeleid. Ten eerste lag het voor de hand om bevindingen uit de subcases te bundelen rondom een aantal inhoudelijke thema’s; thema’s waarmee districtmanagers per definitie te maken krijgen als het hun verhouding tot verzekeringsartsen betreft. Het doel van dit onderzoek is immers het benoemen van onderliggende mechanismen in relationele processen tussen publieke managers en verzekeringsartsen, niet het presenteren van vier afzonderlijke subcases. Ten tweede was het sterke krachtenveld geschikt om er de inhoudelijke thema’s uit af te leiden, aangezien relationele processen een meer expliciete vorm aannemen op het moment dat met spanning moet worden omgegaan (Lewis 1975: 4, Goffman 1990: 111). De vijf centrale thema’s in dit boek zijn: 1. Tijdig en zorgvuldig uitvoeren Een telkens terugkerend thema in de geobserveerde interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen, is een (vermeende) spanning tussen enerzijds het tijdig uitvoeren van sociaal-medische controles en beoordelingen en anderzijds het medisch zorgvuldig uitvoeren hiervan. In paragraaf 2.2 ga ik uitgebreid in op (mogelijke implicaties van) het streven naar medische zorgvuldigheid in de sociaal-medische controles en beoordelingen, hetzelfde geldt voor tijdigheid in de subparagrafen 2.3.2 en 2.3.3.

30

2. Zakelijke principes in het publieke domein Bij alle vier de geobserveerde districtmanagers is een dagelijkse worsteling zichtbaar met de opgave om vorm te geven aan een confrontatie van het publieke domein met principes uit het commerciële domein. In het bijzonder de cijfermatige beheersing van de uitvoeringspraktijk is een dominante opdracht waar de managers niet omheen lijken te kunnen. In de paragrafen 2.3 en 2.5 benoem ik de politieke en organisatorische aanleidingen van deze confrontatie, en de beleidsmatige invullingen daarvan. 3. Autonomie en status van (verzekerings)artsen Al in de oriënterende interviews, voorafgaand aan de observaties, maakten de districtmanagers zelf de relatieve autonomie en het aanzien van ‘de dokters’ tot centraal onderwerp van gesprek. Ze definieerden het in gesprekken met mij niet altijd als lastig of problematisch, wel bleven ze het thema tot het einde van de dataverzameling bij me onder de aandacht brengen. Ook in hun sociale interacties kwam dit thema regelmatig ter sprake, wanneer er geen artsen bij aanwezig waren. In het bijzonder in de paragraaf 2.2 ga ik in op juridische handelingsruimte van verzekeringsartsen, en in de subparagraaf 2.4.1 op hun maatschappelijk hoge status. 4. Constante stroom van politieke veranderingen Het is opvallend dat de uitvoering van sociale wet- en regelgeving op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid veel politieke aandacht krijgt. Aandacht die bovendien vaak leidt tot structuurveranderingen, in het bijzonder als het de uitvoering van (de vervanger van) de WAO betreft. In het bijzonder in subparagraaf 2.3.3 construeer ik de constante stroom van veranderingen waarmee publieke managers en verzekeringsartsen keer op keer worden geconfronteerd; wijzigingen in wetten en regels, in het stelsel van sociale zekerheid, en in organisatiebeleid en organisatiestructuur. 5. Mediagevoelig werk Ook kan de uitvoering van (de vervanger van) de WAO rekenen op regelmatige aandacht van de media. Meestal gaat dit om negatieve aandacht. Dit maakt het handelen van medewerkers van UWV kwetsbaarder, en is daarom een factor om rekening mee te houden. Tijdens de observaties bleek verschillende keren dat de mediagevoeligheid van het werk van invloed is op het dagelijks handelen, en op de verhouding tussen districtmanagers en verzekeringsartsen. In subparagraaf 2.4.2 wordt ingegaan op de toegenomen kans dat de uitvoering van sociaal-medische beoordelingen openbaar wordt gemaakt en de drang van moderne media om te ontmaskeren. De vraag hoe in de dagelijkse praktijk met deze inhoudelijke thema’s wordt omgegaan, is leidend geweest in de verdiepende analyse van de organisatie-etnografie. Met andere woorden, toen me na een eerste analyse van de empirische dataverzameling duidelijker werd waarnaar ik precies op zoek was gegaan, kon ik de onderzoeksvragen aanscherpen. Dit zijn de onderliggende vragen die gezamenlijk het antwoord moeten opleveren op de centrale vraag hoe districtmanagers zich in de dagelijkse praktijk tot verzekeringsartsen verhouden. De vijf onderzoeksvragen in dit boek luiden: 1. Hoe wordt, in dagelijkse sociale interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen, gestalte gegeven aan een tijdige èn medisch zorgvuldige uitvoering? (zie hoofdstuk drie)

31

bureaucratische drama’s

sociale interacties

2. Hoe wordt in deze sociale interacties gestalte gegeven aan zakelijke principes in de bureaucratische uitvoeringspraktijk? (zie hoofdstuk vier) 3. Hoe wordt in deze sociale interacties gestalte gegeven aan de relatieve autonomie en hoge status van verzekeringsartsen? (zie hoofdstuk vijf) 4.Hoe wordt in deze sociale interacties gestalte gegeven aan een constante stroom van politieke veranderingen? (zie hoofdstuk zes) 5. Hoe wordt in deze sociale interacties gestalte gegeven aan de kans dat bureaucratisch handelen openbaar wordt gemaakt? (zie hoofdstuk zeven)

De episodes

1.4

De kracht van etnografisch onderzoek ligt in de gedetailleerde aandacht voor het alledaagse (institutionele) sociale leven van een bepaalde groep. Om deze kracht van een etnografie te benutten, heb ik ervoor gekozen de empirische rijkdom van dit onderzoek te tonen in de vorm van vijf episodes. Een episode bestaat uit zes tot negen chronologische maar niet per definitie aansluitende sociale interacties, die ik presenteer als scènes. Dit is een reeks sociale interacties van één districtmanager rondom één concreet, spanningsvol, relatief afgebakend proces in de observatieperiode. Het vormen van episodes heb ik ervaren als zeer secuur fileren. De transcripten van de observaties bieden niet meer dan een chaotische brei van vervlochten verhaallijnen, personages met dubbelrollen, gelaagde interactiegebieden en meerduidige rekwisieten. Gideon Kunda (1992: 238) noemt een etnografisch onderzoek dan ook het krijgen van greep op the unknown jungle. Om enig houvast te hebben bij het vormen van de episodes, heb ik een aantal criteria gehanteerd. Ten eerste wordt in elke episode gestalte gegeven aan één van de vijf inhoudelijke thema’s in dit boek. Analyse van de manieren waarop in de episodes aan de thema’s gestalte wordt gegeven, levert antwoorden op voor de (aan de thema’s gerelateerde) onderzoeksvragen. Ten tweede heb ik gekozen voor critical cases of incidenten. In dit onderzoek schrijf ik over sociale interacties met een sterk krachtenveld als gedeelde context. Door hier ook nog eens een spanningsvolle gebeurtenis uit te lichten, zullen relationele processen een (nog) meer expliciete vorm aannemen. Het zijn immers situaties waarin de managers verschil kunnen maken. De eerste vier episodes zijn alledaagse incidenten, de vijfde episode is een niet gebruikelijke maar wel typerende crisis. Ten derde vindt in een episode een aantal sociale interacties plaats op een podium, en een aantal achter de schermen. Hierdoor wordt zichtbaar wat open en wat meer verborgen definities zijn die de betrokkenen tot stand brengen en in stand houden. Ten slotte is uit alle vier de subcases een episode afkomstig. Episodes zijn overigens niet karakteristiek voor de subcases waaruit ze gevormd zijn; ze verwoorden processen die in alle subcases zijn aangetroffen. De vijf episodes in dit boek zijn: 1. Episode Medisch beroepsgeheim Deze episode staat in hoofdstuk drie, in het kader van de eerste onderzoeksvraag hoe in de sociale interacties gestalte wordt gegeven aan een tijdige èn medisch zorgvuldige uitvoering.

32

Deze episode speelt zich af in een regionaal managementoverleg. De directeur vraagt de districtmanagers, via de regiodirecteur, om op korte termijn de verzekeringsartsen bij hem aan te geven die gehoor geven aan een oproep. Het gaat om een oproep van de bestuursvoorzitter van de Nederlandse vereniging voor verzekeringsgeneeskunde (NVVG) om niet langer mee te werken aan het archiveren van medische rapportages in een bepaald registratiesysteem. De aanwezige districtmanagers problematiseren het zorgvuldige handelen van verzekeringsartsen in het licht van een tijdige uitvoering van sociaal-medische beoordelingen. Vervolgens vertelt een van hen over “de onrust” die naar aanleiding van de oproep is uitgebroken onder verzekeringsartsen op haar vestiging. Het is de verhouding met de verzekeringsartsen die dan centraal komt te staan tijdens het formele overleg en ook in de pauze. 2. Episode Veredelde productiebaas Deze episode staat in hoofdstuk vier, in het kader van de tweede onderzoeksvraag hoe gestalte wordt gegeven aan zakelijke principes in de bureaucratische uitvoeringspraktijk. Districtmanager Martijn krijgt van de regionale controller de vraag hoeveel herbeoordelingen WAO zijn vestiging ‘nog heeft liggen’ als achterstand en door externen wil laten uitvoeren. In de episode wordt de dagenlange zoektocht gevolgd naar (virtuele) dossiers in registratiesystemen. Het lukt de districtmanager niet, ook niet in gesprekken met de regionale controller en met zijn cijferproducent op de vestiging, om uit de registratiesystemen op te maken hoeveel dossiers er op zijn vestiging liggen waarvan de herbeoordeling al lang had moeten plaatsvinden. Na een paar dagen geeft de districtmanager de operationele manager de ruimte om te beslissen hoeveel dossiers worden overgedragen. 3. Episode Op oorlogspad Deze episode staat in hoofdstuk vijf, in het kader van de derde onderzoeksvraag hoe gestalte wordt gegeven aan de relatieve autonomie en hoge status van verzekeringsartsen. Drie maanden voor deze episode heeft districtmanager Mark van de directie arbeidsgeschiktheid te horen gekregen dat geen achterstand mag ontstaan bij nieuw op te stellen reïntegratieverslagen, door een verzekeringsarts en een reïntegratiebegeleider. Wanneer de districtmanager in de episode te horen krijgt dat de regiodirecteur wil dat de ontstane achterstand van reïntegratieverslagen wordt weggewerkt, stapt hij meteen op de reïntegratiebegeleiders af. Hij laat daarbij weinig ruimte voor de operationele manager. Met de uitvoerende verzekeringsartsen zoekt de districtmanager geen contact. De vrees voor de medici is groot bij alle betrokken in de episode. Wel voert de districtmanager een gesprek met de stafarts. Hieruit blijkt (opnieuw) dat de verzekeringsartsen hun eigen gang gaan. 4. Episode Het geloof geven Deze episode staat in hoofdstuk zes, in het kader van de vierde onderzoeksvraag hoe gestalte wordt gegeven aan een constante stroom van politieke veranderingen. Naar aanleiding van (opnieuw) een beleidsverandering voeren districtmanager Melvin, de operationele manager en de stafarts stevige discussies. De verandering is het aanbrengen van prioriteiten in het verzekeringsgeneeskundige werk en een efficiënte manier van werken. De managers willen dat verzekeringsartsen hun werktijd anders gaan indelen en besteden. De stafarts biedt weerstand, onder andere door te stellen dat de cijfers waarop de managers zich baseren niet

33

bureaucratische drama’s

sociale interacties

kloppen. De districtmanager voert achter de schermen veel gesprekken met de operationele manager, om haar sterk geïnstrueerd de strijd met de stafarts en ook uitvoerend verzekeringsartsen te laten voeren. In het contact met de stafarts probeert hij af te tasten wat de bereidheid van de verzekeringsartsen is om (opnieuw) te veranderen in een meer bedrijfsmatige richting. 5. Episode Medische zegen Deze episode staat in hoofdstuk zeven, in het kader van de vijfde onderzoeksvraag hoe gestalte wordt gegeven aan de kans dat bureaucratisch handelen openbaar wordt gemaakt. Na afwijzing voor een WAO-uitkering doet een cliënt een zelfmoordpoging. Hij komt in een psychiatrisch ziekenhuis terecht. Zijn vrouw en kinderen gaan kort daarna naar de vestiging, om alsnog een WAO-uitkering voor hem te regelen. Formeel neemt districtmanager Maud het besluit de uitkering alsnog te verstrekken. Een reden hiervoor is het voorkómen van mediaaandacht. Zij is echter niet helemaal gerust op het besluit. Ze vraagt achteraf de stafarts om zijn medische zegen. De episode eindigt met de medische zegening door de stafarts. Wanneer de familie tevreden uit beeld verdwijnt en de dreiging van media-aandacht is geweken, valt de coalitie van ondermeer districtmanager en stafarts uit elkaar. De rest van de observatieperiode hebben zij geen enkel contact meer. Deze episode is niet gebruikelijk, districtmanagers krijgen niet regelmatig op directe wijze met (familieleden van) een cliënt te maken, maar zij is wel typerend voor de onderzochte praktijk. Zij laat de ontregelende kracht zien van het binnendringen van de buitenwereld in de sociale interacties van districtmanagers.

Deze veronderstelling kan ik ook toepassen op wetenschappers en hun academische werkelijkheid. En dan sluit ik me aan bij de conclusie van Bruno Latour en Steve Woolgar (1986: 31) dat ‘scientific activity is just one social arena in which knowledge is constructed’.47 Deze conclusie betekent dat ik met dit boek geen beschrijving of representatie bied, waarmee ‘de’ waarheid aan het licht komt. Net als mijn respondenten construeer ik. Dus ontkom ik niet aan inscriptie; ik leg betekenis in het geobserveerde handelen, en daarmee schrijf ik een werkelijkheid (Latour & Woolgar 1986, zie bijvoorbeeld ook Czarniawska 1997 en Akrich 1992). Het construeren van de onderzochte praktijk doe ik op basis van systematische observaties en door het systematisch hanteren van een theoretisch perspectief. Dit dient mijn tekst navolgbaar en daarmee intersubjectief te maken.48 Daarom durf ik de hypothese te poneren dat ik schrijf over onderliggende mechanismen in de beleidsuitvoering voor wat betreft ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Mijn constructie suggereert immers dat er inherente processen zijn in de praktische gang van zaken bij de divisie arbeidsgeschiktheid van UWV. Het individuele handelen dat zichtbaar is in de episodes, in de hoofdstukken drie tot en met zeven, beschouw ik als een voorbeeld van wijzen waarop deze processen in de alledaagse praktijk gestalte krijgen. Mijn doel van het zichtbaar maken is niet het tonen van de mate waarin de geschetste processen zich voordoen, of de exacte keuzes die de geobserveerde districtmanagers en hun interactiegenoten maken. Het gaat me in dit boek om het verfijnen van het inzicht in de wisselwerking tussen het praktisch handelen van districtmanagers en de sociale structuren waarin en waardoor dit plaatsvindt. In de hoop zicht te bieden op (al langer bestaande) uitvoeringsvraagstukken.49

Opbouw van de tekst

Hoe dit boek te lezen?

In dit boek pas ik wetenschappelijke inzichten en werkwijzen toe op de dagelijkse gang van zaken bij de selectiebureaucratie UWV, in het bijzonder op het handelen van districtmanagers in verhouding tot verzekeringsartsen. Met het eerste deel van deze paragraaf wil ik benadrukken dat dit een tekst oplevert die niet descriptief is, maar inscriptief. Door verschillende verhalen met elkaar te verweven, bied ik een constructie van de onderzochte sociale interacties van districtmanagers. Hoe ik deze constructie in dit boek tot werkelijkheid breng, zet ik uiteen in het tweede deel van deze paragraaf.

Een werkelijkheid schrijven

1.5.1

In dit eerste hoofdstuk heb ik drie afzonderlijke verhalen verteld. Allereerst een organisatieetnografie, waarin de sociale interacties centraal staan van districtmanagers arbeidsgeschiktheid bij UWV (zie de paragrafen 1.1 en 1.4). Om aan deze sociale interacties gestructureerd betekenis te kunnen geven, heb ik een theatraal perspectief uitgeschreven (in paragraaf 1.2) en een conceptueel verhaal over contextualiseren (in paragraaf 1.3). In deze theoretische verhalen is een belangrijke veronderstelling dat mensen in hun sociale interacties continu onderhandelen om tot een beeld van de werkelijkheid te komen. Daarmee beschouw ik de werkelijkheid als een sociale constructie, die niet eenduidig of stabiel is.

34

1.5.2

1.5 Om in dit boek een intersubjectieve tekst te kunnen schrijven, streef ik naar het leggen van navolgbare verbanden tussen (mijn selectie van) de geobserveerde praktijken en mijn interpretatiekaders. Daarom vertel ik in de eerste twee hoofdstukken afzonderlijke verhalen, die ik daarna samenbreng in de zogenoemde episodehoofdstukken. In het eerste hoofdstuk beschrijf ik hoe en waarom dit onderzoek is opgezet en uitgevoerd. Ook bied ik hier twee conceptuele verhalen, waarmee ik het empirische onderzoeksmateriaal van betekenis zal voorzien. In het tweede hoofdstuk geef ik een uitgebreide constructie van de context die de onderzochte sociale interacties met elkaar delen. Dit dient als achtergrondinformatie waaraan ik in de episodehoofdstukken regelmatig refereer. In de episodehoofdstukken, drie tot en met zeven, vorm ik op de linkerpagina mijn empirische verhalen en bied ik op de rechterpagina mijn theoretische constructie hiervan. Deze hoofdstukken kennen een thematische opbouw, aan de hand van de onderzoeksvragen, met een onderliggende theatrale lijn. Het doel van dit boek is het construeren van mechanismen in relationele processen tussen publieke managers en verzekeringsartsen. Daarom lag het voor de hand om de bevindingen in de subcases te bundelen rondom een aantal inhoudelijke thema’s waarmee de districtmanagers per definitie te maken krijgen als het hun verhouding tot verzekeringsartsen betreft. Eerst laat ik zien dat van de districtmanagers van alles wordt verlangd voor wat betreft het verzekeringsgeneeskundig handelen. In het derde hoofdstuk toon ik hoe conflicterende rollen

35

bureaucratische drama’s

van de districtmanager en de verzekeringsartsen worden gebruikt om naar zichzelf en naar de situatie te kijken. Dan blijkt dat hun belangentegenstelling in de praktijk de vorm krijgt van een patstelling. De districtmanagers neigen naar een sterk geloof in het getal. In het vierde hoofdstuk construeer ik hoe in het licht van dit geloof wordt onderhandeld over het beeld van de werkelijkheid. Beelden op basis waarvan districtmanagers pogingen doen tot digitale beheersing van de analoge verzekeringsgeneeskundige praktijk. Hierbij krijgen registratiesystemen een zo grote rol dat ze een regime worden die de districtmanagers laten opgaan in een werkelijkheid met veel cijfers en weinig concrete verzekeringsartsen. Daarna komt, in het vijfde hoofdstuk, het machtsvraagstuk expliciet op tafel. Dan blijkt sprake van een machtsvacuüm, aangezien het gezag van de verzekeringsartsen groter is dan dat van de districtmanager. Vooral de samenwerking tussen de districtmanager en de stafarts is hier weinig effectief. Vervolgens laat ik zien wat er gebeurt als de districtmanager en de stafarts bij wijze van uitzondering wel contact hebben. In het zesde hoofdstuk toon ik een soort best practice; een districtmanager die met de stafarts onderhandelt over het beïnvloeden van de productie door verzekeringsartsen. Hieruit blijkt dat het voeren van een dialoog, al zijn de verschillende spelers het niet met elkaar eens, een belangrijke stap is in het openbreken van het machtsvacuüm. In het zevende hoofdstuk laat ik zien hoe het contact verloopt tussen een districtmanager en een stafarts wanneer de buitenwereld, in de vorm van familie van een cliënt, hun sociale interacties binnenloopt. De voorgaande hoofdstukken worden gekenmerkt door het vermijden van aandacht van buiten. Hier blijkt (bedreigende) aandacht van buiten even te leiden tot interne cohesie.

1

De raad van bestuur van de uitvoerende organisatie UWV geeft in 2006 aan dat er ‘op onderdelen onvoldoende samenhang [is] tussen management en medewerkers waardoor de betrokkenheid en prestaties van medewerkers onder druk staat’, en het nodig is om ‘de binding met professionals te verbeteren’ (2006a: 24). Coen Teulings, Romke van der Veen & Willem Trommel spreken al veel eerder - in hun analyse van tien jaar herziening van het sociale zekerheidsstelsel - over het belang van (meer) sturing en beheersbaarheid van een ‘ondoorzichtige’ uitvoering van de ziektewet en de WAO (1997: 241, 245). Ook in diverse overheidsrapporten, waaronder Algemene rekenkamer (2001) en Berendsen & Mullenders (2004) van de Inspectie werk en inkomen, wordt de beheersbaarheid van verzekeringsartsen door publieke managers keer op keer geproblematiseerd.

2

Deze studies kunnen getypeerd worden als managerial behavior onderzoek. In dit type onderzoek staat de vraag centraal wat managers doen, waarbij verondersteld wordt dat zo ongestructureerd mogelijke observaties een belangrijke bijdrage leveren aan beantwoording van deze vraag. Henry Mintzberg wordt beschouwd als de geestelijke vader van dit type onderzoek. Hij doet niet als eerste op deze wijze onderzoek naar het gedrag van managers, maar zijn werk is zeer invloedrijk op dit gebied. Voor een uitgebreid overzicht van onderzoek naar en theorievorming over publiek management en publieke managers sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw, verwijs ik naar het boek Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity (2000) van Mirko Noordegraaf.

3

Een prachtig voorbeeld van een observatieonderzoek naar de manier waarop processen in (wetenschappelijke) organisaties kunnen verlopen, toont John Law in zijn boek Organizing modernity (1994). Law probeert in zijn casestudy, uitgevoerd bij een wetenschappelijk laboratorium, patronen van ordenen en organiseren te construeren. Hij doet dit door te onderzoeken hoe mensen grenzen creëren tussen actor en structuur (zie ook noot 28 p. 42). Zo komt hij tot een onderscheid in ordeningswijzen, als effect van relationele processen, waarin actoren structuur verschillend inzetten. Hij spreekt bijvoorbeeld over de ordeningswijze ‘ondernemerschap’ en de ordeningswijze ‘roeping’, als voorbeelden van wijdverbreide gereproduceerde ordeningspatronen in de sociale netwerken van het onderzochte laboratorium. In de ordeningswijze van ondernemerschap overmeestert een manager structuur door haar in te zetten, ondermeer door veel waarde te hechten aan protocollen en regels. In de ordeningswijze van roeping overmeestert een manager de formele structuur door haar te negeren, bijvoorbeeld door creativiteit of zelfontplooiing als wenselijker te definiëren (zie ook noot 96 p. 123). Ook Gideon Kunda biedt met zijn boek Engineering culture (1994) een voorbeeld van een fascinerend, rijk onderzoek naar de dynamiek van (commerciële) organisatieprocessen. Op basis van observaties bij een grote hightech organisatie in Amerika creëert hij zicht op de manier waarop het (in de jaren negentig zeer populaire) begrip corporate culture in lokale praktijken gestalte krijgt. Aan de hand van verhalen over het uitvoeren van rituelen en rollen laat Kunda zien hoe managers proberen een organisatiecultuur te creëren, en hoe deze wordt ervaren door medewerkers. Hij duidt werkbijeenkomsten bijvoorbeeld als presentational rituals waarin de organisatie-ideologie wordt gedramatiseerd, tot leven wordt gebracht. Daarbij maakt hij onderscheid tussen drie typen rituelen: talking down (zoals een toespraak van een manager), talking across (hiërarchisch gelijkwaardig praten) en van talking around (routinematig praten). Kunda toont vervolgens hoe deze rituelen (verschillende) gelegenheden zijn om een gedeeld kader te creëren, waarin de deelnemers worden geacht op bepaalde wijzen de sociale werkelijkheid te ervaren, uit te dragen en te bevestigen. In een bijeenkomst waar wordt gepraat over routinewerk gaat het bijvoorbeeld het minst expliciet over ideologische boodschappen terwijl het juist hier is waar leden van de organisatie de sterkste druk voelen om (hun rol in) de ideologie te omarmen. Kunda laat overigens ook zien dat deelnemers, zelfs wanneer zij tijdens een ritueel een hoge druk ervaren om een bepaalde rol te vervullen, aan het begin en einde van een ritueel deze rol (als onderdeel van de ideologie) ongestraft tijdelijk kunnen loslaten (zie ook noot 113 p. 152). De studies van John Law en Gideon Kunda zijn een belangrijke inspiratiebron voor dit onderzoek.

4

Een veronderstelling in dit boek is dat de sociale wereld is opgebouwd uit processen. Ik beschouw het sociale als een doorlopend proces, en niet als een ding zoals ‘het management’ of ‘de verhouding’. Bovendien ga ik ervan uit dat het sociale een proces is dat nooit ‘klaar’ is, en vaststaande eindresultaten dus niet zijn te vinden. Deze aannames hebben geleid tot een onderzoek naar patronen. Dit is een onderzoeksbenadering die verwant is aan een theoretisch methodologische oriëntatie die het symbolisch interactionisme wordt genoemd. In latere eindnoten in dit hoofdstuk ga ik nader in op deze oriëntatie; in noot 29 (p. 43) bied ik een korte schets, in de noten 30 (p. 43) en 38 (p. 45) geef ik aan hoe ik me in dit boek hiertoe verhoud.

In het slothoofdstuk beantwoord ik expliciet de centrale vraag van dit onderzoek, hoe publieke managers zich verhouden tot verzekeringsartsen. Ik betoog dat zij zichzelf zowel letterlijk als figuurlijk wegcijferen ten opzichte van deze artsen. Ook benoem ik drie bureaucratische drama’s waarin sprake is van een problematische wisselwerking tussen dagelijkse sociale interacties en de context waardoor en waarin ze plaatsvinden. Ik sluit het hoofdstuk en daarmee ook het boek af met een verkenning van een meer praktijkgerichte aanpak van uitvoeringsvraagstukken in dit publieke domein.

36

37

5

Wanneer ik in dit boek de term selectiebureaucratie gebruik, doel ik op de organisatie(s) die sociale wet- en regelgeving uitvoeren op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Tot 1995 zijn dit achttien bedrijfsverengingen, daarna ontstaan vijf uitvoeringsinstellingen (Gak, Cadans, Uszo, Sfb en Guo) met het Lisv als centrale opdrachtgever. In 2002 fuseren deze vijf instellingen en het Lisv tot het UWV. Zie voor een beschrijving van de geschiedenis van de formele organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid het overzichtswerk ‘Dilemma’s van sociale zekerheid’ (1997).

6

Zie bijvoorbeeld Helen Schwartzman’s Ethnography in organizations (1993) voor een introductie in (de rol van veldwerk in) organisatieonderzoek.

7

Het etnomethodologische perspectief is ontstaan als tegenreactie. In de jaren zestig van de vorige eeuw komt in de Amerikaanse sociologie het idee op dat sociologen het gedrag van individuen ‘have “over socialized”’ (Coulon 1995: 41). Zij zouden individueel gedrag beschouwen als het resultaat van het volgen van regels, en dus veronderstellen dat sociale structuren het lokale handelen determineren. De basis van de tegenreactie is dat individuen regels niet volgen maar gebruiken, waardoor lokale interacties het waard zijn om als fenomeen te bestuderen (niet als afgeleide). De grondlegger van dit etnomethodologische perspectief is Harold Garfinkel. Hij heeft deze stijl ontwikkeld op basis van ‘a varied set of “sources of inspiration”, including on the one hand most prominently his teacher and PhD supervisor Talcott Parsons, and on the other hand phenomenological philosophies of [amongst others] Alfred Schutz’ (Ten Have 2002). Als theoretisch object van onderzoek kiest Garfinkel voor de ‘methoden’ die mensen situationeel gebruiken om de sociale werkelijkheid te construeren. Een centrale etnomethodologische vraag is hoe de situatie in sociale interacties (telkens opnieuw) wordt gedefinieerd. Dit in theoretische tegenstelling tot onderzoek dat draait om de vraag wat de definitie van de situatie is, met als doel het ‘etic’ beschrijven van zogenoemde universele processen. En ook in theoretische tegenstelling tot onderzoek dat draait om de vraag welke definities in sociale interacties worden gehanteerd, met als doel het construeren van een zogenoemde ‘emic’ of cultuurspecifieke realiteit om door de ogen van de onderzochten naar de wereld te kunnen kijken. In etnomethodologisch georiënteerd onderzoek gaat het ook om de emic realiteit van de onderzochten, maar dan wordt hun betekenisgeving vooral bestudeerd als structurering van hun praktische handelen (Ten Have 1999).

8

Niet eerder is een wetenschappelijke publicatie verschenen over het verloop van dagelijkse sociale interacties van districtmanagers bij UWV als zogenoemde integrale managers van verzekeringsartsen. De functie en de integrale verantwoordelijkheid, dit wil zeggen verantwoordelijkheid voor zowel de kwaliteit als de kwantiteit van het verzekeringsgeneeskundig handelen, bestaan sinds 2002. Sindsdien is wel een openbaar rapport verschenen van de Inspectie werk en inkomen (Berendsen & Mullenders 2004) naar de manier waarop deze managers in de dagelijkse praktijk invulling geven aan deze integrale verantwoordelijkheid. Ik beschouw de bevindingen die in dit rapport gepresenteerd worden als een belangrijk uitgangspunt van dit boek (zie ook noot 49 p. 47).

9

In een van de subcases zijn geen uitvoerende verzekeringsartsen geïnterviewd. Aangezien de onderzoeker al tijdens de observaties de regiodirecteur, de stafarts en de operationele manager ontmoet, kunnen zij na de observaties rechtstreeks benaderd worden voor het afnemen van een interview. Met de districtmanagers wordt voorafgaand aan de observaties afgesproken dat zij de onderzoeker laten weten welke twee uitvoerende verzekeringsartsen benaderd kunnen worden voor een interview. Een van de geobserveerde districtmanagers reageert na de observaties niet op verschillende verzoeken om kenbaar te maken met welke verzekeringsartsen contact opgenomen kan worden. Wanneer ik hem twee jaar later weer ontmoet en vraag waarom hij hiervoor onbereikbaar was, geeft hij aan dat het voor hem “geen prioriteit” had en “dus niet op actie hoeft te rekenen”.

10

38

In een van de cases definiëren twee respondenten zichzelf bijvoorbeeld expliciet als mannen of jongens door onderling over hun vrouwelijke collega’s te spreken als “de meisjes”. Naar mijn idee accentueren ze hun ‘mannelijkheid’ bovendien door dagelijkse gesprekken te voeren over een ‘mannelijk’ onderwerp als (het belang van de grootte en snelheid van) auto’s en door vaak grappen te maken op grond van sekse en seksuele geaardheid. Ze kondigen een bezoekje aan het toilet bijvoorbeeld aan als “even kijken of ik nog een jongetje ben” en voeren regelmatig komisch bedoelde dialogen over homoseksualiteit, zoals: “Die nieuwe arts is wel een lekker jong kereltje” – “Ik wist niet dat jij in die sfeer dacht, joh” – “Nee, ik denk, ik moet even oppassen wat ik zeg, want anders krijg ik weer een spiegeltje”. Het benadrukken van hun

gezamenlijke ‘mannelijkheid’ lijkt niet alleen een belangrijke onderling bindende factor te zijn maar ook afstand te creëren tot ‘de meisjes’ waarvan ze zeggen “animositeit” te ervaren. De invloed van andere rollen die geassocieerd worden met persoonskenmerken, zoals huidskleur en leeftijd, op de verhouding tussen publieke managers en verzekeringsartsen is ook geen onderwerp van dit onderzoek. Wel is het mogelijk het vermelden waard dat alle respondenten in dit onderzoek een blanke huidskleur hebben, op één na, en elke functie uitgevoerd worden door mensen in eenzelfde leeftijdscategorie, met uitzondering van de functie van uitvoerend verzekeringsarts. De districtmanagers zijn rond de vijfenveertig jaar, de stafartsen en operationele managers vijf tot tien jaar jonger en de regiodirecteuren vijf tot tien jaar ouder. 11

De dataverzameling heeft plaatsgevonden in het kader van zowel een onderzoek van de Inspectie werk en inkomen dat ik leidde, als van dit proefschrift (zie ook noot 15 p. 40). De dataverzameling is door mij en mijn toenmalige inspectiecollega Jeroen Kerseboom uitgevoerd.

12

Wat de districtmanagers belangrijk vinden, wordt overigens ook al eerder duidelijk. Tijdens een eerste telefonisch contact, om het onderzoek over ‘managen van verzekeringsartsen’ te introduceren en een afspraak te maken voor het interview, doen drie van de vier districtmanagers een voorstel. Ze willen graag dat hun operationele manager aanwezig is bij het interview. Ze zijn van mening dat het managen van verzekeringsartsen voornamelijk bestaat uit het sturen op productie. De drie operationele managers zijn ook aanwezig tijdens het interviewen, wat de gelegenheid biedt ze te vragen naar hun dagelijkse werkzaamheden ten aanzien van het verzekeringsgeneeskundige handelen en een eerste indruk te krijgen van het contact tussen de districtmanager en de operationele manager.

13

Naast deze observaties van het handelen van districtmanagers hebben nog een aantal extra observaties plaatsgevonden, ter achtergrondinformatie. In één subcase is bijvoorbeeld de operationele manager gedurende een middag geobserveerd, waarin zij ondermeer een aantal tweegesprekken voerde – met de stafarts en drie verzekeringsartsen. In een andere subcase is een ochtend extra geobserveerd omdat toen een landelijke voorlichtingsbijeenkomst voor districtmanagers plaatsvond.

14

In dit onderzoek verloopt de introductie van een onderzoeker, Jeroen Kerseboom of ikzelf, en een audiorecorder in formele bijeenkomsten bijvoorbeeld bijna altijd op lacherige toon. Met humor wordt expliciet gemaakt dat de situatie anders is dan ‘normaal’. De beslotenheid en privacy van het gebied achter de schermen wordt tijdelijk doorbroken. Komisch bedoelde opmerkingen over een voortdurend aanwezige pottenkijker worden overigens tot het einde van de observaties voor de onderzoeker opgevoerd, of zelfs daarna nog. We horen bijvoorbeeld pas maanden na de observaties, tijdens het beluisteren van de bandopnames, dat districtmanager Max zich in afwezigheid van onderzoeker Jeroen richt tot de microfoon, het geluid van een trompet nadoet en roept: “Jeroen is plassen”. Districtmanager Mark zegt regelmatig tegen mij wanneer hij zijn kamer wil gaan verlaten: “Kom schaduw, in de benen”. Maar ook anderen maken regelmatig opmerkingen over het feit dat de districtmanager gevolgd wordt door een onderzoeker met audiorecorder en aantekeningenblok. Een cijferproducent zegt bijvoorbeeld tijdens een informeel overleg waarbij districtmanager Maud even stil valt: “– lachend – Schrijf op ‘ze doet niks’!”. Een stafarts die spontaan de kamer van districtmanager Melvin binnenloopt, kijkt naar de onderzoeker, maakt een schrijfbeweging en zegt: “De stafarts komt binnen”, waarop de stafarts en de districtmanager lachen. Dit zijn echter uitzonderingen. De geobserveerde managers geven achteraf aan vrij snel gewend te zijn aan de continue aanwezigheid van een onderzoeker en noemen de aanwezigheid bijvoorbeeld “bescheiden” en “als een meubelstuk”. Daar ben ik blij om want Jeroen en ik hebben zoveel mogelijk geprobeerd een onderzoekereffect te beperken. Dit leverde praktische vragen op als: Waar ga ik zitten? Hoeveel gelegenheid geef ik de geobserveerde manager om ‘reflecterend’ tegen me aan te praten? Hoe zorg ik dat mijn hoogzwangere buik niet steeds goed bedoelde aandacht krijgt? Na hoeveel minuten mag ik op zoek gaan naar een geobserveerde manager die onaangekondigd is ‘weggelopen’ (misschien voor een toiletbezoek)? Vragen die ontstaan omdat sociale wenselijkheden voor een naturalistische observant helemaal niet wenselijk zijn; zijn gedrag kan immers geduid worden als afluisteren, bespieden, genegeerd willen worden, oogcontact vermijden, veel ‘krijgen’ zonder op dat moment iets terug te geven. Een neveneffect van naturalistisch observeren is een overtuigend bewijs van de kracht van socialisatie.

39

15

Voorafgaand aan de dataverzameling is de respondenten verteld dat de empirische data zullen worden gebruikt voor zowel een onderzoek van de Inspectie werk en inkomen als voor dit proefschrift (zie ook noot 49, p. 47). Gezien de formele relatie tussen de inspectie als toezichthouder (van het ministerie van SZW) en UWV als onder toezichtgestelde, waren zij verplicht om medewerking te verlenen aan dit inspectieonderzoek. In de praktijk hadden zij de mogelijkheid om het verzoek tot intensieve observaties en interviews af te wijzen. Een van de benaderde districtmanagers heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Hij vertelde me dat er zoveel onrust op zijn vestiging was onder de medewerkers, onder meer door een grote hoeveelheid wijzigingen in korte tijd, dat hij het meekijken van een onderzoeker (van de toezichthouder) op dat moment als zeer ongewenst ervoer. Ik heb toen een andere districtmanager benaderd met een verzoek tot medewerking. Alle respondenten in deze organisatie-etnografie hebben expliciet ingestemd met het uitvoeren van het onderzoek. Tijdens de observaties leggen de respondenten veruit de meeste nadruk op het onderzoek van de inspectie. Het handelen van de formele toezichthouder is voor hen in potentie immers verstrekkender dan dat van een promovendus. Terwijl een wetenschappelijke onderzoeker kijkt en interpreteert, wordt van een toezichthoudende onderzoeker verwacht dat hij kijkt, interpreteert en oordeelt.

16

Frank de Mink suggereert in ‘Metaforen als motor’ (1996), waarin hij probeert de werking van metaforen te verklaren, dat leren en theoretiseren altijd gebeurt door middel van (verschillende typen) metaforen. Hij stelt, vanuit constructivistisch perspectief, dat we interpreteren door middel van bekende verhalen, of andersom geredeneerd dat de verhalen die we in de loop van ons leven verzameld hebben (bewuste maar hoofdzakelijk onbewuste) filters zijn waardoor we de realiteit aanschouwen. ‘Leren is dan niets anders dan het verzamelen van nieuwe metaforen en van regels om ze te combineren’ (1996: 209). Deze suggestie van De Mink is overigens niet nieuw. George Lakoff & Mark Johnson kunnen worden beschouwd als grondleggers van het metaforisch denken. Zij stellen in hun toegankelijk geschreven boek Metaphors we live by (1980) dat het gebruik van metaforen zeer wijdverbreid is in ons dagelijks spreken, redeneren en betekenis geven. Zij stellen dat ons conceptuele denken tot op grote hoogte metaforisch is. En bijvoorbeeld Gareth Morgan laat in zijn boek Images of organization (1986) zien hoe het hanteren van metaforen onze waarneming van organisaties bepaalt. In dit onderzoek is gekozen voor het expliciet hanteren van een theatermetafoor.

17

40

In Talcott Parsons’ roltheorie (uit 1937) wordt een samenleving vergeleken met een toneelstuk waarin rollen verdeeld moeten worden. Hij veronderstelt daarbij dat individuen, net als acteurs, bepaalde rollen uitvoeren, omdat zowel zijzelf als anderen dit verwachten. Een bekend voorbeeld van een rol die Parsons uitwerkt, is de sick role. Daarmee laat hij zien dat ziekte een sociaal fenomeen is. Zo lang mensen als ‘ziek’ worden bestempeld, worden zij vrijgesteld van dagelijkse routines. Dit maakt ziekte tot een belemmering van de reguliere werking van het sociale systeem, en de behandeling ervan tot een maatschappelijke taak. De vrijstelling van dagelijkse routines geldt dan ook alleen in de veronderstelling dat zij beter zullen worden en weer een ‘gewone’ rol krijgen, onder andere omdat ze zich houden aan de opdrachten van medici. Talcott Parsons kan beschouwd worden als een de sociologische grootmeesters, die in het bijzonder bekend is om zijn uitwerking van het ‘structureel functionalisme’. Dit is een sociologische stroming waarin geprobeerd wordt de concepten actor en structuur in één theorie te combineren vanuit het idee dat individueel handelen een afgeleide is van grote sociale structuren. (vrij naar De Jong 1997)

18

Robert Merton betoogt dat individuen in staat zijn routinematig te handelen door anticipatory socialization (1949, eerste druk). Hij gaat ervan uit dat het gedrag van individuen sterk beïnvloed wordt door formele structuren en regels, maar dat ook informele sociale regels hun handelen structureren. ‘Hij laat zien dat er in aanvulling op de formele voorschriften en verhoudingen sociale relaties ontstaan, die een functionele waarde hebben voor de organisatie als geheel’ (Verweel 1987: 82). Merton wordt door sociologen beschouwd als een van de meest invloedrijke auteurs, ondermeer omdat hij – naast Talcott Parsons – grondlegger is van het structureel functionalisme (zie ook de vorige noot).

19

Kenneth Burke presenteert het ‘dramatistisch model’ in het klassieke boek Grammar of motives (eerste druk 1945) dat hij schrijft naar aanleiding van een observatiestudie op Bali. In dit onderzoek beschouwt hij het traditionele hanengevecht als een voorstelling waarin de Balinezen vertellen over hun cultuur. Hij analyseert (het vertellen via) de voorstelling als een handelingswijze die zicht biedt op de relatie tussen praten, handelen en cultuur. Door middel van de analogie van een theatervoorstelling – met vijf centrale elementen: agent, act, scene, agency (dat wat de agent uitvoert) en purpose – zoekt hij naar de verhouding

tussen individu en samenleving. Hij kijkt in het bijzonder naar de tegengestelde eisen en verwachtingen die gesteld worden aan acteurs, waarmee zij moeten omgaan om tot een succesvolle voorstelling te komen. Zoals de verwachting van een unieke acteur dat hij een bepaald (stereo)type speelt of de neiging succesvolle trucs te herhalen terwijl (ook) constante ontwikkeling wordt verwacht. In latere publicaties blijft hij gericht op de (spanningsvolle) verhouding tussen individu en samenleving en stelt dat een individu zowel gescheiden is van anderen, door een eigen identiteit en eigen motieven, als versmolten, door processen van identificatie en gezamenlijke motieven. Ook Clifford Geertz (1973) heeft overigens belangwekkende essays geschreven over het Balinese hanengevecht, als casus van het sociale organiseren op Bali, aan de hand van de metafoor van het theater. Zie in het bijzonder het essay Deep play. Notes on the Balinese cockfight (412-453). Hierin onderzoekt hij het sociale organiseren in de veronderstelling dat dit verloopt via symbolen, ceremonies en spectaculaire rituelen, meer dan via (over)macht. Geertz probeert dan, net als in zijn vele andere publicaties (zie bijvoorbeeld Negara. The theatre state in nineteenth century Bali 1981), cultuur te scheiden van individuele intenties. Daarbij beschouwt hij cultuur als een instrument voor respondenten om hun wereld begrijpelijk te maken. Het is in het essay Deep play dat hij zijn vermaarde begrip thick description kernachtig uitwerkt, waarmee hij betoogt dat geen betekenis kan worden gegeven aan individueel handelen zonder de context daarbij te betrekken (zie ook subparagraaf 1.2.2). 20

Fredrick Bailey’s hanteert de termen frontstage, backstage en under the stage om een aanduiding te geven voor de plaats van handeling, en om onderscheid te kunnen maken in inhoud en vorm van sociale interacties in de verschillende gebieden. Zo omschrijft hij het podium als een gebied waar mensen denken voor ze doen, en daarbij zo resoluut vasthouden aan hun principes dat hun handelen als non-rationeel geduid kan worden. Terwijl rationaliteit juist de belangrijkste indruk is die gewekt moet worden in dit interactiegebied, samen met ‘brotherly love’ want het is ‘not done to use the front stage to proclaim enmity, except to outsiders’ (1977: 114). De inzet van het gebied achter de schermen verwoordt hij als ‘compromising in the interests of getting things done’, aangezien hier wordt onderhandeld over de presentaties op het podium. Ook in dit gebied is vijandigheid niet thuis, aldus Bailey: ‘at least, if animosity gets here, it is a source of inefficiency’ (idem). Hij suggereert dat een derde interactiegebied hiervoor een podium biedt: ‘This third sphere (gossip and scandal-mongering) is the one in with mindless antagonisms are expressed’ (1977: 115).

21

Paul Verweel werkt in het proefschrift ‘Universiteit: verandering en planning’ (1987) onder andere het dramaturgisch perspectief uit, zoals gebruikt door Goffman en Bailey, om te kunnen schrijven over formele én informele processen die verandering en planning beïnvloeden. Verweel onderschrijft in zijn boek dat organisaties gelaagd geanalyseerd moeten worden, naar hun optreden op verschillende interactiegebieden – op het podium, achter de schermen en in de kleedkamers. Om eenzijdige aandacht te voorkomen, in het geval van zijn casestudy voor de juridische aspecten en formele rationaliteit van de organisatie bij veranderingsprocessen. Want rationaliteit en formaliteit zijn sterk vertegenwoordigd op het podium, en dus opvallend, maar zingevingprocessen – een sleutel tot veranderen – spelen zich af in alle interactiegebieden.

22

Een van de geobserveerde managers, die geen probleem heeft met observaties van zijn werk, is expliciet in het mij als observant ontzeggen van toegang tot de kleedkamer. Hij geeft aan niet gezamenlijk te willen lunchen, weert in het ‘rookhol’ persoonlijke gesprekjes met collega’s af, waarbij uit de reactie van de collega’s valt op te maken dat dit ongebruikelijk is, en hij heeft geen zin om de onderzoeker veel te vertellen over het recente personeelsuitje. Bij de drie andere managers is wel geobserveerd tijdens lunches of bijvoorbeeld een autorit van een manager en stafarts waarbij uitgebreid gesproken werd over niet-werk gerelateerde onderwerpen, maar dit heeft niet voldoende gegevens opgeleverd om uitspraken te kunnen doen over interacties in de kleedkamer ten opzichte van interacties in de andere interactiegebieden. Het is overigens ook gerechtvaardigd de vraag te stellen in hoeverre een observant als ‘publiek’ wordt toegelaten achter de schermen. Zoals al eerder besproken in het kader van een onvermijdelijk onderzoekeffect tijdens observaties, wordt de beslotenheid en privacy van het gebied achter de schermen immers op zijn minst tijdelijk doorbroken door de aanwezigheid van een externe toeschouwer. Zonder aan te kunnen geven in hoeverre interacties achter de schermen hierdoor zijn beïnvloed, is een verschil tussen voorstellingen op het podium (zoals een formele bijeenkomst of presentatie) en interacties achter de schermen (bijvoorbeeld informeel overleg met de benen op tafel of een spontane ontmoeting bij de koffieautomaat) in dit onderzoek opvallend genoeg om van een betekenisvol onderscheid te spreken. Aan mijn eerder geuite vermoeden, dat het gegeven dat the show must go on zorgt voor een redelijk authentiek verloop van

41

geobserveerde interacties, voeg ik dus toe dat in dit onderzoek ook de voorbereidingen en nabeschouwingen van the show achter de schermen must go on. 23

Victor Turner wordt door antropologen beschouwd als een van de belangrijkste auteurs van de twintigste eeuw. Zijn belangstelling gaat uit naar rituelen en conflicten waarbij bij onderscheid probeert te maken tussen structuur en anti-structuur. In het kader van dit onderscheid werkt hij concept liminaliteit uit, dat afkomstig is van de Nederlandse socioloog Van Gennep. Een ander voorbeeld van een concept dat sterk aan Turner verbonden is, is het theatrale concept ‘sociaal drama’. Hij introduceert dit concept in zijn proefschrift (1957) en werkt dit later uit, onder andere in zijn boek Dramas, fields and metaphors. Symbolic action in human society (1974) om de symbolische aard van conflicten en oplossingen te kunnen beschrijven (bij een stam in Centraal Afrika). Hij stelt dat een sociaal drama, opschudding in het sociale leven, volgens een vast patroon verloopt. Na een breuk in een bestaande sociale relatie volgt een crisis, (een poging tot) herstel en ten slotte hereniging of erkenning van de breuk. Net als Burke, in tegenstelling tot Goffman, stelt Turner het individu centraal in zijn gebruik van de analogie van het theater. Zo beschrijft hij bijvoorbeeld dat een voorstelling als ritueel ‘werkt’ wanneer het emotionele betekenis heeft voor individuele deelnemers zodat ze een tijdelijke ervaring hebben van ‘symbiotische samensmelting van individu en maatschappij’ (1974). Een belangrijke overeenkomst tussen Turner en Goffman is hun interesse in de meervoudigheid van het sociale. Zoals Goffman aan de hand van een onderscheid in interactiegebieden toont dat sociale realiteit meervoudig is, laat Turner zien dat de betekenis van een symbool verschilt per voorstelling en per interactiegebied. Hij noemt dit verschil in betekenis multivocality, meerstemmigheid van symbolen.

24

Het onderscheid dat hier wordt gemaakt, tussen vier fundamentele commentaren op het werk van Erving Goffman, is geïnspireerd op de paragraaf Goffman: encounters and routines van Anthony Giddens in zijn boek The constitution of society (1999: 68-73). In deze paragraaf geeft Giddens een overzicht van een drietal ‘misverstanden’ die volgens hem bestaan over het werk van Goffman, voorzien van zijn ideeën om ze te weerleggen.

25

John Law suggereert over de relatie tussen (ideeën over) het sociale, door anderen ook wel aangeduid als ‘macroprocessen’, en individueel handelen, aangeduid als ‘mircoprocessen’, dat het bij dit onderscheid slechts gaat over schaalgrootte. Waarbij, zo betoogt hij, de enige belangrijke vraag is welke betekenis we geven aan deze schaalgrootte. Hij pleit voor het beschouwen van grootte als een relationeel effect, niet als door de natuur ingegeven. Daarbij haalt hij regelmatig Latour en Giddens aan (zie bijvoorbeeld Law 1994: 11 en 24).

26

Charles Lemert & Ann Branaman geven in hun inleidingen van The Goffman reader (1997: xxi-xxiii) een uitgebreid overzicht van Goffman’s publicaties en zijn academische loopbaan, waaruit overtuigend blijkt dat zijn relatie tot de sociologie niet eenduidig is. Zijn eerste tekst in 1951 is te kwalificeren als traditioneel sociologisch en zijn eerste academische functie was bij de Department of sociology (aan de University of California) in 1957. Zijn werk ontwikkelde zich vervolgens echter op een manier die hij zelf niet sociologisch noemde, maar ‘empiristisch’ of ‘sociaal psychologisch’. Ook de reeks aan functies die hij aan verschillende Amerikaanse universiteiten heeft bekleed, zijn niet (volledig) gerelateerd aan de sociologische discipline. In 1968 werd hij bijvoorbeeld hoogleraar Anthropology and psychology (aan de University of Pennsylvania); een hoogleraarschap dat hij tot zijn dood in 1982 uitvoerde. Kortom, het werk en de functies van Goffman zijn wellicht het beste te typeren als interdisciplinair.

27

Dit betreft een bekende definitie naar aanleiding van Parsons’ roltheorie (zie Parsons 1937, en bijvoorbeeld ook Merton 1949, Goffman 1990 [oorspr. 1959], Kunda 1994). Met de begrippen gedrag en rechten en plichten wordt gedoeld op sociaal gedrag (doen) en de grenzen van sociaal gedrag (mogen en moeten doen). Peuters kunnen bijvoorbeeld geassocieerd worden met het regelmatig verkondigen van ‘dit is van mij’ of gewoon ‘mij!’ waarbij ze het recht hebben op meer hebberig gedrag dan volwassenen maar ook de plicht om niet met geweld spullen van een ander af te pakken.

28

42

John Law werkt in zijn boek Organizing modernity (1994) het ‘relationeel materialisme’ uit. Hij suggereert dat de sociale wereld materieel heterogeen is, en dat dus ook een organisatie opgebouwd is uit zeer verschillende materialen, waaronder mensen, gedachten, teksten, ‘beslissingen’, technologieën, architectuur en relaties tussen organisaties. Law is niet de eerste auteur die zich bezighoudt met materiële wijzen van

communicatie en ordenen. Anthony Giddens ging hem bijvoorbeeld voor. Maar Law probeert met zijn uitwerking van het relationeel materialisme meer aandacht te vragen voor de mogelijkheid dat technologieën en sociale relaties niet per definitie van nature van elkaar verschillen. Hij biedt twee argumenten voor de overweging om niet alleen menselijke maar ook niet-menselijke materialen als relationele effecten te beschouwen, met andere woorden, te veronderstellen dat niets bestaat in of door zichzelf. Ten eerste is het moderne organiseren afhankelijk van niet-menselijke materialen, omdat sommige materialen langer meegaan en andere beter afstand afleggen dan menselijke materialen, die alleen betekenis krijgen door menselijk interpreteren en handelen (en dus een relationeel effect zijn). Een stem gaat bijvoorbeeld niet lang mee en legt weinig afstand af. Lichamen kunnen beter reizen dan stemmen en gaan langer mee, maar als ze uit beeld zijn, kun je niet zeker weten of ze doen wat je gezegd hebt. Teksten hebben hun eigen nadelen; ze kunnen verbranden, verdwijnen of verkeerd geïnterpreteerd worden – en kunnen dus als relationeel effect beschouwd worden; ze zijn alleen dat wat gelezen wordt. Aan de andere kant kunnen teksten goed reizen en blijven ze lang bestaan als er goed voor wordt gezorgd. Dus teksten kunnen effecten van ordenen creëren die over tijd en plaats verspreid raken, net als bijvoorbeeld technologie of architectuur – waarvan de betekenis afhangt van menselijk interpreteren en handelen, het zijn immers mensen die van de Utrechtse Bijlhouwerstraat 6 een fysisch laboratorium maakten, of het gebruiken als een sociaal-wetenschappelijk instituut. Ten tweede, wanneer een persoon als effect wordt beschouwd, wordt een belangrijke vraag hoe dat effect wordt gegenereerd. Vanuit relationeel materialistisch perspectief is een actor een effect dat gegenereerd is in een netwerk van heterogene materialen, een ordeningsproces dat we labelen als een ‘persoon’. John Law concludeert in zijn boek, met verwijzingen naar ondermeer Bruno Latour en Annemarie Mol, dat de sociale wereld een kwestie is van grenzen stellen, van labellen (1994: 101-102). 29

Het concept role-making wordt geïntroduceerd door George Mead (1934) en verder uitgewerkt door Herbert Blumer (1998 [oorspr. 1969]), twee auteurs die worden beschouwd als grondleggers van het symbolisch interactionisme. Het symbolisch interactionisme is een van de sociaal-wetenschappelijke stromingen of theoretisch methodologische oriëntaties waarin wordt getheoretiseerd over sociale interacties. In deze oriëntatie wordt geprobeerd een verband te leggen tussen actor en structuur door te veronderstellen dat zowel sociale structuren als individueel handelen verklaard kunnen worden in en door sociale interacties. De drie belangrijkste methodologische uitgangspunten hierbij verwoordt Herbert Blumer in zijn klassieke Symbolic interactionism. Perspective and method (1998: 2 [oorspr. 1969]) als volgt: ‘The first premise is that human beings act toward things on the basis of the meanings that the things have for them. (…) The second premise is that the meaning of such thing is derived from, or arises out of, the social interaction that one has with ones fellows. The third premise is that these meanings are handled in, and modified through, an interpretative process used by the person in dealing with the things he encounters’. Kortom, de veronderstelling is dat individueel handelen wordt gestructureerd door betekenisgeving, die tot stand komt in en door sociale interacties. Bij de ontwikkeling van deze oriëntatie werd veel aandacht gegeven aan het socialisatieproces van kinderen, hoe zij in sociale interacties leren door middel van het overnemen van rollen van volwassenen (zie ook de volgende noot). Auteurs die sociale interacties analyseren vanuit een dramaturgisch perspectief houden zich over het algemeen meer bezig met role-taking door volwassenen. De veronderstellingen van het symbolisch interactionisme en het dramaturgisch perspectief komen verder in grote mate met elkaar overeen (Harre 1985: 7, 144-145). Hoewel Erving Goffman zichzelf niet typeerde als symbolisch interactionist, wordt ook hij (dan ook) beschouwd als belangrijke contribuant aan deze theoretisch methodologische oriëntatie. Een aantal centrale concepten in deze oriëntatie worden sterk met hem geassocieerd, waaronder frontstage en backstage, en impression management.

30

De oorsprong van het concept role-taking ligt in het socialiseringsproces van kinderen waarin zij leren door het imiteren van rollen van volwassenen. Door het imiteren van deze rollen krijgen kinderen een beeld van reacties die hun gedrag bij anderen oproepen. Aan de hand van dit beeld ontwikkelen ze een zelfbeeld. In het symbolisch interactionisme wordt dit proces ook verondersteld bij volwassenen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende delen van een individu: ‘ik’ als het praktisch handelende deel, ‘mij’ als het sociaal reflectieve deel dat door betekenisgeving controle biedt voor het praktisch handelende deel, en ‘zelf’ als het dagelijkse proces waarin het ‘ik’ en het ‘mij’ worden gecombineerd. Door het denkbeeldig imiteren van rollen van anderen – dit wil zeggen het innemen van het standpunt van ‘de ander’, een constructie van een zogenaamd typisch lid van de sociale groep – maken individuen een inschatting van reacties die hun gedrag bij anderen oproept. Ze vormen hun handelen naar veronderstellingen

43

en verwachtingen van de groep. Kortom, ze ontwikkelen een ‘mij’. Het ‘mij’ dat zorgt voor betekenisgeving van het individu aan zichzelf, aan anderen en aan de situatie. De term role-taking wordt vooral gehanteerd in studies naar individuele processen en ‘innerlijke’ drama’s, zoals de botsing tussen verschillende delen van een individu of de interne botsing bij het uitvoeren van tegenstrijdige persoonsrollen en organisatierollen. In dit onderzoek wordt role-taking alleen als relationeel concept gehanteerd: hoe wordt in sociale interacties geprobeerd het perspectief van een ander in te nemen of te begrijpen, om naar zichzelf te kijken, of hoe worden rollen (van anderen) gebruikt voor het structureren van de sociale situatie? 31

Bronwyn Davies en Rom Harré (1991, in Czarniawska 1997: 30) wijzen erop dat in het traditionele gebruik van het concept rol de nadruk ligt op de statische, formele en rituele aspecten van het sociale leven. Barbara Czarniawska (1997: 31) is van mening dat in het gebruik van de theatermetafoor te veel contrast wordt aangebracht tussen de formele roluitvoering op het podium en zogenaamd ‘authentiek’ gedrag achter de schermen. Zij geeft aan dat wanneer in deze metafoor rollen als formeel en statisch worden beschouwd, de analogie van theatrale processen niet (meer) overeenkomt met de moderne notie van een dialoog tussen het individuele handelen en het sociale leven.

32

Rollen kunnen verschillen in duurzaamheid. De rol van winnaar is bijvoorbeeld zeer kortstondig terwijl de rol van vrouw of blanke als min of meer permanent kan worden beschouwd. Alle rollen waarnaar in dit onderzoek wordt gekeken, zoals de rol van manager, hoofdrolspeler of regisseur, vallen qua duurzaamheid hier tussenin. De rollen zijn niet (alleen) kortstondig: het doel van dit onderzoek is immers om institutionele verhoudingen te exploreren, wat betekent dat het gaat om het verdelen van rollen tussen mensen (of dingen) die zeer regelmatig met elkaar omgaan. Het betreft in dit onderzoek echter ook geen permanent rollen, aangezien persoonskenmerken niet worden betrokken in de analyse (zie ook subparagraaf 1.1.2). Van volledig permanente rollen kan in de praktijk overigens geen sprake zijn, ook niet bij ‘harde’ kenmerken als sekse of huidskleur. Jeroen Vermeulen laat in een theoretische beschouwing over het construeren van identiteit bijvoorbeeld zien, aan de hand van een citaat uit de roman ‘De zwarte met het witte hart’ van Arthur Japin (1997), dat ook het ogenschijnlijk duidelijke verschil in huidskleur tussen mensen niet meer is dan een relationeel effect (2001: 16-17). Wanneer de betekenis van een ‘hard’ kenmerk situationeel bepaald wordt, zal dit ook kunnen gelden voor ‘het geheel van rechten en plichten’ dat geassocieerd wordt met een dergelijk kenmerk.

33

34

44

Dit is geen poging om UWV te portretteren als een theater. Ik wil opnieuw benadrukken dat ik inzicht wil bieden in patronen in de onderzochte sociale interacties van districtmanagers, aan de hand van een theatrale analogie (zie ook subparagraaf 1.2.1). Daarbij gaat het me ook niet om een verschil tussen enerzijds ‘echt’ of authentiek achter de schermen (door acteurs te beschouwen als personen) en anderzijds ‘onecht’ of gespeeld op het podium (door personen als acteurs beschouwen). Het loslaten van dit verschil heeft een aantal voordelen. Dan kunnen mensen achter de schermen heel andere dingen zeggen dan op het podium zonder dat het één meer ‘echt’ of ‘waar’ is, en zonder dat het hypocriet is (door personen als personen in verschillende situaties te beschouwen). Wanneer een verschil tussen zogenaamde echte personen en spelende acteurs niet relevant is, wordt het bovendien mogelijk om de analogie van acteursrollen los te laten en álle rollen in een theater in de analyse te betrekken. Ik heb eerder betoogd dat het van belang is te benoemen voor wie op een bepaald moment sprake is van onderscheid tussen het podium en het interactiegebied achter de schermen (zie het einde van subparagraaf 1.2.1). Ik ga ervan uit dat interactiegebieden als gelaagd beschouwd kunnen worden, aangezien een sociale interactie zich in verschillende interactiegebieden tegelijk kan afspelen. In dit onderzoek zijn wel een aantal algemene podia te benoemen. Zo is een landelijk podium te definiëren, bijvoorbeeld wanneer de selectiebureaucratie UWV in het nieuws is. Daarnaast kan er sprake zijn van het podium van de organisatie, misschien wel tijdens een toespraak van de directeur voor alle medewerkers. Ook de verschillende regio’s binnen de divisie arbeidsgeschiktheid hebben elk een podium om op te treden, onder andere in formele verantwoordingsrapportages. Dan is er het podium van vestigingen, bijvoorbeeld wanneer iemand een openbare e-mail stuurt aan alle collega’s op de vestiging. Het ‘kleinste’ podium is dat van een tijdelijke coalitie, namelijk wanneer zij optreden in aanwezigheid van anderen. Deze suggestie, dat sociale interacties zich in verschillende interactiegebieden tegelijk kunnen afspelen, heeft mijn keuze versterkt om geen (traditioneel) onderscheid te maken tussen formele rollen op het podium en informele rollen achter de schermen. Wanneer een interactie zich bijvoorbeeld op het podium

van de tijdelijke coalitie afspeelt maar ook achter de schermen van de vestiging, is immers geen eenduidige grens te trekken tussen formele en informele rollen. 35

De empirische zoektocht naar wijzen waarop publieke managers zich tot verzekeringsartsen verhouden, voert niet voor niets naar ‘de laagbouw’, de koffie van Sofie, ‘een rondje langs de velden’, een achterafkamertje met metershoge stapels dossiers of langs beveiligingspoortjes. Locaties die over het algemeen niet dienen als podium van de vestiging maar waar, bezien vanuit het theatrale perspectief van dit onderzoek en in tegenstelling tot het dramaturgisch perspectief, handelingspatronen gestalte krijgen die speciaal voor het interactiegebied achter de schermen geschikt worden geacht. Zoals op het podium bepaalde formele handelingspatronen worden verwacht, worden achter de schermen bepaalde informele handelingspatronen verwacht. Van mensen en dingen die op het podium een formele rol hebben, wordt achter de schermen wel vaak een minder strikte roluitvoering geaccepteerd (zoals ook verondersteld wordt in het dramaturgisch perspectief). Anders gezegd, achter de schermen wordt met betrekking tot formele rollen minder ‘rolomarming’ verwacht en komt ‘roldistantie’, gedrag dat niet volledig overeenkomt met de vermeende rol, vaker voor (Goffman 1990, Kunda 1994).

36

In dit onderzoek moet rekening worden gehouden met eventuele vertekening van ‘dominantie wat betreft aanwezigheid’ door de wijze van dataverzameling. Tijdens de observaties wordt de districtmanager gevolgd waardoor hij of zij als enige in alle scènes van een subcase aanwezig is. Dit zou kunnen leiden tot dominantie wat betreft aanwezigheid in episodes als geheel zonder dat dit overeenkomt met de dagelijkse praktijk. Geprobeerd wordt eventuele vertekening te ondervangen door de rest van een subcase als referentiekader te hanteren voor het gedrag van de ‘niet constant geobserveerde’, in het bijzonder de operationele manager en de stafarts. Bovendien wordt pas in een scène duidelijk hoe mensen (of dingen) zich tot elkaar verhouden. Wanneer, zoals in het geval van de episode Op oorlogspad, een operationele manager bijvoorbeeld buiten het zicht van de districtmanager (en dus ook van de onderzoeker) contact heeft met verzekeringsartsen is de manier waarop de operationele manager dit inzet in zijn of haar contact met de districtmanager onderwerp van dit onderzoek.

37

Wanneer de hoofdrolspeler, in het klassieke drama ook wel protagonist genoemd, in conflict is, wordt zijn dramatische tegenhanger de antagonist genoemd. Op scèneniveau kan de antagonist, wanneer hij het initiatief heeft, even de hoofdrolspeler zijn. De protagonist blijft de hoofdrolspeler van het geheel van scènes, in dit boek in een episode, als we kijken naar de werking van zijn rol als geheel.

38

In het symbolisch interactionisme wordt ervan uitgegaan dat het voortdurend geven, verklaren, gebruiken en toetsen van betekenissen door individuen gebeurt in sociale interacties met anderen, maar daarnaast ook in ‘interne communicatie’. Hiermee wordt gedoeld op communicatie tussen de verschillende delen van een individu, het ‘ik’ en het ‘mij’ (zie ook noot 30 op p. 43), die aan elke handeling vooraf gaat. Dit betekent dat in het symbolisch interactionisme verondersteld wordt dat individuen altijd bewust handelen (zie ook subparagraaf 1.2.2). In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat drijfveren voor handelen ook onbewust, niet verstandelijk kunnen zijn. Aan ‘interne communicatie’ zal daarom verder geen aandacht worden besteed. Ook de vrijheid van individueel handelen die in het symbolisch interactionisme als zeer groot wordt beschouwd, wordt in dit onderzoek van een kritische kanttekening voorzien. Er zal expliciet aandacht worden besteed aan de invloed (en beïnvloeding) van de context op sociale interacties in de veronderstelling dat sociale structuren mogelijkheden maar ook beperkingen betekenen voor individueel handelen (zie ook subparagraaf 1.3.1).

39

Ik schrijf in dit boek over macht vanuit theatraal perspectief. Dit betekent dat de vraag centraal staat waar de definitiemacht in tijdelijke coalities ligt. Ik ga niet in op andere soorten macht in processen van organiseren. Bijvoorbeeld vanuit een technisch of instrumenteel perspectief zal het eerder draaien om de vraag waar de macht ligt in de formele taken en bevoegdheden. Macht wordt dan gezien als een structureel fenomeen. Een ander voorbeeld is een benadering binnen het culturele perspectief waarin verondersteld wordt dat de organisatiecultuur bepaalt waar de macht ligt. Macht wordt dan gezien als een functioneel fenomeen. In een theatraal perspectief is macht zowel inzet als uitkomst van (formele en informele) sociale relaties.

40

Goffman spreekt over ‘teams’ (1990). Deze term kan in een organisatie-etnografisch onderzoek echter ongewenste associaties oproepen met formele taak- of functiegroepen. Op de vestigingen in dit onder-

45

Laboratory life (eerste druk in 1979) dat dit ook geldt voor Westerse, wetenschappelijke kennis. Ook deze kennis zou niet eenduidig of volledig rationeel (kunnen) zijn, wat betekent dat het geen representatie van ‘de’ werkelijkheid biedt. Marianne de Laet (1994) schrijft dat dit zorgt voor onrust in de (sociaal-)wetenschappelijke wereld; het ontzenuwt immers het vanzelfsprekende ontzag voor en de vermeende superioriteit van wetenschappelijke kennis (94). Ook schrijft zij overtuigend over wetenschappelijke debatten die voortkomen uit de gezamenlijke noties van Latour en Woolgar. Hierin draait het ondermeer om de vraag of een consequente deconstructie van de wetenschappelijke praktijk niet leidt tot een ‘nihilistisch relativisme dat de onderneming van kennisproductie [onzeker en daarmee] futiel en overbodig maakt’ (104). Latour en Woolgar reageren op deze stelling onder andere in het naschrift in een latere druk van hun boek Laboratory life (1986: 284): ‘the statement is only an aporia from the point of view of those who believe in the intrinsic existence of accurate and fictitious accounts per se. (...) the degree of accuracy (or fiction) of an account depends on what is subsequently made of the story, not on the story itself.’ Zij beschouwen hun wetenschappelijke uitspraken als hun inbreng in interactie met de lezer: ‘Laboratory life is once again in the hands of its readers (…) It is others who transform the status of these claims, make them more or less factual (…) In others words, interpretations do not so much inform as perform’ (idem: 284-285, origineel accent). Het produceren van wetenschappelijke kennis draait dan vooral om het bieden van inzicht in het sociale door nieuwe verbanden te leggen.

zoek zijn bijvoorbeeld teamleiders van claimbehandelaars werkzaam en moeten formele teams gevormd worden met een verzekeringsarts, een arbeidsdeskundige en een claimbehandelaar. Om dergelijke ongewenste associaties te vermijden, wordt in dit boek de term ‘tijdelijke coalities’ gehanteerd; het betreffen samenwerkingsverbanden die strategisch van aard zijn en telkens opnieuw gevormd worden.

46

41

Oscar Lewis is een van de eerste en weinige etnografen die een klein aantal individuen beschouwt als de eenheid van analyse, in plaats van een hele gemeenschap of een individu. In zijn boek Five families (1975) presenteert hij een observatiestudie naar het leven van vijf Mexicaanse families. Door een willekeurige dag uit het dagelijkse leven van elk van de vijf families te construeren, zoekt hij naar de betekenis van een familieverband voor individuen. Terwijl Lewis focused op de dynamiek in een familie als stabiele coalitie, richt dit onderzoek zich op de dynamiek in én tussen tijdelijke coalities. Maar zijn en de onderliggende studie delen de ongebruikelijke analyse-eenheid van een coalitie in sociale interacties.

42

In navolging van Goffman (1990: 97) laat ik bij een onderscheid tussen optredende coalities en haar publiek buiten beschouwing dat ook dit publiek, als een soort tijdelijke coalitie, een optreden kan verzorgen; ‘If we treat an interaction as a dialogue between two [coalitions], it will sometimes be convenient to call one [coalition] the performers and to call the other [coalition] the audience or the observers, neglecting momentarily that the audience, too, will be presenting a [coalition]-performance’. In de meeste interacties in de organisatie-etnografie is redelijk tot heel duidelijk welke coalitie het initiatief neemt en/of het lokale decor beheert. Deze tijdelijke coalitie beschouw ik als de optredende coalitie.

43

Zie Goodwin & Duranti (1992) voor een overzicht van tradities in het contextualiseren van gesprekken. De veronderstellingen in dit onderzoek liggen dicht bij hun beschrijving van etnomethodologisch onderzoek.

44

Het gebruik van taal kan mooi als een voorbeeld dienen van het (verschil tussen) produceren en reproduceren van context, geïnspireerd op Giddens (1999). Het reproduceren van context gebeurt bijvoorbeeld tijdens het schrijven van dit boek. Ik maak gebruik van de Nederlandse taal om mijn verhaal te vertellen, met andere woorden, ik reproduceer de Nederlandse taal in interactie met een (denkbeeldige) lezer. De taal beïnvloedt de manier waarop ik het verhaal vertel en de betekenis die de lezer eraan toekent. Het produceren van context, in dit voorbeeld het produceren van de Nederlandse taal, vindt plaats op het moment dat mijn taalgebruik leidt tot een nieuwe betekenis van een bestaand woord, of tot een nieuw woord dat door anderen gereproduceerd wordt. De manier waarop ik het verhaal vertel met behulp van de Nederlandse taal is dan van invloed op de taal als terugkerend patroon; het lokale beïnvloedt de context. Context ‘is’ dus alleen omdat het ge(re)produceerd wordt in sociale interacties, bovendien betreft het geen vaststaande structuur want productie leidt tot verandering.

45

Bijvoorbeeld John Law betoogt dat het vruchtbaar is om het sociale te benaderen als processen waarin alles in principe gelijk is, en dus het trekken van een grens tussen lokale processen en extralokale processen een relationeel effect is. Hij vraagt zich af waarom we geneigd zijn om verschillen als natuurlijk te veronderstellen, zoals tussen mens en machine of tussen lokale en extralokale processen. Hij probeert te laten zien dat een verschil tussen twee dingen bij nader onderzoek variabel blijkt te zijn (zie ook noot 28 p. 42). Over sociale structuren of context stelt hij, onder regelmatige verwijzing naar Bruno Latour, dat ‘we should try not to treat the regularities that we discern as if they were different in kind from the contingencies’, omdat niet alleen toevalligheden maar ook regelmatigheden beschouwd kunnen worden als relationele effecten van tijdelijke aard (1994: 14).

46

Het onderscheid dat ik maak tussen lokale context en extralokale context is geïnspireerd op een onderscheid dat Goodwin & Duranti (1992) maken tussen de situationele en extrasituationele context van gesprekken. Zij beschouwen daarbij taalgebruik als de focus van onderzoek, en definiëren bijvoorbeeld non-verbaal gedrag als aspect van de situationele context. In dit onderzoek is non-verbaal gedrag in interacties geen context maar juist een aspect van de focus van onderzoek. Daarom heb ik ‘situationeel’ vervangen door het bredere begrip ‘lokaal’.

47

Bruno Latour en Steve Woolgar maken als een van de eersten de (natuurlijk-)wetenschappelijke praktijk tot object van etnografisch onderzoek. In etnografieën wordt vaak geconcludeerd dat de werkelijkheid van de respondenten een constructie is die valt te demonteren. Latour en Woolgar stellen in hun boek

48

In de veronderstelling dat alle kennis, ook wetenschappelijke kennis, opgevat kan worden als het tot stand brengen en in stand houden van een bepaalde definitie van de situatie, met als gevolg dat andere definities onbenoemd blijven, boet de term objectiviteit aan waarde in (de Laet 1994: 121). De term intersubjectief verwijst naar subjectieve verschijnselen waarover betekenissen gedeeld kunnen worden. Paul ten Have (1999) schrijft over de weg om in etnografisch onderzoek tot intersubjectiviteit te komen: ‘Je zult als onderzoeker de informatie die je waarneemt altijd en onvermijdelijk duiden in termen van de kennis die je al hebt (…). De opdracht is natuurlijk om zulke eigen vooronderstellingen geleidelijk aan te vervangen door de interpretatiekaders die in het veld van onderzoek door de geobserveerden zelf gehanteerd worden, om emic [zogeheten cultuurspecifieke] categorieën de plaats in te laten nemen van etic [zogenaamd universele] referentiekaders. Dat vergt een ‘reflexieve’ houding ten aanzien van je eigen stilzwijgende kennis en een bereidheid te leren van de natives’. Om in dit boek intersubjectieve tekst te kunnen produceren, streef ik naar het leggen van navolgbare verbanden tussen (mijn selectie van) de geobserveerde praktijken en mijn interpretatiekaders.

49

Voor het realiseren van mijn doel om het praktische inzicht in het onderzochte te verfijnen, heb ik een eerder verschenen rapport als uitgangspunt genomen. Het gaat om een openbaar onderzoeksrapport van de Inspectie werk en inkomen naar districtmanagers en hun integrale verantwoordelijkheid voor het werk van verzekeringsartsen, geschreven door mijzelf en mijn toenmalige collega Pé Mullenders (‘De manager de baas?’, Berendsen & Mullenders 2004). Dit boek is een wetenschappelijke uitwerking van dit inspectierapport. De belangrijkste bevinding in het inspectierapport is dat de districtmanagers onvoldoende aandacht besteden aan de kwaliteit van het verzekeringsgeneeskundige werk, terwijl deze dan al enkele jaren ter discussie staat. Ter verklaring van dit gebrek aan aandacht worden drie zaken benoemd: de districtmanagers worden door hun regiodirecteur niet gestuurd op de kwaliteit van de uitvoering, de organisatiestructuur van UWV laat toe dat management en staf los van elkaar functioneren, en verzekeringsartsen schermen informatie over de kwaliteit af en managers gaan daarover te weinig de confrontatie aan. Een schriftelijke reactie van de voorzitter van de raad van bestuur van UWV op het conceptrapport is in dit inspectierapport als bijlage opgenomen (idem: 54-56). In het inhoudelijke deel van deze reactie onderschrijft zij de conclusies op hoofdlijnen: ‘Het rapport geeft blijk van herkenning van specifieke kenmerken van management van professionals’ en ‘Wij onderschrijven uw bevinding dat in 2002 het accent van de managementsturing lag op de kwantiteit van de productie’. Zij geeft echter ook aan belangrijke aspecten te missen. Ten eerste zou het inspectieonderzoek te weinig aandacht besteden aan de turbulente omgeving van de geobserveerde praktijken: ‘veranderingen zijn van invloed op de context waarin managers, regiodirecteuren en (staf)verzekeringsartsen hun werk verrichten. We herkennen die veranderingen (…) niet in deze rapportage’. Ten tweede wordt het theoretische kader te mager bevonden: ‘Het rapport heeft daardoor een casuïstisch karakter’. In dit boek heb ik de bevindingen van het inspectieonderzoek in een wetenschappelijk discours geplaatst, waarbij de turbulentie waarmee UWV (structureel) te maken krijgt een belangrijke dimensie is.

47

gestolde verbanden hoe ziet het decor eruit?

2

Alles wat niet de focus van onderzoek is, maar deze wel beïnvloedt en erdoor beïnvloed wordt, kan beschouwd worden als context. Theatraal gezien is dit het decor. In dit hoofdstuk bied ik, na een korte theoretische schets, vanaf de tweede paragraaf een uitgebreide constructie van het decor dat de onderzochte sociale interacties met elkaar delen. Dit decor geldt in principe voor alle sociale interacties van districtmanagers die aan het begin van de 21e eeuw werkzaam zijn bij de selectiebureaucratie UWV, en daar de wettelijke verplichting hebben leiding te geven aan verzekeringsartsen. In de navolgende hoofdstukken hanteer ik deze constructie van het decor als startpunt voor het analyseren van wijzen waarop publieke managers zich in de dagelijkse praktijk tot verzekeringsartsen verhouden.

Een gemeenschappelijk decor

2.1

In dit boek ga ik ervan uit dat sociale interacties worden gekenmerkt door voortdurende (her)scheppende onderhandelingen over de werkelijkheid (zie ook subparagraaf 1.2.4). Dit onderhandelen wordt niet telkens opnieuw begonnen. De in het verleden tot stand gekomen betekenistoekenning van een situatie kan worden beschouwd als een gestold verband of een terugkerend patroon. De gestolde verbanden die gebruikt worden in een sociale interactie, en samen de context of het decor vormen, bieden individuen een gedeeld interpretatief kader (zie ook subparagraaf 1.3.1). Gestolde verbanden kunnen in een sociale interactie als bron worden gebruikt om tot een gezamenlijk beeld van de werkelijkheid te komen; dan is sprake van het reproduceren van context. Ook kan een gestold verband worden gebruikt om er een gewijzigde betekenis aan toe te kennen; dan is sprake van het produceren van context. In deze redenering bestaan sociale interacties en hun context alleen door en in elkaar. Context ‘is’ dan, alleen omdat mensen deze in wisselwerking met elkaar (re)produceren. Met andere woorden, wanneer ze een gestold verband niet in hun sociale interactie gebruiken, is het voor hen op dat moment en op die plek simpelweg geen context of decor. In het eerste hoofdstuk heb ik een verschil benoemd tussen het lokale decor van de onderzochte sociale interacties en het gemeenschappelijke decor dat de sociale interacties van alle districtmanagers arbeidsgeschiktheid in principe met elkaar delen (zie ook subparagraaf 1.3.2). Deze gemeenschappelijke gestolde verbanden worden dus, in tegenstelling tot de lokale gestolde verbanden, ook ge(re)produceerd in andere dan de onderzochte sociale interacties. Voor het construeren van dit gemeenschappelijke decor onderscheid ik vier processen waarin ze zich manifes-

48

49

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

teren: het juridische, het politieke, het maatschappelijke en het organisatorische. Dat ik de gemeenschappelijke gestolde verbanden in dit hoofdstuk los presenteer van de sociale interacties waarin zij worden ge(re)produceerd, betreft alleen een analytisch onderscheid. Sociale interacties en hun context bestaan in de dagelijkse praktijk immers alleen door en in elkaar. Dat de patronen die ik in dit hoofdstuk construeer inderdaad context zijn van de sociale interacties in dit boek, wordt duidelijk in de volgende hoofdstukken waarin ik laat zien hoe zij in de sociale interacties worden ge(re)produceerd.

lander moet naar de gemeentelijke naturalisatieceremonie komen en de gevangene wordt in hechtenis genomen.

Juridische processen: een moeilijke opdracht

Kwetsbare dienstverleners

2.2

De sociale wet- en regelgeving op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vormt een wettelijk kader voor de sociale interacties in dit onderzoek. Dit betreft sociale verzekeringen voor werknemers, als onderdeel van het Nederlandse sociale zekerheidstelsel.50 De sociale zekerheid heeft het herverdelen van inkomen en welvaart tot doel. Beginselen van solidariteit, rechtsgelijkheid en draagkracht staat hierdoor in principe niet ter discussie.

Een spanningsvol en complex selectieproces

2.2.1

Voor werknemers betekenen de beginselen van solidariteit, rechtsgelijkheid en draagkracht dat zij recht hebben op inkomensbescherming wanneer zij door lichamelijke en/of psychische beperkingen (gedeeltelijk) niet kunnen werken. Inkomensbescherming dient plaats te vinden in de vorm van een loondervinguitkering, waarbij een principe van gelijke behandeling van gelijke gevallen geldt. Voor uitvoerenden van sociale wet- en regelgeving betekenen deze beginselen het werken in een zogeheten selectiebureaucratie. Selectiebureaucratieën zijn dienstverlenende organisaties die zich primair bezighouden met selectieprocessen waarvoor algemene regels uniform en zorgvuldig moeten worden toegepast op situaties van individuele burgers. Het toepassen van algemene regels op individuele gevallen is per definitie spanningsvol (zie onder andere Lipsky 1980 en Gastelaars 1997). Deze spanning wordt in de sociale interacties in dit boek dan ook ‘als vanzelfsprekend’ ge(re)produceerd. In het dienstverleningsproces van een selectiebureaucratie kunnen vier fasen onderscheiden worden (vrij naar Gastelaars 2006 en Hasenfeld 1983).51 De eerste fase bestaat uit het contact dat een burger, al dan niet vrijwillig, zoekt met de organisatie. Hierin geeft de burger aan het recht op een sociale uitkering te willen claimen, of bijvoorbeeld het recht op een Nederlandse status of op vrijspraak. Wanneer de burger door de eerste selectie komt, wordt hij in de tweede fase ‘cliënt’. Dan worden een of meerdere afspraken voor de selectie gemaakt. In de derde fase vindt de daadwerkelijke selectie plaats. De burger gaat deel uitmaken van de kern van het primaire proces van de organisatie. In deze fase worden de verhalen van de individuele burger eerst omgezet in een casus waarop de algemene rechtsregels toegepast kunnen worden. Deze casus wordt vervolgens omgezet in een eenduidig verhaal ter verantwoording van de selectie.52 Hier vindt de transformatie plaats van burger naar (niet of gedeeltelijk) uitkeringsgerechtigde, of bijvoorbeeld Nederlander of gevangene. In de vierde en laatste fase wordt de transactie die startte in de eerste fase afgesloten. Het recht wordt al dan niet toegekend en het dossier wordt (tijdelijk) gesloten. De uitkeringsgerechtigde ontvangt een sociale uitkering, de nieuwe Neder-

50

Kortom, de relatie tussen een selectiebureaucratie en een individuele burger krijgt vorm in een aantal fasen, waarvan de transformatie van de burger de meest cruciale én meest complexe fase is. Het is deze cruciale en complexe fase die als belangrijk terugkerend patroon fungeert in de sociale interacties in dit boek.

2.2.2

Michael Lipsky introduceert in zijn inmiddels klassieke boek ‘Street-level bureaucracy’ (1980) de term street-level bureaucrats voor uitvoerenden die werkzaam zijn in dienstverlenende selectiebureaucratieën. Hij typeert ze als uitvoerenden die, hoe laag ook gepositioneerd in de formele hiërarchie van de organisatie, beschikken over vrije handelingsruimte wanneer zij direct contact hebben met cliënten. Deze handelingsruimte ontstaat doordat algemene regels in de dagelijkse praktijk ruimte laten voor interpretatie. Lipsky noemt dit discretionaire ruimte. Uitvoerenden hebben de meeste discretionaire ruimte in de transformatiefase van het dienstverleningsproces. Om in deze cruciale en complexe fase ‘uniform’ en ‘zorgvuldig’ te kunnen handelen, daar waar de regels niet toereikend zijn, dienen zij zich meestal te beroepen op professionele kennis en vaardigheden. De selectie van burgers kan in selectiebureaucratieën op zeer verschillende professionele gronden plaatsvinden. Bij de belastingdienst en bij hypotheekverstrekkers draait het bijvoorbeeld om een beoordeling van de financiële situatie van burgers, terwijl voor een claimbeoordeling van een WW-uitkering het arbeidsverleden onderwerp van beoordeling is. In deze voorbeelden vindt de selectie plaats aan de hand van relatief eenduidige criteria en objectieve ijkpunten, zoals salarisstroken of een ontslagbrief. Voor de uitvoering van sociale wet- en regelgeving op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid is, met de invoering van de WAO in 1967, wettelijk vastgesteld dat de selectie op sociaal-medische gronden moet plaatsvinden. Dit maakt verantwoordelijken voor de transformatiefase om verschillende redenen kwetsbaar. Ten eerste blijkt selectie op sociaal-medische gronden de uitvoering van de transformatiefase kwetsbaar te maken. De keuze voor een medische benadering van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid is indertijd gebaseerd op twee veronderstellingen over de oorzaak van een beperking om te werken. Namelijk dat de oorzaak in het individu gelegen is en dat het mogelijk is deze objectief is vast te stellen (Stone 1984: 174). Daarna dringt echter het idee door, onder andere onder verzekeringsartsen, dat elk individu klachten en belastbaarheid anders ervaart. Wanneer dit het geval is, kunnen selectieprocessen op basis van medische kennis niet objectief of uniform zijn.53 Bovendien zijn verzekeringsartsen in hun sociaal-medische beoordelingen grotendeels afhankelijk van de informatie van de individuele belanghebbenden zelf (Van der Veen 1990). Desondanks wordt de aanwezigheid van medici bij de beoordeling van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid nog steeds gelegitimeerd met een verondersteld objectief karakter van hun medisch wetenschappelijke kennis en vaardigheden (Meershoek 1999:12). Met andere woorden, juist van medische street-level bureaucrats wordt verwacht dat zij hun discretionaire ruimte objectief en uniform invullen, langs professionele lijnen. Als deze verwachting aanwezig is in dagelijkse interacties, dan wordt het terugkerende patroon ‘medisch is objectief’ ge(re)produceerd. Wanneer

51

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

dit patroon echter ook ge(re)produceerd wordt als een mythe die niet kan worden waargemaakt, ontstaat een selectieproces dat kwetsbaar is voor beschuldiging. Het beschuldigen van te hoge verwachtingen en het beschuldigen van een slechte uitvoering. Ten tweede blijkt de aanwezigheid van medici de sturing van de uitvoering van de transformatiefase kwetsbaar te maken. De combinatie van professionals en een selectiebureaucratie is ‘van nature’ geen eenvoudige. Werken in een selectiebureaucratie betekent omgeven zijn door regels. Niet alleen moeten algemene regels toegepast worden op situaties van individuele burgers. De eigen werkomgeving wordt ook volledig door regels geleid, hoewel dit in mindere mate geldt voor de discretionaire ruimte. Het is professionals eigen zich hiertegen te verzetten en op zoek te gaan naar (meer) autonomie (Gastelaars 1997, Lipsky 1980). Dit geldt zeker voor een van de meest klassieke professionals met veel maatschappelijk aanzien: de dokter (zie bijvoorbeeld ook Kruijthof 2005, Freidson 2001, Hasenfeld 1983). Medici ontlenen een belangrijk deel van hun sociale status en identiteit aan curatieve expertise. Echter, voor verzekeringsartsen is juist deze expertise met de invoering van de WAO in hun formele taakomschrijving betekenisloos geworden.54 Dit leidt voor verzekeringsartsen tot een ondergeschikte positie in de medische hiërarchie. Zij krijgen sterk de behoefte aan een nieuwe, eigen identiteit.55 Niet alleen om zich zonder curatieve taken toch als medicus te kunnen profileren, maar ook uit het verlangen om zich duidelijk te onderscheiden van andere professionals in de selectiebureaucratie. Dit kan geïnterpreteerd worden als het compenseren van gemis aan status in medische kring door een streven naar maximale status en autonomie in niet-medische kring. In de onderzochte sociale interacties wordt het terugkerende patroon ‘medisch is objectief’, zoals in de vorige alinea besproken, ook door de verzekeringsartsen zelf ge(re)produceerd ten behoeve van hun streven naar status en autonomie. De sociale interacties in dit boek hebben dus betrekking op een bijzonder moeilijke opdracht: de uitvoering van het meest kwetsbare deel van een cruciale, complexe fase in een spanningsvol dienstverleningsproces.

Politieke processen: het Haagse hoofdpijndossier

2.3

Politieke processen ontstaan uit belangenstrijd rondom maatschappelijke thema’s. Arbeidsongeschiktheid is een van de thema’s waarover de strijd in Nederland telkens weer hoog oplaait. De WAO wordt niet voor niets ‘het langstlopende Haagse hoofdpijndossier’ genoemd.56 Juridische beginselen met betrekking tot ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid staan niet ter discussie, maar de inrichting van het sociale zekerheidsstelsel en de uitvoering van wet- en regelgeving wél. Een terugkerend patroon in politieke processen is de veronderstelling dat de inrichting en uitvoering van het sociaal-medische claimbeoordelingsproces grote maatschappelijke en individuele gevolgen heeft die gereguleerd dienen te worden. In deze paragraaf volgt, na het construeren van een aantal maatschappelijke en individuele gevolgen van sociaalmedische selectie, een analyse van problemen en oplossingen zoals ze in het politieke debat worden gedefinieerd en in de sociale interacties in dit boek als gestolde verbanden worden ge(re)produceerd.

52

Gevolgen van sociaal-medische selectie

2.3.1

De selectie van uitkeringsgerechtigden is ten eerste van grote invloed op het verdelen van de algemene financiële middelen. In 2005 wordt bijvoorbeeld alleen al aan doorlopende arbeidsongeschiktheidsuitkeringen bijna elf miljard euro besteed.57 Ten tweede leveren verzekeringsartsen met hun selectie op sociaal-medische gronden een belangrijke bijdrage aan het reguleren van maatschappelijke verhoudingen. Een sociaal-medische uitvoering van het begrip arbeidsongeschiktheid betekent namelijk het construeren van een grens tussen ‘kunnen werken’ en ‘niet kunnen werken’. Deze grens vormt een terugkerend patroon dat in sociale interacties van verzekeringsartsen wordt gereproduceerd en zeker ook geproduceerd. Producties die in interacties in het privé-leven van burgers of in de Tweede kamer weer worden gereproduceerd (en andersom). In de veronderstelling dat beoordelingen niet medisch objectief kunnen zijn, omdat klachten en belastbaarheid afhangen van individuele beleving, spelen bovendien niet alleen medische, maar ook sociale en normatieve waarden een rol in de verzekeringsgeneeskundige beoordeling. Dan kan het mechanisme ontstaan dat bepaalde groepen burgers maatschappelijk gezien meer ‘recht’ op een uitkering lijken te hebben dan anderen, bijvoorbeeld ouderen met een zwaar arbeidsverleden ten opzichte van jongeren, of blinden ten opzichte van mensen met het chronische vermoeidheidsyndroom. Kort gezegd, de spreekkamer van verzekeringsartsen is een belangrijke plaats voor de maatschappelijke constructie van arbeidsongeschiktheid.58 Ten derde heeft de transformatiefase grote gevolgen voor het leven van individuele burgers. De transformatiefase zelf is voor veel burgers intensief en het transformeren in een al dan niet terecht geval van verzuiming of (gedeeltelijk) uitkeringsgerechtigde heeft grote gevolgen voor het verdere leven (Gastelaars 1997: 94-95). De urgentie van de vraag waarmee burgers de selectiebureaucratie benaderen, is immers hoog. Ze ervaren een gebrek aan een eerste levensbehoefte, financiële bestaanszekerheid. Om het beginsel van rechtszekerheid te garanderen, hebben burgers de mogelijkheid om na de transformatiefase in bezwaar of beroep te gaan. De mate waarin burgers gebruik maken van de mogelijkheid om schriftelijk aan te geven dat de beslissing naar hun mening niet juist of te laat is genomen, kan in politieke processen als signaal voor een slechte uitvoering worden gehanteerd. Ten vierde leiden de grote gevolgen van verzekeringsgeneeskundige beoordelingen tot de maatschappelijke en politieke verwachting dat het selecteren op sociaal-medische gronden volledig te verantwoorden moet zijn. Individuele verzekeringsartsen dienen te allen tijde te kunnen verantwoorden dat zij rechtvaardig, volgens het recht, hebben gehandeld. In bezwaarzaken en voor de rechter moeten zij hun medische handelen kunnen legitimeren. De selectiebureaucratie moet zich bovendien ten opzichte van de minister van SZW en de Tweede kamer verantwoorden over de juistheid, de tijdigheid en de uitkomsten van verzekeringsgeneeskundig handelen. Kortom, verzekeringsartsen leveren met hun sociaal-medische beoordelingen een belangrijke bijdrage aan het verloop van financiële stromen, maatschappelijke verhoudingen en individuele levens. Dit creëert een politieke behoefte aan zorgvuldige verantwoording en controle, in nietmedische zin, van het verzekeringsgeneeskundig handelen.

53

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

Politieke problemen

2.3.2

In de belangenstrijd rondom ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid is de afgelopen vijftien jaar het bedrijfsmatige belang zwaar gaan wegen. De overheersing van een bedrijfsmatig, economisch perspectief betekent dat maatschappelijke problemen en oplossingen voornamelijk gedefinieerd worden in termen van financiële stromen met een nadruk op cijfermatige verantwoording en controle. Een optreden van toenmalig premier Ruud Lubbers in 1991 kan worden beschouwd als symbolische start van een paradigmaverschuiving in het politieke debat, van de nadruk op sociale belangen naar efficiëntiebelangen. Lubbers spreekt de historische woorden ‘Nederland is ziek’ en verbindt zijn politieke lot aan het aantal mensen met een WAO-uitkering. Op dat moment telt Nederland bijna 900.000 arbeidsongeschikten, de collectieve lasten van de sociale zekerheid zijn steeds moeilijker op te brengen, en hij zegt toe op te stappen als dit aantal tot een miljoen stijgt. Een eventuele stijging van het aantal mensen dat recht heeft op een WAO-uitkering, en de daarmee verbonden stijging van de kosten van het sociale zekerheidsstelsel, wordt sindsdien in politieke processen als groot maatschappelijk probleem gedefinieerd.59 Aan de woorden van Lubbers wordt in politieke processen nog regelmatig en vaak letterlijk gerefereerd. Wanneer het aantal arbeidsongeschikten in 2002 alsnog het miljoen dreigt te bereiken, meldt minister Aart-Jan de Geus van SZW bijvoorbeeld dat hij niet van plan is ‘zijn politieke lot te verbinden aan een aantal van één miljoen arbeidsongeschikten’. Daarbij benadrukt hij dat het ‘niettemin zijn belangrijkste doel is het WAO-probleem op te lossen’ (Volkskrant, 26 juli 2002). Ook de rol van de sociale zekerheid wordt door het bedrijfsmatige perspectief geherdefinieerd. In grote lijnen kan zelfs gesteld worden dat het sociale stelsel minder als de oplossing van maatschappelijke problemen en meer als de oorzaak ervan wordt beschouwd. Omdat het ondermeer kan leiden tot uitkeringsafhankelijkheid, het remmen van arbeidsproductiviteit en het wankelen van kabinetten (SCP 2004: 318). Noties over sociale rechten verliezen aan kracht. Terwijl bij de oorsprong van de Nederlandse sociale zekerheid inkomensbescherming van minder bedeelden en hun integratie in de samenleving voorop staat, is het accent sinds de jaren negentig verschoven naar ‘het ‘managen’ van uitgesloten probleemgroepen’ (SCP 2004: 321). De voorwaarde in het stelsel, dat burgers alleen in aanmerking komen voor een sociale uitkering of voorziening wanneer zij alles doen dat in hun vermogen ligt om zelf inkomen te genereren, wordt extra benadrukt. Kortom, vanuit het bedrijfsmatige perspectief wordt het ‘sociale gehalte’ van het sociale zekerheidsstelsel geproblematiseerd. De dominantie van het efficiëntiebelang in de Nederlandse belangenstrijd rondom ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid sluit naadloos aan bij een fundamentele (informele) afspraak in het algemene politieke proces in Westerse samenlevingen dat gestreefd dient te worden naar voortdurende economische groei. Geprobeerd wordt de overheid te beschouwen als een zakelijk bedrijf door begrippen te hanteren als doelmatigheid, kostenbesparing, tijdigheid, productiviteit, prestatie-indicatoren en contractmanagement. Dit leidt in de uitvoering van overheidsbeleid tot spanning. Want principes van een zakelijke markt, met maximale efficiëntie en effectiviteit als belangrijkste doelen, liggen niet in het verlengde van juridische beginselen van de sociale rechtsstaat als rechtsgelijkheid, zorgvuldigheid en uniformiteit. Het confronteren van de publieke sector met dergelijke managementconcepten uit de private sector wordt ‘nieuw publiek management’ genoemd. Aanleiding voor de spanningsvolle confrontatie is de probleemdefinitie dat publieke organisaties inefficiënt en ineffectief zijn. Ook

54

over de selectiebureaucratie UWV voor wat betreft ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid wordt in de Nederlandse politiek geconstateerd dat sprake is van inefficiëntie en ineffectiviteit. Te veel middelen, waaronder capaciteit en tijd, zouden worden gebruikt om de doelen te (kunnen) bereiken. In 1993 wordt een belangwekkend onderzoek uitgevoerd door de Parlementaire enquêtecommissie Uitvoeringsorganen sociale verzekeringen. Deze commissie wordt door de Tweede kamer ingesteld om de uitvoering van de sociale verzekeringen te onderzoeken in het licht van de stijging van het aantal arbeidsongeschikten tot 1991. Een van de belangrijkste conclusies is dat de aansturing van verzekeringsartsen onvoldoende is: ‘Voor zover de verzekeringsgeneeskundigen worden gestuurd, geschiedt dat aan de hand van administratieve parameters en op basis van protocollering. Ten aanzien van de inhoud en kwaliteit van beoordelingen heeft de leiding van [de selectiebureaucratie] bestuurlijk echter geen vat op de artsen’ (Parlementaire enquêtecommissie 1993: 61). Een nadruk op efficiëntiebelangen in politieke processen leidt dus tot het definiëren van het functioneren van de selectiebureaucratie als een probleem. Wat betekent een nadruk op efficiëntiebelangen voor de aandacht in politieke processen voor maatschappelijke en individuele gevolgen van sociaal-medische selectie? Een aantal gevolgen van het verzekeringsgeneeskundig handelen is dan politiek ‘gevoeliger’ dan andere. Ten eerste kan, wanneer in politieke processen maatschappelijke problemen voornamelijk gedefinieerd worden in termen van financiële stromen, de bijdrage van verzekeringsartsen aan de herverdeling van algemene financiële middelen politiek onder vuur komen te liggen. Dit betekent dat verzekeringsgeneeskundig handelen zelf als probleem gedefinieerd kan worden: is dit handelen niet de oorzaak van het groeiende aantal arbeidsongeschikten? Hanteren verzekeringsartsen de selectiecriteria wel strikt genoeg? Ten tweede betekent een overwicht van efficiëntiebelangen in politieke processen dat het cijfermatig verantwoorden van verzekeringsgeneeskundig handelen continu op politieke aandacht kan rekenen. Met opnieuw het risico dat het handelen als probleem wordt gedefinieerd: is verzekeringsgeneeskundig handelen niet de oorzaak van achterblijvende prestaties van de organisatie? Voeren verzekeringsartsen wel genoeg beoordelingen uit? Handelen ze ‘te zorgvuldig’ zodat de tijdigheid van beoordelingen in het gedrang komt? In de sociale interacties in dit boek wordt cijfermatige verantwoording regelmatig als terugkerend patroon ge(re)produceerd. Verantwoorden dat genoeg beoordelingen op tijd zijn uitgevoerd, is overigens niet hetzelfde als het kunnen verantwoorden (naar burgers toe) dat rechtvaardig is gehandeld. Deze twee verantwoordingsaspecten kunnen zelfs op gespannen voet staan, als belichaming van de spanning tussen het handelen naar juridische beginselen en het voorkómen van politieke aandacht. De verzekeringsgeneeskundige expertise raakt in de marge van het politieke debat. Dat verzekeringsgeneeskundig handelen maatschappelijke verhoudingen reguleert en van grote invloed is op het leven van individuele burgers, lijken in de huidige politiek dan ook nauwelijks een rol van betekenis te spelen. In dat geval zijn het geen politieke gestolde verbanden die in de uitvoering van de sociale zekerheid kunnen worden gereproduceerd.

Politieke oplossingen

2.3.3

De definiëring van een probleem bepaalt de richting waarin oplossingen gezocht worden. Wanneer vanuit bedrijfsmatig perspectief een mogelijke stijging van het aantal WAO-ers en de kos-

55

bureaucratische drama’s

ten van het sociale stelsel worden geproblematiseerd, liggen oplossingen als het beperken van de toegang tot en de duur van uitkeringen voor de hand. Wanneer een gebrek geconstateerd wordt, bijvoorbeeld aan prestatiegerichte sturing, liggen de oplossingen in het opheffen van dit gebrek. Het betreffen bedrijfsmatige oplossingen die ‘vragen’ om controle. Politieke processen raken, sinds de Commissie Buurmeijer in 1993, gericht op het krijgen van greep op de uitvoering van de sociale zekerheid door middel van een constante stroom van beleidsveranderingen en stelselhervormingen. Doel van de lange reeks beleidsveranderingen en stelselhervormingen in de afgelopen vijftien jaar is het selectiever maken van het stelsel. De toegankelijkheid, duur en hoogte van arbeidsongeschiktheidsregelingen dienen beperkt te worden. Oplossingen die hiertoe moeten leiden, worden gezocht in een opeenstapeling van verscherpende maatregelen: striktere selectiecriteria, strengere uitvoering van de selectiecriteria en meer sturing van en controle op die uitvoering.60 In de rest van deze paragraaf schets ik kort de praktische uitwerking van deze oplossingsstrategieën. Dit doe ik aan de hand van de drie in politieke processen gedefinieerde problemen, namelijk een mogelijke stijging van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, het ‘sociale gehalte’ van het sociale zekerheidsstelsel en het ‘inefficiënt en ineffectief’ functioneren van de selectiebureaucratie. Oplossingen voor ‘het WAO-probleem’, in het bijzonder de vrees voor een stijging van het aantal arbeidsongeschikten, worden door de regerende partijen gezocht in terugdringing van het ziekteverzuim en vermindering van de instroom in de WAO. Er vinden vele aanscherpingen plaats van de sociaal-medische en arbeidskundige selectiecriteria om de toegankelijkheid en duur van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen te beperken.61 Mogelijkheden om de hoogte van een uitkering te verlagen, worden versoepeld.62 De instroom in arbeidsongeschiktheidsuitkeringen moet ook beperkt worden door een steeds verdergaande privatisering van de Ziektewet.63 Wat betreft het strenger laten uitvoeren van de selectiecriteria, wordt geprobeerd de interpretatievrijheid van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen te verkleinen met de invoering van een serie professionele standaarden.64 Ook wordt van uitvoerenden verlangd dat zij alle uitkeringsgerechtigden opnieuw keuren aan de hand van nieuwe criteria.65 De beleidsveranderingen volgen elkaar zo ontzettend snel op dat het lastig is om effecten vast te stellen. Ik spreek daarom van een politieke veranderingsreflex – op onvrede wordt steevast gereageerd met beleidsveranderingen – zonder veel momenten van reflectie.66 De politieke veranderingsreflex is niet alleen geldig voor en tijdens, maar ook na de periode van dit onderzoek. Dit blijkt ondermeer uit de formele bewoording die UWV hanteert wanneer het gaat over de hoeveelheid veranderingen in het jaar 2006: ‘Een topjaar in de geschiedenis van UWV’ (UWV 2006c: 3). Wanneer vanuit bedrijfsmatig perspectief het sociale gehalte van het sociale zekerheidsstelsel wordt geproblematiseerd, ligt verzakelijken van het stelsel voor de hand. Ten eerste is de ontwikkeling waar te nemen dat in het sociale beleid sterk de nadruk komt te liggen op (hoofdzakelijke financiële) prikkels voor burgers om in het eigen inkomen te voorzien.67 Terwijl het beleid in de jaren zeventig en tachtig vooral op inkomensbescherming is gericht, draait het vanaf de jaren negentig veel meer om arbeidsdeelname. Het adagium van regerende partijen wordt ‘werk boven uitkering’. Ten tweede valt een verandering op in de verantwoordelijkheidsverdeling. Terwijl inkomensbescherming in de jaren tachtig nog als een collectieve verantwoordelijkheid wordt gedefinieerd,

56

gestolde verbanden

draait het daarna om het vergroten van individuele verantwoordelijkheden. Geprobeerd wordt de verantwoordelijkheid van de overheid te minimaliseren en die van individuele werknemers, werkgevers en uitkeringsgerechtigden te maximaliseren. In dit verband wordt gesproken over the individualisation of the social (Ferge 1997). Wanneer vanuit een bedrijfsmatig perspectief het functioneren van de selectiebureaucratie, in het bijzonder een gebrek aan controle, als probleem wordt gedefinieerd, zullen oplossingen gezocht worden in herziening van het sociale zekerheidsstelsel. Het aantal ingrijpende wijzigingen in de afgelopen vijftien jaar van de organisatiestructuur van de selectiebureaucratie is groot. De Parlementaire enquêtecommissie Buurmeijer naar de uitvoering van de Ziektewet, WAO en WW (1993) en de adviescommissie Donner over de WAO (2001) vormen belangrijke aanleidingen voor en bevestigingen van stelselherzieningen. In 1995 vindt een grootscheepse fusie plaats waarbij achttien uitvoerende organisaties voor de sociale zekerheid en een aantal administratiekantoren samengaan in vijf uitvoeringsinstellingen en één opdrachtgever. Slechts zeven jaar later, in 2002, volgt weer een grote fusie: de vijf uitvoeringsinstellingen en hun opdrachtgever moeten samengaan in één grote selectiebureaucratie, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). De selectiebureaucratie wordt een zelfstandig bestuursorgaan met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als opdrachtgever.68 Voor de uitvoering van wet- en regelgeving op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid betekenen deze elkaar snel opvolgende fusies een turbulente werkomgeving waarbij de minister een stevige vinger in de pap krijgt. Zo is het sinds 2002 de minister die jaarlijks de beleidsmatige en financiële kaders voor de uitvoering vaststelt. Hij bepaalt de uitkering- en premiehoogte en voorwaarden voor het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. UWV moet hem een jaarplan ter goedkeuring voorleggen op basis waarvan een budget voor de uitvoering wordt vastgesteld. Bovendien worden er jaarlijks afspraken gemaakt tussen UWV en de minister over prioriteiten, prestatienormen en te leveren verantwoordingsinformatie. Voor uitvoerenden betekenen deze diverse herzieningen niet alleen een verandering in de inrichting van de organisatie en het stelsel, ze brengen ook onzekerheid en culturele veranderingen met zich mee. Naast herzieningen van de organisatiestructuur van het stelsel en de selectiebureaucratie vinden bovendien ook ingrijpende herzieningen plaats in het wettelijke kader. Het doel van de vele wetswijzigingen is een herverdeling van de taken en verantwoordelijkheden tussen overheid, werkgevers en werknemers. Een van de meest ingrijpende wijzigingen in het wettelijke kader van de afgelopen jaren is de vervanging van de WAO door de WIA, de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. De WIA wordt in 2006 ingevoerd als onderdeel van de wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI, 2002). Met de invoering van deze wet wordt de verantwoordelijkheid van individuele werkgevers en werknemers (opnieuw) vergroot, komt ‘werken naar vermogen’ nog meer centraal te staan en wordt een groter verschil gemaakt tussen volledige en gedeeltelijke arbeidsongeschikten.69 Overigens zijn op het moment van invoering van de WIA de details van de uitvoering ervan nog onbekend. Wel is duidelijk dat de vervanging van de WAO een verschuiving betekent van de inhoud van het verzekeringsgeneeskundige werk. Het gaat om een verschuiving van een sociaalmedische beoordeling van beperkingen om te werken naar een meer voorspellende sociaalmedische beoordeling van het potentiële vermogen om te werken. Verzekeringsgeneeskundige beoordelingen krijgen bovendien grotere gevolgen voor individuele burgers. Het construeren

57

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

van een grens tussen wel/niet ‘volledige en duurzame’ arbeidsgeschiktheid bij de uitvoering van de WIA heeft meer consequenties voor het recht op een (gedeeltelijke) uitkering dan de grens tussen wel/niet volledige arbeidsongeschikt in het kader van de WAO. Deze presentatie van gelijkgestemde politieke oplossingen, alle te plaatsen in een bedrijfsmatig perspectief, mag overigens niet de schijn wekken dat in de politieke processen van de afgelopen jaren geen belangenstrijd heeft plaatsgevonden. In tegendeel. De regerende partijen voeren deze maatregelen door, maar niet zonder regelmatig verhitte debatten te moeten voeren met oppositiepartijen.70 De WAO is niet voor niets het Haagse hoofdpijndossier gaan heten. Politici van regerende partijen klagen soms dat oppositiepartijen elke gelegenheid aangrijpen om het WAO-beleid onderuit te halen. Politici van oppositiepartijen laten zich inderdaad in Kamerdebatten en ook in de media telkens weer negatief uit over het WAO-beleid, in termen van schrijnend, snoeihard of schaamteloos. Arbeidsongeschiktheid is een maatschappelijk thema dat in politieke processen structureel tot hoogoplaaiende strijd leidt. Samenvattend, construeer ik een drietal politieke probleemdefinities als belangrijke gestolde verbanden in de sociale interacties van districtmanagers. Het gaat om het problematiseren van een mogelijke stijging van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, het ‘sociale gehalte’ van het sociale zekerheidsstelsel en vooral het ‘inefficiënt en ineffectief’ functioneren van de selectiebureaucratie. Andere belangrijke gestolde verbanden zijn elkaar in snel tempo opvolgende beleidsveranderingen en stelselhervormingen die als oplossing worden gepresenteerd. Voor uitvoerenden van arbeidsongeschiktheidsregelingen dient het accent te verschuiven van inhoudelijke deskundigheid en autonomie naar cijfermatige beheersing en verantwoording. Deze veranderingen volgen elkaar zo snel op dat ik spreek van een politieke veranderingsreflex zonder veel mogelijkheden voor reflectie.

Maatschappelijke processen: extra kwetsbaar

2.4

In maatschappelijke processen manifesteert zich een aantal terugkerend patronen dat regelmatig ge(re)produceerd wordt in de sociale interacties die centraal staan in dit boek. Deze patronen maken het handelen van managers kwetsbaarder. Ik zal hier in het bijzonder ingaan op de relatief hoge sociale status van artsen en een combinatie van enerzijds de sociale acceptatie dat individuele burgers zich (publiekelijk) tegen overheidsoptreden afzetten en anderzijds de drang van moderne media om te ontmaskeren.

Hoge sociale status van medici

2.4.1

Een betrekkelijk stabiel terugkerend patroon in maatschappelijke processen is de relatief hoge sociale status van medici. Zij hebben deze hoge status of positie omdat hun functie in maatschappelijke processen wordt geassocieerd met een goede opleiding, uitzonderlijke kennis en vaardigheden, het nemen van beslissingen over leven en dood, en een relatief hoog inkomen (zie bijvoorbeeld Freidson 2001, Gastelaars 1996). Sociale status of sociale positie is een patroon van samenhangend gedrag, zich duidelijk onderscheidend van ander gedrag, waarvan anderen verwachten dat het onderdeel uitmaakt van de persoon (Goffman 1990: 73). Ook wordt een samenhang tussen gedrag en uiterlijke verschijning

58

verwacht. Witte laboratoriumjassen wekken bijvoorbeeld de indruk van hygiëne en moderne apparatuur wordt geassocieerd met kwaliteit. Ondanks dat de witte jas van een ziekenhuisarts een andere betekenis heeft dan de witte jas van een pedicure, of een geavanceerde computer een andere betekenis heeft in een operatiekamer dan op een reclamebureau, worden we aangemoedigd vooral te letten op de ‘abstracte overeenkomst’ ertussen (Goffman 1990: 30). Zo kunnen we specifieke situaties duiden door middel van eerdere ervaringen en stereotiep denken. Verzekeringsartsen zijn geen behandelend artsen (zie ook paragraaf 2.2). Toch worden ze geassocieerd met de klassieke dokter en diens sociale status. We veronderstellen in onze maatschappij dat behandelende kennis en vaardigheden, waarmee verzekeringsartsen op zijn minst in hun opleiding in aanraking zijn gekomen, onderdeel uitmaken van de persoon. Bovendien is de betekenis van rekwisieten als een stethoscoop, een witte jas of een overvolle agenda zo groot voor het maatschappelijke beeld van artsen dat ze de neiging hebben betekenis te krijgen los van de praktische functie die de rekwisieten op dat moment en op die plaats hebben. Ze vormen ‘een collectieve representatie en een feit op zich’ (Goffman 1990: 32). Dit betekent dat verzekeringsartsen gebruik kunnen maken van de sterke samenhang die mensen verwachten tussen gedrag en uiterlijke verschijning van medici. Sommige verzekeringsartsen leggen bijvoorbeeld een stethoscoop op hun bureau, terwijl dit functioneel gezien niet nodig is. Ze hebben, voor het beperkte aantal lichamelijke onderzoeken dat zij uitvoeren, de beschikking over een aparte onderzoekskamer of een ruimte in de spreekkamer die door middel van een gordijn van het bureau kan worden gescheiden. Ook in hun alledaagse praktijk proberen medici het maatschappelijke aanzien dat ze hebben, te benutten. Dit lijkt verzekeringsartsen een sterke sociale positie in de selectiebureaucratie te verschaffen, sterker dan bijvoorbeeld hun collega-professionals de arbeidsdeskundigen. Een bijzonder sterke positie zou ze tot een groep maken die relatief moeilijk te sturen is door leidinggevenden zonder medische achtergrond en (daardoor) wellicht een minder sterke sociale positie.71

Toegenomen kans op openbaarheid

2.4.2

Een ander belangrijk thema in maatschappelijke processen is het construeren van een grens tussen dat wat sociaal wel en sociaal niet acceptabel is. Deze grens is de laatste decennia verschoven als het gaat om het recht op een sociale uitkering. Solidariteit is minder vanzelfsprekend geworden. Anders gezegd is er sprake van een vermindering van een gevoel van saamhorigheid en de bereidheid om de consequenties daarvan gezamenlijk te dragen. Dit maakt sociale acceptatie mogelijk van de eerder geconstateerde verzakelijking in het politieke debat. In het huidige maatschappelijke klimaat is ruimte voor ontwikkelingen als een toename van de selectiviteit van het sociale stelsel, meer individuele verantwoordelijkheid, meer nadruk op fraudebestrijding en een verminderd enthousiasme over gedoogbeleid. Het gegeven dat het individu meer centraal is komen te staan ten opzichte van het collectief legt niet alleen de nadruk op individuele plichten, maar ook op individuele rechten. Dit betekent dat in maatschappelijke processen meer ruimte is ontstaan voor burgers om op het nationale podium van zich te laten horen. Wanneer zij zich benadeeld voelen door overheidsoptreden schromen ze minder om hun eventuele gelijk te krijgen door het inschakelen van de openbare rechter of de media (zie bijvoorbeeld Gastelaars 2006, 1996 en Tonkens 2003). Hierdoor ontstaat het risico dat het kwetsbare handelen van verzekeringsartsen achter de schermen van de

59

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

organisatie (achteraf) voor een groter publiek zichtbaar wordt. Niet alleen individuele burgers en hun directe omgeving zijn dan getuige van het professioneel handelen in de spreekkamer; iedereen is potentieel publiek van (consequenties van) sociaal-medische beoordelingen en controles. Een gestold verband dat hierbij aansluit is de drang van de hedendaagse media om te ontmaskeren. Zo is een ‘kijkje achter de schermen’ momenteel een groot succes voor kijkcijfers en lezersof bezoekersaantallen.72 Dan gaat het om het tonen van processen die zich in principe juist aan het collectieve oog onttrekken. Daarnaast zijn incidenten een populair onderwerp. Bovendien willen de hedendaagse media daarbij over het algemeen graag ‘de verantwoordelijke personen aanwijzen én hun koppen laten rollen’ (Gastelaars 2006: 183). Media-aandacht voor processen achter de schermen van de selectiebureaucratie is dan ook vaak negatief van aard.73 Zichtbaar maakt in dit geval kwetsbaar, en niet alleen op individueel niveau. Interacties tussen individuele uitvoerders en burgers hebben meer consequenties gekregen voor (het imago van) de selectiebureaucratie als geheel. Het lokale wordt nationaal. Met als gevolg dat processen ‘van buiten’ een grotere rol gaan spelen in het lokale. Anders gezegd, de dreiging van publieke aandacht is van invloed op het dagelijkse, institutionele leven in de selectiebureaucratie. Deze gestolde verbanden in maatschappelijke processen maken het handelen van districtmanagers dus (nog) kwetsbaarder. Zij zijn verantwoordelijk voor het kwetsbare handelen van verzekeringsartsen, in de veronderstelling dat medisch niet objectief is en het bovendien politiek gevoelig ligt (zie de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk). Tegelijkertijd is de kans toegenomen dat dit handelen openbaar wordt gemaakt omdat individuele ongenoegens over sociaal-medische beoordelingen steeds vaker in rechtszaken en via de media naar ‘buiten’ komen. Het sociaal-medische handelen is bovendien niet alleen kwetsbaar, en politiek én mediagevoelig, het is gezien de maatschappelijke verhouding tussen medici en niet-medici ook het moeilijkst onder controle te houden door niet-medische managers.

wordt het organiseren van de selectiebureaucratie in de jaren na 2002 gekenmerkt door dezelfde gestolde verbanden. Wel is er een belangrijk vierde patroon bijgekomen, dat de druk op de uitvoerenden en districtmanagers alleen maar heeft vergroot. Sinds 2003 heeft UWV te maken met een ‘enorme krimp’; in drie jaar tijd is het aantal medewerkers met ongeveer vijfduizend gedaald, van ruim twintigduizend fte’s in 2003 naar bijna zestienduizend fte’s in 2006 (UWV 2006c: 30). Een krimp die nog verder moet worden doorgezet: ‘afslanking [zal] ook in 2007 en volgende jaren nodig zijn’ (idem: 3).

Formele macht en taken

2.5.1

Door het fuseren van verschillende uitvoeringsinstellingen ontstaat in 2002 het UWV. Bij de vorming van deze organisatie wordt gekozen voor een scheiding tussen de uitvoering van de werkloosheidswet, in de divisie WW, en de uitvoering van ziekteverzuim- en arbeidsongeschiktheidsregelingen, in de divisie AG. De divisie AG wordt verantwoordelijk voor de uitvoering van verschillen wetten, waaronder de Ziektewet (ZW), de Wet verbetering poortwachter (WVP) en de Wet op de arbeidsongeschiktheid (WAO). In deze subparagraaf beschrijf ik, na een vereenvoudigd organigram van de divisie arbeidsgeschiktheid (zie ook de eerste bijlage), de formele macht en taken van ‘boven’ naar ‘beneden’ zoals vastgelegd bij de vorming van UWV. Organigram van de divisie Arbeidsgeschiktheid (AG) met betrekking tot verzekeringsartsen directeuren AG medische adviseurs regiodirecteuren districtmanagers stafartsen

Organisatorische processen: hoge verwachtingen

2.5

De selectiebureaucratie, verantwoordelijk voor de uitvoering van wet- en regelgeving betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, heeft sinds 1 januari 2002 de vorm van het zelfstandige bestuursorgaan Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Er zijn een aantal gestolde verbanden in het organiseren van UWV die geregeld worden ge(re)produceerd in de sociale interacties in dit boek. Een belangrijk patroon zijn landelijke afspraken over het verdelen van formele macht en formele taken binnen UWV, visueel weergegeven in een organigram. Een ander patroon dat van invloed is op en beïnvloed wordt door de sociale interacties is een digitalisering van het selectieproces. Daarnaast onderscheid ik een derde patroon in het organiseren dat een rol speelt in de onderzochte sociale interacties, namelijk een erfenis van onvoldoende presteren. Dit wil zeggen dat (voorgangers van) UWV jarenlang niet voldoen aan organisatienormen zowel wat betreft productie en tijdigheid als de kwaliteit van sociaalmedische beoordelingen. In deze paragraaf concentreer ik me op organisatorische processen in 2002, het jaar waarin de sociale interacties in dit boek spelen. Gestolde verbanden zijn immers alleen als context van sociale interacties te definiëren wanneer ze in díe interacties ge(re)produceerd worden. Overigens

60

operationeel managers verzekeringsartsen

In het organigram van de divisie arbeidsgeschiktheid (AG) geeft de algemeen directeur AG samen met de plaatsvervangend directeur AG vanuit het hoofdkantoor van UWV leiding aan elf regiodirecteuren ‘in het land’. Op het hoofdkantoor is ook een stafafdeling van de directie gehuisvest, waarin een aantal medische adviseurs plaatsneemt. De medische adviseurs dienen de directie van advies te voorzien en zijn formeel verantwoordelijk voor de stafartsen op de vestigingen. De regiodirecteuren zijn eindverantwoordelijk voor alles wat in deze subparagraaf staat beschreven. Zij functioneren als voorzitter van regionale stafbijeenkomsten, maar de kern van hun taak bestaat uit het aansturen van een klein aantal districtmanagers per regio. Bij de vorming van UWV worden ongeveer vijftig districtmanagers aangesteld. Sociale interacties van deze publieke managers staan centraal in dit boek. Ten tijde van dit onderzoek is hun officiële functiebenaming ‘districtmanager arbeids-geschiktheid’, in dit boek noem ik ze districtmanager. Zij zijn formeel verantwoordelijk voor zowel de

61

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

kwaliteit als de kwantiteit van het professionele handelen in het primaire proces. De reden voor het invoegen van een extra managementlaag in de formele hiërarchie van de selectiebureaucratie is, net als de introductie van het concept integraal management, gelegen in een gedefinieerd gebrek aan sturing van voornamelijk verzekeringsartsen. De verwachtingen ten aanzien van de nieuwe districtmanagers en hun integrale verantwoordelijkheid zijn hooggespannen, zowel in organisatorische als in politieke processen. Ze worden geacht zich als ‘nieuwe publieke managers’ te gedragen. Dit wil zeggen dat ze noties als doelmatigheid, prioriteren, effectiviteit en productiviteitsgroei hoog in het vaandel moeten hebben.74 Met de komst van de districtmanagers zal meer sturing van de professionals, in het bijzonder de verzekeringsartsen, moeten gaan plaatsvinden. Ze krijgen formeel de verantwoordelijkheid voor de gehele uitvoering van arbeidsgeschiktheidregelingen in een bepaald district, dus bijvoorbeeld ook voor het werk van arbeidsdeskundigen, claimbehandelaars en reïntegratiebegeleiders. De meeste districtmanagers hebben de leiding over één vestiging waar het primaire proces wordt uitgevoerd, sommigen van hen over verschillende vestigingen.75 De span of control van districtmanagers arbeidsgeschiktheid ligt tussen de honderd en tweehonderd medewerkers.76 Slechts een klein deel hiervan betreft verzekeringsartsen.77 Met andere woorden, de districtmanagers hebben nog vele andere taken en verantwoordelijkheden naast de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en kwantiteit van het verzekeringsgeneeskundig handelen die centraal staat in dit boek. Het aantal mensen dat door de districtmanager direct moet worden aangestuurd, is veel kleiner. Het gaat meestal om drie managers, onder andere de operationele manager in dit onderzoek, en een aantal stafleden, onder andere de stafarts. Districtmanagers zijn dus zogeheten middenmanagers, door hun hiërarchische positie tussen enerzijds directeuren en anderzijds operationele managers en uitvoerenden. Door zowel districtmanagers als professionals, onderzoekers, auteurs van praktische managementboeken en ook in de politiek, wordt een spanningsveld gedefinieerd voor managers die hiërarchisch gezien moeten functioneren tussen top en werkvloer, tussen topmanagers en professionals. Partijen met verschillende belangen en verschillende referentiekaders, en de eer aan de districtmanager om hiertussen te bemiddelen. Op een vestiging zijn, afhankelijk van de grootte van de vestiging, één of twee operationele managers arbeidsgeschiktheid werkzaam. Ten tijde van het onderzoek is ‘manager claim’ hun officiële functiebenaming, in dit boek noem ik ze de operationele manager. De operationele managers dragen formeel de verantwoordelijkheid voor de productie van controles en claimbeoordelingen in het kader van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid van werknemers.78 Zij zijn in het organigram de direct leidinggevende van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. Ook claimbehandelaars vallen onder hun verantwoordelijkheid.79 Op de meeste vestigingen werkt één stafverzekeringsarts. Hij of zij draagt formeel de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het werk van verzekeringsartsen. Een van de taken van de stafverzekeringsarts is het regelmatig inhoudelijk controleren van dossiers van verzekeringsartsen op de vestiging. Formeel is de districtmanager zijn of haar leidinggevende. Met andere woorden, UWV is een lijngestuurde organisatie waarin de staf verantwoording moet afleggen aan het lijnmanagement. Hierdoor loopt een formeel sturingskanaal van de directie arbeidsgeschiktheid naar de regiodirecteur, de districtmanager en de operationele manager naar de (staf)verzekeringsartsen. Dit noem ik het managementkanaal. Daarnaast is er sprake van een stafkanaal. De medische adviseurs op het hoofdkantoor van UWV geven medisch inhoudelijke sturing aan de stafverzekeringsartsen op de vestigingen, op

62

formele landelijke en regionale bijeenkomsten. De regiodirecteur is de enige lijnmanager die formeel tot het stafkanaal toegang heeft, aangezien hij of zij de regionale stafbijeenkomsten voorzit. De districtmanager heeft formeel dus geen toegang tot dit stafkanaal. Bij UWV werken landelijk ruim achthonderd verzekeringsartsen.80 Zij werken op de vestigingen in een team met arbeidsdeskundigen en claimbehandelaars. Verzekeringsartsen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het sociaal-medische gedeelte van arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen en controles in het kader van de eerste ziektejaren. Wanneer iemand een aanvraag voor een WAO-uitkering indient, maakt de claimbehandelaar een dossier met daarin de (medische) gegevens die in het eerste ziektejaar zijn verzameld. De claimbehandelaar stuurt dit dossier vervolgens naar de verzekeringsarts en maakt een afspraak met de aanvrager voor een medisch beoordelingsgesprek. De arts kan daarnaast besluiten om informatie in te winnen bij een eventuele behandelaar van de aanvrager, of om een expertise aan te vragen. Vervolgens schrijft hij een rapportage en vult een zogeheten functiemogelijkhedenlijst (FML) in. In een FML geeft de arts aan welke mogelijkheden en beperkingen om te werken de aanvrager op dat moment heeft. Wanneer hij beslist dat de aanvrager op medische gronden volledig arbeidsongeschikt is, handelt de claimbehandelaar de beoordeling juridisch en administratief af en krijgt de aanvrager een volledige WAO-uitkering. Als de arts nog mogelijkheden ziet voor de aanvrager om te werken, moet deze naar de arbeidsdeskundige. De arbeidsdeskundige bepaalt welke functies de aanvrager gezien zijn beperkingen nog kan verrichten. De hoogte van het loon dat deze daarmee kan verdienen, is bepalend voor de vraag of hij in aanmerking komt voor een (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheidsuitkering. Na functieselectie door de arbeidsdeskundige handelt de claimbehandelaar de beoordeling juridisch en administratief af. Claimbehandelaar, verzekeringsarts en arbeidsdeskundige hebben gezamenlijk een periode van dertien weken waarin de claimbeoordeling moet zijn afgehandeld. Voor het verzekeringsgeneeskundige deel van de beoordeling staat maximaal zes weken. De kern van het formele takenpakket van reïntegratiebegeleiders ligt bij de uitvoering van de Ziektewet. Zij dienen de reïntegratie te begeleiden van zieke werknemers zonder (vaste) werkgever, zoals uitzendkrachten en mensen met een uitkering in het kader van de Werkloosheidswet (WW). Daarnaast zijn zij samen met verzekeringsartsen verantwoordelijk voor het controleren van de uitvoering van wet- en regelgeving door werknemers en werkgevers in de eerste ziektejaren. De functie van reïntegratiebegeleider wordt, net als de functie van verzekeringsarts en arbeidsdeskundige, binnen UWV formeel betiteld als ‘sociaal-medische functie’. Overige uitvoerende functies, waaronder claimbehandelaar en medisch medewerkers, worden betiteld als ‘ondersteuning van de sociaal-medische functies’. Medisch medewerkers zijn functionarissen die binnen UWV ook wel ‘niet artsen’ worden genoemd. Zij dienen, onder supervisie van een verzekeringsarts, een deel van de taken van verzekerings-artsen uit te voeren. Zij worden vooral ingezet bij de uitvoering van herbeoordelingen WAO.

Digitalisering van het selectieproces

2.5.2

In de organisatorische processen van de selectiebureaucratie is een terugkerend patroon waarneembaar dat samengevat kan worden als digitalisering van het selectieproces. Door een combinatie van enerzijds een overwicht van bedrijfsmatige principes in politieke processen en anderzijds technische ontwikkelingen op het gebied van automatisering nemen (ook) in de organisatie de verwachtingen toe over het belang en de productiemogelijkheden van cijfers. Aan deze

63

gestolde verbanden

bureaucratische drama’s

verwachting ligt de veronderstelling ten grondslag dat digitalisering, dat wil zeggen de complexiteit van alledag omzetten in enen en nullen, het mogelijk maakt om informatie eenvoudig en snel te verspreiden. In de organisatorische processen wordt gekozen voor diverse elektronische registratiesystemen, onder andere voor het agendabeheer van de professionals, het archiveren van dossiers en het registreren van aangevraagde en van uitgevoerde controles en beoordelingen. Digitalisering van het professionele selectieproces betekent dat zowel professionele prestaties als burgers worden gerepresenteerd door cijfers en codes. Door het dagelijkse gebruik van de elektronische systemen staat een ‘4-80’ in de sociale interacties van de districtmanagers bijvoorbeeld voor een professionele verzekeringsgeneeskundige herbeoordeling. Een burger die een eerste beoordeling in het kader van de WAO aanvraagt, kan de vorm krijgen van een ‘AW008’ of kortweg ‘8’. Digitaliseren heeft verschillende gevolgen voor beelden over de uitvoering. Ten eerste kunnen prestaties in de verwachting eenvoudig en snel gerepresenteerd worden. Ten tweede draagt digitalisering bij aan verzakelijking van het dienstverleningsproces, omdat het de-humaniseert. Ten derde zorgt digitalisering bij een lezer van prestatiecijfers voor de neiging om professionele handelingen die niet worden gerepresenteerd door een cijfer of een code te beschouwen als ‘niet bestaand’. Ten vierde is de interpretatie van prestatiecijfers van wezenlijk belang voor beelden die over de uitvoering worden gecreëerd. Cijfers krijgen immers pas betekenis wanneer ze vergeleken worden met andere cijfers. Anders gezegd, of een prestatie uitgedrukt in een cijfer ‘goed’ of ‘slecht’ is, hangt af van het cijfer dat als referentiekader dient. Tot slot zullen we in hoofdstuk vier zien dat digitaliseren leidt tot het risico van ‘toevallige gelijktijdigheid’. Dit betekent dat een helder verband tussen het virtuele en het fysieke ontbreekt.

Erfenis van onvoldoende presteren

2.5.3

De kwaliteit van het selectieproces is al jaren niet optimaal, ook het inhoudelijke, sociaal-medische werk van verzekeringsartsen. Bij de inhoud van dit werk kan bijvoorbeeld gedacht worden aan spreekuurcontacten, het vaststellen medisch volledig arbeidsongeschikt (GDBM), het vaststellen wel of niet geschikt voor eigen werk, en het vaststellen van een medische urenbeperking. Ook de verslaglegging en onderbouwing van dergelijke activiteiten en beslissingen zijn essentiële onderdelen van de inhoud van het verzekeringsgeneeskundige werk. Voor het jaar 2002 spreekt UWV met de minister van SZW een kwaliteitsverbetering af van het sociaal-medische handelen, aldus het UWV Jaarplan 2002. Bovendien verzoekt de minister UWV om in dit jaarplan aan te geven welke maatregelen UWV zal nemen ter verbetering van de kwaliteit van de claimbeoordeling.81 Hieruit kan afgeleid worden dat de minister de kwaliteit van het sociaal-medisch handelen onvoldoende vindt. Ook UWV zelf vindt de kwaliteit onvoldoende. Zo wordt in de kwaliteitscontrole op het sociaal-medisch handelen van UWV over het jaar 2002 ruim 27 procent van de WAO-dossiers van verzekeringsartsen als ‘onvoldoende’ beoordeeld. De helft daarvan, namelijk bijna veertien procent van alle onderzochte dossiers, wordt door UWV zelfs als ‘onrechtmatig’ gekwalificeerd.82. In de jaren daarna blijft een kwaliteitsverbetering van het selectieproces op de agenda van de politiek en de organisatie staan. De minister van SZW deelt in december 2006 aan de Tweede kamer mee dat het UWV afspraken heeft gemaakt met cliënten- en patiëntenorganisaties om de uitvoering van de herbeoordelingen te verbeteren (persbericht SZW, 21 december 2006, nr. 06/211). Uit verschillende gerechtelijke uitspraken in 2006 blijkt bijvoorbeeld ook dat de uitvoe-

64

ring van de Wet verbetering poortwachter, in het bijzonder de duur van sanctietoekenning aan werkgevers, onrechtmatig is en ‘genuanceerder’ dient te worden.83 Ook lukt het (de voorgangers van) UWV niet om claimbeoordelingen WAO tijdig uit te voeren, dit wil zeggen binnen de wettelijke termijn van dertien weken na de aanvraag. In 2002 komt de landelijke directie arbeidsgeschiktheid, op basis van de politieke nadruk op het voorkómen van instroom in de WAO, tot een prioritering in het primaire proces. Als meest belangrijk benoemen zij de controles van werknemers en werkgevers in de eerste ziektejaren. Op de tweede plaats staan de eerste claimbeoordelingen WAO, van zowel nieuwe instroom als achterstanden. Daarna mag aandacht uitgaan naar bezwaar- en beroepszaken, ontslagzaken, voorzieningen en reïntegratie. De laagste prioriteit wordt gelegd bij de herbeoordelingen (achtereenvolgens professionele herbeoordelingen, wettelijke eerstejaars herbeoordelingen en wettelijke vijfdejaars herbeoordelingen). Daarbij moeten de districtmanagers de beschikbare capaciteit in eerste instantie volledig inzetten op de eerste drie prioriteiten. Indien dan in een bepaalde regio capaciteit overblijft, moet deze worden ingezet voor uitvoering van de eerste drie prioriteiten in andere regio’s. Pas als er voor alle regio’s voldoende capaciteit is voor de uitvoering van de eerste drie prioriteiten, mogen de districtmanagers capaciteit inzetten voor herbeoordelingen. Herbeoordelingen mogen voor de managers dus alleen een sluitpost zijn. In 2002 is de achterstand van eerste claimbeoordelingen WAO (EWT) sterk gedaald, en ook de achterstand van wettelijke herbeoordelingen is minder geworden. Toch bestaat de totale achterstand van claimbeoordelingen WAO in september 2003 nog steeds uit circa 50.000 dossiers (Berendsen & Mullenders 2004: 17). In 2004 start een grootschalige ‘herbeoordelingsoperatie’ waarbij van bijna alle arbeidsongeschikten het uitkeringsrecht op grond van nieuwe criteria dient te worden beoordeeld. Deze operatie zou in eerste instantie zijn afgerond op 1 juli 2007. Eind 2006 zijn ruim 200.000 herbeoordelingen verricht, maar dan moeten er nog ongeveer 150.000 plaatsvinden. De minister van SZW laat, na overleg met UWV, de Tweede kamer weten dat de einddatum van de operatie (opnieuw) wordt verschoven naar 2008 (persbericht SZW, 21 december 2006, nr. 06/211). Ook voor wat betreft andere aspecten van het selectieproces lukt het UWV niet om ze op tijd uit te voeren. Zo wordt de Ziektewet in het eerste kwartaal van 2006 in slechts veertig procent van de gevallen binnen de wettelijke termijn uitgevoerd. Dit lage percentage kan voor een deel verklaard worden door de nadruk die in die periode gelegd wordt op het inlopen van de achterstand van Ziektewetcontroles. Deze achterstand is eind april 2006 overigens nog steeds 65.000 dossiers (UWV 2006a: 16). Een dergelijk verkort overzicht van noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen en voortdurende achterstanden wekt de indruk dat de selectiebureaucratie UWV evenals zijn voorgangers moeite heeft met het volledig juist en op tijd uitvoeren van het selectieproces. Er lijkt een uitvoering te ontstaan waarin het ene kwaliteit- of productieprobleem kan worden verminderd ten koste van het ander. Als de formele verklaring voor achterstanden in het primaire selectieproces wordt regelmatig, door UWV en ook door anderen, een structureel tekort aan verzekeringsgeneeskundige (en arbeidskundige) capaciteit opgevoerd. De onderliggende oorzaken van een tekort aan verzekeringsartsen, en dus ook van de aanhoudende achterstanden, blijven dan meestal onbenoemd. Een regiodirecteur zegt hierover in een interview echter: “…artsentekort. Dat is ook een gevolg van de sfeer op een kantoor. Het artsentekort [bij een bepaalde districtmanager] is geen toeval”. De rest van dit boek draait om de alledaagse relationele processen in de selectiebureaucratie, in de hoop meer inzicht te bieden in de constatering van UWV (2006a: 24) dat het nodig is ‘de binding met professionals te verbeteren’.

65

bureaucratische drama’s

Een onontkoombaar krachtenveld

50

Met de oprichting van een stelsel van sociale zekerheid, in 1901 met de invoering van de Ongevallenwet, wordt getracht de financiële gevolgen die individuele burgers ondervinden door armoede, ouderdom, ziekte of werkloosheid, gezamenlijk te dragen. Burgers die om deze redenen niet voor zichzelf kunnen zorgen, hebben recht op inkomensbescherming door de overheid en hulp bij het integreren in de samenleving. In het ontwerp van het Nederlandse stelstel van sociale zekerheid is de gemeenschap aansprakelijk voor de sociale zekerheid op voorwaarde dat burgers alles doen dat in hun vermogen ligt om zelf inkomen te genereren. In de sociale wetten staan de rechten en plichten van overheid en burgers beschreven. In de Nederlandse sociale zekerheid wordt onderscheid gemaakt tussen sociale verzekeringen en sociale voorzieningen. Sociale verzekeringen worden grotendeels betaald door middel van premie-inning. Onder deze verzekeringen vallen enerzijds werknemersverzekeringen voor werknemers, zoals een uitkering in geval van werkloosheid (WW) en arbeidsongeschiktheid (WAO, WIA), en anderzijds volksverzekeringen die voor alle Nederlanders gelden, waaronder de Algemene ouderdomswet (AOW) en de Algemene nabestaandenwet (ANW). Burgers die geen recht op een sociale verzekering hebben, kunnen mogelijk via sociale voorzieningen over (extra) inkomen beschikken. Sociale voorzieningen, zoals de Wet werk en bijstand (WWB) en de Algemene kinderbijslagwet, worden uit de belastingen betaald.

51

Yeheskel Hasenfeld (1983) beschrijft het proces van dienstverlening vanuit het perspectief van dienstverlenende organisaties. Marja Gastelaars (1997, 2006) vult deze beschrijvingen aan. Daarnaast benadert zij het dienstverleningsproces ook vanuit het perspectief van burgers. Dit biedt een verrijking voor het denken over en kijken naar dienstverlenende organisaties, die hun bestaansrecht puur en alleen ontlenen aan hun relaties met individuele burgers.

52

Jeroen Vermeulen geeft – met zijn analyse van een gesprek tussen een uitvoerende van een gemeentelijke sociale dienst en twee cliënten – een mooi voorbeeld van de manier waarop het verhaal van een individuele burger, dat van verschillende betekenissen kan worden voorzien, door een uitvoerende wordt omgezet in een eenduidig en sluitend verhaal ter onderbouwing van zijn oordeel (Vermeulen 1996).

53

De Ongevallenwet is in 1901 de eerste sociale verzekering en kan als oorsprong van het huidige stelsel van sociale zekerheid worden beschouwd. Aan deze wet, waarmee de integriteit van het lichaam is verzekerd, ligt de veronderstelling ten grondslag dat schade aan het lichaam zich proportioneel verhoudt tot de mate van arbeidsongeschiktheid. De verzekeringsartsen die de wet uitvoeren zijn vooral gericht op het behandelen van letsel en blijven zelf ook werkzaam in de curatieve sector. In 1930 wordt de Ziektewet ingevoerd, om de wachttijd tot uitkering van de Ongevallenwet financieel te kunnen overbruggen. Met de invoering van de WAO en een wijziging van de ziektewet in 1967 verandert er veel in de sociale verzekeringsgeneeskunde. Niet langer is de integriteit van het lichaam verzekerd, maar de verdiencapaciteit. Het recht op een uitkering hangt af van de relatie tussen belasting (de last die een individu moet dragen) en belastbaarheid (de last die een individu kan dragen). Van verzekeringsartsen wordt verwacht dat ze zich vooral gaan richten op het aantonen dat een verminderd vermogen om te werken het gevolg is van objectief vast te stellen ziekte of gebrek. De middelen die hen daarbij ter beschikking moeten staan, zijn op wetenschappelijke leest gestoelde sociaal-medische kennis en vaardigheden met betrekking tot fysieke, psychische en sociale beperkingen. Van behandelen mag geen sprake meer zijn. (Timmer et al. 1988, zie ook de Boer & Houwaart 2006 voor een uitgebreid historisch overzicht van de sociaal-medische claimbeoordeling in Nederland). Maar in de jaren tachtig constateert de eerste bijzonder hoogleraar verzekeringsgeneeskunde dat medische kennis over de relatie tussen ziekte en arbeidsongeschiktheid ontbreekt (Timmer 1985 in Meershoek 1999). Bovendien komt uit verzekeringsgeneeskundige kring de kritiek dat besluitvormingsprocessen op basis van medische kennis niet doorzichtig en objectief kúnnen zijn, laat staan het vaststellen van de relatie tussen ziekte en belastbaarheid, omdat elk individu klachten en functioneren anders ervaart (de Boer 1988). Vanuit internationale, wetenschappelijke hoek bevestigt onder andere Deborah Stone dit idee in haar boek The disabled state (Stone 1984). Agnes Meershoek (1999) laat, in haar onderzoek naar verzekeringsartsen in de uitvoering van de Ziektewet, ook nog eens overtuigend zien dat in het dagelijkse handelen van verzekeringsartsen een causale relatie tussen ziekte en niet werken geen centrale rol speelt, en arbeidsongeschiktheid in die betekenis dus niet bestaat.

54

Wanneer ‘behandelen’ uit de formele taakomschrijving van artsen wordt geschreven, wil dit overigens niet zeggen dat zij in de dagelijkse praktijk niet behandelen. In een studie naar het handelen van bedrijfsartsen, werkzaam voor arbodiensten met een wettelijk verbod op behandelen, blijkt bijvoorbeeld dat zij de rol van behandelcoördinator op zich nemen (Berendsen 2000). Met anderen woorden, het verbod op

2.6

In dit onderzoek ga ik ervan uit dat mensen handelen op basis van het beeld dat zij, op dat moment en op die plaats, hebben van de werkelijkheid. Dit werkelijkheidsbeeld komt tot stand in voortdurende onderhandeling met anderen. In het onderhandelen over werkelijkheidsbeelden wordt niet steeds opnieuw begonnen. Een eerder tot stand gekomen betekenistoekenning van een situatie kan als een gestold verband of terugkerend patroon worden beschouwd. De verzameling gestolde verbanden die van betekenis zijn in een sociale interactie, vormt de context van die sociale interactie. In dit hoofdstuk heb ik de gemeenschappelijke context geconstrueerd van de onderzochte sociale interacties van districtmanagers. Districtmanagers zijn publieke managers die aan het begin van de 21e eeuw bij het zelfstandig bestuursorgaan UWV integraal verantwoordelijk zijn geworden voor (ondermeer) het handelen van verzekeringsartsen. Dat zijn artsen die de sociaal-medische controles en beoordelingen uitvoeren voor wat betreft ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. De context waarin en waardoor deze sociale interacties van districtmanagers plaatsvinden, bestaat uit gestolde verbanden die de vorm aannemen van sterke en onontkoombare krachten. De districtmanagers hebben de formele opdracht om greep te krijgen op een ‘lastige soort professional’ die een cruciale en complexe fase moet uitvoeren van een van de moeilijkste sociale wetten, in het bijzonder (maar niet uitzonderlijk) hectische jaar 2002. De districtmanagers moeten bovendien hoge verwachtingen waarmaken terwijl formeel sprake is van een dubbelzinnige machtsverhouding ten opzichte van de (staf)verzekeringsartsen, en de kans op publieke ontmaskering toeneemt. In dit onontkoombare krachtenveld is het moeilijk om als individu overeind te blijven staan. Overigens is (deze) context niet determinerend voor individueel handelen; de krachten kunnen alleen beïnvloeden omdat ze in sociale interacties worden ge(re)produceerd. De verwachtingen over de nieuwe districtmanagers zijn dus hooggespannen. Zij zijn ‘nieuw’ in twee opzichten. De districtmanagers die centraal staan in dit boek zijn nieuw in de zin van recent; hun functie en verantwoordelijkheid worden in 2002 aan de formele hiërarchie van de selectiebureaucratie toegevoegd. De districtmanagers zijn ook nieuw in de zin van nieuwerwets of modern. In zowel politieke als organisatorische processen wordt verwacht dat zij een gedefinieerd gebrek aan sturing van verzekeringsartsen verhelpen door zich als ‘nieuwe publieke managers’ te gedragen. Dit betekent vooral dat zij dienen te handelen volgens een mythe van beheersbaarheid en noties als prioriteren, tijdigheid, effectiviteit en productiviteitsgroei hoog in het vaandel moeten hebben. Hoe de districtmanagers dit handelen in de alledaagse praktijk vormgeven, staat in het bijzonder in het volgende en navolgende hoofdstuk centraal.

66

67

behandelen wordt dan in sociale interacties met cliënten niet als terugkerend patroon ge(re)produceerd. Dit aspect van het wettelijke kader is dan, op dat moment en op die plek, geen context. 55

56

Zie onder andere Sociaal en cultureel rapport 2004 (SCP 2004: 315) en Sociaal en cultureel rapport 2002 (SCP 2002: 351-354 en 397-407).

57

In 2005 wordt € 10.899.800.000,– uitbetaald in verband met arbeidsongeschiktheidsuitkeringen krachtens de WAO, Wajong en WAZ die gedurende dat jaar niet zijn beëindigd. Dit bedrag is in de andere jaren aan het begin van de 21e eeuw ongeveer gelijk (Centraal bureau voor de statistiek: www.statline.cbs.nl, dd.19 juli 2006). Deze betaling betreft ongeveer twintig procent van de totale kosten van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel (Ministerie van financiën: www.minfin.nl, dd. 12 april 2006).

58

59

68

In een van de eerste boeken over verzekeringsgeneeskundige theorie wordt speciaal een aantal pagina’s gewijd aan deze behoefte aan een nieuwe identiteit, de behoefte zich te kunnen onderscheiden, na de invoering van de WAO (Timmer et al 1988: 14-17). De behoefte is drieledig, aldus de auteurs. In de eerste plaats mist de nieuwe generatie verzekeringsartsen ‘deze [curatieve] referentiepunten, maar heeft er natuurlijk wel behoefte aan zich te profileren’. Ten tweede is ‘deze behoefte niet alleen psychologisch te verklaren, maar ook vanuit het werk zelf. Geleidelijk aan is steeds meer inzicht ontstaan in de moeilijkheidsgraad van het werk’. In de derde plaats ‘is er nog een derde factor die de behoefte aan verduidelijking van de eigen identiteit voedt. Sociaal verzekeringsgeneeskundigen functioneren niet in een vacuüm’ maar in een organisatie. (idem: 15) Vijftien jaar later bestaat de behoefte aan de constructie van een eigen identiteit als verzekeringsarts nog steeds. Zo is bijvoorbeeld een van de aanleidingen voor een historisch boek, over een eeuw sociaalmedische claimbeoordeling en arbeidsongeschiktheid in Nederland, de behoefte van de NVVG dat de verzekeringsarts ‘historisch gezien meer gezicht krijgt’ (de Boer & Houwaart 2006: 10).

Hier ontstaat een mooi voorbeeld van de gelaagdheid van de sociale werkelijkheid. Wanneer in de spreekkamer van verzekeringsartsen geen lokale reproductie van arbeidsongeschiktheid plaatsvindt (Meershoek 1999: 137, zie ook het einde van noot 53 op de vorige pagina), en arbeidsongeschiktheid er dus niet ‘is’, wordt hier op hetzelfde moment een maatschappelijke constructie van arbeidsongeschiktheid geproduceerd. Arbeidsongeschiktheid ‘is’ er wel én niet, op hetzelfde moment en op dezelfde plaats. Bij de invoering van de WAO in 1967 wordt het aantal uitkeringsgerechtigden op 20.000 geschat. In 1976 zijn er meer dan een half miljoen arbeidsongeschikten (WAO, Waz en Wajong), in 1985 ruim 750.000 en in 1991 bijna 900.000. In de jaren daarna daalt het aantal maar in 1999 zijn er opnieuw 900.000 mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. In 2002 wordt voorspeld dat één miljoen arbeidsongeschikten onvermijdelijk is. Maar dit aantal wordt net niet bereikt en een daling zet in. In 2005 telt Nederland 933.000 mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering en in 2006 zakt het aantal weer onder de 900.000. (Centraal bureau voor de statistiek: www.statline.cbs.nl, dd. 19 juli 2006). Met andere woorden, het aantal uitkeringsgerechtigden WAO is sinds 1991 relatief stabiel. De laatste jaren vormt deze groep ongeveer een kwart van de (vier miljoen) Nederlanders die jaarlijks een sociale uitkering of voorziening ontvangen omdat zij door ziekte, ouderdom, arbeidsongeschiktheid of werkloosheid zelf geen inkomen kunnen verwerven. (Ministerie van financiën: www.minfin.nl, dd. 12 april 2006)

60

Deborah Stone (1984) betoogt in haar cross nationale studie naar de betekenis van de groei van arbeidsongeschiktheidsprogramma’s, ondermeer in Duitsland en Amerika, dat in het sociale beleid twee veronderstellingen zijn terug te vinden over oorzaken van deze groei. Enerzijds de toelatingseisen en de interpretatie van de toelatingseisen, anderzijds de sturing van het handelen van uitvoerenden (171-172). In dit boek is het vruchtbaar de eerste oorzaak nog te splitsen.

61

Voorbeelden van aanscherping van de toelatingseisen tot arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn de invoering van de Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (TAV) in 1992 en de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) in 1993. Deze wetten betekenen onder andere dat de duur en de hoogte van arbeidsongeschiktheidsuitkering afhankelijk worden van leeftijd en inkomensverleden. Ook wordt de term ‘passende arbeid’ vervangen door ‘gangbare arbeid’; de belasting moet voortaan worden beoordeeld aan de hand van alle functies die er in Nederland zijn, niet langer alleen aan de hand van functies die bij de opleiding en het arbeidsverleden passen. Bijna vijftien jaar later staat

een grotere selectiviteit van toelating tot arbeidsongeschiktheidsuitkeringen nog steeds op de politieke agenda. Dit blijkt ondermeer uit de aanscherping van het ‘Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten’ uit 2000, een algemene maatregel van bestuur waarin de criteria voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO, Waz en Wajong) zijn vastgelegd, met de invoering van de WIA in 2006. 62

Bij de invoering van de WAO krijgen werknemer na een jaar ziekte een uitkering van maximaal tachtig procent van hun laatstverdiende loon. Sindsdien is de WAO-uitkering verlaagd naar maximaal zeventig procent van het laatstverdiende loon (1985) en vallen bijvoorbeeld arbeidsongeschikten onder de vijftig jaar na minimaal een jaar terug op het sociale minimum, dit wil zeggen op zeventig procent van het minimumloon (1991). In 1993 constateert de Parlementaire enquêtecommissie Buurmeijer dat de WAO tot voor kort een eenvoudige mogelijkheid bood voor werkgevers om werknemers te laten afvloeien bij bijvoorbeeld reorganisaties of als vervroegde VUT. Een mogelijkheid die tot ‘verborgen werkloosheid’ op grote schaal leidt; de schatting is dat dit aan het begin van de jaren tachtig voor 35 tot vijftig procent van de WAO-ers het geval is. (UWV: www.uwv.nl, dd. 22 juli 2006) Bovendien kan de uitkering pas verlaagd worden wanneer uitvoerenden aan een reeks voorwaarden voldoen, zoals aantonen dat voor de geduide functies voldoende werkgelegenheid is en de uitkeringsgerechtigde voor de werkgever een goede arbeidskracht is. Deze voorwaarden komen te vervallen. Bij de invoering van de WIA, als vervanging van de WAO in 2006, bestaat bijvoorbeeld het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering (zeventig procent van het laatstverdiende loon) alleen nog voor mensen die volledig arbeidsongeschikt worden verklaard en geen uitzicht hebben op herstel. Zij worden bovendien de eerste vijf jaar jaarlijks herkeurd. Gedeeltelijke arbeidsgeschikten krijgen recht op een uitkering op grond van de WIA-regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Deze uitkering dient aangevuld te worden met inkomen uit werk.

63

In 1996 wordt de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (WULBZ) ingevoerd. Dit betekent privatisering van een belangrijk deel van de Ziektewet. De WULBZ verplicht werkgevers om bij ziekte van een werknemer gedurende maximaal 52 weken zeventig procent van het loon te betalen. Voor zwangeren, mensen die een orgaan doneren en ex-WAO-ers kan de werkgever een vergoeding voor de loondoorbetaling krijgen. De Ziektewet blijft van kracht voor mensen die op het moment van ziekte geen werkgever hebben. In 2004 wordt een tweede doorbetaald ziektejaar ingevoerd.

64

Professionele standaarden worden ook wel richtlijnen, protocollen of beleidsadviezen genoemd. Het zijn formele kaders die opgesteld worden om de discretionaire ruimte van professionals zo uniform en transparant mogelijk in te vullen. Ze worden door professionals zelf opgesteld en uitgegeven door de organisatie(s) waarvoor zij werken. Voorbeelden van verzekeringsgeneeskundige standaarden zijn de standaard ‘Geen duurzaam benutbare mogelijkheden’ (1995) waarin is vastgelegd in welke gevallen een verzekeringsarts een burger op medische gronden volledig arbeidsongeschikt mag verklaren, en de standaard ‘Beheer gegevens vallend onder het medisch beroepsgeheim van de verzekeringsarts’ (1998) waarin de rechten en plichten van een verzekeringsarts staan beschreven met betrekking tot de omgang van alle informatie die zij over individuele burgers hebben.

65

De afgelopen tien jaar vinden er verschillende ‘herbeoordelingoperaties’ plaats (voor een overzicht van de uitvoering van de wettelijke eerste- en vijfdejaars herbeoordelingen WAO, zie Laitinen-Krispijn & Bergsma 2004). In 2002 wordt in politieke en organisatorische processen bijvoorbeeld besloten dat de achterstand van herbeoordelingen WAO zo groot is geworden dat relatief eenvoudige, wettelijke herbeoordelingen naar een tijdelijk ‘herbocentrum’ moeten worden gestuurd. Daar worden de herbeoordelingen zoveel mogelijk administratief uitgevoerd, door hoofdzakelijk medisch medewerkers en extern ingehuurde (verzekerings)artsen en arbeidsdeskundigen. Wanneer op het herbocentrum circa 40.000 dossiers zijn behandeld, wordt het in 2003 weer opgeheven. In 2004 start een grootschalige ‘herbeoordelingsoperatie’ waarbij van bijna alle arbeidsongeschikten het uitkeringsrecht op grond van nieuwe criteria dient te worden beoordeeld (zie ook subparagraaf 2.5.3).

66

Wat ik in dit boek een politieke veranderingsreflex noem – als het gaat om het steevast en weinig reflexief reageren met veranderingen op onvrede over (effecten van) de uitvoering van arbeidsongeschiktheidsregelingen – kan beschouwd worden in het licht van een algemene ontwikkeling in de publieke sector sinds de jaren tachtig, in Nederland maar ook daarbuiten. Roel in ’t Veld spreekt in de jaren tachtig al over het optreden van de overheid in termen van toenemende accumulatie bij afnemende effectiviteit. Hij doelt hiermee op een opeenstapeling van beleidsregels wanneer onvoldoende effectiviteit van

69

beleidsuitvoering wordt geconstateerd of vermoedt. Mirko Noordegraaf betoogt dat de publieke sector in de afgelopen vijfentwintig jaar gekenmerkt wordt door een interventiefuik. Ingrijpen door de overheid lijkt belangrijker te zijn geworden, velen hebben het gevoel gekregen dat ‘het anders moet’, terwijl overheidsingrijpen tegelijkertijd juist moeilijker is geworden (Noordegraaf 2000, 2004). 67

In het huidige beleid wordt vergroting van het verschil tussen nettoloon en uitkering beschouwd als een van de belangrijkste financiële prikkels voor individuele burgers om naar betaalde arbeid te streven, in plaats van naar een sociale uitkering.

68

Naar aanleiding van de Parlementaire enquêtecommissie Buurmeijer in 1993 volgt een wijziging van de Organisatiewet sociale verzekeringen (OSV). De bedrijfsverengingen in achttien verschillende bedrijfstakken, opgericht door (en waarin vertegenwoordiging aanwezig is van) werkgevers en werknemers, worden samen met de administratiekantoren voor de sociale zekerheid in 1995 opgeheven. Er ontstaan vijf uitvoeringsinstellingen voor de sociale zekerheid (GAK, Cadans, USZO, Sfb en Guo) met het Landelijk instituut sociale zekerheid (Lisv) als centrale opdrachtgever. Een paar jaar later overheerst het idee dat deze herziening niet de gewenste greep op de uitvoering heeft gebracht, bevestigd door het advies van de Commissie Donner (2001) dat overgenomen wordt door de SER als vertegenwoordiging van werkgevers en werknemers. Op 1 januari 2002 treedt de wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI) in werking. Dit betekent dat de vijf uitvoeringsinstellingen en het Lisv worden samengevoegd tot één organisatie, het UWV. SUWI betekent ook een nieuwe wijze van aansturing en verantwoording in de sociale verzekeringen. Terwijl het Lisv de uitvoeringsinstellingen als opdrachtgever aanstuurt, krijgt het UWV als een zelfstandig bestuursorgaan de minister van Sociale zaken en werkgelegenheid als opdrachtgever. De nadruk komt te liggen op cijfermatige verantwoording en meer en beter ‘managen’ binnen de selectiebureaucratie.

69

70

De WIA wordt ingevoerd met de slogan ‘Het gaat niet om wat je niet meer kan... maar om wat je nog wél kan’ en wordt gepresenteerd als ‘het sluitstuk van het nieuwe stelsel rond ziekte op het werk, arbeids(on)geschiktheid en reïntegratie’ dat eraan moet ‘bijdragen dat meer mensen aan het werk gaan’. Werknemers die vanaf 2006 ‘volledig’ én ‘duurzaam’ arbeidsongeschikt worden verklaard, dit wil zeggen dat zij meer dan tachtig procent arbeidsongeschikt worden verklaard en ‘geen of slechts een geringe kans op herstel hebben’. Zij krijgen een uitkering volgens de regeling Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten, (IVA), als onderdeel van de WIA. Een uitkering volgens de IVA kan hoger uitvallen dan ‘de oude WAO’. Werknemers die daarentegen volledig arbeidsongeschikt worden verklaard ‘maar waarschijnlijk kunnen herstellen’ mogen niet ‘duurzaam arbeidsongeschikt’ verklaard worden. Voor hen geldt niet de IVA, maar de regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA) waarmee het financieel altijd lonender moet zijn om (meer) te werken omdat ‘de WIA wil voorkomen dat zulke werknemers onnodig aan de kant komen te staan’. Dit betekent dat mensen die vanaf 2006 tussen de 35 en tachtig procent arbeidsongeschikt worden verklaard, een lagere uitkering krijgen dan ‘de oude WAO’, gelijk aan WW en daarna bijstand in de vorm van een WWB-uitkering. Mensen die minder dan 35 procent arbeidsongeschikt worden beoordeeld, hebben geen recht meer op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. (zie onder andere de site van het ministerie van SZW: www.werkennaarvermogen.nl, dd. 3 augustus 2006)

70

De politieke partijen die sinds het begin van de jaren negentig in de Nederlandse regering zitting hebben genomen, zijn: CDA (1989-1994, sinds 2002), PvdA (1989-2002, sinds 2007), VVD (1994-2006), D66 (19942002, 2003-2006), LPF (2002-2003) en CU (sinds 2007).

71

Zie bijvoorbeeld Eliot Friedson (2001), Karen Kruijthof (2005) en Joop Ramondt & Gerard Scholten (2005) dat artsen als ‘klassieke professional’ lastig te sturen zijn.

72

Dat een ‘kijkje achter de schermen’ momenteel een populair thema is bij de media en hun klanten, blijkt bijvoorbeeld uit het grote aanbod van televisieprogramma’s waarin mensen op de voet gevolgd worden in hun dagelijkse leven of in hun dagelijkse werk. Ook wordt bij relatief veel televisieprogramma’s tegenwoordig een kijkje achter de schermen geboden door een the making of… of backstage aflevering. Een ander voorbeeld is de sterke groei van het aantal weblogs op het Internet, voor iedereen toegankelijke digitale logboeken. Ook steeds meer mensen met een publieke functie, in het bijzonder politici, maken hiervan gebruik om de dagelijkse besognes van hun werk (uiteraard selectief) publiekelijk te maken.

73

Met enige regelmaat worden artikelen gepubliceerd en programma’s uitgezonden waarin op beschuldigende toon betoogd wordt dat verzekeringsgeneeskundige beoordelingen worden gekenmerkt door willekeur of onrecht. Een voorbeeld dat de media ook ‘ontmaskering’ van het management van de selectiebureaucratie niet schuwt, is de grote journalistieke aandacht in 2004 voor een verbouwing van het hoofdkantoor van UWV. Het gegeven dat een miljoen euro meer is uitgegeven dan was begroot, wordt niet alleen rijkelijk voorzien van beelden van marmeren vloeren en gouden toiletten als teken van extravagante luxe, maar ook van beschuldigingen van verzwijging en manipulatie aan het adres van de directie van UWV. Wekenlang wordt lezers en kijkers voorgehouden dat de directie het miljoen voor de minister van SZW heeft verzwegen en informatie over de verbouwingskosten manipuleert. Ondanks dat later bekend wordt dat het extra miljoen niet aan wc-potten is uitgegeven, gaat dit verhaal de mediageschiedenis in als de wc-pottenaffaire.

74

Mirko Noordegraaf beschrijft in zijn boek ‘Management in het publieke domein’ (2004) de evolutie van nieuw publiek management aan het einde van de twintigste eeuw. Een van zijn conclusies daarbij is dat het een beweging betreft die moeilijk systematisch is weer te geven aangezien een verscheidenheid aan oriëntaties en aanpakken onder dezelfde noemer van nieuw publiek management wordt gepresenteerd. De verzameling van verschillende inzichten, modellen en praktijken wordt gekenmerkt door hetzelfde doel, om ‘publieke organisaties resultaatgerichter, gecoördineerder en efficiënter te laten werken’ (Noordegraaf 2004: 86, oorspronkelijke cursivering). In een poging toch een indeling in ‘typen’ nieuw publiek management te maken, beroept Noordegraaf zich op een onderscheid dat door Ferlie et al. gemaakt wordt in het boek The new public management in action (1996). De veronderstellingen in organisatorische processen binnen UWV over de nieuwe districtmanagers vallen onder het type efficiency driven met de nadruk op efficiëntie en effectiviteit. In tegenstelling tot bijvoorbeeld een nadruk op de kwaliteit van dienstverlening in het type public service orientation of een nadruk op het leervermogen in organisatorische processen in het type in search of excellence. (Noordegraaf 2004: 88-89)

75

In 2002 worden op een vestiging Arbeidsgeschiktheid (AG) alle arbeidsgeschiktheidstaken uitgevoerd. Sinds 2003 wordt binnen UWV AG onderscheid gemaakt tussen zogenoemde frontoffices en backoffices. In frontoffices vindt de uitvoering van controles en claimbeoordelingen plaats, dus het primaire selectieproces van individuele burgers. In backoffices dienen de administratieve werkzaamheden uitgevoerd te worden, bijvoorbeeld het beheren van dossiers en het uitbetalen van uitkeringen, en werkzaamheden waarvoor geen fysiek contact met burgers noodzakelijk is, zoals het geval is voor medewerkers kwaliteit en telefonisten in het kader van klantenservice. De bevindingen en conclusies in dit boek hebben betrekking op UWV AG vóór deze scheiding. De inrichting van de frontoffices komt echter in grote mate overeen met de inrichting van werkprocessen waarop de sociale interacties in dit boek betrekking hebben, het primaire proces van UWV AG in 2002. Bovendien blijft zowel de span of control als de gevarieerdheid van medewerkers groot die onder leiding vallen van de districtmanager van een frontoffice. Hierdoor is het zeer waarschijnlijk dat de bevindingen en conclusies in dit boek ook geldig zijn voor sociale interacties van publieke managers met betrekking tot verzekeringsartsen in de frontoffices.

76

Dit aantal is voor een districtmanager van het primaire proces niet sterk veranderd door de vervanging van de vijftig vestigingen ten tijde van de dataverzameling van dit onderzoek (2002) door officieel zo’n dertig frontoffices. Aangezien de stijging van het aantal uitvoerenden van het primaire proces dan gecompenseerd wordt door het wegvallen van de uitvoerenden in ondersteunende functies (die in de backoffices werkzaam worden). Het is overigens opvallend dat het feitelijke aantal vestigingen van UWV waar verzekeringsartsen werkzaam zijn in 2007 nog steeds ongeveer vijftig is, aangezien onder één frontoffice in de praktijk nog verschillende locaties kunnen vallen. Die vijftig locaties zijn vergelijkbaar met de ongeveer vijftig vestigingen in 2002 – dat wil zeggen, met de vestigingen van de voormalige uitvoeringsinstellingen Gak, Cadans, Uszo, Guo en Sfb. In de topografie van UWV is dus nog niet volledig sprake van een fusie.

77

Ten tijde van de dataverzameling van dit onderzoek (2002) zijn op een vestiging tussen de vijftien en vijfentwintig verzekeringsartsen werkzaam. Met de formele scheiding daarna, tussen dertig frontoffices en afzonderlijke backoffices, zou het aantal verzekeringsartsen per frontoffice bijna moeten zijn verdubbeld. Dit zou betekenen dat de verzekeringsartsen ten opzichte van de districtmanagers machtiger in getal zijn geworden.

71

78

De productie van controles in het kader van ziekteverzuim van mensen zonder (vaste) werkgever en een aantal uitzonderingsgroepen werknemers, zoals zwangeren en uitzendkrachten, valt niet onder verantwoordelijkheid van de ‘manager claim’ maar onder die van een ander type operationeel manager: de ‘manager ziektewet’. Deze manager valt hiërarchisch gezien ook onder de districtmanager maar buiten het bereik van dit onderzoek.

79

In 2002 is er, in hiërarchische zin, tussen de operationele manager en claimbehandelaars een teamleider claimbehandelaars geplaatst. Deze teamleider is inmiddels uit het organigram verwijderd.

80

Het aantal verzekeringsartsen dat werkzaam is bij UWV is niet altijd helder. In de zomer van 2006 wordt binnen UWV de schatting gemaakt dat het gaat om 819 verzekeringsartsen, zo verneem ik. Dit zou zowel gecontracteerde als ingehuurde verzekeringsartsen betreffen.

81

Kader voor (concept) Jaarplan 2003 (meibrief) voor UWV, 13 juni 2002, p. 13.

82

De meeste fouten worden door verzekeringsartsen gemaakt op de aspecten ‘Oordeel of beschouwing’ (bijna 28 procent onvoldoende) en ‘Anamnese of beoordelingsgesprek’ (ruim 25 procent onvoldoende). Andere veel voorkomende fouten liggen bij het gebruik van het CBBS, de methode van beoordelen (bijna twintig procent onvoldoende), het opvragen van informatie bij derden (ruim veertien procent onvoldoende), de argumentatie voor het toepassen van een medische urenbeperking (bijna tien procent onvoldoende) en de toepassing van de standaard GDBM (bijna negen procent onvoldoende). Voor de andere door verzekeringsartsen uit te voeren sociale verzekeringswetten zijn de resultaten vergelijkbaar. Bij de Waz is ruim 31 procent onvoldoende en ruim vijftien procent onrechtmatig, en bij de Wajong respectievelijk bijna 28 procent en ruim tien procent. Bij de Ziektewet ten slotte was bijna 36 procent van de dossiers van verzekeringsartsen onvoldoende en bijna vijftien procent onrechtmatig. De kwaliteitscontrole vindt plaats aan de hand van een dossiertoets uitgevoerd door de beroepsgroep zelf, namelijk door verzekeringsartsen. Overigens is niet alleen de kwaliteit van het handelen van verzekeringsartsen onvoldoende. Ook de arbeidsdeskundigen scoren volgens datzelfde onderzoek (ditmaal uitgevoerd door arbeidsdeskundigen) niet goed. Bij de WAO en WAJONG is negentien procent van de dossiers onvoldoende en respectievelijk ruim zeven en ruim vier procent onrechtmatig. Bij de WAZ-dossiers van arbeidsdeskundigen was ruim 26 procent onvoldoende en ruim dertien procent onrechtmatig. (Berendsen & Mullenders 2004: 21).

83

Over de uitvoering van de loonsanctie WAO/WIA heeft de Centrale raad van beroep (CRvB) in 2006 verschillende uitspraken gedaan. Deze uitspraken houden in dat de standaard en minimum sanctieduur die UWV hanteerde - voor werkgevers die in de eerste twee ziektejaren van een werknemer onvoldoende reïntegratie-inspanningen hebben verricht - in strijd was met de wet. Het is waarschijnlijk dat deze uitvoeringspraktijk voortkwam uit praktische overwegingen, aangezien een inhoudelijke verklaring hiervoor ontbreekt. Zie de uitspraken van de Centrale raad van beroep: AV 2317, AV 2381, AV 2473, AV 2476, AV 2477 (www.rechtspraak.nl) en bijvoorbeeld ook de brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer van 20 juni 2006 (kenmerk SV/WV/06/50986).

botsende belangen hoe worden rollen verdeeld?

3

Districtmanagers worden, zowel in politieke als in organisatorische processen, geacht te handelen volgens een bedrijfsmatige benadering, ‘nieuw publiek management’ genoemd. Anders gezegd, politiek en organisatie construeren voor hen de rol van nieuwe publieke manager. Voor verzekeringsartsen is vanuit juridisch oogpunt de noodzakelijke rol van sociaal-medicus in de selectiebureaucratie weggelegd. Als districtmanagers en verzekeringsartsen deze rollen in hun dagelijks handelen opvoeren, ontstaat echter een botsing tussen efficiëntiebelangen en sociaalmedische belangen. In dit hoofdstuk construeer ik, aan de hand van de episode Medisch beroepsgeheim, hoe de conflicterende rollen in alledaagse sociale interacties worden gebruikt om naar zichzelf en naar de situatie te kijken.

Casting voor conflicterende rollen

3.1

In de selectiebureaucratie worden halverwege 2001 met hooggespannen verwachtingen ongeveer vijftig districtmanagers gecast voor de rol van nieuwe publieke manager. Als nieuwe publieke managers dienen zij hun vestigingen te beschouwen en te besturen als een zakelijk bedrijf. Doel van deze roluitvoering is het creëren van een efficiënte en effectieve selectiebureaucratie, en het verzakelijken van het sociale zekerheidsstelsel door middel van cijfermatige beheersing en verantwoording (zie ook de paragrafen 2.3 en 2.5). Van de nieuwe publieke manager wordt verwacht dat hij de werkelijkheid ziet door een mythe van beheersbaarheid.84 Hij handelt dan in een grotendeels bedrijfsmatige en technische werkelijkheid waarin alles beheersbaar is, of op zijn minst de suggestie van beheersing moet oproepen.85 Verzekeringsartsen worden gecast voor de juridisch onontkoombare rol van sociaal-medicus in de selectiebureaucratie. Met de invoering van de WAO (1967) is wettelijk vastgesteld dat de beoordeling, inzake het recht op een sociale uitkering betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, moet plaatsvinden op sociaal-medische gronden (zie ook paragraaf 2.2, voor een beschrijving van de achtergrond en de implicaties van deze wettelijke bepaling). De sociaalmedicus moet in eerste instantie het belang van de medische beroepsgroep dienen.

72

73

botsende belangen bureaucratische drama’s

episode

Medisch beroepsgeheim Voorgeschiedenis De episode speelt zich af tijdens een drie uur durend ‘regio-MT’. Regiodirecteur Roos belegt deze formele bijeenkomst eens in de twee weken voor de drie districtmanagers uit haar regio, de regionaal manager HRM (personeelszaken) en de regionale controller (financieel beheerder), waarbij een van haar secretaresses notuleert. De bijeenkomst vindt zoals gebruikelijk plaats in haar kamer. Vlak voor het begin van het regio-MT in deze episode heeft de regiodirecteur een brief onder ogen gekregen van de directie van UWV, dit wil zeggen van de algemeen en de plaatsvervangend directeur arbeidsgeschiktheid. De brief is aan haar gestuurd, maar gericht aan districtmanagers van vestigingen waar gewerkt wordt met het elektronische dossiersysteem e-Dossier. De aanleiding voor de brief is een discussie tussen de algemene directeur van UWV en de bestuursvoorzitter van de Kring, een onderdeel van de Nederlandse vereniging voor verzekeringsgeneeskunde (NVVG). De discussie, die publiekelijk gevoerd is in de vorm van een openbare briefwisseling, gaat over het openen van post van verzekeringsartsen door niet-medici. CAST MARK

Districtmanager

MIES

Districtmanager

PAM

Districtmanager86

ROOS

Regiodirecteur

TRUDI

Secretaresse van Roos

74

Districtmanagers en verzekeringsartsen worden dus gecast voor conflicterende rollen. Vanuit politiek en organisatorisch perspectief dient de ideale, zeer gewenste nieuwe publieke manager met zijn handelen een mythe van beheersbaarheid in stand te houden, ondermeer met behulp van cijfers. Hij dient vooral het dagelijkse handelen van verzekeringsartsen te beheersen. Vanuit juridisch en professioneel perspectief is voor de ideale, onontkoombare sociaal-medicus juist het handelen volgens een mythe van onbeheersbaarheid van belang, want professionele autonomie is vereist. Al deze perspectieven zijn op een dwingende manier met elkaar verweven, op zijn minst in de context (zie ook hoofdstuk twee). De vraag is hoe de dagelijkse worsteling om in sociale interacties daadwerkelijk tot roluitvoering te komen, van invloed is op de wijzen waarop districtmanagers zich tot verzekeringsartsen verhouden.

Polariseren als voorbeeld

SCÈNES

‘Medisch correct zijn ten koste van je tijdigheid’

p. 76

SCÈNE II

‘Graag opgaaf van verzekeringsartsen die het betreft’

p. 78

SCÈNE III

(1) ‘En de arts krijgt zijn zin’

p. 82

SCÈNE I

Met het afleggen van de artseneed verbindt hij zich immers aan strenge professionele standaarden, zowel in medisch als in medisch-ethisch opzicht. Door de invoering van de Wet beroepen in de individuele gezondheidszorg (BIG) in 1997 is hij gebonden aan eigen juridische regels als zwijgplicht en het aanbieden van verantwoorde zorg. Sinds de tweede helft van de jaren negentig wordt bovendien speciaal voor verzekeringsartsen een reeks verzekeringsgeneeskundige standaarden op juridische basis ontwikkeld. De sociaal-medicus handelt door deze juridische verplichtingen grotendeels in een werkelijkheid waarin inhoudelijke zorgvuldigheid, en daardoor relatief grote professionele autonomie, onmisbaar is voor een rechtsgelijke behandeling van unieke en complexe situaties (zie ook paragraaf 2.2). In dit werkelijkheidsbeeld is het handelen van de sociaal-medicus niet volledig te beheersen, zeker niet door niet-medici.

(2) ‘Je doet het dus niet, je weigert gewoon’

p. 84

(3) ‘Daar durf ik niet eens mee naar buiten te komen’

p. 86

(4) ‘Ze werken hier niet in hun eigen praktijk’

p. 88

SCÈNE IV

‘Ze nemen elke stok die ze kunnen vinden’

p. 90

SCÈNE V

‘Er waait nu een andere wind dan in het verleden’

p. 92

3.2

In sociale interacties tasten individuen en coalities af hoe ze overkomen op anderen. Dit gebeurt in het bijzonder tijdens het verdelen en aanleren van rollen, een proces waarin individuen rollen van anderen denkbeeldig overnemen om van daaruit naar zichzelf en de situatie te kijken. Door dit proces, dat in het symbolisch interactionisme role-taking wordt genoemd, kan een inschatting worden gemaakt van het effect van het eigen handelen op dat van anderen (zie ook subparagraaf 1.2.3). Voor role-taking wordt los van concrete personen een algemeen beeld gecreëerd van ‘de’ ander, een zogenoemde generalized other (Blumer 1998) of gegeneraliseerde ander. Een verzekeringsarts kan in de dagelijkse praktijk een beeld creëren van een gegeneraliseerde districtmanager, dat sterke overeenkomsten vertoont met de (in de context geconstrueerde) rol van nieuwe publieke manager als behartiger van efficiëntiebelangen. Een districtmanager kan op zijn beurt een beeld creëren van een gegeneraliseerde verzekeringsarts, dat sterke overeenkomsten vertoont met de (in de context geconstrueerde) rol van sociaal-medicus als behartiger van sociaal-medische belangen. Wanneer dit het geval is, zal hij een situatie van belangenbotsing definiëren waarin sociaal-medici bovendien niet volledig beheersbaar zijn, zeker niet door niet-medici. Op deze definitie, al dan niet van toepassing op zijn eigen concrete dagelijkse praktijk, zal hij vervolgens anticiperen.

75

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Medisch correct zijn ten koste van je tijdigheid’ scène I

Het regio-MT is anderhalf uur geleden begonnen, en het agendapunt ‘Stand van zaken productie’ wordt besproken. Districtmanager Pam neemt het woord. PAM

Ja, ik wil nog wel even wat doorgeven. Bij ons is er nu weer onrust uitgebroken voor wat betreft e-Dossier [elektronisch dossiersysteem] en het medische geheim. En de discussie die er loopt dus met Gerard ter Riet [algemeen directeur arbeidsgeschiktheid van UWV] en Kees Veening [bestuursvoorzitter van de Kring], heel vervelend.

ROOS PAM ROOS

Ik kom daar zo op terug. Maar eh... > Ik heb daar pas vanochtend een mededeling over binnen zien komen. Dus dat was een van mijn rondvragen c.q. mededelingen. Dus als je die even vast wilt houden? (ze begint over het volgende agendapunt)

Het regio-MT is tweeënhalf uur bezig, en het agendapunt ‘Rondvraag’ wordt besproken. Regiodirecteur Roos neemt het woord. ROOS

Dan nu even naar e-Dossier. Daar gaat Pam mij mee helpen. Want ik heb vanochtend, dus ik heb het nog niet eens goed gelezen, hoor Pam. Maar ik zal het maar even voorlezen – ze zoekt een brief in de stapel papier die voor haar ligt – ook voor de rest. Enkele maanden geleden...

Dat is dus gekomen van Kees Veening, de voorzitter van het Kringbestuur. Die heeft een brief gestuurd [aan de algemeen directeur arbeidsgeschiktheid van UWV] waarin hij problematiseert dat va-post [post van verzekeringsartsen] geopend wordt door mensen zonder medische achtergrond. [op de vestigingen van Mark en Mies wordt gewerkt met een ander elektronisch dossiersysteem]. MIES

Dat komt gewoon neer op een spanning tussen medische correctheid en tijdigheid hè.

MARK

Medisch correct zijn ten koste van je tijdigheid, bedoel je.

ROOS

Ja dat speelt. Maar ik kan er kort over zijn, de directie wil het goed hebben. Ik lees even voor, hun reactiestuk aan het management [van vestigingen met het systeem e-Dossier].

76

In de context van de concrete praktijk van districtmanagers wordt een botsing tussen efficiëntiebelangen en sociaal-medische belangen telkens weer bevestigd, ondermeer in de episode Medisch beroepsgeheim. De rollen worden hier op landelijk niveau conflicterend uitgespeeld, in een publieke discussie tussen de algemeen directeur arbeidsgeschiktheid van UWV en de bestuursvoorzitter van de Kring, een onderdeel van de Nederlandse vereniging voor verzekeringsverzekeringsgeneeskunde (NVVG). De episode laat zien hoe lokaal, in de kamer van een regiodirecteur, deze publieke discussie leidt tot een dagelijkse praktijk van polarisatie. De episode volgt het model van een klassiek drama. Een drama dat eenheid van plaats en tijd bezit en waarin een vast aantal fasen is te onderscheiden. De eerste scène begint met een aankondiging van de voorstelling op het podium van de regio. De regiodirecteur maakt in een tweewekelijks regionaal managementoverleg duidelijk dat zij een mededeling wil doorgeven van de directie van UWV aan de districtmanagers. Ze maakt daarbij krachtig gebruik van de rol van regisseur. Door niet alleen te bepalen welke onderwerpen worden besproken maar ook op welke moment. Wanneer een van de districtmanagers tijdens het agendapunt ‘Stand van zaken productie’ een relevant onderwerp aansnijdt, namelijk een belemmering voor de productie op haar vestiging, geeft de regiodirecteur meteen aan dit op een later tijdstip te willen bespreken. Omdat het te maken heeft met de mededeling van de directie die ze wil doorgeven in de rondvraag. De productiebelemmering zit de districtmanager echter hoog (“heel vervelend”) en ze wil bezwaar maken tegen uitstel van bespreking. De regiodirecteur bepaalt echter opnieuw dat het onderwerp pas later in dit overleg aan de orde komt: “dat was een van mijn rondvragen c.q. mededelingen. Dus als je die even vast wilt houden”. Na de aankondiging van de voorstelling volgt in het tweede deel van de scène het officiële startsein. Een tijdelijke coalitie wordt gevormd. Omdat de regiodirecteur een brief van de directie van UWV gaat voorlezen, vormen zij gezamenlijk de optredende coalitie. Hun samenwerking blijkt ook uit het gegeven dat de regiodirecteur, ondanks dat ze aangeeft inhoudelijk niet volledig bekend te zijn met de brief (“ik heb het nog niet eens goed gelezen”), op de hoogte is van het standpunt van de directie: “daar kan ik kort over zijn. De directie wil het goed hebben”. Districtmanager Pam krijgt de rol van souffleur in de optredende coalitie, aangezien zij de regiodirecteur van informatie zal voorzien: “Daar gaat Pam mij mee helpen”. Dat de andere districtmanagers geen onderdeel uitmaken van de tijdelijke coalitie, bevestigt de regiodirecteur wanneer ze aankondigt de brief te gaan voorlezen. Ze leest voor om te achterhalen wat er in de brief staat, en zo het standpunt van de coalitie te bepalen, maar ook om het publiek op de hoogte te stellen: “ook voor de rest”. De optredende coalitie wijst de bestuursvoorzitter van de Kring, een deel van de Nederlandse vereniging voor verzekeringsgeneeskunde, aan als oorzaak van de (onrust veroorzakende) discussie. Hij “heeft een brief gestuurd waarin hij problematiseert” dat post van verzekeringsartsen wordt geopend door niet-medici. Omdat hij, in de rol van sociaal-medicus, streeft naar een uitvoering die in overeenstemming is met de verzekeringsgeneeskundige standaard ‘Beheer gegevens vallend onder het medische beroepsgeheim van de verzekeringsarts’ (Landelijk instituut sociale verzekeringen 1998).

77

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Graag opgaaf van verzekeringsartsen die het betreft’ Regiodirecteur Roos wil een brief voorlezen van de algemeen directeur arbeidsgeschiktheid

scène II

aan districtmanagers van vestigingen waar wordt gewerkt met het elektronische dossiersysteem e-Dossier. ROOS

– ze neemt de tijd om de brief door te lezen, de anderen zijn stil – D&I dat is die centrale club [op het hoofdkantoor] die de post scant, hè?

PAM ROOS

Ja. Oké. – ze gaat rechtop zitten – Mm mm mm – ze gaat met haar ogen over het begin van de brief –. ‘Allerlei post wordt geopend voor het scanningproces, zonder enig expliciet medisch toezicht daar ter plaatse. Dat de toenmalige directie eind vorig jaar al een faciliteit heeft laten werken waarmee onterechte inzage door een medewerker achteraf getraceerd kan worden… was voor de Kring niet voldoende. Er zijn een aantal afspraken gemaakt met de Kring om verdergaande maatregelen voor die zorgvuldige omgang met gegevens van cliënten nog verder te borgen. – Zes afspraken worden zeer uitvoerig beschreven. – … heeftde directie na het gevoerde overleg de

genoemde maatregelen genomen. Helaas… is gebleken dat de voorzitter van het Kringbestuur, de heer Veening, gemeend heeft haar leden te moeten adviseren niet langer aan het archiveren van medische rapportages in e-Dossier [elektronisch dossiersysteem] mee te werken. – in hoog tempo leest ze acties voor die de Kring wil ondernemen, waaronder het inwinnen van advies bij het College bescherming persoonsgegevens – Het zal duidelijk zijn dat deze stappen,

die gebaseerd zijn op een onjuiste interpretatie c.q. weergave van de in een zorgvuldig overleg met de directeur AG [arbeidsgeschiktheid] gemaakte afspraak, schadelijk kunnen zijn… voor de dagelijkse voortgang van ons werk dat qua tijdigheid over de gehele linie juist verbeterd moet worden de komende maanden. (…) Om deze reden wil de directeur van elke districtmanager weten welke va [verzekeringsarts] naar aanleiding van deze aanpak van de Kring…. bestuur het advies van de Kring wil opvolgen. Graag opgaaf van locaties en verzekeringsartsen die het betreft aan ondergetekende, zo spoedig mogelijk in de komende periode’. – ze kijkt op van de brief –

Het publiek van districtmanagers gaat echter mee in de probleemdefinitie van de optredende coalitie. Ze definieert een spanning tussen de verzekeringsgeneeskundige standaard en de productie, waarbij het de standaard is die voor problemen zorgt: “een spanning tussen medische correctheid en tijdigheid”, “Medisch correct zijn ten koste van je tijdigheid bedoel je”. Kortom, de leidinggevenden in zowel de optredende coalitie als in het publiek (re)produceren hier een botsing tussen sociaal-medische belangen en hun eigen efficiëntiebelangen, in het bijzonder de tijdigheid van de uitvoering, in de rol van nieuwe publieke manager. De tweede scène is een monoloog van de optredende coalitie. Het publiek van districtmanagers krijgt hier de uitgangssituatie van de voorstelling gepresenteerd. De definitiemacht ligt dan grotendeels bij de landelijke directeuren arbeidsgeschiktheid van UWV, in hun rol van auteur van de monoloog, en in mindere mate bij de regiodirecteur. Haar interpretatie van de tekst is zichtbaar in de beklemtoning, het leestempo en de inzet. Ze neemt aan het begin van de scène de tijd om de opvoering te repeteren waarbij ze districtmanager Pam opnieuw de rol van souffleur geeft: “D&I, dat is die centrale club die de post scant, hè?”. Ze heeft zich in die tijd het standpunt van de tijdelijke coalitie eigen gemaakt, aangezien ze tijdens de opvoering de hoofdzaken in de tekst beklemtoont. Door sneller voor te dragen definieert ze zaken juist als bijzaak. De regiodirecteur zet de monoloog voor het publiek in op het moment dat de auteur het onderwerp van de discussie definieert: “Mm mm mm – ze gaat met haar ogen over het begin van de brief –. ‘Allerlei post wordt geopend voor het scanningproces, zonder enig expliciet medisch toezicht daar ter plaatse”. In de monoloog presenteert de coalitie een situatie waarin haar geen blaam treft voor het ontstaan en de continuïteit van de discussie, en daarmee eventuele onrust die deze onder verzekeringsartsen op vestigingen veroorzaakt. De directie had “eind vorig jaar al” een maatregel getroffen. Op het moment dat dit “voor de Kring niet voldoende” was, heeft zij “zorgvuldig overleg” gevoerd om aan het belang van de sociaal-medicus tegemoet te komen: “zorgvuldige omgang met gegevens van cliënten (…) te borgen”. Van het publiek van districtmanagers wordt bovendien veel aandacht gevraagd voor de grote hoeveelheid “verdergaande maatregelen” waaraan de directie zich in dit overleg gecommitteerd heeft. Ook wordt gesteld dat de maatregelen daadwerkelijk zijn doorgevoerd: “heeft de directie na het gevoerde overleg de genoemde maatregelen genomen”. Het handelen van de bestuursvoorzitter van de Kring wordt in de monoloog als conflicterend gedefinieerd, en betreurd: “Helaas”. Dat de bestuursvoorzitter “gemeend heeft haar leden te moeten adviseren niet langer aan het archiveren van medische rapportages (…) mee te werken”, zou bovendien gebaseerd zijn op “een onjuiste interpretatie c.q. weergave”. De coalitie positioneert de bestuursvoorzitter in zijn rol als sociaal-medicus daarmee als tegenpartij, en vraagt het publiek van districtmanagers expliciet in deze definitie mee te gaan: “Het zal duidelijk zijn dat…”. De tegenstelling tussen “zorgvuldige omgang van gegevens van cliënten” en “tijdigheid” wordt in het laatste deel van de monoloog verscherpt. Net als het publiek van districtmanagers al deed bij de aankondiging van deze voorstelling, geeft de optredende coalitie hier aan dat het handelen van de sociaal-medicus “schadelijk” kan zijn voor het organiseren volgens bedrijfsmatige principes. Dit gaat in het bijzonder om het realiseren van productieafspraken die zijn gemaakt met de opdrachtgever, de minister van SZW: “de dagelijkse voortgang van ons werk dat qua tijdigheid over de gehele linie juist verbeterd moet worden de komende maanden”.

78

79

botsende belangen

bureaucratische drama’s

Na deze polarisatie wordt duidelijk waarom de directie een bericht wil doorgeven aan het publiek van districtmanagers. De gecreëerde tegenstelling tussen zorgvuldigheid en tijdigheid voert zij op als argument om individuele verzekeringsartsen aan te geven: “Om deze reden wil de directeur van elke districtmanager weten welke va [verzekeringsarts] (…) het advies van de Kring wil opvolgen”. Achterhalen hoeveel verzekeringsartsen het advies willen opvolgen, en dus hoe groot ‘de schade’ voor de tijdigheid kan zijn, is niet genoeg. De optredende tijdigheidcoalitie wil de namen van de artsen die zich willen aansluiten bij een coalitie van sociaal-medici: “Graag opgaaf van locaties en verzekeringsartsen die het betreft (…) zo spoedig mogelijk”. Met andere woorden, de tijdigheidcoalitie wil op korte termijn weten welke verzekeringsarts hoort bij ‘ons’ en welke bij ‘hen’. Districtmanagers en verzekeringsartsen worden dus niet alleen gecast voor de conflicterende rollen van nieuwe publieke manager en sociaal-medicus. In de dagelijkse praktijk polariseren hun directeuren en bestuursvoorzitter de rollen bovendien, en zetten aan tot onderlinge strijd. In de volgende scène zien we hoe districtmanagers zelf gestalte geven aan het conflicterende karakter van de rollen. Deze scène vormt de kern van dit klassieke drama, de zogeheten verwikkeling, waarin de optredende coalitie geconfronteerd wordt met toenemende problemen en complicaties. Tot een climax bereikt wordt en een catharsis, de klassieke verzoening met het lot, volgt. Maar eerst geef ik een beschrijving van de vergaderruimte, als het fysieke decor waarin deze voorstelling plaatsvindt.

Topografie als (re)productie van sociale verhoudingen

3.3

In de onderzochte subcases vindt (twee)wekelijks een regionaal managementoverleg plaats. Tijdens de observaties duurt deze formele bijeenkomst drie tot vier uur, en er zijn zes tot negen mensen aanwezig, waaronder de regiodirecteur, een secretaresse en de districtmanagers uit de regio. Het overleg heeft een besloten karakter, wat betekent dat ‘het manager zijn’ de aanwezigen onderscheidt van alle anderen binnen de organisatie. Anders gezegd, een onderscheid tussen de managers en de anderen ‘is also reproduced in the topography of the meeting’ (Law 1994: 146). In drie van de vier subcases vindt het overleg plaats in de kamer van de regiodirecteur. De locatie van de episode Medisch beroepsgeheim. Achter in de grote kamer van de regiodirecteur staat het bureau. Door vele stapels papier is de pc erop nauwelijks zichtbaar. Midden in de kamer staat een flip-over met tekst over de invoering van ‘referentiewerkprocessen’87 voorzien van een tijdbalk. Voor in de kamer staat een lange vergadertafel. Hierboven hangt een groot doek met een zelfgemaakte grafiek erop geschilderd; de horizontale as is een tijdbalk, bij de verticale as staat ‘proces’ en in het midden loopt een lijn schuin omhoog.

80

De kamer voert de regiodirecteur op als baas van de regio, samen met andere materialen en optredens. Net als de aanwezigheid van secretaresses in de aangrenzende kamer dit doet, of het gegeven dat haar kamer de grootste is in het gebouw en gelegen op de hoogste verdieping. Dat haar kamer het podium vormt voor een formeel overleg geeft haar hierin als vanzelfsprekend de rol van regisseur. Zij bepaalt het fysieke decor, bovendien zal er geen overleg plaatsvinden zonder haar aanwezigheid. In de kamer van de regiodirecteur vallen verwijzingen op naar ‘procesontwikkeling’ met een soort deadline, op een flip-over midden in de kamer en op een groot schilderij boven de vergadertafel. Dit sluit aan bij de omschrijving die zij, net als haar collega-regiodirecteuren, in een interview geeft van haar taak: “ik ben aangesteld om [van de verschillende vestigingen] één UWV arbeidsgeschiktheid te maken in de regio. Dat betekent alle afstanden overbruggen en zorgen dat we dus inderdaad toekomen aan een uniforme manier van werken”. Kamers van districtmanagers belichamen sociale verhoudingen op eenzelfde manier als kamers van regiodirecteuren. Hun kamers vormen het podium van formeel overleg op de vestiging. Met als gevolg dat dit alleen plaatsvindt als zij aanwezig zijn en deel uitmaken van de optredende coalitie. Wanneer zij wel fysiek aanwezig zijn maar bijvoorbeeld even een telefoongesprek voeren, ligt het formele overleg tijdelijk stil. De rol van baas wordt ook bij districtmanagers zichtbaar gemaakt met de aanwezigheid van een eigen secretaresse in een aangrenzende kamer, en de grootste werkkamers in het gebouw. Tenzij de regiodirecteur in hetzelfde gebouw gehuisvest is, maar dan geeft nabijheid sociale status. Districtmanager Maud verhuist tijdens dit onderzoek van een tijdelijke kamer naar haar definitieve kamer in hetzelfde gebouw, tot haar grote tevredenheid, zo blijkt uit haar enthousiaste beschrijving van de nieuwe kamer: “Groter en naast mijn baas”. Wat betreft de inrichting van de kamers van de geobserveerde districtmanagers valt op dat deze van meer cijfers en schema’s zijn voorzien dan de kamers van de regiodirecteuren. Aan de muren zijn bijvoorbeeld jaar-, maand- en/of weekoverzichten te vinden van het aantal uitgevoerde claimbeoordelingen WAO op de vestiging, planningen voor de productie van de komende maanden of jaren, en grafieken over tijdigheid. Wanneer cijfers en schema’s niet aan de muur hangen, staan in open kasten rijen ordners met titels als Productie en Best practice. Terwijl regiodirecteuren in hun kamers processen van veranderen en uniformeren benadrukken, leggen districtmanagers in het decor waarover zij de regie hebben de nadruk op productie en cijfers. Ligging, grootte, inrichting en gebruik van ruimten (re)produceren dus, samen met vele andere materialen en gedragingen, sociale verhoudingen. Ook de manier waarop districtmanagers zich verhouden tot verzekeringsartsen wordt belichaamd, om met John Law (1994: 143) te spreken, ‘in a series of performances, a series of materials, and a series of spatial arrangements, corporeal and otherwise. None is necessarily crucial, but if we take them together then they generate the effect’.

81

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘En de arts krijgt zijn zin’ ROOS PAM

– ze kijkt op van de brief – Met andere woorden…

> Dus ik heb aan mijn va-en [verzekeringsartsen] gevraagd of ze inderdaad eh…

scène III –1 –

ROOS PAM ROOS PAM

> van plan waren. > van plan waren dat te doen. Ja, eh, dat, eh, niet te doen dus. En eh.. Ja. Ehmm... Els [stafarts] die gaat vandaag naar een stafoverleg. Ik heb haar meegegeven om dat ook te bespreken binnen het [regionale] stafoverleg.

ROOS PAM

Met wat voor een bedoeling? Eh, met de bedoeling dat eh, HOOP IK, dat zij dan terug kan komen met het

Dit betekent dat niet alleen individuen, maar ook locaties en rekwisieten, zoals een werkkamer, stethoscoop of auto, onderdeel uitmaken van roluitvoering en role-taking. Districtmanager Max kijkt tijdens de observaties bijvoorbeeld expliciet naar zichzelf door de ogen van zijn gegeneraliseerde verzekeringsarts op het moment dat hij tot zijn grote schrik zijn auto van de zaak dreigt te verliezen. Wanneer de operationele manager hem in een informeel gesprek de retorische vraag stelt of hij “dan alleen voor die auto werkt”, zegt hij: “Nee, maar ik vind het zo een… Kijk, wat er natuurlijk gebeurt, want dat gebeurt, de gang hier [met verzekeringsartsen], die lachen zich natuurlijk te pletter, als ze dit horen. Er staan zo meteen prachtige auto’s voor de deur en dan komt de baas aan in een Kevertje, bij wijze van spreken”. Een grote auto (van de zaak) is voor districtmanager Max blijkbaar een belangrijk onderdeel van zijn roluitvoering als manager. Aangezien hij veronderstelt dat ‘de’ verzekeringsarts zijn macht anders minder aanvaardt. In de volgende paragraaf laat ik zien dat ook het procesgerichte decor dat de regiodirecteur heeft gecreëerd, onderdeel uitmaakt van haar roluitvoering in het overleg.

advies van ‘jongens, andere kantoren [met e-Dossier] gaan ook gewoon door’, dus laten wij… ROOS PAM

.. ook gewoon door gaan. Niet zeuren. Els vindt ook eigenlijk wel dat ze zeuren, dat moet gewoon doorgaan. Alleen... ik kom tot de ontdekking dat sommige artsen dat naar mij toe, eh, niet durven te zeggen. Maar via de ajm-ers [administratief juridisch medewerkers] dus het spel gaan spelen. Het spel wordt gespeeld via de ajm-ers. Die durven natuurlijk niet nee te zeggen en…

ROOS PAM

> Nee. – geërgerd – En de arts krijgt zijn zin. Ik heb ook tegen Els gezegd dat ik…

het ze heel erg kwalijk neem, dat ze [verzekeringsartsen] dat op die manier doen, en niet gewoon durven te zeggen ‘ik wil niet’. Eigenlijk heel flauw, want eh, het is eigenlijk altijd mogelijk geweest eh, dat ze van elkaar de [medische] dossiers konden bekijken… – einde deel 1 –

82

Vermijden als reactie

3.4

> Niet zeuren. Een belangentegenstelling hoeft in de dagelijkse praktijk niet problematisch te zijn. Barbara Czarniawska (1997: 169, 189) suggereert dat in paradoxale processen van organiseren vaak een illogical but functioning set of rules ontstaat die pragmatische roluitvoering mogelijk maakt. Het creëren van een dergelijke serie regels kan echter een stevige en/of ongelijkwaardige strijd betekenen. De belangenbotsing waarin districtmanagers en hun coalitiegenoten tot roluitvoering moeten komen, kan als een arena worden geduid. In de analogie van theatrale processen vinden hun interacties niet plaats in de gemoedelijke, gelijkwaardige sfeer van een bonte avond maar binnen een strijdperk waarin op elkaar aangewezen belangenbehartigers elkaar treffen (Bailey 1977, Verweel 1987, de Ruijter 2000).88 De uitkomst van de geleverde strijd is op zijn best een tijdelijke illogical but functioning set of rules of negotiated order, die machtsongelijkheid tussen belangenbehartigers weerspiegelt (Bailey 1977: 88, de Ruijter 2000: 11). Vanaf het eerste deel van de derde scène geeft districtmanager Pam een schets van het lokale strijdperk waarin zij en verzekeringsartsen zich bewegen. Op het moment dat de regiodirecteur de vertolking van de monoloog beëindigt (“– ze kijkt op van de brief – Met andere woorden…”) interrumpeert de districtmanager haar meteen. Ze neemt de hoofdrol in de optredende coalitie en voert de polarisatie volledig uit, zoals gecreëerd in de publieke discussie tussen de (niet aanwezige) algemeen directeur arbeidsgeschiktheid van UWV en de (niet aanwezige) bestuursvoorzitter van de Kring. De vraag van de directie probeert ze te beantwoorden (“Dus ik heb aan mijn va-en [verzekeringsartsen] gevraagd of ze inderdaad…”), maar de vraag heeft bij haar ook een ander effect. Ze heeft de missie om te zorgen dat haar verzekeringsartsen het advies van de Kring niet opvolgen. Ze zegt de verzekeringsartsen gevraagd te hebben of ze van plan waren “dat niet te doen” en noemt het opvolgen van het advies, nadat de regiodirecteur dit woord heeft gebruikt, “zeuren”.

83

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Je doet het dus niet, je weigert gewoon’ – vervolg van deel 1 – MIES

> Tuurlijk.

PAM

En nu is het zo dat ze zeggen dat ze dat niet willen. Dat een ander…

MARK PAM

scène III –2 –

Wat bedoelen ze dan? Nou, stel dat we twee artsen hebben. Dan mag het niet zo zijn dat de een kan zien wat de ander heeft geschreven. Maar DAT KON ALTIJD AL.

MARK PAM

En dan, wat gebeurt er dan? Als het nu gebeurt? > Nu zeggen ze ‘ik word erop aangesproken via het tuchtrecht want ik ben verantwoordelijk eh, met dat met de gegevens, of ten minste, hoe ik met die gegevens omga’.

MARK PAM

– cynisch – Wat gaan ze er nu mee doen dan? Vakantie houden of zo?

Nee. Maar nu willen ze het [medisch dossier] dus niet opslaan in het elektronische dossier. Dat betekent dat het dus niet erin zit. Dat betekent dat de ajm-ers [administratief juridisch mede-

Op inhoudelijke gronden keurt ze het advies van de Kring ook af: “Eigenlijk heel flauw, want eh, het is eigenlijk altijd mogelijk geweest eh, dat ze van elkaar de [medische] dossiers konden bekijken”. Een juridisch argument tegen het archiveren van post voor medici door niet-medici (re)produceert ze als irrelevant. Er zijn nog andere spelers in de arena, aangezien de districtmanager en de uitvoerende verzekeringsartsen alleen via anderen de strijd met elkaar aangaan. De districtmanager spreekt geërgerd over uitvoerende verzekeringsartsen die “het spel” met haar spelen via administratief juridische medewerkers, en nog effectief ook: “en de arts krijgt zijn zin”. Ze vertelt van administratief juridische medewerkers gehoord te hebben dat sommige verzekeringsartsen het medische dossier niet langer opgeslagen willen hebben in het elektronische dossier. Zelf zoekt de districtmanager echter ook geen contact met uitvoerende verzekeringsartsen. Ze probeert ze via stafarts Els te bereiken: “Ik heb ook tegen Els gezegd dat ik het ze heel erg kwalijk neem, dat ze dat op die manier doen”. De districtmanager heeft de indruk dat de stafarts haar achter de schermen steunt (“Els vindt ook eigenlijk wel dat ze zeuren”) en probeert haar expliciet in te zetten voor de behartiging van haar efficiëntiebelangen van tijdigheid en productie.

werkers] dat apart weer moeten doorvoeren naar het elektronische dossiersysteem... MARK PAM ROOS PAM

> – zachtjes – Nee hè. … om het ingescand te laten worden, en eh… het is allemaal flauw. Pam, ik heb hier maar één antwoord op. Jij zegt tegen je ajm-ers… > – ze kijkt wanhopig – Ja maar dat heb ik al gezegd, maar dat DURVEN ZE NIET TE ZEGGEN. DAT IS HET JUIST.

ROOS PAM ROOS

Ja maar, dan moet je ze aanbieden, JIJ dekt hen af. Nee maar dat GEBEURT OOK. Jij zegt gewoon ‘moet je luisteren, dat doe je dus niet. Ik dek dat af. Het is geen klikken, maar je doet het dus niet, je weigert gewoon’.

PAM

Maar dat is iets wat ze allang weten. Dat doe ik al sinds e-Dossier erin zit. Ik zeg ‘je doet niet wat zij zeggen, je doet wat wij hebben afgesproken. En je komt het me melden als dat gebeurt’. Maar de ajm-ers worden onder druk gezet. En die va [verzekeringsarts] gaat heel gemeen reageren, naar hen toe. Daarom zei ik dat vorige keer ook al...

MIES MARK PAM

> ASSERTIVITEIT, GEDRAGSVERANDERING. En wie zet die va-en onder druk dan? Nou, nu, ja… Dat ga ik dus doen.

ROOS

Nee, de va zet de ajm-er onder druk. En die zwicht dan.

PAM

Vanwege de goede verhoudingen die je binnen een team wilt hebben.

ROOS

Maar goede verhoudingen in een team betekent ook dat je op een gegeven moment moet zeggen ‘Nee, dat doe ik niet want dat is niet de afspraak’.

PAM

Nou wat ik flauw vind, is dat zij het naar de ajm-ers zo spelen en niet ruiterlijk naar mij toekomen en zeggen ‘joh, dat doe ik niet’. Want dan zeg ik ‘oké, dan hebben we een probleem en gaan we het oplossen’. Dat DOEN ze dus niet. – ze trekt een vies gezicht –

MIES

Via de band spelen. Via de band spelen.

PAM

Argg, ik vind dat zo kwalijk.

ROOS

In het tweede deel van de derde scène polariseren de optredende coalitie en het publiek samen. Ze delen de definitie van de situatie dat verzekeringsartsen zich in hun rol van sociaalmedicus “flauw” gedragen omdat ze “ALTIJD AL” in medische dossiers van elkaar konden kijken. Districtmanager Pam verwoordt nu wel een formeel argument van de sociaal-medicus: “zeggen ze ‘ik word erop aangesproken via het tuchtrecht want ik ben verantwoordelijk (…) hoe ik met die gegevens omga’”. Ze doelt op de verzekeringsgeneeskundige standaard over gegevensbeheer, die verzekeringsartsen binnen UWV moeten volgen. Hierin staat expliciet vermeld dat alle gegevens van en voor verzekeringsartsen ‘buiten de administratie gehouden [dienen] te worden’.89 Dit formele argument van de sociaal-medicus wordt in de rest van de episode echter genegeerd.90 De regiodirecteur neemt de rol van (inhoudelijk) regisseur op zich, wanneer ze de districtmanager vertelt hoe zij de onrust onder verzekeringsartsen op haar vestiging moet wegnemen. De regiodirecteur zoekt de oplossing in het gedrag van de administratief juridische medewerkers (ajm-ers): “Pam, ik heb hier maar één antwoord op. Jij zegt tegen de ajm-ers…”. Vervolgens definieert ze een aanpak die steeds meer dominantie vereist ten aanzien van deze medewerkers. Van aanbieden (“dan moet je ze aanbieden. Jij dekt hen af”) via verbieden (“Jij zegt gewoon ‘moet je luisteren, dat doe je dus niet’”) naar het aangeven van verzekeringsartsen (“het is geen klikken”). Verzekeringsartsen komen in de oplossingsdefinitie van de regiodirecteur niet voor. Met uitzondering van een onbeantwoorde vraag van districtmanager Mark (“wie zet die va-en onder druk dan?”) gaat het publiek van districtmanagers erin mee. Dit betekent dat verzekeringsartsen hier in de oplossing volledig worden weggedefinieerd. De districtmanager geeft op haar beurt aan dat de oplossingen van de regiodirecteur de onrust op haar vestiging niet wegnemen: “dat heb ik al gezegd, (…) dat GEBEURT OOK (…) dat is iets wat ze allang weten”.

Ja. Ja. Ja, dat is kwalijk.

– einde deel 2 – 84

85

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Daar durf ik niet eens mee naar buiten te komen’ – vervolg van deel 2 – PAM

Vanochtend was ik heel nijdig, ik dacht ‘potverdommme’. Schaal veertien, academische opleiding gehad en de drempel is twee meter hoog en ze durven niet binnen te komen. (…)

ROOS PAM ROOS

Heb jij zelf geen instrumentarium om te zien of ze het doen? Nee, ik kan het dus alleen maar checken, ik moet het dus nu gaan controleren. Ja, ik wou net zeggen, gewoon CONTROLEREN. Want dan is… ‘De eerste de beste die je grijpt,

Dit zorgt voor een gezamenlijke herdefiniëring van het probleem. Eerder was vooral het gedrag van een aantal verzekeringsartsen problematisch voor de tijdigheid, omdat zij het medische dossier niet elektronisch willen opslaan. Nu wordt ook het gedrag van de (gegeneraliseerde) administratief juridische medewerker geproblematiseerd, omdat hij niet is opgewassen tegen deze verzekeringsartsen: “die zwicht dan”, “ASSERTIVITEIT, GEDRAGSVERANDERING”. De oplossing die de regiodirecteur in het gedrag van administratief juridische medewerkers zoekt, is voor districtmanager Pam dus juist een bijkomend probleem. Zij schetst op verhitte wijze een machtstrijd die verzekeringsartsen met haar aangaan, waarbij ze de administratief juridische medewerkers als pionnen inzetten.

nagel je aan de poort’ zeg ik altijd.

scène III –3 –

MIES

Hoe zit de staf daar trouwens in?

PAM

– ze ziet er verhit uit, haar stem schiet omhoog – NOU DE STAFARTS WIL MEEGAAN, Els

heeft altijd royaal erachter gestaan. Kijk, het is KIEZEN OF DELEN. Ik heb tegen Els gezegd ‘je zegt nee en dan moet je niet zeuren en het zelf maar oplossen, of je helpt mee en dan kunnen we stappen maken’. Dus Els heeft altijd achter me gestaan. Me altijd gesteund. Daarom voel ik me ook sterk naar de artsen toe. MARK

Ja.

ROOS

Ja.

PAM ROOS PAM ROOS PAM

Maar wat ik jammer vind, maar... het is niet iedereen hoor. Nee. Het zijn er altijd maar een paar. Het is vooral in de oude categorie. De jongeren willen gewoon door. Ja, terecht. Ik krijg nu al zelfs arbeidsdeskundigen die zeggen ‘joh Pam, vroeger kon ik in het medische… eh, dossier kijken en dan kon ik mijn rapportage veel beter opstellen. En nu niet. Dus kan ik ook niet een autorisatie krijgen?’. EN DAAR DURF IK NIET EENS MEE NAAR BUITEN TE KOMEN NOG [de verzekeringsartsen mee te confronteren]. Dus wacht ik even deze storm af, en dan ga ik...

– einde deel 3 –

De optredende coalitie en het publiek van districtmanagers kunnen proberen om het verzekeringsgeneeskundig handelen in hun arena weg te definiëren, maar in de rol van nieuwe publieke manager is strijd met verzekeringsartsen onontkoombaar. Ze zijn (juridisch) immers op elkaar aangewezen. Om deze onontkoombare strijd te winnen, stelt de regiodirecteur in het derde deel van de derde scène de districtmanager voor om het verzekeringsgeneeskundig handelen te gaan controleren. Doel hiervan is dan het publiekelijk terecht wijzen van een verzekeringsarts die niet zelf het medische dossier elektronisch opslaat: “De eerste de beste die je grijpt, nagel je aan de poort”. Controleren wordt een gedeelde oplossingsdefinitie van de optredende tijdigheidcoalitie: “ik moet het dus nu gaan controleren”. De vraag is echter of de districtmanager haar verzekeringsartsen daadwerkelijk durft aan te spreken. De negotiated order, als tijdelijke uitkomst van eerder geleverde strijd tussen de belangenbehartigers, lijkt in ieder geval geen blijk te geven van effectief gezag voor de districtmanager. Ten eerste lijkt de districtmanager verzekeringsartsen alleen via de stafarts aan te spreken. Ze geeft verschillende keren in deze episode aan de verzekeringsartsen alleen via stafarts Els tot gedragsverandering aan te zetten: “Ik heb tegen Els gezegd dat ze…” (zie ook het eerste deel van deze scène, p. 82). Ze geeft bovendien aan zich “sterk” te voelen “naar de artsen toe”, maar dan alleen omdat de stafarts “altijd achter me gestaan” heeft. Ten tweede geeft de districtmanager expliciet aan een confrontatie met verzekeringsartsen op zijn minst nog even uit te stellen. Uit haar voorbeeld, dat niet-medische medewerkers haar vragen om toestemming voor inzage in het medische dossier, blijkt dat ze niet alles tegen verzekeringsartsen durft te zeggen: “DAAR DURF IK NIET EENS MEE NAAR BUITEN TE KOMEN NOG”. Ze maakt wel onderscheid tussen jongere en oudere verzekeringsartsen. Van de jongere artsen heeft ze het idee dat zij evenveel hechten aan tijdigheid als aan medische zorgvuldigheid (“De jongeren willen gewoon door”), en dus niet direct een probleem veroorzaken voor de tijdigheidcoalitie. Het zal vooral “de oude categorie” zijn waarop ze “heel nijdig” is. Ook met deze verzekeringsartsen gaat ze echter de strijd niet direct aan. Zo meldt ze: “wacht ik even deze storm af. En dan ga ik…”, zonder haar zin af te maken. Een hanteerbare oplossing voor die storm is in deze voorstelling echter nog niet naar voren gekomen. De spanning over de onrust en de storm loopt wel op. We zullen zien dat dit in het volgende en laatste deel van deze scène leidt tot een climax.

86

87

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Ze werken hier niet in hun eigen praktijk’ – vervolg van deel 3 – ROOS PAM ROOS PAM ROOS

Volgens mij is het een storm in een glas water. Bah. – ze trekt een vies gezicht – Althans, we moeten wel zorgen dat het dat is, hè. Nou, ik heb er een hekel aan. Ja, maar ja. Ja maar… Weet je wat het is Pam? Hoe je het wendt of keert, dit zijn dingen daar gaan we nu vaker tegenaan lopen, want we gaan toch een andere soort koers varen. Dus diezelfde mensen waar jij nu dit mee ervaart, die hebben volgend jaar, of misschien volgende week alweer wat anders waarin hetzelfde meespeelt.

scène III –4 –

PAM ROOS PAM ROOS PAM

– ze klinkt moedeloos – Maar het is altijd hetzelfde… Het is nu toevallig met e-Dossier, maar…

NEE. Nee. Het is structureel gedrag. Nee, maar het is gewoon gedrag. En dat ligt aan… > Nououou, dat vind ik jammer. Dat ligt aan, wij zullen dat moeten managen. En eh, en... en als dat niet verandert, dan niet. Weet je, ik zat te denken? GOED, dan doen ze het niet, dat e-Dossier. Dan doe ik dat. ‘En dan eis ik dat je meer spreekuren draait. Want dat kan je, want dan heb je meer tijd over’. Dus ja, ik ben ook zo gemeen, dat ik zulke dingen ga bedenken.

ROOS PAM ROOS

Ja. Nee, maar kijk, ik bedoel eh, het gaat er natuurlijk inderdaad om dat het gedrag... > – ze kijkt gefrustreerd – HET IS ZO FLAUW. …eh, dat mensen niet, eh, ze werken hier niet in hun eigen praktijk, ze werken binnen een organisatie met opvattingen over… en dat betekent dat je hier niet je eigen koers kunt varen, zo simpel is dat. Maar goed, dit gaan we tackelen hoor. En we moeten het maar gewoon controleren eerst. Er zit niets anders op.

PAM ROOS

Ja, dat doe ik ook. Ik bedoel, als mensen het niet willen snappen, dan eh, ja. Proactief is mooi, maar als het repressief moet, dan doen we dat ook hoor. – ze kijkt strijdlustig – MAKKELIJK ZAT.

PAM ROOS PAM ROOS PAM

Maar ik laat het nu ook duidelijk zien hoor. Dat ik het zie. Ja. Ja, precies. Heel goed. HOU VOL. Dat is de enige manier om het vol te houden. Maar het zijn er maar een paar hoor. Dus eh… – klinkt geruststellend – Jaaa. Gelukkig. Gelukkig.

Dat we niet denken dat de hele wereld zo in elkaar zit.

ROOS

Neee. Maar daarom doen we ook…

MIES

Maar je kunt er wel last van hebben hoor.

ROOS

– empathisch–

MIES

Voor je het weet beïnvloedt dat de rest van de club hè.

PAM

Nou dat is mijn angst natuurlijk.

MIES

Ja natuurlijk.

PAM

Daarom moet ik ook…

ROOS

Jaaa, daar kan je ERG veel last van hebben.

De regiodirecteur begint het vierde deel van de derde scène met het relativeren van de storm, door te spreken over “een storm in een glas water”. Ook spreekt ze hier voor het eerst in deze voorstelling expliciet over een gezamenlijke oplossing hiervan: “we moeten wel zorgen dat…”. In de rest van de episode blijft de regiodirecteur spreken over ‘we’ en ‘wij’ als ze doelt op het leidinggeven aan verzekeringsartsen. Daarbij brengt ze haar focus op procesveranderingen voor het voetlicht. Ze presenteert een selectiebureaucratie waarin efficiëntie belangrijk zal worden: “we gaan toch een andere soort koers varen”. De regiodirecteur zal hier doelen op het belang van uniformiteit en transparantie, gezien haar nadruk op cijfermatige controle en bijvoorbeeld ook de tekst van de flip-over op haar kamer over referentiewerkprocessen.91 Dit zijn belangen van een nieuwe publieke manager die zij bovendien definieert als tegengesteld aan sociaal-medische belangen: verzekeringsartsen “werken hier niet in hun eigen praktijk (…) dat betekent dat je hier niet je eigen koers kunt varen, zo simpel is dat”. De oplossing die de regiodirecteur nu aandraagt voor de machtstrijd tussen de districtmanager en haar verzekeringsartsen is “managen”. Ondanks het relativeren en verbroederen door de regiodirecteur blijft de spanning bij de districtmanager groeien. Na de oplossingsdefinitie van ‘managen’ geeft ze nog eens aan de confrontatie met verzekeringsartsen graag te vermijden. Want wanneer de verzekeringsartsen medische dossiers niet elektronisch invoeren, overweegt ze dat zelf te (laten) doen: “GOED, dan doen ze het niet (…) Dan doe ik dat”. Maar dan lijkt bij de districtmanager de maat vol. Met een hoog stemvolume interrumpeert ze de regiodirecteur met een uitspraak vol onmacht: “– ze kijkt gefrustreerd – HET IS ZO FLAUW”. Het publiek zit nu alleen nog maar toe te kijken. De regiodirecteur vangt deze uitbarsting op door de districtmanager gerust te stellen: “dit gaan we tackelen hoor”. Maar dan spant ze zelf de boog ook nog wat meer. Terwijl haar oplossingsdefinitie voor het gedrag van administratief juridische medewerkers gedurende deze voorstelling steeds dominanter werd (aanbieden, verbieden, aangeven), laat ze nu een nog sterkere, meer strijdlustige uitdrukking volgen. De regiodirecteur presenteert hier disciplinering van verzekeringsartsen als oplossing: “Proactief is mooi, maar als het repressief moet dan doen we dat ook hoor. MAKKELIJK ZAT”. Na de dubbele climax kan het optreden van de tijdigheidcoalitie rustig worden afgesloten. Vanuit een klassiek theatraal perspectief volgt dan de catharsis, de verzoening met het lot. De districtmanager pakt hier de laatste concrete handreiking aan die de regiodirecteur haar bood, het controleren van verzekeringsartsen: “Maar ik laat het nu ook duidelijk zien hoor. Dat ik het zie”. De regiodirecteur bevestigt nog een keer dat registreren en controleren “de enige manier” is om de machtstrijd met de verzekeringsartsen “vol te houden”. Ze moedigt de districtmanager even extra aan (“HOU VOL”) en biedt haar steun: “– klinkt geruststellend – Jaaa. Gelukkig. Gelukkig”, “– empathisch – Jaaa, daar kan je ERG veel last van hebben”. Ook vanuit het publiek komt nog wat steun en begrip voor de optredende districtmanager: “Maar je kunt er wel last van hebben hoor”, “Voor je het weet beïnvloedt dat de rest van de club hè”. De districtmanager probeert zelf wat te relativeren met de opmerking: “Maar het zijn er maar een paar hoor. Dus eh (…) Dat we niet denken dat de hele wereld zo in elkaar zit”.

> Daarom moet je ook heel dicht er bovenop zitten. Want zodra je dat laat lopen, dan ben je gelijk het haasje. Oké. Meer had ik even niet. We gaan even een kleine pauze inlassen. (een aantal mensen begint door elkaar te praten)

88

89

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Ze nemen elke stok die ze kunnen vinden’ (een aantal mensen praat door elkaar) TRUDI Dat verhaal van e-Dossier, Roos, moet dat dan nog door naar hun allemaal? ROOS

Nou eh… WILLEN JULLIE HET OOK HEBBEN?

MARK

Nee.

MIES

Nee.

ROOS

Nee hè. Volgens mij zitten ze daar niet op te wachten.

MIES

Nee hoor, dat moet je niet doen. Het is echt iets voor vestigingen met e-Dossier.

PAM

Ja, echt e-Dossier.

ROOS

Ja maar. JA. Ik wil, ik wil. Ik wil eh, GEZAMENLIJKE problematiek, als het daar speelt, moeten jullie het weten. Want voor dat je het weet, gaat zoiets misschien

toch gonzen. En dan weet je in ieder geval waar het over gaat.

scène IV

MIES

Roos, dit hebben we al eens een keer, we hebben dit [een paar maanden geleden] gehad met de Wet privacy…

MARK

> PAUZE.

MIES

…ook met die toestanden met nieuwe gegevens en ‘wie mag wat en wie…’.

ROOS

> Exact.

MIES

‘en wie mag niets zien’.

Districtmanager Mark staat op. ROOS

Nou ja, naar de klant toe is het wel van belang dat we zorgvuldig zijn, maar zo kan je professionaliteit niet zijn, en zeker in een bepaalde fase van [organisatie]ontwikkeling.

MARK PAM

Hoeveel spreekuren maken ze nou bij jou?

(sommige verzekeringsartsen heel weinig) Maar die hebben dan allerlei argumenten. Maar dat zijn dezelfde die hier ook tegen ageren. Dus ze nemen elke stok die ze kunnen vinden. Maar dat is de oude categorie hoor. (…) Het is gewoon jammer dat het zo is.

Iedereen verlaat de kamer met uitzondering van regiodirecteur Roos, districtmanager Pam en secretaresse Trudi. De deur blijft open.

90

Wanneer de districtmanager weer wil beginnen over mogelijke oplossingen (“Daarom moet ik ook…”), neemt de regiodirecteur echter duidelijk de regie. Ze valt de districtmanager in de rede en sluit af met een herhaling van haar laatste handreiking over het controleren van de tegenstander: “Daarom moet je ook heel dicht er bovenop zitten. Want zodra je dat laat lopen, dan ben je gelijk het haasje”. Vervolgens geeft ze haar gebruikelijke regieaanwijzing voor een overgang, in dit geval het einde van de voorstelling door de tijdigheidcoalitie: “Oké”. Als regisseur stelt ze voor een kleine pauze in te lassen, en in de vierde scène verlaten de spelers inderdaad het podium. In de beweging van het podium (van zowel de regio als de optredende coalitie) naar het interactiegebied achter de schermen, verschuiven de sociale verhoudingen tussen de aanwezigen. De districtmanagers projecteren de regiodirecteur nu minder sterk als autoriteit dan op het podium het geval was. Regiodirecteur Roos benadrukt nog even dat de problemen van de optredende coalitie ook relevant zijn voor het publiek van districtmanagers: “Ja maar. JA. Ik wil, ik wil. Ik wil eh, GEZAMENLIJKE problematiek (…) Dan weet je in ieder geval waar het over gaat”. Dit sluit aan bij de omschrijving die ze tijdens een interview geeft van haar taak om eenheid in de regio te creëren. Maar districtmanager Mies wuift haar verhaal weg: “Roos, dit hebben we al eens een keer…”. Districtmanager Mark interrumpeert en geeft met stemverheffing een regieaanwijzing: “PAUZE”. Niet veel later staat hij op. Overigens maakt de regiodirecteur daarna ook nog van de informele gelegenheid gebruik om te benadrukken dat tijdigheid belangrijker is dan medische zorgvuldigheid: “naar de klant toe is het wel van belang dat we zorgvuldig zijn, maar zo kan je professionaliteit niet zijn”. Terwijl ze op het podium van de regio vooral ‘het formele standpunt van de organisatie’ heeft verwoord, neemt ze achter de schermen de ruimte om haar mening als regiodirecteur te ventileren. Deze komt voor een belangrijk deel overeen met het formele standpunt, namelijk dat in de organisatie een verandering plaatsvindt omdat sociaal-medische belangenbehartiging niet meer ten koste van tijdigheid mag gaan: “zeker in een bepaalde fase van [organisatie]ontwikkeling”. De districtmanagers reageren niet meer op haar oproep tot strijd. Wel weet districtmanager Pam een vraag over spreekuren meteen terug te voeren naar haar concrete, dagelijkse praktijk waarin verzekeringsartsen met haar de strijd aangaan: “dat zijn dezelfde die hier ook tegen ageren. Dus ze nemen elke stok die ze kunnen vinden”. De aanwezige secretaresse neemt pas bij het verlaten van het podium het woord (tegen de regiodirecteur). Secretaresses krijgen in alle formele overleggen in dit onderzoek, dus op het podium van de vestiging, een rol als non-persoon. Ze zijn fysiek wel aanwezig, maar worden door een optredende coalitie niet beschouwd als iemand tegenover wie een indruk in stand gehouden moet worden (Goffman 1990: 150). Dit betekent echter niet dat ze er niet toe doen. Een secretaresse maakt de voorstelling mogelijk door achter de schermen de rol van inspiciënt te vervullen. Dit is iemand die toezicht houdt op de logistiek, zoals het verzorgen van een vergaderruimte en thee en koffie, en die de rekwisieten verspreidt, in het bijzonder papier (zie ook paragraaf 7.4 Papier als belangrijkste bureaucratische rekwisiet).

91

botsende belangen bureaucratische drama’s

‘Er waait nu een andere wind dan in het verleden’ Regiodirecteur Roos, districtmanager Pam en secretaresse Trudi zitten in de korte pauze van het overleg als enigen aan de vergadertafel. PAM

Je verwacht juist zo’n houding [om met elke stok te slaan] van iemand die… Maar niet van iemand [verzekeringsarts] die eigenlijk alles krijgt en waar iedereen alles voor doet en zo.

ROOS PAM

Nee, precies. (…) Het kost moeite maar ik ga het gevecht aan.

ROOS

Ja. Ja. Nou ja. (…) Ik zeg altijd ‘er zijn net zo veel argumenten waarom het [productieverho-

PAM

Nou, ik wil niet eens meer naar achteren kijken. Ik wil nu naar voren kijken. Ik ga niet meer

ging] niet kan, als waarom het wel kan’. zeuren (…) Ik wil nu binnen korte tijd [de productie] verhogen, en dat KAN OOK. Er zijn geen redenen waarom het niet kan. Ik kan ze niet meer verzinnen waarom het niet kan. ROOS PAM

scène V

ROOS PAM

Precies. – ze schenkt zichzelf koffie in – Als zij ze kunnen verzinnen, prima. Dan wil ik dat nog wel aanhoren. Maar die zijn er niet. Nee, precies. De artsen weten eigenlijk ook allemaal wat ze moeten doen. En de jonge garde wordt goed opgevoed. Ook met drie [beoordelingen WAO] per dag, zeg maar hè, dus daar ligt het niet aan. Het is de oude categorie hè.

ROOS PAM ROOS PAM ROOS PAM ROOS PAM ROOS

Ja, precies. En die moet ik zover krijgen dat ze zich gaan gedragen naar die drie per dag. Ja voor die oude categorie geldt twee dingen. Of het is meebewegen of… > moven. Niet bewegen betekent moven. DAT MEEN IK ECHT. NIET BEWEGEN BETEKENT MOVEN. Ja, zo zie ik het ook hoor. Niet bewegen betekent moven. Ga dan maar wat anders doen. Betekent dat het NIET JOUW TENT is. En dat je hier nooit gelukkig kunt worden. Nee, maar dat is voor zowel de organisatie niet goed en voor zo iemand zelf is dat niet goed. Want wij blijven sleuren (…) Anders bieden we ze een outplacementtraject aan hoor. Dat is makkelijk zat. Ik bedoel, dit kost DIJKEN energie, en het heeft nog een verkeerde voorbeeldfunctie ook. Dus daar gaan we niet veel energie in steken hoor. (…) Ze vergeten dat ze nu echt aan het kortste eind beginnen te trekken, er waait nu een andere wind dan in het verleden.

PAM

Ja, die oude garde had natuurlijk gehoopt dat Els [stafarts] achter ze stond. En dat is niet zo. Ze heeft altijd aan mijn kant gezeten. (…) En die heb je natuurlijk ook nodig, want anders krijg ik het nooit voor elkaar.

ROOS PAM ROOS

Exact. In dat opzicht moeten staf en lijn natuurlijk heel goed gezamenlijk optrekken. Ach, het geeft niet… – ze kijkt somber – Nou joh, die paar mensen. Die krijgen we of nog mee op de goede gronden. En zo niet,hè, dan nemen we afscheid van ze met een warme hand en een bos bloemen.

PAM

Deze episode eindigt in de vijfde scène met een onderonsje van de regiodirecteur en districtmanager Pam. Het publiek heeft de kamer verlaten en achter de schermen vindt de afwikkeling van hun publieke optreden plaats met, net als in een klassiek drama, aanwijzingen hoe het met de belangrijkste spelers zal aflopen.

Wat ik jammer vind is dat ze niet in staat zijn… Of ja, ach, ze weten natuurlijk ook wel dat ze bij mij niets kunnen uithalen, want ze durven ook niet binnen te komen – ze trekt een grimas –.

Mythe van beheersbaarheid

3.5

Als de districtmanager en de regiodirecteur in hun onderonsje over de productie van verzekeringsartsen praten, beschouwen ze de selectiebureaucratie als een logisch en doelgericht samenwerkingsverband. Ze veronderstellen een dagelijkse praktijk die geschikt is om gevormd te worden naar de wensen die zij in de rol van nieuwe publieke manager hebben. Ten eerste is dit zichtbaar in het onderscheid dat de districtmanager maakt tussen de (gegeneraliseerde) jongere en oudere verzekeringsarts. De jongere verzekeringsarts behartigt in haar ogen de efficiëntiebelangen voldoende. Omdat hij zich laat vormen. Wanneer ze zegt: “de jonge garde wordt goed opgevoed”, doelt ze op bedrijfsmatige vorming waarin het uitvoeren van drie claimbeoordelingen WAO per dag een belangrijke rol speelt. De districtmanager presenteert het productieve handelen van de oudere verzekeringsarts echter als problematisch: “Het is de oude categorie hè (…) die moet ik zover krijgen dat ze zich gaan gedragen naar die drie per dag”. In haar ogen ligt het probleem bij de verzekeringsarts die niet meegaat in haar instrumentele definitie van de situatie. Ze gaat namelijk uit van een belangenstrijd op basis van rationele en eenduidige argumenten: “Er zijn geen redenen waarom (productieverhoging) niet kan. Ik kan ze niet meer verzinnen”, “De artsen weten (…) wat ze moeten doen”. De districtmanager beschouwt de uitvoering hier als een stabiele uitkomst van een rationeel ontwerp, daarbij weinig ruimte latend voor een andere beschouwing: “ze weten natuurlijk ook wel dat ze bij mij niets kunnen uithalen”. Op deze manier vermijdt ze een dialoog met verzekeringsartsen in hun rol als sociaal-medicus, en lijkt daarmee het bestaan van verschillende belangen te ontkennen. De regiodirecteur vervult hierbij een bevestigende rol. Ze steunt de districtmanager geregeld (“precies”), ook wanneer ze zelf eerder een ander inhoudelijk standpunt heeft ingenomen. Zo bevestigt ze de uitspraak van de districtmanager “Er zijn geen redenen waarom het niet kan”, terwijl ze net daarvoor heeft aangegeven: “er zijn net zo veel argumenten waarom het niet kan, als waarom het wel kan”. In deze episode neemt en krijgt de districtmanager van haar regiodirecteur achter de schermen meer definitiemacht dan op het podium van hun coalitie. Ten tweede definiëren de districtmanager en de regiodirecteur achter de schermen gezamenlijk een situatie die volledig naar hun hand is te zetten. In de vorm van een duet, ritmisch en op luide toon, vertellen ze elkaar dat verzekeringsartsen die niet streven naar productieverhoging uit de organisatie verwijderd zullen worden. Tijdens het publieke optreden, op het moment dat de spanning hoog is opgelopen, presenteerde de regiodirecteur disciplinering van verzekeringsartsen als finale oplossing. Nu zonder publiek, met de secretaresse opnieuw als non-persoon, overtreffen de districtmanager en de regiodirecteur deze publieke finale. In dit onderonsje moeten verzekeringsartsen aan tijdigheid en productie minstens evenveel belang hechten als aan medische zorgvuldigheid (“Of het is meebewegen”) anders worden ze ontslagen: “NIET BEWEGEN BETEKENT MOVEN”, “Anders bieden we ze een outplacementtraject aan”, “dan nemen we

De anderen komen weer binnen. Regiodirecteur Roos hervat het formele overleg. 92

93

botsende belangen

bureaucratische drama’s

afscheid van ze met een warme hand en een bos bloemen”. Om verzekeringsartsen in hun richting te bewegen, tonen ze weinig initiatief. ‘Niet meebewegen’ definiëren ze als een probleem voor de organisatie, maar ook voor de verzekeringsarts zelf: “dat je hier nooit gelukkig kunt worden”, “Want wij blijven sleuren”. Hoe ze willen ‘sleuren’, in beweging willen krijgen, wordt in deze scène niet duidelijk. Wel geeft de regiodirecteur aan dat het niet lang zal duren: “dit kost DIJKEN energie, en het heeft nog een verkeerde voorbeeldfunctie ook. Dus daar gaan we niet veel energie in steken hoor”. Ze schetsen een situatie waarin ze niet veel pogingen willen doen om verzekeringsartsen bedrijfsmatig te vormen. Dit kan (opnieuw) geduid worden als het vermijden van een dialoog. Als een poging de onontkoombare strijd met verzekeringsartsen te vermijden door ze als tegenstander te verwijderen. Zelf suggereren ze overigens wel de strijd met verzekeringsartsen (direct) aan te gaan. Zo zegt de districtmanager in deze laatste scène nog eens expliciet “ik ga het gevecht aan”. De regiodirecteur schrijft daarna de overwinning van het gevecht al toe aan het efficiëntiebelang. Ze definieert een negotiated order die machtsverlies voor sociaal-medische belangenbehartigers betekent, wanneer ze stelt dat verzekeringsartsen “vergeten dat ze nu echt aan het kortste eind beginnen te trekken, er waait nu een andere wind dan in het verleden”. De districtmanager lijkt hiervan niet overtuigd, aangezien zij zowel op het podium als ook hier achter de schermen de stafarts als noodzakelijk middel in de machtstijd benoemt: “die heb je natuurlijk ook nodig, want anders krijg ik het nooit voor elkaar”. Een definitie waarin de regiodirecteur in dit onderonsje meegaat: “In dat opzicht moeten staf en lijn natuurlijk heel goed gezamenlijk optrekken”. De tijdigheidcoalitie wikkelt de tragiek van haar publieke voorstelling dus af in de vorm van een zelfbevestigend duet zonder publiek. De tijdelijke coalitiegenoten proberen elkaar en zichzelf te overtuigen van hun kracht en macht ten aanzien van de verzekeringsartsen. Ze scheppen het beeld dat de (gegeneraliseerde) verzekeringsarts is te vormen naar hun winnende belang of, wanneer dit niet lukt, verwijderd kan worden. Op dit moment (re)produceren zij de mythe van beheersbaarheid als onderdeel van de rol van nieuwe publieke manager. De districtmanager, die deze vorming of verwijdering vooral zal moeten klaarspelen ten opzichte van de verzekeringsartsen, krijgt van de regiodirecteur een peptalk. Ze geeft haar nieuwe stimulans om de concrete praktijk van polarisatie het hoofd te bieden.

In de onderzochte sociale interacties van districtmanagers wordt in deze arena geprobeerd, als onderdeel van de rol van nieuwe publieke manager, een mythe van beheersbaarheid in stand te houden. Zo wordt in de episode in dit hoofdstuk, in fysieke afwezigheid van verzekeringsartsen, een situatie gedefinieerd waarin de (gegeneraliseerde) verzekeringsarts te vormen is of, wanneer dit ook door middel van disciplinering niet lukt, verwijderd kan worden. Deze definitie veronderstelt de maakbaarheid van het sociale, wat overigens in veel organisaties een dominante opvatting is over organiseren. In een veronderstelling van maakbaarheid hebben de betrokkenen in deze episode vooral oog voor rationele processen. Terwijl een organisatie in de dagelijkse, weerbarstige praktijk een tijdelijke uitkomst is van zowel rationele als non-rationele en toevallige processen. In dit licht is organiseren het afstemmen van de logica van de productie op de logica van het sociale (Verweel 2000, zie bijvoorbeeld ook Giddens 1999). De betrokkenen in deze episode neigen ertoe de meer non-rationele, sociale organisatieprocessen te negeren. Processen waarin en waarop zij wel (moeten) reageren. In de onderzochte sociale interacties wordt op zaken als chaos, onzekerheid en gevoelens van onmacht hoofdzakelijk gereageerd met een verscherping van de tegenstellingen. Deze verscherping van de belangentegenstelling bevestigt voor districtmanagers dat zij een moeilijke opgave hebben. Want ondanks (en dankzij) de pogingen om de mythe van beheersbaarheid in stand te houden, wordt in de onderzochte sociale interacties van districtmanagers een werkelijkheid gecreëerd waarin het verzekeringsgeneeskundig handelen voor niet-medische managers zowel onbeheersbaar als schadelijk als onontkoombaar is. Dan hebben de districtmanagers geen benijdenswaardige uitgangspositie in de arena, waarin de op elkaar aangewezen belangenbehartigers met hun mythes van beheersbaarheid en onbeheersbaarheid star tegenover elkaar lijken te staan.

Wanneer districtmanagers en verzekeringsartsen de rollen volledig opvoeren, die vooral politiek

De districtmanagers anticiperen op deze (in hun eigen sociale interacties gedefinieerde) uitgangspositie door verzekeringsartsen te vermijden. In de onderzochte sociale interacties wordt geprobeerd de verzekeringsartsen weg te definiëren, als probleem en als oplossing. Zodat de strijd met verzekeringsartsen via andere medewerkers kan worden gevoerd (zie bijvoorbeeld ook de episode Op oorlogspad in hoofdstuk vijf). Dit betekent dat een dialoog met verzekeringsartsen uit de weg wordt gegaan. Het is mogelijk dat de districtmanagers de belangentegenstelling als zo groot definiëren, dat het voeren van een dialoog niet zinvol lijkt, vooral om hun vermijdende gedrag ten opzichte van verzekeringsartsen te legitimeren. Om hun gevoelens van onmacht te verbergen. In deze episode is immers duidelijk zichtbaar dat polariseren de mogelijkheid biedt om de tegenspeler, in dit geval ‘de’ (gegeneraliseerde) verzekeringsarts, te definiëren als de zondebok. Die kan dan gemakkelijk aangewezen worden als ‘de veroorzaker van het ongemak in de relatie’ (Ramondt & Scholten 2005: 13).

en juridisch voor hen worden gecreëerd, ontstaat een conflict. Dan is sprake van een botsing tussen enerzijds de efficiëntiebelangen van de gewenste nieuwe publieke manager en anderzijds de sociaal-medische belangen van de onontkoombare sociaal-medicus. Een belangentegenstelling die bovendien in de context van sociale interacties van districtmanagers polariserend wordt

In deze episode treffen de op elkaar aangewezen behartigers van efficiëntiebelangen en van sociaal-medische belangen elkaar niet fysiek. Dit is het gevolg van mijn selectie van scènes die zich afspelen tijdens een regionaal managementoverleg, zonder verzekeringsartsen.

Oplossing wordt deel van het probleem

3.6

Districtmanagers worden in de selectiebureaucratie UWV aangenomen als oplossing voor een gebrek aan bestuurlijke greep op verzekeringsartsen. Zij dienen, in hun formele functie als middenmanager, tegenstrijdige belangen met elkaar te verbinden ten behoeve van het selectieproces. In de onderzochte sociale interacties van districtmanagers is echter nauwelijks sprake van een verbinding tussen belangen (of tussen bijvoorbeeld visies, verwachtingen of actie). De tegenstelling krijgt in de alledaagse praktijk eerder de vorm van een patstelling.

94

uitgevoerd. Deze krachtige belangenbotsing waarin districtmanagers en hun coalitiegenoten tot roluitvoering moeten komen, kan als een arena worden geduid. In de analogie van theatrale processen vinden hun sociale interacties plaats binnen een strijdperk waarin op elkaar aangewezen belangenbehartigers elkaar treffen.

95

bureaucratische drama’s

Onder het begrip mythe versta ik, in navolging van Fredrick Bailey (1977: 7), een vereenvoudigde representatie van een complexe werkelijkheid die ‘tells what one should desire (…) and how to get it’. Een mythe biedt ondermeer waarden, betekenissen, strategieën en vormen van sociaal organiseren, aan de hand waarvan iemand de werkelijkheid ziet. Bailey geeft in de analyse van sociale interacties de voorkeur aan het begrip mythe – boven bijvoorbeeld collectieve representatie, cultuur of een cognitief schema – omdat het begrip van Griekse oorsprong betrekking had op het gesproken woord; ‘an interest in face-to-face politics leads to a compelling curiosity about that which is not or cannot be codified, with communication which pass from the mouth to the ear, which frequently are kept behind the scenes’ (idem). Kortom, in sociale interacties helpen ongeschreven hulpmiddelen om de werkelijkheid van betekenis te voorzien. Door hun ongeschreven karakter kunnen ze meer impliciet blijven en is er meer ruimte voor onderhandeling, dan wanneer ze geschreven of op andere wijze openbaar zijn.

84

Ook in de volgende episodes en de rest van de observaties zijn verzekeringsartsen, inclusief de stafarts, echter nauwelijks fysiek aanwezig. Het vermijden van een dialoog is zo sterk dat verzekeringsartsen in de onderzochte sociale interacties de grote afwezige zijn. Vermijden leidt echter niet tot verdwijnen. Het is in de episode in dit hoofdstuk opvallend dat de aanvankelijke kwestie, het openen van post van verzekeringsartsen door niet-medici, in de loop van de episode uit beeld raakt. Het is de verhouding met de verzekeringsartsen die hier centraal komt te staan. 85

Tijdens de observaties zetten districtmanagers op diverse momenten expliciet de suggestie van beheersing in. Districtmanager Maud reageert bijvoorbeeld in een informeel overleg, over een tekst die naar het hoofdkantoor gestuurd moet worden met beheersingsmaatregelen in het kader van een ‘kwaliteitsvisie’, met: “Ik heb een tekstvoorstel. (…) Dat klinkt heel actief, maar zegt geen flikker”.

86

Ten tijde van de observaties speelt manager Pam zowel de rol van plaatsvervangend districtmanager, in het regionale managementoverleg dat centraal staat in deze episode, als van operationeel manager op haar vestiging. Hierdoor zal zij mogelijk meer contact met verzekeringsartsen hebben dan districtmanagers op vestigingen waar daarnaast ook een operationele manager werkzaam is. Deze afwijking neem ik mee in de duiding van haar handelen in deze episode.

87

In de selectiebureaucratie UWV duidt de term referentiewerkprocessen in het bijzonder op uniformering, normering en (elektronische) standaardisering van uitvoeringsprocessen. Dit gaat om processen zowel binnen UWV als tussen UWV en zijn zogenoemde ketenpartners, organisaties waarmee het (elektronisch) gegevens van cliënten uitwisselt. Het vormen en hanteren van referentiewerkprocessen getuigt van een mechanische benadering. Geprobeerd wordt alle onderdelen van de uitvoering van elkaar te onderscheiden, met als doel het doorgronden en optimaliseren van de structuur. Dit vertoont gelijkenis met het perspectief dat Frederick Taylor in 1911 introduceerde, het scientific management, waarin vooral time-andmotion studies moesten zorgen voor productiviteitsverhoging op de werkvloer. Het gebruik van de arenametafoor ontleen ik aan Fredrick Bailey. Hij refereert met het concept arena aan strijdige ‘myths which people have about how decisions are taken (...) which strategies will be appropriate’ (1977: 88). Een arena is dan een regulerend knooppunt waarin sociale verhoudingen tijdelijk stollen. Zodat in sociale interacties besluiten genomen kunnen worden, ondanks strijdige veronderstellingen. In zijn studie naar organisatieprocessen op een universiteit laat Bailey bijvoorbeeld mooi zien hoe in de academische arena vier mythen kunnen worden onderscheiden. Het zijn mythen die elk een andere strategie als juist veronderstellen voor het verdelen van schaarse bronnen, zoals directiefuncties, beurzen en onderzoeksgeld. In de ene mythe dienen ze verdeeld te worden door middel van rationele bureaucratische procedures. In de andere mythen dient dit vooral te gebeuren door middel van competitie, of door conflicten met veel machtsvertoon, of juist door het onderhouden van een netwerk van persoonlijke relaties (1977). Het concept arena is verder uitgewerkt door onder andere Paul Verweel. Hij definieert een arena als tegengesteld aan ‘een speeltuin waarin het spel steeds vanuit gelijke startsituaties en met dezelfde middelen opnieuw gespeeld kan worden’, want het is ‘een (soms genadeloze) competitie waarin eerdere ontmoetingen verdisconteerd zijn in de positie, de status en soms zelfs de structuur van het strijdperk’ (1987: 98-99). Dit betekent dat spelers het strijdperk niet alleen verlaten als winnaar of verliezer maar al in ongelijkheid de arena betreden. In zijn studie naar organisatieprocessen op een universiteit laat Verweel zien dat een arena wordt vormgegeven door tijdelijk gestolde verhoudingen tussen partijen en praktijken, terwijl de arena op hetzelfde moment die verhoudingen sterk beïnvloedt. Ook Arie de Ruijter hanteert op overtuigende wijze het concept arena om dagelijkse interacties te duiden als een machtsstrijd waarin mensen op elkaar aangewezen zijn. Hij benadrukt in het bijzonder de gelaagdheid van een arena, waarmee hij doelt op ‘het gegeven dat niet alle processen in de arena direct zichtbaar zijn. Bepaalde zaken onttrekken zich aan het oog van toeschouwers en strijders’ (2000: 12). Dit pleit voor het maken van onderscheid in organisatiestudies tussen de interactiegebieden op het podium, achter de schermen en, zo mogelijk, in de kleedkamer.

88

96

97

89

90

91

Het gaat hier om de verzekeringsgeneeskundige standaard ‘Beheer gegevens vallend onder het medisch beroepsgeheim van de verzekeringsarts’ (Landelijk instituut sociale verzekeringen 1998). In deze standaard staat vermeld dat ‘de verzekeringsarts de wettelijke verantwoordelijkheid voor zijn medisch beroepsgeheim moet kunnen dragen’. Het medische beroepsgeheim heeft betrekking op ‘alle [medische en niet-medische] gegevens die de verzekeringsarts uit hoofde van de uitoefening van zijn beroep aangaande een cliënt bekend worden alsmede zijn conclusies’. Over medische dossiers wordt in de standaard nog expliciet opgemerkt: ‘[alle gegevens die onder beroepsgeheim vallen] dienen dan ook uitsluitend aan de verzekeringsarts geadresseerd te worden en buiten de administratie gehouden te worden’. De verzekeringsgeneeskundige standaard, die sinds 1998 deel uitmaakt van de verzekeringsgeneeskundige praktijk, is op juridische basis ontwikkeld. Het is geschreven door zes verzekeringsartsen en uitgegeven door een voorganger van UWV. Het is dus een formeel document, op het podium van de organisatie. Het blijft in dit onderzoek overigens onduidelijk of het formele argument van de verzekeringsgeneeskundige standaard, dat alle verzekeringsgeneeskundige gegevens buiten de administratie moeten worden gehouden, hier daadwerkelijk de reden is voor verzekeringsartsen om hun medische dossier niet langer elektronisch op te slaan. Het is niet ondenkbaar dat het argument het voor (een deel van) de verzekeringsartsen gemakkelijker maakt om hun werk af te schermen voor hun districtmanager. Deze onduidelijkheid doet echter niets af aan de constatering dat de directie arbeidsgeschiktheid van UWV, en de regiodirecteur en districtmanagers in dit onderzoek het formele, want juridische argument in de hier beschreven belangenstrijd negeren. Referentiewerkprocessen dienen ondermeer te leiden tot het uniformeren van uitvoeringsprocessen (zie ook noot 87 op de vorige pagina).

geloof in het getal hoe worden situaties gedefinieerd?

4

Om meer greep op verzekeringsartsen te krijgen, wordt in de selectiebureaucratie UWV de functie van districtmanager geïntroduceerd, evenals organisatieprincipes als integraal management en contractmanagement.92 Districtmanagers worden aangenomen als behartiger van efficiëntiebelangen, expliciet niet als inhoudsdeskundige (zie ook hoofdstuk drie). Daarbij dienen zij de nadruk te leggen op cijfermatige controle en verantwoording. In de eerste paragraaf ga ik in op politieke en organisatorische verwachtingen over cijfers als panacee. Deze nadruk op cijfers heeft in de onderzochte sociale interacties van districtmanagers veel invloed op het definiëren van de situatie. In de rest van dit hoofdstuk construeer ik, aan de hand van de episode Veredelde productiebaas, hoe deze werkelijkheidsbeelden in continue onderhandeling worden gevormd. Beelden op basis waarvan districtmanagers pogingen doen tot digitale beheersing van de analoge verzekeringsgeneeskundige praktijk.

Transparantie op het podium

4.1

In de context van de onderzochte interacties van districtmanagers worden cijfers, als getallen die een prestatie uitdrukken, beschouwd als oplossing voor veel verschillende problemen. In het politieke debat van de afgelopen jaren is het efficiëntiebelang dominant. Ook als het gaat om sociaal beleid op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, evenals de praktische uitvoering daarvan. Vanuit bedrijfsmatig perspectief is dit een problematisch terrein. Ik maak daarbij onderscheid tussen drie grote problemen: de mogelijke stijging van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, de toegankelijkheid van het sociale zekerheidsstelsel, en het zogeheten inefficiënt en ineffectief functioneren van de selectiebureaucratie. Oplossingen voor deze problemen worden in het politieke debat ook hoofdzakelijk vanuit bedrijfsmatig perspectief geformuleerd. Cijfers spelen daarbij een prominente rol. Ik benoem in deze paragraaf kort deze op cijfers gerichte problemen en oplossingen (zie ook de subparagrafen 2.3.2 en 2.3.3).

98

99

geloof in het getal bureaucratische drama’s

episode

Veredelde productiebaas Voorgeschiedenis De directie arbeidsgeschiktheid van UWV roept tijdelijke teams van uitvoerenden in het leven, zogeheten ‘achterstandteams’. De teams gaan achterstallige herbeoordelingen WAO uitvoeren. Dit gaat om het beoordelen van de arbeidsgeschiktheid van cliënten met een WAO-uitkering, als wettelijke verplichting die moet plaatsvinden een en vijf jaar nadat het recht op de uitkering is toegekend. Deze beoordelingen worden tot ‘achterstand’ gerekend als ze dertien weken na de wettelijke datum niet zijn uitgevoerd (tot die tijd behoren ze tot ‘voorraad’). Districtmanagers hebben eerder van de directie de opdracht gekregen om alleen capaciteit in te zetten voor herbeoordelingen wanneer alle andere controles en beoordelingen in de regio (op tijd) zijn uitgevoerd. Hierdoor, in combinatie met een erfenis van achterstanden, moeten tienduizenden cliënten wachten op de herbeoordeling van hun recht op WAO. De achterstandsteams moeten hierin verandering brengen. CAST MAX

Districtmanager

OSCAR

Operationeel manager

PAUL

Regionaal controller (financieel beheer)

RUTGER

Regiodirecteur

THEO

Teamleider kwaliteit (cijferproducent)

TOM

Collega-districtmanager van Max

WIM

Collega-districtmanager van Max

SCÈNES

‘Dat kan gewoon niet’

p. 102

SCÈNE II

‘Ik denk dat jij daar ook mee zit?’

p. 104

SCÈNE III

‘Wat heeft Wim eigenlijk opgegeven?’

p. 106

SCÈNE IV

‘Ik heb uit het systeem weten op te maken’

p. 112

SCÈNE V

‘Zeker weten doe ik het niet’

p. 114

SCÈNE VI

‘Als je nou eens op zevenhonderd gaat zitten?’

p. 116

SCÈNE I

100

Ten eerste betekent een nadruk op een bedrijfsmatig perspectief dat maatschappelijke problemen vooral gedefinieerd worden in termen van financiële stromen. Daarom wordt, sinds Nederland in 1991 bijna een miljoen arbeidsongeschikten telt, een stijging van het aantal uitkeringsgerechtigden en de daarmee verbonden kostenstijging in politieke kringen als de kern van ‘het WAO-probleem’ gedefinieerd. Oplossingen worden vooral gezocht in een verlaging van de cijfers, namelijk een daling van het aantal uitkeringsgerechtigden, ondermeer door aanscherping en strenger uitvoeren van de selectiecriteria, en van de uitkeringshoogte. Ten tweede verliezen noties over sociale rechten aan kracht in een bedrijfsmatig vertoog. In grote lijnen kan gesteld worden dat het sociale zekerheidsstelsel dan minder als de oplossing van maatschappelijke problemen en meer als de oorzaak ervan wordt beschouwd. Een politieke oplossing is verzakelijking van het sociale stelsel. Daarbij wordt geprobeerd veel verantwoordelijkheid te delegeren naar individuele werknemers en werkgevers; principes als marktwerking en privatisering worden geïntroduceerd. Voor uitvoerenden in de selectiebureaucratie dient het accent te verschuiven van inhoudelijke deskundigheid en autonomie naar cijfermatige beheersing en verantwoording. Ten derde ligt het in een bedrijfsmatig perspectief voor de hand om te streven naar voortdurende economische groei. In politieke processen wordt geprobeerd de overheid te beschouwen en te besturen als een zakelijk bedrijf, aan de hand van begrippen als tijdigheid, productiviteit en prestatie-indicatoren. In dit licht is de selectiebureaucratie, net als vele andere publieke organisaties, inefficiënt en ineffectief te noemen. Oplossingen worden gezocht in een groot aantal ingrijpende wijzigingen, waaronder verkleining van de afstand tussen politiek en uitvoering. De minister van SZW stelt vanaf 2002, in de rol van opdrachtgever, de beleidsmatige en financiële kaders van de selectiebureaucratie vast en maakt jaarlijks afspraken over prioriteiten, prestatienormen en te leveren verantwoordingsinformatie. Kortom, in de politiek van de afgelopen jaren overheerst de verwachting dat cijfermatige controle en verantwoording leidt tot een daling van overheidsuitgaven aan ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, tot een beperkter sociaal stelsel, en tot een doelmatige selectiebureaucratie. Daarbij is de veronderstelling dat cijfermatig inzicht in de uitvoering van sociaal beleid leidt tot ‘transparantie’ in het publieke domein. Zodat processen achter de schermen zichtbaar worden op het podium. Cijfers moeten duidelijk maken wat goed gaat en wat beter kan, ten opzichte van anderen. Transparantie kan vanuit bedrijfsmatig perspectief beschouwd worden als een stimulans zowel voor het nemen van verantwoordelijkheid, als voor voortdurende verbetering achter de schermen. Bovendien is het een manier om de buitenwereld op het podium van de organisatie te laten zien dat voordurend aan (de intentie tot) verbetering wordt gewerkt. Ook in de selectiebureaucratie zijn de laatste jaren de verwachtingen over het belang en de productiemogelijkheden van cijfers toegenomen. Dit is voor een belangrijk deel ‘the lip service paid to “economic thinking”’ (Czarniawska 1997: 137), het gedachtegoed dat zo helder belicht wordt door politieke schijnwerpers. Het gaat dan in het bijzonder om de politieke accentverschuiving van inhoudelijk naar zakelijk, zoals zichtbaar in de doelmatigheidafspraken die de directie arbeidsgeschiktheid van UWV jaarlijks moet maken met de minister van SZW.

101

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Dat kan gewoon niet’ scène I

Districtmanager Max zit aan het einde van de dag achter zijn pc en bekijkt gedurende een half uur de elektronische berichten die hij deze middag heeft ontvangen. Hij heeft, net als de andere districtmanagers in de regio, een bericht gekregen van regionaal controller Paul met de vraag: Kan je op korte termijn aangeven hoeveel eerste en vijfdejaars herbo’s

De digitalisering van het primaire selectieproces draagt echter ook bij aan een sterk geloof in getallen. Technologische ontwikkelingen gericht op het digitaliseren van gegevens hebben het mogelijk gemaakt om de complexiteit van alledag om te zetten in cijfers (zie ook subparagraaf 2.5.2). Daarnaast speelt een erfenis van onvoldoende presteren een rol. Het verzekeringsgeneeskundig handelen wordt in de selectiebureaucratie al jaren als ‘onvoldoende’ bestempeld. Dit geldt zowel voor kwantitatieve aspecten, waaronder het aantal beoordelingen dat op tijd wordt uitgevoerd, als voor de sociaal-medische kwaliteit (zie ook subparagraaf 2.5.3). Door de combinatie van politieke verwachtingen en afspraken, de digitalisering van het selectieproces en een erfenis van onvoldoende presteren, ontstaat in de organisatie een grote druk om (cijfers van) prestaties te verbeteren.

[herbeoordelingen WAO] je kunt leveren aan achterstandsteams. Districtmanager Max kijkt vervolgens op zijn pc in het elektronische productregistratiesysteem e-Pro. MAX

Ik zit even, eh, te spieken. (hij noemt gedurende een paar minuten allerlei codes en getallen)

Dat is dus het vervelende, kijk. Ik kijk even vanwege die vraag die ik… – verontwaardigd – Of ik even aan wil geven wat de achterstanden zijn.

Dat kan gewoon niet. – stilte –

De opgave kunnen doen van het aantal door externen af te handelen eerste en vijfdejaars herbo’s…. Nou ik, eh... Wet finger work. – stilte –

Eens nadenken wat voor antwoord ik daarop zal geven morgen. Districtmanager Max sluit registratiesysteem e-Pro en de pc af en gaat naar huis.

102

Beheersen van een virtuele werkelijkheid

4.2

De grote druk om (cijfers van) prestaties te verbeteren, betekent voor districtmanagers ondermeer dat zij thuis moeten zijn in diverse elektronische registratiesystemen. Tijdens de observaties zitten zij verschillende keren per dag achter hun pc. Ook voeren ze bijna dagelijks technisch overleg met hun cijferproducent, een rol die wordt uitgevoerd door een teamleider kwaliteit of een managementassistent.93 De episode die in dit hoofdstuk centraal staat, begint met een vraag naar een getal en eindigt na een zoektocht van enkele dagen met het antwoord hierop. In de eerste scène ontvangt districtmanager Max, net als de andere districtmanagers in zijn regio, een e-mail van de regionale controller. De controller vraagt of hij ‘op korte termijn [kan] aangeven hoeveel eerste en vijfdejaars herbo’s je kunt leveren aan achterstandsteams’. Dit gaat om wettelijke herbeoordelingen WAO die niet op tijd zijn uitgevoerd en nu kunnen worden uitbesteed aan tijdelijke teams die de landelijke directie arbeidsgeschiktheid van UWV hiervoor speciaal laat samenstellen (zie ook de voorgeschiedenis van deze episode op p. 100). De districtmanager kijkt meteen na het lezen van het bericht langdurig op zijn pc in het elektronische productregistratiesysteem e-Pro. Hierin kan hij het antwoord op de vraag niet vinden. Hij voelt zich in het nauw gedreven. Zo zegt hij verontwaardigd (uit zichzelf tegen de onderzoeker): “Of ik even aan wil geven wat de achterstanden zijn. Dat kan gewoon niet”. Omdat de vraag via de e-mail gesteld wordt, zwart op wit en op het podium van de regio, kan hij er echter niet omheen. Om de vraag te beantwoorden zal de districtmanager een tijdelijke coalitie vormen. Daarin geeft hij zichzelf de rol van regisseur. Het registratiesysteem e-Pro krijgt in de eerste scène de rol van souffleur. In het klassieke theater is dit de persoon die een speler zijn tekst voorzegt of toefluistert tijdens repetities en de voorstelling. Dit is precies wat het systeem voor de districtmanager moet doen: voor het formuleren van een antwoord wil hij “even spieken”. We zullen overigens zien dat de rol van het elektronische productregistratiesysteem groter wordt in deze episode, in de zoektocht naar het antwoord.

103

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Ik denk dat jij daar ook mee zit?’ Het wekelijkse regio-MT, een regionaal managementoverleg, is een uur geleden begonnen.

scène II

Het agendapunt ‘Actielijst’ wordt besproken en regiodirecteur Rutger neemt het woord. RUTGER

Actiepunt ‘Knelpunten aangeven rond achterstanden’. Nou die zijn in onze gesprekken aan de orde geweest hè. En er is nog een uitvraag geweest van ‘wat gaan we zelf doen en wat leveren we aan die achterstandsteams?’. Ik weet niet of daar nog misverstanden over zijn, over die uitvraag? Maar volgens mij heb ik het er in bijna elk contractgesprek over gehad hè? – stilte –

Waar komt het eigenlijk op neer? Je regelt het zelf, of je zegt ‘ik kan het niet zelf regelen, die heronderzoeken [WAO]’. Maar dan moet je nu opgeven dat je ze niet zelf kunt regelen (…) en moet je ze [dossiers] uiteindelijk ook leveren. (…) Anders richten we achterstandsteams in zonder dat er input is. Nou, dat zal nooit voorkomen hoor maar… Daar is nu de laatste uitvraag nog een keer voor gedaan. MAX PAUL MAX

Ik zal dat bilateraal met jou nog even kortsluiten. Ja. Heb je ze [cijfers] nu bij je dan? Ik heb helemaal niets bij me. Ik weet wel wat mijn achterstand… Kijk, dat is het vervelende. En ik. Ja. – stilte –

NOU, ik vind het vervelende… En ja. Ik, ik… Ik denk dat jij daar ook mee zit? Kijk dat wij er nog niet in geslaagd zijn om die eerste en vijfdejaars herbo’s apart uit het systeem te krijgen. (…) – hij klinkt opgewonden – NOU het moet volgens mij gewoon kunnen. Want we brengen die codes uit het elektronische dossiersysteem in e-Pro [het productregistratiesysteem] dus het moet er op de een of andere manier uit kunnen komen. En dan nog halen we ze er NIET UIT. Jij OOK NIET? WIM

We hebben wel eens een poging gedaan inderdaad. Maar dat betekent dat je elke maand…

MAX

> Maandelijks moet je die dingen zien. En dat is ook een beetje… Maar goed… Ik heb zo meteen dus…

RUTGER

Juist.

WIM

Van mij moet je nog antwoord krijgen, maar dat wordt vrijdag. (…)

TOM

> Ik heb ze gisteren gemaild.

PAUL

JA. Ik heb ze gezien. – stilte –

MAX RUTGER

– verzuchtend – JAHA.

Right? Dat staat vast.

Nadat de districtmanager de vraag heeft ontvangen en in het elektronische productregistratiesysteem heeft gekeken, gaat hij naar huis. De volgende ochtend begint zijn werkdag met een wekelijks regionaal managementoverleg, waarin de vraag ter sprake komt. In deze tweede scène komt de districtmanager niet uit zijn benauwde situatie. De regiodirecteur benadrukt nog eens dat een antwoord op korte termijn gegeven moet worden. Bovendien laat hij weten dat het antwoord niet vrijblijvend is: “moet je nu opgeven dat je ze niet zelf kunt regelen (…) en moet je ze [dossiers] uiteindelijk ook leveren”. Een poging van de districtmanager om, op dit podium van de regio, zijn antwoordprobleem om te zetten in een gezamenlijke probleemdefinitie over het leveren van cijfers, lukt ook niet. Hij vraagt zijn collega-districtmanager Wim ten overstaan van de groep en op de man af: “ik denk dat jij daar ook mee zit?” en “dan nog halen we ze er niet uit vandaan. Jij ook niet?”. De collegadistrictmanager krijgt overigens weinig ruimte om te reageren. Bij de eerste vraag geeft de districtmanager hem geen tijd voor een antwoord, bij de tweede vraag valt hij hem tijdens het antwoorden al snel in de rede. Wellicht kan of wil de districtmanager niet goed luisteren door zijn frustratie (hij klinkt opgewonden en praat luider). Geen van de collega-districtmanagers gaat mee in de probleemdefinitie van de districtmanager. Een van hen ontkent deze zelfs door te melden dat hij “gisteren” al geantwoord heeft, waarop de districtmanager alleen verzuchtend reageert met: “JAHA”. De districtmanagers hanteren hier dus verschillende werkelijkheidsbeelden, waardoor zij elk hun eigen tijdelijke antwoordcoalitie moeten vormen. De districtmanager problematiseert in deze scène dat bij een elektronisch registratiesysteem cijfers er niet “uit kunnen komen”. In dit onderzoek wordt echter ook, in het bijzonder door (staf) verzekeringsartsen, geproblematiseerd dat niet alle cijfers ‘erin kunnen komen’. Wanneer een verzekeringsgeneeskundige handeling niet past binnen de gedefinieerde producten, bijvoorbeeld een telefonisch uitgevoerde ziekteverzuimcontrole (zie in hoofdstuk zes de episode Het geloof geven p. 158), kan deze niet worden geregistreerd. Omdat de handeling niet is terug te vinden in het prestatieoverzicht van de betreffende verzekeringsarts, kan hij niet bewijzen dat hij iets heeft gedaan. Een van de gevolgen van het digitaliseren van verzekeringsgeneeskundig handelen voor de beelden over sociaal-medische controles en beoordelingen, is namelijk dat een lezer van prestatiecijfers de neiging heeft om handelingen die niet door een cijfer of code ge(re)presenteerd worden, te beschouwen als ‘niet bestaand’. Zodra de districtmanager na het regionale managementoverleg tijd heeft, maakt hij gedurende tien minuten berekeningen op het whiteboard in zijn kamer. Dit doet hij op basis van veel verschillende cijfers en codes uit het productregistratiesysteem e-Pro. Daarbij zucht hij regelmatig, omdat hij de cijfers te weinig gedifferentieerd vindt. Technische problemen die de districtmanager ook in zijn sociale interacties in deze episode voor het voetlicht brengt. Zo geeft de districtmanager in de tweede scène blijk van zijn onvrede over de weinig specifieke periodes waarop de cijfers betrekking hebben: “Maandelijks moet je die dingen zien”. Ook problematiseert hij in deze scène een gebrek aan onderscheid in typen beoordeling: “die eerste en vijfdejaars herbo’s apart uit het systeem te krijgen”.

– hij begint over het volgende agendapunt –

104

105

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Wat heeft Wim eigenlijk opgegeven?’ Districtmanager Max belt regionaal controller Paul en wordt met hem doorverbonden. MAX

Hé hallo. Even over die eerste en vijfdejaars herbo’s hè. Denk maar even mee. Ik heb… Nu liggen er zo’n 2800 herbogevallen. In totaal. Eh, dat is volgens mij, eh, even kijken… (hij rekent Paul langdurig voor terwijl hij naar zijn whiteboard kijkt)

scène III

Nou, hè, klopt dat nou helemaal? Wacht. Ik moet even in e-Pro [registratiesysteem] kijken. –hij draait zich om en kijkt op zijn beeldscherm– PAUL MAX

(…) Ja, we zetten ze wel elke maand erop, ja [uitgevoerde beoordelingen worden geregistreerd]. Dus ze komen wel boven water. (ze rekenen samen)

Ik heb zelf het gevoel, maar ik ben nog niet zeker van dat gevoel, dat die vijfdejaars herbo’s gewoon heel veel weggezette [uitgevoerde] zijn. Kijk dat achterstandsteam zou voor mij prima zijn als ze ook vervuilde dossiers willen doen. Dan kan ik er zo duizend aanleveren. PAUL MAX

(…) Ja volgens mij wel. Volgens mij gaan zij uit van de geschoonde dossiers, van de schone dossiers. En niet de vervuilde dossiers. (…) Als ik kijk naar de afgelopen maanden (hij rekent Paul uitgebreid voor). Ik kan niets zinnigs vertellen. Ik kan hooguit mijn vinger in de lucht steken en

roepen ‘ik kan er op enig moment vijfhonderd leveren, vijfdejaars’. PAUL MAX

(…) Ja, zet maar vijfhonderd neer. Kijk, en als ik vervuilde dossiers kwijt kan dan kunnen ze er zo duizend van me krijgen. En, daar ben ik veel meer mee geholpen. (…) Dan zit ik in dat geval op duizend, in zijn totaliteit. Wat heeft Wim [collega-districtmanager] eigenlijk opgegeven? (ze rekenen langdurig met allerlei cijfers van de vestigingen van collega-districtmanagers Wim en Tom. De vestiging van Max blijkt relatief veel achterstand te hebben) Heel raar.

PAUL MAX PAUL MAX

(hij praat lang)

Ja, het gaat om de vijfdejaars hè, omdat ik de eerstejaars met mijn bestaande personeel kan doen. (…) Ja, ik bedoel, wat is vervuiling? Vervuiling is in feite, dat zijn achterstandsdossiers. Een periode voordat ik kwam hebben ze alle (gecompliceerde herbeoordelingen) in een map gestopt. Dus er ging niets meer door naar de teams. Dus al die dingen waarbij mensen aangaven, waarbij iets speelde, die zijn weggezet. Op dat moment is er ook gezegd ‘alle nieuwe stromen gewoon de teams in’. Dus die [nieuwe] achterstand is aardig geminimaliseerd. Met tachtig procent.

PAUL MAX

(…) (…) Maar je moet wel kunnen monitoren. Je moet wel zien dat het echt effect heeft. Je moet het gewoon uit je systeem kunnen krijgen.

PAUL MAX PAUL MAX

Daarmee doelt hij vooral op een onderscheid tussen enerzijds eerstejaars herbeoordelingen die door medisch medewerkers kunnen worden uitgevoerd, dit noemt hij ‘schone’ dossiers, en anderzijds vijfdejaars herbeoordelingen waaraan een verzekeringsarts te pas moet komen, wat hij ‘vuile’ dossiers noemt (zie de derde scène, en scène VI p. 116). In deze derde scène, een telefoongesprek met de regionale controller, problematiseert hij daarnaast een gebrek aan onderscheid tussen voorraad en achterstand, dit wil zeggen tussen beoordelingen waarbij de wettelijke termijn van dertien weken nog niet en al wel is verstreken: “wat is ouder dan dertien weken?”. Ook spreekt hij hier over onzekerheid voor wat betreft een verschil tussen uitgevoerde en nog niet uitgevoerde beoordelingen: “dat gevoel, dat die vijfdejaars herbo’s [die geregistreerd staan als achterstand] gewoon heel veel weggezette [uitgevoerde] zijn”. Deze problemen van technische aard domineren de episode, waarbij nauwelijks plaats is voor andere, bijvoorbeeld professionele of relationele definities van de situatie. Sociale interacties waarin cijfers een belangrijke rol spelen, hebben in dit onderzoek überhaupt een weinig inhoudelijk karakter. Dit is het beste zichtbaar als het gaat om cijfers die de sociaalmedische kwaliteit van het verzekeringsgeneeskundig handelen moeten representeren.94 De districtmanagers gebruiken deze cijfers vooral om de ‘prestaties’ van hun vestiging te vergelijken met een landelijke norm, of met de cijfers van andere vestigingen. Ze willen weten hoe hun vestiging ‘scoort’ op het podium van de regio, en in het bijzonder op het podium van de organisatie. Interesse in de oorzaken of achtergronden van de cijfers, dus de processen achter de schermen van de vestiging, hebben zij nauwelijks.95 Barbara Czarniawska komt tot een vergelijkbare conclusie over budgetteren in de Zweedse sociale zekerheid. Zij stelt dat de cijfers in de lokale uitvoering niet aanzetten tot een dialoog: ‘budget processes did not have a dialogue character in the social insurance offices (...), budget-related texts replace conversation’ (1997: 136, origineel accent). Czarniawska laat zien dat als de budgetcijfers op papier komen, ze vergeleken worden en vervolgens in de la verdwijnen. Ook in dit onderzoek kan gesteld worden dat de cijfers die districtmanagers niet beschouwen als middel maar als doel, worden vergeleken en vergeten. Dit heeft tot gevolg dat de cijfers in registratiesystemen een inhoudelijke dialoog met (staf)verzekeringsartsen overschaduwen. Meteen na het rekenen op het whiteboard belt de districtmanager naar de regionale controller. De directie arbeidsgeschiktheid heeft de regiodirecteur de opdracht gegeven om uit te zoeken hoeveel herbeoordelingen een regio zal leveren aan de achterstandsteams. De regiodirecteur heeft vervolgens de regionale controller de rol van kassier gegeven, die de antwoorden moet innen. De directie, regiodirecteur en regionaal controller vormen zo samen een tijdelijke vraagcoalitie, ten opzichte van de districtmanagers die het antwoord moeten geven. De districtmanager geeft in het telefoongesprek, in de derde scène, voor het eerst antwoord: “zet maar vijfhonderd [herbeoordelingen WAO] neer”, en als ook complexe herbeoordelingen mogen worden aangeleverd: “zit ik in dat geval op duizend”. Omdat hij de regionale controller aanspreekt als deelnemer van de vraagcoalitie, die geen vrijblijvende antwoorden wenst, heeft deze interactie een formeel karakter.

(…) Ja? Oké. Goed. Hé, tot kijk hè. (…) Nee verder niets. Ja? Oké, prettige dag. Dag.

Districtmanager Max legt na een gesprek van twintig minuten de telefoon neer. 106

107

geloof in het getal

bureaucratische drama’s

In een latere scène zal de districtmanager dit bevestigen door te spreken van een belofte die hij gedaan heeft: “ik heb er vijfhonderd beloofd aan een achterstandsteam (…) en nog vijfhonderd” (scène IV p. 112). Door dit formele karakter speelt de scène zich af op het podium van de regio. Tegelijkertijd bevinden de spelers zich in de derde scène echter achter de schermen van de regio. Door de regionale controller niet alleen het antwoord mee te delen maar ook informeel met hem te overleggen, maakt de districtmanager hem deel van zijn antwoordcoalitie: “Denk maar even mee”, “klopt dat nou helemaal?”. De regionale controller luistert, stelt een aantal technische vragen, maar lijkt geen nieuwe informatie te bieden. Het formele antwoord komt na dit overleg overeen met de conclusie die de districtmanager voordien zelf al had getrokken. Naast de districtmanager en de regionale controller kent de tijdelijke antwoordcoalitie nog een belangrijke speler. Het elektronische productregistratiesysteem e-Pro krijgt van hen de rol van auteur. Zij beschouwen het registratiesysteem als de bron van cijfers die noodzakelijk zijn voor het beantwoorden van de vraag. Het systeem wordt dus gebruikt om een beeld van de werkelijkheid te creëren. Formeel is de verdeling van verantwoordelijkheden duidelijk in de antwoordcoalitie. Op het podium beslist de districtmanager: “ik kan (…) leveren”. Het wordt door alle betrokkenen van hem verwacht: ‘the capacity to make decisions is a necessary privilege for the manager’ (Law 1994: 65, origineel accent). De formele beslissing neemt de districtmanager op basis van een zoektocht naar keuzemogelijkheden en consequenties, achter de schermen van zijn tijdelijke coalitie. Dat hij daarbij het registratiesysteem raadpleegt, wordt in zijn technisch georiënteerde interacties als een geschikte manier beschouwd. John Law brengt een vergelijkbare praktijk in beeld waarin elektronische systemen worden gezien als een bron die managers zelfs moeten gebruiken om verantwoordelijk te kunnen handelen. Hij stelt dat als deze systemen ‘are not treated as an opportunity, then the (individual) is no longer acting responsibly’ (1994: 76).96 In dit werkelijkheidsbeeld, waarin van districtmanagers wordt verwacht dat zij met elektronische hulp beslissen, zijn cijfers uit registratiesystemen onvermijdelijk. Zelf beschouwen zij cijfers over de kwantitatieve aspecten van het verzekeringsgeneeskundig handelen, waaronder tijdigheid, productie en achterstand, ook als een noodzakelijk middel om hun verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken.97 Omdat het registratiesysteem in deze episode achter de schermen een grote rol speelt, is de verdeling van informele verantwoordelijkheid in de tijdelijke coalitie van de districtmanager minder duidelijk dan de formele. Ondersteunt het registratiesysteem de districtmanager die in overleg met de regionale controller tot een antwoord komt, of vertrouwen zij zo sterk op het registratiesysteem dat dit in feite het antwoord geeft? John Law schetst dit dilemma als volgt: ‘the more carefully he does (gather data), the more he depends on his information. And the more he depends on his information, the less autonomous his decisionmaking becomes’ (1994: 65). In de zesde en laatste scène (p. 116) van deze episode wordt overigens duidelijk dat het registratiesysteem e-Pro niet de beslissende stem heeft in het formuleren van het antwoord op de vraag naar het aantal uit te besteden herbeoordelingen WAO. De operationele manager krijgt hierin dan veel ruimte van de districtmanager.

108

Mechanisme van de glijdende schaal

4.3

Elektronische registratiesystemen spelen in de onderzochte praktijk een grote rol. Door digitalisering wordt de complexe, analoge praktijk van alledag omgezet in cijfers. Het is opvallend dat de districtmanagers en hun coalitiegenoten deze cijfers vooral gebruiken om de situatie te definiëren door ‘prestaties’ te vergelijken. Het vergelijken is dan een doel, meer dan een stimulans om de processen achter de cijfers grondig te verbeteren (dit komt ondermeer door het machtsvacuüm dat ik in hoofdstuk vijf construeer). Zoals ik eerder heb betoogd is vergelijking hun belangrijkste doel bij cijfers over kwalitatieve aspecten van het werk van verzekeringsartsen. Maar ook als het gaat om kwantitatieve aspecten vergelijken ze prestatiecijfers van verzekeringsartsen onderling, of die van de vestiging met een landelijke norm of met cijfers van andere vestigingen regelmatig. Door een (prestatie)cijfer te vergelijken met een ander cijfer, krijgt het betekenis. De manier waarop de districtmanagers hun prestatiecijfers van betekenis voorzien, beschouw ik als een glijdende schaal. Hoe lager het prestatiecijfer, hoe minder ambitieus het referentiekader dat zij hanteren. Het meest ambitieuze referentiekader voor prestatiecijfers wordt gevormd door landelijke normen. Veel prestatiecijfers zijn ten tijde van dit onderzoek echter niet zo hoog als de landelijke norm. Het niet behalen van een landelijke norm wordt in de onderzochte sociale interacties nauwelijks geproblematiseerd. In interviews expliciteren de districtmanagers dit. Ten eerste geven ze aan de landelijke productienorm niet reëel te vinden.98 Ten tweede vertellen ze dat ze door de regiodirecteur en de landelijke directie arbeidsgeschiktheid vooral aangesproken worden op prestatiecijfers die veel lager liggen dan landelijk of regionaal gemiddelde prestatiecijfers (zie ook de episode Op oorlogspad, in hoofdstuk vijf). Ten derde biedt het districtmanagers geen voordelen om bij ‘de top’ te horen, en wel nadelen. De enige onderzochte districtmanager zonder achterstand, op dat moment landelijk gezien een topprestatie, vreest dat zijn verzekeringsartsen zoveel (achterstand van) claimbeoordelingen WAO moeten gaan uitvoeren voor andere vestigingen in de regio, dat zijn eigen tijdigheidpercentage in gevaar komt.99 Een onderzoek onder Britse ziekenhuizen bevestigt deze bevinding. Het vergelijken van prestatiecijfers leidt in deze ziekenhuizen niet tot de verwachte excellence maar juist tot averageness. De managers van de ziekenhuizen scoren liever op verschillende gebieden gemiddeld, dan dat ze ergens in excelleren ten koste van andere prestaties (Llewellyn & Northcott 2005). Ten vierde kan het benoemen van een achterstand voordeel opleveren. Soms wordt achterstand namelijk beloond met geld voor extra capaciteit (zie ook het voorbeeld van districtmanager Maud op p. 111). Als prestatiecijfers lager zijn dan de landelijke norm, vergelijken districtmanagers de prestatiecijfers met die van andere vestigingen, of van andere verzekeringsartsen. Geen van de drie districtmanagers in dit onderzoek die met achterstanden te maken heeft, beschouwt het volledig wegwerken daarvan als haalbaar. Ze stellen zich daarom tot doel om een ‘acceptabele’ achterstand te realiseren. De definitie van acceptabel laten zij dan afhangen van de prestatiecijfers van andere vestigingen.100

109

geloof in het getal

bureaucratische drama’s

Wanneer ook deze vergelijking met andere vestigingen of andere verzekeringsartsen een relatief slechte waardering oplevert, kan vergelijking met prestatiecijfers uit het verleden nog voor tevredenheid zorgen. De districtmanagers geven in interviews aan dat zij hun huidige prestaties voornamelijk vergelijken met cijfers uit hun eigen verleden, omdat ze anders “gedemotiveerd” raken. Districtmanager Max definieert een achterstand van 2.800 dossiers op zijn vestiging achter de schermen bijvoorbeeld als: “Dat is wel te hoog. Maar we slagen er toch in om het niet verder uit te laten lopen. Dat vind ik winst”. Kortom, wanneer prestatiecijfers niet voldoen aan een landelijke norm en bovendien lager liggen dan het landelijke gemiddelde, halen de managers motivatie uit vergelijkingen met prestatiecijfers uit het verleden die duiden op verbetering of stabilisatie. De glijdende schaal laat zien dat digitaliseren in de praktijk leidt tot de politiek gewenste verzakelijking van het dienstverleningsproces. Het is voor een districtmanager immers eenvoudiger om positief te spreken over een ‘gezonde’ achterstand van tweeduizend ‘AW018-en’, dan zich steeds te realiseren dat tweeduizend burgers maanden moeten wachten op een herbeoordeling die van grote invloed is op hun leven. Het is dan ook geen verrassende conclusie dat het gebruik van elektronische registratiesystemen de-humaniseert. Door het mechanisme van de glijdende schaal zijn de districtmanagers over het algemeen (relatief) tevreden met de prestaties van hun vestiging. Een mogelijk gevolg van de glijdende schaal is dat zij “te snel tevreden” zijn, zoals een regiodirecteur dit in een interview verwoordt. Hij vertelt over een districtmanager die prestatiecijfers van zijn vestiging vergelijkt met cijfers uit het verleden. Op basis daarvan is hij, aldus de regiodirecteur, tevreden met de prestaties van de vestiging en zijn bijdrage daaraan. De regiodirecteur is echter niet tevreden en zegt hierover in hetzelfde interview: “Hij denkt dat hij al heel wat bereikt heeft, maar dat komt omdat hij het dal inkijkt en denkt ‘ik sta aan de top’. Terwijl hij nog hoger kan”.

Onhelder verband tussen het virtuele en het fysieke

4.4

Een sterk geloof in cijfers neigt naar een bepaalde vorm van dualisme, namelijk een scherp onderscheid tussen optredens op het podium van de selectiebureaucratie en optredens achter de schermen. Achter de schermen van de organisatie wordt een fysieke, tastbare werkelijkheid gecreëerd. De organisatieprocessen die zich over het algemeen aan het algemene publieke oog onttrekken, dienen immers te draaien om het toepassen van algemene regels op concrete gevallen. Verzekeringsartsen en andere uitvoerenden hebben daarom met de meeste cliënten persoonlijk en individueel contact.101 Op het podium van (een vestiging van) de selectiebureaucratie wordt vooral een virtuele werkelijkheid gedefinieerd. Hier vindt de publieke representatie en verantwoording plaats van het alledaagse organiseren achter de schermen. Het gaat dan om representaties in de vorm van prestatiecijfers die terechtkomen in teksten als verantwoordingsrapportages, jaarverslagen en balance score cards, officieel een instrument voor het meten en verbeteren van organisatieprestaties.

110

Door een onderscheid tussen fysieke en virtuele werkelijkheden kunnen optredens in de verschillende interactiegebieden een eigen leven gaan leiden. In de vierde scène (p. 112), een dag na het regionale managementoverleg en het telefoongesprek met de regionale controller, vertelt de teamleider kwaliteit in zijn rol van cijferproducent dat hij in het productregistratiesysteem e-Pro een groot aantal herbeoordelingen WAO heeft ‘ontdekt’ die al uitgevoerd hadden moeten worden: “Ik heb uit het systeem weten op te maken dat er nog ergens zestienhonderd vijfdejaars herbo’s liggen te wachten op afhandeling”. Waar de operationele manager door wordt overvallen: “Daar word ik toch wel redelijk gedeprimeerd van, moet ik zeggen”. Door te vertrouwen op de representerende aard van de virtuele werkelijkheid lijkt nu opeens een nieuwe (grote) hoeveelheid fysieke dossiers achter de schermen van de vestiging te bestaan. Een relatie tussen de virtuele en de fysieke werkelijkheid kan hier echter niet worden gelegd. Op de vraag: “Waar liggen die dan?” moet de cijferproducent het antwoord schuldig blijven. Er is sprake van ‘toevallige gelijktijdigheid’; de twee werkelijkheden vallen in de tijd samen maar de betekenis van hun onderlinge afhankelijkheid is verborgen. Een onhelder verband tussen het virtuele en het fysieke is voor districtmanagers overigens niet per definitie problematisch. Door de nadruk op cijfers in hun sociale interacties worden publieke optredens sterk benadrukt en beloond. In deze situatie is impressiemanagement van groot belang (Law 1994: 27, 178), en dan is het prettig om enige vrijheid te hebben in het wekken van indrukken door middel van cijfers. Districtmanager Max geeft hiervan een voorbeeld wanneer hij vertelt dat het virtuele werkelijkheidsbeeld in de selectiebureaucratie mooier kan zijn dan het fysieke: “Als ik in e-Pro kijk, naar andere kantoren, die hebben prachtige overzichten. Kijk ik sec naar de (…) productie, dan vind ik het net zo beroerd als hier”. Het op het podium van de organisatie (re)presenteren van de situatie achter de schermen is bovendien een belangrijk middel om middelen of status te verkrijgen. Enige vrijheid in de presentatie is ook dan gunstig. Districtmanager Maud is tijdens de observaties trots dat voor haar vestiging “geen achterstand” met herbeoordelingen WAO is gedefinieerd (er liggen wel 850 dossiers te wachten op afhandeling). De regiodirecteur wijst haar in een maandelijks tweegesprek op het voordeel van het benoemen van achterstand: “daar krijg je nu capaciteit voor (…) anders heb je werk liggen waar je geen mensen voor hebt”. Ze gaat overstag: “We definiëren ‘m als achterstand, dan krijgen we er in ieder geval centen voor”. De districtmanagers gebruiken de virtuele werkelijkheid op het podium van de organisatie dus om middelen te verkrijgen, maar vooral om de ‘prestaties’ van hun vestiging te vergelijken. Wanneer een virtuele werkelijkheid zonder helder causaal verband met een fysieke werkelijkheid wordt gedefinieerd, ontstaat echter het gevaar van ongeldige vergelijkingen. Vergelijking van het ene prestatiecijfer met het andere vereist immers dat beide cijfers eenzelfde proces of resultaat representeren. Ook dienen de prestaties op eenzelfde manier geregistreerd te worden. Vergelijking met een landelijke norm vereist daarnaast dat deze norm eenduidig is en van toepassing op de situatie waarin een prestatie geleverd wordt. In de onderzochte praktijk zijn echter grote verschillen zichtbaar in hoe achter de schermen van een vestiging de tijdigheid wordt geregistreerd en daarbij hoe de landelijke norm wordt geïnterpreteerd.

111

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Ik heb uit het systeem weten op te maken’ Districtmanager Max is net op de vestiging gearriveerd. Hij gaat aan zijn vergadertafel zitten in afwachting van teamleider kwaliteit Theo, waarmee hij ‘kwaliteitsoverleg’ heeft. Operationeel manager Oscar komt spontaan de kamer binnenlopen en gaat naast de districtmanager zitten. (ze praten over het al dan niet aannemen van een bepaalde verzekeringsarts)

scène IV

Teamleider kwaliteit Theo komt de kamer binnenlopen. Hij gaat naast districtmanager Max en operationeel manager Oscar zitten. MAX OSCAR THEO OSCAR THEO

Goedemorgen. Hé Theo. Ik heb nog leuk werk voor jou. Wat dan? Ik heb uit het systeem weten op te maken dat er nog ergens ongeveer zestienhonderd vijfdejaars herbo’s liggen te wachten op afhandeling. Daar moet wat mee gebeuren.

OSCAR THEO OSCAR THEO OSCAR THEO OSCAR MAX THEO

Wat zeg je? Het systeem… – hij kijkt geschokt – Waar liggen die dan?

Dat weet ik niet. Liggen ze niet bij (een bureau voor het inhuren van tijdelijke medewerkers)? Als er goed geregistreerd is niet. Daar word ik toch wel redelijk gedeprimeerd van, moet ik zeggen. Eeeehm. Misschien valt het wel mee hoor. Misschien is het niet allemaal goed geregistreerd, daar moet ik nog even naar kijken.

MAX

Nou, je moet even niet gedeprimeerd worden, want ik weet helemaal niet wat de staat is van dat soort dingen. Daar moeten we eerst zicht op hebben.

OSCAR

– hij klinkt gefrustreerd – Ja, maar als er straks weer zestienhonderd van die kutherbo’s

aankomen… MAX

Ik heb er vijfhonderd beloofd aan een achterstandsteam, schone, en nog vijfhonderd vervuilde. Dus dan kan het aardig uitkomen.

OSCAR MAX OSCAR

Maar we hebben ze [zestienhonderd extra herbeoordelingen WAO] niet, hoor. Nee, volgens mij hebben we ze ook niet. Dus beloof nou niet al te veel. Of er moet ergens een voorraad liggen waarvan ik niet op de hoogte ben.

THEO MAX OSCAR

Volgens alle respondenten in dit onderzoek hanteert ‘Amsterdam’ of ‘centraal’, dit wil zeggen het hoofdkantoor van UWV, in 2002 een landelijke productienorm van vier producten per dag per verzekeringsarts. Maar deze norm wordt door de geobserveerde districtmanagers verschillend geïnterpreteerd. Zo verschilt de hoeveelheid activiteiten die zij tot één product rekenen. Eén districtmanager telt bijvoorbeeld een herbeoordeling WAO als één product, terwijl bij een andere districtmanager een verzekeringsarts drie herbeoordelingen WAO moet afhandelen om tot één product te komen. Het is voor de districtmanagers in dit onderzoek bovendien niet helder in welke (veranderde) situaties de landelijke productienorm van toepassing is. Met als gevolg dat zij deze verschillend hanteren.102 De landelijke norm voor tijdigheid van eerste claimbeoordelingen WAO, dit is het met de minister afgesproken percentage beoordelingen dat binnen de wettelijke periode van dertien weken moet zijn uitgevoerd, is voor alle betrokkenen in dit onderzoek wel eenduidig. Bovendien is voor hen duidelijk dat de norm ook ten tijde van organisatieveranderingen van toepassing is. De registratie van deze dertien weken verschilt echter tussen vestigingen. In de praktijk laat de ene districtmanager ‘de dertien weken’ ingaan op het moment dat de aanvraag op de vestiging binnenkomt en geregistreerd wordt door de claimbehandelaar. Terwijl op een andere vestiging die periode, soms weken later, start op het moment dat de claimbehandelaar het dossier naar de verzekeringsarts stuurt. Diversiteit in het registreren van tijdigheid maakt vergelijkingen van tijdigheidpercentages tussen vestigingen en met de landelijke norm minder valide. Het onderlinge verband tussen de op het oog vergelijkbare representaties van de fysieke werkelijkheid op verschillende vestigingen is dan immers niet zeker. In de vierde scène is toevallige gelijktijdigheid zichtbaar. Dit is ook de scène waarin de districtmanager de operationele manager voor het eerst op de hoogte stelt van de vraag naar het aantal herbeoordelingen WAO van de vestiging dat extern kan worden uitgevoerd. Hij presenteert in dit informele gesprek de vraag, net als de regiodirecteur deed tijdens het regionale overleg, in de tweede scène (p. 108), als een oplossing. De operationele manager is net geschrokken van een nieuwe virtuele achterstand van herbeoordelingen WAO: “Wat zeg je? (…) als er straks weer zestienhonderd van die kutherbo’s aankomen…”. De districtmanager probeert aan te geven dat dit niet zo’n groot probleem is als de operationele manager vreest, omdat hij heeft afgesproken een aantal herbeoordelingen WAO door externen te laten uitvoeren: “Dus dan kan het aardig uitkomen”. De operationele manager gaat niet mee in deze oplossingsdefinitie. Wel definieert hij (opnieuw) het mogelijke probleem van toevallige gelijktijdigheid. Hij suggereert dat de belofte van de districtmanager, op basis van cijfers uit het registratiesysteem e-Pro, te hoog is ingezet: “We hebben ze niet, hoor (…) Dus beloof nou niet al te veel”. In de zesde scène (p. 116) zullen de districtmanager en de operationele manager elkaar opnieuw ontmoeten. Dan zetten zij hun onderhandeling over de definitie van problemen en oplossingen voort, en komen gezamenlijk tot het definitieve antwoord.

Oscar, ik weet het niet. Ik kan alleen maar afgaan op de cijfertjes die ik uit het systeem haal. Ja, wacht maar even. We gaan er zo even naar kijken. Dan ga ik weg. (ze maken nog een paar grapjes )

Operationeel manager Oscar verlaat de kamer van districtmanager Max om naar een ander formeel overleg te gaan. 112

113

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Zeker weten doe ik het niet’ Districtmanager Max komt een minuut na de vorige scène zijn kamer binnen met koffie. Hij gaat naast teamleider kwaliteit Theo aan de vergadertafel zitten en start het wekelijkse ‘kwaliteitsoverleg’. MAX

Je hebt me een prachtige mail gestuurd. De IN-OUTPUTCIJFERS. Gister kreeg ik de vraag van Rutger Westerink [regiodirecteur] c.q. Paul van Es [regionaal controller] hoeveel vijfdejaars ik wil leveren naar achterstandsteams. Het vervelende is, dat ik dus geen zicht heb op hoe het zit. Zij hebben dat zicht ook niet. (aan de hand van een overzicht van Theo rekenen ze uit

scène V

hoeveel achterstand er per maand wordt opgebouwd)

Wat ik wil hebben, is voorraad, de input en de output per maand. Kunnen wij dan ook voor elkaar krijgen dat we zicht hebben op wat van die voorraad ouder is dan dertien weken? Want dan weet je wat je achterstand is. THEO MAX THEO MAX

Ja, dan zal ik, dan moet ik gaan stoeien met de startdatum. Het gaat me met name om de herbo’s, eerste en vijfdejaar. (hij legt uit hoe hij dat denkt te gaan berekenen) Mits er goed geregistreerd is.

Ja, goed, maar daar staat of valt het mee. Je hebt in ieder geval een indicatie. Er zal misschien wel eens wat mis gaan, maar dan merk je ook of er veel mis is. Want ik roep nu elke keer ‘die vijfdejaars zetten we op tijd weg’. Dat gevoel heb ik ook wel. (…) Maar zeker weten doe ik het

Transpiratie achter de schermen

4.5

Door de nadruk op prestatiecijfers in (de context van) sociale interacties van districtmanagers is impressiemanagement essentieel. De cijfers hebben optredens op het podium, als er officieel naar verwezen kan worden. Ze wekken een indruk van hoe het er achter de schermen aan toegaat. Ze tonen een interactiegebied waar een coalitie juist ‘can reliably expect that no member of the audience will intrude’ en waar dus ‘the vital secrets of a show’ zichtbaar worden (Goffman 1990: 116). Het is ook achter de schermen waar de moeite en inspanning zit om de impressies, die op het podium worden gegeven van het interactiegebied achter de schermen, te organiseren. Hier worden prestatiecijfers geproduceerd. Bovendien wordt er afgewogen welke verborgen feiten op welke manier aan het licht gebracht zullen worden, en welke niet. Kortom, transparantie op het podium is mogelijk door transpiratie achter de schermen. In de vijfde scène, vlak na het informele gesprek in de vorige scène, voert de districtmanager een formeel overleg met de teamleider kwaliteit. Deze teamleider is officieel verantwoordelijk voor het controleren van de rechtmatigheid van het primaire selectieproces, in de onderzochte praktijken krijgt hij ook de rol van cijferproducent. In deze scène wordt ook weer veel gerekend. Maar eerst uit de districtmanager zijn vreugde over nieuwe cijfers: “Je hebt me een prachtige mail gestuurd. De IN-OUTPUTCIJFERS”. Vervolgens geeft hij de cijferproducent de opdracht specifiekere cijfers te vinden, en ervoor te zorgen dat hij hierover kan beschikken tijdens optredens op het podium van de regio. Deze zegt zijn best te gaan doen: “Ja, dan zal ik moeten gaan stoeien met de startdatum”.

niet. Dus als we zo meteen zien dat we een voorraad hebben… (hij start registratiesysteem e-Pro op en zoekt wat cijfers waar Theo over verteld heeft. Ondertussen spreken ze al over andere dingen)

Aan het einde van de middag ontvangt districtmanager Max van teamleider kwaliteit Theo een e-mail, dat als kopie is verzonden aan operationeel manager Oscar. Het bericht bevat berekeningen over vermoedelijke achterstanden bij vijfdejaars herbeoordelingen op de vestiging. Districtmanager Max print het uit en stopt het in zijn tas “voor vanavond”, om thuis te bekijken.

114

Alle districtmanagers, en ook operationele managers, in dit onderzoek lijken een onstilbare honger te hebben naar cijfers die eenvoudiger van (meer) betekenis zijn te voorzien. In een interview verwoordt een operationele manager hun legitimatie voor deze honger treffend: “er zijn hier heel veel cijfers, maar er is bijzonder weinig informatie”. Vooral districtmanager Mark reageert tijdens de observaties steeds euforisch op nieuwe prestatiecijfers. In zijn subcase wordt het meest gehandeld volgens een mythe van digitale beheersbaarheid. Op de vestiging besteedt de cijferproducent bijna al zijn tijd aan het produceren van nieuwe prestatiecijfers van onder andere verzekeringsartsen, want “als je niets doet, dan wordt het niet beter”, zo zegt hij tijdens de observaties. Intensieve gesprekken volgen waarin de districtmanager probeert te begrijpen wat de nieuwe cijfers betekenen. Uiteindelijk leiden de gesprekken bij hem tot ontgoocheling; de cijfers geven hem niet het inzicht dat hij wenst, blijken multi-interpretabel te zijn of vergen te veel interpretatie om, als sturingsinstrument, simpelweg aan de verzekeringsartsen voor te leggen. De mythe van beheersbaarheid wordt even ontkracht. Met andere woorden, achter de blijdschap met ‘nieuwe cijfers’ zit de veronderstelling dat ze een belangrijke bijdrage gaan leveren aan de beheersing van de uitvoering. Maar keer op keer is hij teleurgesteld dat de cijfers geen zelfstandig sturingsinstrument vormen, omdat ze van betekenis en handelen voorzien moeten worden. Opvallend is dat hij de volgende keer weer euforisch reageert op nieuwe cijfers. Hieruit blijkt de kracht van de mythe van beheersbaarheid.

115

geloof in het getal bureaucratische drama’s

‘Als je nou eens op zevenhonderd gaat zitten?’ Districtmanager Max en operationeel manager Oscar voeren het wekelijkse ‘productieoverleg’, op de kamer van de districtmanager. (ze bespreken ondermeer productiecijfers van verzekeringsartsen)

Wanneer het overleg een uur bezig is, neemt districtmanager Max het woord. MAX

Ik ben met Theo [teamleider kwaliteit] bezig geweest om inzicht te krijgen in de eerstejaars en de vijfdejaars. Hij heeft een opzetje gemaakt. (…) Als ik het goed begrijp, roept Theo… (ze voeren een lange en technische discussie over aantallen herbeoordelingen WAO) Ik kreeg

de vraag hoeveel wij zelf afhandelen. (…) Ik heb op voorhand geroepen ‘als ik zo kijk, dan zou

scène VI

ik vijfhonderd vijfdejaars door een andere partij kunnen laten doen’. (…) OSCAR MAX OSCAR MAX OSCAR MAX OSCAR MAX

Vijfhonderd? Ja. En vijfhonderd vervuilde. Nou, daar hebben ze geen capaciteit voor. En we hebben er ook geen vijfhonderd meer liggen. Als wij 2800… Nou, nee? Nee. 2800 voorraad, dus daar zouden er in totaal zo’n duizend uit moeten komen. Ja, ik denk het ook. Als je nou eens op zevenhonderd gaat zitten? Drieëneenhalf, drieëneenhalf ? (…) Ja kijk, ik heb de neiging om te roepen ‘we kunnen het wel aan, we komen er wel uit’. Maar ik ben daar nogal eens wat erg optimistisch in.

OSCAR

Ja, dat ben ik helemaal met je eens. We komen er wel uit, maar het duurt erg lang [om ze te vinden]. (hij vertelt uitgebreid op welke kamers welke dossiers zouden kunnen liggen) (ze rekenen langdurig met cijfers uit e-Pro)

MAX

Ik vind het hartstikke mooi, zo’n achterstandsteam, maar niet voor de klussen die we zelf ook met twee vingers in de neus kunnen doen. Dus ik heb geroepen ‘ik wil wel herbo’s leveren,

Deze kracht blijkt bovendien uit de transformatie die cijfers ondergaan in hun gang van de beslotenheid achter de schermen, waar hun meerduidigheid onderwerp van gesprek is, naar het podium, waar ze al snel gepresenteerd worden als ‘hard’ en ‘echt’. Anders gezegd, dat tijdens het produceren en interpreteren van cijfers blijkt dat de cijfers niet eenduidig zijn, weerhoudt de districtmanagers en hun coalitiegenoten er niet van om ze voor publiek als eenduidig te definiëren (zie ook paragraaf 4.2). De honger naar cijfers van districtmanagers geeft de cijferproducenten veel handelingsruimte. Zij hebben zich gespecialiseerd in de ‘construction, repair, and maintenance of the show’ die de districtmanager op het podium van de vestiging en regio uitvoert (Goffman 1990: 152). Net zoals cijfers een belangrijk onderdeel zijn van de werkelijkheidbeelden die geconstrueerd worden door districtmanagers en hun coalitiegenoten, is ook het idee ‘dat cijfers van belang zijn’ een belangrijk onderdeel van deze beelden geworden (Goffman 1986: 299). Dit idee voeden de cijferproducenten in onderonsjes met de districtmanager, met uitspraken als: “cijfers worden niet gebruikt, dus er wordt niet gestuurd” en “maak productie en doorlooptijd nou gewoon onderwerp van hun vergadering”. De cijferproducent verstrekt dus gegevens die de districtmanager nodig heeft voor ‘his team’s argument-line or intellectual position’ op het podium (Goffman 1990: 152). Hierdoor kan een interessant statusdilemma ontstaan ‘with high status and low information control on one side, and low status and high information control on the other’ (idem: 154). Een aantal cijferproducenten in dit onderzoek is aanwezig bij alle formele overleggen die de districtmanagers hebben met stafleden en managers op het podium van de vestiging. De districtmanagers voeren ook dagelijks gesprekken met ze achter de schermen, om de betekenis van de cijfers te achterhalen; de cijferproducenten hebben dan veel definitiemacht. Bovendien krijgen de cijferproducenten zowel achter de schermen als op het podium van de vestiging regelmatig de kans om hun opvattingen over het verhogen van prestatiecijfers te uiten.103 Zij hebben daarbij een duidelijke mening over leidinggeven van verzekeringsartsen. Ze proberen tijdens formele overleggen te overtuigen van ondermeer het nut van prioriteren en het maken van productieafspraken met verzekeringsartsen. Van productieafspraken met verzekeringsartsen is echter geen sprake, in de periode van dit onderzoek (zie ook paragraaf 4.6).

maar dan al die troep die hier in de kast ligt’, weet je wel, waar gewoon een hoop werk aan vastzit, daar heb ik wat aan. Zal ik het op drieëneenhalf vuil en drieëneenhalf schoon houden? OSCAR MAX

Ja, ik moet eerlijk zeggen, ik ken het verschil niet zo goed. (…) De vervuilde zijn de dossiers waarbij iemand zegt ‘ik ben hersteld’ of ‘ik ben beter’. Dus je moet naar de arts, (…) dat is een volledig onderzoek. En daar hebben we geen capaciteit voor.

OSCAR

Als je nou zegt ‘we leveren 350 vervuilde’? Dan kan niemand bezwaar maken als er een paar

In de zesde scène wegen de districtmanager en de operationele manager samen, achter de schermen van de antwoordcoalitie, de keuzemogelijkheden en consequenties af om tot een gezamenlijk antwoord te komen dat op het podium aan de regiodirecteur zal worden gepresenteerd. De districtmanager begint de scène, die een dag later speelt dan de vorige, met een regieaanwijzing. Hij zet in een wekelijks productieoverleg met de operationele manager ‘de vraag’ op de agenda, en maakt hem daarmee deelgenoot van de tijdelijke antwoordcoalitie.

schone tussen zitten. Vierhonderd vervuilde. En dan jassen we die voorraad weg (…) MAX

Hm, ja. En de schone gewoon zelf houden? Ja, daar ben ik ook voorstander van (ze noemen veel getallen)

OSCAR MAX OSCAR MAX

Als we vierhonderd schoon wegzetten, en vierhonderd vervuild, dan komen we aardig bij. Oké. Maar doen? Ja. (ze praten verder over andere dingen)

116

Door de manier waarop de districtmanager de vraag voor de operationele manager formuleert, neemt hij meteen de verantwoordelijkheid voor het beantwoorden ervan: “Want als ik nu die vraag (…) krijg”, “ik kreeg de vraag”. Ook als het gaat over (het profijt van) het aanleveren van de dossiers, formuleert hij overigens weinig gezamenlijkheid: “die krijg ik dus nooit weggezet”, “ik wil wel herbo’s leveren, maar…”, “daar heb ik wat aan”. Wel biedt de districtmanager de operationele manager ruimte voor onderhandeling over het antwoord. Want het antwoord dat hij aan de telefoon heeft gegeven, twee dagen eerder tegen de regionale controller in de derde scène (p. 106), definieert hij niet langer als een belofte, zoals in de vierde scène (p. 112). Hij spreekt nu over een voorlopig antwoord: “ik heb op voorhand

117

geloof in het getal

bureaucratische drama’s

geroepen”. De operationele manager maakt onmiddellijk gebruik van deze onderhandelingsruimte. Terwijl de districtmanager in de voorgaande scènes technische problemen naar voren bracht, vanuit een virtueel werkelijkheidsbeeld, praat de operationele manager vooral over concrete dossiers. Vanuit een fysiek werkelijkheidsbeeld problematiseert hij het antwoord van de districtmanager: “we hebben er ook geen vijfhonderd [‘schone’ dossiers] meer liggen”. Daarna geeft hij aan dat de beloofde dossiers van herbeoordelingen WAO misschien wel op de vestiging liggen, maar dat ze moeilijk zijn te lokaliseren: “We komen er wel uit, maar het duurt erg lang” om ze te vinden. De districtmanager heeft echter al ingezet op vijfhonderd ‘schone’ dossiers (die volledig door medisch medewerkers kunnen worden uitgevoerd) en vijfhonderd ‘vuile’ dossiers (waarvoor een verzekeringsarts nodig is). Hij gaat in eerste instantie niet mee met de praktische probleemdefinitie van de operationele manager, dat zijn antwoord te hoog is. Hij reageert met een feit uit de virtuele werkelijkheid, namelijk dat het registratiesysteem aangeeft dat er een voorraad van 2800 dossiers is op de vestiging, en concludeert daarover “dus daar zouden er in totaal zo’n duizend uit moeten komen”. De operationele manager bevestigt dit, maar doet meteen een tegenvoorstel: “Als je nou eens op zevenhonderd gaat zitten?”. Op dit moment neemt hij in de scène de regie over. Ze gaan opnieuw zeer uitgebreid rekenen met cijfers en codes uit het elektronische registratiesysteem e-Pro, dat ook in deze scène de rol van auteur krijgt. En dan gaat de districtmanager mee in het voorstel: “Zal ik het op drieënhalf vuil en drieënhalf schoon houden?”. Kort daarna doet de operationele manager er een aantal herbeoordelingen WAO bij en stelt voor: “Als je nou zegt ‘we leveren 350 vervuilde aan’ (…) Vierhonderd vervuilde”. Wanneer de districtmanager hier niet meer tegenin gaat, rondt de operationele manager het onderhandelen af: “Als we die vierhonderd schoon wegzetten, en vierhonderd vervuild, dan komen we aardig bij. (…) Maar doen?”. De districtmanager gaat akkoord: “Oké”, “Ja”. Op het podium neemt de districtmanager de verantwoordelijkheid voor het beantwoorden van de vraag van de regiodirecteur. Na de zesde scène stuurt hij de regionale controller een e-mail met zijn definitieve antwoord, namelijk achthonderd dossiers van vijfdejaars herbeoordelingen WAO. Door het onderhandelen in de tijdelijke antwoordcoalitie, in de zesde scène, heeft de operationele manager echter de verantwoordelijkheid gekregen om dat antwoord goed ten uitvoer te brengen. Hij zal moeten zorgen dat achthonderd fysieke dossiers geleverd worden aan de achterstandsteams. In deze episode heeft de districtmanager veel gerekend. Ook zonder een concrete externe vraag besteden de onderzochte districtmanagers echter per dag ruime tijd achter de pc of pratend over (de interpretatie van) cijfers. Over zijn gemiddelde tijdsbesteding zegt districtmanager Max in het nagesprek van de observaties: “Eigenlijk ben ik een veredelde productiebaas”.

Verzet van verzekeringsartsen 104

4.6

Tot kort voor de observaties van dit onderzoek (in 2002) werden verzekeringsartsen door hun managers niet aangesproken op het bereiken van een bepaalde productienorm.105 In de sociale interacties van de districtmanagers lijkt echter te worden verondersteld dat het stellen van een productienorm zal leiden tot de gewenste beheersing van het verzekeringsgeneeskundig

118

handelen. De onderzochte districtmanagers, en ook operationeel managers, willen de verzekeringsartsen op hun vestiging dan ook verantwoordelijk gaan maken voor het bereiken van een productienorm. Door de ontwikkeling van individuele productiecijfers zijn de mogelijkheden groter geworden om verzekeringsartsen op hun productie aan te spreken. In alle subcases worden deze cijfers op intranet gezet. De verzekeringsartsen kunnen daar zien hoeveel dossiers ze afgehandeld hebben, en dit aantal vergelijken met de productie van (anonieme) collega’s op de vestiging, of met de gemiddelde productie op andere vestigingen. De verzekeringsartsen geven in interviews echter aan dat ze door de (operationeel) manager nog steeds niet of nauwelijks op hun productie worden aangesproken. Op één van de onderzochte vestigingen gebeurt dit volgens de verzekeringsartsen wel enigszins, namelijk als de productiecijfers duidelijk verslechteren of onvoldoende zijn. De operationele manager wijst hen dan daarop, maar in de beleving van de artsen leidt dat dan niet tot ingrepen of maatregelen. Het feit dat de verzekeringsartsen in de periode van dit onderzoek nog nauwelijks op hun individuele productie of productiviteit worden aangesproken, heeft verschillende oorzaken. In de eerste plaats leeft de norm niet, zo lijkt het.106 Als gevolg hiervan worden de gestelde productienormen door de verzekeringsartsen niet helemaal serieus genomen. De verzekeringsartsen zijn wel redelijk op de hoogte van de normen, maar beschouwen deze niet als een resultaatverplichting. Eén van hen betitelt de productienorm bijvoorbeeld als een inspanningsverplichting. Een andere verzekeringsarts zegt dat de productienorm van zijn vestiging niet echt heel vast ligt. En een derde arts vertelt dat de stafarts de norm afzwakt omdat deze “de complexiteit van ons werk kent”. In de tweede plaats wordt de verantwoordelijkheid voor productie en tijdigheid in de onderzochte sociale interacties niet bij de verzekeringsarts gelegd. Vooral de claimbehandelaar wordt hierop aangesproken, omdat deze de formele rol van regiehouder heeft over de WAO-beoordelingen.107 In de laatste plaats lijken de districtmanagers de (in hun ogen) lage productiviteit van verzekeringsartsen voor een deel te wijten aan de persoonlijkheid of persoonlijke omstandigheden, zoals huwelijks of gezondheids- problemen, van de verzekeringsartsen. Ze beschouwen de artsen dan als “niet te veranderen”, of willen zich niet met privé-zaken bemoeien. Districtmanager Mark vindt echter dat medewerkers in elke situatie aangesproken moet worden op een (tijdelijk) lage productie: “Het is geen sociale werkplaats hier, daar moeten we mee stoppen”. Ondanks dat de verzekeringsartsen (nog) nauwelijks op hun individuele productie of productiviteit worden aangesproken, geven zij in interviews wel aan het gevoel te hebben dat de druk om te produceren groter wordt.108 De norm begint dus een beetje te leven. En dit roept weerstand bij ze op. De operationele manager van districtmanager Max probeert om individuele ‘productiecontracten’ met de verzekeringsartsen op te stellen. Hij wil dat ze, in lijn met de landelijke norm, vier beoordelingen WAO per dag gaan uitvoeren. De weerstand bij verzekeringsartsen is echter zo groot (“Daar zijn we redelijk tegen in opstand gekomen”, aldus een geïnterviewde verzekeringsarts), dat het onderwerp op de agenda zetten al moeizaam verloopt. In een interview zegt de operationele manager hierover: “ik had contractgesprekken gepland, maar toen ik dat had gedaan, brak helemaal de pleuris uit”. De gesprekken vinden uiteindelijk wel plaats maar zonder het gewenste resultaat voor de

119

geloof in het getal

bureaucratische drama’s

operationele manager. De verzekeringsartsen willen geen contract afsluiten, maar zijn bereid om achteraf over hun productie te praten. De operationele manager vertelt hierover in een interview:

mate reguleert. Technische definities van de situaties vormen informele regels waaraan de tijdelijke coalities van districtmanagers zich ‘als vanzelfsprekend’ dienen te houden. De op zichzelf onschuldige registratiesystemen worden zo een disciplinerend registratieregime.

“Mensen willen dus dat ik achteraf pas met ze praat, dat is een wat ridicuul compromis geworden. Mensen willen dat ik achteraf met ze praat over doelstellingen die ze in feite niet herkennen of erkennen. – hij lacht spottend – Dat kan nog een feest worden bij het bespreken”.

Dit registratieregime leidt niet zozeer tot efficiëntie, het politieke doel van de meest gunstige prestatiecijfers in verhouding tot de middelen die daarvoor worden ingezet, maar eerder tot een streven naar gemiddelde prestatiecijfers. De (tijdelijke coalities van de) districtmanagers gebruiken de virtuele werkelijkheid op het podium van de organisatie om middelen te verkrijgen, zoals geld en capaciteit, maar vooral om de ‘prestaties’ van hun vestiging te vergelijken. Zij proberen de virtuele werkelijkheid te beheersen door te zoeken naar referentiekaders die ongeveer overeenkomen met de eigen prestatiecijfers. Bij dit onderling vergelijken van prestatiecijfers spreek ik van een glijdende schaal. Hoe lager het prestatiecijfer, hoe minder ambitieus het referentiekader dat wordt gehanteerd. Zo kunnen de districtmanagers (relatief) tevreden zijn met de prestaties van hun vestiging. Daarbij streven zij eerder naar een gemiddelde, onopvallende score ten opzichte van collega-districtmanagers dan naar de top. Een ‘te lage score’ levert aandacht op van leidinggevenden, en een ‘te hoge score’ lijkt meer nadelen dan voordelen te hebben. In de lokale praktijk wordt op deze manier geen optimale situatie gecreëerd voor een efficiënte bureaucratie.

Opvallend is dat de geïnterviewde verzekeringsartsen van deze vestiging in het interview aangeven geen problemen te hebben met de norm van vier WAO-beoordelingen per dag. Ze vinden die norm haalbaar en redelijk. In de interviewsituatie ‘herkennen of erkennen’ ze de doelstelling van de operationele manager (impliciet) dus wel. Ze zeggen het echter vervelend te vinden dat een niet-arts in de gaten gaat houden wat ze doen: “het woord baas geeft misschien al een soort remming”.109 Met deze uitspraken construeren (en legitimeren) de operationele manager en de verzekeringsartsen een werkelijkheid waarin de verzekeringsartsen het voor een belangrijk deel voor het zeggen hebben. In hoofdstuk vijf ga ik expliciet in op de vraag waar in de dagelijkse praktijk de macht ligt in de verhouding tussen districtmanagers en verzekeringsartsen.

Registratiesystemen worden een straf regime

4.7

De districtmanagers in dit onderzoek dienen, in de rol van nieuwe publieke manager, invulling te geven aan een sterk geloof in cijfers. In de (vooral politieke) context van hun sociale interacties worden cijfers beschouwd als oplossing voor verschillende grote problemen in de uitvoering van ziekteverzuim- en arbeidsongeschiktheidsbeleid. De veronderstelling daarbij is dat cijfermatig inzicht in de uitvoering leidt tot ‘transparantie’ in het publieke domein. Zodat het primaire proces, dat zich in principe aan het collectieve publieke oog onttrekt, zichtbaar wordt op het podium van de organisatie. Belangrijke (politieke) doelen van transparantie zijn een verzakelijking van het sociale stelsel en een meer efficiënte selectiebureaucratie. De roep om transparantie maakt cijfers tot een cruciaal rekwisiet voor de districtmanagers. Van hen worden cijfermatig inzicht en cijfermatige verbetering geëist, zowel door anderen als door henzelf. In de organisatie hebben zij op lokaal, regionaal en landelijk niveau de plicht om zicht te bieden op het werk van hun verzekeringsartsen, bijvoorbeeld in de vorm van maandelijkse verantwoordingsrapportages of een formeel antwoord over de huidige achterstand. Deze nadruk op cijfers leidt in de onderzochte sociale interacties van districtmanagers tot de politiek gewenste verzakelijking. Het is voor een districtmanager immers eenvoudiger om enthousiast te zijn over een verbetering van een prestatiecijfer dan dat hij zich steeds realiseert wat dit betekent voor het leven van individuele cliënten. Met prestatiecijfers als cruciaal rekwisiet ligt standaardiseren meer voor de hand dan individualiseren. Om aan de dwingende verplichtingen tot cijfermatig inzicht en cijfermatige verbetering te voldoen, krijgen elektronische registratiesystemen een belangrijke rol in de onderzochte sociale interacties van districtmanagers. Deze rol wordt zo groot dat voor en door de districtmanagers en hun interactiegenoten een virtuele werkelijkheid ontstaat, die hun sociale interacties in sterke

120

In het registratieregime is bovendien relatief weinig ruimte voor de processen die de cijfers dienen te representeren. Hierdoor kan in de sociale interacties van de districtmanagers de eigenheid van het selectieproces uit het oog worden verloren. Ten eerste besteden de tijdelijke coalities van de districtmanagers aanzienlijk meer tijd en aandacht aan de productie en interpretatie van cijfers over het verzekeringsgeneeskundig handelen, en aan het idee dat cijfers belangrijk zijn, dan aan het concrete verzekeringsgeneeskundig handelen zelf. Ten tweede wordt het verzekeringsgeneeskundig handelen al snel als probleem beschouwd in de technisch georiënteerde interacties. Vanuit een technisch en doelmatig perspectief kan de complexiteit van het werk van verzekeringsartsen eenvoudig als negatief worden gedefinieerd voor zowel het creëren van prestatiecijfers als voor de hoogte ervan. Dan wordt over het verzekeringsgeneeskundig handelen bijvoorbeeld gesproken als ‘schadelijk’ voor de organisatie, of over ‘vervuilde dossiers’ wanneer het sociaal-medische beoordelingen betreft. Het op deze manier problematiseren van het verzekeringsgeneeskundig handelen heeft tot gevolg dat de onderzochte districtmanagers en hun coalitiegenoten proberen het feitelijke handelen weg te definiëren, in hun sociale interacties en waar mogelijk in het uitvoeringsproces. Het verzekeringsgeneeskundige werk dat dan wordt geproblematiseerd, betreft formeel gezien echter de kern van het primaire proces van de selectiebureaucratie. Ten derde worden de districtmanagers in het registratieregime aangezet tot impressiemanagement. Door een sterk geloof in cijfers, in (de context van) de sociale interacties van districtmanagers, worden publieke optredens sterk benadrukt en beloond. In deze situatie is het van groot belang om door middel van cijfers indrukken te wekken op het podium van de vestiging. Bij (de voorbereiding van) deze indrukken kan de betekenis van de onderlinge afhankelijkheid verborgen blijven tussen enerzijds het cijfer en anderzijds het proces dat het cijfer dient te representeren. De districtmanagers proberen dan een virtuele weergave van het verzekeringsgeneeskundig handelen te beheersen die niet per definitie op dat moment volledig overeenkomt met het concrete handelen van de verzekeringsartsen.

121

bureaucratische drama’s

Voor wat betreft de kwantiteit van sociaal-medische controles en beoordelingen, waaronder de productie en de tijdigheid, proberen de tijdelijke coalities van districtmanagers overigens wel met verzekeringsartsen een gesprek aan te gaan over hun concrete handelen. Daarbij stuiten zij echter op aanzienlijk verzet van de verzekeringsartsen. Weerstand tegen prestatiecijfers is op zichzelf niet verwonderlijk, wanneer deze cijfers publiekelijk zicht moeten bieden op een interactiegebied dat juist gekenmerkt wordt door beslotenheid en vertrouwelijkheid. Er lijkt echter een dynamiek te ontstaan waarin de (geprojecteerde) kracht van de weerstand van (staf)verzekeringsartsen beduidend sterker is dan het weerstandsvermogen van de districtmanagers. Deze dynamiek construeer ik in het volgende hoofdstuk.

122

92

Met de introductie van het principe contractmanagement, onder meer in de uitvoering van sociaal beleid aan het begin van deze eeuw, wordt gedoeld op het top-down steeds gedetailleerder prestatieafspraken maken tussen twee opeenvolgende hiërarchische lagen. Het principe van integraal management staat in het openbaar bestuur voor managerial of bestuurlijke verantwoordelijkheid voor zowel kwantitatieve aspecten als productie, tijdigheid en achterstand als kwalitatieve, inhoudelijke aspecten. Onder kwaliteit van het verzekeringsgeneeskundig handelen versta ik in dit boek de kwaliteit van het sociaal-medische handelen van verzekeringsartsen, waaronder spreekuurcontacten, eventuele aanvragen van externe expertises, vaststelling wel/niet geschikt voor eigen werk, vaststelling medisch volledig arbeidsongeschikt (GDBM), vaststelling medische urenbeperking, vaststelling belastbaarheid, en de verslaglegging en onderbouwing van deze activiteiten en beslissingen.

93

Een teamleider kwaliteit is, op een vestiging in de divisie arbeidsgeschiktheid van UWV ten tijde van dit onderzoek, een functionaris die formeel verantwoordelijk is voor rechtmatigheidcontroles van het primaire selectieproces. In hiërarchisch opzicht vallen onder de teamleider een aantal medewerkers kwaliteit of kwaliteitscontroleurs. Zij dienen steekproeven te trekken uit de dossiers op de vestiging. Deze dossiers bekijken (turven) ze op ‘foutpercentage’ en ‘dominante fouten’, zoals een fout in het wijzigen van de arbeidsongeschiktheidsklasse of in de dagloonvaststelling. Ook dienen ze de oorzaken van deze fouten (kwantitatief) vast te stellen. Daarbij kan gedacht worden aan oorzaakkwalificaties als: te hoge werkdruk, te weinig accuratesse, niet naleven van procedures of onvoldoende kennis. De teamleider kwaliteit dient hierover aan de districtmanager te rapporteren.

94

Een belangrijk deel van de informatie die districtmanagers krijgen over de kwaliteit van het werk van verzekeringsartsen, bestaat uit cijfers. Zo wordt hun sociaal-medisch handelen uitgedrukt in een zogeheten plausibliteitspercentage of plausibiliteitsindex, met in 2002 een norm van negentig procent. Alle onderzochte districtmanagers hebben cijfers over de uitkomsten van de WAO-beoordelingen (het aandeel afwijzingen en het aandeel volledig arbeidsongeschikten) en over de diagnose (onderscheiden in psychisch en lichamelijk) die door de verzekeringsarts is gesteld. Sommige managers hebben daarnaast ook cijfers over het percentage medisch volledig arbeidsongeschikten, het aantal informatieaanvragen door verzekeringsartsen, het aantal urenbeperkingen dat door verzekeringsartsen is opgelegd, en over klachten en bezwaar- en beroepszaken. Een deel van deze cijfers is er alleen op landelijk niveau en op vestigingniveau, andere cijfers zijn op sommige vestigingen ook beschikbaar per verzekeringsarts. (Berendsen & Mullenders 2004: 23)

95

De districtmanagers in dit onderzoek gebruiken cijfers over het inhoudelijke werk van verzekeringsartsen vooral om vergelijkingen te kunnen maken met cijfers van andere vestigingen. Een van de districtmanagers heeft bijvoorbeeld cijfers over onbekende diagnosecodes ontvangen. Het aantal onbekende diagnosecodes van zijn vestiging is hoog. De districtmanager maakt zich alleen zorgen over het feit dat zijn vestiging op dit punt tot de zes slechtst presterende vestigingen behoort. De stafverzekeringsarts vertelt hem over het percentage medisch volledig arbeidsongeschikten: “[daar] zaten we de eerste maand op veertien en was het landelijk ook veertien, en nu zaten wij op 16,5”. De districtmanager concludeert dat zijn vestiging op dit moment niet heel erg afwijkt. Hij vraagt zich dus niet af waardoor de stijging van bijna achttien procent veroorzaakt wordt, maar is slechts geïnteresseerd in de score van zijn vestiging ten opzichte van de anderen. Een andere stafverzekeringsarts vertelt over de reactie van zijn districtmanager op deze cijfers: “Dus elk kwartaal (…) stuur ik dat naar hem toe, dat overzicht van hoeveel procent [volledig arbeidsongeschikt is verklaard]. Nou ja: ‘ter kennisgeving aangenomen’. Snap je wat ik bedoel? Daar wordt ook verder niets mee gedaan. (…) Het laatste kwartaal van 2001 zaten we op de tachtig-honderd [volledig arbeidsongeschikt] heel hoog. Nou, daar zou je op zijn minst een vraag over verwachten.” (Berendsen & Mullenders 2004: 23-24) Bij cijfers over kwantitatieve aspecten van het verzekeringsgeneeskundige werk, zoals productiviteit, tijdigheid en achterstand, is het vergelijkingsgedrag echter ook zichtbaar. Wel zijn de districtmanagers bij deze aspecten meer geïnteresseerd in oorzaken of achtergronden van de cijfers. Ze besteden achter de schermen van de vestiging zeer regelmatig tijd aan het “begrijpen” en “snappen” van deze cijfers.

96

John Law (1994) maakt onderscheid tussen verschillende ‘ordeningswijzen’ in de door hem geobserveerde dagelijkse praktijk (van in het bijzonder managers) in een laboratorium. De ordeningswijze ‘ondernemerschap’ vertoont sterke gelijkenissen met de bedrijfsmatig georiënteerde praktijk van de onderzochte districtmanagers. Deze ordeningswijze ‘tells stories about agency which [people who] celebrate opportunism,

123

pragmatism and performance [on stage]’ (74). In andere ordeningswijzen is een aanzienlijk minder grote rol weggelegd voor registratiesystemen, en dus ook voor onduidelijkheid in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen mensen en systemen. In de ordeningswijze ‘visie’ draait het bijvoorbeeld veel meer om een persoonlijke stijl van leidinggeven. In deze ordeningswijze worden zaken als charisma, genialiteit en voortreffelijkheid als het meest waardevol gedefinieerd. Registratiesystemen zijn hierin per definitie ondergeschikt aan individueel handelen, aangezien ‘in this way of telling an organization may be spoken and performed as an adjunct to the single-minded pursuit of the vision of the creator’ (80). Law benadrukt overigens uitdrukkelijk dat het gaat om een analytisch onderscheid tussen verschillende ordeningswijzen, dat in de praktijk vaak niet eenduidig is terug te vinden (zie ook noot 3 p. 37). 97

Zo reageren twee districtmanagers verheugd, als ze tijdens de observaties voor het eerst productiecijfers van individuele verzekeringsartsen zien: “nu kunnen we echt gaan sturen” (districtmanager Mark) en “briljant, dit is de enige manier” (districtmanager Maud). Ook de andere districtmanagers praten op een dergelijke manier over cijfers. Ze zien cijfers als bewijsmateriaal dat hun vermoedens hard kan maken. Zoals districtmanager Max in de derde scène (p. 106) aangeeft: “Ik heb zelf het gevoel, maar ik ben nog niet zeker van dat gevoel”. Zekerheid kan dan verkregen worden door cijfers, want alleen die “laten zien hoe het echt zit”. De districtmanagers, en ook de operationele managers, geven bovendien in interviews en tijdens de observaties verschillende keren aan dat ze het liefst iemand aanspreken met behulp van dergelijke ‘harde’ cijfers. In de episode Het geloof geven (hoofdstuk zes) concludeert de operationele manager van districtmanager Melvin bijvoorbeeld verontwaardigd, wanneer ze te horen krijgt dat bepaalde cijfers nog niet kunnen worden geproduceerd, dat ze dan geen gesprek met de verzekeringsartsen kan aangaan.

98

Argumenten die zij hiervoor geven, zijn bijvoorbeeld dat hun vestiging een cliëntenpopulatie heeft met veel mondige cliënten, een erfenis van grote achterstanden, personeel met weinig ervaring of verzekeringsartsen die niet “prestatiegemotiveerd” zijn. Vergelijking met productiecijfers van andere vestigingen noemen ze dan ook “reëler”, “nuttiger”, “motiverender” en “relativerend”. Geen van de respondenten in dit onderzoek weet hoe de productienorm van vier claimbeoordelingen WAO per dag ontstaan is; dit versterkt wellicht hun idee dat de norm onrealistisch zou kunnen zijn. Prestatiecijfers van anderen kunnen echter iets zeggen over de (complexiteit van de) feitelijke uitvoering. Als alle vestigingen bijvoorbeeld slecht scoren ten opzichte van de norm, dan kan dat een aanwijzing zijn dat een bepaalde beoordeling of een bepaald proces misschien te complex is.

99

In verschillende formele overleggen laat districtmanager Melvin zich cynisch uit over het idee dat vestigingen zonder achterstand capaciteit moeten leveren aan andere vestigingen. In een informeel gesprek met de onderzoeker tijdens de observaties zegt hij hierover: “de beloning is dat je eigen fabriekje hier een chaos wordt, als je niet oppast”.

100

Districtmanager Max noemt bijvoorbeeld, buiten deze episode in een gesprek met een collega-districtmanager, een voorraad van zeshonderd eindewachttijd dossiers, dit wil zeggen zeshonderd klanten waarvan de eerste claimbeoordeling WAO al had moeten worden uitgevoerd, “goed”. Hij baseert zich daarbij op een inventarisatie van voorraden op andere vestigingen.

101

Vanuit het oogpunt van een individuele cliënt is het interactiegebied waarin hij een verzekeringsarts van UWV tijdens een controle of beoordeling ontmoet, in mijn bewoording achter de schermen van de organisatie, eerder te beschouwen als het podium. Hier treedt de verzekeringsarts immers namens UWV op voor (een lid van) de buitenwereld. Ik hanteer in dit boek echter het oogpunt van (de tijdelijke coalities van) de districtmanagers, die over het algemeen niet optreden voor individuele cliënten. Het organisatiepubliek bestaat dan uit buitenstaanders die (ook) een andere formele rol vervullen dan die van cliënt, zoals de rol van minister, auditor of journalist. Er is sprake van een landelijk podium waarop optredens draaien om het (re)presenteren van het primaire selectieproces. Ook het definiëren van het podium van de vestiging doe ik in dit boek vanuit het oogpunt van (de tijdelijke coalities van) de districtmanagers. Het publiek ‘van buiten’ waarvoor zij dan optreden bestaat hoofdzakelijk uit hun leidinggevenden en collega-districtmanagers.

102

124

De laatste jaren hebben verzekeringsartsen namelijk te maken gekregen met de invoering van nieuwe beoordelingssystematiek en nieuwe wetten. Voor de districtmanagers is duidelijk dat deze veranderingen een (tijdelijke) aanpassing van de norm vragen. De landelijke productienorm wordt door hen dan ook

gerelativeerd. Het is voor de managers echter onduidelijk in welke mate deze veranderingen de productienorm verlagen. Terwijl de ene districtmanager besluit dat door de komst van een nieuwe beoordelingsmethode (CBBS) de productienorm op zijn vestiging met twintig procent verlaagd mag worden, praat een andere over een verlaging van vijftig procent. En een derde districtmanager stelt een besluit hierover voortdurend uit. Ook wordt tijdens de geobserveerde regionale managementbijeenkomsten door de aanwezige districtmanagers en regiodirecteur afgesproken dat ze voortaan op individueel niveau normen gaan stellen “naar wat haalbaar is in een week”. 103

Een statusdilemma tussen districtmanager en cijferproducent, dat voor de hand ligt, is het meest pregnant bij districtmanager Maud en haar teamleider kwaliteit in de rol van cijferproducent. Achter de schermen van de vestiging vertelt de cijferproducent de districtmanager hoe ze de vestiging moet aansturen. Hij zegt haar bijvoorbeeld dat het ‘productieoverleg’ vaker moet plaatsvinden en een andere inhoud moet krijgen, met als doel de cijfers te verhogen, want “er moet toch wat gebeuren”. Zij vindt dat een gouden tip. Maar ook als het geen cijfermatige aspecten van haar werk betreft, beïnvloedt de cijferproducent de definitie van de situatie sterk, van haar en anderen. Hij lijkt wel te beseffen dat hij op de stoel van de districtmanager gaat zitten, aangezien hij zich verontschuldigt: “Niet (…) om jouw positie in te nemen, maar meer om toch op een gegeven moment iets teweeg te brengen”. De districtmanager lijkt dit geen probleem te vinden, en vraagt alleen of de medewerkers het accepteren. De cijferprocent vertelt dus hoe de districtmanager leiding moet geven op de vestiging, en suggereert de rol van manager te vervullen achter de schermen (high status and high information control).

104

Deze paragraaf vormt een uitzondering in dit boek. Terwijl de episodehoofdstukken, hoofdstuk drie tot en met zeven, gebaseerd zijn op en een constructie bieden van geobserveerde sociale interacties van districtmanagers, draait het in deze paragraaf hoofdzakelijk om accounts van verzekeringsartsen (en operationeel managers) in interviews. In de onderzochte sociale interacties van districtmanagers zijn de verzekeringsartsen nauwelijks fysiek aanwezig. Ervaringen met en beelden van verzekeringsartsen die zich verzetten en zich afschermen, spelen in deze interacties echter een grote rol (zie in het bijzonder de episodes Medisch beroepsgeheim in hoofdstuk drie, Op oorlogspad in hoofdstuk vijf, en Het geloof geven in hoofdstuk zes). Dit gedefinieerde verzet van verzekeringsartsen lijkt vooral te zijn gericht tegen pogingen om (de uitkomsten van) hun werk door middel van cijfers onder controle te krijgen. Om dit beeld van verzet tegen digitale beheersing ook schetsmatig van ‘de’ andere kant te kunnen belichten, kies ik ervoor de in dit boek fysiek grotendeels afwezige verzekeringsartsen hier aan het woord te laten. In deze accounts legitimeren zij hun handelen; ze scheppen een beeld van hun handelen waarbij de gepresenteerde logica rechtvaardiging biedt voor dit handelen. In deze paragraaf toon ik dus niet mijn constructie van (geobserveerd) dagelijks handelen, maar vooral de constructie door onderzochten in interviews (grotendeels gebaseerd op Berendsen & Mullenders 2004: 39-41).

105

Volgens de geïnterviewde verzekeringsartsen hebben ze in de periode waarin ze als verzekeringsarts werkzaam zijn (tussen de zes en 21 jaar) nooit een echte beoordeling gehad. Eén van hen zegt: “Je werd nooit aangesproken. Ja, je werd misschien wel een keer aangesproken, en dan zei je dat je je best deed en dan hield het weer op”. De operationele manager van een andere vestiging vertelt iets vergelijkbaars: “Tot vorig jaar werd aan verzekeringsartsen op dit kantoor niet gevraagd waarom ze een norm niet haalden. Het werd door het management wel geconstateerd, maar de cultuur was gewoon altijd: je kunt zeggen ‘we hebben het niet gehaald’. En de reactie was dan: ‘nou ja, jammer dan’”.

106

Om iemand te kunnen aanspreken, moet vooraf duidelijk worden gemaakt waarvoor hij verantwoordelijk is. De productienorm is voor de managers zelf niet helemaal helder, wordt verschillend geïnterpreteerd en wordt in tijden van grote veranderingen door de managers zelf verlaagd (zie ook paragraaf 4.3). Hierdoor lijkt ook bij de operationeel managers de norm te verschuiven. Operationele managers zwakken de productienorm soms af. Zo praat één van hen, die formeel een norm van vier beoordelingen per dag stelt, zelf geregeld over “de norm van drie of vier beoordelingen”. De norm lijkt dus niet als verplichtend te worden ervaren.

107

Zeker als de prestatiecijfers met betrekking tot tijdigheid van einde wachttijdbeoordelingen (nog) op teamniveau worden geproduceerd, vinden de managers het moeilijk om het aandeel van de verzekeringsarts daarin te bepalen. Eén operationeel manager zegt hierover in een interview: “Zij (de verzekeringsartsen) zitten natuurlijk toch aan het begin van het traject. Als zij hun tijd overschrijden, gaan er tot nu toe

125

geen belletjes rinkelen. Want die belletjes gaan pas rinkelen op het moment dat die dertien weken zijn overschreden”. De claimbehandelaars doen de agendaplanning van de verzekeringsartsen. Een aantal operationeel managers en stafartsen vindt dat het daardoor voor de artsen moeilijk is om meer te gaan produceren. Een operationeel manager zegt daarover: “Voor de arts bestaat nu ook weinig mogelijkheid om te zeggen: ‘ik kan wel een beetje meer’, want zijn spreekuren zijn gewoon gepland en voor elk geval staat dezelfde hoeveelheid tijd. (...) Je hebt daardoor wel een stuk vrijheid, maar ook een stuk verantwoordelijkheid van de artsen weggehaald”. Districtmanager Melvin is het daar niet mee eens. Hij vindt dat verzekeringsartsen zelf verantwoordelijk zijn voor de planning van hun eigen agenda. Tijdens de observaties heeft hij hierover verschillende discussies met de stafverzekeringsarts en de operationele manager gevoerd (zie ook episode Het geloof geven, in hoofdstuk zes). 108

109

De verzekeringsartsen doelen op een hoofdzakelijk impliciete druk om de productie te verhogen. Een verzekeringsarts geeft in een interview bijvoorbeeld aan: “Er ontstaat toch een zekere druk om zoveel mogelijk gevallen af te handelen. En dat wordt meer of minder impliciet regelmatig naar voren gebracht. (…) de claimbehandelaars, die ook weer aangestuurd worden door (de operationele manager), beginnen ook te pushen. (...) Het inschakelen van medisch medewerkers is eigenlijk ook al een impliciete manier, waaruit blijkt dat de druk groter wordt”. Een andere arts vertelt in dit kader: “Het is niet zo dat er continu tegen je gezegd wordt: en nu moet je meer gevallen afhandelen, maar ja, het probleem is ook duidelijk in de organisatie dat het afhandelen van het aantal gevallen een probleem is”. Het lijkt vooral te draaien om het zelfbeschikkingsrecht van de verzekeringsartsen. Eén van de verzekeringsartsen vindt bijvoorbeeld het maken van individuele productieafspraken belachelijk, omdat hij niet in een commerciële sector werkt. Hij is van mening dat een verzekeringsarts, waarvan de hoogte van het salaris onafhankelijk is van diens productiviteit, niet afgerekend mag worden op een productienorm. De andere verzekeringsarts heeft negatieve ervaringen met ‘tijdelijke’ productieverhogingen uit het verleden: “Er is jarenlang een beroep gedaan van ‘nog een tandje harder’ en ‘steek er extra energie in’ (…) waar je al tegen je grenzen aan het werken bent. En vervolgens wordt dat dan nog misschien tegen je gebruikt om straks als uitgangspunt te dienen.” Deze arts wil daarom liever niet dat zijn productie structureel wordt bijgehouden.

managers, medici en macht

5

waar ligt de definitiemacht? Hoe publieke managers zich tot verzekeringsartsen verhouden, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de vraag waar in dagelijkse interacties de macht ligt. In navolging van Goffman (1990) en aansluitend bij Giddens (1999), beschouw ik in dit boek macht als het sturen van het handelen van anderen door ze in het onderhandelen over de definitie van de situatie een indruk te geven die ze ertoe zal brengen uit vrije wil te handelen in overeenstemming met jouw bedoelingen.110 Een deel van de context van de onderzochte interacties van districtmanagers heeft expliciet betrekking op enerzijds beïnvloeding door districtmanagers en anderzijds op vrije handelingsruimte van verzekeringsartsen. Voor zover deze context los van de praktische realiteit kan worden benoemd, geef ik in de eerste paragraaf een kort overzicht. In de rest van dit hoofdstuk laat ik, aan de hand van de episode Op oorlogspad, zien hoe deze machtgerelateerde context in een dagelijkse praktijk wordt ge(re)produceerd.

Autoriteit en autonomie als decor

5.1

De context van sociale interacties is, vanuit theatraal perspectief, het decor dat deze interacties beïnvloedt en erdoor beïnvloed wordt. Het decor van de interacties van districtmanagers die betrekking hebben op het verzekeringsgeneeskundig handelen, is doorspekt met machtsvraagstukken. Het draait dan in het bijzonder om de vraag in hoeverre het handelen van verzekeringsartsen vrij is of gestuurd wordt, door tijdelijke coalities waar districtmanagers deel van uitmaken. Ten eerste hebben deelnemers aan de onderzochte interacties te maken met juridisch noodzakelijke vrije handelingsruimte van verzekeringsartsen. Verzekeringsartsen hebben, als medische street level bureaucrats in de transformatiefase van het dienstverleningsproces van een selectiebureaucratie, relatief veel mogelijkheden om naar eigen inzicht te handelen. Bovendien is het professionals, waaronder medici, eigen om op zoek te gaan naar (meer) autonomie. Het verzekeringsgeneeskundig handelen wordt dus vanuit juridisch en professioneel oogpunt gekenmerkt door relatief veel autonomie (zie ook paragraaf 2.2).

126

127

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

episode

Op oorlogspad Voorgeschiedenis Drie maanden voorafgaand aan deze episode heeft districtmanager Mark van de directie te horen gekregen dat geen achterstand mag ontstaan bij ‘prioriteit nummer één’, dat wil zeggen het opstellen van reïntegratieverslagen. Dit is een nieuw type rapport dat een reïntegratiebegeleider en een verzekeringsarts samen moeten opstellen. Deze boodschap is onder andere terug te vinden in het landelijke UWV-document ‘Contract 2002 Verplichte Afhandelingvolgorde’, dat districtmanager Mark onlangs heeft gelezen. Hij vertelt de onderzoeker in een informeel gesprek, een dag voor de eerste scène, dat hij “het gerucht” heeft gehoord dat er op zijn vestiging nog geen enkel reïntegratieverslag is gemaakt. CAST ALEX

Cijferproducent

CLEO

Reïntegratiebegeleider

MARK

Districtmanager

META

Medisch medewerker

OLGA

Operationeel manager

ROB

Reïntegratiebegeleider

ROOS

Regiodirecteur

STIJN

Stafarts

SCÈNES SCÈNE I

‘Bel maar! Bel maar!’

p. 130

SCÈNE II

‘Dit is een sturingsprobleem’

p. 132

SCÈNE III

‘We moeten de staf inschakelen’

p. 134

SCÈNE IV

‘Komen jullie de volgende keer wel met snoepjes?’

p. 136

SCÈNE V

‘Als een arts boe roept, zijn ze al bang’

p. 140

SCÈNE VI

‘Ik ben op oorlogspad!’

p. 142

SCÈNE VII (1) ‘Ik heb, geloof ik, jou een briefje daarover gestuurd’

(2) ‘Goede wil is niet genoeg’

128

p. 144

Ten tweede hebben de deelnemers aan de sociale interacties te maken met een formele machtsverhouding tussen districtmanagers en verzekeringsartsen die in contextuele organisatorische processen dubbelzinnig wordt gedefinieerd. Aan de ene kant vallen stafartsen op de vestigingen in de lijngestuurde organisatie UWV onder de formele verantwoordelijkheid van de districtmanagers. Aan de andere kant dienen de stafartsen aangestuurd te worden door medische adviseurs op het hoofdkantoor van UWV, zonder formele tussenkomst van de districtmanagers (zie ook paragraaf 2.5). In de selectiebureaucratie is dus sprake van twee gescheiden sturingskanalen richting de (staf)verzekeringsartsen: een managementkanaal en een stafkanaal. Ten derde hebben deelnemers aan de onderzochte interacties te maken met de relatief hoge maatschappelijke status van medici. Zij vormen een van de meest klassieke professionele beroepsgroepen, die bovendien veel maatschappelijk aanzien heeft. Hierdoor kan het sturen van verzekeringsartsen lastig zijn voor leidinggevenden zonder medische achtergrond (zie ook paragraaf 2.4). Ook al hebben deze verzekeringsartsen een gemis aan status in medische kring, omdat ze niet werkzaam zijn in de curatieve sector (zie ook subparagraaf 2.2.2). Met andere woorden, verzekeringsartsen hebben vanuit maatschappelijk oogpunt een hoge sociale status die zij mogelijk willen maximaliseren ten opzichte van niet-medische managers. Ten vierde hebben de deelnemers aan de interacties in dit onderzoek te maken met hoge politieke verwachtingen ten aanzien van de nieuwe publieke managers. Verwachtingen van in het bijzonder de minister van SZW als opdrachtgever en geldverstrekker waarin de directie van UWV meegaat. Van de districtmanagers wordt verwacht dat zij een gedefinieerd gebrek aan sturing van verzekeringsartsen (eindelijk) verhelpen door zich als ‘nieuwe publieke managers’ te gedragen. Dit betekent dat zij noties als tijdigheid, prioriteren en productiviteitsgroei hoog in het vaandel moeten hebben (zie ook de paragrafen 2.3 en 2.5). Kortom, de districtmanagers moeten hooggespannen verwachtingen waarmaken met cijfers als panacee voor transparantie en overwicht (zie ook hoofdstuk vier). Dit bonte decor creëert voor districtmanagers de opgave om, zonder eenduidig formeel gezag, de langgewenste greep te krijgen op verzekeringsartsen die relatief veel autonomie en een relatief hoge status hebben. Hoe districtmanagers in de praktijk vormgeven aan deze opgave, staat centraal in de volgende paragrafen. Na het construeren van lokale betekenissen van autonomie en autoriteit geef ik in de laatste paragraaf antwoord op de vraag in hoeverre het handelen van verzekeringsartsen vrij is of gestuurd wordt, door tijdelijke coalities van districtmanagers.111

p. 146

129

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Bel maar! Bel maar!’ scène I

In de kamer van districtmanager Mark vindt het wekelijks ‘lijn-staf-overleg’ plaats. Alle stafleden zitten naast elkaar aan een lange zij van de vergadertafel. Tegenover hen zitten de managers, met districtmanager Mark in het midden en zijn secretaresse en de cijferproducent aan zijn zijde. MARK

(hij start het overleg en loopt de agenda door) Tot hoe laat zullen we doorgaan? Half

twaalf ? STIJN

Ik moet om elf uur in het Ziektewetgebeuren zijn [overleg van verzekeringsartsen].

MARK

Oké. Nou, – hij kijkt de andere aanwezigen aan – de agenda is best lang deze keer. Zullen we toch tot half twaalf doorgaan? – een aantal mensen knikt bevestigend, Stijn reageert niet –

Prima. Het is elf uur, het overleg is in volle gang. Stafarts Stijn staat op en loopt naar de deur. MARK

En dan over de afdelingen… Hé, jij probeert WEG TE SLUIPEN.

STIJN

– hij lacht – Hè, je had het toch in de gaten.

MARK

Ga je ze [verzekeringsartsen] opjagen?

STIJN

– hij kijkt weer serieus – Nou, ik ga ze aanspreken op het feit dat er waarschijnlijk nog geen

MARK

Ja maar dat KAN NIET hè.

reïntegratieverslagen gemaakt zijn. STIJN

Dat kan niet?

MARK

Nee, ik bedoel… Jij bedoelt het altijd erg vriendelijk, maar het moet wel GEWOON GEBEUREN

STIJN

Ik ga eerst vragen of het echt zo is, het gerucht dat ik verneem.

MARK

En als het zo is, dan eh, ga je een andere grimas trekken?

STIJN

Dan kijk ik wat er moet gebeuren. – op grappige toon – Eigenlijk heb ik een manager nodig.

NU, Stijn.

Stafarts Stijn opent de deur. OLGA

Nou, er zitten hier managers dus…

Stafarts Stijn stapt naar buiten. MARK

BEL MAAR. BEL MAAR.

Gezag managers geen gegeven

5.2

In de eerste scène van de episode in dit hoofdstuk gaat het om een, in theatrale termen, publieke uitvoering van de machtsverhouding tussen districtmanager en stafarts. Het speelt zich af tijdens een wekelijks overleg voor alle managers en stafleden van de vestiging, dat door de aanwezigheid van een agenda en notulen plaatsvindt op het podium van de vestiging. De districtmanager krijgt in zijn formele rol als voorzitter de ruimte om een eindtijd vast te stellen. Wel geeft de stafarts aan dat hij eerder weggaat. Hij kiest ervoor het overleg met leidinggevenden te verlaten ten gunste van een overleg met verzekeringsartsen. Op het moment dat de stafarts daadwerkelijk voortijdig vertrekt, ondermijnt hij publiekelijk de autoriteit van de districtmanager, die in zijn voorzittersrol als meest verantwoordelijke wordt beschouwd voor het slagen van dit overleg.112 De stafarts laat de districtmanager letterlijk en figuurlijk zitten. Hij gaat zijn eigen weg, richting verzekeringsartsen. De districtmanager probeert met het gebruik van humor de regie te bewaren: “Hé, jij probeert WEG TE SLUIPEN”. De stafarts speelt het spel mee door er een humoristische dialoog van te maken. Echter, wanneer de districtmanager probeert een tijdelijke coalitie met hem te vormen, om verzekeringsartsen aan te zetten snel reïntegratieverslagen te maken (“Ga je ze opjagen?”), wijst de stafarts dit af. Hij geeft aan de verzekeringsartsen alleen om verantwoording te willen vragen: “ik ga ze aanspreken”. Bovendien gaat hij niet mee in de definitie dát reïntegratieverslagen snel gemaakt moeten worden; hij spreekt van een vermoeden: “dat er waarschijnlijk…”. De districtmanager biedt dan zelf legitimatie voor deze afwijzing, door een vriendschappelijke band tussen de stafarts en de verzekeringsartsen te definiëren: “Jij bedoelt het altijd erg vriendelijk” naar de verzekeringsartsen toe. Vervolgens zien we een herhaling van zetten. De districtmanager vraagt stafarts Stijn wederom, dit maal op een dringender manier, om deel te nemen aan een tijdelijke coalitie die de achterstand gaat wegwerken: “het moet wel GEWOON GEBEUREN NU, Stijn”. De stafarts toont weer een onafhankelijke houding. Hij geeft aan alleen te zullen informeren en vooralsnog uit te gaan van een gerucht. Bovendien beschouwt hij, in het geval het gerucht een feit blijkt te zijn, opjagen niet als enige optie: “Dan kijk ik wat er moet gebeuren”. Na zijn twee afwijzingen voor een coalitie neemt de stafarts de rol van voorzitter over. Hij kondigt het einde van de scène aan door de deur te openen zonder de centrale vraag van de districtmanager, hoe hij als stafarts de verzekeringsartsen gaat aansturen, te beantwoorden. Bovendien verwijdert hij de serieuze toon die de districtmanager hanteert door middel van een humoristische interventie: “– op grappige toon – Eigenlijk heb ik een manager nodig”. Daarna lijkt een serieus antwoord op de vraag niet meer gepast. Het standpunt dat een manager ‘nodig is wanneer iets besloten moet worden’ is een uiting van role-taking. Door die managersrol als grap te presenteren, ondermijnt hij opnieuw het formele gezag van de districtmanager. Op de valreep steunt de operationele manager de districtmanager door ‘het betrekken van een manager’ bij het aansturen van verzekeringsartsen als juiste handelingsoptie te definiëren: “Nou, er zitten hier managers”. Tegelijkertijd ondermijnt ook zij het gezag van de districtmanager ten opzichte van de stafarts.

Stafarts Stijn sluit de deur.

130

131

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Dit is een sturingsprobleem’ Wanneer districtmanager Mark de volgende ochtend op de vestiging arriveert,

scène II

brengt hij zijn jas en tas naar zijn kamer, zet zijn pc aan en loopt meteen naar operationeel manager Olga. MARK

Hoe is het met je, na dat [moeizame functionerings-] gesprek dat je gisteren had?

OLGA

Goed hoor. Ik wil je zo nog even spreken.

MARK

Kom zo maar, ik ga even koffie halen.

Districtmanager Mark haalt twee kopjes koffie uit de koffieautomaat en loopt tegelijk met operationeel manager Olga zijn kamer binnen. Hij doet de deur dicht, ze gaan aan zijn bureau zitten. OLGA

Ik heb gisteren Roos [regiodirecteur] gesproken. Want die eerste prioriteit hè. De achterstanden moeten weggewerkt worden (...). De samenwerking tussen de reïntegratiebegeleiders en artsen loopt niet goed. Van die reïntegratieverslagen… daarvan liggen er nu nog 186 te wachten.

MARK

– hij kijkt boos – Wat DOEN ZE dan nu?

OLGA

De dagelijkse dingen die langskomen. Maar we hebben nu reïntegratiebegeleiders

Zij definieert hem, ondanks het feit dat hij hiërarchisch gezien de meerdere is in dit gezelschap, niet als de aangewezen persoon om ondersteuning te bieden in het aansturen van verzekeringsartsen: “er zitten hier managers dus…” kies er eentje. De districtmanager probeert zichzelf wel in die positie te plaatsen, door de humoristische interventie van de stafarts op zichzelf te betrekken: “BEL MAAR. BEL MAAR”. Maar met deze woorden definieert ook de districtmanager zelf zijn gezag ten opzichte van de stafarts niet als een gegeven. Hij geeft de stafarts alle ruimte in het contact met verzekeringsartsen en biedt zichzelf aan als vrijblijvende ondersteuning. De stafarts neemt deze ruimte. Hij maakt geen gebruik van het aanbod van de districtmanager, wat hij alleen op non-verbale wijze laat merken door weg te lopen. In de tweede scène verandert het gerucht, dat er achterstand is wat betreft reïntegratieverslagen, voor de districtmanager en de operationele manager in een concreet probleem op de vestiging. De regiodirecteur heeft de operationele manager verteld dat er een ongewenste achterstand is van 186 reïntegratieverslagen, en geeft haar de hoofdrol in het oplossen ervan (zie ook scène VI p. 142). De operationele manager probeert meteen daarna een tijdelijke coalitie te vormen met de districtmanager. Dit is geen probleem, want hij wil graag deel uitmaken van die coalitie. Ik zal dit hierna de coalitie van jagers noemen, omdat hierin regelmatig jagersterminologie zal worden gebruikt om aan te geven dat medewerkers aan het werk gezet moeten worden. In de rest van de tweede scène onderhandelen de managers over de standpunten van de jagerscoalitie voor wat betreft de oorzaak van het achterstandsprobleem en mogelijke oplossingen. De managers dragen samen bij tot een overkoepelende definitie van de situatie door overeenstemming te bereiken over de vraag wie de meeste ruimte krijgt om de definitie te bepalen (Goffman 1990: 21).

aan een arts gekoppeld. Dan kunnen we ze verantwoordelijk maken. De afhandeling moet gewoon binnen drie weken plaatsvinden. MARK

Maar dit is een STURINGSPROBLEEM – hij kijkt haar nadrukkelijk in de ogen –.

OLGA

Ja.

MARK

Kunnen we Meta [medisch medewerker] niet inzetten? Dan betrekken we de mm-

OLGA

Of arbeidsdeskundigen (…) inschakelen. Maar het is natuurlijk een sturingspro-

MARK

Zal ik meteen even naar Meta [medisch medewerker] lopen? Zij kan wel met artsen

poot [de niet-artsen] erbij. bleem. Iemand moet hier nu fulltime bovenop zitten. overweg. (...) Ik loop nu eerst even naar de reïntegratiebegeleiders, met jou. Districtmanager Mark staat op en verlaat zijn kamer. Operationeel manager Olga staat ook op en volgt hem.

132

De districtmanager is dominant ten aanzien van zowel regie, aanwezigheid (“Zal ik meteen even…”, “Ik loop nu eerst even”) als inhoud. Hij gaat niet mee in de oorzaak- en oplossingdefinities van de operationele manager. Zij definieert een samenwerkingsprobleem tussen reïntegratiebegeleiders en verzekeringsartsen, en legt daarmee de verantwoordelijkheid voor de achterstand bij uitvoerenden die hiërarchisch gezien onder haar geplaatst zijn. Door haar op boze toon de retorische vraag te stellen: “Wat DOEN ZE dan nu?” legt de districtmanager de verantwoordelijkheid echter bij haar. Deze probleemdefinitie benadrukt hij door daarna te spreken van “een STURINGSPROBLEEM”. Hij kijkt haar hierbij nadrukkelijk in de ogen, wat eveneens geïnterpreteerd kan worden als een manier om aan te geven dat het probleem wat hem betreft bij haar ligt. Terwijl hij haar niet expliciet verantwoordelijk zal houden, doet hij dit in een latere scène wel in een onderonsje met de regiodirecteur: “Zo’n probleem, dat moet toch kunnen gebeuren door een operationele manager” (scène VI p. 142). De operationele manager neemt de term sturingsprobleem over van de districtmanager maar geeft er wel een andere betekenis aan. Opnieuw legt zij de verantwoordelijkheid bij de uitvoerenden. Want wanneer ze stelt “het is natuurlijk een sturingsprobleem. Iemand moet hier nu fulltime bovenop zitten”, spreekt ze niet over zichzelf. Ze geeft deze betekenis ná de oplossing die de districtmanager introduceert om een medisch medewerker ‘in te zetten’. Op deze manier maakt ze wel duidelijk dat er een coalitie van jagers moet zijn.

133

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘We moeten de staf inschakelen’ Districtmanager Mark en operationeel manager Olga lopen naar de reintegratiebegeleiders. Wanneer ze reïntegratiebegeleider Rob bij een koffieautomaat zien staan, gaat districtmanager naar hem toe. Operationeel manager Olga gaat naast de districtmanager Mark staan.

scène III

MARK ROB MARK ROB MARK

Waarom vul je die verslagen niet in? Welke? De reïntegratieverslagen. – hij kijkt verbaasd – Ik weet niet dat ze er liggen.

Maar dat is prioriteit nummer één, MAN. Neem van ons aan dat er 186 gevallen liggen te wachten.

ROB

– hij denkt na – Dat gaat dan om een probleemanalyse, plan van aanpak… Ik zal er vandaag

eentje doen. MARK ROB

Ja, dat loopt natuurlijk niet. Ik wil teamoverleg. Een pilot. Maak één goed team dat als voorbeeld kan dienen. Het is toch nieuw dat we samen met de artsen...

MARK

Maar het is prioriteit. We moeten het er GEWOON DOORHEEN JASSEN.

OLGA

(ze legt Rob uit wat het werk precies inhoudt)

ROB MARK ROB

Ja, dat gebeurt dus niet. Maar waarom dan niet? – hij lacht –

Districtmanager Mark loopt verder de gang in, operationeel manager Olga volgt hem. OLGA

Uitleggen helpt dus niet.

MARK

We moeten de staf inschakelen.

Het gezag van de operationele manager is hierin echter geen gegeven. De districtmanager neemt en krijgt bijna alle ruimte om te bepalen dat de coalitie streeft naar een noodoplossing; namelijk één medewerker die “wel met artsen overweg” kan en de ontstane achterstand zal oplossen (scène II p. 132). De achterstand wordt niet als structureel probleem gedefinieerd. Daarom hoeft niet gezocht te worden naar mogelijkheden voor het voorkomen van nieuwe achterstand, zoals een betere samenwerking tussen uitvoerenden of een vermindering van het sturingsprobleem van de operationele manager. Als een bestaande achterstand opeens een probleem is omdat de regiodirecteur dit definieert, en als alleen bestaande achterstand wordt opgelost zonder preventie van nieuwe achterstand, ontstaat een incidentgedreven praktijk waarin telkens noodverbanden moeten worden aangelegd. De districtmanager en de operationele manager gaan op weg naar de reïntegratiebegeleiders. De derde scène speelt zich onderweg af. Er ontstaat een interactie achter de schermen van de vestiging, met een reïntegratiebegeleider bij een koffieautomaat. Deze scène kan echter ook beschouwd worden als een optreden op het podium van de coalitie; de managers willen een sterke presentatie neerzetten voor publiek. Ze willen gezag uitstralen om te kunnen opjagen. De districtmanager is ook tijdens een publiek optreden dominant ten aanzien van zowel de regie als de taken van een hoofdrolspeler. Hij bepaalt de inhoud en is het meest aanwezig. De operationele manager levert slechts een technische bijdrage aan het optreden, wanneer ze de reïntegratiebegeleider uitlegt wat het maken van een reïntegratieverslag inhoudt. Dat ze dit moet uitleggen, evenals dat de reïntegratiebegeleider verbaasd reageert op de aanwezigheid van dergelijke verslagen (“Ik weet niet dat ze er liggen”), wijst erop dat niet alle uitvoerenden op de hoogte zijn van ‘de prioriteit’. De districtmanager probeert de reïntegratiebegeleider op te jagen door hem alsnog op de hoogte te stellen: “Maar dat is prioriteit nummer één, MAN”. Ook benadrukt hij dat achterstand ongewenst is: “We moeten het er GEWOON DOORHEEN JASSEN”. Met het spreken over prioriteit en achterstand voert de districtmanager zijn rol uit als ‘nieuwe publieke manager’. De reïntegratiebegeleider lijkt hiervan niet onder de indruk. Hij is niet onder de indruk van de grootte van de achterstand, aangezien hij reageert met “Ik zal er vandaag eentje doen”, en hij lacht alleen wanneer de districtmanager hem rechtstreeks vraagt waarom er nog geen reïntegratieverslagen zijn gemaakt. Met deze reacties ondermijnt de reïntegratiebegeleider het gezag van de districtmanager. Eenzelfde situatie waar de districtmanager in de eerste scène (p. 130) mee werd geconfronteerd. Opnieuw is het de operationele manager die zijn gezag wel erkent door naast hem te staan en hem te volgen. Meteen na dit optreden specificeren de jagers hun strategie achter de schermen van de coalitie, zacht pratend omdat ze zich in een openbare ruimte bevinden. Beide definiëren het gezag van de coalitie op basis van dit eerste optreden als onvoldoende om op te jagen en de achterstand op te lossen.

134

135

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Komen jullie de volgende keer wel met snoepjes?’ Districtmanager Mark en operationeel manager Olga lopen een kamer van reïntegratiebegelei-

De operationele manager stelt dat hun optreden onvoldoende overtuigingskracht heeft om gedragsverandering bij uitvoerenden te bewerkstelligen: “Uitleggen helpt dus niet”. De districtmanager zoekt autoriteit bij de geneeskundige staf: “We moeten de staf inschakelen”.

ders binnen. Reïntegratiebegeleider Cleo kijkt op. Districtmanager Mark gaat met zijn armen over elkaar staan. Operationeel manager Olga doet dit ook. MARK CLEO

scène IV

MARK CLEO MARK CLEO

Weet je dat er 186 reïntegratieverslagen liggen die vandaag afmoeten? – ze lacht –

We moeten maatregelen gaan nemen. Dat inwerken… kan jij het [reïntegratieverslag] al? Dat intakeformulier gaat wel, maar daarna moet je met de arts werken hè. Tja. Waarom kan je niet gewoon naar de dokter toelopen? Ja, we zijn net gestart joh.

MARK

MAAR HET MOET NU.

OLGA

Ik wil een team samen gaan stellen van een arts en een reïntegratiebegeleider.

CLEO

Nou, die oude gevallen kunnen vaak al wel. Je kunt veel al uit het medische dossier halen.

MARK

En waar liggen die?

CLEO

Die zijn er nog niet.

OLGA

Alleen het signaal ligt er. (…) Ze moeten zo snel mogelijk worden ingepland.

MARK

Iemand die DE LOGISTIEK REGELT is nodig natuurlijk.

CLEO

(…) De artsen zullen ook MEE MOETEN WERKEN.

OLGA

Ja natuurlijk, het gaat om samenwerken.

Reïntegratiebegeleider Rob loopt binnen. ROB

Maar we werken toch al veel. Hoe moeten we dit doen? Er moeten knopen doorgehakt worden door het management. Helder maken. Praktijk en theorie is nou eenmaal anders.

MARK ROB MARK

Ja. Ja. Natuurlijk. Woensdag is de hele club bij elkaar, [reïntegratiebegeleiders en] ook acht artsen. Allemaal bij elkaar. Ik kom er wel bij zitten. Ja, we moeten een lijn uitzetten. Volgende week zijn het er tweehonderd. (…) Ik zorg dat dit gestuurd wordt.

ROB CLEO MARK CLEO MARK

Wij zijn hier met de verkeerde dingen bezig hoor. Geen pilot [als voorbeeld] klopt ook niet. Weet je, het is drie maanden geleden pas ingegaan… > De argumenten snap ik, maar het moet nu gebeuren. > Wij horen dat NU OPEENS. Waar het om gaat, is dat niet alles overboord wordt gegooid, maar wel dat dit prioriteit num-

Hiërarchische rollen omdraaien

5.3

In de vierde scène treden de managers weer op in hun rol als jager, nu voor een publiek van reïntegratiebegeleiders. Ook hier is ondermijning van hun formele gezag onderdeel van de lokale betekenis van macht. Wanneer de districtmanager een reïntegratiebegeleider vertelt dat de achterstand snel opgelost moet worden (“Weet je dat er 186 reïntegratieverslagen liggen die vandaag afmoeten?”), lacht zij alleen. Ze erkent geen overwicht en doet geen moeite om dit te verbloemen. Op de vraag waarom ze geen reïntegratieverslag maakt, reageert ze eveneens zonder projectie van autoriteit: “we zijn net gestart joh”. In het bijzonder de processen van rolomdraaiing zijn in deze scène interessant voor de vraag waar de macht ligt. Het einde van de scène is een overgangsfase, waarin de optredende coalitie haar podium verlaat. Gideon Kunda spreekt over het begin en einde van formele werkbijeenkomsten als een liminale fase, op basis van het concept liminaliteit zoals Victor Turner dit heeft uitgewerkt (zie ook subparagraaf 1.2.1). Een liminale fase beschouwen zij als een relatief ongestructureerde overgang van de ene gestructureerde fase naar de andere. Turner en Kunda betogen dat in deze ongestructureerdheid rollen even ongestraft kunnen worden losgelaten. In de woorden van Kunda biedt liminaliteit ‘a relatedness temporarily unmediated by social structure’ which ‘contains built-in opportunities for temporary suspension of role embracement’ (1994: 157). In de liminale fase aan het einde van de vierde scène maakt een reïntegratiebegeleider van de gelegenheid gebruik om de rollen even om te draaien zonder dat dit consequenties heeft voor de onderlinge verhoudingen.113 Wanneer de districtmanager aangeeft dat de scène eindigt, in zijn rol als regisseur van de jagerscoalitie (“Jullie horen nog van ons”), definieert de reïntegratiebegeleider het oplossen van achterstand door uitvoerenden als het verlenen van een gunst aan de managers. Het gezag ligt in deze definitie bij de reïntegratiebegeleiders. De districtmanager en de operationele manager moeten hen voor zich zien te winnen: “Komen jullie de volgende keer wel met snoepjes?”. De districtmanager gaat mee in de definitie dat de jagers niet per se voldoende autoriteit hebben om te jagen. Hij gooit er een schepje bovenop en presenteert niet autoriteit maar overheersing als middel om op te jagen: “MET GEWEREN”. Waar de reïntegratiebegeleider spreekt over het te vriend houden van uitvoerenden om achterstand op te lossen, schetst hij de machtsverhouding als een brute strijd.

mer één is. Als we wachten tot vierhonderd dan… Anders komen de lichten meteen op ons te staan. (…) Zal ik Meta [medisch medewerker] inschakelen als hulp? OLGA

Zij kan snel werken.

ROB, CLEO – lange stilte – Oké. – lange stilte – (CLEO) Er zijn artsen die vinden dat een probleem hoor. MARK

(…) Jullie horen nog van ons.

Victor Turner suggereert dat liminale fasen ‘tend to highlight the most significant dimensions of a specific culture’ (Turner 1969: 167, in Kunda 1994: 157). Daarbij beschouwt hij de afwisseling in het rollenspel tussen gestructureerde en relatief ongestructureerde fasen niet als problematisch, maar als complementair.

Districtmanager Mark en operationeel manager Olga lopen naar de deur van de kamer. CLEO MARK

Komen jullie de volgende keer wel met snoepjes? MET GEWEREN.

Districtmanager Mark en operationeel manager Olga verlaten de kamer. 136

137

managers, medici en macht

bureaucratische drama’s

In zijn eigen woorden: ‘man is both a structural and an anti-structural entity, who grows through anti-structure and conserves through structure’ (1974: 298, originele accenten). In de liminale fase in de vierde scène ‘ontwikkelen’ de deelnemers zich langs een hiërarchische dimensie. De centrale vraag is wie autoriteit belichaamt. Rolomdraaiing vindt overigens ook plaats in het gestructureerde deel van de vierde scène. Halverwege de scène komt de reïntegratiebegeleider binnen die deelnam aan de vorige scène (p. 134), waarin de districtmanager de verantwoordelijkheid voor de achterstand bij hem neerlegde: “Waarom vul je die verslagen niet in?”, “waarom dan niet?”. De reïntegratiebegeleider heeft inmiddels een paar minuten de tijd gehad om een reactie te formuleren. Deze wil hij kennelijk graag kwijt. Hij begint meteen te praten, zonder aansluiting te zoeken bij de inhoud van het lopende gesprek. Bovendien draait hij hiërarchische rollen om met, in de veronderstelling van Turner en Kunda, het risico dat dit zijn relatie met de jagers schaadt. De reïntegratiebegeleider jaagt de jagers op. Ten eerste legt hij de verantwoordelijkheid voor de achterstand bij de managers: “Er moeten knopen doorgehakt worden door het management. Helder maken” en “Wij zijn hier met de verkeerde dingen bezig hoor”. Ten tweede zet hij ze aan tot actie door te wijzen op een gezamenlijk overleg van reïntegratiebegeleiders en verzekeringsartsen: “Woensdag is de hele club bij elkaar”. De jagerscoalitie gaat mee in de rolomdraaiing. De districtmanager reageert als iemand die wordt aangesproken: “Ja. Ja. Natuurlijk”, “Ja, we moeten een lijn uitzetten”. Opvallend in deze episode is dat het gezag van de districtmanager, en ook van de operationele manager, voor geen van de betrokkenen op de vestiging een gegeven is. Ze geven allemaal de indruk dat de managers onvoldoende gezag hebben om daadwerkelijk op te jagen en de achterstand op korte termijn op te lossen. De districtmanager reflecteert over zijn eigen gezag, tijdens de observaties uit zichzelf tegen de onderzoeker: “het zou wel eens zo kunnen zijn dat eh… mijn invloedssfeer, je kunt het ook macht noemen of weet ik veel wat, beperkt is. Te beperkt is”. Wanneer hij op een ander moment met de onderzoeker in de lift staat, stelt hij vast dat hij, de operationele manager en ook de cijfers weinig invloed hebben op het handelen van de uitvoerenden: “Ze reageren nauwelijks. Iedereen gaat door of er niets aan de hand is. ONGELOFELIJK”. Deze definities van zijn macht en machteloosheid als districtmanager zijn een uitkomst van zijn sociale interacties. Dat hij het vervelend vindt dat zijn gezag in sociale interacties wordt ondermijnd, weerhoudt hem er echter niet van om op zijn beurt het gezag van de operationele manager te ondermijnen. De regiodirecteur heeft bij het definiëren van een achterstandprobleem de operationele manager aangewezen als hoofdrolspeler in het oplossen van dit probleem. Vanaf het moment dat de districtmanager erbij betrokken raakt, geeft hij haar echter nauwelijks ruimte om deze rol uit te voeren. Zij eist op haar beurt de hoofdrol als jager niet op. Beide managers projecteren op deze manier weinig gezag op de operationele manager. In een organisatie waarin twee formele sturingskanalen zijn, een via de operationele manager en een ander via de stafarts, verzwakt dit het managementkanaal naar de verzekeringsartsen toe. Waar zijn de verzekeringsartsen eigenlijk in deze episode?

138

Ontzag voor verzekeringsartsen

5.4

Verzekeringsartsen zijn geen behandelend artsen. Dit geeft hen in medische kring een relatief lage sociale status. In niet-medische kring worden ze echter geassocieerd met de klassieke dokter. In deze episode speelt de status van verzekeringsartsen in ieder geval een belangrijke rol, ondanks (en dankzij) hun fysieke afwezigheid. De districtmanager en de operationele manager definiëren achter de schermen van hun jagerscoalitie een eerbiedige vrees van reïntegratiebegeleiders voor verzekeringsartsen als belangrijke oorzaak van de ontstane achterstand (zie scène II p. 132). Wanneer deze vrees door reïntegratiebegeleiders zelf ter sprake wordt gebracht, gaan de managers hierop echter niet in. Reïntegratiebegeleider Rob wil eigenlijk niet samenwerken met verzekeringsartsen zonder dat hiervan een voorbeeld is gegeven: “Het is toch nieuw dat we met die artsen…” (scène III p. 134), “Geen pilot [als voorbeeld] klopt ook niet” (scène IV p. 136). Reïntegratiebegeleider Cleo geeft dan (p. 136) verschillende keren aan moeite te hebben met het contact met verzekeringsartsen: “Dat intakeformulier gaat wel, maar daarna moet je met de arts werken hè. Tja”, “De artsen zullen ook MEE MOETEN WERKEN”. De reïntegratieverslagen die in haar ogen al wel opgesteld kunnen worden, zijn dan ook de verslagen waarbij ze contact met een verzekeringsarts kan vermijden: “die oude gevallen kunnen vaak al wel. Je kunt veel al uit het medische dossier halen”. Dit duidt op een vrees van de reïntegratiebegeleiders voor de verzekeringsartsen. Ondanks dat dit dezelfde probleemdefinitie betreft die de managers in een onderonsje van hun jagercoalitie hanteren, doen zij geen poging dit structurele relationele probleem op te lossen. De managers presenteren oplossingen van procedurele en tijdelijke aard (het ‘samenstellen van teams’ en het ‘inschakelen’ van medisch medewerker Meta omdat zij “wel met artsen overweg” kan, zie scène II p. 132). Dat ze voorbij gaan aan de argumenten van de reïntegratiebegeleiders, legitimeren ze met tijdgebrek: “De argumenten snap ik, maar het moet nu gebeuren” (zie scène IV p. 136). De districtmanager vraagt wel naar de vermijdende houding van reïntegratiebegeleiders ten aanzien van verzekeringartsen (“Waarom kan je niet gewoon naar de dokter toelopen?”), maar wanneer de reïntegratiebegeleider niet ingaat op het moeizame contact met verzekeringsartsen, laat hij het onderwerp rusten. Met andere woorden, de managers helpen de reïntegratiebegeleiders niet met het overwinnen van hun vrees. Zij bevestigen die zelfs door hun handelen. Dat de status van verzekeringsartsen een grote rol speelt in deze episode leid ik namelijk ook af uit het gegeven dat de districtmanager en de operationele manager de verzekeringsartsen niet aanspreken op hun eventuele aandeel in de vrees van reïntegratiebegeleiders. Het gemak waarmee de districtmanager op reïntegratiebegeleiders afstapt, zien we niet terug in zijn verhouding tot verzekeringsartsen. Hij heeft tijdens de observaties één keer heel kort contact met de uitvoerende verzekeringsartsen. Een groot deel van hen zit in een vergaderzaal met de deur open, wanneer hij toevallig langs loopt. Districtmanager Mark gaat in de deuropening staan en roept: “Producten voor Mark maken hoor”. Terwijl hij verder loopt, zegt hij uit zichzelf tegen de onderzoeker: “Dat is belangrijk hè, dit soort contacten”.

139

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Als een arts boe roept, zijn ze al bang’ Districtmanager Mark loopt direct na zijn afspraak van half negen naar de kamer van operationeel manager Olga. Ze zit achter haar bureau. Hij blijft in de deuropening staan. MARK

Ik ga nu naar Meta.

Zonder een reactie af te wachten loopt districtmanager Mark door naar de kamer van medisch medewerker Meta. Hij klopt op haar deur en loopt meteen naar binnen. Hoge stapels dossiers

scène V

liggen op het bureau en in rijen langs de muur. Hij doet de deur achter zich dicht. (ze begroeten elkaar vriendschappelijk) MARK

Over die reïntegratieverslagen… er liggen 186 dossiers.

META

DAT MEEN JE NIET.

MARK:

Eigenlijk moet er iemand opzitten, de hele dag. Opjagen die boel. Het is prioriteit nummer één.

META:

Dat is toch het paard achter de wagen spannen. We worden afgerekend op prioriteit nummer

MARK

Wil jij het doen, een paar weken?

Anders liggen we meteen ONDER CURATELE. één natuurlijk. META

TUURLIJK.

MARK

Denk even na. Ik wil geen overval op je plegen. De reïntegratiebegeleiders communiceren moei-

META

Als een arts boe roept, zijn ze al bang.

MARK

Wat moet er gebeuren… spreekuren, intake, etcetera.

META

Veel kan zonder arts hoor. Dan is het verhaal duidelijk en de arts tekent wel. (ze vertelt dat ze

MARK

JA PRACHTIG. Goed om te horen. Hé, maar jij eh… Zonder sturing is het een zooitje. (…) Jij zou

lijk met de artsen, dat weet je.

zelf een verslag had opgesteld) en Veenstra [verzekeringsarts] tekende meteen. ze moeten kunnen sturen. Wie zou het verder kunnen hier in huis? (ze komen beide niet op een andere naam) META

(ze laat zich zeer negatief uit over de reïntegratiebegeleiders) Ik zou het na twee weken

aan de ram hebben. MARK

Maar ik wil je geen teamleider maken.

META

Nee, dat is niets voor mij.

MARK

Maar jij durft wel tegen de artsen te praten… Wil jij dan…?

META

Ja hoor.

MARK

Met Olga [operationeel manager] praat ik er nog over, en met Roos [regiodirecteur].

META

Zal ik meteen meegaan?

MARK

Nee, nee, dat bedoel ik nou. Je gaat te hard van stapel. Ik regel het wel (…) Ik ga zo naar Roos.

Hij zoekt verzekeringsartsen echter niet op, ook niet in het kader van het achterstandprobleem. Ondanks dat hij verschillende keren vlak langs hun werkkamers loopt, en hij andere medewerkers bovendien wel spontaan bezoekt, waaronder de reïntegratiebegeleiders (scène III p. 134) en een medisch medewerker (zie de linkerpagina). Het zal ook enkele dagen duren voordat de districtmanager weer contact zoekt met de stafarts (zie scène VII p. 144), nadat deze in de eerste scène (p. 130) deelname aan een tijdelijke jagerscoalitie heeft geweigerd. Net als de reïntegratiebegeleiders lijkt hij individueel contact met verzekeringsartsen te vermijden. In de vijfde scène gaat de districtmanager, in het kader van het vinden van een oplossing, langs bij medisch medewerker Meta. Dit doet hij overigens zonder de operationele manager mee te nemen. Zeker gezien het feit dat de medisch medewerker formeel onder haar directe leiding valt, geeft hij haar opnieuw weinig ruimte voor een leidende rol in de tijdelijke coalitie. In zijn ogen is de medisch medewerker hiervoor wel geschikt. De districtmanager meldt zijn bezoek echter wel aan de operationele manager, en zij laat hem gaan. Net voor aankomst bij de kamer van de medisch medewerker Meta vertelt de districtmanager uit zichzelf tegen de onderzoeker dat zij “bij een aantal artsen niet geliefd is” omdat ze zich “als niet-arts te veel bezighoudt met medische zaken” en ze “veel assertiever is dan de reïntegratiebegeleiders”. Meta zelf laat hij weten haar gedrag als moedig en onmisbaar te beschouwen: “jij durft wel tegen de artsen te praten”, “Jij zou ze moeten kunnen sturen. Wie zou het verder kunnen hier in huis?”. Uit deze definities blijkt groot ontzag voor verzekeringsartsen, met de medisch medewerker als uitzondering op de regel. Wellicht voor verzekeringsartsen een ongewenste uitzondering, aangezien zowel de districtmanager als een reïntegratiebegeleider over Meta’s medewerking opmerkt: “Er zijn artsen die vinden dat een probleem hoor” (scène IV p. 136). Wanneer de districtmanager de medisch medewerker een leidende rol aanbiedt in het oplossen van de achterstand (“Opjagen die boel”, “Zonder sturing is het een zooitje”) neemt ze de rol meteen en met beide handen aan: “TUURLIJK”. In de rest van deze scène gaat het vooral om het uitwisselen van definities en het elkaar hierin vinden. De medisch medewerker maakt duidelijk de belangrijke standpunten van de jagerscoalitie te delen; ondermeer dat de achterstand een probleem is (“DAT MEEN JE NIET”) en dat prioriteren noodzakelijk is: “We worden afgerekend op prioriteit nummer één natuurlijk”. Door volledig in het perspectief van de districtmanager mee te gaan, erkent ze zijn autoriteit. De districtmanager definieert het ontzag of de eerbiedige vrees van de reïntegratiebegeleiders voor de verzekeringsartsen als oorzaak van de achterstand: “De reïntegratiebegeleiders communiceren moeilijk met de artsen, dat weet je”. De medisch medewerker maakt hiervan meteen een gedeelde definitie: “Als een arts ‘boe’ roept zijn ze al bang”. Overigens geven zij allebei aan verzekeringsartsen zelf ook liever te mijden. De medisch medewerker vertelt enthousiast dat veel reïntegratieverslagen zonder inhoudelijke bijdrage van een verzekeringsarts kunnen worden uitgevoerd: “veel kan zonder arts hoor (…) de arts tekent wel”. De districtmanager reageert enthousiast: “JA PRACHTIG. Goed om te horen”.

Districtmanager Mark staat op en verlaat de kamer van medisch medewerker Meta.

140

141

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Ik ben op oorlogspad!’ Meteen na het gesprek met de medisch medewerker informeert districtmanager Mark of hij langs mag komen bij regiodirecteur Roos, die in hetzelfde gebouw zit. Haar secretaresse zegt dat ze geen afspraak heeft. Hij loopt meteen naar haar kamer en gaat bij haar aan de vergadertafel staan. MARK

Heb je even? IK BEN OP OORLOGSPAD.

ROOS

Dat kan heel goed zijn.

MARK

Het komt goed. Ik ben nu met prioriteit één op stap. (…) het gaat snel lopen.

ROOS

Ik zeg tegen Olga [operationeel manager] ‘wat ga je eraan doen?’. Ze kwam over een nieuwe arts praten maar toen hoorde ik dit… Je weet dat ik altijd alles graag wil horen – ze lacht – dus

scène VI

ik vraag ‘hoe kan dat nou?’. Ik vind het onacceptabel. MARK

Ik ben er zelf fysiek maar heen gegaan vanmorgen [naar de reïntegratiebegeleiders].

ROOS

Als het met de reïntegratiebegeleiders niet lukt, dan doen de artsen het maar [alleen]. Zo doen ze het op andere kantoren ook, hoor ik. (…) Ik heb tegen Olga gezegd dat ik het over twee weken weg wil hebben.

MARK

(...) We kunnen Meta [medisch medewerker] inzetten.

ROOS

Ik krijg de lijstjes nu zelf ook van Alex [cijferproducent]. Ik wil het in de gaten gaan houden Mark. Ik ben er dus al op aangesproken hè, door Dries [directeur]. Iedereen hoor, alleen Oss niet. Zij scoren het hoogst van het land. En weet je waarmee? Met 36 procent. Met 36 procent staan ze nummer één. De rest heeft allemaal nul procent. Dat valt dus te overzien.

MARK

(hij rekent even) Dus als we er tachtig of zo wegwerken, staan we meteen in de top?

ROOS

Daar komt het wel op neer ja.

MARK

Zo’n probleem, dat moet toch kunnen gebeuren door een operationele manager. Die zit in schaal

ROOS

Ik noem dat taakonvolwassenheid. Ze is nog te aardig. – stilte – Het mag ten koste gaan van

MARK

GA IK REGELEN.

ROOS

Dat lijkt me heel goed, maar laat de verantwoordelijkheid bij haar. Je moet niet met zijn tweeën

elf. (WAO-beoordelingen), haal daar gewoon een arts af. Als ze dat beslist, dan snap ik dat.

erop. Laat haar. Je kan aanjagen, meer niet. MARK

Je hebt gelijk. Je hebt gelijk. Oké.

Districtmanager Mark verlaat de kamer van regiodirecteur Roos en loopt naar de kamer van operationeel manager Olga. Hij blijft in de deuropening staan, zij kijkt hem aan. MARK

Ik ben bij Roos geweest. Ik wil PANIEK IN DE TENT. Het gaat om 36 procent, daarmee staat Oss

Bovendien betekent de inzet van een medisch medewerker het vermijden van de samenwerking en de samenwerkingsproblemen tussen verzekeringsartsen en reïntegratiebegeleiders. Ook in deze scène gaat de coalitie van jagers niet in op de gedefinieerde vrees voor verzekeringsartsen. In de zesde scène vindt een onderonsje plaats van de districtmanager en zijn regiodirecteur, achter de schermen van de vestiging. De districtmanager definieert het oplossen van de achterstand als een gevecht, dat hij als leidinggevende voert: “IK BEN OP OORLOGSPAD”. De regiodirecteur geeft echter operationeel manager Olga de hoofdrol in het oplossen van de achterstand: “Ik zeg tegen Olga ‘wat ga je eraan doen?’”, “Ik heb tegen Olga gezegd dat ik het over twee weken weg wil hebben”. De districtmanager zelf spreekt ze in deze scène aan als de regisseur van de jagercoalitie. Wel maakt ze van de gelegenheid gebruik om hem belangrijke informatie te geven die bestemd is voor de hoofdrolspeler: “Als het met de reïntegratiebegeleiders niet lukt, dan doen de artsen het maar [alleen] (…) Als ze dat beslist, dan snap ik dat”. Net als alle eerdere oplossingsdefinities in deze episodes, laat dus ook de regiodirecteur eventuele samenwerkingsproblemen tussen reïntegratiebegeleiders en verzekeringsartsen buiten beschouwing. De regiodirecteur vertelt de districtmanager in zijn rol als regisseur waarom zij een bestaande achterstand plotseling problematiseert, namelijk door het feit dat zij hierop is aangesproken door een van de directeuren. Ze wil dat de vestiging positief ‘scoort’ wat betreft de productie van reïntegratieverslagen, in vergelijking met andere vestigingen, om negatieve aandacht te voorkomen. De districtmanager deelt deze probleemdefinitie: “Anders komen de lichten meteen op ons te staan” (scène IV p. 136) en “Anders liggen we meteen ONDER CURATELE” (scène V p. 140). Het is echter al te laat voor districtmanager Mark. De regiodirecteur heeft zijn vestiging onder curatele gesteld: “Ik wil het in de gaten gaan houden Mark”. Zonder zijn medeweten heeft zij cijferproducent Alex, die cijfers voor de districtmanager produceert, ingeschakeld om achter de schermen van de vestiging te kunnen kijken: “Ik krijg de [cijfer]lijstjes nu zelf ook van Alex”. De districtmanager en de cijferproducent voeren regelmatig overleg achter de schermen om te bepalen hoe ze het functioneren van de vestiging op het podium zullen presenteren. In de maandelijkse verantwoordingrapportage voor de directie vermelden zij bijvoorbeeld een capaciteittekort als oorzaak van deze problematische achterstand. Dit presenteert gemakkelijker dan bijvoorbeeld een gebrek aan samenwerking. Want in tegenstelling tot capaciteit, is ontzag geen formeel bureaucratisch argument. De regiodirecteur doorbreekt nu dus tijdelijk de beslotenheid van dit cijfergebied achter de (beeld)schermen. Dit maakt kwetsbaar en verlaagt bovendien de sociale status van de districtmanager ten opzichte van zijn regiodirecteur. Hij probeert dan ook snel te achterhalen wanneer haar meekijken kan worden afgewend. Dit doet hij door uit te rekenen op welk moment de omvang van de achterstand voor haar niet meer problematisch is (“Dus als we er tachtig of zo wegwerken, staan we meteen in de top?”) en deze boodschap meteen bij de operationele manager te droppen: “Ik wil PANIEK IN DE TENT. Het gaat om [slechts] 36 procent (…) dat moeten we kunnen halen”.

op één notabene. Dat moeten we kunnen halen. Dat zijn TACHTIG STUKS. Zonder een reactie af te wachten loopt districtmanager Mark door naar zijn eigen kamer.

142

143

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Ik heb, geloof ik, jou een briefje daarover gestuurd’ Districtmanager Mark is op zijn kamer met operationeel manager Olga in gesprek over het medische archief. Aan het einde van dit gesprek neemt districtmanager Mark het woord. MARK

Die reïntegratieverslagen, moeten we daar Stijn [stafarts] ook niet even achter aan laten jagen? Dat we… Zal ik dat tegen hem zeggen? ‘Stijn, ik weet niet waar je mee bezig bent, maar eh’… Zal ik hem even roepen?

OLGA

Kan je doen ja. Hij weet al dat we ermee bezig zijn.

MARK

Ja geeft niet, een beetje op…[jagen].

Districtmanager Mark gaat stafarts Stijn halen. Stafarts Stijn neemt plaats aan het bureau. Districtmanager Mark gaat met zijn rug ernaar toe zitten om op zijn beeldscherm te kijken.

scène VII –1–

OLGA

Heb je me nodig?

MARK

Nee.

OLGA

Dan ga ik.

Dat de betrokkenen in deze episode streven naar landelijk gemiddelde prestatiecijfers, en niet naar de landelijke norm, is een mechanisme dat ik de glijdende schaal noem (zie ook paragraaf 4.3). De districtmanager en de regiodirecteur delen in de zesde scène (p. 142) ook het problematiseren van het functioneren van de operationele manager. De districtmanager presenteert hier voor het eerst in deze episode de operationele manager expliciet als verantwoordelijke voor het oplossen van het probleem. In haar afwezigheid zegt hij: “Zo’n probleem, dat moet toch kunnen gebeuren door een operationele manager?”. De regiodirecteur gaat hierin mee door te spreken over “taakonvolwassenheid”. Ze probeert wel de ruimte van de districtmanager in de jagerscoalitie te beperken, zodat de operationele manager meer kans krijgt voor hoofdrol: “laat de verantwoordelijkheid bij haar. (…) Laat haar”. In de volgende en laatste scène, een optreden voor de stafarts, zal de districtmanager echter opnieuw de hoofdrol in de jagerscoalitie voor zijn rekening nemen. Deze scène vormt het sluitstuk van een reeks scènes waarin verzekeringsartsen een grote rol hebben gespeeld, ondanks hun fysieke afwezigheid. Een van de belangrijkste oorzaakdefinities die uit de sociale interacties valt op te maken is immers een samenwerkingsprobleem tussen reïntegratiebegeleiders en verzekeringsartsen. Dit probleem is echter hardnekkig buiten beeld gebleven. Iets dat in de laatste scène niet verandert.

Operationeel manager Olga verlaat de kamer en sluit de deur. Districtmanager Mark leest nog even op zijn beeldscherm, draait zijn stoel dan naar het bureau en kijkt stafarts Stijn aan. MARK

Iets anders. Tot mijn grote verbazing hadden de dokters en de reïntegratiebegeleiders nog nul rapporten gemaakt.

STIJN

Ja, dat was ook die woensdag [scène I p. 130].

MARK

Nee, maar ik ben er naar toe gegaan [naar de reïntegratiebegeleiders] en dit kan toch niet.

STIJN

Nee, nee. Dus ik heb ook gevraagd hoe dat kwam. Ik heb twee afspraken gemaakt om te zorgen

Medici met eigen zaak

5.5

In het eerste deel van de zevende scène ontmoeten de districtmanager en de stafarts elkaar voor het eerst na de eerste scène, bijna een week eerder (tijdens de observaties vindt ook geen andere interactie tussen hen plaats). De stafarts geeft meteen gehoor aan het verzoek van de districtmanager, in diens rol als regisseur van de jagerscoalitie, om een gesprek te voeren achter de schermen van de vestiging. De operationele manager trekt zich terug en de districtmanager krijgt alle ruimte om ook de jagershoofdrol te spelen.

dat… ‘Of procedures nou staan of niet, we gaan het gewoon doen’ heb ik gezegd. Ja, want je wacht, op een gegeven moment. Dat zou gebeuren en dat. En dat is er allemaal niet. Maar we moeten het gewoon gaan doen. MARK

Ja, maar wij moeten er echt, echt als staf management achteraan jakkeren, want we staan voor joker. Het is prioriteit nummer één.

STIJN

Nou, ik zei eigenlijk tegen hun ook… Ik heb een beetje opgeschept. Ik heb gezegd ‘we doen het goed, en dan zie ik zo’n getal’. En heb ik die getallen gewoon laten zien, in de hoop dat zij ook zouden schrikken. (…) En toen hoorde ik dat er nog niks stond [aan procedures]. En dan is er een procedure van de vooradministratie nog niet klaar, kijk die is er gewoon niet. Nou ja, dus nou heb ik daar twee afspraken over gemaakt. Ik heb, geloof ik, jou een briefje daarover

De districtmanager speelt op scèneniveau echter niet de hoofdrol. Het is de stafarts die het middelpunt van de interactie is, want dominant is voor wat betreft aanwezigheid, en die bovendien de meeste invloed heeft op de richting waarin de scène zich ontwikkelt. Wel blijft de districtmanager dominant in de regie. Hij bepaalt het moment waarop het onderonsje begint, en hij zal bepalen wanneer het eindigt. Ook zet hij meteen de achterstand op de agenda (“…hadden de dokters en de reïntegratiebegeleiders nog nul rapporten gemaakt”), als een probleem: “dit kan toch niet”. De stafarts gaat mee in deze probleemdefinitie: “Nee, nee. Dus ik heb ook gevraagd [aan de verzekeringsartsen] hoe dat kwam”. Net als de jagers voorziet hij het cijfer ‘186’ van grote betekenis, als representatie van reïntegratieverslagen die al gemaakt hadden moeten worden.

gestuurd [Mark heeft iets dergelijks de afgelopen dagen niet ontvangen]. Vanuit het dossier plannen we gewoon zelf (…) dus dat kan eigenlijk niet fout gaan. En wat er dan ligt, dat wordt gewoon in stapels aangeleverd. – einde deel 1 –

144

145

managers, medici en macht bureaucratische drama’s

‘Goede wil is niet genoeg’ – vervolg van deel 1 – MARK

Ja want…

STIJN

> Dat [dossiers aanleveren] moet dan natuurlijk wel gebeuren, want…

MARK

Anders moeten die artsen gewoon wat korter door de bocht hoor, bij de inhaalactie.

STIJN

(hij vertelt uitgebreid dat de oorzaak van de achterstand ligt bij onduidelijke procedures)

MARK

> Hou jij het ook even in de gaten.

STIJN

Ja. Maar ze moeten, ja, zij moeten het doen, en ik moet ze st… En volgens mij willen ze ook wel. Maar ze wachten op iets, omdat het heel netjes beschreven stond, ik weet niet of je dat… Het was zelfs in kleur aangegeven ‘op die week, met dat formulier krijg je het netjes aangeleverd, en zo gaan we het doen’. (…) Nou woensdag heb ik weer eh…[formeel overleg van verzekeringsartsen].

scène VII –2–

MARK

Gaat Olga [operationeel manager] daar bij zitten?

STIJN

Ik geloof het niet? Ik vind het ook niet erg dat…

MARK

> Nee, maar dat moet.

STIJN

Ja maar sommige dingen moeten geregeld worden en…

MARK

> Nou, je kunt het niet alleen doen, hoor.

STIJN

Nee.

MARK

Woensdagmiddag is dat?

STIJN

– hij knikt – Hm hm, altijd van elf tot twaalf, aan het eind van de ochtend. En ik weet dat

degoede wil er is, maar… MARK

Ja nee, maar…

STIJN

Men wacht dan een beetje te veel toch op dingen die beloofd zijn, terwijl ze weten dat dat niet direct één, twee, drie zal gebeuren.

MARK

Goede wil is niet genoeg.

STIJN

(hij vertelt uitgebreid dat het belangrijk is dat de procedures duidelijk worden en de dossiers bij de verzekeringsartsen komen te liggen) Ik denk dat dat eh… En dan zitten we er zo,

op de juiste aantallen. Ik denk, omdat ze het allemaal willen, ze krijgen die stapels… MARK

> FIJN. Dank u.

Districtmanager Mark draait zich om naar zijn pc. Stafarts Stijn staat op en verlaat de kamer.

146

Hij gebruikt het cijfer om de achterstand tot probleem te definiëren (“Ik heb gezegd ‘we doen het goed, en dan zie ik zo’n getal’”) en hij zet het cijfer in als middel om de verzekeringsartsen in beweging te krijgen: “…heb ik die getallen gewoon laten zien, in de hoop dat zij ook zouden schrikken”. Hiermee houdt de toenadering van de stafarts tot de tijdelijke coalitie van jagers echter op. De districtmanager probeert hem hier opnieuw, net als in de eerste scène (p. 130), deelgenoot van deze coalitie te maken. Maar de rol van jager op verzekeringsartsen slaat de stafarts expliciet af, evenals het nemen van verantwoordelijkheid voor de problemen van de jagerscoalitie. Na een korte inleiding van de districtmanager neemt en houdt de stafarts het woord. Hij legt verantwoording af over de manier waarop hij de verzekeringsartsen aanspreekt - zoals aangekondigd in de eerste scène: “ik ga ze aanspreken” (p. 130) - maar maakt duidelijk dat dit een zaak is tussen hem en de verzekeringsartsen. Hij betrekt de managers niet bij zijn oplossing. In het eerste deel van deze scène suggereert hij wel dat hij de districtmanager de afgelopen dagen door middel van een briefje op de hoogte heeft gesteld van zijn oplossing: “Ik heb, geloof ik, jou een briefje daarover gedaan”. De districtmanager heeft dit echter niet ontvangen. In het tweede deel van de zevende scène probeert de districtmanager de stafarts verantwoordelijk te maken voor het oplossen van de achterstand: “Hou jij het ook even in de gaten”. De stafarts laat zich echter niet aanspreken. Hij legt de verantwoordelijkheid voor het oplossen van de achterstand bij de uitvoerende verzekeringsartsen zelf: “Ja. Maar ze moeten, ja, zij moeten het doen”. Wanneer hij hier waarschijnlijk voor zichzelf een sturende rol aan wil toevoegen, slikt hij dit nog net in: “en ik moet ze st…”. Hij definieert meteen een situatie waarin het ook niet nodig is om verzekeringsartsen te sturen: “En volgens mij willen ze ook wel”. De stafarts houdt niet alleen de verantwoordelijkheid af voor het oplossen van de achterstand, maar plaatst ook het ontstaan daarvan buiten het bereik van de verzekeringsartsen. Hij definieert verschillende keren het ontbreken van procedures en voorschriften als de oorzaak. In het eerste deel van deze scène geeft hij aan: “want je wacht, op een gegeven moment. Dat zou gebeuren en dat. En dat is er allemaal niet” (p. 144). In het tweede deel geeft hij daarbij papier een belangrijke rol: “Maar ze wachten op iets, omdat het heel netjes beschreven stond (…) Het was zelfs in kleur aangegeven”. Kortom, de stafarts maakt de managers verantwoordelijk voor de achterstand. Zij hebben de verzekeringsartsen iets beloofd en zijn dit niet nagekomen. Als oplossing definieert hij het maken van reïntegratieverslagen zonder procedures: “‘Of procedures nou staan of niet, we gaan het gewoon doen’ heb ik gezegd” (p. 144). Dit zijn oorzaak- en oplossingdefinities binnen een bureaucratisch discours. Een streven naar uniformiteit en rechtsgelijkheid leidt daarbij tot het willen volgen van regels en procedures. Terwijl (staf)verzekeringsartsen tijdens de observaties over het algemeen proberen inhoudelijke processen te organiseren, omarmen ze in deze episode de rol van bureaucraat. De (staf)verzekeringsartsen zetten de bureaucratische context in om afstand te bewaren tot (de wensen van) niet-medici. Wanneer zich in de subcase rond districtmanager Melvin een soortgelijke situatie voordoet, waarin de uitvoerende verzekeringsartsen een strikte regeluitvoering als argument hanteren, verwoordt de stafarts dit in een informeel gesprek met de operationele manager als: ”Weerstand krijgt vorm in formaliteit”.

147

managers, medici en macht

bureaucratische drama’s

In het tweede deel van de zevende scène neemt de districtmanager het initiatief. Hij interrumpeert de stafarts een aantal keer, neemt veel ruimte om de richting van het gesprek te bepalen en stelt zich dominant op. In het eerste deel van de scène probeert de districtmanager een gezamenlijk ‘wij’ te creëren ten opzichte van de verzekeringsartsen (“we moeten er echt, echt als staf management achteraan jakkeren”, p. 144), in het tweede deel doet hij dit op een meer dwingende manier. Hij forceert een tijdelijke coalitie tussen de stafarts en de operationele manager. Hij geeft haar een plaats naast de stafarts in een overleg van verzekeringsartsen: “Nee, maar dat moet”, “Nou, je kunt het niet alleen doen hoor”. Hij maakt duidelijk dat het nodig is om uitvoerenden op te jagen: “Goede wil [van de uitvoerende verzekeringsartsen] is niet genoeg” (p. 146). De stafarts blijft onverstoorbaar doorpraten over het gemis aan procedures als oorzaak van de achterstand. Wanneer hij zijn vermoeden uitspreekt dat de verzekeringsartsen de reïntegratieverslagen snel gaan maken (“dan zitten we er zo, op de juiste aantallen”), beëindigt de districtmanager het gesprek onmiddellijk. De stafarts is, net als in de eerste scène (p. 130), geen deelgenoot geworden van de tijdelijke coalitie van jagers. Wel heeft de districtmanager intussen de operationele manager, in haar rol als jager, een plekje gegeven in een formeel overleg van de verzekeringsartsen. Ook spreekt de stafarts hier de verwachting uit dat verzekeringsartsen een bijdrage gaan leveren aan het oplossen van de achterstand. Hij gedraagt zich echter niet als iemand die werkt in de zaak van of met de districtmanager. Hij geeft vooral invulling aan de rol van zelfstandige. Het gedrag van de districtmanager ten opzichte van de stafarts kan, aan het begin en het einde van de laatste scène, als onbeschoft worden getypeerd. Wanneer hij de stafarts uitnodigt voor een gesprek en deze laat plaatsnemen aan zijn bureau, gaat hij met zijn rug naar hem toe zitten en laat hem even wachten (p. 144). Het beëindigen van dit gesprek doet hij op soortgelijke wijze. Terwijl de stafarts een verhaal aan het vertellen is (“krijgen die stapels…”), valt hij hem abrupt in de rede: “Fijn. Dank u”. Vervolgens gaat hij met zijn rug naar hem toe zitten en zegt niets meer (p. 146). Ik beschouw dit gedrag als een uiting van tegenmacht, als een opstandige reactie op (en daarmee een impliciete bevestiging van) de stafarts die zijn eigen weg gaat, zoals ik onderbouw in de volgende paragraaf.

Managen in een machtsvacuüm

5.6

Districtmanagers arbeidsgeschiktheid hebben een lastige opgave. Zonder eenduidig formeel gezag dienen zij greep te krijgen op de verzekeringsartsen als professionals met een relatief hoge status en relatief veel autonomie. Om deze opgave op te lossen, heeft de districtmanager in de episode in dit hoofdstuk het over jagen, geweren en oorlog. De strijd met de verzekeringsartsen gaat hij echter nauwelijks aan. In mijn constructie is zijn jagerscoalitie nauwelijks in staat om invloed uit te oefenen op de definitie die (staf)verzekeringsartsen hanteren van de situatie, en daarmee op hun handelen. De relatie tussen de verzekeringsartsen en de (tijdelijke coalities van) districtmanagers kan, in theatrale termen, geduid worden als een antagonistische coöperatie. Het gaat om twee partijen met een vijandige houding die noodgedwongen moeten samenwerken. Zij doen dit

148

elk vanuit hun eigen visie, verwachtingen, behoeften en belangen (zie ook hoofdstuk drie voor mijn constructie van de belangentegenstelling tussen districtmanagers en verzekeringsartsen als een patstelling). In de episode in dit hoofdstuk is de optredende jagerscoalitie de protagonist, de hoofdrolspeler die de episode draagt. De verzekeringsartsen vormen daarbij haar belangrijkste dramatische tegenhanger, degenen met wie zij in conflict is, in het klassieke drama de antagonist genoemd. Deze rolverdeling is bijvoorbeeld ook herkenbaar in de episodes in de hoofdstukken drie en zes. Een veel gehanteerde strategie in de noodgedwongen samenwerking tussen protagonist en antagonist is die van negatieve reciprociteit (De Ruijter 1998). ‘Negative reciprocity occurs when an action that has a negative effect upon someone else is reciprocated with an action that has approximately equal negative effect upon another’ (Suranovic 2001).114 Dit levert een dynamiek op waarin tegenspelers proberen om elkaar te beperken of om elkaar te slim af te zijn wanneer hun belangen door de ander aangetast (dreigen te) worden. Wanneer de strategie van negatieve reciprociteit niet langer wederkerig is, omdat de reactie van de één een negatiever effect heeft op de ander, ‘then the reaction will likely be judged unfair’ (idem). Met andere woorden, wanneer een partij zich onmachtig voelt ten opzichte van haar tegenpartij, zal zij het gedrag van deze tegenpartij al snel als onzuiver beschouwen. Dit biedt de partij, in de veronderstelde wederkerigheid van ‘met gelijke munt terugbetalen’, legitimatie voor onzuiver of onbeschoft gedrag in interactie met deze tegenpartij. Gedrag dat de districtmanager vertoont in de laatste scène. In de antagonistische coöperatie in dit boek lijken de coalities waaraan de districtmanagers deelnemen inderdaad, in meer of mindere mate, niet opgewassen tegen de verzekeringartsen. Er zijn drie redenen waarom ik spreek van een machtsvacuüm. In de eerste plaats wordt in de sociale interacties van de districtmanager zoveel ontzag voor de (fysiek afwezige) verzekeringsartsen ge(re)produceerd dat het spreken met, en zeker het aanspreken van deze artsen ontoereikend is om greep op hun handelen te krijgen. Alle betrokkenen definiëren een situatie waarin het ontlopen van de gevreesde verzekeringsartsen vanzelfsprekend is. Terwijl de districtmanager, in het kader van een plotseling geproblematiseerde achterstand, spontaan afstapt op bijvoorbeeld reïntegratiebegeleiders en een medisch medewerker zoekt hij geen contact met de uitvoerende verzekeringsartsen. Als een oorzaak van de achterstand wordt echter steeds opnieuw, achter de schermen van de vestiging, een samenwerkingsprobleem tussen reïntegratiebegeleiders en verzekeringsartsen benoemd. Net als de verzekeringsartsen blijft ook dit samenwerkingsprobleem gedurende de hele episode hardnekkig buiten beeld. Daarmee ligt het handelen van de verzekeringsartsen buiten het bereik van de districtmanager. Bovendien, met het ontlopen van de verzekeringsartsen, bevestigen de betrokkenen elkaar en zichzelf, zeker ook de districtmanager, in het idee dat een eerbiedige vrees voor verzekeringsartsen gegrond is. De verzekeringsartsen lijken in en door hun afwezigheid larger than life te worden; de verbeelde tegenstander kan groter worden dan de concrete. In de tweede plaats spreek ik van een gebrek aan bestuursmacht omdat de dubbelzinnige formele machtsverhouding tussen de districtmanagers en de verzekeringsartsen in de onderzochte lokale praktijken krachtig wordt ge(re)produceerd. Deze formele dubbelzinnigheid is in de dagelijkse interacties een voedingsbodem voor het streven naar autonomie dat professionals eigen is (zie bijvoorbeeld Freidson 2001, Gastelaars 1997, Lipsky 1980). Het biedt de verzekeringsartsen de kans om vooral invulling te geven aan de rol van zelfstandige. Alle scènes in dit hoofdstuk wekken de suggestie dat de verzekeringsartsen een eigen zaak

149

bureaucratische drama’s

(kunnen) creëren. De stafarts houdt het vormen van een tijdelijke coalitie met de districtmanager af, betrekt hem niet bij zijn handelen ten opzichte van verzekeringsartsen, en weert bovendien de verantwoordelijkheid af voor het ontstaan en het oplossen van de achterstand. De verzekeringsartsen lijken de districtmanager weinig tegemoet te komen. Daarbij zetten zij de bureaucratie, in dit geval procedures en voorschriften, in voor het bewaren van afstand. Door deze afstand hebben de districtmanagers in hun sociale interacties relatief weinig mogelijkheden om greep op de verzekeringsartsen te krijgen.

managers, medici en macht

De enige districtmanager in dit onderzoek die het machtsvacuüm probeert open te breken, staat centraal in de episode in het volgende hoofdstuk. Dan vinden voor het eerst (en laatst) in dit boek herhaaldelijke gesprekken plaats tussen de districtmanager en de stafarts, waarin de districtmanager bovendien probeert het gedrag van de verzekeringsartsen te veranderen.

In de derde plaats suggereer ik dat de districtmanager onvoldoende overwicht op de verzekeringsartsen heeft omdat op de leidinggevenden op zijn vestiging weinig autoriteit wordt geprojecteerd. Ook het gezag van de districtmanager is in zijn sociale interacties voor geen van de betrokkenen een gegeven, met uitzondering van de medisch medewerker die hij op prijzende wijze benaderd om als oplossing van zijn probleem te dienen. De leidinggevenden lijken elkaar niet te ondersteunen in deze machteloosheid in ‘de lijn’. De regiodirecteur stelt in deze episode de districtmanager onder curatele. Zij doorbreekt tijdelijk de beslotenheid van het interactiegebied achter de schermen van de vestiging waar de cijfers worden geproduceerd. Dit maakt de districtmanager kwetsbaar, want de regiodirecteur zal meer te zien krijgen dan de impressies die hij haar normaal gesproken na zorgvuldige voorbereiding presenteert. Bovendien verlaagt deze curatele verhouding zijn status. De districtmanager geeft op zijn beurt de operationele manager nauwelijks de ruimte om haar rol als leidinggevende ten opzichte van haar medewerkers invulling te geven. Met andere woorden, de managers en directeur laten elkaar niet groeien als autoriteit, verzwakken elkaar zelfs, in de toch al lastige strijd om greep op de verzekeringsartsen te krijgen. In dit machtsvacuüm laat de jagerscoalitie van de districtmanager de samenwerking en de samenwerkingsproblemen tussen verzekeringsartsen en reïntegratiebegeleiders onbesproken. Een medisch medewerker wordt ingezet als breekijzer; zij durft de verzekeringsartsen aan te spreken, bovendien moet zij de beoordelingen die tot achterstand gerekend worden, die al uitgevoerd hadden moeten zijn, voor een belangrijk deel alleen uitvoeren. Door de onderliggende, structurele oorzaak van het achterstandprobleem te vermijden, streeft de jagerscoalitie vooral ‘korte termijn winstbejag’ na, klaarblijkelijk ‘zonder besef van de noodzaak op langere termijn bondgenoten te creëren’ (de Ruijter 1998: 37). Het is niet eenvoudig om als tegenpolen in een antagonistische coöperatie tot de noodzakelijke samenwerking te komen. Een (scherpe) tegenstelling in belangen, en dus belangenstrijd, is onontkoombaar. Terwijl in deze strijd enige vereniging van belangen een voorwaarde is om tot samenwerking te komen, tot gecoördineerde actie. Een afstemming van belangen begint bij het erkennen van de antagonistische coöperatie. De (coalities van) districtmanagers en verzekeringsartsen in dit onderzoek lijken echter het, gezien de inherent vijandige situatie, uiterst lastige ‘besef’ van wederzijdse afhankelijkheid nauwelijks te willen of kunnen toegeven. De (coalities van) districtmanagers kunnen de verzekeringsartsen door het – deels zelfgedefinieerde – machtsvacuüm dus niet eenvoudig ‘met gelijke munt terugbetalen’. Dat zij in deze negatieve non-reciprociteit de strijd niet direct met de verzekeringsartsen aangaan, betekent niet alleen dat zij het lange termijn winstbejag van effectieve samenwerking loslaten. Met het vermijden van strijd bevestigen ze bovendien hun relatief machteloze positie. De verzekeringsartsen worden dan immers bevestigd in de rol van zelfstandige.

150

151

110

Erving Goffman (1990, 1986) benadert het uitvoeren van macht als een alledaags relationeel proces. Hij stelt dat een onderliggend thema in alle interacties het verlangen is van elke deelnemer om de reacties van anderen onder controle te houden. ‘This control is achieved largely by influencing the definition of the situation which the others come to formulate, and he can influence this definition by expressing himself in such a way as to give them the kind of impression that will lead them to act voluntarily in accordance with his own plan’ (1990: 15). Ook Anthony Giddens gaat ervan uit dat het uitvoeren van macht een proces is dat elke sociale interactie kenmerkt en het handelen van anderen beïnvloedt (1999: 283-4). Wanneer hij spreekt over the dialectic of power doelt hij, in navolging van Michel Foucault, op macht als transformative capacity (en niet als bron). Een vermogen dat zowel het handelen van anderen beperkt als mogelijkheden biedt, bijvoorbeeld in de vorm van legitimatie voor of significantie van bepaalde handelingen (idem: 15-16).

111

De begrippen autoriteit en gezag gebruik ik in dit boek op gelijke wijze, namelijk als door anderen aanvaarde macht.

112

In een beschrijving van de rol van voorzitter in interacties, stelt Erving Goffman (1990: 103) dat op het moment dat deelnemers beseffen dat de interactie onder leiding staat van een voorzitter ‘they are likely to hold him more responsible than other performers for the success of the performance’.

113

Gideon Kunda (1994) beschouwt liminale fasen als onderdeel van formele optredens op het podium van een organisatie. Onder formele optredens verstaat hij bijvoorbeeld een officiële regionale managementbijeenkomst of een toespraak tijdens een landelijke bijeenkomst (zie ook het tweede deel van noot 3 p. 37). In dit onderzoek, in het bijzonder in de episode Op oorlogspad in dit hoofdstuk, is echter zichtbaar dat liminaliteit ook onderdeel is van optredens achter de schermen van de organisatie, maar op het podium van een coalitie. Deze bevinding onderbouwt de bevinding dat niet alleen realiteit gelaagd is, omdat er sprake is van verschillende interactiegebieden, maar dat ook interactiegebieden zelf gelaagd zijn. Een interactie kan zich, op hetzelfde moment en op dezelfde fysieke plaats, afspelen in verschillende interactiegebieden.

114

Suranovic (2001) geeft hiervan een helder voorbeeld, aan de hand van de reciprociteit van ons rechtssysteem: “the laws state what kind of recourse may be taken by the state when an individual is found to have violated the law. Typically the punishments are proportional in size to the seriousness of the crime. (...) The reciprocal actions in these cases, is designed to be approximately equal to the harm caused by violating the law.”

onophoudelijke onrust hoe wordt onderhandeld in een lijnstaf coalitie?

6

De districtmanagers moeten in hun alledaagse sociale interacties omgaan met kwesties als een patstelling, een registratieregime en een machtsvacuüm (zie ook de voorgaande hoofdstukken). Dit maakt hun positiespel ten opzichte van de verzekeringsartsen lastig. Het positiespel wordt bovendien bemoeilijkt door een constante stroom van veranderingen. In een periode van verandering moeten individuen zich immers weer opnieuw tot elkaar verhouden, terwijl machtsvraagstukken en belangenbehartiging een meer expliciete vorm aannemen. In de eerste paragraaf laat ik zien hoe in de selectiebureaucratie veranderingen aan de districtmanagers worden meegedeeld, ten tijde van dit onderzoek betreft dit (onder andere) de invoering van een nieuwe wet en het begrip ‘prioriteren’. In de rest van dit hoofdstuk construeer ik, aan de hand van de episode Het geloof geven, hoe in een tijdelijke coalitie van managers en stafarts wordt onderhandeld over het beïnvloeden van het verzekeringsgeneeskundig handelen in de politiek en organisatorisch gewenste richting.

In het felle licht van politieke schijnwerpers

6.1

In de politiek wordt een stijging van het aantal arbeidsongeschikten als groot probleem gedefinieerd. Om dit probleem te voorkómen of verminderen wordt geprobeerd het ziekte-verzuim terug te dringen en het aantal arbeidsongeschikten te verminderen.115 Het gevolg is dat de uitvoering van wet- en regelgeving wat betreft ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid al vijftien jaar lang wordt geconfronteerd met een aaneenschakeling van veranderingen. De veranderingen volgen elkaar zo snel op dat ik spreek van een politieke veranderingsreflex; op onvrede wordt steevast met veranderingen gereageerd zonder veel momenten van reflectie. Het gaat om veranderingen in de wetgeving, de inrichting van het sociale zekerheidsstelsel en de organisatie van de selectiebureaucratie (zie ook paragraaf 2.3.3). Om deze veranderingen in de dagelijkse verzekeringsgeneeskundige praktijk uitgevoerd te krijgen, worden ze binnen de selectiebureaucratie aan de districtmanagers meegedeeld. In de observatieperiode van dit onderzoek gebeurt dit tijdens een landelijke voorlichtingsbijeenkomst. In 2002 speelt ondermeer de invoering van (wederom) een nieuwe wet een grote rol, de Wet verbetering poortwachter (WVP). In deze wet zijn regels vastgelegd voor ziekteverzuim en terugkeer naar het werk, met als doel preventie van instroom in de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. De landelijke directie arbeidsgeschiktheid van UWV introduceert bij de invoering hiervan ook het begrip ‘prioriteren’, in overleg met het ministerie van SZW en na overleg met de ondernemingsraad van UWV. In het kader van zowel de invoering van de nieuwe wet als de

152

153

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

episode

Het geloof geven

introductie van dit begrip, organiseert de directie een landelijke formele bijeenkomst voor regiodirecteuren, districtmanagers en stafleden (het verslag is hoofdzakelijk geparafraseerd).

Voorgeschiedenis Bij de invoering van de Wet verbetering poortwachter (WVP, 2002) krijgen de districtmanagers de opdracht om geen achterstand te laten ontstaan bij de eerste twee prioriteiten in het verzekeringsgeneeskundige werk. De eerste prioriteit ligt bij de nieuwe controles in het kader van de ziekteperiode – in deze episode Ziektewet of ZW genoemd. Tweede prioriteit moet worden gegeven aan de eerste claimbeoordelingen WAO. Op de vestiging van districtmanager Melvin is de verzekeringsartsen toen meegedeeld dat voortaan ‘de norm van vijftig procent’ geldt: vijftig procent van hun werktijd mag besteed worden aan de eerste prioriteit. Volgens verschillende verhalen komt deze norm van het hoofdkantoor van UWV. Wanneer districtmanager Melvin probeert te achterhalen of de norm formeel op papier is vastgelegd, kan hij echter niets vinden. Zes weken na het introduceren van de nieuwe norm onderzoekt operationeel manager Odile hoeveel spreekuren ZW in de elektronische agenda’s van de verzekeringsartsen staan gepland. Zij komt tot de conclusie dat verzekeringsartsen genoeg hebben aan veertig procent van hun tijd voor het uitvoeren van de eerste prioriteit. Dan kan meer tijd besteed worden aan de tweede prioriteit zodat ook hier geen of minder achterstand zal ontstaan. CAST MELVIN

Districtmanager

ODILE

Operationeel manager

RENÉ

Regiodirecteur

STEF

Stafarbeidsdeskundige

SUZAN

Stafarts

VICTOR

Verzekeringsarts

VINCENT

Verzekeringsarts

WOUTER

Verzekeringsarts

OPBOUW SCÈNE I

‘Ze verzuipen’

SCÈNE II

‘Ze zijn bozig’

p. 158

SCÈNE III

‘Je mag ook mijn naam eronder zetten’

p. 160

SCÈNE IV

‘Dit is gewoon uitgewerkt beleid’

p. 162

SCÈNE V

‘Ze hebben de ruimte gekregen. Dat is duidelijk’

p. 164

SCÈNE VI

‘Je moet ze natuurlijk toch motiveren’

p. 166

SCÈNE VII (1) ‘En we beginnen alweer te kappen’

p. 168

(2) ‘Ze hebben gewoon veel te veel vrijheid’ SCÈNE VIII ‘We moeten geen herrie hebben’

154

p. 156

De zaal is afgeladen vol. Op een podium zitten de twee directeuren arbeidsongeschiktheid en het landelijke hoofd van de stafartsen. Een van de directeuren gaat achter het spreekgestoelte staan en vertelt dat de nieuwe wet goed uitgevoerd moet worden omdat de verwachtingen van de minister van SZW, de opdrachtgever, hooggespannen zijn. Hij benoemt de uitvoering van de Wet verbetering poortwachter tot “prioriteit nummer één, direct gevolgd door einde wachttijdbeoordelingen” WAO. Hij vertelt vervolgens dat prioriteren de oplossing is zodat districtmanagers hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken; zodat zij ervoor zorgen dat verzekeringsartsen activiteiten doen in het kader van de nieuwe wet. Een aantal districtmanagers roept vanuit de zaal: “DIT IS GEEN OPLOSSING”. De andere directeur gaat achter het spreekgestoelte staan en neemt het woord. Hij benadrukt dat prioriteren wel een oplossing is, omdat ze voor het eerst dingen niet gaan doen. Daarbij is het belangrijk te laten zien wat wel en wat niet kan. Ook houdt hij een pleidooi dat UWV een maatschappelijke functie heeft en dat de minister voldoende geld geeft. Daarom ligt het nu in de handen van de districtmanagers, om van de uitvoering een succes te maken. Hij eindigt met de woorden: “Als het jullie niet lukt, moeten jullie elkaar daar scherp op aanspreken. WE GAAN HET DOEN, REKEN DAAR MAAR OP”. Veel mensen in de zaal applaudisseren luid. In deze bijeenkomst, op het podium van de organisatie, oefenen de directeuren druk uit op de districtmanagers om de veranderingen in de praktijk gestalte te geven. Zij presenteren druk van buiten, wanneer ze het hebben over afspraken met en hooggespannen verwachtingen van de minister van SZW als opdrachtgever en geldverstrekker van UWV. Zelf staan ze bovendien voor druk van boven. Ze definiëren prioriteren als oplossing voor het probleem dat de districtmanagers hun verantwoordelijkheid niet kunnen waarmaken, namelijk het verzekeringsgeneeskundig handelen onder controle houden. Ook spreken ze de districtmanagers rechtstreeks aan op het oplossen van dit probleem met de woorden “als het jullie niet lukt”. Een maand na deze bijeenkomst worden de veranderingen officieel ingevoerd, ook op de vestiging van districtmanager Melvin. Deze districtmanager spreekt over effectieve samenwerking met (staf)verzekeringsartsen. In een informeel gesprek met de onderzoeker tijdens de observaties zegt hij over zijn relatie met de (staf)verzekeringsartsen: “En niet de discussies met hen uit de weg gaan, ook heel belangrijk. Gewoon stevig met hen aan de tafel.” Daarbij is zijn doel niet het opheffen van tegenstellingen, maar het hebben van contact: “Je hoeft het niet met elkaar eens te zijn maar je moet wel eh, het in ieder geval van elkaar weten.” Dit contact beschouwt hij als cruciaal voor het krijgen van greep op het verzekeringsgeneeskundig handelen: met conflictueuze discussies “ben je beter af dan als ze niet met je discussiëren, want dan gaat er een circuitrondje ontstaan en dan heb je geen grip meer”. Anders ontstaat vermijdingsgedrag: “Dan gaan ze met elkaar in een hok zitten en dan gaan ze over je praten”. Hoe dit verhaal van de districtmanager vorm krijgt in zijn sociale interacties, een paar maanden na de landelijke bijeenkomst, construeer ik in de rest van dit hoofdstuk.

p. 170 p. 172

155

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Ze verzuipen’ scène I

Het wekelijkse ‘stafoverleg’ vindt plaats in de kamer van districtmanager Melvin. Alle stafleden en managers van de vestiging zijn aanwezig. Stafarbeidsdeskundige Stef is voorzitter. Suzan is de stafarts. Operationeel manager Odile wil praten over ‘de prioritering’. STEF

Dan nu het punt van Odile. Het gaat nu om prioritering. Die willen we anders. We hebben een onderzoekje gedaan. De vraag was wat verzekeringsartsen doen aan ZW-spreekuur.

SUZAN

Maar in die periode was één va [verzekeringsarts] met vakantie, hè.

MELVIN

Maar wordt zijn werk dan niet gewoon door anderen gedaan?

SUZAN

Alleen het hoogst noodzakelijke wordt overgenomen, de rest niet.

MELVIN – cynisch – Dat wordt gewoon uitgesteld. ODILE (ze vertelt wat ze gezien heeft in de elektronische agenda van de verzekeringsartsen)

Wij namen aan dat ze meer tijd nodig hadden, maar het blijkt dus ruim te zijn. Die vijftig procent [van hun werktijd om aan Ziektewet te besteden] kan dus omlaag. SUZAN ODILE MELVIN

Nou nou. Er moet minder ZW-tijd worden gepland dus. Deze tijd kunnen ze vullen met WAO. Maar zo makkelijk gaat dat niet. Als va-en [verzekeringsartsen] tijd over hebben, dat werkt niet zo. Die artsen kunnen niet met een flexibele agenda omgaan.

SUZAN

Nou, er moet gewoon duidelijk zijn wat de prioriteiten zijn. Ze weten het gewoon niet.

MELVIN

Dat is dan dom.

SUZAN

Nee, nee, het wordt gewoon niet duidelijk gemaakt.

MELVIN

Ach kom nou. Ze vullen toch zelf niets op. Ze denken ‘deze ochtend doe ik ZW’, als er dan geen aanvraag is, vullen ze het echt niet op met andere dingen. Want het is zogenaamd ZW-tijd. Ze laten zich leiden door het systeem e-Agenda [elektronisch agendasysteem], niet door de PRAKTIJK.

SUZAN

De gedragsverandering bij de va-en gaat de laatste tijd fijn. Laten we dat vooral vast proberen te houden. Niet zo erover heen walsen.

ODILE

Nou, dan is mijn voorstel dat va-en veertig procent van hun werktijd doen aan ZW. (alle aanwezigen gaan expliciet akkoord, alleen Suzan zegt niets) Ik zal het onderzoekje voortzetten.

MELVIN

Suzan houdt dan de kwaliteit in de gaten.

STEF (hij begint over het volgende agendapunt)

Verandering en verzekeringsarts problematiseren

6.2

De stafarts maakt in de episode Het geloof geven, als uitzondering in dit onderzoek, deel uit van een tijdelijke coalitie van leidinggevenden ten opzichte van de verzekeringsartsen. Zij werkt samen met de districtmanager en de operationele manager om een gedeelde definitie van de situatie tot stand te brengen en in stand te houden. Ze definiëren allereerst een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het noodzakelijk sturen van verzekeringsartsen, in het bijzonder van hun tijdbesteding. In de eerste scène spreekt de stafarts expliciet over het gezamenlijk sturen van het verzekeringsgeneeskundig handelen: “De gedragsverandering bij de va-en [verzekeringsartsen] gaat de laatste tijd fijn. Laten we dat vooral vast proberen te houden”. In een latere scène, opnieuw op het podium van de vestiging, zal ze opnieuw spreken over ‘we’ wanneer ze termen gebruikt als “sturen” en “keuzes maken” (scène V p. 164). Wanneer ze het met een standpunt van de coalitie van leidinggevenden niet eens is, spreken de districtmanager en de operationele manager haar ook aan als deelnemer aan deze coalitie. Ze roepen haar ter verantwoording wanneer ze een andere definitie van de situatie hanteert dan de rest van de coalitie: “Je bent er ZELF BIJ geweest”, “Ja, vorige week” (scène VI p. 166). De operationele manager vervult de hoofdrol in de tijdelijke coalitie. Zij neemt het initiatief voor onderzoek op basis waarvan de coalitie wordt gevormd: het stellen van prioriteiten. Haar conclusie luidt dat de norm van vijftig procent verlaagd kan worden naar veertig procent, waardoor eerste claimbeoordelingen WAO (weer) meer prioriteit moeten krijgen dan de uitvoering van de Ziektewet. Het formaliseren van dit besluit gebeurt op het podium van de vestiging, aangezien de eerste scène zich afspeelt in een regulier overleg van leidinggevenden. De operationele manager brengt dit in (“dan is mijn voorstel dat…”) en de anderen gaan akkoord. Dit is overigens niet het moment waarop ‘het besluit’ daadwerkelijk genomen wordt. De voorzitter van het overleg introduceert het onderwerp prioriteren immers als “Die [vijftig procent] willen we anders”. In de rest van deze episode onderhoudt de operationele manager in haar rol als hoofdrolspeler contact met de verzekeringsartsen, namens de tijdelijke coalitie. Zij spreekt ze individueel over ‘het beleidsstandpunt’ van de coalitie, en ze schrijft en verspreidt hierover een memo (zie scène III p. 160, scène IV p. 162, en scène VII p. 168). De tijdelijke coalitie van leidinggevenden beschouwt prioriteren als een gegeven. Hieronder verstaat zij het verdelen van verzekeringsgeneeskundige werktijd, waarbij voldoende tijd moet worden besteed aan de eerste en ook de tweede prioriteit. Het is het definiëren van het probleem met betrekking tot het prioriteren dat inzet is van continue onderhandeling. In dit continue onderhandelen wordt het positiespel gespeeld.

Aan het einde van het overleg, tijdens het agendapunt ‘Rondvraag’: ODILE

We willen de rol van de va [verzekeringsarts] in de Ziektewet terugbrengen naar veertig procent. En ik moet er behoorlijk extra op sturen.

MELVIN ODILE

Sturen moet je toch. (...) Het is een sturingsprobleem. Maar wat is de last? Het is anders. Ze [verzekeringsartsen] hebben het gevoel dat er een loopje met ze genomen wordt. Ze verzuipen [in het aantal veranderingen].

MELVIN

In deze eerste scène problematiseert de stafarts voornamelijk het tempo waarmee veranderingen in het verzekeringsgeneeskundige werk elkaar opvolgen. Ze pleit voor het nemen van meer tijd voor het doorvoeren van veranderingen voor verzekeringsartsen (“er moet gewoon duidelijk zijn (...). Ze weten het gewoon niet”), en ze verwoordt de elkaar snel opvolgende veranderingen als “erover heen walsen”. De operationele manager gaat mee in deze probleemdefinitie

Cijfers laten zien is de oplossing. Het is een managersprobleem. René [regiodirecteur] heeft een probleem. Hij schuift het door naar mij. Ik schuif het naar jou. Daar ben je voor aangenomen.

ODILE – ze zucht – Melvin legt het gewoon bij een ander op het bordje. Makkelijk zat.

Het overleg wordt afgesloten. 156

157

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Ze zijn bozig’ Na het stafoverleg, in de eerste scène, stuurt operationeel manager Odile een e-mail aan de

scène II

verzekeringsartsen, cc naar ‘management en staf ’ van de vestiging. In dit bericht geeft ze een overzicht van het aantal spreekuren WAO en ZW dat elke verzekeringsarts de afgelopen vier weken in de elektronische agenda had staan. Stafarts Suzan loopt de kamer van districtmanager Melvin binnen met de geprinte e-mail in haar hand. Ze blijft bij zijn bureau staan. SUZAN

Odile heeft de va-en [verzekeringsartsen] een mail gestuurd hè.

MELVIN – hij kijkt haar alleen aan –

Stafarts Suzan gaat tegenover districtmanager Melvin aan zijn bureau zitten. SUZAN

Ik heb een gesprek met ze gevoerd over de Ziektewet. Ze doen meer dan hier staat. Ze doen verschillende beoordelingen, bijvoorbeeld telefonisch en dat registreren ze niet. – stilte –

Die mail van Odile, va-en zijn bozig dat ze meer WAO moeten doen. Terwijl ze meer ZW doen dan er staat, en er bijvoorbeeld geen vrije dagen in staan. En dan eerst veel ZW en nu weer minder – ze kijkt niet begrijpend – MELVIN – zuchtend – Va-en die zeuren dat ze hard werken, ja ja. Veel van hetzelfde telt niet. Telefonisch,

ja, een huisarts bellen zeker. Zich indekken. Dat is UITSTELGEDRAG. Daar zijn ze goed in. SUZAN

Dat ben ik dus echt niet met je eens.

Stafarts Suzan staat op en verlaat de kamer van districtmanager Melvin.

wanneer ze in dezelfde scène aangeeft dat de huidige verandering veel aandacht van haar vraagt (“ik moet er behoorlijk extra op sturen”), want verzekeringsartsen “hebben het gevoel dat er een loopje met ze genomen wordt. Ze verzuipen” in het aantal veranderingen. Prioriteren is een probleem omdat het als de zoveelste verandering wordt gezien. Tegelijkertijd presenteert de operationele manager prioriteren hier juist als oplossing voor een groter probleem, in lijn met de boodschap van de directie. Ze is van mening dat de tijdverdeling van verzekeringsartsen efficiënter kan: “Er moet minder ZW-tijd worden gepland [dan de eerder afgesproken norm] dus. Deze tijd kunnen ze vullen met WAO”. Een onvoldoende efficiënte tijdbesteding is een gedeelde probleemdefinitie van de tijdelijke coalitie, aangezien ‘het besluit’ om verzekeringsartsen minder tijd te geven voor de uitvoering van de Ziektewet gezamenlijk wordt geformaliseerd in het overleg. Het onderwerp ‘prioriteren’ wordt in deze eerste scène immers geïntroduceerd als: “prioritering. Die willen we anders”, en afgesloten met de concluderende woorden: “We willen de rol van de va [verzekeringsarts] in de Ziektewet terugbrengen naar veertig procent” (p. 156). In het onderhandelen over de probleemdefinitie van de coalitie presenteert de districtmanager een heel ander probleem, namelijk de verzekeringsartsen. Dit doet hij zowel in de eerste scène op het podium van de vestiging als in een onderonsje met de stafarts achter de schermen in de tweede scène. In de eerste scène laat hij zich verschillende keren negatief uit over verzekeringsartsen: “– cynisch – Dat wordt gewoon uitgesteld”, “Die artsen kunnen niet met … omgaan”, “dat is dan dom” (p. 156). In de tweede scène reageert hij nauwelijks op het verhaal van de stafarts. De enige reactie is opnieuw uitgesproken negatief: “– zuchtend – Va-en die zeuren dat ze hard werken, ja ja”. (…) UITSTELGEDRAG. Daar zijn ze goed in”. Waarschijnlijk probeert hij een inschatting te maken van de ruimte bij verzekeringsartsen voor verandering, door de reactie van de stafarts op zijn negatieve uitlatingen te polsen. Want in de laatste scène van deze episode (p. 172), achter de schermen in afwezigheid van de stafarts, problematiseert hij de verzekeringsartsen aanzienlijk minder: “Maar ik ga wel uit van de goede wil van onze va-en”. Ook zegt hij tegen de onderzoeker tijdens de observaties dat hij de reactie van de stafarts beschouwt als “een belangrijk signaal” voor de reactie van verzekeringsartsen. Bovendien problematiseert hij ook zelf, opnieuw in afwezigheid van (staf)verzekeringsartsen, het tempo van veranderingen in een regionaal managementoverleg: “dat gooit het allemaal weer in de war”, “maar mensen willen weten waar ze aan toe zijn”.

Positie bepalen achter de schermen

6.3

Terwijl de stafarts in de eerste scène expliciet deelgenoot is van de tijdelijke coalitie van leidinggevenden, representeert zij in het daaropvolgende onderonsje met een van haar coalitiegenoten juist de uitvoerende verzekeringsartsen.116 Ze loopt naar de districtmanager om namens de verzekeringsartsen te reageren op een openbaar optreden van de coalitie. Het gaat om een e-mail van de operationele manager: “Ze doen meer dan hier staat”, – ze kijkt niet begrijpend –, “Va-en zijn bozig”.117 Dit betekent dat de stafarts ook deel uitmaakt van de publiekscoalitie van verzekeringsartsen.

158

159

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Je mag ook mijn naam eronder zetten’ Operationeel manager Odile legt districtmanager Melvin een conceptmemo voor waarin ze de verzekeringsartsen oproept om te prioriteren, want ‘we moeten onze tijd (nóg) efficiënter benutten!’. Ze geeft aan dat maximaal veertig procent van de werktijd besteed mag worden aan

scène III

de Ziektewet. ODILE MELVIN ODILE

Het [de memo] is nog niet af hoor. Vul het gerust aan. Ik heb er niet zoveel problemen mee. Ik zou het alleen… wat strikter opschrijven. Ha. Ik vond het al zo kort door de bocht. Zitten ze weer ze zeuren ‘O, da’s Odile weer hoor, heel kort door de bocht’.

MELVIN ODILE MELVIN ODILE

Maar je mag ook mijn naam eronder zetten hoor. Nee. Nee, neu, nee, nee, nee. O, ik wou al zeggen Nee.

MELVIN (hij geeft wat tekstsuggesties, Odile maakt aantekeningen) Mocht je er nog over willen, eh,

praten [met de verzekeringsartsen], eh, vraag dan… ODILE MELVIN ODILE

Ja, dat wil ik even doen in het eerst volgende werkoverleg. Of kom even langs, of zoiets. Zo zou ik het aanpakken. Hm. – stilte –

Ja, ja, dat was ook mijn bedoeling. Om terug te koppelen op de overleggen. MELVIN

En houd Suzan [stafarts] een beetje kort hè. Dat zij niet gaat eh, emmeren.

ODILE (ze schraapt haar keel) – stilte – (ze begint over iets anders te praten)

Na dit overleg brengt operationeel manager Odile wat kleine wijzigingen aan in de memo. Vervolgens stuurt ze het per e-mail naar iedereen op de vestiging die betrokken is bij de uitvoering van Ziektewet of WAO.

De stafarts heeft een dubbelrol, wat haar tot bemiddelaar maakt. Zij kan in sociale interacties deelnemen aan zowel de optredende coalitie als aan de publiekscoalitie. Goffman (1990: 148) stelt dat een bemiddelaar beide coalities de indruk wil geven aan haar het meest loyaal te zijn: “The go-between learns the secrets of each side and gives each side the true impression that he will keep its secrets; but he tends to give each side the false impression that he is more loyal to it than to the other”. De stafarts doet overigens weinig moeite om haar loyaliteit aan de verzekeringsartsen verborgen te houden voor haar leidinggevende coalitiegenoten, zeker achter de schermen dus zonder verzekeringsartsen als publiek. Dit maakt haar positie niet minder lastig.118 Achter de schermen, van zowel de vestiging als de coalitie, proberen verschillende coalitiegenoten het onderhandelen in de coalitie, over de definitie van de situatie, te beïnvloeden. In de tweede scène (p. 158) zoekt de stafarts de districtmanager op, in de derde scène loopt de operationele manager bij hem binnen. Dit geeft de districtmanager de rol van regisseur in de tijdelijke coalitie. In de rol van regisseur geeft hij raad aan de spelers, in het bijzonder aan de operationele manager in haar rol als hoofdrolspeler. Zij komt dagelijks bij hem langs voor strategisch advies en steun. Zo wil ze een memo, met de boodschap van de coalitie dat efficiënter moet worden omgegaan met verzekeringsgeneeskundige tijd, pas onder medewerkers verspreiden nadat ze het concept met hem heeft besproken: “Het is nog niet af hoor. Vul het gerust aan”. Tijdens de bespreking test de districtmanager haar positie als centrale speler van de coalitie: “Maar je mag ook mijn naam eronder zetten hoor (operationeel manager: Nee. Nee, neu, nee, nee, nee). O, ik wou al zeggen”. De operationele manager wordt in deze onderonsjes tot de afgevaardigde van de coalitie gevormd, die optreedt voor het publiek van verzekeringsartsen. In de rest van de episode zoekt de operationele manager de districtmanager nog regelmatig op om strategieën voor het contact met verzekeringsartsen te bespreken: “Maar je zou zeggen van eh, individueel?” (scène V p. 164), “dan wil ik even met je afstemmen hoe ik (…) naar de va-en toe” (scène VIII p. 172). De districtmanager is ook uit zichzelf geneigd haar van advies te dienen. In alle scènes waarin hij met de operationele manager in een onderonsje overleg voert, probeert hij haar definitie van de situatie te beïnvloeden. Hij legt haar steeds opnieuw uit wat hun gezamenlijke standpunt is: “want zo moet je het benaderen”, “En dan hebben wij gezegd…” (scène IV p. 162) en “het heldere verhaal is…” (scène VIII p. 172). De operationele manager luistert aandachtig en maakt aantekeningen. Ook herhaalt ze in deze onderonsjes regelmatig woordelijk het standpunt dat de districtmanager uitdraagt. Hij, op zijn beurt, bevestigt haar daarin. Wanneer de operationele manager in een latere scène bijvoorbeeld zijn definitie oppikt en aangeeft dat ze er daadkrachtig naar gaat handelen, reageert hij enthousiast: “PRECIES. Dat, dat moet je vasthouden” (scène V p. 164). Kortom, de districtmanager in de rol van regisseur en de operationele manager in de rol van hoofdrolspeler repeteren regelmatig voor onderhandelingen met hun tijdelijke coalitiegenoot de stafarts. Zij definiëren daarbij de verandering als een noodzakelijke efficiëntieslag, en de verzekeringsartsen als het belangrijkste obstakel.

160

161

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Dit is gewoon uitgewerkt beleid’ Een paar uur na het versturen van de memo krijgt operationeel manager Odile van stafarts Suzan te horen dat verzekeringsartsen er “verhitte gesprekken” over voeren: “Ze zijn bozig. Ze vinden dat je niet goed geteld hebt”. Operationeel manager Odile brengt dit bij districtmanager Melvin in een formeel ‘productie-

scène IV

overleg’, waarbij ook de cijferproducent aanwezig is ter sprake. ODILE

Ik heb een probleem. Ik heb een ernstig probleem, en dat is het verhaal over die prioriteiten. Suzan [stafarts], die staat meteen op haar achterste benen natuurlijk. – ze doet Suzan na – ‘Ik voorspel je dat… want jullie kunnen nog niet eens goede cijfers leveren. Dus als je daar dan al beleidsuitspraken op gaat baseren dan slaan ze je ermee om je oren’. Deze cijfers – ze wijst op een overzicht – zijn niet goed.

MELVIN ODILE MELVIN ODILE MELVIN

Dat is weer stafpraat. Ja natuurlijk, maar… Er is maar één ding leidend, dat is e-Agenda [elektronisch agendasysteem]. Ja, maar ze doen meer dan wat in e-Agenda staat. Ze mogen (veel tijd voor één geval rekenen) en dan hebben we nog wat uren, dan komen we nog niet aan veertig procent.

ODILE (ze houdt een technisch verhaal, ondersteunt door de cijferproducent, waarin blijkt dat e-Agenda strijdige cijfers over dezelfde agenda’s biedt, en dat de verzekeringsartsen daarvan ook op de hoogte zijn) Dus ik heb nu zoiets van: ik moet daar toch nog eerst grondig

naar kijken voordat we er wat over roepen natuurlijk… MELVIN > Dit is alleen maar het uitgangspunt Odile, daar gaat het om. Ze kunnen zelf ook nadenken of

ze met veertig procent uitkomen. (…) We hebben niet op prioriteiten bijgesteld, we hebben gezegd ‘we constateren dat voor vijftig procent, dat we daar ruimte in hebben, gezien e-Agenda’. Hè. Want zo moet je het benaderen. ODILE

Dat [cijfers] MOET kloppen anders maak ik mezelf VOLKOMEN BELACHELIJK Melvin. En dat wil ik niet.

MELVIN

Dit is gewoon uitgewerkt beleid. Je moet ze verantwoordelijk voor hun eigen cijfers maken. (Odile maakt aantekeningen) Dat is altijd het spel. Ze proberen nu hier weer aan te morrelen

door te zeggen ‘de cijfers kloppen niet’. Nee. Ze zijn verantwoordelijk voor hun eigen agenda. En als ze problemen hebben binnen dit beleid, laat ze maar naar je toe komen, laat ze maar met hun cijfers komen dan.

Ook het elektronische agendasysteem e-Agenda speelt een belangrijke rol in de tijdelijke coalitie van leidinggevenden - naast de districtmanager als regisseur, de operationele manager als hoofdrolspeler en de stafarts als bemiddelaar tussen leidinggevenden en verzekeringsartsen. In de vierde scène krijgt dit elektronische systeem de rol van auteur, net zoals in de meeste andere scènes van deze episode (en in het observatiemateriaal). De districtmanager en de operationele manager zetten het agendasysteem in om een beeld van de werkelijkheid te creëren. Barbara Czarniawska (1997: 139-140) spreekt in dit kader over elektronische registratiesystemen als ‘an inscription of a reality rather than a causative force’, waardoor voor mijn constructie ‘what the texts [of e-Agenda] say is less interesting than what they do’ (zie ook paragraaf 4.2). Het werkelijkheidsbeeld dat de managers creëren met de cijfers van het agendasysteem is dat van een verzekeringsgeneeskundige praktijk die niet efficiënt is, omdat hun tijd niet optimaal wordt benut. In deze definitie is prioriteren dus een oplossing, meer dan een probleem van de zoveelste verandering. De cijfers in het agendasysteem worden door de beide managers ingezet als representatie van verzekeringsgeneeskundige spreekuren. Op deze manier proberen zij overtuigend en onweerlegbaar bewijs te construeren voor de noodzaak van de verandering. Deze poging tot representatie door middel van cijfers betekent dat zij het verzekeringsgeneeskundige (re)produceren als ‘een spreekuur Ziektewet van veertig minuten’ en ‘een spreekuur WAO’. De (staf)verzekeringsartsen kunnen dit ervaren als een reductie van hun werk. John Law (1994: 131) suggereert overigens dat deze dynamiek niet uitzonderlijk is: ‘outsiders tend to delete the work of others. And they tend, in particular, to delete the work of subordinates: to assume that (...) work gets done ‘automatically’, as if people were programmable devices’. Uit dit gebruik van het agendasysteem blijkt opnieuw de kracht van de mythe van beheersbaarheid (zie ook paragraaf 4.5). In dit onderonsje definiëren de districtmanager en vooral de operationele manager de cijfers uit het agendasysteem als beperkt (“ze doen meer dan wat in e-Agenda staat”) en onjuist: “Deze cijfers zijn niet goed”. Desondanks presenteren de managers de cijfers zonder twijfel voor de stafarts en uitvoerende verzekeringsartsen. En ook in hun eigen onderonsjes overheerst een geloof in de cijfers als ‘hard’ bewijs. Zo zegt de districtmanager in een volgend onderonsje (scène V p. 164), over het onderzoek naar het aantal spreekuren in de elektronische agenda: “Maar de feiten spreken, dat waren de feiten die hier op tafel lagen”. Vooral de districtmanager presenteert een werkelijkheid waarin cijfers noodzakelijk zijn om te kunnen onderhandelen. Op het podium van de vestiging zegt hij over het sturen verzekeringsartsen: “Cijfers laten zien is de oplossing” (scène I p. 156). Ook in een onderonsje met de operationele manager hanteert hij deze technische oplossingsdefinitie: “Dit is gewoon uitgewerkt beleid. Je moet ze verantwoordelijk voor hun eigen cijfers maken. (…) laat ze maar met hun eigen cijfers komen dan”. De operationele manager gaat mee in deze definitie van cijfers als noodzakelijke oplossing: “Ik vraag me af hoe (…) dit hele verhaal te kunnen sturen. (…) Als je daar geen behoorlijke sturings-

(ze praten verder over andere dingen)

162

163

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Ze hebben de ruimte gekregen. Dat is duidelijk’ Operationeel manager Odile heeft kort na de vorige scène twee e-mails ontvangen van boze

informatie over hebt” (scène VIII p. 172). De districtmanager bevestigt haar conclusie direct: “dat definieer je helder. Wij kunnen [zonder cijfers] niet sturen op de Ziektewet” (zie ook paragraaf 4.7).

verzekeringsartsen die vijftig procent van hun werktijd eisen voor de uitvoering van de Ziektewet. Ze loopt gehaast naar districtmanager Melvin en gaat tegenover hem aan zijn bureau zitten. ODILE

Hoi. Heb je je mail nog gelezen? Nu net? Afgelopen kwartier? Wat ik doorgestuurd heb. Ik heb het beleidsstandpunt nu natuurlijk rondgestuurd, nou ik kreeg gelijk vragen erover. – zucht

scène V

– Dit is van Victor [verzekeringsarts]. Die ging gelijk… MELVIN – hij leest het bericht – Nou, dat is toch niet zo’n probleem, dit? (…) Ik denk dat je nu indivi-

dueel met Victor aan de slag moet om te zeggen dat veertig procent genoeg is. ODILE (ze vertelt hoe een verzekeringsarts makkelijk kan suggereren meer tijd nodig te hebben) MELVIN

Ja maar, als hij dat bedoelt dan heb je dus een gesprek met Suzan [stafarts], want dat is even niet de bedoeling. (…)

ODILE

Ze moeten zoveel doen van Suzan, dat is een verdergaand probleem hè. Zij zit dus tegen iedereen te roepen ‘en je moet nu (onderdelen van de WVP) maken, ze moeten er nu komen’. Ik zeg ‘Ho ho ho Suzan, hoe kom je daar nu bij?’ – ze doet Suzan na – ‘Ja dat staat in de procedure’. Dus ik zit hier natuurlijk tussen een paar vuren in hè.

MELVIN ODILE

Nee, maar ze hebben de ruimte gekregen. Dat is duidelijk. Ze willen hem nou nog verder… Ze hebben heel veel ruimte gekregen van Suzan. Suzan was het er toch ook niet mee eens dat ik die memo zou rondsturen. Nu heb ik dus onmiddellijk een reactie conform haar idee.

MELVIN

Ja kom hé. (…) Maar de feiten spreken, dat waren de feiten die hier op tafel lagen. Het gaat gewoon om, om, om de prioriteiten die ze goed moeten doen. (…)

ODIL MELVIN

Oké. Maar je zou zeggen van eh, individueel? Ik zou dat individueel doen. Want wat belangrijk is, denk ik voor jou, is om eens even te weten… hoe Suzan dat nou ingekleurd heeft.

ODILE

Ja. Nou ik zal het dus even uitleggen van ‘ik vind het goed wat je allemaal wilt, maar het zit allemaal in die – ze slaat met haar hand op tafel – veertig – slaat met hand op tafel – minuten per geval’.

MELVIN ODILE

PRECIES. Dat, dat moet je vasthouden. (...) die normering, dat is dan de basis hè. (…) Goed, ik loop snel naar Victor [verzekeringsarts], voor hij naar huis is.

Operationeel manager Odile verlaat de kamer van districtmanager Melvin.

164

Loyaliteit van de stafarts wantrouwen

6.4

Het gebruik van het elektronische agendasysteem biedt de tijdelijke coalitie van leidinggevenden, in de ogen van de managers, dus ‘feiten’. Tegelijkertijd maakt het systeem de optredens van de coalitie kwetsbaar, door het risico van beperkte representatie en onjuistheid of een onhelder verband tussen het virtuele en het fysieke (zie ook paragraaf 4.4). Een kwetsbaarheid die vooral door de stafarts wordt benadrukt. De stafarts beschouwt het elektronische agendasysteem minder als an inscription of a reality, dus als een schepper van werkelijkheidsbeelden, dan de districtmanager en de operationele manager. Zij stelt binnen de coalitie als enige de representatie van de cijfers uit het elektronische agendasysteem e-Agenda ter discussie, vanuit haar dubbelrol. Daarmee dreigt zij de voorstelling van de coalitie, zoals de managers deze voor ogen hebben, te schaden. Zij ‘acts in such a way as to destroy or seriously threaten the polite appearance of consensus’ ten opzichte van de verzekeringsartsen in de rol van publiek (Goffman 1990: 205). De districtmanager en de operationele manager bevestigen elkaar, in onderonsjes, in de dreiging die de stafarts vormt voor het (snel) uitvoeren van de verandering. De stafarts zet het elektronische systeem inderdaad in bij het onderhandelen over de definitie in de coalitie, wanneer ze vooral reageert namens de publiekscoalitie van verzekeringsartsen. Haar melding achter de schermen bij de districtmanager (“Ze doen meer dan hier staat”, scène II p. 158) zal ze later in een formeel overleg presenteren als uitgangspunt: het is zo “dat er veel meer speelt dan alleen e-Agenda. En ik denk ook dat het goed is dat we dus niet alleen op e-Agenda gaan sturen, maar ook op andere dingen” (scène VI p. 166). In het eerste onderonsje van deze episode waarschuwt de districtmanager de operationele manager al: “En houd Suzan [stafarts] een beetje kort hè. Dat zij niet gaat eh, emmeren” (scène III p. 160). Hij is blijkbaar van mening dat zij al (te) veel handelingsruimte heeft in of in relatie tot het publiek van de coalitie, de verzekeringsartsen. In het volgende onderonsje definieert hij overigens ook de autonomie van de verzekeringsartsen als (te) groot: “Ze [verzekeringsartsen] hebben heel veel ruimte gekregen van Suzan” (scène IV p. 162). In de vijfde scène expliciteert de districtmanager dit wantrouwen in de stafarts nog eens. Hij geeft de operationele manager het advies om uit te zoeken of de stafarts de definitie van de coalitie, dat prioriteren en sturen noodzakelijk is, voldoende in stand houdt ten opzichte van de verzekeringsartsen. Omdat verschillende individuen zich in een gezamenlijk werkelijkheidsbeeld van de coalitie moeten kunnen vinden, is de kern van dit beeld meestal minder specifiek dan individuele definities van de situaties. Daarom is het voor de managers relevant “om eens even te weten… hoe Suzan dat [de noodzaak van prioriteren] nou ingekleurd heeft” in sociale interacties met de verzekeringsartsen.

165

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Je moet ze natuurlijk toch motiveren’ Een week na de eerste scène vindt het ‘stafoverleg’ opnieuw plaats. Wanneer iedereen is gaan zitten in de kamer van districtmanager Melvin, neemt stafarts Suzan meteen het woord. SUZAN

Het gaat even over de discussie over de prioriteiten. Ziektewet was prioriteit één, dat is nu veranderd naar EWT [WAO] weer prioriteit één. Wat ik merk, is dat dit heftige problemen geeft beneden [bij de verzekeringsartsen]. Je probeert ze toch zo ver te krijgen… En ik begrijp

Het lijkt voor de managers overigens geen optie om de coalitie open te breken en zonder de stafarts voort te zetten. Door middel van haar bemiddelende rol zijn de verzekeringsartsen aan te spreken. Bovendien wordt haar inbreng in de coalitie van leidinggevenden gebruikt als waarschuwing voor een mogelijke afgang bij de verzekeringsartsen: “dan slaan ze je ermee om je oren”. Een waarschuwing die de operationele manager serieus neemt: “anders maak ik mezelf VOLKOMEN BELACHELIJK” (scène IV p. 162). De stafarts probeert op haar beurt niet onder contact met de districtmanager en operationele manager uit te komen.

dat natuurlijk best, als daar spanning op staat, als de EWT [WAO] niet tijdig of helemaal niet gedaan worden. Maar ja, dat is impliciet aan een keuze, als je één ding prioriteit maakt. Wat ik merk, ik heb de afgelopen week met alle va-en de Ziektewetrol uitvoerig besproken (ze vertelt er uitgebreid over). Wouter heeft zijn opdracht al teruggegeven, die weigert nog ZW te

doen, en Victor zit er ook over te denken. Nou ja, dat zie ik dus helemaal in elkaar zakken. Voor

scène VI

mij wordt het natuurlijk ook wat moeilijk om toch ze te promoten, en te zeggen ‘we gaan die prioriteit aandacht geven’ terwijl aan de andere kant mensen… Ja de druk is gewoon te groot. Ik denk toch dat we daar een keuze in moeten maken. Maar dan moeten we het ook een beetje meer de aandacht geven, en in ieder geval de tijd. (ze praat er nog een paar minuten over) De Ziektewetrol, die zie ik nu gewoon instorten. Dat vind ik best, maar dan ga ik er niet alle moeite meer voor doen. Want je moet ze natuurlijk toch motiveren. Je kan va-en niet zeggen ‘nu is weer dat prioriteit, dan is weer dat prioriteit’. Je bouwt dat op, je werkt daar aan. En op zich denk ik dat het volkomen reëel is als er minder… als er te weinig, te veel tijd voor gepland is, dat je zegt van ‘dat beperk ik’. – melvin maakt veel aantekeningen – Maar, zoals ik al vorige week heb getracht uit te leggen, dat er veel meer speelt dan alleen e-Agenda. En ik denk ook dat het goed is dat we dus niet alleen op e-Agenda gaan sturen, maar ook op andere dingen (ze praat er nog een paar minuten over). Maar dit werkt gewoon demotiverend. En dat vind ik jammer. ODILE STEF

Ja. Ja ik blijf het toch een beetje rigide vinden (…) om gewoon alleen maar te zeggen ‘als het geen vijftig procent is, dan stop ik ermee’.

SUZAN

Ja, dat kan je natuurlijk zo stellen, maar als ik ze allemaal spreek, zeggen ze dat ze er allemaal druk mee bezig zijn. Zelfs zo druk, dat ze het amper kunnen redden. En vervolgens wordt het verminderd. Dat is het effect. Nou ja, dat is niet erg stimulerend. (…)

MELVIN

Nou, het wordt niet verminderd.

SUZAN

Ja, het wordt naar veertig procent gezet.

MELVIN

Zo lang ze dus zelf hun (agenda niet goed volplannen) moeten ze er niet over zeiken, ZEG IK. Dat zeg ik in feite. Want ze zitten te zeiken over niks. (…) Maar het gaat mij niet om veertig of vijftig, of zestig, of tachtig. Het gaat erom dat ze de prioriteiten volgen. En dat doen ze niet.

166

SUZAN

Maar ik denk dat dat dan misschien wel duidelijker gecommuniceerd moet worden, want…

MELVIN

Ja, maar dat…

SUZAN

> HET WAS MIJ NIET DUIDELIJK DAT…

MELVIN

Dat is toch wel vaak bij va-en [verzekeringsartsen] vind ik.

SUZAN

OOO. Nou, oké. Nou, prima.

MELVIN

Nee, maar daar krijg ik een beetje last van, Suzan.

SUZAN

Hm. (ze praten er in totaal twintig minuten over door)

Veranderingen: reëel maar ongewenst

6.5

In de zesde scène komt de coalitie van leidinggevenden opnieuw samen op het podium van de vestiging, in een wekelijks overleg. De stafarts maakt van de gelegenheid gebruik om het problematiseren van de verandering nog een keer expliciet te belichten. In de minuut voordat de andere betrokkenen de kamer van de districtmanager binnenkomen, praat de stafarts uit zichzelf tegen de onderzoeker. Ze vertelt dat verzekeringsartsen vinden dat de veranderingen elkaar te snel opvolgen, en zij is het met hen eens: “Vandaag worden de zwaarden geslepen beneden [bij de verzekeringsartsen]. Er is natuurlijk grote mot nu over die prioriteiten. (…) Verzekeringsartsen, je kunt niet zeggen ‘de ene maand doen we het zus, en de andere maand doe je het zo’. Dan moet je een enorme aanloop nemen, om ze te motiveren. En als je het dan ineens omdraait, dan is het ook meteen over, daar beneden”. Wanneer het overleg op het punt staat officieel te beginnen, neemt de stafarts meteen de regie. Ze geeft zichzelf het woord en de tijd. Haar monoloog over “de discussie over de prioriteiten” en ook de dialoog die vervolgens op het podium wordt gevoerd, laten zien dat zij haar deelname aan de optredende coalitie en de publiekscoalitie ervaart als rolbotsing. Een botsing tussen de bemiddelende rol in de coalitie van leidinggevenden en de vertegenwoordigende rol in de publiekscoalitie van verzekeringsartsen. Ten eerste dient zij loyaal te zijn aan twee partijen die regelmatig als tegengesteld worden ge(re)produceerd (zie ook paragraaf 3.5). Ze spreekt bijvoorbeeld over de noodzaak van het opleggen van prioriteiten door leidinggevenden: “ik begrijp dat natuurlijk best” en “op zich denk ik dat het volkomen reëel is”. Tegelijkertijd benadrukt ze dat opnieuw een verandering voor verzekeringsartsen een probleem is: “Je kan va-en niet zeggen ‘nu dit, dan weer dat’. Je bouwt dat op”. Verzekeringsartsen van een andere vestiging verwoorden in interviews overigens een verandering op vergelijkbare wijze. Ook zij maken onderscheid tussen ‘reëel’ en ‘onmogelijk’: ze noemen een productienorm ‘haalbaar’ en ‘redelijk’ terwijl ze tegelijkertijd proberen de invoering ervan onmogelijk te maken (zie ook paragraaf 4.6). De districtmanager gaat hier niet mee in het door de stafarts gepresenteerde tegenstelling. Hij definieert opnieuw niet de verandering maar de verzekeringsartsen als probleem: “ze zitten te

167

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘En we beginnen alweer te kappen’ Wanneer het stafoverleg is afgelopen, blijven districtmanager Melvin, operationeel manager Odile en stafarts Suzan aan de vergadertafel zitten. SUZAN

De verzekeringsartsen, ze hebben natuurlijk een hele overloop [aan veranderingen] gehad. Ze hebben alle reut gekregen. Nou, dat kost veel tijd. Nu krijg je een beetje een stabiele situatie. En ze willen toch nog een beetje gewoon de ruimte hebben om het goed in te kunnen regelen.

MELVIN – hij kijkt ontevreden en zucht diep – SUZAN

ZE HEBBEN HET GEVOEL DAT ZE… We zijn ermee bezig en WE BEGINNEN ALWEER TE KAPPEN.

MELVIN

Ja maar luister nou gewoon eens een keer. Je snapt niet wat ik zeg. (hij probeert uitleg te geven aan de hand van tekeningen en cijfers)

scène VII –1–

SUZAN (ze is het niet eens met zijn uitleg en gaat ook tekenen) MELVIN

> – hij kijkt boos – DAN ZAL IK HET JE EVEN HEEL HELDER MAKEN. (hij tekent nog meer) Ik vind dat ze daar zelf over na moeten denken.

SUZAN

Ja, maar dat heb ik dus bereikt door daar met ze allemaal over te gaan praten. Maar dat bereik, door zo’n memo erover heen, dan is het meteen weer…Want ze zien dat niet als discussiepunt, niet iets om over na te denken. Er wordt gewoon gezegd: AF – ze slaat op tafel –. Geen vijftig procent meer, VEERTIG.

MELVIN

Dat staat heel duidelijk verwoord in dat stuk, dat het een discussiepunt is.

SUZAN

Dat is niet waar.

MELVIN

En bovendien, je hebt er zelf, je bent er ZELF BIJ GEWEEST.

ODILE

Ja, vorige week ook.

SUZAN

Ja, ik heb ook gezegd dat het een HOOP COMMOTIE gaat geven.

MELVIN

Ja, maar dat mag ook best. Dat ze erover nadenken. Maar ze vinden het vanzelfsprekend.

SUZAN

Dat is niet waar. Dat is NIET waar. (…) Dit gaat gewoon over – ze tikt op tafel – uren en

MELVIN

Nee, het gaat gewoon over een reële verdeling van een weektaak.

producten en dat soort dingen. - einde deel 1 -

168

zeiken over niks”, “daar krijg ik een beetje last van, Suzan”. De stafarts en de managers positioneren zich soortgelijk als in de eerdere scènes, zoals het overleg van de vorige week, maar nu sterker. Ten tweede presenteert de stafarts in de zesde scène rolbotsing wanneer ze aangeeft dat ze haar rol als leidinggevende door toedoen van haar eigen coalitie van leidinggevenden niet goed kan uitvoeren. Ze stelt tijdens het formele overleg over de uitvoering van de nieuwe Wet verbetering poortwachter: “die zie ik nu gewoon instorten” door het tempo waarin veranderingen elkaar opvolgen. Zij is van mening dat dit hoge tempo haar mogelijkheden voor het sturen van het gedrag van verzekeringsartsen ondermijnt. De stafarts verwoordt haar rol in de coalitie van leidinggevenden als het “motiveren” van verzekeringsartsen, dus het beheersen van hun gedrag. Dit probeert ze te bereiken door het “echt persoonlijk bespreken” van “discussiepunten”, dus door het beïnvloeden van hun definitie van de situatie. Ze stelt dat de coalitie haar beperkt in haar roluitvoering als leidinggevende, door het invoeren van een constante stroom van veranderingen. “Voor mij wordt het natuurlijk ook wat moeilijk om op een gegeven moment toch ze te promoten (…) terwijl aan de andere kant mensen…”. De stafarts definieert hier dus opnieuw de constante stroom van veranderingen als probleem waarbij ze dreigt haar bemiddelende rol niet volledig meer uit te voeren: “dan ga ik er ook niet alle moeite meer voor doen (om ze te) motiveren”. Haar coalitiegenoten reageren hierop niet op het podium.

Bereidheid in de spreekkamer aftasten

6.6

Meteen na het formele overleg ontstaat echter, achter de schermen van de vestiging en van de coalitie, een stevige discussie tussen de districtmanager en de stafarts. In dit onderonsje, in het eerste deel van de zevende scène, reageert de districtmanager wel op de zich herhalende presentatie door de stafarts van een problematisch tempo waarin de veranderingen elkaar opvolgen. Het is opnieuw de stafarts die hier, net als in het formele overleg, als eerste het woord neemt en vurig pleit voor “een stabiele situatie” en “de ruimte” voor verzekeringsartsen. De operationele manager is in deze scène ook aanwezig, maar zij zal tot het einde hiervan geen actieve rol spelen. De districtmanager gaat echter met dezelfde vurigheid als de stafarts de discussie aan. Hij definieert de recente verandering, waardoor verzekeringsartsen de uitvoering van de Ziektewet in veertig procent in plaats van vijftig procent van hun tijd moeten doen, niet als een van de vele veranderingen maar als “een reële verdeling van een weektaak”. Hij geeft daarbij het agendasysteem opnieuw een grote rol, en hanteert de cijfers over de agenda’s van de verzekeringsartsen als belangrijkste discussie-instrument. Op zijn tekeningen en technische verhaal, over het plannen en indelen van verzekeringsgeneeskundige spreekuren, reageert de stafarts met een nieuw argument. Zij problematiseert de manier waarop de verandering aan de verzekeringsartsen wordt verteld: “Er wordt gewoon gezegd: AF – ze slaat op tafel –”. Hier wordt de relatieve autonomie van verzekeringsartsen ge(re)produceerd; er kan geen sprake zijn van commanderen, er moet gestreefd worden naar wederzijdse communicatie naar aanleiding van een discussiestuk.

169

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘Ze hebben gewoon veel te veel vrijheid’ – vervolg deel 1 – SUZAN

En de va-en [verzekeringsartsen] zeggen ‘geef ons nou eens even, we zijn net begonnen’. ZES WEKEN LATER moet het al weer terug. (ze geeft aan het wel te begrijpen wanneer een verzekeringsarts niet meer wil meewerken aan het invoeren van veranderingen)

MELVIN SUZAN

> Dan wordt hij verplicht aangewezen. Ja lieve schat, wat ben je toch een schatje. Ik bedoel, het gaat om verzekeringsartsen. Die zijn niet zo maar bam aan te stellen en die doen wat jij opdraagt, DAT IS GODSONMOGELIJK.

MELVIN

Opdracht hè.

SUZAN

Ja, natuurlijk opdracht, ze kunnen ook ergens anders gaan werken.

MELVIN

Dat kan altijd. Maar ze moeten niet het spel spelen van ‘niet de tijd hebben’. (…) Als jullie de vorige week twee uur daarover discussiëren, dan hebben ze blijkbaar ook tijd om twee uur te discussiëren. EN DAT HEBBEN ZE VELE DAGEN OP DIT MOMENT, DUS ZE MOETEN NIET ZEIKEN. Zo zit ik erin. (…) Die tijd VERLULLEN ZE ELKE DAG.

scène VII –2–

SUZAN

Ja, nou ja goed, kijk Melv…

MELVIN

JA NEE, DAT IS TOCH DE REALITEIT?

SUZAN

Zo kan ik natuurlijk niet discussiëren.

MELVIN – hij kijkt boos – KIJK DAN GEWOON EENS IN DIE AGENDA’S. SUZAN

Nee, maar daar gaan we weer. We gaan het weer alleen over de agenda’s hebben.

MELVIN

We hebben het gewoon over ‘hoe efficiënt gaan ze met hun tijd om?’. Daar hebben we het over. En welke prioriteiten stellen we daar binnen. Dat is het enige waar we het over hebben.

SUZAN

Ja, maar dan moet je geen getallen noemen. Dan moeten ze daar zelf op komen. Ja, dat vind ik wel.

MELVIN – cynisch – Ja, als ik getallen noem, die zijn niet goed, dat weet ik wel, dan vallen ze over die

getallen. (...) Ze hebben gewoon VEEL TE VEEL VRIJHEID. SUZAN

(…) Als je percentages… een strikt percentage wordt heel strikt geïnterpreteerd. (ze praten nog

MELVIN

Nee, het [verhaal van de verzekeringsartsen] is een eenzijdige uitleg.

tien minuten door) Laat maar, ik begrijp hier helemaal niets van.

SUZAN ODILE

Nou ja, dat kunnen jullie zo vinden. Maar, wat ik wel belangrijk vind is dat we wel proberen in gesprek te blijven erover. Want dat moet wel. Ik bedoel, het heeft… dat is het ellendige dus al, het verstoort zodanig de verhoudingen, dat er dus haast niet meer gesproken wordt met elkaar nu, en dat is niet goed.

MELVIN – hij staat resoluut op – Ik ga roken.

Districtmanager Melvin verlaat de kamer. Stafarts Suzan en operationeel manager Odile pak-

De districtmanager gaat hierin niet mee. Hij definieert de inhoud van de memo van de operationele manager als een “discussiepunt”, waarvoor de stafarts bovendien zelf verantwoordelijkheid draagt: “je bent er ZELF BIJ GEWEEST”. In de memo staat vermeldt dat ‘staf en leiding tesamen’ tot ‘de conclusie’ zijn gekomen dat het nodig is dat de verzekeringsartsen de uitvoering van de Ziektewet ‘terugbrengen van 50 naar maximaal 40% van de werktijd’. De memo wordt afgesloten met de opmerking dat vragen of toelichting in het eerstvolgende werkoverleg ‘natuurlijk aan de orde kunnen komen’. Op de reactie van de stafarts dat dit geen uitnodiging voor een discussie is, gaat hij niet in. Wel definieert hij de coalitie van verzekeringsartsen nog als onbereid tot een dialoog: “ze vinden het vanzelfsprekend”. De stafarts gooit ter verdediging het (re)produceren van een tegenstelling tussen een bedrijfsmatig en een professioneel perspectief in de strijd: “Dit gaat [voor jullie als managers] gewoon over uren en producten en dat soort dingen”. De districtmanager en de stafarts lijken niet nader tot elkaar te komen, maar zij blijven in gesprek. In het tweede deel van de zevende scène, van de discussie achter de schermen, vindt een luide herhaling van zetten plaats. De stafarts blijft het veranderingstempo problematiseren: “ZES WEKEN LATER moet het al weer terug”. De districtmanager blijft de discussie technisch, via het elektronische agendasysteem, voeren: “KIJK DAN GEWOON EENS IN DIE AGENDA’S”. Wanneer de autonomie van verzekeringsartsen in het geding lijkt te komen, omarmt de stafarts haar rol als hun representant het sterkst. Zo reageert zij fel op de suggestie van de districtmanager dat leidinggevenden het type beoordelingen (WAO of ZW) van verzekeringsartsen moeten gaan bepalen. Zij maakt eerst duidelijk dat verzekeringsartsen een uitzonderlijke groep is: “Ja lieve schat. Wat ben je toch een schatje. Ik bedoel, het gaat om verzekeringsartsen.” Om hem vervolgens toe te bijten: “Die zijn niet zo maar bam aan te stellen en die doen wat jij opdraagt, DAT IS GODSONMOGELIJK”. Ze dreigt bovendien namens hen: “ze kunnen ook ergens anders gaan werken”. De districtmanager reageert nonchalant. De operationele manager heeft opnieuw geen rol van betekenis in de discussie wanneer de drie centrale figuren van de coalitie achter de schermen bij elkaar zijn. Met uitzondering van de afsluiting, waarmee ze probeert de vrede te bewaren. De districtmanager heeft tot dan toe de rol genomen van opruier, om af te tasten wat de ruimte bij de verzekeringsartsen is voor opnieuw een verandering. In de laatste minuten heeft de stafarts verschillende keren aangegeven zich niet te identificeren met de managers: “Zo kan ik natuurlijk niet discussiëren”, “Laat maar, ik begrijp hier helemaal niets van”, “dat kunnen jullie zo vinden”. De operationele manager zoekt toenadering tot de stafarts: “dat we wel proberen in gesprek te blijven erover. (…) het verstoort zodanig de verhoudingen”. Daarmee doelt ze waarschijnlijk op de verhouding tussen enerzijds de coalitie van verzekeringsartsen, inclusief de stafarts als hun representant, en anderzijds de coalitie van leidinggevenden, vooral in de vorm van haar eigen persoon. De districtmanager sluit de scène af door meteen op te staan na de toenaderingspoging door de operationele manager en aan te kondigen dat hij gaat roken.

ken hun spullen en gaan ook weg.

170

171

onophoudelijke onrust bureaucratische drama’s

‘We moeten geen herrie hebben’ Een uur na de vorige scène loopt operationeel manager Odile zonder afspraak de kamer binnen van districtmanager Melvin. Ze gaat tegenover hem zitten, aan zijn bureau. ODILE (ze legt twee dingen aan hem voor, gedurende tien minuten) En dan wil ik even met je

afstemmen hoe ik de lijn kies in het Ziektewetverhaal naar de va-en [verzekeringsartsen] toe. MELVIN

> Twee va-en.

ODILE – ze kijkt naar beneden – Drie. MELVIN ODILE MELVIN ODILE MELVIN

Wie dan? Victor, Wouter en Vincent. Hoezo Vincent? Vincent heeft hetzelfde. Alleen heeft hij niet zo heftig nog gereageerd... Er zijn er nu drie die gereageerd hebben? Ik zou ze individueel doen. Niet collectief. Gewoon het heldere verhaal is dat het niet gaat om die vijftig procent, het gaat puur om de toegevoegde waarde, zo efficiënt en effectief mogelijk met de tijd om te gaan. Schaarse tijd. Prioriteit voor hen is Ziektewet, eh, eindewachttijd [WAO]. Dan ben je klaar, denk ik.

ODILE

scène VIII

(…) Ik vraag me af hoe de organisatie denkt dit hele verhaal te kunnen sturen. Dat zo hoog ingezet wordt op de prioriteitenstelling, als je daar geen behoorlijke sturingsinformatie over hebt.

MELVIN ODILE MELVIN

Nee maar, dat definieer je helder. Wij kunnen niet sturen op de Ziektewet. (…) Nee. Ik kan het niet hard maken in ieder geval (…) dan kan ik dus niet in gesprek met va-en. Nee we kunnen alleen maar vragen op dit moment ‘ga zo efficiënt mogelijk met je tijd om’. (…) Maar ik ga wel uit van de goede wil van onze va-en. Want dat moet je wel, ze zeggen dat ze die tijd hard nodig hebben, nou ik ga er voorlopig vanuit dat dit zo is. Ik heb geen andere gegevens... Anders creëer je dus een vertrouwensbreuk met die artsen, dat moet je dus niet, niet willen hebben want dat is verkeerd.

ODILE

Nee precies, want dat ...

MELVIN

> Het moet een spel zijn.

ODILE MELVIN

Want dat vlak gaat het nu wel op. Het spel. Nee, maar nu moet het alleen een spel zijn. Wij moeten prikken en zij moeten maar reageren. En dan moet je maar hopen dat ze erover nadenken en dat ze ermee bezig zijn. Maar als ze zeggen er een hele dag voor nodig te hebben voor hetzelfde aanbod dat ze nu hebben, nou dan zal dat wel zo zijn… Zo zit ik er een beetje in. (…) Want anders krijg je alleen maar meer eh, herrie. En we moeten geen herrie hebben, want daar kan je helemaal niets mee.

ODILE MELVIN ODILE

Nee. – stilte – Oké. – stilte – Oké. Ik zou ze wel allemaal individueel... > – vermoeid – Ja zal ik doen dan. Ik ga ze vanmiddag alledrie proberen even.

Wanneer de districtmanager terugkomt van het roken, dat hij is gaan doen meteen na het informele overleg met vooral de stafarts, praat hij een minuut of tien uit zichzelf tegen de onderzoeker. Hij reflecteert op de sociale interacties met de stafarts: Heftige discussies hè? KOM NIET AAN DE VRIJHEID. (…) Dus om daar dan aan te gaan peuteren… Dat zie je nu een beetje, het is gewoon peuteren wat je probeert. Dan zie je al dat de stafarts, die krijg je daar al niet in mee. Dus dat is een belangrijk signaal. (…) het is kneden. Erover praten, blijven praten, ze een beetje het geloof proberen te geven, domineeachtig. In de achtste en laatste scène van deze episode zoekt de operationele manager nog een keer bevestiging bij de districtmanager. Ze vraagt hem opnieuw advies over de benadering van de uitvoerende verzekeringsartsen, hij legt nog een keer uit wat “het heldere verhaal” is van de tijdelijke coalitie van leidinggevenden. Ook bevestigen ze elkaar in de noodzaak van cijfers voor het sturen van verzekeringsartsen. De episode eindigt met een beschouwing door de managers van de manier waarop zij zich willen of zullen moeten verhouden tot de verzekeringsartsen. De districtmanager laat zich voor het eerst in deze episode positief uit over de verzekeringsartsen: “ik ga wel van de goede wil van onze va-en uit”. Het ervaren gemis aan ‘harde’ cijfers hanteren ze als argument om daadwerkelijke de vrede met de verzekeringsartsen te willen bewaren. “Ik kan het niet hard maken”, “we kunnen alleen maar vragen op dit moment”, “Anders creëer je een vertrouwensbreuk met die artsen”. Dit betekent dat de stafarts de definitie van de situatie in de coalitie van leidinggevenden heeft weten te beïnvloeden. Namelijk dat rekening gehouden moet worden met de wensen en eisen van verzekeringsartsen bij het doorvoeren van veranderingen. Tegelijkertijd lijkt de (zoveelste) verandering, voor de (staf)verzekeringsartsen een belangrijk onderwerp van gesprek in deze episode, door de verzekeringsartsen te worden uitgevoerd. Kortom, er is geen sprake van ‘reshuffling and reapportioning of the previous team members into two teams’ (Goffman 1990: 205), en misschien is het gelukt het nieuwe prioriteren in het werk van verzekeringsartsen dichterbij te brengen.

Je hoeft het niet met elkaar eens te zijn

6.7

In het publieke domein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid is sprake van een politieke veranderingsreflex. De centrale spelers in de episode in dit hoofdstuk benoemen de snelle opeenvolging van onontkoombare veranderingen als een complicerende factor. Vooral de stafarts definieert het nieuwe prioriteren als een zoveelste en daardoor problematische verandering. De districtmanager definieert in sociale interacties op zijn vestiging het prioriteren als een oplossing, in lijn met de boodschap van de landelijke directie arbeidsgeschiktheid van UWV. Maar in een andere situatie, een regionaal managementoverleg, problematiseert ook hij het gegeven dat dit een van de vele veranderingen is. Hier probeert hij, net als de stafarts op de vestiging doet, het aantal veranderingen beperkt te houden. Deze pogingen kunnen leiden tot de neiging om de buitenwereld buiten te sluiten: “dat betekent dat je een soort fortje bouwt”, aldus de districtmanager in een informeel gesprek met de onderzoeker tijdens de observaties.

(ze praten verder over andere dingen)

Operationeel manager Odile verlaat de kamer van districtmanager Melvin. Een paar uur later

Deze districtmanager vormt samen met de stafarts en de operationele manager van zijn vestiging een tijdelijke coalitie van leidinggevenden, met de uitvoerende verzekeringsartsen als publiek.

stuurt ze hem een e-mail met de tekst: ‘verzekeringsartsen zitten weer op spoor’. 172

173

bureaucratische drama’s

Door het vormen van een coalitie erkennen de managers en de stafarts hun wederzijdse afhankelijkheid voor wat betreft de productie van verzekeringsartsen. Dit is geen eenvoudige opgave (zie ook hoofdstuk drie voor een scherpe belangentegenstelling, en paragraaf 5.6 voor een uiteenzetting over tegenpolen die tot samenwerking moeten komen). Het onderhandelen tussen de coalitiegenoten heeft vooral betrekking op het definiëren van het probleem met betrekking tot het nieuwe prioriteren. In de tijdelijke coalitie verhouden zij zich, in theatrale termen, tot elkaar als een regisseur en zijn twee hoofdrolspelers. Het elektronische agendasysteem krijgt daarbij de rol van auteur. De districtmanager geeft als regisseur dagelijks raad aan de operationele manager als hoofdrolspeler. Met behulp van de cijfers uit het agendasysteem definiëren zij het prioriteren als een noodzakelijke efficiëntieslag waarbij de verzekeringsartsen het belangrijkste obstakel vormen. De stafarts problematiseert, als de directe tegenspeler van de operationele manager, dus vooral het tempo van verandering, en ook de manier waarop de verandering door de coalitie aan de verzekeringsartsen wordt meegedeeld. De deelname van de stafarts aan de tijdelijke coalitie van leidinggevenden levert heftige onderhandelingen op over de gezamenlijke probleemdefinitie. Een centraal onderliggend thema in dit onderhandelen is de relatieve autonomie van de verzekeringsartsen. De (staf)verzekeringsartsen op deze vestiging reageren, net als de andere (staf)verzekeringsartsen in dit onderzoek, defensief op de onrust die de politieke veranderingsreflex in hun dagelijkse praktijk veroorzaakt. Ze lijken de veranderingen in te zetten om hun zelfbeschikking te beschermen. Zo definieert de stafarts een verandering vanuit organisatieperspectief als ‘reëel’ terwijl ze het vanuit verzekeringsgeneeskundig perspectief als ‘onmogelijk’ presenteert. Een tegenstelling die uitvoerende verzekeringsartsen op een andere vestiging bijna op gelijke wijze in interviews verwoorden (zie ook paragraaf 4.6). De districtmanager expliciteert dit onderliggende thema van autonomie in sociale interacties met de stafarts weinig. Wel draagt hij het streven naar zelfbeschikking van de verzekeringsartsen dan bewust uit. Daarbij beschouwt hij zichzelf en de operationele manager als onderdeel van relationele processen. Hij lijkt meer tijd voor of vermogen tot reflectie op hun eigen gedrag te hebben dan de andere districtmanagers in dit onderzoek. Door middel van weinig voorzichtige ‘hinted demands’ probeert hij te onderzoeken ‘whether or not it is safe to dispense with the current [autonomy] definition of the situation’ (Goffman 1990: 188). Vooral wanneer de coalitiegenoten met zijn drieën informeel bijeen zijn in de kamer van de districtmanager, laat hij zich in veel negatieve bewoordingen over de verzekeringsartsen uit.

onophoudelijke onrust

De eigenheid van het selectieproces blijft daarmee grotendeels buiten beeld in de sociale interacties van de districtmanagers. In deze sociale interacties neemt het ontzag voor de (staf)verzekeringsartsen echter beduidend minder grote proporties aan dan in de rest van dit onderzoek, waarin de verzekeringsartsen larger than life lijken te worden. De districtmanager en stafarts gaan met elkaar in discussie. Daarbij is het onderwerp van discussie niet het belangrijkste, en ook hoeven ze het niet met elkaar eens te zijn om het machtsvacuüm te kunnen openbreken. Een belangrijke stap in het kunnen of durven aangaan van een dialoog met (staf)verzekeringsartsen lijkt het door de districtmanager en stafarts in gezamenlijkheid creëren van beelden van zichzelf en de ander in ‘menselijke’ proporties, big as life. Dit brengt het lange termijn doel van effectieve samenwerking ontegenzeggelijk dichterbij. Een vergelijking van lokale contexten, en de invloed daarvan op en beïnvloeding door de sociale interacties, is expliciet geen onderwerp van dit onderzoek. Toch wil ik niet onvermeld laten dat de lokale context van de sociale interacties van de districtmanager die met de stafarts in gesprek gaat, op een aantal punten verschilt met die van de andere onderzochte sociale interacties. Districtmanager Melvin heeft een relatief kleine span of control. Hij is verantwoordelijk voor ongeveer honderd medewerkers, in tegenstelling tot bijvoorbeeld districtmanager Mark die een span of control heeft van ruim tweehonderd medewerkers. De vestiging van districtmanager Melvin is de enige in dit onderzoek zonder achterstanden in het primaire selectieproces. Daarnaast is het personeelsverloop op zijn vestiging relatief erg laag.

Wanneer het over de uitvoerende verzekeringsartsen gaat, laat de districtmanager zich richting de stafarts overigens structureel uit in grove bewoordingen en met een hard stemgeluid. Gedrag dat hij in relatie tot anderen niet in deze mate vertoont. Eerder heb ik betoogd dat onzuiver of onbeschoft gedrag kan worden geduid als het effect van een verhouding waarin de ongemanierde partij het idee heeft het onderspit te delven (zie ook paragraaf 5.6). In deze veronderstelling lijken zich ook in de sociale interacties van de districtmanager die wel een dialoog met de stafarts aangaat, de contouren af te tekenen van machtsongelijkheid. Het gegeven dat de operationele manager de heftige discussies met haar theatrale tegenspeler hoofdzakelijk overlaat aan de districtmanager, in de rol van regisseur, maakt deze contouren scherper. Het gaat hier bovendien om coalitievorming tussen managers en stafarts voor wat betreft de efficiëntie in het verzekeringsgeneeskundige werk. Van enige toenadering door de districtmanager tot de sociaal-medische werkelijkheid van de (staf)verzekeringsartsen is geen sprake. De stafarts schermt op haar beurt de inhoud van het verzekeringsgeneeskundige werk af voor de managers.

174

175

115

Het aantal uitkeringsgerechtigden WAO is sinds 1991 relatief stabiel; het schommelt tussen de 900.000 en het miljoen (zie ook noot 59 p. 68).

116

Alle betrokkenen verwachten van de stafarts dat zij de verzekeringsartsen representeert bij de tijdelijke coalitie van leidinggevenden. Verzekeringsartsen geven haar tekst voor optredens van de coalitie van leidinggevenden. Zo vertelt ze tijdens een formeel overleg bijvoorbeeld: “ik heb de afgelopen week met alle verzekeringsartsen (het) uitvoerig besproken, en dan blijkt gewoon dat…” (scène VI p. 166). En leidinggevenden spreken haar aan als representatie van verzekeringsartsen. Wanneer zij in hetzelfde overleg bijvoorbeeld aangeeft dat iets haar niet duidelijk was, reageert de districtmanager: “Dat is toch wel vaak bij va-en [verzekeringsartsen] vind ik”.

117

118

De stafarts zal dit ook in een informeel gesprek met de operationele manager benadrukken. Ter achtergrondinformatie is in de subcase rondom districtmanager Melvin de operationele manager gedurende een middag geobserveerd, waarin zij ondermeer dit informele gesprek met de stafarts voerde. In dit gesprek benadrukt de stafarts dat de operationele manager “niet goed heeft geteld” hoeveel werk ze verzetten in het kader van de Ziektewet. Ze geeft vier argumenten waarom de verzekeringsartsen in de dagelijkse praktijk meer controles en beoordelingen uitvoeren dan de cijfers uit het elektronische agendasysteem suggereren. Ten eerste staat in de overzichten niet vermeld of artsen verlofdagen hadden, “waarin ze geen productie kunnen maken”. Ten tweede beweert ze dat “telefonisch werken niet geregistreerd wordt als productie”. Ten derde is ze van mening dat de artsen hun agenda niet zelf inplannen en “hun agenda al was volgepland met andere dingen” dan Ziektewet. Haar vierde argument is dat de artsen zeggen dat ze het druk hebben. Wanneer de operationele manager reageert door de betekenis van de cijfers uit te leggen, zegt de stafarts: “Ik ben niet overtuigd. Ik heb niet het gevoel ‘ze hebben veel te veel tijd’, dat is mijn pleidooi”. Door de stafarts te beschouwen als een onderdeel dat twee coalities gemeenschappelijk hebben, voorkom ik haar in een reeks van sociale interacties (in verschillende samenstellingen en in verschillende interactiegebieden) als een inconsistent of oneerlijk handelend individu te portretteren. Dat een positie als tussenpersoon lastig is, is vooral zichtbaar wanneer een bemiddelaar moet optreden in aanwezigheid van de twee coalities waarvan hij deel uitmaakt. Dan lijkt het net alsof we kijken naar iemand “desperately trying to play tennis with himself”, aldus Erving Goffman (1990: 149). Een sociale interactie tussen de stafarts, de districtmanager én de uitvoerende verzekeringsartsen ontstaat in dit onderzoek echter niet. De districtmanagers hebben tijdens de observaties helemaal geen direct contact met uitvoerende verzekeringsartsen, met uitzondering van één one-liner van districtmanager Mark wanneer hij toevallig langs een vergaderzaal vol verzekeringsartsen loopt (zie p. 139).

buiten dringt binnen rollen, definities en coalities op zijn kop?

7

Een interne oriëntatie kenmerkt de sociale interacties in de voorgaande hoofdstukken. De werkelijkheidsbeelden die de districtmanagers en hun coalitiegenoten gezamenlijk construeren, zijn sterk op zichzelf gericht. Individuele verzekeringsartsen, en ook burgers en werkgevers blijven vaak buiten beeld. Een neiging om de buitenwereld buiten te houden, kan echter niet voorkomen dat deze de sociale interacties soms binnendringt, tastbaar en onontkoombaar. In dit hoofdstuk ga ik in op het verloop van dagelijkse interacties van districtmanagers wanneer de buitenwereld er, in de vorm van concrete cliënten en de media, direct deel van gaat uitmaken. In de eerste paragraaf staat het hanteren centraal van media die ontmaskert en personaliseert, zowel door cliënten als door de directie van de selectiebureaucratie. Daarna construeer ik, aan de hand van de episode Medische zegen, hoe in de sociale interacties van een districtmanager wordt vormgegeven aan rollen, definities en tijdelijke coalities wanneer familieleden van een cliënt er bij wijze van grote uitzondering persoonlijk aan deelnemen.

Media als potentieel publiek

7.1

Districtmanagers en hun coalitiegenoten construeren gezamenlijk werkelijkheidsbeelden waarin individuele cliënten nauwelijks een rol spelen. Dit is opmerkelijk, omdat cliënten het bestaansrecht vormen van een selectiebureaucratie als UWV. Het primaire proces van deze organisatie draait immers om de transformatie van burger tot al dan niet zieke of uitkeringsgerechtigde (zie ook subparagraaf 2.2.1). In verschillende documenten van UWV wordt ‘de klant’ formeel dan ook centraal gesteld.119 Dat de meeste klanten in de sociale interacties van districtmanagers hooguit de vorm van een code of een dossier aannemen, is echter niet verwonderlijk. In politieke processen is weinig aandacht voor de invloed die het verzekeringsgeneeskundig handelen heeft op het leven van individuele burgers (zie ook subparagraaf 2.3.2). Digitalisering van het selectieproces en een politieke en organisatorische nadruk op cijfermatig verantwoorden (zie de subparagrafen 2.5.2 en 2.3.3) vraagt ook geen aandacht van districtmanagers voor de unieke, complexe en kwetsbare kant van sociaal-medische beoordelingen (zie ook paragraaf 2.2).

176

177

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

episode

Medische zegen Voorgeschiedenis Districtmanager Maud leest ’s morgens een e-mail van manager bezwaar en beroep Inez. Inez geeft aan dat ze vandaag een afspraak heeft met mevrouw Goudsmid, de vrouw van een cliënt die een bezwaarschrift heeft ingediend tegen de afwijzing van een WAO-uitkering. Misschien zal ze Maud vragen hierbij aanwezig te zijn; de vrouw ‘is namelijk volstrekt over de rooie omdat haar man een zelfmoordpoging heeft gedaan’. CAST BEN

Claimbehandelaar

DOCHTER

Dochter van de heer Goudsmid

GOUDSMID, DE HEER

Cliënt

INEZ

Manager bezwaar en beroep

JAN

Stafarts

MAUD

Districtmanager

SOFIE

Secretaresse van Maud

THEO DE LEEUW

Teamleider claimbehandelaars

VROUW

Vrouw van de heer Goudsmid

ZOON

Zoon van de heer Goudsmid

SCÈNES

‘Jij bent de manager, wat is er mogelijk?’

p. 180

SCÈNE II

‘Ik ben god niet, dat ik een verzekeringsarts kan overrulen’

p. 182

SCÈNE III

‘Dat was zijn voorwaarde waar wij mee konden thuiskomen’

p. 184

SCÈNE IV

‘We bellen je zo terug, we zitten nog hier’

p. 186

SCÈNE V

‘Met droge ogen verdedigen’

p. 190

SCÈNE VI

‘Ik heb je zegen nodig’

p. 192

SCÈNE I

178

In het huidige maatschappelijke klimaat is juist het individu meer centraal komen te staan, voor wat betreft plichten maar ook voor wat betreft rechten. Wanneer burgers zich benadeeld voelen door overheidsoptreden schromen ze steeds minder om hun eventuele gelijk te krijgen door het inschakelen van de openbare rechter of de media. Hierdoor ontstaat de kans dat het kwetsbare handelen van verzekeringsartsen achter de schermen van de organisatie (achteraf) voor een groter publiek zichtbaar wordt. Niet alleen individuele burgers en hun directe omgeving zijn dan getuige van het professioneel handelen in de spreekkamer, iedereen is potentieel publiek van (consequenties van) sociaal-medische controles en beoordelingen. Een effect hiervan is dat algemene regels en wetten een persoonlijke tint krijgen. De media personaliseren: zij vragen hun lezers, kijkers en luisteraars zich in het individuele geval te verplaatsen en dit geval relatief veel gewicht toe te kennen. Een aspect van het huidige maatschappelijke klimaat dat hierop aansluit, is de drang van de moderne media om te ontmaskeren. De uitvoering van arbeidsongeschiktheids-regelingen kan daarom niet alleen rekenen op grote aandacht van de politiek, maar staat ook geregeld in de felle schijnwerpers van de media. Media-aandacht voor processen achter de schermen van de selectiebureaucratie is bovendien vaak negatief van aard.120 Zichtbaar maakt in dit geval kwetsbaar, en niet alleen in de relatie tussen selectiebureaucratie en een individuele cliënt. Interacties tussen individuele uitvoerders en burgers hebben in potentie meer consequenties gekregen voor (het imago van) de selectiebureaucratie als geheel. De relatieve beslotenheid kan openbaar worden. Met als gevolg dat processen ‘van buiten’ een rol gaan spelen in het lokale, aangezien de aanwezigheid van buitenstaanders in principe altijd leidt tot problemen met het reguleren van de indruk die men maakt: ‘When audience segregation fails and an outsider happens upon a performance that was not meant for him, difficult problems in impression management arise’ (Goffman 1990: 139). Kortom, de combinatie van enerzijds de sociale acceptatie dat burgers zich in het openbaar tegen overheidsoptreden afzetten en anderzijds de drang van moderne media om te ontmaskeren, kan van grote invloed zijn op (en beïnvloed worden door) de sociale interacties van districtmanagers. Tijdens de observaties stuurt de algemeen directeur arbeidsgeschiktheid een e-mail naar de regiodirecteuren. Het bevat de mededeling dat altijd medewerking verleend moet worden aan radio- en televisieprogramma’s, met als bijlage een memo ‘procedure media draaiboek’ over de manier waarop met journalisten moet worden omgegaan. De memo is opgesteld nadat op een van de vestigingen van UWV gefilmd is voor het televisieprogramma Breekijzer. Dit was voor de medewerkers geen plezierige ervaring aangezien het programma het doel heeft ‘met de camera de arrogantie van instanties te breken’, aldus de presentator (de Groene Amsterdammer, 9 maart 2002). De directeur geeft als reactie hierop in de memo aan dat ‘UWV positief en vriendelijk moet overkomen’. De media verspreidt immers niet alleen lokale situaties maar, zeker zo belangrijk, ook definities van die situaties. De districtmanagers ontvangen vervolgens een e-mail van hun regiodirecteur over ‘de procedure voor programma’s als Breekijzer’. De procedure staat op de agenda van het volgende regionale managementoverleg en dient ook in een werkoverleg op de eigen vestiging besproken te worden.

179

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘Jij bent de manager, wat is er mogelijk?’ scène I

Manager bezwaar en beroep Inez loopt naar districtmanager Maud, die in het bedrijfsrestau-

In de dagelijkse praktijk speelt overigens niet alleen media-aandacht maar ook de dreiging van media-aandacht een grote rol van betekenis. Hoe deze dreiging in een dagelijkse praktijk wordt ge(re)produceerd, is zichtbaar in de episode Medische zegen.

rant zit te lunchen, en vraagt of ze even kan overleggen. Ze lopen samen naar de kamer van districtmanager Maud. INEZ

(ze vertelt over de heer Goudsmid, die “helemaal geobsedeerd is door UWV”. Hij heeft te horen gekregen dat hij geen recht heeft op een WAO-uitkering. Niet alleen de heer Goudsmid maar ook zijn werkgever en de bedrijfsarts waren echter in de veronderstelling dat hij een volledige WAO-uitkering zou krijgen.121 De heer Goudsmid heeft bezwaar aangetekend tegen de beoordeling, zoals hij ook deed bij een eerdere afwijzing voor een WAO-uitkering. Toen schakelde hij de Nationale ombudsman in, ook spande hij een rechtzaak aan. Hij eiste ondermeer dat een eventuele volgende beoordeling door een verzekeringsarts van een andere vestiging zou worden uitgevoerd. Dit is nu gebeurd, maar (ook) deze verzekeringsarts heeft de heer Goudsmid en Inez laten weten dat zij “voorlopig bij haar standpunt blijft”. De heer Goudsmid “werd dit allemaal teveel” en hij heeft een paar dagen geleden een zelfmoordpoging gedaan. Deze is mislukt en hij is opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis. Vanaf vanmorgen negen uur zitten zijn vrouw en twee kinderen “beneden in een spreekkamer”. Ze hebben het merendeel van de tijd gewacht. Inez heeft ze net gesproken.)

Districtmanager Maud en manager bezwaar en beroep Inez lopen de kamer van Maud binnen. Ze sluiten de deur en gaan aan de vergadertafel zitten. INEZ

Kan hij [de heer Goudsmid] niet tegemoet gekomen worden? Kun je dit met droge ogen blijven zeggen? Komt deze man niet teveel tussen de wal en het schip terecht? Jij bent de manager, wat is er mogelijk?

MAUD

Status van districtmanager verwezenlijken

7.2

De episode wordt geopend door de manager bezwaar en beroep, in de rol van souffleur. In het theater is dit de persoon die tijdens repetities en de voorstelling acteurs helpt hun tekst te herinneren. In de eerste scène zoekt zij de districtmanager op in het bedrijfsrestaurant om direct samen een tijdelijke coalitie te vormen, in het kader van een crisissituatie rondom een cliënt. De districtmanager gaat (hierin) meteen mee. De manager bezwaar en beroep voorziet haar vervolgens van informatie, achter de schermen van de vestiging, hoofdzakelijk in de vorm van een monoloog. Dit geeft haar in deze sociale interactie de definitiemacht. Zij definieert de cliënt waarover ze wil overleggen als uitzonderlijk, door te spreken over een man die “helemaal geobsedeerd is door UWV”. Ook definieert ze een situatie die vraagt om uitzonderlijk handelen. Ze individualiseert in plaats van standaardiseert, ondermeer door te vragen “Kan hij niet tegemoet gekomen worden?”. In latere scènes zal zij de districtmanager nog van informatie voorzien, maar dan alleen op haar verzoek en technisch van aard. De manager bezwaar en beroep eist in de eerste scène van de districtmanager dat ze optreedt en de regie neemt. Ze draagt haar verantwoordelijkheid voor de cliënt expliciet aan haar over. De cliënt heeft (opnieuw) bezwaar gemaakt tegen een tweede afwijzing voor een WAO-uitkering wat hem “allemaal teveel” werd waardoor hij een zelfmoordpoging heeft gedaan. De manager bezwaar en beroep wil dat de cliënt alsnog volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard (“Ik stel voor dat…”, scène II p. 182) maar laat een formeel besluit over aan de districtmanager: “Jij bent de manager, wat is er mogelijk?”. Ook een teamleider zal in de tweede scène (p. 182) van de districtmanager eisen dat zij de verantwoordelijkheid neemt. Hij is het eens met het alsnog verstrekken van de WAO-uitkering, “Daar kan ik wel mee akkoord gaan”, om meteen te vervolgen met “Ik ben dan niet eindverantwoordelijk”.

(ze stelt een aantal technische vragen, onder andere wie bij de beoordeling betrokken waren en om hoeveel geld het gaat) Zorgvuldigheid vereist dat we voorlopig gewoon betalen.

De districtmanager neemt de verantwoordelijkheid. Ze gaat mee in de definitie van de manager bezwaar en beroep, dat de cliënt recht op een uitkering moet krijgen, door te zeggen: “Zorgvuldigheid vereist dat we voorlopig gewoon betalen”. In de tweede scène (p. 182) breidt de tijdelijke coalitie zich uit. De districtmanager en haar souffleur voeren informeel overleg met de uitvoerende claimbehandelaar, die verantwoordelijk is voor de administratieve afhandeling van de claimbeoordeling van de heer Goudsmid, en zijn teamleider. Hier, nog achter de schermen van de vestiging, verpersoonlijkt de districtmanager de beslissing van de tijdelijke coalitie. Ze vertelt de anderen: “Ik maak dan nu een vormfout (…) Jullie maken een briefje en dan zet ik mijn handtekening” en “Ik ga de vrouw van die man vertellen dat haar man (…) een volledige WAO-uitkering krijgt”. Ze voegt de daad bij het woord.

180

181

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘Ik ben god niet, dat ik een verzekeringsarts kan overrulen’ Districtmanager Maud loopt direct na de vorige scène naar teamleider claimbehandelaars

scène II

Theo en claimbehandelaar Ben, die verantwoordelijk zijn voor de administratieve afhandeling van de claimbeoordeling van de heer Goudsmid. Ze gaat in de deuropening van de kamer van Theo staan. MAUD

Kan ik jou even spreken over een eh, een geval wat nu beneden zit in een spreekkamer?

THEO

Ja. Goudsmid. Waarde Goudsmid.

In de derde scène (p. 184) zal zij de vrouw en kinderen van de cliënt op het podium van de vestiging het besluit van de tijdelijke organisatiecoalitie presenteren, namelijk dat de cliënt een volledige WAO-uitkering krijgt: “eigenlijk wil ik hem dat nu geven”, “wij zeggen dus nu…”. Met het nemen van de verantwoordelijkheid verwezenlijkt de districtmanager de sociale status die doorgaans wordt geassocieerd met haar formele positie in de hiërarchie op de vestiging. In contact met de buitenwereld is haar status een sterk middel geworden. Haar gezag als districtmanager kan ingezet worden om (de familie van) de cliënt tevreden te stellen. Zij worden vereerd met een bezoek van ‘de hoogste baas’ van de vestiging, terwijl alle betrokkenen zich ervan bewust zijn dat rechtstreeks contact tussen een districtmanager en (familie van) een cliënt uitzonderlijk is. Kortom, het gezag van de districtmanager is hier een gegeven.

Districtmanager Maud, teamleider claimbehandelaars Theo en claimbehandelaar Ben komen de kamer van Maud binnen. Maud gaat naast manager bezwaar en beroep Inez zitten. Theo en Ben nemen tegenover hen plaats. MAUD

We zitten met een probleem. (ze vertelt het verhaal dat ze net van Inez heeft gehoord) Aan de ene kant kunnen we vanuit zorgvuldigheidsperspectief deze man, of zijn familie in dit geval… mag je geen WAO weigeren. Gelijkertijd zijn er natuurlijk ook regels die nu eenmaal gevolgd moeten worden.

INEZ

Ik stel voor dat we hem tachtig honderd [volledig arbeidsongeschikt] verklaren.

MAUD

Ja. Ja.

THEO

Ja, dat kan. Daar kan ik wel mee akkoord gaan, maar dat wil ik dan wel zwart op wit.

MAUD

Ja, tachtig honderd [volledig arbeidsongeschikt]…

THEO

Ik ben dan niet eindverantwoordelijk.

MAUD

– peinzend – Maar ja, wat kan ik maken hè? Met het oog op de al genomen beslissing… Kan ik

een verzekeringsarts overrulen? – stilte – We verklaren hem tachtig honderd [volledig arbeidsongeschikt] en daarna doen we gewoon zo snel mogelijk een herbeoordeling. – stilte – Ik ben GOD NIET, dat ik een verzekeringsarts kan overrulen… BEN MAUD

Je moet dit praktisch oplossen. Wat zijn de mogelijkheden? Ik ga de vrouw van die man vertellen dat haar man tachtig honderd wordt en een volledige WAO-uitkering krijgt. Ik maak dan nu een vormfout; ik ga een verzekeringsarts overrulen. Kan ik een andere va [verzekeringsarts] een second opinion vragen? Dan is mijn fout weer rond… Jullie maken een briefje en dan zet ik mijn handtekening.

BEN MAUD

Oké.

Samen de organisatie (re)presenteren

7.3

De tweede scène kan, net als de eerste, vanuit theatraal perspectief gezien worden als de voorbereiding op de hoofdvoorstelling (in de derde en vierde scène, op p. 184 en p. 186). In deze voorstelling zullen de districtmanager, de manager bezwaar en beroep en de teamleider claimbehandelaars op het podium van de vestiging optreden voor de familie van de cliënt. Zij vormen, samen met de uitvoerende claimbehandelaar die in de tweede scène de rol van voorbereider heeft, een tijdelijke coalitie die de organisatie (re)presenteert. De coalitiegenoten presenteren de organisatie wanneer ze namens de selectiebureaucratie optreden voor de familie van de cliënt; zij representeren de organisatie wanneer ze voor dit publiek samen de organisatie ‘zijn’. Een van de hoofdrollen in deze tijdelijke coalitie wordt overigens vervuld door iemand die bij de (voorbereidingen van de) voorstelling niet fysiek aanwezig is. Dit is de stafarts. De districtmanager ervaart zijn deelname aan de coalitie als noodzakelijk. Omdat de oplossingsdefinitie van de coalitie, dat de cliënt alsnog recht op een uitkering krijgt, betekent dat een sociaal-medische beoordeling ongedaan gemaakt moet worden. Met haar onrust over het herroepen van deze beoordeling, (re)produceert de districtmanager de relatieve autonomie van verzekeringsartsen. Ze heeft openlijk moeite met het idee dat zij als niet-medicus een andere beslissing neemt: “Kan ik een verzekeringsarts overrulen?– stilte –”, “– stilte – Ik ben GOD NIET, dat ik een verzekeringsarts kan overrulen…”. Als de districtmanager opnieuw hardop twijfel uitspreekt, stimuleert de claimbehandelaar haar in zijn rol als voorbereider om pragmatisch te handelen: “Je moet dit praktisch oplossen”. De districtmanager eindigt de voorbereidingen van de hoofdvoorstelling door de stafarts alvast de hoofdrol achter de schermen te geven. Hij moet “zijn medische zegen (…) geven aan dit plan” van de organisatiecoalitie. Met andere woorden, de stafarts moet de beslissing van de organisatiecoalitie achteraf op inhoudelijke gronden mogelijk gaan maken.

Morgen zal ik Jan [stafverzekeringsarts, vandaag niet aanwezig] deze casus voorleggen en hem vragen zijn medische zegen te geven aan dit plan.

Districtmanager Maud, manager bezwaar en beroep Inez en teamleider claimbehandelaars Theo lopen naar de vrouw en kinderen van de heer Goudsmid, die in een spreekkamer zitten te wachten.

182

183

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘Dat was zijn voorwaarde waar wij mee konden thuiskomen’ Districtmanager Maud, manager bezwaar en beroep Inez en teamleider claimbehandelaars Theo stappen de spreekkamer binnen. De vrouw zit tussen haar kinderen. Zij hebben alledrie hun jas nog aan. (maud, inez en theo stellen zich voor aan de vrouw en haar dochter en zoon.)

scène III

Maud gaat tegenover de vrouw zitten. Inez en Theo nemen links en rechts van haar plaats. INEZ (ze legt de familie Goudsmid uit dat hun man en vader volgens de bedrijfsarts “ziek” is maar volgens de verzekeringsarts “niet ziek”) – de vrouw en kinderen zitten gespannen voorop hun stoel, ze zien er aangeslagen uit– MAUD

Alles gehoord hebbende… (praten door elkaar heen). En eigenlijk wil ik hem die WAO nu geven omdat hij dus in bezwaar is gegaan dat hij pas achteraf heeft gehoord dat hij niet ziek was. En hij heeft ook niet gewerkt. Want de werkgever had zoiets van ‘de bedrijfsarts heeft dat gezegd’ [dat hij ziek was]. En dan al die spanning. Nou ja goed, dan denk ik, dan is het eigenlijk gewoon een kwestie van ‘per deze datum toch recht op, gewoon een volledige WAO uitkering’. (technische uitleg)122 En wij zeggen dus nu van ‘die beoordelingen, die laten we voor wat ze zijn’. En wij zeggen nu… En op basis van zorgvuldigheid ook, want het kan natuurlijk niet zo zijn dat u eh, op deze manier zo in die situatie zit dus dat doen we…

VROUW MAUD VROUW

> Het is eigenlijk zo laat. – ze kijkt emotioneel – U wordt zo laat geïnformeerd… > Nou dat was bij ons ook, waarop hij dus eigenlijk donderdagmorgen die totale uitval kreeg en er voor hem niets anders meer overbleef. Toen hij meneer de Leeuw gebeld heeft… Bent uit meneer de Leeuw? – Theo knikt – Sorry. Dan heeft mijn man bij u geïnformeerd of het mogelijk was na zeven maanden met terugwerkende kracht alsnog geschikt verklaard te worden. Het was de dag daarvoor, bij het Arbeidsbureau, dat hij gebeld heeft en hij hier nog gewoon ziek vermeld stond. En toen was het op. – stilte – Dus vanaf twintig juni hè, want dat is dan 52 weken. En dan zit je in de situatie dat mijn man, dan dus in de WAO…?

INEZ DOCHTER VROUW DOCHTER

Ja ja. Dus vanaf twintig juni in de WAO. Ja. Dat is nu [1 juli] dus? Dat was zijn voorwaarde waar wij mee konden… …thuiskomen. Ja. (ze praten over het opstellen van een verklaring van volledige arbeidsongeschiktheid)

ZOON

Ik wil dat wel zwart op wit want afgelopen donderdag overleed hij bijna.

THEO

Dat is dan wel op een blanco papiertje [zonder UWV logo].

VROUW, DOCHTER EN MAUD: (in koor) Dat maakt niets uit. THEO MAUD

Dan ga ik het gelijk pakken. Wilt u misschien iets eten? Want ik kan me voorstellen… – dochter en Inez lachen –… dat jullie bijna van je graat vallen.

DOCHTER MAUD THEO

Van grote invloed op de voorbereidingen achter de schermen van de vestiging, het optreden op het podium en de afwikkeling achter de schermen van de organisatiecoalitie is een niet fysiek aanwezig en slechts in potentie bestaand publiek, namelijk de media. Het motief van de tijdelijke coalitie om “het probleem” te willen oplossen, is het vermijden van media-aandacht. “Om niet die Breekijzer hier aan de deur, of op de stoep te krijgen”, aldus de districtmanager tijdens de afwikkeling (scène VI p. 192). Ze willen uit de nationale schijnwerpers blijven. Waarschijnlijk in de veronderstelling dat media-aandacht het beeld van de vestiging geen goed zal doen of zelfs dat van de organisatie als geheel zal schaden. En de cliënt heeft niet alleen een mediagevoelige zelfmoordpoging gedaan, maar hij heeft al eens eerder de tuchtraad en de Nationale ombudsman ingeschakeld. Hij staat bij de tijdelijke coalitie bekend als iemand die in het verleden ongewenste ‘druk van buiten’ veroorzaakte. De manager bezwaar en beroep refereert in haar rol als souffleur bijvoorbeeld aan een cliënt “die helemaal geobsedeerd is door UWV” (scène I p. 180). Ook de stafarts blijkt de cliënt al te kennen (“dé Goudsmid, die bekende?”) waarop de districtmanager de coalitiedefinitie presenteert: een cliënt waar “gedoe over was” (scène VI p. 192). Het motief van de familiecoalitie om het probleem te willen oplossen, is waarschijnlijk het psychische welzijn van de man. In het eerste deel van de hoofdvoorstelling, de derde scène van de episode, definiëren de familieleden de garantie dat hij per direct recht krijgt op een WAOuitkering als noodzakelijke oplossing. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de enige verbale bijdrage van de zoon, meteen de meest dramatische expressie van de voorstelling: “Ik wil dat [besluit van volledige arbeidsongeschiktheid] wel zwart op wit want afgelopen donderdag overleed hij bijna”. Van deze oplossingsdefinitie gaat dreiging uit. De dreiging dat het niet verstrekken van een WAO-uitkering kan leiden tot overlijden. Om de kans te minimaliseren dat de media achteraf toeschouwer worden van deze hoofdvoorstelling, moeten de districtmanager en haar coalitiegenoten in gezamenlijkheid zorgen dat de familie geen behoefte heeft om journalisten bij de situatie te betrekken. Zij kiezen ervoor mee te gaan in de definitie van de familie: “het kan natuurlijk niet zo zijn dat u eh, op deze manier zo in die situatie zit”. In deze episode wordt een cliënt volledig arbeidsongeschikt verklaard. Dit proces kent in principe twee hoofdrolspelers: een verzekeringsarts en een cliënt, inclusief zijn of haar medische situatie. Zonder één van hen vindt er geen beoordeling plaats - alleen een zogenoemde papieren beoordeling vindt plaats zonder fysieke aanwezigheid van een cliënt, maar dan dient wel diens medische situatie centraal te staan. In deze episode zijn juist deze twee spelers fysiek afwezig. De fysiek afwezige cliënt speelt overigens wel een hoofdrol in de interacties. De aanwezigen laten op alle podia zijn (mediagevoelige) handelen - waaronder een vroegere tuchtzaak, recent aangetekend bezwaar en een zelfmoordpoging - een belangrijke rol spelen in hun definitie van de situatie. Zij beschouwen zijn handelen allemaal, om verschillende redenen, als “een probleem” dat opgelost moet worden. Bovendien neemt de cliënt deel aan de sociale interacties via zijn vrouw en kinderen. Wanneer de dochter en vrouw bijvoorbeeld spreken over “zijn voorwaarde waar wij mee [naar huis] konden terugkomen” is in feite de cliënt aan het woord.

Ja. Dan ga ik wel even kijken of er boven in het restaurant nog iets is. – hij wijst iets op papier aan – Dat gironummer, daar kan het geld naar overgemaakt worden? (ze bespreken nog wat administratieve zaken)

Theo en Maud verlaten de spreekkamer. Districtmanager Maud loopt naar het bedrijfsrestaurant. 184

185

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘We bellen je zo terug, we zitten hier nog’ Tien minuten later komt districtmanager Maud de spreekkamer binnen met een lunch voor de familie Goudsmid. MAUD

Vinden jullie het goed dat ik er dan niet van mee eet? – dochter en inez lachen –

scène IV

DOCHTER – lachend – Nu mag het. MAUD – ze zet de lunch voor ze op tafel – Ja. Mevrouw... VROUW MAUD DOCHTER

Dag mevrouw. Heel erg bedankt voor alle tijd die u toch aan ons heeft… eh. Ja. Ik hoop gewoon… (door elkaar praten). Heel erg bedankt hè.

Teamleider claimbehandelaars Theo komt binnen met twee verklaringen van volledige arbeidsongeschiktheid. THEO MAUD THEO

Als je dan deze twee wilt tekenen? Oké. – ze tekent één van de papieren – Deze gaat in het dossier hè? Ja.

MAUD – ze tekent de tweede, iedereen kijkt –

– de mobiele telefoon van mevrouw Goudsmid gaat af – DOCHTER

Wie is het? – ze kijkt op de display van de telefoon, daarna neemt ze op – Hoi.

VROUW DOCHTER

Ik bel straks wel terug. We bellen je zo terug, we zitten hier nog. – stilte – Ja. We bellen zo terug. Oké. Doei.

MAUD – ze geeft de getekende verklaring van volledige arbeidsongeschiktheid aan mevrouw Goudsmid – Goed. Tot ziens. (iedereen zegt op vriendelijke toon gedag.)

Districtmanager Maud, manager bezwaar en beroep Inez en teamleider claimbehandelaars Theo verlaten de spreekkamer.

186

In het tweede deel van de hoofdvoorstelling, in de vierde scène, maakt hij er nog kort via de telefoon deel vanuit. Hij vraagt rechtstreeks om aandacht; hij wil van zijn familieleden horen hoe de hoofdvoorstelling verloopt, aangezien zijn dochter tegen hem zegt: “We bellen je zo terug, we zitten hier nog. (…) Ja. We bellen zo terug”. Bovendien maakt zijn telefoontje expliciet dat “het probleem” een stem heeft. Terwijl de districtmanager dominant is voor wat betreft de regie van de voorstelling, is de cliënt dominant in dramatisch opzicht. De manager bepaalt het begin, het einde en het verloop van de voorstelling. Goffman spreekt dan van directive dominance voor de organisatiecoalitie (1990: 105). De cliënt vormt echter het middelpunt van de voorstelling, met zijn zelfmoordpoging, het in het verleden inschakelen van de Nationale ombudsman en het opnieuw aantekenen van bezwaar. Dit geeft de familiecoalitie, in de bewoording van Goffman, dramatic dominance (idem). Goffman beschouwt dit als ‘contrasting types of power in a performance’ (idem).123 De verdeling van deze contrasterende vormen van macht over de organisatiecoalitie en de familiecoalitie maakt duidelijk dat we hier niet zozeer kijken naar een sociale interactie tussen individuen, maar naar een interactie tussen coalities. Goffman noemt dit een theatrale interactie (Goffman 1990: 96). Het gezag ligt in deze theatrale interactie meer bij de organisatiecoalitie. De familiecoalitie moet het vooral hebben van een impliciet dreigende houding. De districtmanager heeft in haar rol als regisseur van de optredende organisatiecoalitie de touwtjes daadwerkelijk in handen. Zij geeft bijvoorbeeld duidelijk aan dat het meest formele gedeelte van de voorstelling is afgelopen, dat het zakelijk is beklonken, door de familieleden te vragen of ze honger hebben: “Wilt u misschien iets eten? Want ik kan me voorstellen…” (scène III p. 184). Daarbij slaat ze bovendien een meer informele toon aan: “… dat jullie bijna van je graat vallen”. Volgens Gary Fine kan ook het inzetten van voedsel een uiting zijn van meer gezag, gerelateerd aan een hogere sociale status. Zeker wanneer twee coalities wederzijds afhankelijk zijn van elkaar en de voedselaanbieder niet zelf mee-eet, zo schrijft hij in zijn organisatie-etnografie over restaurantkeukens. ‘When two groups (...) are mutually dependent, have different statuses associated with their work, (...) accommodations are needed. These permit (the coalition with more status) to engage in friendly patronization toward these lower-status’ (Fine 1996: 96). In de redenering van Fine kunnen het vriendelijk betuttelen door middel van het verzorgen van een lunch en de dankbare reactie daarop, beschouwd worden als een bestendiging van de hoge sociale status van de districtmanager en haar coalitie: ‘The sense that merely saying a nice word or giving a soft drink is sufficient indicates this patronizing attitude, and it probably is a fairly accurate assessment ’ (idem: 259). De rol van de verzekeringsarts die de cliënt heeft beoordeeld, is klein in deze episode. In het verhaal van de familiecoalitie is een belangrijke rol weggelegd voor de formele beslissing van de verzekeringsarts om haar cliënt met terugwerkende kracht gezond te verklaren, waardoor hij nu niet in aanmerking komt voor een WAO-uitkering. Deze coalitie presenteert deze beslissing namelijk als de aanleiding voor zijn zelfmoordpoging: “er voor hem niets anders meer overbleef” (scène III p. 184). De districtmanager, de manager bezwaar en beroep en de teamleider claimbehandelaars gaan mee in deze definiëring. Deze gedeelde definitie van de oorzaak van het probleem maakt een gedeelde definitie van de oplossing mogelijk: de cliënt moet per direct recht krijgen op een volledige WAO-uitkering.

187

buiten dringt binnen

bureaucratische drama’s

De verzekeringsarts vormt een obstakel in deze oplossing. Zij heeft zowel de cliënt als de manager bezwaar en beroep onlangs nog laten weten “voorlopig bij haar standpunt” te blijven dat de cliënt op inhoudelijke gronden geen recht heeft op een WAO-uitkering (scène I p. 180). Dit heeft tot gevolg dat de aanwezigen zowel de verzekeringsarts als inhoudelijke overwegingen expliciet buitensluiten. De districtmanager geeft bijvoorbeeld aan in de derde scène (p. 184), op het podium van de vestiging: “Haar [medische] beoordelingen laten we voor wat ze zijn”. Ze zegt daarnaast: “Alles gehoord hebbende…” terwijl zij het verhaal van de verzekeringsarts op dit moment niet kent (en later bijvoorbeeld nog moet vragen: “heeft zij wel beoordeeld aan de hand van de onderliggende stukken?” zie noot 122 p. 196). Ook achter de schermen krijgt de verzekeringsarts geen rol in de organisatiecoalitie. Kortom, de verzekeringsarts wordt door deze tijdelijke coalitie zowel op het podium als achter de schermen weggedefinieerd.

Papier als belangrijkste bureaucratische rekwisiet

7.4

In deze episode speelt papier een belangrijke rol. Wanneer mondelinge afspraken “zwart op wit” worden gezet, krijgen ze een formeel, openbaar karakter. De teamleider claimbehandelaars geeft achter de schermen aan dat hij op schrift gesteld wil hebben dat de cliënt volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard zonder dat hij daarvoor verantwoordelijk is. In de derde scène (p. 184) vraagt ook de zoon van de cliënt om een schriftelijke verklaring, om zo de garantie te hebben dat zijn vader de WAO-uitkering daadwerkelijk krijgt. De districtmanager zet vervolgens in de vierde scène (p. 186) publiekelijk haar handtekening onder de twee papieren verklaringen van volledige arbeidsongeschiktheid (een voor de cliënt en een voor het dossier op de vestiging). Papier speelt in het hele onderzoek een belangrijke rol als formeelmaker. Zo baalt districtmanager Max tijdens een regionaal overleg van een zin in een verslag van een directievergadering. Hierin staat vermeld dat medisch medewerkers in functiegroep zes thuishoren, terwijl veel van hen al in functiegroep zeven zitten. De regiodirecteur reageert: “Wij weten allemaal wel wat er (gebeurt) als je bepaalde dingen opschrijft. Als je morgen bij een administratieve kracht [in functiegroep vijf] zet dat hij regiefunctie heeft, als je het ergens maar, als je het in heel kleine lettertjes opschrijft… HOP, [functiegroep] ZES. Dat weet je ook. Je weet gewoon hoe dingen werken. Dus. (…) Het is verkeerd. Maar je ziet het de laatste tijd veel gebeuren. Van eh… ‘zet dat maar niet erin, voor zijnde die functie want dan wordt het een zeven en dat vinden we een ongewenste…’.” Papier is zowel op het podium als achter de schermen het meest gebruikte rekwisiet in de selectiebureaucratie. Het ligt op alle mogelijke plekken door de gebouwen verspreid in kleine, maar meestal grote stapels. Printers, kopieermachines, papiercontainers en papiervernietigers zijn belangrijke decorstukken in de centrale gangen. De meeste mensen lopen met papier in hun handen rond. Voor de managers is papier een object dat zij regelmatig mee naar huis nemen. Dan stoppen zij het los in hun tas, anders dan het vervoer van papier naar een formeel overleg buiten de vestiging. Tijdens een regionaal managementoverleg ontstaat bijvoorbeeld het beeld van een kring van managers, gekleed in een colbert en een stropdas, allen met een stapel papier voor zich in een zwarte, leren map in A4-formaat en een zilveren pen ernaast.

188

De rol die het rekwisiet papier krijgt, verschilt per situatie. Meestal is het een formeelmaker. Voor veel personen is het echter ook een belangrijk instrument bij het wekken van de indruk ‘het druk te hebben’. Anders gezegd, het object papier wordt onderdeel van een personage en (re)produceert sociale verhoudingen (zie ook paragraaf 3.3). Een voorbeeld van papier als middel om druk over te komen is een gesprekje achter de schermen tussen districtmanager Melvin en operationeel manager Odile tijdens de observaties. Op de vraag van de districtmanager “Zullen we zo het stuk bespreken?” reageert de operationele manager op cynische toon: “Welk stuk? Welke van de veertig?”.124 Omdat papier een belangrijk rekwisiet in de selectiebureaucratie is, wordt de rol van rekwisiteur in deze organisatie vaak vervuld. Hier, in de episode Medische zegen, heeft de teamleider claimbehandelaars deze rol. Hij regelt praktische zaken, zoals het opstellen van een verklaring van volledige arbeidsgeschiktheid en het controleren van het rekeningnummer waarop het geld gestort kan gaan worden. In de tijdelijke organisatiecoalitie vermijdt hij verantwoordelijkheid, waardoor hij inhoudelijk geen rol van betekenis speelt.

Bureaucratische principes tijdelijk loslaten

7.5

De buitenwereld dringt de sociale interacties in deze episode binnen in de concrete vorm van familieleden van een individuele cliënt. Dit binnendringen betekent dreiging. Ten eerste dreigt de familiecoalitie dat het niet verstrekken van een WAO-uitkering kan leiden tot overlijden. Ten tweede dringt de buitenwereld binnen in de vorm van de media als potentieel publiek. Mogelijke media-aandacht die in de onderzochte interacties eveneens ge(re)produceerd wordt als bedreigend. De dreigende buitenwereld leidt in de scènes in deze episode tot krampachtigheid maar zeker ook tot saamhorigheid. Om de dreigende buitenwereld het hoofd te bieden, wordt door de districtmanager en haar coalitiegenoten geprobeerd samen sterk te staan. Als coalitie (re)presenteren zij de organisatie, en dit bindt. Tegelijkertijd betekent de oplossing die ze definiëren, het per direct recht geven op een volledige WAO-uitkering, dat ze genoodzaakt zijn om bureaucratische principes tijdelijk los te laten. Het vermijden van media-aandacht noemt de organisatiecoalitie maar één keer expliciet, in een onderonsje achter de schermen van de vestiging (scène VI p. 192). Op het podium, tijdens het optreden voor de familiecoalitie, presenteert deze coalitie “zorgvuldigheid” als formeel argument voor het (alsnog) verstrekken van de WAO-uitkering. Het inhoudelijke argument daarbij is dat de cliënt “dus nu in bezwaar is gegaan dat hij pas achteraf heeft gehoord dat hij niet ziek was” terwijl de bedrijfsarts al die tijd oordeelde dat hij wel ziek was, aldus de districtmanager.

189

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘Met droge ogen verdedigen’ Districtmanager Maud en teamleider claimbehandelaars Theo lopen na het gesprek met de familie Goudsmid samen terug naar hun kamers. MAUD

Nou, ze [mevrouw Goudsmid] heeft er wel een probleem door gehad, hè?

THEO

Ja. (onverstaanbaar) en het is best een emotionele vrouw.

MAUD

Jaaa. En dit is natuurlijk toch… Kijk als je… Ja. Volgens mij als we dit niet zorgvuldig, als we dit niet doen dan krijg je gewoon op een gegeven moment toch… eh, ja. Je kunt het gewoon eigenlijk

scène V

niet maken. THEO

Nee, klopt. In principe zitten we wel goed, maar ergens, ergens klopt het ook niet.

MAUD

Ja. Maar dan denk ik wel, als hier gedraai van komt, wat ik niet verwacht, dan eh, kan ik het in ieder geval wel met droge ogen verdedigen. Want ja, het is natuurlijk toch contra legem, wat je ook doet.

Theo gaat zijn kamer in. Even later stapt ook districtmanager Maud haar kamer binnen. Secretaresse Sofie komt meteen aangelopen. SOFIE

Joh, ik was je kwijt.

MAUD

(ze vertelt waar ze de laatste twee uur mee bezig is geweest) Ik heb hem per direct tachtig

honderd [volledig arbeidsongeschikt] verklaard. SOFIE

– lachend – Ha, dokter Maud is in de bocht. (ze praten verder over andere dingen)

190

Ook achter de schermen wordt het argument van zorgvuldigheid veelvuldig genoemd. Bijvoorbeeld in de vijfde scène waarin de districtmanager en de teamleider claimbehandelaars meteen na de voorstelling het podium verlaten.125 De legitimatie voor het hanteren van een “zorgvuldigheidsperspectief” (districtmanager, scène II p. 182) kan samengevat worden als ‘medelijden’. De manager bezwaar en beroep definieert de situatie als eerste op deze manier wanneer ze de districtmanager vraagt: “Kun je dit met droge ogen blijven zeggen? Komt deze man niet te veel tussen de wal en het schip terecht?” (scène I p. 180). De districtmanager neemt de definitie dat het een ‘zielige situatie’ betreft over en gebruikt in de rest van de episode argumenten als “hier mag je geen WAO weigeren”, “Je kan het gewoon eigenlijk niet maken [om geen uitkering te verstrekken]” (achter de schermen in scène II p. 182), en “het kan natuurlijk niet zo zijn dat u eh, op deze manier zo in die situatie zit” (op het podium in scène III p. 184). Het is opvallend dat de organisatiecoalitie deze invulling geeft aan het begrip zorgvuldigheid aangezien dit in een bureaucratische omgeving als UWV formeel een tegengestelde betekenis heeft. Niet het individuele belang staat dan voorop maar rechtsgelijkheid; een consciëntieuze en juiste uitvoering van algemene regels waardoor iedereen gelijk behandeld wordt. De bureaucratische definitie gaat hier even op zijn kop. Nog opvallender is dat de tijdelijke coalitie met deze invulling van het begrip zorgvuldigheid – op basis van individualiseren – haar optreden legitimeert, zowel op het podium als achter de schermen. Dit betekent dat de districtmanager en haar coalitiegenoten in deze episode niet optreden als bewakers van de wet. Zij nemen tijdelijk afstand van hun bureaucratische rol. Binnen de tijdelijke coalitie wordt deze roldistantie een aantal keren geproblematiseerd, wanneer er geen (potentieel) publiek aanwezig is. Ten eerste praten de coalitiegenoten over het verwerpen van het principe van rechtsgelijkheid. Consensus over de verwerping wordt verschillende keren bekrachtigd, gevolgd door een problematisering ervan. Zo stelt de districtmanager bijvoorbeeld: “er zijn natuurlijk ook regels die nu eenmaal gevolgd moeten worden” (scène II p. 182) en “het is natuurlijk toch contra legem”. Haar argumentatie voor handelen in conflict met de wet is daarbij interessant. Door te stellen dat de beslissing van de organisatiecoalitie in strijd is met de wet ‘wat je ook doet’, definieert ze het als onvermijdelijk dat hun handelen onverantwoord zal zijn: juridisch niet verantwoord of moreel niet verantwoord. Ook de teamleider claimbehandelaars problematiseert het verwerpen van het principe van rechtsgelijkheid: “ergens klopt het ook niet”. Roldistantie wordt ten tweede geproblematiseerd wanneer de districtmanager aangeeft dat het haar niet lekker zit dat ze even op de stoel van de verzekeringsarts gaat zitten: “Ik ben GOD NIET, dat ik een verzekeringsarts kan overrulen” (scène II p. 182). Wanneer de secretaresse van districtmanager Maud lacht over de rolwisseling (“– lachend – Ha, dokter Maud is in de bocht”) wordt bovendien de relatieve autonomie en de sociale status van medici ge(re)produceerd. Met haar lachende reactie stelt ze dat een manager duidelijk geen dokter is; het nemen van een zogenaamd medische beslissing maakt nog geen dokter.

191

buiten dringt binnen bureaucratische drama’s

‘Ik heb je zegen nodig’ Districtmanager Maud loopt de volgende ochtend naar de kamer van stafarts Jan. De deur van zijn kamer is open, hij zit aan zijn bureau. Ze blijft in de deuropening staan. MAUD

Schat, ik heb je zegen nodig. (ze vertelt over “dat geval van gisteren”.) Ik heb daar dus een beslissing over genomen, maar ik wil wel graag dat jij daar je medische zegen over geeft.

JAN MAUD JAN MAUD

Is goed. (…) Oké. Prima. Het is dé Goudsmid, die bekende? Meneer Goudsmid, hij schijnt hier wel bekend. Ombudsman, eh…? Ja. Nou, in elke geval hebben we zo’n tuchtverhaal gehad hier, hè? (…) En dat daar gedoe over was. Dus ik had ook zoiets, uit zorgvuldigheidsoogpunt, en ook om niet die Breekijzer hier op de stoep te krijgen, en noem maar op. Nou ja, het was ook wel een heel schrijnende situatie. Maar

scène VI

kijk het even door, als je wilt, en ik hoop maar dat je de zegen wilt geven, anders hebben we… …iets anders te bespreken. – ze lacht – JAN MAUD

Ik zal dit doen. – hij vouwt zijn handen en kijkt naar boven en lacht – Oké, ik reken op je hoor. – beiden lachen –

Districtmanager Maud loopt weg. Een paar uur later komt ze weer naar de kamer van stafarts Jan. Hij kijkt met teamleider claimbehandelaars Theo in het dossier van de heer Goudsmid. MAUD JAN

Gaat het lukken? Ik vind het wel moeilijk. De dokter is heel expliciet geweest. En ja, de omstandigheden zijn nou niet (Jan en Theo praten door elkaar). De aanvraag is te laat gekomen. Dus die dokter was niet eerder bij machte om een oordeel te vellen.

MAUD JAN MAUD

Ja dat weet ik wel, anders had ze het ook niet [zo laat] gedaan natuurlijk. Ja. – stilte – We moeten even hierop broeden. – hij bladert in het dossier – Ja.

JAN, THEO (ze praten over een aantal technische aspecten van deze beoordeling) MAUD

> Eh Jan, wil jij me misschien straks even op mijn nul zes [mobiele telefoon] bellen want ik moet zo naar Tiel.

JAN MAUD JAN MAUD

Ik laat je weten. Even eh, laten weten hoe het ervoor staat. (…) Ik hoop dat het lukt. Ja. We zullen kijken wat we kunnen doen. Ja.

Stafarts Jan en teamleider claimbehandelaars Theo kijken weer in het dossier. Districtmanager Maud verlaat de kamer. Drie uur later zit districtmanager Maud in een overleg. Wanneer haar telefoon afgaat en ze ziet dat het stafarts Jan is, excuseert ze zich en loopt de gang op. JAN MAUD

192

Het is gelukt het geval te zegenen. – enthousiast – Drie keer bedankt. Je bent een schat.

De districtmanager, formeel verantwoordelijk voor zowel de verwerping van het principe van rechtsgelijkheid als het terzijde schuiven van het medische oordeel, zoekt manieren om de roldistantie na de voorstelling op te kunnen heffen. Wat betreft het herwinnen van rechtsgelijkheid wil ze een verzekeringsarts zo snel mogelijk weer verantwoordelijk maken voor een medisch oordeel over (de situatie van) de cliënt: “Daarna doen we gewoon zo snel mogelijk een herbeoordeling” (scène II p. 182). Aan een rechtvaardiging van het terzijde schuiven van een medisch oordeel moet in haar ogen de stafarts te pas komen. Ze hoopt dat stafarts Jan deel van de organisatiecoalitie wil uitmaken: “Kan ik een andere va [verzekeringsarts] een second opinion vragen? Dan is mijn fout weer rond (…) Morgen zal ik Jan deze casus voorleggen en hem vragen zijn medische zegen te geven aan dit plan” (scène II p. 182). Met andere woorden, de districtmanager stelt zich afhankelijk op van de stafarts; ze wil dat hij dit besluit achteraf op inhoudelijke gronden mogelijk maakt. Als hij de procedurele fout herstelt, kunnen de coalitiegenoten hun bureaucratische rollen weer omarmen. De volgende ochtend loopt de districtmanager meteen naar de stafarts toe. In deze zesde scène legt ze de inhoudelijke macht bij hem: “ik wil wel graag dat jij daar je medische zegen over geeft”. Ze definieert het tijdpad van zijn missie. Het moet vandaag rond komen: “Dus daar moeten we in de loop van de dag maar even…”. Later op de dag loopt ze naar hem toe met de vraag “Gaat het lukken?” en verzoekt hem haar “straks even” te bellen “hoe het ervoor staat”. De stafarts geeft meteen aan dat hij de beslissing inhoudelijk mogelijk gaat maken: “Is goed”. Hij sluit zich aan bij de gedeelde definitie van de situatie binnen de organisatiecoalitie, dat het verstrekken van een WAO-uitkering ‘nodig’ is, en wordt coalitiegenoot. Maar niet zonder eerst de indruk te wekken een belangrijke taak te gaan uitvoeren voor de coalitie, waarbij hij onzekerheid suggereert over een succesvolle afloop: “Ik vind het wel moeilijk”, “We moeten even hierop broeden” en “We zullen kijken wat we kunnen doen”. De districtmanager probeert nog met een grap wat druk uit te oefenen als ze lachend zegt “ik hoop maar dat je de zegen wilt geven, anders hebben we (…) iets anders te bespreken”. Maar ze projecteert vooral haar afhankelijkheid met uitspraken als “Ik reken op je hoor” en “Ik hoop dat het lukt”. Wanneer de stafarts aan het einde van de dag laat weten dat “het is gelukt”, lijkt de opdracht van de tijdelijke organisatiecoalitie te zijn geslaagd. De districtmanager reageert opgelucht: “Drie keer bedankt. Je bent een schat”. Buiten krijgt hier binnen dus een bedreigende en een bindende functie. Wanneer de buitenwereld de sociale interacties binnendringt, wachtend in een spreekkamer beneden, wordt meteen een organisatiecoalitie gevormd waaraan zowel de districtmanager als de stafarts deelneemt. Als coalitiegenoten zijn zij tijdelijk direct afhankelijk van elkaar om verdergaande crisis te voorkomen. De stafarts krijgt de opdracht om de (re)presentatie van de organisatie achteraf inhoudelijk te rechtvaardigen, terwijl duidelijk is dat hij weinig keuze heeft. De districtmanager ervaart op haar beurt zijn rechtvaardiging als noodzakelijk. Zij heeft de verantwoordelijkheid genomen voor een procedurele fout (die op sociaal-medische gronden overigens gerechtvaardigd kan zijn, aangezien het op dat moment een heel zieke cliënt betreft). Om de beoordeling achteraf als een wettelijk verantwoord besluit in het dossier te kunnen formaliseren, vraagt ze de stafarts om zijn ‘medische zegen’. De gedeelde probleemdefinitie van de crisis maakt de samenwerking relatief soepel. Een uitzonderlijke situatie in dit onderzoek die bevestigt dat hiervan over het algemeen weinig sprake lijkt.

193

buiten dringt binnen

bureaucratische drama’s

Een uitzondering die de regel bevestigt

7.6

De - deels zelf gedefinieerde - dreigende en bindende buitenwereld zet een dagelijkse praktijk even op zijn kop. Bureaucratische kernbegrippen als rechtsgelijkheid en zorgvuldigheid krijgen op die plaats en op dat moment een (morele) betekenis die tegengesteld is aan de formele (juridische) betekenis. De situatie wordt dus weinig bureaucratisch gedefinieerd, en de bureaucratische rollen worden even losgelaten. Het gezag van de districtmanager is tijdens (de voorbereiding en afwikkeling van) het optreden voor de buitenwereld een belangrijk gegeven. De rol van leidinggevende wordt hier volledig verwezenlijkt; zij ís in deze sociale interacties de leidinggevende van de vestiging. Bovendien creëren ondermeer de districtmanager en de stafarts als coalitiegenoten een gezamenlijke vijand die hen met elkaar bindt. Externe druk brengt dan interne cohesie. In de professionele uitvoering van complex beleid, zoals de wet- en regelgeving betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, is het overigens lastig om een scherpe grens te trekken tussen wetconform en wetoverschrijdend handelen (zie bijvoorbeeld Lipsky 1980). In het geval van de heer Goudsmid is het zeer wel mogelijk dat zijn fysieke, psychische en sociale arbeidsmogelijkheden recent zijn afgenomen, aangezien hij een zelfmoordpoging heeft gedaan en daarna in een psychiatrisch ziekenhuis is opgenomen. Dit geeft hem wellicht op sociaalmedische gronden recht op de WAO-uitkering die de districtmanager hem heeft toegezegd. Het weinig bureaucratisch definiëren van de situatie kan in dit licht ook beschouwd worden als een zelfcorrigerend vermogen van de organisatie. Een oorspronkelijke beslissing wordt tegen het licht gehouden.

geheim (hoofdstuk drie, p. 78) wordt over het verzekeringsgeneeskundige werk gesproken in termen van ‘schadelijk’ en in de episode Veredelde productiebaas (hoofdstuk vier, p. 116) in termen van ‘vervuilde dossiers’. Verzekeringsartsen geven zelf in interviews aan dat het in de spreekkamer lastiger is om algemene regels toe te passen op individuele gevallen dan het vanachter het bureau van de districtmanager vermoedelijk lijkt. Ze zeggen hierover in interviews bijvoorbeeld: “Het is echt een zeer complexe materie” en “Het is wel eens lastig, dat als je iemand voor je hebt, je toch denkt van ‘ja, in feite kan hij bijna niks’. Maar dan moet je toch aangeven wat de mogelijkheden zijn, en beperkingen”. Het paradoxale is dat de districtmanagers hun eigen leidinggevenden hetzelfde verwijten. Districtmanager Maud verwoordt dit verwijt aan het adres van de landelijke directeuren arbeidsgeschiktheid van UWV als volgt tijdens een wekelijks lijnstaf-overleg op haar vestiging: “Die directeuren die kijken gewoon, dan ziet de wereld er super simpel uit. Je gaat met een helikopter boven de blauwe zee, en naarmate je dichter bij de zee komt zie je de haaienvinnen al gaan. (…) ze hebben er echt geen boodschap aan hoe lastig het hier is om dat netjes en met tevreden medewerkers en gemotiveerd voor elkaar te krijgen”. Districtmanagers en verzekeringsartsen verwoorden een soortgelijk ongenoegen, namelijk dat anderen de complexiteit van hun werk niet voldoende erkennen. Deze parallelle ervaring verbindt hen echter (nog) niet.

Een wet, zoals de WAO, kan vanuit een technisch of juridisch perspectief gemakkelijk beschouwd worden als een stabiele en eenduidige richtlijn voor de uitvoerenden. De basis van de wetstekst van de WAO is sinds de invoering in 1967 bijvoorbeeld vrijwel ongewijzigd gebleven. Bovendien zijn selectiebureaucratieën, waaronder de organisatie die zich bezighoudt met de uitvoering van de WAO en de WIA, in het leven geroepen om algemene regels uniform toe te passen op individuele gevallen. Uit de episode Medische zegen is echter af te leiden dat bureaucratische kernbegrippen als zorgvuldigheid en rechtsgelijkheid in de dagelijkse uitvoeringspraktijk een situationele, tijdelijke betekenis hebben. Om het onrechtmatig handelen van de optredende organisatiecoalitie te legitimeren is het nodig op dat moment op die plaats een andere betekenis te hanteren van het begrip zorgvuldigheid. In de hoop media-aandacht te voorkomen, komt het individuele geval centraal te staan en niet de algemene regel die toegepast moet worden. Met andere woorden, de deelnemers aan de geobserveerde sociale interacties hebben handelingsruimte en (re)produceren hun context ter legitimatie van de manier waarop ze die ruimte invullen. Een wet of een beginsel van het sociale zekerheidsstelsel ‘is’ dus niet overal en altijd hetzelfde. Het krijgt elke keer opnieuw vorm in lokale praktijken. In contact met (familieleden van) een individuele cliënt neemt de districtmanager de ruimte om het juridische rechtsgelijkheidsbeginsel tijdelijk te herdefiniëren. Tegelijkertijd lijken de districtmanagers in dit onderzoek te veronderstellen dat de verzekeringsartsen in hun contact met individuele cliënten de werkelijkheid vooral als eenduidig en eenvoudig tegemoet kunnen treden. Ze leveren commentaar wanneer verzekeringsartsen de complexiteit van hun werk benadrukken. Districtmanager Melvin zegt in de episode Het geloof geven (p. 158) hierover bijvoorbeeld: “Dat is UITSTELGEDRAG. Daar zijn ze goed in”. In de episode Medisch beroeps-

194

195

Dat de legitimatie van UWV bestaat uit burgers en ook werkgevers die het recht op ziekengeld of een arbeidsongeschiktheidsuitkering claimen, staat duidelijk vermeldt in diverse teksten van UWV. Bijvoorbeeld wanneer op de homepage wordt uitgelegd wat UWV voor een organisatie is: ‘De wijze waarop UWV de werknemersverzekeringen uitvoert is klant- en samenwerkingsgericht. Dit houdt in dat UWV streeft naar een dienstverlening waarin de klant centraal staat’ (UWV: www.uwv.nl, dd. 25 oktober 2006). Een ander voorbeeld van het op papier centraal stellen van de klanten, is het formuleren van de competentie ‘klantgerichtheid’ voor alle medewerkers van UWV. Ten tijde van de observaties stelt de directie arbeidsgeschiktheid de ‘notitie beoordeling/ ontwikkeling districtmanager’ vast, opgesteld door de centrale afdeling HRM arbeidsgeschiktheid. De notitie gaat over de aanpak van beoordeling- en investeringsgesprekken tussen een districtmanager en zijn of haar regiodirecteur. In de notitie zijn twaalf competenties voor de districtmanager geformuleerd die door de regiodirecteuren in een jaarlijks gesprek dienen te worden besproken. Ook dienen de competenties een aandachtspunt te zijn bij alle maandgesprekken. De eerste competentie is ‘klantgerichtheid’. De beoordelingsaspecten die hierbij vermeldt worden, zijn ‘onderhouden van goede klantrelaties, openstaan voor en inspelen op behoefte van de klant, zorgvuldig omgaan met klachten, niet emotioneel reageren naar de klant, initiatief nemen om de klant te helpen/ondersteunen’.

119

120

121

196

Media-aandacht voor UWV is meestal negatief van aard. In veel gevallen staat het handelen van verzekeringsartsen centraal of individuele beoordelingen. Bedrijfsprocessen kunnen echter ook ‘ten prooi’ vallen aan de media, zoals in 2004 bijvoorbeeld het geval is met de ‘wc-potten affaire’ (zie noot 73 p. 71).

De heer Goudsmid valt onder de wet Amber, waardoor voor hem een verkorte wachttijd voor de WAO geldt. Hij is in het verleden ‘minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt’ verklaard en omdat hij nu door dezelfde oorzaak wel arbeidsongeschikt zou zijn, geldt voor een claimbeoordeling WAO een wachttijd van vier (in plaats van de gebruikelijke 52) weken. De claimbeoordeling WAO heeft bij de heer Goudsmid echter niet na vier weken plaatsgevonden, maar bij 52 weken. De verzekeringsarts heeft hem nu met terugwerkende kracht de afgelopen zeven maanden ‘gezond verklaard’. De werkgever van de heer Goudsmid heeft al een aanvraag voor een ontslagvergunning ingediend, in de veronderstelling dat hij recht krijgt op een WAO-uitkering.

122

Het technische verhaal kan in vereenvoudigde vorm als volgt worden samengevat. Districtmanager Maud geeft aan dat de verzekeringsarts op basis van beoordelingen in augustus en november, elf en acht maanden geleden, heeft gezegd dat de heer Goudsmid met terugwerkende kracht de afgelopen zeven maanden hersteld verklaard wordt. Mevrouw Goudsmid werpt tegen dat er geen beoordelingen geweest zijn. ‘Wij hebben alleen ziekenhuisverslagen en eh, de verklaringen van de artsen van hemzelf meegenomen. Op basis daarvan is er beoordeeld. Maar in de verklaringen staat nergens dat hij zeven maanden geleden zijn werk weer kon hervatten’. Districtmanager Maud vraagt manager bezwaar en beroep Inez voor de zekerheid over de verzekeringsarts: “heeft zij wel beoordeeld aan de hand van de onderliggende stukken?”.) Zij bevestigt dit.

123

Erving Goffman geeft een helder voorbeeld van deze contrasterende soorten van macht. Tijdens een condoleance is de overledene die in de rouwkamer ligt opgebaard het middelpunt van de scène. Dit maakt hem samen met zijn rouwende familie en vrienden, als zijn coalitiegenoten, dominant in dramatisch opzicht. De begrafenisonderneming heeft echter de controle over het verloop van de scène, en is dus dominant ten aanzien van de regie. Zij zal juist proberen zoveel mogelijk op de achtergrond te blijven. (1990: 97).

124

De indruk ‘het druk te hebben’ kan overigens op vele manieren worden gewekt. Tijdens dit informele overleg wil de secretaresse van districtmanager Melvin weten of ze nog pauze gaan houden. Hij antwoordt: “Pauze? Dat hebben wij nooit” en de operationele manager stelt hem de retorische vraag: “Dat bestaat toch niet? Neem jij pauze? Heb jij wel eens pauze?”.

125

De manager bezwaar en beroep gaat meteen na de voorstelling haar eigen weg. Zij heeft, naast haar rol als souffleur, ook de rol van publiekopwarmer gehad. Zij bracht de familie voor de voorstelling in de goede sfeer; door ze voor te bereiden op de komst van ‘de hoogste baas’. Tijdens de voorstelling begeleidde ze hen in het geven van reacties die de organisatiecoalitie wenste te zien; namelijk rustig blijven en tevreden naar huis gaan. Dit deed ze enerzijds door hen bevestiging te bieden (“Ja vanaf twintig juni in de WAO”, scène III pg. 184) anderzijds door verschillende keren met ze mee te lachen. Zoals een souffleur en een publiekopwarmer in het theater na de voorstelling klaar zijn, speelt de manager bezwaar en beroep na de hoofdvoorstelling geen rol meer in de organisatiecoalitie.

de tragiek van het individu en het stelsel

8

slotstuk Aan de hand van de voorgaande hoofdstukken kunnen u en ik concluderen dat vermijdend, technisch en gezagondermijnend gedrag kenmerkend is voor de verhouding tussen publieke managers en verzekeringsartsen. Het doet de onderzochte districtmanagers en hun collega’s in de selectiebureaucratie UWV echter tekort te veronderstellen dat dit alledaagse gedrag het resultaat is van (een gebrek aan) individuele competentie. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk ga ik kort in op de continue wisselwerking tussen praktisch handelen en de context waarin en waardoor dit plaatsvindt. Daarna concludeer ik dat, vanuit politiek en organisatorisch perspectief, deze wisselwerking in het publieke domein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid problematische kanten heeft.

In de tweede paragraaf beargumenteer ik dat er in lokale praktijken nauwelijks sprake is van bestuurlijke greep op het concrete verzekeringsgeneeskundig handelen. Er ontstaat een dynamiek waarin districtmanagers zichzelf in verhouding tot verzekeringsartsen wegcijferen, zowel letterlijk als figuurlijk. In de derde paragraaf betoog ik dat uit de onderzochte sociale interacties bovendien een aantal patronen is af te leiden dat momenten en locaties overstijgt. Ik onderscheid drie bureaucratische drama’s, namelijk het drama van fragmentatie, van incidentpolitiek en van ontworteling. In elk van deze drama’s blijken politieke en organisatorische oplossingen, die de laatste jaren in de selectiebureaucratie zijn geïntroduceerd, de bestuurlijke greep op verzekeringsartsen in de praktijk eerder te verkleinen dan te vergroten. In de laatste paragraaf bied ik een beschouwende verkenning van een meer praktijkgerichte aanpak van uitvoeringsvraagstukken in dit publieke domein.

Dagelijkse dynamiek in gestolde verbanden

8.1

Individueel handelen beschouw ik in dit boek niet als een volledig individuele aangelegenheid. Mensen handelen op basis van het beeld dat zij, op dat moment en op die plaats, hebben van de werkelijkheid (Blumer 1998, Goffman 1990). Dit werkelijkheidsbeeld, of deze definitie van de situatie, komt tot stand in voortdurende onderhandeling met anderen. De onderhandelingen gaan over de vraag wat gezamenlijk wordt gedefinieerd als het probleem, als belangrijk, als vanzelfsprekend, kortom, welke informatie in de sociale interactie wordt belicht en welke informatie verborgen moet blijven. Wanneer mensen met elkaar over de definitie van de situatie onderhandelen, ontstaat een sociale interactie die meer is dan de som van hun individuele handelen. Het handelen van de een fungeert als stimulans voor het handelen van de ander en omgekeerd, waardoor effecten van

197

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

individueel handelen onderling afhankelijk zijn. Daarbij veronderstel ik dat samenwerking tussen individuen, in de vorm van tijdelijke coalities, nodig is om een gezamenlijke definitie van de situatie tot stand te brengen en in stand te houden (Goffman 1990). Deze tijdelijke coalities zijn de eenheid van analyse in dit onderzoek, om te kunnen tonen dat het handelen van individuele districtmanagers meer is dan het resultaat van individuele competentie. Het gezamenlijk definiëren van de situatie wordt bovendien beïnvloed door de context van de sociale interacties. In het onderhandelen over werkelijkheidsbeelden wordt immers niet steeds opnieuw begonnen. Een eerder tot stand gekomen betekenistoekenning van een situatie kan als een gestold verband of terugkerend patroon worden beschouwd. De verzameling gestolde verbanden die van betekenis zijn in een sociale interactie, vormt de context van die interactie. Wanneer een gestold verband in een sociale interactie als bron wordt gebruikt, is sprake van het reproduceren van context. Wanneer een gestold verband op een gewijzigde manier wordt gehanteerd, is sprake van het produceren van context (zie ondermeer Goffman 1986, Giddens 1999, Weick 1995, de Ruijter 2000). Gestolde verbanden en de dagelijkse dynamiek die daarin plaatsvindt, bestaan dus alleen door en in elkaar. De context van sociale interacties is daarom specifiek voor die interacties. In dit boek gaat het om sociale interacties van districtmanagers die aan het begin van de 21e eeuw bij het zelfstandig bestuursorgaan UWV integraal verantwoordelijk zijn geworden voor (ondermeer) het handelen van verzekeringsartsen. Dit zijn artsen die de sociaal-medische controles en beoordelingen uitvoeren voor wat betreft ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. De context waarin en waardoor deze sociale interacties plaatsvinden, bestaat uit gestolde verbanden die de vorm aannemen van sterke en onontkoombare krachten. De districtmanagers hebben de formele opdracht om greep te krijgen op een ‘lastige soort professional’ die een cruciale en complexe fase moet uitvoeren van een van de moeilijkste sociale wetten, in het bijzonder (maar niet uitzonderlijk) hectische jaar 2002. De districtmanagers moeten bovendien hoge verwachtingen waarmaken terwijl formeel sprake is van een dubbelzinnige machtsverhouding ten opzichte van de (staf)verzekeringsartsen, en de kans op publieke ontmaskering toeneemt. In dit krachtenveld, in theatrale termen het decor, wordt van de districtmanagers bovendien op dwingende wijze een bepaalde roluitvoering verwacht. Zij worden, vooral ingegeven door politieke tendensen, gecast voor de rol van nieuwe publieke manager. In deze rol dienen de districtmanagers te handelen als behartiger van efficiëntiebelangen. Met hun handelen dienen zij een mythe van beheersbaarheid in stand te houden, ondermeer met behulp van cijfers. Vooral het dagelijkse handelen van verzekeringsartsen dienen zij te beheersen. Gestalte geven aan deze rol kan in de dagelijkse praktijk echter sterk conflicterend zijn met de (eveneens in de context geconstrueerde) rol van sociaal-medicus voor verzekeringsartsen. Vanuit juridisch en professioneel oogpunt is voor de ideale, onontkoombare sociaal-medicus namelijk het handelen volgens een mythe van onbeheersbaarheid van belang, omdat professionele autonomie vereist is. De context van de onderzochte sociale interacties is in de alledaagse praktijk disciplinerend en beperkend voor de districtmanagers. Als middenmanager zouden zij een scharnier moeten vormen tussen hiërarchische lagen in de selectiebureaucratie. Zij dienen de top van de organisatie, met haar eigen dynamiek, te verbinden met de dynamiek op de werkvloer, en andersom. In mijn constructie van de concrete praktijk zijn de districtmanagers meer als een speelbal overgeleverd aan juridische, politieke, maatschappelijke en organisatorische krachten die hun

198

handelingsruimte in belangrijke mate beperken. Dit geldt voor de periode van dit onderzoek (2002) en er zijn geen indicaties dat de handelingsruimte van de districtmanagers in de jaren daarna is vergroot.126 De nadruk op efficiëntie, in het bijzonder de dwingend voorgeschreven rol van nieuwe publieke manager, is overigens niet voorbehouden aan het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Het centrale thema van de afgelopen kabinetten is het beheersbaar houden van hun begroting, vooral door de overheid op alle mogelijke beleidsterreinen als een bedrijf te beschouwen.127 Begrippen als verantwoording en verantwoordelijkheid zijn deel gaan uitmaken van de bureaucratische retoriek. Hierin is Nederland geen uitzondering. In andere landen met een sociaal zekerheidsstelsel, zoals Duitsland, Engeland en de Verenigde Staten, is (ook) op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid al langer sprake van een bedrijfsmatige benadering.128 Dit leidt in veel Westerse politieke processen niet alleen tot een accent op grotere selectiviteit van het stelsel, maar ook tot het definiëren van ‘managen’ en ‘nieuw publiek management’ als belangrijke oplossing voor een vermeend inefficiënte beleidsuitvoering. In dit boek betoog ik dat vooral deze laatste oplossingsdefinitie in de dagelijkse dynamiek van de uitvoeringspraktijk anders, soms zelfs tegengesteld, kan uitpakken.

Publieke managers cijferen zichzelf weg

8.2

Een aanleiding voor dit onderzoek is de vraag hoe stuurbaar en beheersbaar verzekeringsartsen zijn voor publieke managers. In het politieke debat wordt deze beheersbaarheid al bijna vijftien jaar geproblematiseerd - ondanks dat verschillende oplossingsgerichte veranderingen zijn doorgevoerd in het stelsel, het beleid en de selectiebureaucratische organisatie, waaronder de introductie van de onderzochte districtmanagers. De verwachtingen over de districtmanagers zijn dus hooggespannen, terwijl hun handelingsruimte door de ge(re)produceerde context behoorlijk beperkt wordt. Deze ruimte om de dynamiek op hun vestiging te beïnvloeden en te verbinden met die van de hiërarchische top van de organisatie, gebruiken de districtmanagers in dit onderzoek op vergelijkbare wijzen. Zij opteren in veel gevallen voor vermijding. In hun pogingen om de context het hoofd te bieden, ontwijken zij achter de schermen van hun vestiging de concrete verzekeringsartsen.129 Dit is een begrijpelijke, maar niet productieve strategie. Wanneer districtmanagers zich in afwezigheid tot verzekeringsartsen verhouden, wordt het sturen en beheersen van het dagelijkse verzekeringsgeneeskundig handelen lastig.

Zichzelf letterlijk wegcijferen in een registratieregime

8.2.1

In het politieke debat van de afgelopen jaren overheerst de verwachting dat cijfermatige controle en verantwoording leidt tot ondermeer een beperkter sociaal stelsel en tot een efficiënte selectiebureaucratie waarin sprake is van bestuurlijke greep op de verzekeringsartsen. Daarbij is de gedachte dat cijfermatig inzicht in de uitvoering zorgt voor ‘transparantie’ in het publieke domein. Zodat het primaire proces, dat zich in principe achter de schermen van de vestigingen aan het collectieve publieke oog onttrekt, zichtbaar wordt.

199

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

Deze roep om transparantie maakt cijfers tot een cruciaal rekwisiet voor districtmanagers, in de rol van nieuwe publieke manager. Dit betekent in de dagelijkse praktijk dat van de districtmanagers cijfermatig inzicht en cijfermatige verbetering wordt geëist, zowel door anderen als door henzelf. Om aan deze dwingende verplichtingen te voldoen, krijgen de elektronische registratiesystemen een belangrijke rol in de tijdelijke coalities van districtmanagers. Deze rol wordt zo groot dat door en voor de districtmanagers en hun interactiegenoten een virtuele werkelijkheid wordt gecreëerd, die hun sociale interacties in sterke mate reguleert. Technische definities van de situaties worden informele regels waaraan de districtmanagers zich ‘als vanzelfsprekend’ dienen te houden. Met andere woorden, de op zichzelf onschuldige registratiesystemen worden in de lokale praktijk een disciplinerend registratieregime. Dit registratieregime zet de districtmanagers bovendien niet aan tot een dialoog met (staf)verzekeringsartsen. Het houdt hen weg van het feitelijke verzekeringsgeneeskundig handelen. Ten eerste is in dit regime relatief weinig tijd voor de processen die achter de prestatiecijfers schuil dienen te gaan. De onderzochte districtmanagers vormen vaak tijdelijke coalities met andere managers en/of met de cijferproducent van de vestiging, waarin ook elektronische registratiesystemen een grote rol krijgen. De stafarts maakt hier alleen bij uitzondering deel van uit. Deze tijdelijke coalities besteden aanzienlijk meer tijd en aandacht aan de productie en interpretatie van cijfers over het verzekeringsgeneeskundig handelen, en aan het idee dat cijfers belangrijk zijn, dan aan het concrete verzekeringsgeneeskundig handelen zelf. Ten tweede ontstaat in de sociale interacties waarin de situatie vooral technisch wordt gedefinieerd de neiging om professionele, relationele en non-rationele processen over het hoofd te zien of te problematiseren. In beide gevallen worden de districtmanagers niet aangezet tot een (inhoudelijke) dialoog met (staf)verzekeringsartsen. In de technisch georiënteerde interacties van de onderzochte districtmanagers wordt het verzekeringsgeneeskundig handelen al snel als probleem gedefinieerd. Vanuit een bedrijfsmatig perspectief kan de complexiteit van het werk van verzekeringsartsen, dit wil zeggen de kern van het primaire selectieproces, eenvoudig als negatief worden beschouwd voor zowel het creëren van prestatiecijfers als voor de hoogte ervan. Een technische oriëntatie nodigt bovendien uit tot de veronderstelling dat het sociale maakbaar is. In deze veronderstelling wordt op zaken als chaos, complexiteit en gevoelens van onmacht al snel gereageerd met pogingen ze te negeren of te verwijderen. In dit onderzoek zet dit (de tijdelijke coalities van) de districtmanagers aan tot een verscherping van tegenstellingen tussen hun eigen belangen en die van de verzekeringsartsen. Daarbij lijken ze het geproblematiseerde handelen van verzekeringsartsen te willen verwijderen uit hun sociale interacties en waar mogelijk ook uit het uitvoeringsproces van de selectiebureaucratie. Ten derde worden de districtmanagers in het registratieregime aangezet om vooral te streven naar greep op een virtuele werkelijkheid, terwijl het verband niet altijd helder is tussen enerzijds het virtuele en anderzijds de concrete verzekeringsgeneeskundige processen die het virtuele dient te representeren. Anders gezegd, in de praktijk kan sprake zijn van ‘toevallige gelijktijdigheid’. Het virtuele en het fysieke vallen dan in de tijd samen maar de betekenis van hun onderlinge afhankelijkheid is verborgen. Wanneer dit het geval is, houden de districtmanagers zich bezig met de voorbereiding en presentatie van cijfermatige impressies op het podium van de organisatie die los staan van het feitelijke selectieproces. Dan komen ze niet fysiek, maar ook niet virtueel

200

achter de schermen van de selectiebureaucratie. Een paradox van transparantie is dat de politieke roep om het verzekeringsgeneeskundige werk zichtbaar te maken, in alledaagse praktijken vooral leidt tot een virtuele werkelijkheid die het zicht op het concrete handelen van (staf)verzekeringsartsen belemmert. Belangrijke (politieke) doelen van de roep om transparantie van het verzekeringsgeneeskundige werk zijn een verzakelijking van het sociale zekerheidsstelsel en een efficiënte selectiebureaucratie. In de onderzochte sociale interacties van districtmanagers leidt de nadruk op cijfers zeker tot verzakelijking. Het is voor een districtmanager immers eenvoudiger om enthousiast te zijn over een daling van een achterstand tot tweeduizend ‘AW018-en’, dan zich te realiseren dat nog steeds tweeduizend burgers maanden moeten wachten op een herbeoordeling die van grote invloed is op hun leven. Het streven naar transparantie heeft echter ook een onbedoeld effect. De districtmanagers gebruiken de virtuele werkelijkheid vooral om de ‘prestaties’ van hun vestiging te vergelijken met die van andere vestigingen. Er is sprake van een glijdende schaal. Hoe lager het prestatiecijfer, hoe minder ambitieus het referentiekader dat zij hanteren. Dit betekent dat in hun dagelijkse praktijk niet echt een streven naar efficiëntie ontstaat. In een efficiënte bureaucratie wordt immers het grootst mogelijke resultaat verkregen in verhouding tot de middelen die daarvoor worden ingezet. Ik constateer dat het registratieregime eerder leidt tot een streven naar een gemiddelde, onopvallende score dan naar het maximaal haalbare.

Zichzelf figuurlijk wegcijferen in een machtsvacuüm

8.2.2

De districtmanagers hebben een lastige opgave. Zonder eenduidig formeel gezag dienen zij greep te krijgen op de verzekeringsartsen die als professionals een relatief hoge status en relatief veel autonomie hebben. De relatie tussen de districtmanagers en de verzekeringsartsen kan, in theatrale termen, geduid worden als een antagonistische coöperatie. Zij zijn als tegenspelers tot elkaar veroordeeld; de districtmanagers moeten de langgewenste greep op de onontkoombare verzekeringsartsen gaan krijgen. De tegenstelling die zij belichamen, tussen efficiëntiebelangen en sociaal-medische belangen, krijgt in de alledaagse praktijk de vorm van een patstelling. Het gaat dus om twee partijen met een vijandige houding die noodgedwongen moeten samenwerken. Van effectieve samenwerking is echter nauwelijks sprake. In de sociale interacties in dit onderzoek zijn de tijdelijke coalities waaraan de districtmanagers deelnemen in de meeste gevallen niet opgewassen tegen de (staf)verzekeringartsen. Er zijn drie redenen waarom ik spreek van een machtsvacuüm.130 In de eerste plaats is het ontzag voor de verzekeringsartsen heel groot in de sociale interacties van de districtmanagers. Dit ontzag kan zo groot zijn dat het spreken met, en zeker het aanspreken van de verzekeringsartsen wordt vermeden. Wanneer een tijdelijke coalitie van een districtmanager het gedrag van verzekeringsartsen wil veranderen, kiest zij in dit onderzoek vaak voor een indirecte strijd, namelijk via medewerkers die met de verzekeringsartsen moeten samenwerken. Ook vindt er dan een continu herdefiniëren van problemen plaats, waarbij wordt geprobeerd verzekeringsartsen buiten beeld en dus buiten schot te houden.

201

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

Met dit vermijdende gedrag bevestigen de betrokkenen in de sociale interacties elkaar in het idee dat een eerbiedige vrees voor deze artsen gegrond is. De verzekeringsartsen lijken in en door hun afwezigheid in de sociale interacties van districtmanagers larger than life te worden; de verbeelde tegenspeler neemt grotere proporties aan dan de concrete. Eén van de onderzochte districtmanagers gaat wel in gesprek met de stafarts, over de productie van verzekeringsartsen. De stafarts wordt dan als antagonistische tegenspeler teruggebracht tot ‘menselijke’ proporties. Dit kan worden beschouwd als een belangrijke stap in het openbreken van het machtsvacuüm. In de tweede plaats suggereert mijn constructie van de onderzochte sociale interacties dat op leidinggevenden in de selectiebureaucratie niet altijd voldoende gezag wordt geprojecteerd om de leidinggevende daadwerkelijk te kunnen ‘zijn’. In de onderzochte sociale interacties wordt het formele gezag van de districtmanagers achter de schermen en soms ook publiekelijk door verschillende functionarissen ondermijnd, met uitzondering van de districtmanager die met de stafarts in gesprek gaat. In de derde plaats spreek ik van een gebrek aan bestuursmacht omdat de dubbelzinnige formele machtsverhouding tussen de districtmanagers en de verzekeringsartsen in de onderzochte lokale praktijken krachtig wordt ge(re)produceerd. Er is sprake van twee sturingskanalen die elk lopen van het hoofdkantoor van UWV naar de uitvoerende verzekeringsartsen; enerzijds een formeel managementkanaal en anderzijds een stafkanaal waartoe de districtmanagers formeel geen toegang hebben. Deze formele dubbelzinnigheid lijkt in de dagelijkse interacties in dit onderzoek een voedingsbodem te zijn voor het streven naar autonomie dat professionals eigen is. Het biedt de verzekeringsartsen de kans om achter de schermen van de selectiebureaucratie vooral invulling te geven aan de rol van zelfstandige. De (staf)verzekeringsartsen in dit onderzoek lijken de rol van zelfstandige met beide handen aan te grijpen. De stafartsen nemen ondermeer een onafhankelijke houding aan door districtmanagers duidelijk te maken dat het voor hen nauwelijks mogelijk is om invloed uit te oefenen op het contact dat zij met uitvoerende verzekeringsartsen hebben. Ook proberen de (staf)verzekeringsartsen hun inhoudelijke overleg, inhoudelijke beoordelingsgesprekken en sommige cijfers die betrekking hebben op hun inhoudelijke werk af te schermen voor niet-medici. Bovendien nemen de stafartsen in dit onderzoek niet het initiatief in het contact met de districtmanager. Het contact dat ze hebben gaat alleen over de productie van de verzekeringsartsen, niet over hun inhoudelijke werk. Een paradox van deze vermijding is dat de fysieke afwezigheid van (staf)verzekeringsartsen in de sociale interacties van districtmanagers ervoor zorgt dat ze hierin juist alomtegenwoordig zijn. Zelfs wanneer de (staf)verzekeringsartsen in de interacties worden weggedefinieerd, dus fysiek én als expliciet onderwerp van gesprek afwezig zijn, draait het vaak om hen. Dit komt omdat zij in de onderzochte sociale interacties regelmatig deel uitmaken van onderliggende problemen, in het bijzonder van samenwerkingsproblemen. Het zal naar mijn inschatting blijven draaien om de verzekeringsartsen zolang in de sociale interacties van districtmanagers vooral korte termijn doelen wordt nagestreefd en de lange termijn winst van effectieve samenwerking blijft liggen. In hun afwezigheid kunnen de verzekeringsartsen immers tegenspelers worden van buitenproportionele orde. De inherente spanning van hun aanwezigheid op de vestiging, door hun juridisch noodzakelijke bijdrage aan het primaire selectieproces, blijft dan abstract. Zolang deze spanning niet concreet wordt en in contact met individuele (staf)verzekeringsartsen kan worden genuanceerd, zal de spanning eerder toe- dan afnemen. 202

Oplossingen vergroten het probleem

8.3

Een gebrek aan greep van de bestuurlijke leiding van de selectiebureaucratie op het (inhoudelijke) werk van verzekeringsartsen werd in 1993 geconstateerd door de Parlementaire enquêtecommissie Uitvoeringsorganen sociale verzekeringen. Sindsdien zijn door de diverse kabinetten oplossingen voor ondermeer dit probleem doorgevoerd.131 Verschillende uitvoeringsorganisaties zijn gefuseerd tot één Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Ook is de afstand verkleind - en daarmee de dynamiek vergroot - tussen politiek en uitvoering. In de uitvoering zijn districtmanagers geïntroduceerd, in de rol van nieuwe publieke manager, evenals begrippen als efficiëntie en effectiviteit. Dit zijn politieke en organisatorische oplossingen waarvoor ook in andere Westerse landen is gekozen. In de vorige paragraaf heb ik echter beargumenteerd dat ze in de praktijk niet hebben geleid tot meer bestuurlijke greep op verzekeringsartsen. Om het inzicht in deze bevinding te vergroten, onderscheid ik een drietal bureaucratische drama’s in het domein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Onder een bureaucratisch drama versta ik een vanuit politiek en organisatorisch perspectief gezien problematische wisselwerking tussen praktisch handelen en de context waardoor en waarin dit plaatsvindt. Na de constructie in dit boek van praktisch handelen in sociale interacties, laten deze drama’s op een meer abstracte manier zien wat er kan gebeuren met street level bureaucratieën als UWV. Ik toon u een bureaucratie die onvoldoende zinvolle verbanden genereert, die in een zichzelf versterkende incidentpolitiek vastloopt, en die haar bestaansrecht en kracht uit het oog dreigt te verliezen.

Het drama van fragmentatie

8.3.1

In de selectiebureaucratie UWV kunnen verschillende op zichzelf staande processen van organiseren ontstaan. Door een gebrek aan effectief gezag van de districtmanagers krijgen de (staf)verzekeringsartsen ruimte om zich het gebied achter de schermen van de organisatie voor een belangrijk deel toe te eigenen. Ze lijken zich er, zeker op inhoudelijk gebied, relatief zelfstandig en ontwijkend te kunnen gedragen ten opzichte van niet-medici. Daarnaast ontstaat in de alledaagse praktijk van de districtmanagers een registratieregime, dat zijn oorsprong vindt in de politieke roep om transparantie. Als effect hiervan komt in de sociale interacties van districtmanagers de nadruk te liggen op het organiseren van impressies op het podium. Deze wisselwerking tussen enerzijds de dagelijkse, lokale dynamiek en anderzijds de gestolde verbanden waardoor en waarin deze dynamiek zich afspeelt, vormt een opstuwende kracht: de districtmanagers worden het podium van de vestiging opgeduwd, weg van het concrete werk achter de schermen. Een organisatie wordt in dit boek beschouwd als een tijdelijke uitkomst van organiseren. Anders gezegd, mensen (en dingen) organiseren beelden van de werkelijkheid die op dat moment samen een feitelijke organisatie vormen (zie bijvoorbeeld Law 1994, Czarniawska 1997). Zo straalt een gebouw van UWV vaak eenheid uit, ondermeer door het logo dat op de gevel prijkt en door een centrale entree. Binnen (en buiten) deze muren kunnen echter beelden van de werkelijkheid worden gecreëerd die lastig tot één uitkomst, namelijk ‘het UWV’, leiden. De formele selectiebureaucratie kan in de onderzochte praktijken worden beschouwd als twee verschillende op

203

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

zichzelf staande processen van organiseren met een bestuurlijke ‘organisatie’ en een sociaalmedische ‘organisatie’ als tijdelijke uitkomsten. Dan is sprake van fragmentatie, dit wil zeggen van improductieve versplintering. Afwezigheid van districtmanagers in de sociaal-medische ‘organisatie’ betekent immers dat zij hier weinig verschil kunnen maken. Bovendien kunnen zij in afwezigheid de kloof tussen deze verschillende processen van organiseren niet eenvoudig overbruggen. Een taak die formeel bij hen als middenmanager ligt. In de door mij geconstrueerde praktijk van wederzijdse vermijding zullen de districtmanagers ook weinig (mogelijkheden hebben om te) zoeken naar een eventuele verenigbaarheid van beelden, belangen en behoeften in de gefragmenteerde selectiebureaucratie. Zeker als in (de context van) hun sociale interacties wordt uitgegaan van de maakbaarheid van het sociale – en het relationele en non-rationele dus snel over het hoofd wordt gezien – en bovendien op tegenstellingen wordt gereageerd met verscherping, dreigt een gebrek aan zinvolle verbanden. Een gebrek aan zinvolle verbanden tast de selectiebureaucratie aan als imagined community (zie bijvoorbeeld Harrison 2000 en Vermeulen 2001, de term komt oorspronkelijk van Benedict Anderson in 1983).132 Dan kan nauwelijks een identiteit van de organisatie worden gevormd, in contrast met de buitenwereld.133 In dit onderzoek is één duidelijke uitzondering waarin sprake is van UWV als ‘wij’ omdat de (bedreigende) buitenwereld door de districtmanager en de stafarts gezamenlijk wordt geconstrueerd als ‘zij’. In de overige onderzochte sociale interacties worden vooral onderlinge contrasten gebruikt om identiteiten of verbeeldingen van de formele organisatie te construeren, zoals medici versus niet-medici, efficiëntiebelangen versus sociaalmedische belangen of ‘harde’ cijfers versus ‘zachte’ verhalen. Bij een gebrek aan gezamenlijke identificaties floreert het relatief losstaande karakter van het interactiegebied op het podium en het interactiegebied achter de schermen.134 Want als de districtmanagers en de (staf)verzekeringsartsen nauwelijks werkelijkheidsbeelden over het organiseren met elkaar delen, kan hun handelen moeilijk op elkaar worden afgestemd.

Het drama van incidentpolitiek

8.3.2

De episodes in dit boek zijn geselecteerd als incident. Dit wil zeggen dat ik ze heb samengesteld uit een reeks opeenvolgende sociale interacties rondom spanningsvolle voorvallen waarbij de districtmanagers op de proef worden gesteld, en waarbij verhoudingen moeten worden geëxpliciteerd. De keuze uit mogelijke incidenten was echter overweldigend. Storende gebeurtenissen en crises zijn verre van uitzonderlijk in de onderzochte sociale interacties. Ze vinden weliswaar onverwacht plaats, maar ze zijn niet ongewoon of bijzaak. De dagelijkse praktijk van de districtmanagers is een aaneenschakeling van incidenten.

204

een lange reeks van veranderingen in het stelsel, het beleid en de inrichting van de organisatie. Deze veranderingen volgen elkaar zo ontzettend snel op dat ik spreek van een veranderingsreflex – op onvrede wordt steevast gereageerd met veranderingen – zonder veel momenten van reflectie. De snelle opeenvolging van politieke oplossingen krijgt in de dagelijkse praktijk een problematisch karakter. De veranderingen vormen hier namelijk een vergrootglas voor de verhoudingen. Wanneer sociale structuren continu in beweging zijn, wordt het tijdelijke karakter van coalitievorming versterkt. De verhoudingen in sociale interacties liggen dan niet vast en steeds opnieuw moet worden afgetast wat hierin de individuele handelingsruimte is. Daarbij wordt vooral een botsing tussen bedrijfsmatige belangen en sociaal-medisch belangen telkens opnieuw op scherp gesteld. Ten tweede genereren kwetsbare en cruciale sociaal-medische selectieprocessen in de bureaucratie zelf aandacht van de politiek en de media. Verhalen van individuele cliënten, verhalen over de verzekeringsgeneeskundige praktijk of verhalen over een dure verbouwing komen gemakkelijk op het landelijke podium terecht. Bovendien versterken aandacht van media en politiek elkaar vaak; journalistieke verhalen die bijvoorbeeld tot Kamervragen leiden en politieke affaires die al snel breed uitgemeten worden in het nieuws. In de sociale interacties van districtmanagers vereist (het voorkómen van) een dergelijk incident dan ook onmiddellijk de aandacht. Ten derde organiseren mensen in de selectiebureaucratie zich van incident naar incident. Dat er schijnbaar steeds noodsituaties zijn, door aandacht van de politiek en de media, lijkt in de dagelijkse praktijk te worden geïnternaliseerd. Het handelen in de onderzochte sociale interacties is voor een deel aangepast aan de ervaring dat achter de feiten moet worden aangelopen. Deze ervaring, dat oorzaken van gedrag buiten henzelf liggen, kan ervoor zorgen dat mensen zelf de verantwoordelijkheid voor hun gedrag ook buiten henzelf gaan leggen. Bovendien kiezen de districtmanagers in hun dagelijkse praktijk vooral voor korte termijn doelen, bijvoorbeeld het oplossen van een bestaande achterstand zonder preventie van nieuwe achterstanden. Zij laten meer lange termijn doelen links liggen, zoals het oplossen van onderliggende, vaak relationele problemen. Deze strategie draagt bij aan het in stand houden van een incidentgedreven praktijk waarin telkens noodverbanden moeten worden aangelegd.

Het drama van ontworteling

8.3.3

Het is de wisselwerking tussen enerzijds het praktisch handelen in de selectiebureaucratie en anderzijds de context waarin en waardoor dit plaatsvindt, die ervoor zorgt dat incidenten niet meer incidenteel zijn. Deze wisselwerking kan getypeerd worden als incidentpolitiek.135

In de sociale interacties van de onderzochte districtmanagers zijn concrete verzekeringsartsen en cliënten nauwelijks in beeld. Dit is opmerkelijk. De cliënten zijn immers de belangrijkste reden voor de aanwezigheid van een selectiebureaucratie, en de verzekeringsartsen zijn vanuit juridisch oogpunt noodzakelijk voor de sociaal-medische selectie van deze cliënten. Het definiëren van de situatie is in de onderzochte interacties van districtmanagers echter vooral op zichzelf gericht. Deze interne oriëntatie geeft vorm aan en is een reactie op verschillende externe prikkels, waaronder een politieke veranderingsreflex en de politieke druk om efficiëntiebelangen te behartigen.

Ten eerste zorgt de politieke aandacht voor het domein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid ervoor dat (ontregelende) veranderingen de agenda van de selectiebureaucratie bepalen. Politieke oplossingen voor ‘het WAO-probleem’, in het bijzonder voor het aantal arbeidsongeschikten en ook voor een vermeende inefficiënte selectiebureaucratie, worden gezocht in

Door deze wisselwerking, tussen naar binnen gekeerde praktijken en hun context die blijft duwen en trekken, dreigt de (bestuurlijk georganiseerde) selectiebureaucratie te vervreemden van de eigenheid van haar primaire proces. Dit is problematisch aangezien in deze dienstverlenende kern zowel haar bestaansrecht als haar kracht besloten ligt.

205

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

Een belangrijke formele verantwoordelijkheid van de districtmanagers – een juiste selectie – komt in de vooral technisch getinte (context van de) sociale interacties nauwelijks aan bod. De afwezigheid van de vraag of de juiste uitkering aan de juiste burger wordt verstrekt, wordt bovendien niet geproblematiseerd. Wat wel al snel als probleem wordt beschouwd, zijn (de complexiteit van het werk van) de verzekeringsartsen en ook de cliënten. Meer dan dat de inhoudelijke deskundigheid van de verzekeringsartsen wordt gezien als een middel om tot een efficiënte of effectieve uitvoering van het overheidsbeleid te komen (Gastelaars 2006). Dit bureaucratische drama wordt in belangrijke mate geactiveerd door de drama’s van fragmentatie en incidentpolitiek. De incidentpolitiek maakt schuw. Het is niet verwonderlijk dat, in een poging om het aantal ontregelende incidenten beperkt te houden, de neiging ontstaat om aandacht van buiten de organisatie te vermijden en te voorkomen. Wanneer bovendien sprake is van fragmentatie, en dus van verschillende op zichzelf staande processen van organiseren met verschillende ‘organisaties’ als uitkomst, zal ook in de formele selectiebureaucratie gemakkelijk uitsluiting en vermijding plaatsvinden. Daarbij kan de sociaal-medische ‘organisatie’ beschouwd worden als het hart van de formele selectiebureaucratie aangezien daarin de transformatie plaatsvindt van burger tot al dan niet uitkeringsgerechtigde. Niet-medici die dit ontlopen of hier worden gemeden, lopen het risico dat zij ontworteld raken. Zij verliezen het contact met de oorsprong en met belangrijke ontwikkelingsmogelijkheden van de selectiebureaucratie.

individueel verzet. Dit boek is wel een constructie van een publiek domein waarin dagelijks theatrale maar onvermijdelijk ook inhoudelijke drama’s ontstaan – zoals het te laat uitvoeren van levensbepalende beoordelingen en ernstige communicatieproblemen met klanten. Het is een domein waarin mensen in een rol gevangen kunnen raken of deel kunnen worden van groepskrachten die de individuele verantwoordelijkheid te boven lijkt te gaan. Het handelen van de individuele districtmanagers en hun collega’s doet er echter wel toe. En zo ontstaat een wisselwerking tussen lokale praktijken, met hun eigen dynamiek, en de sociale structuren die voor en door die praktijken wordt gecreëerd. Het gaat om een wisselwerking (tussen de polen in het klassieke wetenschappelijke debat over agency en structure) die niet valt te voorspellen. Door de wederzijdse beïnvloeding is, in deze redenering, het in kaart brengen van één van beide aspecten dus niet voldoende om het functioneren van een publiek domein inzichtelijk te maken. Anders gezegd, bestuurs- en uitvoeringsvraagstukken kunnen weinig gericht worden gewijzigd zonder ook zicht te hebben op de dynamiek in lokale praktijken. Een pleidooi voor meer praktijkgerichte probleemverkenningen lijkt mij dan ook gerechtvaardigd. In de rest van deze paragraaf bied ik een verkenning van aanknopingspunten voor de actuele problematiek dat publieke managers nauwelijks greep hebben op en verbinding weten te maken met verzekeringsartsen.136

Speling in het decor

Op zoek naar speelruimte

8.4

‘Er is op onderdelen onvoldoende samenhang tussen management en medewerkers’ waardoor het nodig is ‘de binding met professionals te verbeteren’, aldus UWV in het jaar 2006 (2006a: 24). In het licht van de drie bureaucratische drama’s lijkt de controlerende organisatie vooral een contra-lerende organisatie te zijn geworden (De Ruijter, mondelinge mededeling 2006). Wanneer twee centrale tegenspelers – de (district)managers en de verzekeringsartsen – in het drama van fragmentatie nauwelijks tot een direct samenspel komen, wordt het lastig om dit samenspel te veranderen. Bovendien kan een streven naar uniformiteit eenvoudig leiden tot belemmeringen voor de creativiteit, voor het oog voor originaliteit. In de huidige incidentpolitiek zullen betrokkenen daarnaast vooral proberen hun hoofd boven water te houden, en weinig stimulans ervaren om zich in te zetten voor meer onderliggende problemen en lange termijn doelen. Het drama van ontworteling, het vervreemden van de essentie en de kracht van de bureaucratie, tast het lerende vermogen van de overheid nog het sterkst aan. In dit contralerende karakter van de huidige organisatie ligt, naar mijn inschatting, een van de belangrijkste redenen voor het gegeven dat de meeste klachten van burgers over de overheid betrekking hebben op UWV. En dat het aantal klachten over deze overheidsorganisatie al jaren bijna onophoudelijk blijft stijgen (Nationale ombudsman 2006, 2007). Dit is geen positieve bevinding. Net als dat de meeste bevindingen in dit boek dat niet zijn. Ik wil hier benadrukken dat veruit de meeste mensen die ik in het kader van dit onderzoek heb ontmoet, zich voor de zaak willen inzetten. Zij proberen er in hun alledaagse werk het beste van te maken, samen of meer alleen. Dit boek is geen reflectie van individueel onvermogen of van

206

8.4.1

Het gedeelde decor van de onderzochte sociale interacties van districtmanagers heb ik getypeerd als een onontkoombaar krachtenveld. Veel van deze krachten beschouw ik als disciplinerend en beperkend voor de districtmanagers. In dit krachtenveld valt theoretisch dus veel speelruimte te creëren. Ondanks het gegeven dat de krachten praktisch gezien lastig zijn om te buigen, wil ik ze niet onvermeld laten in de verkenning van mogelijkheden voor meer productieve handelingsruimte voor de districtmanagers. Na het aanstippen van een aantal gestolde verbanden in organisatorische processen, belicht ik enkele patronen in politieke processen ter overdenking. In de formele organisatiestructuur van de selectiebureaucratie is sprake van twee gescheiden sturingskanalen richting de (staf)verzekeringsartsen: een managementkanaal en een stafkanaal. Ik spreek in dit boek van een gebrek aan bestuursmacht ondermeer omdat deze dubbelzinnige machtsverhouding tussen de districtmanagers en de verzekeringsartsen in de onderzochte lokale praktijken krachtig wordt ge(re)produceerd. De organisatiestructuur is in de dagelijkse interacties een voedingsbodem voor het streven naar autonomie dat professionals eigen is. De districtmanagers formeel toegang geven tot het stafkanaal is mijns inziens een reële optie om het effectieve gezag van de districtmanagers een impuls te geven. Wanneer de districtmanagers structureel aanwezig zouden zijn bij een regulier regionaal (management) stafoverleg, dus buiten de vestiging, kan dit bovendien de tijdelijke coalitievorming tussen de districtmanager en de stafarts op de vestiging stimuleren. Een minder eenduidige, maar wellicht niet minder vruchtbare waarneming in dit onderzoek is het verschil in vestigingsgrootte. De onderzochte districtmanager die belangrijke stappen zet in het openbreken van het machtsvacuüm, omdat hij in gesprek gaat met de (staf)verzekeringsartsen,

207

de tragiek van het individu en het stelsel

bureaucratische drama’s

heeft een relatief kleine span of control. Hij is verantwoordelijk voor ongeveer honderd medewerkers, die hij allemaal kent. Dit in tegenstelling tot de andere districtmanagers met bijvoorbeeld een span of control van ruim tweehonderd medewerkers. Zeker gezien de onophoudelijke onrust waarmee de districtmanagers moeten zien om te gaan, is het voorstelbaar dat schaalgrootte ertoe doet. Ook in de topografie van de vestigingen kunnen aanknopingspunten liggen voor het versterken van de verbinding tussen districtmanagers en (staf)verzekeringsartsen. In dit boek heb ik de materiële inrichting van een gebouw evenals het gebruik van objecten beschouwd als (re)productie van sociale verhoudingen. In de redenering dat de fysieke afstand tussen mensen van invloed is op (en beïnvloed wordt door) hun sociale afstand, is het van belang dat de werkkamers van de districtmanagers en de (staf)verzekeringartsen niet relatief verafgelegen of afgesloten zijn. Het levert bovendien winst op wanneer de werkkamer van de districtmanager wordt beschouwd als de fysieke arena waarin ze elkaar treffen (zie de volgende subparagraaf). Nu ga ik nog even terug naar het gedeelde decor van de onderzochte interacties. Belangrijke politieke krachten hierin zijn een nadruk op efficiëntiebelangen en op de rol van nieuwe publieke manager, evenals een constante stroom van veranderingen ter verbetering van de uitvoeringspraktijk. Het tempo waarin deze veranderingen elkaar opvolgen, is al jaren hoog. In het slechtste scenario levert dit een beeld op van uitvoerenden die hard rennen, met hart voor de zaak, maar in een looprad, dus zonder vooruit te komen. Een politieke time-out zal geen optie zijn. Het is echter mogelijk dat in het politieke debat winst valt te behalen met een sterk bewustzijn van de eigen bijdrage aan (de improductieve effecten van) de huidige incidentpolitiek. De bedrijfsmatige benadering door onze afgelopen kabinetten wordt ook veelvuldig gehanteerd in andere Westerse landen met een sociaal zekerheidsstelsel. Vanuit deze benadering is het zinvol de (soms teleurstellende) werking van zakelijke principes in het publieke domein te onderzoeken, met de vraag wat mogelijkheden zijn voor een meer efficiënte of snelle manier van organiseren. Er is echter een andere vraag die mijns inziens ook van belang is in een politiek streven naar kostenbewust organiseren: wat is het prijskaartje van democratie? Dat de mogelijkheden voor efficiëntie in een bureaucratie begrensd zijn, suggereert bijvoorbeeld R.A. Chapman (1991: 17 in Du Gay 1998: 166-167): ‘regarding bureaucracy as an inefficient type of organization may reflect a superficial understanding of bureaucracy and, perhaps, a blinkered appreciation of [new] public sector management. Bureaucracy may be more expensive than other types organization, but that is not surprising when democracy is not necessarily the cheapest form of government’. Deze uitspraak kan worden geïnterpreteerd als (opnieuw) een aanmoediging tot politieke reflectie op haar bijdrage aan de wisselwerking tussen lokale praktijken en het systeem dat voor en door die praktijken wordt gecreëerd. Bureaucratische principes als solidariteit en rechtsgelijkheid zijn lange termijn doelen die niet altijd verenigbaar zijn met de kortere termijn winst van kostenbesparing (zie bijvoorbeeld Duyvendak 2003). Mogelijk biedt nuancering van de politieke verwachtingen over nieuw publiek management de tijdelijke coalities van districtmanagers steun bij het wat meer loskomen van hun technische en interne oriëntatie.

208

Uitbreiding van het repertoire

8.4.2

Natuurlijk is het ook aan de districtmanagers zelf om in hun sociale interacties meer ruimte te creëren voor de eigenheid van het primaire selectieproces. Gezien de constructie in dit boek van de huidige verhouding tussen districtmanagers en verzekeringsartsen acht ik gezamenlijke belangen of een gemeenschappelijke visie niet haalbaar. Ik zie wel mogelijkheden in het erkennen van elkaars belangen, het respecteren van verschillen en het helder zijn over wederzijdse verwachtingen. Deze redenering leidt tot het obligate aanknopingspunt van de dialoog, als startpunt voor het creëren van zinvolle verbanden en daarmee van effectieve samenwerking. In dit onderzoek kiezen de tijdelijke coalities van de districtmanagers meestal voor vermijding van de (staf)verzekeringsartsen en van de kern van hun sociaal-medische werk. Het vormen van een tijdelijke coalitie met de stafarts is echter net zo goed een optie. Onder het motto van districtmanager Melvin: je hoeft het niet met elkaar eens te zijn, maar kom uit je hok. Deze optie vereist echter een verandering van het handelingsrepertoire van zowel districtmanagers als (staf)verzekeringsartsen. De districtmanagers dienen zich dan minder te verstoppen achter de cijfers. Dit kan een zichzelf versterkend proces opleveren. Door het aangaan van een dialoog kan immers het beeld van ‘de’ verzekeringsarts als tegenspeler worden gerelativeerd waardoor een volgende dialoog wellicht gemakkelijker verloopt. Op basis van de constructie in dit boek lijkt dit een vereiste om de patstelling en het machtsvacuüm open te breken. Bovendien is het mogelijk dat het zoeken van toenadering leidt tot meer bereidheid bij de verzekeringsartsen. Wellicht gaan ze dan, hoe ironisch, meer produceren terwijl ze zelf tevreden blijven over de kwaliteit van hun werk. Ook is het denkbaar dat een betere samenwerking tussen managers en verzekeringsartsen ertoe leidt dat meer medici het verzekeringsgeneeskundige werk gaan overwegen, wat een vermindering van een eventueel capaciteitstekort kan betekenen. Ik doel overigens niet op het wegnemen van de spanning tussen (de belangen van) managers en medici. Deze spanning kan gezien worden als de vitaliteit van de organisatie. Het problematiseren van de spanning leidt tot de wens de spanning op te heffen. En dit is alleen mogelijk door de nadruk op een van de belangen te leggen. De opgave voor de districtmanagers is juist om ervoor te zorgen dat niet één van de belangen dominant is. De (staf)verzekeringsartsen dienen dan van hun voetstuk te stappen. Zij gedragen zich in dit onderzoek nauwelijks als onderdeel van een groter geheel. Om de (district)managers op afstand te houden, lijken zij bijna alles in te zetten - waaronder de complexiteit van hun werk, de bureaucratische procedures, de meerduidigheid van cijfers en de constante stroom van veranderingen. Deze afschermende houding komt ongetwijfeld voor een belangrijk deel voort uit een begrijpelijke vrees voor het verlies van autonomie. De (staf)verzekeringsartsen lijken echter überhaupt de strategie te hanteren dat zij niets willen verliezen, in plaats van dat zij inzetten op winst. Deze strategie draagt bij aan ‘een wantrouwen ten opzichte van buitenstaanders. (…) Dit heeft soms geleid tot een zelfgekozen isolatie waardoor er te weinig wordt opgetrokken met andere partners in het publieke domein’, zo concludeert James Kennedy (2007) verrassend genoeg over de hedendaagse houding van alle medici in Nederland. Terwijl er veel te winnen is in de selectiebureaucratie UWV. Zo acht ik het bijvoorbeeld waarschijnlijk dat het investeren in de relatie met de (district)manager het werkplezier voor (staf)verzekeringsartsen eerder vergroot dan verkleint. Ramondt & Scholten (2005: 13) zeggen over

209

bureaucratische drama’s

126

De handelingsruimte van de districtmanagers zal eerder zijn verkleind. Sinds 2003 moet de selectiebureaucratie verplicht een flinke personeelsreductie doorvoeren in opdracht van de minister van SZW. Drie jaar later, eind 2006, is het personeelsbestand van UWV met een kwart afgenomen (van grofweg twintigduizend naar zestienduizend fte) en ‘de krimp’ zal ook de jaren daarna moeten worden voorgezet (UWV 2006c: 30, 3). In verantwoordingsrapportages geeft UWV aan dat deze onzekerheid de motivatie van medewerkers, en hun binding met de organisatie, niet ten goede komt (zie bijvoorbeeld UWV 2006a en 2006c). Deze reductieopdracht zal de context van de sociale interacties van districtmanagers in ieder geval niet minder dwingend hebben gemaakt. Een ander verschil in de context van de sociale interacties van de districtmanagers betreft het aantal verzekeringsartsen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Ten tijde van de observaties voor dit onderzoek werkten op een vestiging tussen de vijftien en vijfentwintig verzekeringsartsen. Sindsdien is dit aantal, in zogenoemde frontoffices, bijna verdubbeld (zie ook noot 77 p. 71). Hierdoor zijn de verzekeringsartsen ten opzichte van de districtmanagers machtiger geworden in getal. Ook is er een verschil tussen de periode van observeren in 2002 en de huidige praktijk voor wat betreft de ervaring die de meeste districtmanagers zullen hebben in deze (formeel op 1 januari 2002 ingestelde) functie. Ten tijde van de observaties zijn de centrale respondenten al jaren werkzaam als manager van verzekeringsartsen, maar gemiddeld pas een half jaar onder de functienaam van districtmanager. Verhoudingen zullen meer geëxpliciteerd worden wanneer deze formeel relatief nieuw zijn. Het is daarom mogelijk dat de verhouding tussen districtmanager en (staf)verzekeringsartsen na de observaties minder expliciet zijn geworden, dat hun interactional modus vivendi een minder voorlopige schikking tussen strijdende partijen is geworden. Dat de vorm van deze modus waarschijnlijk vastere vormen heeft aangenomen, zegt overigens weinig over de inhoud van de modus. Daarom ben ik van mening dat de duur van de functie-uitvoering de districtmanagers niet per definitie meer of minder handelingsruimte biedt.

127

Zie bijvoorbeeld Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (2004) en Raad van state (2006).

128

Zie bijvoorbeeld The disabled state van Deborah Stone (1984) over (verschillen en overeenkomsten tussen) het sociale zekerheidsstelsel voor wat betreft arbeidsongeschiktheid in Duitsland, Engeland en de Verenigde Staten. In het bijzonder in het hoofdstuk The political dynamic of disability expansion biedt zij een weinig recente, maar voor de Nederlandse situatie verrassend actuele beschrijving over ‘nieuw publiek management’ en herbeoordelingsoperaties als oplossing voor politiek gedefinieerde problemen.

129

Ik heb in dit boek betoogd dat interactiegebieden niet per definitie gebonden zijn aan fysieke plekken. Een lift is bijvoorbeeld een locatie waar meestal gesprekken achter de schermen plaatsvinden, maar op het moment dat er iemand in de rol van publiek staat waarvoor wordt opgetreden, kan de lift beschouwd worden als een podium. Dit maakt het van belang om bij de duiding van interactiegebieden aan te geven voor wie het een plek van sociale interactie is. Een spreekkamer van een verzekeringsarts is voor een individuele cliënt waarschijnlijk het podium van de organisatie (hier treedt de verzekeringsarts op namens de organisatie). Terwijl voor de minister van SZW eerder een formele verantwoordingsrapportage als het podium van de organisatie zal dienen (waarop UWV officieel en publiekelijk laat zien hoe het gaat met de organisatie). In dit laatste hoofdstuk schrijf ik niet langer specifiek over het handelen van tijdelijke coalities, maar algemener over het praktisch functioneren van de selectiebureaucratie in het domein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Daarom kies ik ervoor hier slechts één onderscheid te maken. Ik ga er vanuit dat het primaire selectieproces zich afspeelt achter de schermen van de organisatie, omdat het zich onttrekt aan het collectieve publieke oog. Met het podium van de organisatie doel ik hier op de sociale interacties waarin de districtmanagers optreden namens de vestiging voor publiek van buiten de vestiging.

130

Mijn constructie van een machtsvacuüm geldt voor de periode van dit onderzoek (2002). Het is waarschijnlijk dat dit vacuüm sindsdien niet structureel is opgebroken, wel dat het versterkt is. Zie noot 126 op deze pagina.

131

Zie noot 70 (p. 70) voor een overzicht van de regerende politieke partijen in de afgelopen vijftien jaar.

132

Benedict Anderson (1991 [oorspr. 1983]) werkt het concept imagined community uit voor een groep mensen die zo groot is dat nooit alle leden face-to-face met elkaar kunnen interacteren of elkaar kunnen kennen. Dit doet hij vooral ten behoeve van het analyseren van de ontwikkeling van natiestaten. Wat de

een gebrek aan samenwerking tussen managers en medici in één organisatie: ‘men moet niet verbaasd zijn, wanneer in dit soort situaties de professionals zich als onwillige honden gaan gedragen en de managers als gestresste jagers’. In dit onderzoek is dat een herkenbaar, maar ook een voor geen van beide partijen benijdenswaardig beeld.

Applaus halen

8.4.3

Het gebaar dat acteurs maken bij het ‘halen’ van applaus - een open gebaar met één arm naar de achterkant van de zaal - staat voor het betrekken van alle medewerkers in het theater bij het bedanken. Dit is een interessante theatrale tegenhanger van een gefragmenteerde selectiebureaucratie, waarin een deel van de mensen de betrokkenheid bij het oorspronkelijke spel zelfs dreigt te verliezen. In een gedeeld gevoel applaus te verdienen, ligt dan ook nog een mooi aanknopingspunt in de zoektocht naar zinvolle verbanden in de selectiebureaucratie. Districtmanagers en verzekeringsartsen definiëren soortgelijke situaties, waarin anderen de complexiteit van hun werk niet voldoende erkennen. Deze gedeelde ervaring verbindt hen echter (nog) niet. Het krachtenveld waarin zij zich bewegen is niet alleen ingewikkeld, het biedt ook weinig stimuli om als districtmanagers en verzekeringsartsen tot een soortgelijke probleemdefinitie of gedeelde verantwoordelijkheid te komen. Vanuit de politiek wordt (de sturing van) de uitvoering van beleid betreffende ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vooral technisch en taakgericht benaderd. Terwijl een praktijk die gekenmerkt wordt door gecompliceerde verwikkelingen, kwetsbaarheid en turbulentie ook baat heeft bij een meer relationele benadering. Dan zal in (de context van) de sociale interacties van districtmanagers niet alleen centraal staan wat er moet gebeuren, maar kan er meer aandacht zijn voor de vraag hoe dit te bereiken. Vermoedelijk kunnen gezamenlijke processen van identificatie tussen (ondermeer) districtmanagers en verzekeringsartsen leiden tot het gevoel als vestiging applaus te verdienen. Factoren die gedeelde identificatie mogelijk maken, zijn bijvoorbeeld trots (we doen het goed), overtuiging van het maatschappelijke nut (we doen ertoe) of plezier (we doen het graag). Maar gedeelde erkenning van de complexiteit van het werk zou al winst opleveren.

210

211

bijlage 1

leden van de groep bindt, zouden de mentale beelden zijn die zij hebben van hun verbondenheid of gelijkgestemdheid. Deze beelden werken volgens Anderson zo sterk dat de leden een diepe, relatief gelijkwaardige kameraadschap ervaren (waarvoor ze bereid zijn te sterven), ongeacht de feitelijke ongelijkheid tussen de leden. 133

Voor het construeren van een eigen identiteit wordt over het algemeen gebruik gemaakt van tegenstellingen. Door middel van symbolen, vijandbeelden en vocabulaires kunnen grenzen worden getrokken tussen enerzijds ‘ik’ (als individu) of ‘wij’ (als organisatie) en anderzijds ‘de ander(en)’. Identiteit wordt dus gevormd in relatie tot datgene wat het niet is (Vermeulen 2001: 16 en Righart 1996 in Vermeulen 2001: 15). Door dit relationele karakter is een identiteit een tijdelijk en situationeel effect van uitsluiting. In die zin kan niet gesproken worden van ‘de’ identiteit van een organisatie. Julia Harrison (2000) laat bijvoorbeeld uitgebreid zien dat een organisatie een ‘verbeelde gemeenschap’ kan zijn zonder dat alle medewerkers altijd hetzelfde beeld van de organisatie hebben. Er blijven in haar organisatieonderzoek echter genoeg betekenisvolle symbolen, beelden en vocabulaires over die de respondenten met elkaar verbinden, in contrast tot de buitenwereld van de organisatie. De constructie in dit boek suggereert dat hiervan tussen districtmanagers en verzekeringsartsen aanzienlijk minder sprake is.

Bijlage 1

Organigram UWV UWV is een zelfstandig bestuursorgaan. Dit betekent dat de Raad van Bestuur wordt gevormd door leden die onafhankelijk zijn van de sociale partners (dit wil zeggen van werkgevers en werknemers, van vertegenwoordigd in werkgeversverenigingen en de vakbonden, en van het georganiseerde bedrijfsleven). Bij UWV werkten in 2002 ongeveer 20.000 mensen, in 2006 is dit aantal gezakt naar ongeveer 16.000. Raad van Bestuur

134

Een identiteit kan als relatief statisch worden beschouwd, als een sociaal construct dat soms losstaat van een persoon of organisatie (zoals de witte jas van een dokter of de vermeende stroperigheid van een bureaucratie). Het is een construct waarnaar verwezen kan worden, dat ter legitimatie kan worden gebruikt (‘zo doen ambtenaren dat nou eenmaal’). Om het constructieproces van identiteiten meer te belichten, lijkt het concept identificeren effectief. Identificeren is een meer imaginair proces dat dus altijd verbonden is aan een persoon; iemand identificeert zich wel of niet met iets of iemand anders (waaronder een identiteit). Terwijl bij het concept identiteit de nadruk ligt op uitsluiting, draait het bij het concept identificeren juist om insluiting. Zie Stuart Halls Introduction. Who needs ‘identity’? (1998) voor een interessante uiteenzetting van (het gebruik van en de verhouding tussen) de concepten identiteit en identificatie.

Verzekerden Divisie Arbeids-

Divisie

Bezwaar

geschiktheid

Werkloosheid

en Beroep

UitvoeringArbeids-

Planning, Control

HRM Arbeids-

geschiktheid

& Kwaliteit AG

geschiktheid

Medische 135

Ik dank Arie de Ruijter voor zijn suggestie van deze meerduidige term.

136

Dit boek is gebaseerd op observaties die zijn uitgevoerd in 2002. Ik heb de overtuiging dat ik een soortgelijke constructie ook had kunnen schrijven op basis van systematische observaties in latere jaren (en het systematische hanteren van hetzelfde theatrale perspectief). De context is immers in belangrijke mate ongewijzigd (zie ook noot 124 op de vorige pagina). Bovendien lijken de sociale interacties die daarin en daardoor plaatsvinden nog steeds te worden gekenmerkt door de begrijpelijke maar improductieve strategie van wederzijdse vermijding (zie bijvoorbeeld de quote van UWV aan het begin van deze paragraaf, p. 206).

adviseurs Regio 1

Regio 2

Regio 3 (t/m11)

Regiodirecteur

Regiodirecteur

Regiodirecteuren

Regionaal

HRM

controller Districtmanager

Districtmanager

Staf

Districtmanager

Bedrijfsdienst

o.a. stafarts(en) Operationeel

Operationeel

Operationeel manager

manager AG

manager Ziektewet

Betaal en beheer

Verzekerings-

Overige profes-

Ondersteuning

artsen

sionals (ad, cb, rb)

professionals

Sinds 2003 wordt binnen UWV Arbeidsgeschiktheid (AG) onderscheid gemaakt tussen zogenoemde frontoffices en backoffices. In frontoffices vindt de uitvoering van controles en beoordelingen plaats, dus het primaire selectieproces van individuele burgers. In backoffices dienen de administratieve werkzaamheden uitgevoerd te worden, bijvoorbeeld het beheren van dossiers en het uitbetalen van uitkeringen, en werkzaamheden waarvoor geen fysiek contact met burgers noodzakelijk is, zoals het geval is voor medewerkers kwaliteit en telefonisten in het kader van klantenservice. Deze scheiding is in 2007 overigens nog niet overal de praktijk.

212

213

bureaucratische drama’s

Bijlage 2

De geobserveerde managers Een belangrijke constante in de onderzochte sociale interacties is de aanwezigheid van een publieke manager die verantwoordelijk is voor het verzekeringsgeneeskundig handelen: de geobserveerde districtmanager. In dit boek ligt de nadruk op het construeren van algemene mechanismen in hun relationele processen. In deze bijlage geef ik wat achtergrondinformatie over de vier districtmanagers die centraal stonden tijdens de observaties. Voor alle vier geldt dat zij geen medische achtergrond hebben. Ook zijn zij allen al jaren werkzaam als manager van verzekeringsartsen. Ten tijde van de observaties bekleden zij gemiddeld een half jaar de nieuwe functie van districtmanager, die formeel wordt ingevoerd op 1 januari 2002.

Manager Max werkt ten tijde van de observaties elf jaar bij (een voorganger van) UWV, waarvan tien jaar in managementfuncties. Sinds een jaar is hij werkzaam op de vestiging waar hij is geobserveerd. Een vestiging die hij definieert als een ‘probleemkantoor’. De productiviteit is een aantal jaren geleden fors gedaald en sindsdien laag gebleven. Max praat regelmatig over problematisch gedrag van een deel van de verzekeringsartsen (en arbeidsdeskundigen). Hij vindt het echter moeilijk om confrontaties aan te gaan en spreekt zijn personeel niet aan op hun functioneren. Ook lijkt hij het niet de moeite waard te vinden om daarin te investeren; hij gaat ervan uit dat deze mensen niet meer kunnen veranderen. Max heeft daarom zijn hoop gevestigd op de toekomst, op nieuw personeel, op wat hij noemt “vers bloed” of “frisse jonge snuiters”. Tijdens de observaties is deze manager dan ook veel bezig met gesprekken over het werven, opleiden en inwerken van nieuw personeel. Max heeft met de stafarts regelmatig, maar alleen formeel en afstandelijk contact. Hij is vooral gericht op de operationele manager. Zij lopen dagelijks een aantal keer ‘zo maar’ bij elkaar binnen en gaan zeer amicaal met elkaar om. De operationele manager functioneert voor Max als een soort ‘praatpaal’; hij beklaagt zich bij hem voortdurend over van alles en nog wat. Max is de centrale districtmanager in de episode Veredelde productiebaas (hoofdstuk vier).

Manager Mark werkt ten tijde van de observaties drie jaar bij (een voorganger van) UWV,

bijlage 2

nauwelijks contact. Mark is de centrale districtmanager in de episode Op oorlogspad (hoofdstuk vijf). De episode Medisch beroepsgeheim (hoofdstuk drie) speelt zich in zijn aanwezigheid af tijdens een regionaal managementoverleg.

Manager Melvin werkt ten tijde van de observaties vijfentwintig jaar bij (een voorganger van) UWV, waarvan de laatste tien jaar als manager op dezelfde vestiging. Hij ervaart de zaken op zijn vestiging als ‘goed op orde’. Voor wat betreft productie en tijdigheid voldoet zijn vestiging aan de meeste normen. Melvin beschouwt problemen in de productie van de vestiging vooral op het niveau van gedrag. Het handelen van deze manager is dan ook vooral gericht op het bewerkstelligen van gedragsveranderingen. Daarvoor schakelt hij zowel de operationele manager als de stafarts in. Hij voert dan met hen afzonderlijk en met hen gezamenlijk gesprekken. De operationele manager moet bepaalde maatregelen of beslissingen formeel nemen en op het podium aan het personeel meedelen. Het is de stafarts die deze bij de artsen achter de schermen moet “voorkauwen” of “in de week leggen”, zodat de maatregelen sneller of beter geaccepteerd worden. Tegelijkertijd probeert de stafarts de artsen te beschermen tegen (in hun ogen) al te drastische maatregelen. Dat levert wel eens spanningen op, die tot uiting komen in gesprekken waarin de emoties tussen Melvin en de stafarts hoog oplopen. Melvin is de districtmanager in de episode Het geloof geven (hoofdstuk zes).

Manager Maud werkt ten tijde van de observaties vijftien jaar bij (voorgangers van) UWV, waarvan vier jaar in managementfuncties. Sinds drie jaar is ze manager op de vestiging waar ze geobserveerd is. Manager Maud houdt zich vooral bezig met het leveren van informatie voor regionale en landelijke verantwoordingsrapportages. Met een collega districtmanager uit haar regio heeft ze regelmatig informeel telefonisch contact, vooral als wederzijds klankbord voor praktische problemen. Op de vestiging geeft Maud anderen veel handelingsruimte. Ze probeert tijdens formele bijeenkomsten een sfeer te creëren van ‘er voor gaan’ door initiatieven te prijzen en een gebrek eraan te veroordelen. Achter de schermen van de vestiging is Maud niet veel te vinden. Zij heeft aanzienlijk minder informeel contact met de operationele manager en/of de stafarts dan de andere districtmanagers in dit onderzoek. Ook andere medewerkers ziet zij minder dan de andere districtmanagers. Maud zit veel alleen op haar kamer om stukken voor vergaderingen door te nemen en het is uitzonderlijk wanneer iemand onaangekondigd binnenloopt. Zij hecht waarde aan het bezoeken van een externe coach en vervult zelf de rol van coach voor een manager van een andere vestiging. Maud is de districtmanager in de episode Medische zegen (hoofdstuk zeven).

als manager op de vestiging waar de observaties hebben plaatsgevonden. De zes jaar daarvoor bekleedde hij publieke managementfuncties in een andere sector. Typerend voor de werkwijze van manager Mark zijn de intensieve en pittige gesprekken die hij met de operationele manager en met de teamleiders op zijn vestiging voert. Via deze gesprekken probeert hij hen duidelijk te maken wat ieders verantwoordelijkheden zijn, en hoe ze zouden moeten sturen. Hij probeert daarbij een cultuurverandering te bewerkstelligen: niet meer alleen constateren dat een doel niet gehaald is, maar ook handelen. Want, zegt hij, “sturen is niet alleen maar een signaal geven, sturen is interventies doen”. Hij is sterk gericht op communicatie en wil dat de leidinggevenden op de vestiging elkaar voortdurend aanspreken en scherp houden. De relatie tussen deze manager en zijn operationele manager is als een leraar met een leerling; hij instrueert en coacht haar. Hij hecht ook grote waarde aan het bezoeken van een externe coach, zowel voor zichzelf als voor de operationele manager. Mark is overigens nauwelijks gericht op communicatie met en het aanspreken van de stafarts; daarmee heeft hij tijdens de observaties

214

215

bureaucratische drama’s

bijlage 4

Bijlage 3

Bijlage 4

Transcriptiesymbolen

Afkortingen

Voor het transcriberen van de episodes is gebruik gemaakt van de volgende symbolen:

AG ajm-er BIG CBBS

onderstreept

tekst wordt beklemtoond

“Waar het dus op neerkomt...”

GROOT

tekst wordt luid uitgesproken

“Waar ben je mee BEZIG?”

<…>

een selectie van aanwezigen tot wie het woord gericht wordt

>

‘…’

–…–

[…]

de onderbreking van een spreker door een ander

transcriptie van een citaat of gedachte in gesproken tekst, of geschreven tekst non-verbale activiteit tijdens gesprek

uitleg van de auteur met betrekking tot personen en begrippen

“…ons. Heb jij…”

Ben: Links en… Jan: > Rechts.

“Ik zei nog ‘ga maar’… ” ‘In de hoop u voldoende…’ “… leuk. – Ton lacht – Ja, …” “zegen – hij vouwt de handen –” “…gedaan. – stilte – Toen…”

“…en Sander [stafarts]…” “herbo [herbeoordeling WAO]”

(…)

tekst wordt niet letterlijk getoond omdat: de auteur het niet selecteerde, “zaken. (…) Zakelijk gezien…” of het niet te verstaan is, “Dus toen (onverstaanbaar)…” “Ja? (praten door elkaar heen)” of de auteur eigen woorden gebruikt “oké. (ze herhaalt het verhaal)”

“...”

transcriptie van gesproken tekst buiten de episodes

e-Agenda e-Dossier e-Pro EWT FML Gak GDBM Guo herbo HRM IVA IWI Kring Lisv mm NVVG Regio-MT SER Sfb SUWI SZW TAV TBA

Ze praat over “dat geval”. Uszo UWV va

216

Arbeidsgeschiktheid, een van de twee divisies bij UWV administratief juridisch medewerker bij UWV Wet beroepen in de individuele gezondheidszorg (sinds 1997) Claimbeoordelings- en borgingssysteem, een instrument voor arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen (sinds 2002) elektronisch agendasysteem bij UWV (gefingeerde naam) elektronisch dossiersysteem bij UWV (gefingeerde naam) elektronisch productregistratiesysteem bij UWV (gefingeerde naam) Einde wachttijdbeoordeling, de eerste claimbeoordeling WAO of WIA Functiemogelijkheden lijst, een instrument voor arbeidsongeschiktheids-beoordelingen (tot 2002) Gak Nederland B.V. (tot 2002) Geen duurzaam benutbare mogelijkheden, volledige arbeidsongeschiktheid op sociaal-medische gronden Guo Uitvoeringsinstelling B.V. (tot 2002) herbeoordeling WAO of WIA, op grond van wettelijke of professionele gronden Human resource management regeling Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten, onderdeel van de WIA Inspectie werk en inkomen, onderdeel van het ministerie van SZW Inhoudelijk onderdeel van de NVVG Landelijk instituut sociale verzekeringen (tot 2002) medisch medewerker bij UWV, ook aangeduid als ‘niet-arts’ Nederlandse vereniging voor verzekeringsverzekeringsgeneeskunde (sinds 1969) regionaal managementoverleg Sociaal-economische raad Uitvoeringsorganisatie sociale verzekering N.V. (tot 2002) wet Structuur uitvoering werk en inkomen (sinds 2002) (ministerie van) Sociale zaken en werkgelegenheid Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (sinds 1992) Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingenwet (sinds 1993) Uitvoeringsinstelling sociale zekerheid voor overheid en onderwijs (tot 2002) Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (sinds 2002) verzekeringsarts, tot in de jaren negentig van de vorige eeuw werd deze functionaris vooral aangeduid als verzekeringsgeneeskundige

217

bureaucratische drama’s

WAJONG WAO WAZ WGA WIA WULBZ WVP ZW

Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (sinds 1998) Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (sinds 1967) Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (sinds 1998) regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten, onderdeel van de WIA Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, vervangt de WAO (sinds 2006) Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (sinds 1996) Wet verbetering poortwachter (sinds 2002) Ziektewet (sinds 1930)

referenties

Referenties Akrich, Madeleine (1992) The de-scription of technical objects. In Wiebe E. Bijker & John Law (eds.) Shaping technology/building society. Studies in sociotechnical change (p. 205-224). Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Algemene Rekenkamer (2001) Sturing en beheersing van het WAO-proces. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Anderson, Benedict (1991 [oorspr. 1983]) Imagined communities. Reflections on the origin and spread of nationalism. London, New York: Verso. Bailey, Fredrick G. (1977) Morality and expediency. The folklore of academic politics. Oxford: Basil Blackwell. Barley, Stephen R. & Gideon Kunda (2001) Bringing work back in. Organization Science, vol. 12, no. 1, p. 76-95. Berendsen, Loes (1997) Beoordeling, begeleiding, behandeling. Een onderzoek naar de relaties tussen de professionals die betrokken zijn bij een werknemer in het eerste ziektejaar en hun verhouding tot de zieke werknemer. Ongepubliceerd manuscript. Berendsen, Loes (2000) Role taking and role making in social insurance practice. In Marja Gastelaars (ed.) On location. The relevance of the ‘here’ and ‘now’ in organisations (p. 45-66). Maastricht: Shaker. Berendsen, Loes & Pé Mullenders (2004) De manager de baas? Een onderzoek naar WAO-managers en hun integrale verantwoordelijkheid voor het werk van verzekeringsartsen. Den Haag: Inspectie Werk en Inkomen. Beschikbaar: http://www.iwiweb.nl. Blumer, Herbert (1998 [oorspr. 1969]) Symbolic interactionism. Perspective and method. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. Boer, Wout E.L. de (1988) Beoordeling, begeleiding en preventie in de sociale verzekeringsgeneeskunde. Medisch Contact, jaargang 53, nr. 43, p. 1597-1600. Boer, Wout E.L. de & Eddy S. Houwaart (red.) (2006) Geschiktheid gewogen. Claimbeoordeling en arbeidsongeschiktheid in Nederland 1901-2005. TNO-rapport. Almere: PlantijnCasparie. Branaman, Ann (1997) Goffman’s social theory. In Charles C. Lemert & Ann Branaman (eds.) The Goffman reader (p. xlv-lxxxii). Oxford [etc.]: Blackwell Publishing. Burke, Kenneth (2002 [oorspr. 1945]) A grammar of motives. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. Coulon, Alain (1995) Ethnomethodology. Thousands Oaks [etc.]: Sage Publications. Czarniawska, Barbara (1997) Narrating the organization. Dramas of institutional identity. Chicago: The University of Chicago Press. Davies, Bronwyn & Rom Harré (1991) Positioning. The discoursive production of selves. Journal for the Theory of Social Behaviour, vol. 20, no. 1, p. 43-63. Dijk, Auke van & Paul Verweel (red.) (1997) De ladder op omlaag. Een psychologie van besturen. Assen: Van Gorcum. Ditton, Jason (ed.) (1980) The view from Goffman. New York: St. Martin’s Press. Duyvendak, Jan Willem (2003) Accountability. De trend. Conferentie Beantwoorden en verantwoorden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.

218

219

bureaucratische drama’s

Ferge, Zsuzsa (1997) The changed welfare paradigm. The individualization of the social. Social Policy and Administration, vol. 31, no. 1, p. 20-44. Fine, Gary Alan (1996) Kitchens. The culture of restaurant work. Berkeley [etc.]: University of California Press. Freidson, Eliot (2001) Professionalism. The third logic. Cambridge: Polity Press. Gastelaars, Marja & Gerrit Hagelstein (red.) (1996) Management of meaning. Besturen en organiseren als processen van betekenisgeving. Utrecht: ISOR/CBM. Gastelaars, Marja (1997) ‘Human service’ in veelvoud. Een typologie van dienstverlenende organisaties. Utrecht: Uitgeverij SWP. Gastelaars, Marja & Jeroen Vermeulen (2000) On location. Cultural pluralism and the organisational relevance of the ‘here’ and ‘now’. In Marja Gastelaars (ed.) On location. The relevance of the ‘here’ and ‘now’ in organisations (p. 9-26). Maastricht: Shaker. Gastelaars, Marja (2006) Excuses voor het ongemak. De vele gevolgen van klantgericht organiseren. Amsterdam: Uitgeverij SWP. Gay, Paul du (1998 [oorspr. 1996]) Organizing identity. Entrepreneurial governance and public management. In Stuart Hall & Paul de Gay (eds.) Questions of cultural identity (p. 151-169). London [etc.]: Sage Publications. Geertz, Clifford (1973) The interpretation of cultures. Selected essays. New York: Basic Books. Geertz, Clifford (1981) Negara. The theatre state in nineteenth century Bali. New Jersey: Princeton University Press. Geertz, Clifford (2000a [oorspr. 1983]) Local knowledge. Further essays in interpretative anthropology. New York: Basic Books. Geertz, Clifford (2000b) Available light. Anthropological reflections on philosophical topics. New Jersey: Princeton University Press. Giddens, Anthony (1999 [oorspr. 1984]) The constitution of society. Outline of the theory of structuration. Cambridge: Polity Press. Giddens, Anthony (1991) Modernity and self-identity. Self and society in the late modern age. Cambridge: Polity Press. Goffman, Erving (1990 [oorspr. 1959]) The presentation of self in everyday life. London: Penguin Books. Goffman, Erving (1961) Asylums. Essays on the social situation of mental patients and other inmates. New York: Doubleday Anchor. Goffman, Erving (1967) Interaction ritual. Essays on face-to-face behavior. New York: Pantheon Books. Goffman, Erving (1986 [oorspr. 1974]) Frame analysis. An essay on the organization of experience. New York: Harper & Row. Goffman, Erving (1981) Forms of talk. Philadelphia: University of Pennsylvania Press. Goodwin, Charles & Alessandro Duranti (1992) Rethinking context. An introduction. In Alessandro Duranti & Charles Goodwin (eds.) Rethinking context. Language as an interpretative phenomenon (p. 1-42). Cambridge: Cambridge University Press. Gouldner, Alvin W. (1971) The coming crisis in western sociology. London: H.E.B. Heinemann. Gunsteren, Herman R. van (1994) Bestuurders in een overgangstijd: 30 december 1993. In Culturen van besturen (p. 176-185). Amsterdam: Boom.

220

referenties

Haan, Jos de (2004) In memoriam: Robert K. Merton (4 juli 1910 - 24 februari 2003). Tijdschrift voor Sociologie, jaargang 25, nr. 1, p. 17-20. Hall, Stuart (1998 [oorspr. 1996]) Introduction. Who needs ‘identity’? In Stuart Hall & Paul du Gay (eds.) Questions of cultural identity (p. 1-17). London [etc.]: Sage Publications. Harre, Paul A. (1985) Social interaction as drama. Applications from conflict resolution. Thousand Oaks: Sage Publications. Harrison, Julia D. (2000) Multiple imaginings of institutional identity. A case study of a large psychiatric research hospital. The Journal of Applied Behavioral Science, vol. 36, no. 4, p. 425-455. Have, Paul ten (1977) Sociologisch veldonderzoek. Meppel: Boom. Have, Paul ten & George Psathas (eds.) (1995) Situated order. Studies in the social organization of talk and embodied activities. Washington: IIEMCA, University Press of America. Have, Paul ten (1996) Het hangt er maar van af… Datakwaliteit in kwalitatief onderzoek. Universiteit van Amsterdam. Beschikbaar: http://www2.fmg.uva.nl/emca/hangt.htm#N_1_. Have, Paul ten (1999) Etnografie. In Inleidende teksten met suggesties en overwegingen over kwalitatieve onderzoekmethoden. Universiteit van Amsterdam. Beschikbaar: http://www2.fmg.uva.nl/emca/KwalMeth.htm. Have, Paul ten (2002) The notion of member is the heart of the matter. On the role of membership knowledge in ethnomethodological inquiry. Forum Qualitative Social research, vol. 3, no. 3. Beschikbaar: http://www.qualitative-research.net/fqs-texte/3-02/3-02tenhave-e.htm. Johnson, Terence (1972) Professions and power. London: Macmillan. Jong, Mart-Jan de (1997) Talcott Parsons. Systeembouwer van de sociologie. In Grootmeesters van de sociologie. Comte, Marx, Weber, Durkheim, Parsons, Elias, Berger, Habermas en Bourdieu (p. 143-181). Amsterdam, Meppel: Boom. Kaufman, Herbert (1981) The administrative behavior of federal bureau chiefs. Washington: Brookings Institution. Kendon, Adam (1992) The negotiation of context in face-to-face interaction. In Alessandro Duranti & Charles Goodwin (eds.) Rethinking context. Language as an interpretative phenomenon (p. 323-334). Cambridge: Cambridge University Press. Kennedy, James C. (2007) De dienende dokter. Amsterdam: Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde (feestrede). Klinkenberg, Rob (2005) Drie kluiten op een hondje. Klein lexicon van het theater. Amsterdam: Uitgeverij International Theatre & Film Books. Knorr-Cetina, Karin D. (1981) The microsociological challange of macro-sociology. Toward a reconstruction of social theory and methodology. In Karin D. Knorr-Cetina & Aaron V. Cicourel (eds.) Advances in social theory and methodology (p. 1-47). Boston: Routledge & Kegan Paul. Komter, Aafke (1983) De onmacht van het getal. Argumenten voor een intensieve methode, toegelicht aan onderzoek naar macht in huwelijksrelaties. Kennis en Methode, 3, p. 202-226. Kruijthof, C. J. (Karen) (2005) Doctors’ orders. Specialists’ day to day work and their jurisdictional claims in dutch hospitals. Erasmus Universiteit Rotterdam. Beschikbaar: http://www.bmg.eur. nl/onderzoek/proefschriftdoctorsorders.pdf. Kunda, Gideon (1992) Engineering culture. Control and commitment in a high-tech corporation. Philidelphia: Temple University Press.

221

bureaucratische drama’s

Laet, Marianne K. de (1994) Hormonen. In Vaders, sterren en hormonen. Antropologische controversen over de kennis van de wilde (p. 94-147). Utrecht: ISOR. Laitinen-Krispijn, Saara M. & Esther N. Bergsma (2004) Herbeoordeeld? Uitvoering van de wettelijke WAO-herbeoordelingen. Den Haag: Inspectie Werk en Inkomen. Beschikbaar: http://www.iwiweb.nl. Lakoff, George & Mark Johnson (2003 [oorspr. 1980]) Metaphors we live by. Chicago: University of Chicago Press. Landelijk instituut sociale verzekeringen (1998) Beheer gegevens vallend onder het medisch beroepsgeheim van de verzekeringsarts. Verzekeringsgeneeskundige standaard. Amsterdam: LISV. Latour, Bruno & Steve Woolgar (1986 [oorspr. 1979]) Laboratory life. The construction of scientific facts. New Jersey: Princeton University Press. Latour, Bruno (2003 [oorspr. 1987]) Science in action. How to follow scientists and engineers through society. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Law, John (1994) Organizing modernity. Oxford, Cambridge: Blackwell. Law, John (2000) Objects, spaces and others. Lancaster University. Beschikbaar: http://www. comp.lancs.ac.uk/sociology/papers/Law-Objects-Spaces-Others.pdf. Lemert, Charles C. (1997) “Goffman”. In Charles C. Lemert & Ann Branaman (eds.) The Goffman reader (p. ix-xliii). Oxford [etc.]: Blackwell Publishing. Lewis, Oscar (1975 [oorspr. 1959]) Five families. Mexican case studies in the culture of poverty. New York: Basic Books. Lipsky, Micheal (1980) Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation. Llewellyn, Sue & Deryl Northcott (2005) The average hospitel. Accounting, Organizations and Society, vol. 30, no. 6, p. 555-583. Maanen, John van (1988) Tales of the field. On writing ethnography. Chicago: University of Chicago Press. Mead, George H. (1934) Mind, self and society. Chicago: University of Chicago Press. Meershoek, Agnes (1999) Weer aan het werk. Verzekeringsgeneeskundige verzuimbegeleiding als onderhandeling over verantwoordelijkheden. Amsterdam: Thela Thesis. Merton, Robert K. (1968 [oorspr. 1949]) Social theory and social structure. New York: Free Press. Mink, Frank B. de (1996) Metaforen als motor. In Marja Gastelaars & Gerrit Hagelstein (red.) Management of meaning. Besturen en organiseren als processen van betekenisgeving (p. 205-222). Utrecht: ISOR/CBM. Mintzberg, Henry (1973) The nature of managerial work. New York: HarperCollins. Moen, Jan & Tineke A. Abma (1992) Het ziekenhuis als een transactienetwerk van maatschappen. In P. de Jong, Arno F.A. Korsten & J.H. van der Made Ziekenhuizen: besluitvorming en management. Assen, Maastricht: Van Gorcum. Mol, Annemarie (2002) The body multiple. Ontology in medical practice. Durham, London: Duke University Press. Morgan, Gareth (1986) Images of organization. Newbury Park, London: Sage Publications. Nationale Ombudsman, de (2006) De maakbare overheid. Verslag van de Nationale Ombudsman over 2005. Den Haag: Bureau Nationale Ombudsman. Beschikbaar: http://www.ombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/2005.asp Nationale Ombudsman, de (2007) ‘Regel is regel’ is niet genoeg. Verslag van de Nationale Ombudsman over 2006. Den Haag: Bureau Nationale Ombudsman. Beschikbaar:

222

referenties

http://www.ombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/2006.asp Noordegraaf, Mirko (2000) Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity. Delft: Eburon. Noordegraaf, Mirko & Pauline L. Meurs (2002) Verwarde managers. Professionalisering van managers in de zorg. Management en Organisatie, jaargang 56, nr. 3, p. 22-39. Noordegraaf, Mirko (2004) Management in het publieke domein. Issues, instituties en instrumenten. Bussum: Uitgeverij Coutinho. Parlementaire enquêtecommissie Uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (1993) Parlementaire enquête Uitvoeringsorganen sociale verzekeringen. Rapport enquêtecommissie. Samenvatting. Den Haag: Sdu Uitgeverij. Psathas, George (1995) Conversation analysis. The study of talk-in-interaction. Thousand Oaks: Sage Publications. Raad van State (2006) Jaarverslag 2005. Den Haag: Raad van State. Ramondt, Joop J. & Gerard R.M. Scholten (2005) De professional en de manager: coalitiegenoten? Management en Organisatie, jaargang 59, nr. 6, p. 5-19. Rohde, Carl (1988) Totems en trends. Een cultureel-sociologische vergelijking. In Arie de Ruijter & Gerard Lukken et al. Totems en trends. Over de zin van identificatiesymbolen (p. 37-51). Hilversum: Gooi & Sticht. Ruijter, Arie de & Gerard Lukken et al. (1988) Totems en trends. Over de zin van identificatiesymbolen. Hilversum: Gooi & Sticht. Ruijter, Arie de (1996) Betekenisconstructie en sturing in een complexe wereld. In Marja Gastelaars & Gerrit Hagelstein (red.) Management of meaning. Besturen en organiseren als processen van betekenisgeving (p. 9-24). Utrecht: ISOR/CBM. Ruijter, Arie de (1998) Invoegen en uitsluiten. De samenleving als arena. In C. H.M. (Karin) Geuijen (red.) Multiculturalisme. Werken aan ontwikkelingsvraagstukken (p. 27-37). Utrecht: Lemma. Ruijter, Arie de (2000) De multiculturele arena. Tilburg: Katholieke Universiteit Brabant (oratie). Ruijter, Arie de & Paul Verweel (2003) Besturen van culturen. Vereniging voor Bestuurskunde. Beschikbaar: http://www.bestuurskunde.be/publicaties/bestuurskunde.php?artikel=2003,12,12,8,6. Schwartzman, Helen B. (1993) Ethnography in organizations. Newbury Park: Sage Publications. Siebers, Hans, Paul Verweel & Arie de Ruijter (2002) Management van diversiteit in arbeidsorganisaties. Utrecht: Lemma. Sociaal cultureel planbureau (2002) Sociale zekerheid. In Sociaal en cultureel rapport 2002 (p. 341-424). Den Haag: SCP. Sociaal cultureel planbureau (2004) Sociale zekerheid. In Sociaal en cultureel rapport 2004 (p. 315-359). Den Haag: SCP. Spradley, James (1980) Participant observation. New York: Holt Rinehart and Winston. Steen, Martijn van der & Mirko Noordegraaf (2006) Over discursieve professionaliteit in uitvoering. Vraaggesprek met Romke van der Veen. Bestuurskunde. Jaargang 15, nr. 3, p. 57-61. Steen, Martijn van der & Stavros Zouridis (2006) Verkrampt of veerkrachtig bestuur? Vraaggesprek met Roel in ’t Veld. Bestuurskunde. Jaargang 15, nr. 3, p. 33-37. Stone, Deborah A. (1984) The disabled state. Philidelphia: Temple University Press. Suranovic, Steven M. (2001) Negative reciprocity. International trade fairnesse. The international economics study center. Beschikbaar: http://internationalecon.com/fairtrade/fair08.html.

223

bureaucratische drama’s

Teulings, Coen, Romke van der Veen & Willem Trommel (1997) Dilemma’s van sociale zekerheid. Een analyse van 10 jaar herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Den Haag: VUGA Uitgeverij. Timmer, M., Han M. de Klerk & J.W. Koten (1988) Sociale verzekeringsgeneeskunde als vakgebied. In Verzekeringsgeneeskunde in theorie (p. 12-22). Antwerpen, Apeldoorn: MAKLU Uitgevers. Tonkens, Evelien (2003) Mondige burgers, getemde professionals. Marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector. Utrecht: NIZW. Turner, Victor (1974) Metaphors of anti-structure in religious culture. In Dramas, fields, and metaphors. Symbolic action in human society (p. 272-299). Ithaca, London: Cornell University Press. UWV (2001) Jaarplan 2002. Amsterdam: UWV. UWV (2003a) Eén jaar UWV. Jaarverslag 2002. Amsterdam: UWV. UWV (2003b) UWV derde kwartaal 2003. Amsterdam: UWV. UWV (2006a) UWV 1e kwartaal 2006. Amsterdam: UWV. UWV (2006b) Kwantitatieve informatie 3e kwartaal 2006. Amsterdam: UWV. UWV (2006c) UWV eerste drie kwartalen 2006. Amsterdam: UWV. Veen, Romke van der (1990) De sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid. Leiden: Stenfert Kroese. Vermeulen, Jeroen (1996) De politiek van de spreekkamer. Een pragmatische taalanalyse van een gesprek tussen een ambtenaar van de sociale dienst en zijn cliënten. In Marja Gastelaars & Gerrit Hagelstein (red.) Management of meaning. Besturen en organiseren als processen van betekenisgeving (p. 35-51). Utrecht: ISOR/CBM. Vermeulen, Jeroen (2001) De naam van de school. Worstelen met identiteit op een christelijke hogeschool. Baarn: Ten Have. Verweel, Paul (1987) Universiteit: verandering en planning. Een ideologisch-antropologische studie. Utrecht: ICAU. Verweel, Paul (2000) Betekenisgeving in organisatiestudies. De mechanisering van het sociale. Utrecht: Universiteit Utrecht. Watson, Tony J. (1995 [oorspr. 1994]) In search of management. Culture, chaos & control in managerial work. London, New York: Routledge. Watson, Tony J. & Pauline Harris (1999) The emergent manager. London [etc.]: Sage Publications. Weick, Karl E. (1995) Sensemaking in organizations. Thousand Oaks [etc.]: Sage Publications. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (2004) Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Yin, Robert K. (1994 [second edition]) Case study research. Design and methods. Thousand Oaks: Sage Publications.

224

summary

Summary For some fifteen years already, the control of public managers over insurance physicians has been a political issue in the Netherlands, as in other Western countries that have a social insurance system. More control should lead to, among other things, a more limited system and an efficient bureaucracy. An intriguing question, therefore, is how district managers of the selection bureaucracy ‘Implementation institute for employees’ insurances’ (Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, or UWV) relate to these physicians in daily practice. At issue are medical professionals who provide social-medical evaluations with respect to the legislation concerning sick leave and employee disability, among which are the ‘Work and income according to labour capacity act’ (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, or WIA) and its predecessor, the ‘Disability insurance act’ (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, or WAO). The motivation for this book is not only political, but also scientific. The rare studies in which individual managers are visible mainly focus upon the question of what the managers do (Mintzberg 1969, Kaufman 1981, Watson 1995, Noordegraaf 2000). However, without insight into the mutual influence between managers and others, the question remains as to how management takes form in daily practice (Law 1994, Kunda 1994). This observation has had a significant impact upon this research. To answer the question of how public managers relate to insurance physicians in everyday practice, I bring together several stories in this book. To begin with, in 2002 an organisational ethnography based upon ethno-methodological principles was conducted of the UWV. The most important part of this effort was the observation of four district managers, each throughout at least one regular working week. In an ethno-methodological approach, the research focus is upon the way in which individuals behave in social interactions, assuming that they give meaning through and in continuous negotiation with others. Patterns in negation processes within a given group are called ‘ethnomethods’ (Coulon 1995, Ten Have 2002). Considering that the researcher will need to ‘construct’ these patterns, only after empirical data collection will it be clear what exactly the object of the research was. In order to understand this first story, the organisational ethnography, other stories are needed. A second story in this book is, therefore, a theatrical perspective that offers a conceptual framework for social interactions. In it, theatrical processes are used as analogies; processes in which different combinations of individuals prepare, give and evaluate performances, both on stage and behind the scenes of a location. My theatrical perspective is an expanded form of the dramaturgical perspective of Erving Goffman (1990). I make use of more roles, namely including theatrical roles behind the scenes, such as prompter and author; and I assume the existence of multiple interaction areas. The central relational concepts in this story are roles, definitions and coalitions. A role can be viewed as the whole of behaviour and social rights and duties that is associated with a certain social position or status (Parson 1937, Merton 1968). This jointly constructed whole can be used by individuals to shape their daily actions. This process is called ‘role making’. They can also use it to structure a situation by imaginarily viewing themselves from the

225

bureaucratic drama’s

roles of others, called ‘role taking’ (Mead 1934, Blumer 1998). As part of this, I assume that people act upon the basis of the image that they, at that moment and in that place, have of ‘reality’; an image that is created jointly in social interactions (Blumer 1998, Goffman 1990). Under this assumption, the actions of individuals can only be understood when it is clear how they define the situation. What do they consider to be important, a problem, or obvious? By approaching reality as a social construct that is not unambiguous or stable, I (also) do not escape ‘inscription’ (Latour & Woolgar 1986, Akrich 1992, Czarniawska 1997). In this line of reasoning, neither I nor another scientist can provide a description or representation with which reality is unambiguously revealed. I give meaning to the observed actions, and so I write a reality. In addition, a premise of this book is the dramaturgical assumption that in social interactions, individuals engage in temporary coalitions in order to create and maintain a certain definition of the situation (Goffman 1990). Such a coalition can be considered as a group of people who together, in one or more social interactions, try to reveal certain information and hide other information. Not individuals thus, but temporary coalitions, form the unit of analysis. A third story in this book is a conceptual story about the importance of context for and through the development of social interactions. In this research I assume that, in negotiations about the image of reality, people do not start anew every time. An earlier meaning that was attached to a situation can be considered as a congealed connection or a recurring pattern. When a congealed connection is used as a source in a social interaction, we speak of the reproduction of a context. When a congealed connection is used in an adjusted manner, a context is being produced (Goffman 1986, Weick 1995, Giddens 1999, de Ruijter 2000). The context of the investigated social interactions has the form of a strong and inescapable field of force. The district managers have the official assignment of gaining a grip on a ‘difficult type of professional’ who must implement a crucial and complex phase of one of the most difficult social laws, in the particularly (but not exclusively) hectic year of 2002. Moreover, the district managers need to live up to high expectations, while formally the power relations with the (staff) insurance physicians are ambiguous, and the chance of public exposure increases. In this force field – in theatrical terms the décor – the district managers are required to perform certain roles. They are cast, mostly guided by political considerations, in the role of new public manager. In this role they are expected to act in the interest of efficiency. I bring the different stories together in five episode chapters. On the left-hand pages I develop scenes, by very precisely filleting observation transcripts. On the right-hand pages I offer my theoretical construction of them. The episode chapters are characterised by a thematic structure, guided by the five research questions, based upon an underlying theatrical line. First I demonstrate that all sorts of things are expected from the district managers. In the third chapter I show, by way of the episode ‘Medical Professional Secret’, how the conflicting roles of the district manager and the insurance physicians are used to view oneself and the situation. These roles conflict because the efficiency interests of the politically desired new public manager clash with the social-medical interests of the juridically social-medical physician. How do they give rise, in the investigated cases, to a timely ánd medically careful implementation? In their formal function as middle manager, the district managers need to reconcile conflicting interests for the sake of the selection process. In this research, however, there is hardly any

226

summary

overlap between interests (or between, for instance, views, expectations or action). In daily practice, the conflict, which in the context of the social interactions of the district managers is magnified, acquires the characteristics of a stalemate. The district managers and their coalition partners try to define the insurance physicians away, as a problem and as a solution. They have a strong faith in figures. In the fourth chapter I construct, by way of the episode ‘Upgraded Production Boss’, how, in the light of this faith, the image of reality is negotiated. In the (mostly political) context of their social interactions, figures are regarded as a panacea for business problems. How, in the investigated interactions, are professional principles shaped in the bureaucratic reality of implementation? In the investigated social interactions of district managers, this emphasis on figures leads to the politically desired professionalisation. But in order to meet the stringent requirements for quantitative transparency and quantitative improvement, electronic registration systems acquire an important role in the investigated social interactions. This role becomes so strong that a virtual reality is developed for and by the district managers, which determines their social interactions to a high degree. Technical definitions of the situations form informal rules that the temporary coalitions ‘naturally’ need to obey. In this way the registration systems, innocent in themselves, become a disciplining registration regime in which there is little space for concrete insurance physicians. Then, in the fifth chapter, the question of power is addressed explicitly. The district managers have a difficult task. With ambiguous formal authority, they need to gain control over the insurance physicians, who have a relatively high status and relatively much autonomy. How do they perform this task? The district manager in the episode ‘Going to War’ uses the imagery of hunting and guns. However, he hardly engages in the battle with the insurance physicians. In my construction, his temporary hunters’ coalition is hardly capable of exerting influence upon the definition that (staff) insurance physicians apply to a situation, and therefore to their actions. There are three reasons why I speak of a power vacuum. First, in the social interactions, so much reverence for the (physically absent) insurance physicians is (re)produced that talking to, and certainly appealing to, these physicians is not sufficient for gaining control over their actions. Secondly, the ambiguous formal power relations between the district managers and the insurance physicians are (re)produced strongly in the investigated local practices. Finally, the managers project little authority upon each other. They do not appear to support each other in this managerial powerlessness. Subsequently, I demonstrate what happens when the district manager and the staff physician do have contact, because they form a temporary coalition together. In the sixth chapter I show, by way of the episode ‘Giving Faith’, a type of ‘best practice’. The medical insurance behaviour needs to be influenced (again) because, in the public domain of sick leave and employee disability, a political change reflex exists with few moments of actual reflection. How does the temporary coalition of management and staff give shape to this continuous flow of political changes? All players in the episode name the quick succession of unavoidable changes as a complicating factor. Nevertheless, the central underlying theme in the negotiations within their temporary coalition is the relative autonomy of the insurance physicians. There is no mention of any rap-

227

bureaucratic drama’s

prochement of the district managers to the social-medical reality of the (staff) insurance physicians. The staff physician, in turn, shields the contents of the medical insurance work from the managers. Thus the singularity of the selection process remains largely out of the scope of the social interactions of the district managers. However, in a temporary line staff coalition, the reverence for the (staff) insurance physicians assumes smaller proportions than in the rest of this research, in which they, as opponents, appear larger than life. In this respect, the subject of the discussion is not the most important, and it is also not necessary for the district manager and the staff physician to agree in order for the power vacuum to be broken. An important step in being able to – or daring to – enter a dialogue appears to be the creation of images, by the district manager and the staff physician together, of themselves and each other in human proportions. This brings the long-term goal of effective cooperation undeniably closer. The social interactions in all these episodes are characterised by an internal orientation. The images of reality that the district managers and their coalition partners construct together are very much focused upon themselves. However, an inclination to keep the outside world out cannot prevent that it sometimes enters the social interactions, tangibly and inevitably. In the seventh chapter I demonstrate how the contact between district manager and staff physician develops when, in the episode ‘Medical Blessing’, a client’s family participates in the social interactions and, moreover, threatens with media attention. How is the possibility of bureaucratic actions being made public dealt with? Temporarily, this outside world turns daily practice – the use of roles, the defining, and the forming of coalitions – upside-down. Basic concepts in the bureaucracy, such as equality before the law and carefulness, temporarily acquire a (moral) meaning that is opposite to the formal (juridical) meaning. The bureaucratic roles need to be abandoned briefly. And for the time being, during the (preparation for) the performance for the outside world, the authority of the district manager is an important factor; she ‘is’ in these social interactions actually the manager of the location. Moreover, as coalition partners, the district manager and the staff physician create a common enemy who binds them. The external pressure thus creates internal cohesion. In the closing chapter, I explicitly answer the central question of this research, how public managers relate to insurance physicians. I argue that they count themselves out, both literally and figuratively, with respect to these physicians. A paradox of transparency is that, in daily practice, the political call for making the medical insurance work transparent through figures mostly leads to a virtual reality that obscures the view of the concrete actions of (staff) insurance physicians. Moreover, in the power vacuum the district managers figuratively count themselves out. They try to avoid the insurance physicians. A paradox of this avoidance is that the physical absence of (staff) insurance physicians in the social interactions of the district managers actually has as a consequence that they are omnipresent, because they regularly are part of the underlying problems in the investigated social interactions, in particular in the cooperation problems. In my estimation, things will continue to revolve around the insurance physicians as long as mostly short-term goals are pursued in the social interactions of district managers and the long-term benefit of effective cooperation is neglected.

summary

interplay that inevitably generates dramas about content; an interplay within which people can become imprisoned in a role or may become part of group forces that appear to exceed individual responsibility. Here, the tragedy of the individual and the tragedy of the system coincide. First, I construct a drama of fragmentation. The interplay between, on the one side, the local dynamics and, on the other side, the context through and within which these dynamics develop, forms a driving force: the district managers are pushed upon the stage of the office, away from the concrete work behind the scenes. In this book, an organisation is considered as a temporary result of organising. In the researched locations, the formal selection bureaucracy can be regarded as two independent organisation processes, with a managerial ‘organisation’ and a social-medical ‘organisation’ as temporary outcomes. In this way a bureaucracy develops that does not sufficiently generate meaningful relations. Next I identify the drama of incident politics. In the UWV, incidents are not incidental. The political attention given to the domain of sick leave and worker disability gives rise to (disturbing) changes that determine the agenda of the selection bureaucracy. At the same time, vulnerable and crucial social-medical selection processes in the UWV themselves generate attention from politics and media. Moreover, the actions in the investigated social interactions have been partly adjusted to the experience that it is necessary to follow the facts. This experience, namely that causes for action lie outside themselves, can have as a consequence that people also place the responsibility for their behaviour outside themselves. These two bureaucratic dramas of fragmentation and incidental politics activate to a large extent the drama of uprootedness. Through an interplay between introverted practices and their context that keeps pushing and pulling, the (managerially organised) selection bureaucracy threatens to become estranged from the particularness of its primary process. This is problematic, considering that service provision is the base of both its right to existence and its power. Non-medicals who evade this social-medical ‘organisation’ or are avoided here, run the risk of becoming uprooted. They lose contact with the source and with important development opportunities of the selection bureaucracy. The images that I have created in this book provide a variety of starting points for more cooperation between public managers and insurance physicians. They lie, for example, in the formal organisational structure, in which there are two separate control channels with respect to the (staff) insurance physicians: a management channel and a staff channel. In the political debate, gains can be obtained from a strong awareness of one’s own contribution to (the unproductive effects of) the current bureaucratic dramas. For the district managers and insurance physicians themselves, the obligatory starting point of the dialogue is obvious, as a starting point for the creation of meaningful relations. This option, however, requires a change in the repertoire of actions of both the district managers and the (staff) insurance physicians. In short, the district managers need to step out from behind the figures, and the (staff) insurance physicians need to step down from their pedestals. A possibility for strengthening meaningful relations lies perhaps in joint processes of identification. Factors that enable shared identification among both players are, for instance, pride (we are doing it right), conviction of social relevance (we count), and joy (we like to do it). But joint recognition of the complexity of the work would already constitute an improvement.

This book is about the interplay between practical actions and the social structures that are created for and by those actions. Throughout it, a picture develops of a public domain with an

228

229