De veilige illusie van de beheersbaarheid

De veilige illusie van de beheersbaarheid Eddy West e rve ld e n M arc e l H e rt ogh

MAN A G EMEN T EN OR G A N IS ATI E VA N I N F R A S T R U C T U U R P R O J E C T E N

Infrastructuurprojecten komen regelmatig in het nieuws. De media berichten over uitloop, kostenoverschrijdingen en ontevreden belanghebbenden. Vaak schrijft men de teleurstellende resultaten toe aan een gebrek aan projectbeheersing. Maar is dit wel terecht? Zijn grote projecten op het gebied van infrastructuur voor mobiliteit eigenlijk wel beheersbaar? En wat is feitelijk de staat van het management van deze projecten? Dit artikel gaat in op deze vragen aan de hand van een onderzoek van zes grote Europese infrastructuurprojecten. Dit onderzoek biedt een perspectief op complexiteit en een aantal handreikingen om deze complexiteit in te managen. Deze studie laat zien dat er op managementgebied nog veel te verbeteren valt, ook al zal volledige beheersing van dit soort projecten vermoedelijk een illusie blijven. Dr. E. Westerveld is managing consultant Audits & Evaluaties bij AT Osborne. Prof. dr. ir. M.J.C.M Her-

Inleiding

togh is hoogleraar Infrastructure Design and Management aan de Technische Universiteit Delft en Managing Partner bij bureau Triple Bridge in Utrecht.

22

De mediaberichten regelmatig over teleurstellende resultaten van grote projecten die infrastructuur moeten realiseren. Niet zelden met grote politieke en ambtelijke consternatie als direct gevolg: ‘Hoe kan het dat we ondanks jarenlange ervaring nog steeds niet in staat zijn om deze projecten te beheersen?’ (TCI, 2004). Dat de resultaten teleurstellend zijn, wordt door diverse onderzoeken ondersteund. Zo deed – en doet – de Deense hoogleraar B. Flyvbjerg (2003, 2007) internationaal onderzoek naar kostenoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten. Uit zijn analyse blijkt onder meer: r Kostenoverschrijdingen van 50 tot 100% in reële termen komen veel voor, overschrijdingen boven de 100% zijn niet ongewoon. r De gemiddelde kostenoverschrijdingen bedragen gemiddeld 45% voor rail, 34% voor bruggen en tunnels en 20% voor wegen.

NUMMER 2 - MAART/APRIL 2013

DE VEILIGE ILLUSIE VAN DE BEHEERSBAARHEID

Ook de planningen van zulke projecten lopen vaak spaak. Tien jaar na de start van het Trans Europese Netwerk (TEN-T) maakte de Europese Unie in 2005, de balans op van de resultaten van 14 projecten. De heer Jacques Barrot, vicepresident, gaf hierbij het volgende commentaar (Europese Commissie, 2005): ‘After 10 years, however, it is clear that the results fall short of the overall ambitions. In 2003, barely one third of the network had been built. And only 3 of the 14 specific projects endorsed by the European Council at Essen in 1994 has been completed.’ Eddy We st e rve ld e n Marcel Hertogh

De tegenvallende resultaten zijn onbevredigend omdat de behoefte aan extra mobiliteit groot is. In 2005 werd de totale investering van de 30 priority projects and axes – een door de Europese Unie opgestelde lijst van met prioriteit te realiseren infrastructuurprojecten – geraamd op € 600 miljard. Ook in Nederland geven we jaarlijks vele miljoenen euro’s uit aan nieuwe infrastructuur. De ambities zijn enorm, maar we zijn vervolgens onvoldoende in staat om deze waar te maken. Men veronderstelt dat dit komt door een gebrek aan ‘beheersing’ van dit type projecten. Met dit vertrekpunt zijn wij omstreeks 2003 gestart met een promotieonderzoek (Hertogh en Westerveld, 2010). We lichten de resultaten van dit onderzoek in dit artikel toe. Eerst beschrijven we hiertoe de onderzoeksopzet, vervolgens de voornaamste bevindingen. We sluiten af met een paragraaf met conclusies.

1. Onderzoeksopzet De gebruikte methodologie is gebaseerd op de principes van grounded theory (Glaser en Straus, 1967). Vanuit empirische bevindingen is gezocht naar voor betrokkenen als betekenisvol ervaren concepten en termen die geschikt zijn om de empirie te beschrijven (sensitizing concepts). Het onderzoek is gestart met verkennende interviews om op zoek te gaan naar deze sensitizing concepts. Al snel bleek in de interviews dat de term ‘complexiteit’ als centraal thema naar boven kwam. De betrokken personen bij grote infrastructuurprojecten ervoeren complexiteit en het management daarvan als primaire redenen voor de moeizame implementatie en vaak teleurstellende resultaten. Dit leidde tot de volgende onderzoeksvragen: Hoe zijn de kenmerken van de complexiteit zichtbaar bij de implementatie van grote infrastructuurprojecten en hoe hanteren managers de complexiteit bij het implementatieproces? Het onderzoek is uitgevoerd via casestudies waarbij gebruik is gemaakt van deskresearch en interviews met betrokkenen van zowel projectorganisaties als 23



Eddy Westerve ld e n M arc e l H e rt ogh

andere stakeholderorganisaties. We kozen voor een casestudiebenadering omdat het onderzoeksobject, namelijk een projectorganisatie, niet los kan worden bestudeerd van zijn context (Biemans e.a., 1994; Yin 1989). Als onderzoekers traden wij op als reflective practitioners (Gummesson, 2000). We volgden een holistische benadering; we keken naar projectorganisaties binnen een bredere context, bijvoorbeeld door het netwerk van betrokken actoren erbij te halen (Verschuren, 1999). Om de onderzoekskwaliteit te bevorderen is er tijdens het onderzoek nauw samengewerkt met de praktijk. Participanten, zoals van de onderzochte projecten, hadden zitting in de adviesorganen die ons met raad en daad bijstonden. Het onderzoek heeft betrekking op zes cases, te weten: 1. Betuweroute: een 150 kilometer lange, vrijwel volledig nieuwe, spoorlijn specifiek bestemd voor goederenvervoer. 2. HSL-Zuid: een hogesnelheidslijn voor personenvervoer per spoor die Amsterdam verbindt met Brussel. 3. Rijksweg 73 Zuid: een nieuw aangelegde rijksweg in Limburg. 4. Gotthard: een nieuwe spoorlijn voor goederen en personen die de Alpen doorkruist ten zuiden van Zürich. 5. Lötschberg: een nieuwe spoorlijn voor goederen en personen die de Alpen doorkruist ten zuiden van Bern. 6. West Coast Mainline: een upgrade van een bestaande spoorlijn – lengte circa 650 kilometer – voor goederen- en personenvervoer in het Verenigd Koninkrijk. In het artikel verwijzen we hierna steeds naar deze zes cases. Alle interviews startten met de vraag: ‘Wat maakt dit project complex voor jou?’ Door vervolgens de antwoorden van de respondenten te clusteren, kwamen we binnen deze projecten tot te bestuderen subcases, zoals het dossier Tunnel Technische Installaties (TTI) binnen de Betuweroute. Van deze subcases zijn aparte beschrijvingen gemaakt waarin ook de ontwikkelingen zijn meegenomen per ronde van besluitvorming op het thema (zie Teisman, 2000). In totaal zijn er vanuit de 6 hoofdcases, 14 subcases onderzocht. Per subcase zijn we vervolgens per ronde in de analyse nagegaan waar de grootste complexiteit zich bevond, gebaseerd op de interviews en de beschrijvingen volgens het rondemodel. Vervolgens hebben we gekeken welke managementstrategieën de actoren hanteerden om met deze complexiteit om te gaan. In de volgende paragrafen presenteren we de resultaten van ons onderzoek. Eerst gaan we in op ‘complexiteit’ in relatie tot zowel de theoretische inbedding als de uitkomsten van onze cases. Daarna komen de managementtheorie en de -praktijk aan bod. Bij de beschouwing van het management bespreken we de vraag of, en in welke mate dit soort projecten, gezien hun complexiteit, beheersbaar zijn. 24



2. Complexiteit

Eddy We st e rve ld e n Marcel Hertogh

De laatste jaren is er in de managementliteratuur veel geschreven over complexiteit. We hebben uitgebreid literatuuronderzoek gedaan naar complexiteit. Er zijn vele mogelijke indelingen van complexiteit. Verschillende auteurs benoemen vergelijkbare onderscheidbare vormen van complexiteit hoewel de exacte definities verschillen (zie onder meer Stacey, 2001; Flood, 1999; Axelrod en Cohen, 1999). Bij het construeren van het theoretisch kader was het ons streven om een in de literatuur stevig verankerd kader te kiezen, dat ook geschikt is om de link te leggen met het management van grote infrastructuurprojecten. We troffen een kader dat goed paste bij het analyseren van de waargenomen en ervaren complexiteit bij infrastructuurprojecten (Whitty en Maylor, 2007). Dit kader onderscheidt twee verschillende soorten complexiteit: r Detailcomplexiteit (ingewikkeld): een systeem met vele componenten met vele onderlinge relaties. r Dynamische complexiteit (complex): een systeem met onvoorspelbare interactie, beperkt voorspelbare langetermijneffecten en emergente gebeurtenissen. Essentieel is dat elk van de twee vormen van complexiteit gebaseerd is op een ander perspectief op de realiteit (Stacey, 2001). D E TA I LCOMPL EXITEIT

Detailcomplexiteit is gebaseerd op de principes van een deterministisch perspectief dat uitgaat van causaliteit en rationaliteit (zie ook Teisman, 2005). In de literatuur duidt men detailcomplexiteit ook wel aan met de term ‘ingewikkeld’ (Whitty en Maylor, 2007). Detailcomplexiteit zagen we bij de onderzochte projecten onder meer terug in de kenmerken van: r het op te leveren infrastructuurproduct; r de te verrichten activiteiten om te komen tot dit product; r het netwerk van betrokken actoren bij de implementatie van het product. De HSL-Zuid kent talloze te realiseren objecten die sterk aan elkaar gerelateerd zijn. Samen vormen deze objecten de hogesnelheidslijn (product). Voor dit product moeten op gecoördineerde wijze diverse activiteiten worden ondernomen, zoals op het gebied van contractering, planologie en politieke besluitvorming in een netwerk van een zeer groot aantal actoren. Bij de West Coast Mainline waren er bijvoorbeeld meer dan 700 geïdentificeerde belanghebbende partijen, die allerlei relaties met elkaar hebben. Deze relaties zijn niet alleen formeel, maar kunnen ook informeel zijn, bijvoorbeeld via vriendschappelijke privérelaties. De detailcomplexiteit van grote infrastructuurprojecten is daarom enorm en zorgt voor grote uitdagingen in de implementatie van deze projecten. 25



D YNA M I SCHE COMPL EXITEIT


Dynamische complexiteit is gestoeld op een perspectief waarin men breekt met de tradities van causaliteit en rationaliteit. Systemen ziet men hierin als onkenbaar en oncontroleerbaar. In ons onderzoek troffen we bij de bestudeerde projecten verschillende vormen van deze dynamische complexiteit aan. Als gevolg van de dynamische complexiteit constateerden we daarnaast dat projecten zich in de tijd ontwikkelen, zonder een duidelijk sturend mechanisme. Juist deze dynamische complexiteit bleek, meer nog dan detailcomplexiteit, dominant in het verloop van deze projecten. Om die reden zullen we hier iets dieper op ingaan. Volgens ons onderzoek uit dynamische complexiteit bij infrastructuurprojecten zich in vier kenmerken: 1. kleine oorzaken kunnen grote gevolgen hebben; 2. startcondities zijn essentieel; 3. voorkeuren kunnen wisselen; 4. verandering door ontevredenheid. Deze indeling in vier uitingen van dynamische complexiteit volgt uit het samenbrengen van theorie en praktijk. Vooral de eerste twee zijn duidelijk en herkenbaar benoemd in de literatuur. De laatste twee zijn weliswaar deels herkenbaar in de literatuur, maar zijn specifieke invullingen op basis van ons onderzoek. We zullen elk van de vier uitingen van dynamische complexiteit kort illustreren. Kleine oorzaken Ogenschijnlijke details kunnen van doorslaggevend belang blijken te zijn (zie ook Flood, 1999 en March, 1994). In Zwitserland worden grote beslissingen, zoals de aanleg van grote infrastructuurprojecten, via een referendum besloten. Dat betekent dat ook de kantons (‘districten’) moeten instemmen. Eigenlijk zou de aanleg van één vervoersas – of Gotthard ofwel Lötschberg – logistiek gezien voldoende zijn, maar de kantons zouden alleen instemmen met een voorstel voor de aanleg van beide assen en niet indien er slechts een van beide werd voorgesteld. Kortom: vanwege de opbouw van het Zwitserse besluitvormingsproces wordt momenteel zowel de Gotthardtunnel als de Lötschbergtunnel aangelegd. Startcondities Startcondities kunnen zeer bepalend zijn voor het verloop van projecten (zie ook Bais, 2005). Bij de HSL-Zuid stonden de uitgangspunten vast vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw: een nieuw spoor, verbinding met Amsterdam en 300 kilometer per uur als richtsnelheid. Zowel de ambtelijk opdrachtgever, de projectorganisatie binnen het ministerie als ook de politiek verantwoordelijke ministers hielden aan deze uitgangspunten vast gedurende de looptijd van het project, terwijl bij elk van deze uitgangspunten 26



vraagtekens geplaatst konden worden. Is het werkelijk nodig om in Nederland per se 300 kilometer per uur te rijden terwijl de afstanden tussen de stations betrekkelijk klein zijn? Heeft een nieuw spoor van Rotterdam naar Amsterdam wel echt een meerwaarde? Ondanks deze vragen zijn de oorspronkelijke uitgangspunten fier overeind gebleven. Blijkbaar wijken projectorganisaties en hun politiek opdrachtgevers liever niet af van de eerder ingeslagen weg. Dit valt ook wel te begrijpen: elke majeure wijziging kost het project opnieuw tijd en geld, aangezien naast het ontwerp vaak ook het planologisch besluit aanpassing behoeft.

Tabel 1.

Stakeholder

Begin

Na afloop

Argumentatie

Ontwikkeling van voor-

Ministerie

Brug

Brug

Overkill

keuren bij het Panner-

Project organisatie

Brug

Tunnel

Duurzaamheid

Provincie

Tunnel

Brug

A15

Welstand

-

Brug

Landmark

Bewoners

Tunnel

Tunnel?

Milieu-impact

densch Kanaal (Betuweroute)


Voorkeuren Een derde interessante uiting van dynamische complexiteit is de ontwikkeling van voorkeuren, bijvoorbeeld wat betreft de gewenste uitkomst van een project. In ons onderzoek troffen we dit aan bij de casus ‘Pannerdensch kanaal’ binnen het project Betuweroute. Het ging hier om de voorkeur van de betrokken partijen voor de aanleg van een brug of een tunnel bij het kruisen van het Pannerdensch Kanaal. In tabel 1 zijn de voorkeuren voor en na besluitvorming aangeven – uiteindelijk werd er na de oorspronkelijke voorkeur voor een brug, een tunnel aangelegd.

Uit de tabel valt op te maken dat de voorkeuren van partijen achteraf wezenlijk verschillen dan vooraf. De provincie wilde een tunnel en droeg daar zelfs financieel aan bij. De tunnel kwam er, maar vormt nu een financieel struikelblok voor het doortrekken van de A15 – iets dat de provincie graag wil. Een brug was voor de provincie uiteindelijk dus mogelijk een betere keuze geweest. Zelfs de bewoners twijfelen nu de tunnel eenmaal in gebruik is. Uit de tunnel komt namelijk behoorlijk veel lawaai, dus was mogelijk een brug een betere oplossing geweest. Het voorbeeld toont aan dat de voorkeur van betrokkenen niet statisch is. Dit betekent in bredere zin dat elke vorm van consensus slechts als een momentopname dient te worden beschouwd: zodra de voorkeuren van partijen veranderen, start vaak een nieuw proces van onderhandeling. Dit dynamische proces van in rondes onderhandelen en heronderhandelen tussen partijen is kenmerkend voor grote infrastructuurprojecten (Teisman, 2000). Ontevredenheid Een vierde kenmerkend element van dynamische complexiteit is dat verandering in de bestudeerde projecten vrijwel altijd ontstaat als gevolg van een 27




hoge mate van ontevredenheid bij een van de betrokken actoren (zie ook Pauly, 2001). Zo kan een externe gebeurtenis – bijvoorbeeld een tunnelramp in Zwitserland – leiden tot ontevredenheid van de brandweer over het veiligheidsniveau van de tunnels bij een Nederlands project. Deze ontevredenheid kan een proces in gang zetten dat leidt tot grote wijzigingen in de toegepaste tunneltechnische installaties en als gevolg hiervan meerkosten voor het project. Typerend voor zo’n proces is dat het meestal niet gaat om het ‘grijpen van kansen’, maar om het ‘acteren op basis van ontevredenheid’. Blijkbaar laten problemen zich in dit soort projecten sterker voelen dan de kansen, zoals in het volgende citaat is verwoord: ‘In order to get a main investment boost for the maintenance of infrastructure in the United States I think we unfortunately need another major disaster to happen first.’ (Dana Levenson, managing director of the Royal Bank of Scotland’s North American Infrastructure and Advisory Business, Transfin Conference in Barcelona, 2008) De dynamische complexiteit, met haar vier kenmerken, heeft grote gevolgen voor het management van grote infrastructuurprojecten. Het onderzoek toont namelijk aan dat wijzigingen als gevolg van de wisselende voorkeuren van betrokkenen gedurende de looptijd van een project onvermijdelijk zijn. Volledige beheersing nastreven is derhalve ongewenst, want dat gaat uit van een volledig statische scope die vooraf kenbaar is. Zo’n statische scope is ongewenst omdat deze niet op duurzame wijze aansluit bij de wensen van de betrokken actoren, terwijl het daar juist bij zo’n groot project om gaat. Het laat zich vergelijken met het bestellen van een auto. Als consument zult u niet tevreden zijn met een auto die wel voldoet aan uw eisen van pakweg 15 jaar (de gemiddelde looptijd van dit soort projecten) geleden, maar niet aan uw huidige eisen. Ons onderzoek laat zien dat de aangetroffen dynamische complexiteit conflicteert met de op dat moment dominante percepties van projectmanagers, ambtelijke en bestuurlijke opdrachtgevers. Men gaat er graag vanuit dat een groot project lineair van a naar b gaat. Dat is een prettige of ‘veilige’ gedachte. Verstoringen worden binnen dit denkkader in veel gevallen als verwijtbare managementfouten betiteld. Uit het onderzoek blijkt echter dat deze verstoringen vaak niet te voorzien zijn en buiten de invloedssfeer van projectmanagers liggen. Kortom: de gewenste, volledige beheersing van dit soort projecten blijkt in de praktijk een illusie. De volgende vraag is: hoe kunnen projectmanagers en opdrachtgevers deze complexiteit toch hanteerbaar maken. Daarvoor zijn we op zoek gegaan naar passende managementbenaderingen.

28



3. Management Figuur 1. Vier soorten

Hoog

managementstrategieën

B. Systems management (Control)

D. Dynamisch management

A. Inhoudelijke & Besloten aanpak

C. Interactive management

Detailcomplexiteit

Laag

Dynamische complexiteit


Laag

Hoog

Om de verbinding te maken tussen de waargenomen complexiteit en het management van grote infrastructuurprojecten, hebben we de volgende matrix ontwikkeld (figuur 1). Figuur 1 onderscheidt vier soorten managementstrategieën. Op hoofdlijnen zijn dat de strategieën gericht op control (in de figuur aangeduid met Systems management, vooral geschikt voor het management van detailcomplexiteit) en op interaction (Interactive management, vooral geschikt voor het management van dynamische complexiteit). De ‘inhoudelijke en besloten aanpak’ is door ons gedefinieerd als het afwezig zijn van strategieën gericht op control en op interaction. Dynamisch management omvat het in combinatie en harmonie toepassen van de strategieën gericht op control én interaction. In ons onderzoek bekeken we voor elk van de 14 subcases, per ronde, welke van de vier strategieën de betrokken actoren hanteerden. Elk van de 14 subcases kent zowel een hoge mate van detail- als dynamische complexiteit. Per geval is gekeken naar de mate van succes die werd geboekt door een bepaalde strategie te volgen. Daarbij hebben we de ‘mate van succes’ beschouwd in harde termen (binnen planning, binnen budget, conform scope) en in zachte termen (mate van waardering door de betrokkenen). Elk van deze strategieën, hun theoretische achtergronden en hun mate van succes in het management van complexiteit, lichten we in deze paragraaf toe. Hierbij gebruiken we de mate van succes als basis voor de volgorde: we beginnen met de minst succesvolle strategie (inhoudelijke en besloten aanpak) en eindigen met de meest succesvolle strategie (dynamisch management). Onze analyse laat zien dat de meest gevolgde aanpak in de subcases die van de ‘inhoudelijke en besloten aanpak is’. De inhoudelijke en besloten aanpak kenmerkt zich door geslotenheid en opportunisme vanuit de projectorganisatie 29



zonder veel oog te hebben voor de principes van projectbeheersing of interactie met andere betrokken partijen. Hierbij zoekt men vaak snel een technische oplossing voor een probleem. Dat deze aanpak het meest voorkwam is opvallend, aangezien de aanpak zich juist lijkt te lenen voor een situatie met een lage detail en lage dynamische complexiteit (zie figuur 1). Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze aanpak in vrijwel alle situaties leidt tot teleurstellende resultaten, zowel in harde resultaten (tijd/geld) als in waardering van de betrokkenen.


De ‘inhoudelijk en besloten aanpak’ kent geen diepere wetenschappelijke verankering. Wat ook niet vreemd is, omdat het feitelijk gaat om het afwezig zijn van een vorm van managementstrategie. In eerste aanzicht heeft de aanpak wel iets weg van de door Lindblom (1959) beschreven aanpak van ‘Muddling through’. Maar hoewel de aanpak van Lindblom zich net als de inhoudelijke en besloten benadering kenmerkt door opportunisme, is deze wel doelgericht. Door incrementele stappen te zetten in nauwe samenspraak met de omgeving wordt er voortgang geboekt. Deze nadruk op het onderhandelingsproces met de omgeving is echter bij de inhoudelijke en besloten aanpak geheel afwezig: kenmerkend voor de aanpak is juist het gebrek aan interactie met de omgeving. Een voorbeeld van de inhoudelijke en besloten benadering vonden wij bij het project Gotthard. De ingang van de noordzijde van de tunnel bevindt zich in het kanton Uri. Dit kanton is zeer bergachtig en als gevolg hiervan leeft een groot deel van de in het kanton woonachtige mensen in het dal waarin de Gotthardtunnel uitkomt. Aanvankelijk koos de projectorganisatie Alp Transit Gotthard voor een aanpak waarin gezamenlijk met het kanton een alternatief werd ontwikkeld om het dal te doorkruisen. Dit plan bevatte diverse mitigerende maatregelen, zoals een verdiepte ligging van de baan. Bij nadere bestudering vond de opdrachtgever, het ministerie van Transport, dit echter een te prijzige oplossing en werd de projectorganisatie gevraagd een basisalternatief te ontwikkelen. Op dat moment ontstond de inhoudelijke en besloten aanpak: er vond geen interactie meer plaats en de focus verschoof naar het geïsoleerd ontwerpen van een oplossing voor het probleem. Het basisalternatief, dat veel goedkoper was maar ook vrijwel geen mitigerende maatregelen bevatte, stuitte op grote weerstand van de lokale bevolking. Dit ging zelfs zover dat de bewoners protestacties startten waarbij gepleit werd voor uitbouw van de Gotthard in de berg. In dat geval zou het spoor het dal niet meer doorkruisen, maar langer doorlopen in de berg. De weerstand leidde tot jarenlange vertraging van het project doordat het planologisch proces sterk gefrustreerd werd. Uiteindelijk waren projectorganisatie en ministerie genoodzaakt hun aanpak en oplossing aan te passen. Na een nieuwe ronde van interactie werd uiteindelijk een dalalternatief ontwikkeld dat diverse mitigerende maatregelen bevatte. Daarnaast werd alvast een afslag in de berg aangebracht vooruitlopend op toekomstige uitbouw in de berg. Uit de analyse van de subcases bleek dat de inhoudelijke en besloten benadering onder meer veroorzaakt werd door: 30



r Een gebrek aan managementaandacht en daarmee lage prioriteit binnen de projectorganisatie. r Een expert als projectleider met alleen maar oog voor de inhoud. r Cultuurverschillen met betrokkenen waardoor interactie wordt bemoeilijkt. r Interne focus door een gebrek aan variatie binnen het projectteam.


Zoals eerder gezegd levert ‘de inhoudelijke en besloten aanpak’ teleurstellende resultaten in het management van complexiteit. In de meeste gevallen troffen we bij onze subcases dan ook aan dat deze aanpak als gevolg van deze teleurstellende resultaten en ontevredenheid werd vervangen door een meer passende benadering. Hierbij troffen we twee soorten strategieën aan die in de praktijk wel succesvol kunnen zijn in het management van complexiteit: r systems management: strategieën gericht op control; r interactive management: strategieën gericht op interaction. Deze indeling in strategieën sluit aan bij indelingen die in de literatuur worden gehanteerd. Bijvoorbeeld de tweedeling ‘projectsturing’ (vergelijkbaar met Control) en ‘processturing’ (vergelijkbaar met Interaction), zoals deze wordt beschreven door Ten Heuvelhof en De Bruijn (2008). Het in harmonie toepassen van de combinatie van deze twee benaderingen (Control & Interaction) hebben wij vervolgens ‘dynamisch management’ genoemd. Om de detail- èn de dynamische complexiteit te kunnen managen, bleek een aanpak van dynamisch management het meest succesvol. Tabel 2 laat het onderscheid tussen control en interaction zien. Tabel 2.

Strategie

Systems management (control)

Symbool

Theorie

t 1SPKFDUNBOBHFNFOU t 0SHBOJTBUJFPOUXFSQ

Voor

%FUBJMDPNQMFYJUFJU

%ZOBNJTDIFDPNQMFYJUFJU

Strategieën

%FDPNQPTJUJF t 1MBOOJOH t 1SPEVDUXFSL t 0SHBOJTBUJF #FIFFSTJOHWBO t 1MBOOJOH t ,PTUFO t 4DPQF t 3JTJDPT

7FSCJOEFO 7FSCSFEFO ,PSUFUFSNJKOHFCSVJLFO t &WBMVBUJF t 4FMFDUJF 7BSJBUJF t 4USBUFHJF t 0QMPTTJOHFO t $PNQFUFOUJFT

Dynamisch management: control en

Interactive management (interaction)

interaction

t 1SPDFTNBOBHFNFOU t $PNQMFYJUFJUNBOBHFNFOU

De strategieën gericht op control en interaction en de verbinding leggen naar dynamisch management werken we uit en illustreren we met een aantal voorbeelden. 31



De strategieën van control zijn vooral gericht op het management van de detailcomplexiteit. De benadering vindt zijn oorsprong in de theorie van het organisatieontwerp (o.a. Robbins, 2001 en Strikwerda, 2000) en in die van het Systems management (Turner, 1997). De theorie van het systems management wordt ook wel als de basis van projectmanagement gezien (Morris, 1994). De hoofdstrategieën zijn gericht op control, ofwel beheersing. In de literatuur zien we deze benadering ook terug bij (minder wetenschappelijk gevalideerde) beschrijvingen van projectmanagement methodieken als Prince 2, PM BOK en de IPMA competence baseline. Eddy Westerve ld e n M arc e l H e rt ogh

Binnen deze methodieken wordt de complexiteit benaderd via decompositie. De te verrichten werkzaamheden worden opgedeeld in hapklare brokken met elk een aparte organisatie en planning. Vervolgens worden deze delen afzonderlijk gemanaged en beheerst op het gebied van kosten, planning, scope en risico’s. Ons onderzoek toont aan dat deze benadering zich uitstekend leent voor het management van de eerder genoemde ‘statische’ detailcomplexiteit. Door de detailcomplexiteit te reduceren wordt het project uitvoerbaar gemaakt en is het mogelijk om voortgang te boeken richting het op te leveren resultaat. De aanpak gericht op control sluit echter minder goed aan bij het managen van dynamische complexiteit. Sterker nog: een aanpak die te veel gericht is op control blijkt contraproductief te werken in een context met een hoge dynamische complexiteit. Control betekent namelijk veelal vasthouden aan het bestaande en weinig oog hebben voor ontwikkelingen in de directe omgeving. De controlaanpak is gebaseerd op het zoveel mogelijk beperken van wijzigingen, terwijl we eerder constateerden dat projecten gedurende hun looptijd – of ze willen of niet – zich dienen aan te passen aan de zich ontwikkelende voorkeuren van de stakeholders. De strategieën van interactie vinden hun oorsprong in de theorie van het procesmanagement en die van het complexiteitsmanagement. In de bestuurskundige procesmanagementtheorie – die overigens voor een groot gedeelte Nederlandstalig is – wordt sterk aandacht besteed aan de interactie met de betrokken stakeholders (De Bruyn e.a., 1998). Juist deze interactieve aanpak is nuttig in een situatie van hoge dynamische complexiteit. Door gezamenlijk besluitvormingsprocessen te doorlopen, worden gedragen oplossingen gecreeerd en de meerwaarde van het project geborgd. Bijbehorende strategieën zijn het ‘verbinden’ van belangen van individuele stakeholders en het ‘verbreden’ van de scope, zodat meerdere belanghebbenden kunnen profiteren van het te realiseren project. De theorie op het gebied van complexiteitsmanagement voegt hier strategieën aan toe die gericht zijn op flexibiliteit. Juist deze flexibiliteit is noodzakelijk bij dynamische complexiteit. Bijbehorende strategieën zijn het gebruik maken van korte termijn voorspelbaarheid door veelvuldig te evalueren en bij te stellen en door succesvolle handelingswijze te gebruiken in andere situaties (‘selectie’). Daarnaast kunnen projectorganisaties variatie inbouwen in benaderingen, competenties van medewerkers en technische op32



lossingen. Variatie kan helpen om tijdig in te spelen op veranderingen en hier op accurate wijze mee om te gaan.


Zowel de strategieën van control als interactie blijken in de praktijk een meerwaarde te hebben bij het management van complexiteit. Dit zowel in termen van harde projectresultaten (tijd, geld) als in termen van waardering van betrokkenen. Beide aanpakken vullen elkaar hierbij aan: control is geschikt voor het management van detailcomplexiteit, terwijl interactie geschikt is voor het omgaan met dynamische complexiteit. Beide aanpakken moeten gezamenlijk in harmonie worden toegepast (zie ook Van Twist, 2003). De toepassing van beide strategieën gezamenlijk is in de literatuur nog geen gemeengoed, er zijn volgens ons nog geen uitgewerkte theoretische concepten bekend. We hebben er voor gekozen om het combineren van strategieën aan te duiden met ‘dynamisch management’. Het toepassen van dynamisch management is in de praktijk niet eenvoudig: de aanpakken staan soms op gespannen voet met elkaar. Soms moet een projectorganisatie vasthouden aan de bestaande scope (control) en soms zal deze in overleg met betrokkenen moeten worden aangepast (interactie). Voor de mix van beide strategieën in de praktijk blijkt op basis van het onderzoek geen receptuur voorhanden. Per geval moet bekeken worden wat gezien de doelen en context van het specifieke project het best passend is. De casus West Coast Mainline in Groot-Brittannië laat zien hoe dynamisch management een project verder kan helpen. Het project betrof de upgrade van een bestaande spoorlijn bestemd voor goederen en personenvervoer met een totale investeringssom van over de zes miljard pond. Het project is in drie fasen in te delen. Tijdens de eerste fase was de overheid verantwoordelijk en bestond er weinig voortvarendheid. Het project kwam in die fase nauwelijks van de grond. Daarna volgde privatisering en werd een private partij, Railtrack, verantwoordelijk voor de uitvoering van het project. Railtrack ging echter failliet, waardoor het project een derde fase inging: nu met een mix van publieke en private partijen. Die combinatie maakte de aanpak van dynamisch management mogelijk. De projectorganisatie, de Strategic Rail Authority, besteedde veel aandacht aan de beheersing van planning, kosten, scope en risico’s. Maar gebruikte hiernaast interactieve strategieën, bijvoorbeeld door een apart comité op te richten voor lokale belanghebbenden en door de vervoerders veel nadrukkelijker bij het project te betrekken. Hierdoor werd de scope compleet gereviseerd, met als resultaat lagere investeringen en hogere opbrengsten (Teisman, 2009).

4. Conclusie De complexiteit van grote infrastructuurprojecten is enorm en dient door de betrokkenen in de volle breedte te worden onderkend. De complexiteit is zowel zichtbaar in de detailcomplexiteit als in de dynamische complexiteit. Vooral 33



deze dynamische complexiteit maakt dat projecten vaak een grillig verloop hebben en dus (deels) onbeheersbaar zijn. Volledige beheersing van dit soort projecten blijkt een illusie. Volledige beheersing achten wij niet wenselijk, omdat dit zou impliceren dat verandering in dit soort projecten ongewenst is. Juist verandering biedt vaak kansen om de meerwaarde van het project voor de betrokkenen te verhogen of te borgen. Een volwassen managementbenadering van dit soort projecten dient in onze ogen te bestaan uit strategieën gebaseerd op ‘control’ én ‘interactie’. Zo kan worden geborgd dat het project beheerst wordt waar dit mogelijk is, en ruimte behoudt voor interactie als dit noodzakelijk is. Eddy Westerve ld e n M arc e l H e rt ogh

Voor het succesvol managen van grote infrastructuurprojecten raden wij projectmanagers en andere betrokkenen aan om: r zich bewust te zijn waar de complexiteit van hun project zich bevindt; r inzicht te hebben in de strategieën van control en interactie; r deze strategieën in de praktijk te kunnen combineren; r met oog voor de unieke context en doelen van het project. Uit onze studie blijkt dat er in het management van grote infrastructuurprojecten nog veel te verbeteren valt: de inhoudelijke en besloten aanpak vormde de meest aangetroffen managementstrategie. En juist deze strategie blijkt zeer teleurstellende resultaten op te leveren. De uitdaging is voor projectmanagers en andere betrokkenen in deze projecten om dit te veranderen.

Literatuur

34

Axelrod, R., en M.D. Cohen – Complexity in organisations. – Amsterdam : Pearson Education, 2000 Bais, S. – De natuurwetten, Iconen van onze kennis. – Amsterdam : Salomé, 2005 Biemans, W.G., en J. van der Meer-Kooistra – Case research voor bedrijfskundig onderzoek 1. – In: Bedrijfskunde, jaargang 66 (1994a) 1, p. 51-56 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof, en R.J. in ’t Veld – Procesmanagement. Den Haag : Academic Service, 1998 Bruijn, J.A. de, en E.F. ten Heuvelhof – Management in Networks. On MultiActor Decision Making. – Londen : Routledge, 2008 European Commission – Trans-European Transport Network, TEN-T priority axes, projects. – European Commission, 2005 Flood, R.L. – Rethinking The Fifth Discipline. – Londen : Routledge, 1999 Flyvbjerg, B., Bruzelius, N., en W. Rothengatter – Megaprojects, Risk: An Anatomy of Ambition. – Cambridge : Cambridge University Press, 2003 Flyvbjerg, B. – Truth, Lies About Megaprojects. – Faculty of Technology, Policy, Management. – Delft : Delft University of Technology, 2007 Glaser, B.G., en A.L. Strauss – The discovery of grounded theory. – Chicago : Aldine, 1967 Gummesson, E. – Qualitative Methods In Management Research. – Londen : Sage, 2000




Hertogh, M.J.C.M., en E. Westerveld – Playing with complexity – management and organisation of large infrastructure projects. – Rotterdam : Erasmus University Rotterdam, AT Osborne, 2010 Hertogh, M.J.C.M., S.K. Baker, P.L. Staal, en E. Westerveld – Managing Large Infrastructure Projects. – Netlipse, 2008 Lindblom, C.E. – The Science Of Muddling Through. – In: Public Administration (1959) Vol. 19, p. 79-88 March, J.G. – A primer on decision-making: how decisions happen. – New York : Free Press, 1994 Morris, P.W.G. – The management of projects. – Londen : Thomas Telford, 1994 Pauly, M. – An introduction to Game Logic, Proceedings of the Seventh CSLI. – Workshop on Logic, Language, Computation A Modal Logic for Coalitional Power in Games, 2001 Robbins, S.P. – Organisational behaviour. – New York : McGraw-Hill, edition 9, 2001 Stacey, R.D. – Managing the unknowable: Strategic boundaries between order, chaos in organisations. – San Francisco : Jossey Bass, 1992 Strikwerda, J. – Het ontwerpen van een organisatie. De concernstructuur. – Amsterdam : Pearson Education Uitgeverij, 2000 TCI, Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten – Onderzoek naar infrastructuurprojecten. – Den Haag : Sdu Uitgevers, 2004 Teisman, G.R. – Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. – Den Haag : VUGA, 1992 Teisman, G.R. – Models For Research into Decision-Making Processes: On Phases, Streams, Decision-Making Rounds. – In: Public Administration, Volume 78 (2000) 4, p. 937-956 Teisman, G.R., A. van Buuren, en L.M. Gerrits – Managing Complex Governance Systems. – Londen : Routledge, 2009 Turner, J.R. – The Handbook of Project-Based Management. – New York : McGraw-Hill, 1997 Twist, M.J.W. van, E.F. ten Heuvelhof, N. Kastelein, en M.J.C.M. Hertogh – N201, Van een eenvoudige wegomlegging tot bestuurlijke gordiaanse knoop. – Connekt Kenniscompetentie 3, 2003 Verschuren, P.J.M, en H. Doorewaard – Het ontwerpen van een onderzoek. – Utrecht : Lemma, 3e druk, 2000 Whitty, S., en H. Maylor – Then came complex project management. – In: Project management essential reality for business, government. – Proceedings of the 21st IPMA world congress. – Cracow, 2007 Yin, R.K. – Case study research: Design and methods. – Newbury Park : Sage, 1989.

35

De veilige illusie van de beheersbaarheid

Recommend Documents