De transactiestaat heeft de toekomst Vorm taakorganisaties om tot missiegebonden ondernemingen Maak naast de traditionele, hiërarchische staat ruimte voor een transactie staat. Zo combineer je de sterke kanten van de markt en van de overheid. Dat bepleit Dik Wolfson, die vaststelt dat er meer aandacht is voor doelstellingen op het gebied van maatschappelijk ondernemen, dan voor de ‘platvloerse’ kwesties van de uitvoering, én de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Wolfson ziet grote mogelijkheden voor een model waarbij taakorganisaties, of ze nu publiek of privaat zijn, omgevormd worden tot missiegebonden ondernemingen. Een gedurfd idee voor het verkiezingsprogramma.
dik wolfson
46
Waarom neemt het vertrouwen in de politiek af? De trage aanpassing van de bestuursstijl aan veranderende omstandigheden speelt daarbij mijns inziens een belangrijke rol. Mensen zijn losgeraakt van oude verbanden; ze zijn geëmancipeerd, hoger opgeleid dan vroeger en ze zien op tv, het internet en op straat de hele wereld langskomen. In die wirwar zoeken ze een identiteit, een leefstijl en een overlevingsstrategie. Dat ondermijnt de categorisering in doelgroepen Over de auteur Dik Wolfson was werkzaam bij het imf en het ministerie van Financiën en lid van de ser, de wrr en de Eerste Kamer Noten zie pagina 51
waar een bureaucratische hiërarchie nog mee werkt. Verschillen binnen categorieën worden allengs groter dan die daartussen, met verstrekkende gevolgen voor de trefzekerheid van het openbaar bestuur. Hoe ga je om met de zorgplicht in een lat-relatie? Is een alleenwerkende ict-miljonair nog wel een kleine zelfstandige? Is Máxima al ingeburgerd? Mensen en hun verschillende omstandigheden vragen om maatwerk, maar de overheid moet nog leren daarmee om te gaan. Wat ze doet, sluit onvoldoende aan op waar mensen mee zitten, en dat komt het vertrouwen in de overheid niet ten goede. Intermenselijke relaties steunen op de verwachting van wederkerigheid, als bindend
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 46
12-05-2006 16:20:28
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst mechanisme. Zakelijk zijn we elkaars opdrachtgever en opdrachtnemer. In de persoonlijke sfeer spelen vriendschaps- en liefdesrelaties. Wederkerigheid ordent ons leven. Binding verlaagt transactiekosten ¬ de kosten om tot zaken te komen ¬ steunt op onderlinge rekenschap en legt een bodem van vertrouwen in de relationele sfeer. Wederkerigheid vormt sociaal kapitaal; een aspect dat de politiek heeft verwaarloosd. Binding is verschraald tot eenzijdige aansturing. Het burgerschap staat op de tocht, zowel in de relatie met de overheid als in die met maatschappelijke organisaties. De zuilen zijn omgevallen zonder dat daarvoor andere bindingen met de publieke zaak in de plaats kwamen. De verzuilde publieke omroep, het laatste icoon van vroeger, is zélf een soap geworden, en de civil society is niet meer zo civil als de romantici geloven: het ‘middenveld’ is niet meer van de mensen maar van de managers, en van bovenaf gebureaucratiseerd. Dat is zorgelijk, want juist daar zal het maatschappelijk ondernemen wortel moeten schieten. behoefte aan transactie Bestuurlijke vernieuwing zonder een concreet plan van actie blijft steken in tegeltjeswijsheden. Ik pleit voor een overheid die de bindende kracht van wederkerigheid zoveel mogelijk teruglegt op het individuele vlak. Ordenende functies ¬ rechts houden in het verkeer ¬ moet je natuurlijk van bovenaf blijven regelen, en ook de brandweer kan maar beter meteen spuiten en niet eerst overleggen. Voor het overige vernietigt een eenzijdige aansturing de motivatie van mensen (Le Grand, 2003), en daar moeten we nu eens mee ophouden. Dat is de grondgedachte. Mijn voorstel is om de sterke punten van overheid en markt wat vaker te combineren in transactie, in de betekenis van wederkerigheid, binding en rekenschap. Maak naast de traditionele, hiërarchische staat ruimte voor een transactiestaat, die het sterke punt van de overheid, de publieke voorzieningen, bij wet blijft borgen, maar de toegang daartoe afhankelijk stelt van
geïndividualiseerde tegenprestaties. Dat levert een rechtstreekse confrontatie van rechten en plichten op die vragers én aanbieders dwingt het achterste van hun tong te laten zien in revealed preference ¬ het sterke punt van de markt. Die combinatie beperkt strategisch gedrag, bureaupolitiek gedoe en andere vormen van kattenkwaad, maakt de overheid responsief en herstelt het onderling vertrouwen. In die transactiestaat
Transactie brengt mensen bijeen die er vanuit verschillende waarde-oriëntaties met elkaar uit moeten zien te komen wordt bij afspraken over inspanningen rekening gehouden met verschillen in kennen en kunnen, maar verspeelt wie zonder reden in gebreke blijft, zijn recht. Een zo georganiseerde overheid houdt ¬ omgekeerd ¬ ook overheden en andere ‘bazen’ (werkgevers, cafébazen uit Volendam) aan hun plichten. Dat kan in twee richtingen worden georganiseerd: verticaal in de relatie tussen overheid en burger, en horizontaal met wederzijdse inspanningsverplichtingen tussen overheidsdiensten onderling en tussen overheden, de civil society en de marktsector. Zo breek je de bureaucratie open door het publieke speelveld te verbreden met private uitvoerders die onderling concurreren om de gunst van de burger. Transactie brengt mensen bijeen die er vanuit verschillende waardeoriëntaties met elkaar uit moeten zien te komen: politici, ambtenaren en professionals in de private sector, managers, belangenbehartigers en burgers. Zeker, dat kost wel wat, maar de prijs-kwaliteitsverhouding van overheidsprestaties verbetert. Waar het om gaat is dat transactie in haar verschillende vormen, als toetsbare individuele afspraak, convenant, concessie of als de ¬ later te behandelen ¬ missiegebonden onderneming, vaak een be-
47
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 47
12-05-2006 16:20:28
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst tere oplossing is dan regelgeving. Regelgeving doorkruist voorkeuren; transactie stemt conflicterende wensen en waardeoriëntaties op elkaar af. Er komt ruimte voor professionele vaardigheden, initiatief en innovatie. De overheid kan de regie herwinnen door verantwoordelijkheden en bevoegdheden ondubbelzinnig toe te delen. Uiteraard zullen politieke stromingen verschillen in hun wensen, afhankelijk van de achterban die zij willen bedienen. Dat heet dan democratie. Het gaat mij hier om de vormgeving, als voorwaarde om die democratie te laten functioneren. ondernemingen en taakorganisaties
48
De verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden legt een belangrijk aspect van het maatschappelijk ondernemen bloot dat tot dusver onderbelicht is gebleven: het onderscheid tussen ondernemingen in de marktsector en publieke of private taakorganisaties. Ondernemingen, ‘maatschappelijk’ of niet, overleven uiteindelijk op winstgevendheid. De overheid helpt daarbij door cao’s verbindend te verklaren of stelt randvoorwaarden, zoals het verbod op de verkoop van alcohol in tankstations, maar heeft in onze gemengde orde geen jurisdictie inzake de core business van een legitieme zaak die zijn eigen broek ophoudt. Natuurlijk kunnen bedrijven onderling, of met de overheid, aanvullende afspraken maken over een zorgvuldig milieubeheer, stages voor schoolverlaters en ander politiek gewenst gedrag, maar slechts zover als nodig is om regelgeving te voorkomen en de goede reputatie bij de klant te behouden. Verdere stappen leiden tot gedoe met de aandeelhouders. Daar vinden campagnes voor People, Planet, Profit en andere maatschappelijke doelstellingen hun grenzen, in de markt. Wie meer wil, moet daar nieuwe organisatievormen voor vinden. Voor taakorganisaties gelden andere voorwaarden. Taakorganisaties zijn instellingen met een uit publieke middelen bekostigde maatschappelijke missie, zoals onderwijs- en zorginstellingen, openbaar vervoer en woningcorporaties. Die moeten rekenschap afleggen
over het gebruik van die middelen. Corporaties horen overigens in dit rijtje thuis omdat ze belastingfaciliteiten genieten en omdat 1 miljoen van hun 2,4 miljoen huurders een deel van hun huur betalen uit huursubsidie. In de transactiestaat stelt de wet de kaders waarbinnen publieke of private taakorganisaties functioneren. Die mandateren, op hun beurt, de uitvoering van hun missie van niveau tot niveau aan professionals die elkaar, en uiteindelijk de burger, binden in wederkerigheid en rekenschap. Kaders en mandaten fungeren als richtlijnen of protocollen voor het stroomlijnen van processen, maar de betrokken kenniswerkers hebben de plicht om daar vanaf te wijken als de situatie daarom vraagt, en om rekenschap af te leggen van dat maatwerk. Die terugkoppeling dient ter bijstelling van het beleid. Zo kan de transactiestaat interactief ¬ op basis van wederkerigheid ¬ de kaders bevrijden van rompslomp (rmo 2003), zonder dat deze kaders te vrijblijvend worden. Het systeem is niet vraaggestuurd maar wel vraaggeoriënteerd, met eigen verantwoordelijkheden voor vragers én aanbieders. Een eerste stap in de richting van de transactiestaat was de Wet verbetering poortwachter, waarmee Paars de wao op orde heeft gebracht. Die wet is van onderop en met inbreng van alle betrokken partijen tot stand gekomen in een proces van wederkerigheid, binding en reken-
Visitatie is een uitdagend en therapeutisch proces dat in ‘blame-free reporting’ transparant maakt wat er speelt schap. Ze koppelt rechten met individuele verplichtingen: de toegang tot de wao staat alleen open na gebleken inspanningen van werknemer én werkgever om het beroep daarop te voorkomen. Daarna volgden de Wet Werk en Bijstand (wwb) en de nieuwe Wet Maatschappelijke On-
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 48
12-05-2006 16:20:28
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst dersteuning (wmo). Ook die operationaliseren een persoonlijke inzet en een wederkerigheid van rechten en plichten die de vrijblijvendheid uit het interactieve bestuur haalt. Ze sturen op het gewenste effect (outcome). Toch blijven er legitieme vragen. Hoe zit het dan met de rechtsgelijkheid? Wordt het met al de verscheidenheid in oplossingen geen schiettent? Welnee, in een pluriforme samenleving kan het gelijkheidsbeginsel slechts verplichten tot het in vergelijkbare mate ongelijk behandelen van ongelijke situaties. Substantiële rechtsbescherming vraagt daarbij niet om bureaucratie, maar om het bieden van ‘exit’-opties, alternatieven en zeggenschap, voice (Hirschman 1970; Wolfson 2003). het toezicht op taakorganisaties De transactiestaat heeft wel grote consequenties voor het toezicht. Als dat zich blijft beperken tot het afvinken van stipte nakoming van standaardprocedures, dan zijn we weer terug bij af, want dan gaan bazen sturen op beproefde mid delen, en niet op maatwerk en innovatie als gewenste effecten. Waar professioneel handelen en maatwerk verlangd worden, zal het zwaartepunt van de verantwoording over de band tussen bepalen, betalen en genieten intern en horizontaal moeten liggen, bij het management, een Raad van Toezicht of een Raad van Commissarissen van de opdrachtnemer, bij taakorganisaties aangevuld met onafhankelijke visitaties1. Visitatie is een uitdagend en therapeutisch proces dat in blame-free reporting transparant maakt wat er speelt, en daarmee managers en interne toezichthouders ondersteunt om beleid en uitvoering dichter bij elkaar te brengen. Omdat de visitatiecommissie niet zelf over sancties beschikt, wordt de bal bij de instelling zelf gelegd. Zo leert een organisatie naar zichzelf te kijken en zich bewust te worden van de verwachtingen van haar omgeving. Visitatie schept ruimte voor deregulering en bevordert innovatie in de bedrijfsvoering. In dat proces kunnen instelling en visitatiecommissie van elkaar leren, en
worden innovaties sneller verspreid in volgende visitaties. Zolang de resultaten maar openbaar gemaakt worden is er niets mis met visitaties vanuit de sector zelf; integendeel, visitatie geeft het verticale toezicht vanuit de overheid een solide en goed geïnformeerde basis om, waar
Regievoering is, net als politiek, niet voor bange mensen nodig, voorstellen te doen voor een aanpassing van de kaderstelling (Wolfson 2006). Als de bevindingen van een visitatie ter harte worden genomen, kan de externe toezichthouder zich vaak beperken tot een marginale toetsing en snel weer weg zijn. Dat beperkt een ongewenste stapeling van toezicht. Niettemin blijft inspecteren en accrediteren ¬ verticaal extern toezicht namens de minister ¬ iets anders dan visiteren. de missiegebonden onderneming Het toezicht kan verder worden versterkt door taakorganisaties, of ze nu publiek of privaat zijn, te hervormen tot missiegebonden ondernemingen. In de traditionele structuur-nv staat het ‘belang der onderneming’ centraal. Zonder nader beleid blijft dat zo, wanneer overheids-nv’s in de markt worden gezet. De spelregels van de markt laten weinig ruimte om bedrijfseconomisch rendement te offeren voor publieke belangen. Een minister die in een bedrijfsmatige werkvorm ook publieke belangen wil borgen heeft in het huidige bestel slechts drie keuzes: (1) regelgeving die alle denkbare (of zelfs ondenkbare) eventualiteiten afdekt en het ondernemen in de kiem smoort, al dan niet in de vorm van (2) een vaak duimendikke concessie die eveneens veel beperkingen oplegt en weinig oplost 2, of (3) een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) dat op een te geringe afstand van de overheid staat om het vertrouwen van partners in de markt te genieten, omdat de afstand tot de overheid ‘te kort’ is.
49
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 49
12-05-2006 16:20:29
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst Er is een betere oplossing. De hier voorgestelde missiegebonden onderneming zet ondernemingen zonder betutteling op afstand van de overheid, terwijl die wel de uiteindelijke regie behoudt over de met de bedrijfsvoering verbonden publieke belangen. Zij legt verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie ¬ daar waar de kennis en de informatie zit ¬ met als statutaire kaderstelling een korte omschrijving van haar maatschappelijke opdracht, haar ‘missie’, als interne en externe toetsingsgrond voor de bedrijfsvoering. Voor een bedrijf dat weet waar het mee bezig is, hoeft de formulering van een missie en van toetsbare doelstellingen niet moeilijk te zijn,
Een partij als de PvdA kan niet om het disfunctioneren van achterhaalde uitvoeringsvormen heen
50
getuige de Hoofddoelstellingen en meetpunten van het Havenbedrijf Rotterdam (2006, 28-29). Zo’n missie wordt opgenomen in een instellingswet die ook de accreditatie regelt, omschrijft waarvoor de organisatie in deze wereld is en wat de randvoorwaarden zijn voor de bedrijfsvoering. Die wet omschrijft ook voor welke zaken, onder welke omstandigheden, op welke gronden, in hoeverre, en met welke procedure de minister een aanwijzingsrecht behoudt (Wolfson 2005, pp 126-128). Voor het overige geldt het reguliere vennootschapsrecht3. Klaar is Kees. De lijn is uitgezet zonder dat de minister op de stoel van de ondernemer gaat zitten zoals bij de concessie voor de ns. Er wordt gestuurd op basis van geconditioneerd vertrouwen en eigentijds toezicht. Missies en kaders geven het management en de commissarissen een houvast bij het onderling afwegen van maatschappelijke doelstellingen en bedrijfseconomisch rendement, en beschermen de overheid
tegen exorbitante schadeclaims als de spelregels aanpassing behoeven aan gewijzigde omstandigheden, zoals bij de kerncentrale van Borssele dreigde. Een verdere toespitsing van het toezicht zou zijn dat de ‘gewone’, in coµptatie gekozen commissarissen in het bewaken van de missie worden bijgestaan door een commissaris algemeen belang. Die functie kan, al naar gelang de eisen van de sector, anders worden vormgegeven. Woningcorporaties, bijvoorbeeld, raken met de introductie van de wmo meer en meer vervlochten met de welzijnssector en de gemeenten. Dan ligt het voor de hand een of meer gemeenten waarin de corporatie werkzaam is een recht van voordracht te geven, zoals dat ook geldt voor de ‘werknemerscommissaris’ in het reguliere vennootschapsrecht. Vul dat dan in met een onafhankelijke deskundige ¬ net zo onafhankelijk als de andere commissarissen ¬ zodat hij of zij ook gemeenten of de rijksoverheid aan hun verantwoordelijkheden kan herinneren. In die optiek komen zittende politici of ambtenaren niet in aanmerking, een niet onbelangrijk verschil met de vroegere overheidscommissarissen bij overheids-nv’s. Zo’n commissaris moet met name de maatschappelijke missie bewaken. Dat is niet alleen hoogst actueel in de huidige discussie over het functioneren van woningcorporaties, maar ¬ mutatis mutandis ¬ niet minder belangrijk voor de aanpak van overheids-nv’s als Schiphol en ns, voor de mogelijke herstructurering van zbo’s met een bedrijfsmatig karakter en, meer in het algemeen, voor de aansturing van de zorgsector en het onderwijs. De nieuwe ontwerpwet op het hoger onderwijs en onderzoek (whoo) vertoont al trekjes van transactie. 4 durven inzetten Waar het om gaat is dat de missiegebonden onderneming een invulling geeft van de contouren die al eerder geschetst zijn door de Commissie Van Thijn5 en door De Ru c.s. 6. Een operationalisering die recht doet aan een ontwikkeling waarin er, in aanvulling op de klassieke
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 50
12-05-2006 16:20:29
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst hiërarchische staat, een groeiende behoefte is aan interactieve transacties met professionals, marktpartijen en burgers in de afstemming van het publieke beleidsaanbod op de vraag naar voorzieningen, maar dan wel zonder vrijblijvendheid. Behoefte aan samenwerking op basis van wederkerigheid, binding en rekenschap, waarin waarde-oriëntaties op een consistente lijn worden gebracht doordat iedereen het achterste van zijn tong moet laten zien, op straffe van uitsluiting. Transactiestaat en missiegebonden onderneming steunen op het inzicht dat gedrag wordt bepaald door de wisselwerking tussen kaders en omgevingsfactoren met de intrinsieke motivaties van actoren in hun verschillende rollen en waardeoriëntaties (Wolfson 2005, 90-95). De eindverantwoordelijkheid voor de regie van die wisselwerking ligt bij de politiek, dat is de centrale spelregel van de democratische rechtsstaat. Daarbij staat de politiek voor drie keuzes. Ten eerste om uit te maken in welke gevallen de markt of het middenveld de gewenste vorm en toegankelijkheid van voorzieningen niet kunnen borgen. Dat is de vraag naar het repertoire van de overheid, het programma waarmee politieke partijen zich min of meer verschillend pro-
Noten 1 Visitatie zal als regel alleen bruikbaar zijn bij professionele taakorganisaties, waaronder missiegebonden ondernemingen, die zich kunnen permitteren om ‘best practice’ uit te wisselen zonder dat hun continuïteit in gevaar komt. Ingeval van publiek-private samenwerking zullen concurrentiegevoelige commerciële ondernemingen doorgaans minder genegen zijn inzicht te geven in het geheim van de smid. Dan zullen zij op projectbasis gecontracteerd moeten worden, met een meer gespecificeerde omschrijving
fileren. Ten tweede de vormgeving, vraag naar de uitvoering ¬ waar politici nu veel te weinig belangstelling voor hebben. En tenslotte het antwoord op de vraag naar rolverdeling en regie, waarbij politici hun kaarten te dicht bij de borst houden. Regievoering is, net als politiek, niet voor bange mensen, want bij regievoering moet je durven inzetten op transparantie en op een vorm van maatschappelijk ondernemen die alle participanten aan bod laat komen, in het soortelijk gewicht van hun rol. Zo bedrijf je bestuurlijke vernieuwing, want zo kom je aan machtsposities in een gevestigde orde waarin de grootste schreeuwer meestal zijn zin krijgt. Doorpakken is hachelijk: er valt niet veel eer mee te behalen. Zolang de structuur van de uitvoering niet dwingt tot het afleggen van rekenschap, kiest men er liever voor wat te babbelen over hervormingen van het kiesstelsel die er toch niet komen en er niet echt toe doen. Een partij als de PvdA, die grote ambities heeft met de rol van de overheid, kan niet om het disfunctioneren van achterhaalde uitvoeringsvormen heen. Die keuze heeft zij nog niet gemaakt, evenmin als de andere partijen. Steek die dan eens de loef af, dan heb je een programma.
vooraf van prestaties en contraprestaties. 2 Het schrikbeeld is de concessie voor het hoofdnet van de spoorwegen, waarin zoveel geregeld moet worden dat het bid-boek ‘wel enige vrachtauto’s zou vullen’, aldus is vanwege v&w meegedeeld in een overleg met de Eerste Kamer over de Concessiewet personenvervoer. Een voor complexe situaties en doelstellingen volstrekt onwerkbaar instrument, omdat alle eventualiteiten zich ook bij uitvoerige regelgeving nog niet laten vangen. Beperking tot een managementconcessie in de context van een missiege-
bonden onderneming lijkt hier meer op zijn plaats. 3 Zo’n missie kan de punten operationaliseren die De Ru c.s. (2005) opsommen voor de juridische vormgeving van maatschappelijke ondernemingen, met dien verstande dat die in transacties tussen betrokken partijen worden voorbereid en/of afgehandeld, als bij de al genoemde Wet verbetering poortwachter. 4 Grote (lucht)havens, bijvoorbeeld, hebben weer andere problemen. Die zijn sterk afhankelijk van het vertrouwen van buitenlandse partijen die minder bekend zijn met onze
51
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 51
12-05-2006 16:20:29
Dik Wolfson De transactiestaat heeft de toekomst bestuurscultuur, en dan valt ¬ ter geruststelling ¬ te denken aan een commissaris algemeen belang zonder stemrecht. Bij spanningen met de overheid, bij voorbeeld als gevolg van veranderende omstandigheden, kan die dan ‘dubbelen’ als goed
Literatuur Commissie Van Thijn , Grenzen aan de markt. Privatisering en de hervorming van de publieke sector. Amsterdam, wbs. Grand, J. Le, 2003, Motivation, Agency and Public Policy, Oxford University Press. Havenbedrijf Rotterdam, 2006, Klant in beeld, land in zicht.
ingevoerde voorzitter van een arbitragecommissie (naar analogie van de vroegere ‘Koninklijk commissaris’ bij De Nederlandsche Bank, die onder de Bankwet van vóór de Europese Centrale Bank ook ‘dubbelde’ als voorzitter van de Bankraad,
Hirschman, A.O., 1970, Exit, Voice and Loyalty. Cambridge, Harvard University Press. rmo (Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2003). Bevrijdende Kaders. Ru, H.J. de c.s. , 2005, De maatschap pelijke onderneming, Utrecht, Boom Juridische uitgevers. Tweede Kamer, 2003-2004, 29 279, nr. 14, Rechtsstaat en rechtsorde.
een raad met een ‘sluimerende’ arbitragefunctie). 5 Van Thijn (2002, 134-136; de publieke onderneming). 6 De Ru c.s. (2005; de maatschap pelijke onderneming).
Wolfson, D.J., 2006, ‘Oud en nieuw in het toezicht op woningcorporaties’, Tijdschrift voor de Volks huisvesting, 12, 11-15. Wolfson, D.J., 2005, Transactie als bestuurlijke vernieuwing, wrrVerkenning nr. 9, Amsterdam Universtity Press, Wolfson, D.J., 2003, ‘Rechtsbescherming in de transactiestaat’, Neder lands Juristenblad, 19, 958-965.
52
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 52
12-05-2006 16:20:29
