De toekomst van de AOW

De toekomst van de AOW “Hervormen of aanpassen?”

Bachelorthesis

Naam:

R.L. Eggens

ANR:

644718

Datum:

November 2013

Studierichting:

Fiscale economie

Examencommissie:

Mr. H.P.M. van Bijnen Prof. dr. G.J.B. Dietvorst

“The significant problems we face cannot be solved by the same level of thinking that created them” - Albert Einstein

2

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

3

Inleiding

5

1 Urgentie hervorming AOW

6

1.1 Inleiding pensioenstelsel

6

1.1.1 AOW

6

1.1.2 Collectief pensioen

6

1.1.3 Individuele spaartegoeden

7

1.2 Gevaren AOW

7

1.2.1 Vergrijzing

7

1.2.2 Grijze druk

9

1.3 Samenvatting

2 Aanpassing en hervorming

10

12

2.1 Paradigma

11

2.1.1 Paradigmaverschuiving

11

2.1.2 Hiërarchie

11

2.2 Aanpassing en hervorming

11

2.3 AOW

12

2.3.1 Verhoging AOW-leeftijd en flexibilisering AOW

12

2.3.2 Verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd

12

2.3.3 Politieke standpunten

13

2.4 Samenvatting

3 Alternatieven

14

15

3.1 Versnelde Fiscalisering AOW

15

3.1.1 Voorstel

15

3.1.2 Voordelen

15

3

3.1.3 Nadelen

16

3.1.4 Aanpassing of hervorming

16

3.2 Afschaffen AOW

16

3.2.1 Voorstel

17

3.2.2 Voordelen

17

3.2.3 Nadelen

17

3.2.4 Aanpassing of hervorming

17

3.3 Vijf pijlers

18

3.3.1 Voorstel

18

3.3.2 Voordelen

18

3.3.3 Nadelen

19

3.3.4 Aanpassing of hervorming

19

3.4 Samenvatting

19

Conclusie en persoonlijke stellingname

20

Literatuurlijst

22

4

Inleiding Met enige regelmaat wordt er gesproken over de AOW. In het lenteakoord is afgesproken de AOWleeftijd te verhogen, om de vergrijzing op te vangen. Er zijn politieke partijen die het allemaal te langzaam vinden gaan en er zijn partijen die vinden dat het niet nodig is om de AOW-leeftijd te verhogen. Dit alles speelt natuurlijk in het licht van een langlopende trend, de vergrijzing. Kunnen wij, als jonge generaties, de AOW straks nog wel opbrengen? Zijn de recente verhogingen van de AOW-leeftijd voldoende? Als dat niet zo is, zijn er plannen om de AOW te hervormen? Hoe zouden die dan vorm moeten krijgen? Dit zijn vragen die in deze thesis beantwoord zullen worden. De centrale vraag waarop deze thesis zich richt is: “Hoe groot is de noodzaak tot hervorming van de AOW, of is aanpassing voldoende en hoe zien de politiek en literatuur de oplossing van het AOWprobleem?”

Omdat de perikelen rond de AOW problemen zijn die door langlopende trends ontstaan zoals de vergrijzing zal de vraag vooral in dit licht beantwoord worden. De huidige economische situatie is daarbij minder van belang. In hoofdstuk 1 wordt een beeld geschetst van het huidige pensioensysteem en hoe de vergrijzing zich ontwikkeld. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 zichtbaar gemaakt wat het verschil is tussen hervormingen en aanpassingen en worden wetsvoorstellen en politieke standpunten behandeld. Ten derde komen drie verschillende visies over de toekomst van de AOW aan bod. Tot slot wordt er in het hoofdstuk ‘conclusie en persoonlijke stellingname’ afgesloten met een hybride vorm tussen een conclusie en een persoonlijke stellingname. Een betoog voor hervorming van de AOW.

5

1 Urgentie hervorming AOW In dit hoofdstuk wordt uiteengezet waarom de AOW zou moeten worden hervormd. Ten eerste zal er een korte inleiding zijn om duidelijk te maken hoe het huidige pensioenstelsel eruit ziet. Ten tweede, worden de gevaren voor de AOW in beeld gebracht en dan met name de vergrijzing. Ten slotte zal worden getracht de noodzaak voor de hervorming van de AOW zichtbaar te maken.

1.1 Inleiding pensioenstelsel Het Nederlandse pensioenstelsel is opgebouwd uit drie pijlers:1 de AOW vormt de eerste pijler. De tweede pijler wordt gevormd door de zogenoemde collectieve bedrijfspensioenen pensioenen. De derde pijler bestaat uit de individuele spaartegoeden. Een 65-plusser ontvangt, al naar gelang zijn situatie, geld uit één of meer van deze voorzieningen. 1.1.1 AOW In principe bouwt iedereen die in Nederland woont en werkt tussen zijn 15e en 65ste levensjaar AOW op. Per jaar

is dat 2% na 50 jaar is dat dus 100%. De AOW-uitkering is gekoppeld aan het

minimumloon en bedraagt 70% ervan. Voor partners is dat lager, zij ontvangen ieder 50% van het minimumloon. Ook als iemand wel in Nederland woont maar werkloos is bouwt diegene AOWrechten op. De AOW wordt gefinancierd middels een omslagstelsel. Dat houdt in dat de werkenden AOW-premie afdragen en hiermee de uitkeringen gefinancierd worden van hen die de AOW-leeftijd al hebben bereikt. Tevens wordt een deel van de kosten betaald uit algemene middelen van de rijksoverheid. De gepensioneerden betalen geen AOW-premie. Tot noch toe was de AOW-gerechtigde leeftijd 65 jaar, maar dit wordt langzaam verhoogd naar 67 jaar in 2023.2 Mensen die bijvoorbeeld kortstondig in Nederland werken, sporters en musici bijvoorbeeld, mensen die tijdelijk in Nederland studeren, ambtenaren werkzaam op een ambassade of consulaat van een vreemde mogendheid en mensen die werken voor een organisatie als de NATO of de EU zijn niet verzekerd. 1.1.2 Collectief pensioen Deelname aan een collectief pensioen wordt gefaciliteerd door de werkgever, ook directeursgrootaandeelhouders kunnen deelnemen aan een pensioenfonds. Hoewel het beschikbaar stellen van een dergelijke mogelijkheid niet verplicht is, stelt de pensioen federatie dat zo’n 90% van de

1 2

Jacobs, 2007 p. 6 Artikel 7A lid 1 onderdeel L van de Algemene Ouderdomswet, gewijzigd bij wet van 23 november 2012, Stb 2012, 574

6

werknemers beschikt over een aanvullend collectief pensioen. 3 Bedrijven zijn verplicht om de pensioengelden buiten hun onderneming te plaatsen, dit kan bij pensioenfondsen of -verzekeraars. In tegenstelling tot de AOW worden de collectieve pensioenen gefinancierd met een kapitaaldekkingsstelsel. Dit houdt in dat een werknemer zijn eigen pensioen opbouwt. Zijn pensioenuitkering bestaat uit de ingelegde premies en het behaalde rendement daarop. De premies worden betaald door werkgever en werknemer samen. Het opbouwen van dit pensioen is belastingvrij, men betaalt pas belasting bij de uitkering van het pensioen, dit is de zogenaamde omkeerregel. 4 Dit is voordelig omdat men bij uitkering van het pensioen geen AOW-premie hoeft af te dragen wanneer de AOW-leeftijd is bereikt, een progressievoordeel dus. 1.1.3 Individuele spaartegoeden De derde pijler bestaat uit de inkomensvoorzieningen die de gepensioneerde in zijn werkzame leven zelf opgebouwd heeft, met het oog op zijn toekomstige pensioen in de vorm van bijvoorbeeld een lijfrente. De premiebetaling voor deze voorziening is aftrekbaar van het inkomen uit werk en woning, de periodieke uitkering wordt vervolgens wel belast in box 1. 5 Ook hier ontstaat zo een progressievoordeel.

1.2 Gevaren AOW Voor het pensioenstelsel zoals we dat kennen en dan met name voor de AOW is een aantal gevaren te onderscheiden. Eén van die gevaren is de toenemende verzelfstandiging van de maatschappij. Ons stelsel, met name de tweede pijler, is gebouwd voor mensen die in loondienst zijn. Doordat er steeds meer zelfstandigen zijn,6 wordt de tweede pijler een steeds minder vanzelfsprekende, deze mensen zullen zelf goede voorzieningen moeten treffen in de derde pijler en bouwen dus niet als vanzelf een pensioen op in de tweede pijler. 1.2.1 Vergrijzing Een andere bedreiging voor de AOW is de vergrijzing. Nederland vergrijst in hoog tempo. In figuur 1.1 is duidelijk te zien dat het aandeel 65-plussers van de bevolking tussen 2013 en 2060 sterk toeneemt, van 16,8% nu naar 26,3% in 2060.

3

Pensioenfederatie, 2010, p.11 Artikel 2.10 en 2.10a wet IB 2001 5 Artikel 3.124 en 3.125 wet IB 2001 6 CBS, 22 mei 2012 4

7

Figuur 1.1: Prognose van de bevolkingssamenstelling tot en met 2060 (bron: CBS)7

De vergrijzing kent twee oorzaken: Enerzijds was er de enorme geboortegolf net na de Tweede Wereldoorlog, in combinatie met de krimp van de geboortecijfers vanaf de jaren ’60. Deze krimp hangt sterk samen met de uitvinding van de anticonceptie-pil en andere anticonceptiemiddelen. 8 Anderzijds worden de ouderen steeds ouder. In figuur 1.2 is te zien dat waar ouderen nu nog

gemiddeld 19.61 jaar leven vanaf hun 65ste levensjaar, dit in 2055 24,35 jaar zal zijn. Figuur 1.2: Prognose van de leeftijdsverwachting van 65-plussers tot en met 2055 (bron: CBS)9

7

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=81593NED&D1=46&D2=0&D3=1,3,8,13,18,23,28,33,38,43,l&HDR=G1,G2&STB=T&CHARTTYPE=2&VW=T 8 Van Maarseveen & Harmsen, p. 17 9

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=81593NED&D1=16&D2=0&D3=1,3,8,13,18,23,28,33,38,43&HDR=G1,G2&S TB=T&CHARTTYPE=2&VW=T

8

Figuur 1.3: Grijze druk van 1957 tot en met 2013 (bron: CBS)10

1.2.2 Grijze druk

De AOW is op 1 januari 1957 ingevoerd11, een tijd die werd gekenmerkt door een lage grijze druk, zie figuur 1.3. De grijze druk geeft de verhouding weer tussen 65-plussers en het aantal personen tussen 20 en 65. In 1957 was dit slechts 15,9% waar dit in 2013 al 28,0% was. Dit betekent dat er in 2013 tegenover elke drie-en-een-half werkenden één gepensioneerde staat, waar dit in 1957 nog meer dan zes werkenden waren. In 2040 zal de grijze druk zelfs 50,8% zijn, nog maar twee werkenden per

gepensioneerde dus, zie hiervoor figuur 1.4. Figuur 1.4: Prognose van de grijze druk tot en met 2040 (bron: CBS)12

10

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=37296NED&D1=21&D2=7,10,20,30,40,50,60,6263&HDR=T&STB=G1&CHARTTYPE=1&VW=T 11 Rang, Kernproblemen van de Algemene ouderdomsverzekering 12

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=81593NED&D1=9&D2=0&D3=1,3,8,13,18,23,28&HDR=G1,G2&STB=T&C HARTTYPE=2&VW=T

9

1.3 Samenvatting De bedreiging voor de AOW bestaat uit een combinatie van de toename van de vergrijzing en de toename van de grijze druk. Enerzijds komen er steeds meer 65-plussers bij en wordt deze groep ouder dan voorheen. Anderzijds wordt de groep 65-plussers ten opzichte van mensen tussen de 20 en 65 jaar ook relatief steeds groter. Dit vormt een aantoonbaar probleem en vraagt om hervormingen. In het vervolg van deze thesis ga ik hier verder op in, ik beperk me daarbij tot de eerste pijler. De tweede pijler zal ik zijdelings behandelen.

10

2 Aanpassing en hervorming In dit hoofdstuk wordt het verschil tussen aanpassingen en hervormingen uiteengezet. Dit wordt gedaan door een vergelijking te maken met het idee van de wetenschapsfilosoof Kuhn over paradigma’s. In het licht van deze theorie worden een tweetal wetsvoorstellen besproken alsmede het politieke standpunt van de regeringspartijen en het regeerakkoord.

2.1 Paradigma In het boek ‘the structure of scientific revolutions’ beschreef Thomas Kuhn zijn ideeën over de ontwikkeling van kennis. Hij omschrijft een stelsel van ideeën of theorieën waarbinnen de werkelijkheid wordt beschreven, een paradigma.13 Door bijvoorbeeld educatie wordt een paradigma een heersend paradigma en gezien als ‘de werkelijkheid’. 2.1.1 Paradigmaverschuiving Door steeds nieuwe ontdekkingen en waarnemingen die niet precies passen in het bestaande paradigma moet een dergelijk paradigma worden aangepast. In het begin zal dit geen problemen opleveren en kan dit door middel van kleine aanpassingen of uitzonderingen. Na verloop van tijd wordt het stelsel echter steeds minder mooi en kent het vele uitzonderingen en aanpassingen. Het paradigma wordt steeds minder houdbaar en er zullen nieuwe ideeën ontstaan. Deze ideeën worden door groepen wetenschappers gevormd en verklaren de nieuwe waarnemingen wel maar zullen in het begin niet door alle wetenschappers worden ondersteund. Wanneer een nieuw paradigma meer en meer

aanhangers

krijgt

en

dit

de

nieuwe

standaard

wordt,

spreekt

Kuhn

van

een

paradigmaverschuiving.14 2.1.2 Hiërarchie Na een paradigmaverschuiving bestaan er twee paradigma’s: de nieuwe en de oude, die nieuwe is dan het heersende paradigma. Kuhn beschrijft dat het nieuwe paradigma niet beter of belangrijker is dan het oude paradigma. De twee paradigma’s zijn onvergelijkbaar omdat door de paradigmaverschuiving de wereld onvergelijkbaar is veranderd.15

2.2 Aanpassing en hervorming De theorie van Kuhn is ook toepasbaar op andere ontwikkelingen dan de ontwikkeling der wetenschap, bijvoorbeeld op de fiscale wetgeving in Nederland. Ook hier zijn wetten ontworpen en vervolgens vele malen aangepast. Deze wetten bevatten steeds meer uitzonderingen en aanpassingen 13

Kuhn, 1962, p.10 Idem, p.66 15 Idem, p.150 14

11

zonder dat de wet grondig wordt herzien of hervormt, zonder dat er een nieuw paradigma ontstaat. Vertaald naar de situatie in het fiscaal recht is een hervorming datgeen wat iets in de kern van de wet verandert, te vergelijken met een paradigmaverschuiving, bij een aanpassing blijft deze kern in stand.

2.3 AOW De kern van de AOW bestaat er uit dat de werkzame beroepsbevolking uit solidariteit bijdraagt aan de oudedagsvoorziening van een ander en dat in principe iedereen recht heeft op een AOW-uitkering (zie §1.1.1), welke vanaf een door de wetgever bepaald moment periodiek wordt uitgekeerd.

In het licht van het voorgaande worden in de komende paragrafen een tweetal wetsvoorstellen besproken alsmede de standpunten van de beide regeringspartijen en het regeerakkoord. 2.3.1 Verhoging AOW-leeftijd en flexibilisering AOW In het wetsvoorstel ‘Wet verhoging pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en flexibilisering ingangsdatum AOW’, werd een verhoging van de AOW- en de pensioenrichtleeftijd voorgesteld, beide zouden worden gekoppeld aan de levensverwachting. Dit betekende dat de AOW-leeftijd in 2020 verhoogd zou worden naar 66 jaar en in 2025 waarschijnlijk verhoogd zou worden naar 67 jaar. De pensioenrichtleeftijd zou in 2013 verhoogd worden naar 66 jaar en in 2015 naar 67 jaar. Ook werd er een flexibilisering van de ingangsdatum van de AOW voorgesteld. Het voorstel was om de mogelijkheid te bieden de AOW tot vijf jaren na het bereiken van de AOW-leeftijd in te laten gaan tegen een structurele verhoging van de AOW-uitkering van 6,5%. Ook zou men in dat geval de AOW eerder kunnen laten ingaan tegen een structurele korting van 6,5% maar niet eerder dan de leeftijd van 65 jaar. Dit wetsvoorstel is op 11 juli 2012 ingetrokken.16 Het verhogen van de AOW- en pensioenrichtleeftijd is geen verandering in de kern van de AOW, de werkzame beroepsbevolking draagt ook dan bij aan de AOW-uitkering van een ander, iedereen heeft nog steeds recht op een AOW-uitkering en de wetgever bepaald wanneer deze uitkering aanvangt. De flexibilisering verandert wel iets in de kern van de wet, de AOW-gerechtigde krijgt daarmee de mogelijkheid om zelf te bepalen wanneer de AOW ingaat, wat fundamenteel is anders dan voorheen dus. 2.3.2 Verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd Het wetsvoorstel ‘Wet verhoging pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en flexibilisering ingangsdatum AOW’ is ingetrokken omdat het vervangen is door het wetsvoorstel ‘Wet verhoging

16

Wetsvoorstel Wet verhoging pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en flexibilisering ingangsdatum AOW, Kamerstukken II 2011-2012, 33.046, nr 2, 3; Kamerstukken I, 2011-2012, 33.046, letter H.

12

AOW- en pensioenrichtleeftijd’. Dit wetsvoorstel is wel aangenomen. In deze wet is bepaald dat de AOW-leeftijd stapsgewijs en progressief zal worden verhoogd. In de jaren 2013-2015 met één maand per jaar, in 2016-2018 met twee maanden per jaar, in 2019- 2023 met drie maanden per jaar. Dit betekend dat de AOW-leeftijd in 2019 66 jaar zal zijn en in 2023 67 jaar. Daarna zal de AOW-leeftijd gekoppeld worden aan de levensverwachting. Ook is de pensioenrichtleeftijd verhoogt. Deze zal per 1 januari 2014 67 jaar zijn.17 Ook hier is geen sprake van een verandering in de kern van de wet. De drie eisen: De werkzame beroepsbevolking draagt bij aan de oudedagsvoorziening van ouderen, iedereen heeft in principe recht op een AOW-uitkering en de wetgever bepaald vanaf welk moment dit wordt uitgekeerd; Blijven in stand. 2.3.3 Politieke standpunten De politieke standpunten zoals die staan in de meest recente verkiezingsprogramma’a van beide regeringspartijen zullen kort besproken worden, evenals het standpunt van de regering betreffende de AOW zoals die is opgenomen in het regeerakkoord. 2.3.3.1 VVD De VVD is van mening dat de AOW-leeftijd versneld verhoogt moet worden, naar 67 jaar in 2018 al in plaats van 2023. Wanneer dat bereikt is wil deze partij de AOW toekomstbestendig maken door de AOW-leeftijd te koppelen aan de levensverwachting, zodoende zou de AOW-leeftijd automatisch oplopen. Tevens wil de VVD de collectieve pensioenen gelijk trekken met de AOW. Dat wil zeggen dat men er via de fiscale behandeling zorg voor wil dragen dat deze uitkeringen ook pas plaatsvinden wanneer de AOW-leeftijd bereikt is. Tot slot wil de partij het mogelijk maken voor ZZP’ers om ook deel te nemen aan collectieve pensioenen. De VVD is tegen inmenging van de EU betreffende dit punt.18 2.3.3.2 PvdA Ook de PvdA wil op termijn de AOW-leeftijd koppelen aan de levensverwachting. Wel willen ze de AOW-leeftijd iets minder snel verhogen dan de VVD wil, ook wil deze partij het schoksgewijs doorvoeren. In 2017, 2020, 2022 en 2025 telkens met een half jaar, zodat in 2025 de AOW-leeftijd 67 jaar is, dit zodat ouderen meer tijd krijgen zich voor te bereiden op aangekondigde veranderingen. In het programma van de PvdA blijft de mogelijkheid bestaan om met 65 jaar met pensioen te gaan, dit zou dan wel 6% van de uitkering per jaar kosten, voor mensen die lang hebben gewerkt tegen een laag inkomen zou dit 3% zijn. 19

17

Stb 2012, nr 328. Verkiezingsprogramma VVD 2012-2017 p. 17 19 Verkiezingsprogramma PvdA 2012 p. 23 18

13

2.3.3.3 Regeerakkoord In het regeerakkoord van de VVD en de PvdA dat gepresenteerd is op 29 oktober 2012 is gekozen voor een middenweg tussen de standpunten van beide partijen. Er komt een iets snellere verhoging van de AOW-leeftijd, 66 jaar in 2018 en 67 in 2021, waarna de AOW-leeftijd gekoppeld wordt aan de levensverwachting. Ook komt er een mogelijkheid voor mensen met een laag inkomen om een doorwerkbonus te verdienen. Wanneer deze mensen tussen hun 61ste en hun 65ste werken krijgen ze de mogelijkheid om in 2021, in plaats van met 67 jaar, met 65,5 jaar met pensioen te gaan, zonder financiële gevolgen.20 2.3.3.4 Aanpassingen of hervormingen Zoals eerder genoemd kwalificeert het verhogen van de AOW-leeftijd alleen niet als een hervorming maar slechts als een aanpassing. Het flexibiliseren van de AOW zoals de PvdA dat wil en deels is opgenomen in het regeerakkoord doet dat wel. Dit voorstel heeft het echter niet gehaald zoals genoemd in §2.3.1.

2.4 Samenvatting De standpunten en wetsvoorstellen die gedaan worden op het gebied van de AOW zijn in sommige gevallen hervormend te noemen. De wetsvoorstellen die een wet worden echter, kenmerken zich slechts door aanpassingen aan de AOW. Dit terwijl er veel gebeurd omtrent de AOW en de noodzaak tot hervormen groot is. In het vervolg van deze thesis worden er alternatieven bekeken.

20

Regeerakkoord 2012, p,6.

14

3 Alternatieven In dit hoofdstuk worden verschillende alternatieven en oplossingen voor het AOW-probleem besproken. Er zijn legio voorstellen maar hier worden er drie besproken, te weten: het fiscaliseren van de AOW, het afschaffen van de AOW en een vijfpijlersysteem ontwikkelen.

3.1 Versnelde Fiscalisering AOW Op 7 januari 2012 is de Commissie inkomstenbelasting (Commissie-Van Dijkhuizen) en toeslagen ingesteld door de staatssecretaris van Financiën. Deze commissie moest, onder leiding van Van Dijkhuizen, “scenario’s verkennen om te komen tot een eenvoudig, solide en fraudebestendig belastingstelsel dat bijdraagt aan de concurrentiekracht van Nederland”.21 Eén van de voorstellen van de commissie betreft het versneld fiscaliseren van de AOW. 3.1.1 Voorstel Het fiscaliseren van de AOW betekent dat de AOW-uitkeringen in de toekomst worden betaald uit de algemene middelen van de rijksoverheid in plaats van uit de AOW-premies. Dit proces is gaande onder de huidige wetgeving. Door de zogenoemde houdbaarheidsbijdrage wordt de bovengrens van de tweede belastingschijf nog maar voor 75% geïndexeerd voor belastingplichtigen geboren in 1946 of later, ex artikel 10.1 Wet inkomstenbelasting 2001 22 . Op den duur zal hierdoor de tweede schijf verdwenen zijn, hierdoor betaalt men alleen nog in de eerste schijf AOW-premie, over een veel kleiner deel van de inkomsten dus. Dit proces zal in 2075 voltooid zijn.23 De Commissie-Van Dijkhuizen stelt voor om deze fiscalisering van de AOW te versnellen. Ze wil dit bereiken door het gecombineerde tarief (belastingen en premies volksverzekeringen tezamen) met één procentpunt per jaar te laten toenemen voor mensen die de leeftijd van 65 jaren reeds bereikt hebben. Omdat 65-plussers geen AOW-premie betalen is hun gecombineerde tarief 17,9% lager dan die van 65-minners. Door die jaarlijkse toename van het gecombineerde tarief voor 65-plussers is de tariefstructuur na 18 jaar gelijk voor alle belastingplichtigen.24 3.1.2 Voordelen Er is een aantal voordelen aan dit voorstel te onderscheiden. Een voordeel is de extra belastingopbrengsten die deze belastingverhoging voor 65-plussers met zich meebrengt. Het CPB rekende voor dat dit in 2017 ongeveer 0.8 miljard euro oplevert,25 dit zonder dat mensen met een

21

Naar een activerender belastingstelsel eindrapport 2013, p.6 Laatstelijk gewijzigd bij wet van 1 januari 2011 , Stb. 2008, 565 23 Naar een activerender belastingstelsel interimrapport 2012, p.81 24 Naar een activerender belastingstelsel eindrapport 2013, p.122 25 CPB notitie 12 oktober 2012, p.2. 22

15

inkomen van minder dan 120% van het minimumloon er op achteruit zullen gaan.26 Ook bevordert het de rechtsgelijkheid dat de personen in de verschillende leeftijdsgroepen nu een gelijk percentage belasting betalen. Een derde voordeel is de vereenvoudiging van het stelsel. Nu worden de AOWuitkeringen betaald door de sociale verzekeringsbank (SVB), daar komen ook de AOW-premies binnen. Het is echter zo dat de premies niet volledig de uitkeringen kunnen dekken, het is nu al zo dat het rijk ongeveer één derde deel van de uitkeringen betaald uit algemene middelen.27 Wanneer de AOW volledig gefiscaliseerd is, zou dit een aantal ingewikkelde geldstromen tussen het rijk en de SVB schelen. 3.1.3 Nadelen Een van de grootste nadelen is het koopkrachtverlies. Volgens het CPB zullen de maatregelen, voor gepensioneerden met een inkomen van meer dan 120% van het minimumloon, tussen de kwart en half procent koopkrachtverlies opleveren in 2017.28 Een ander nadeel van verdere fiscalisering is dat de uitgesteld-loon-gedachte compleet verdwijnt, het is geen volksverzekering meer die in de AOW voorziet maar de staat zelf Het karakter van een volksverzekering zal dus verdwijnen en de AOW zal meer het uiterlijk van uitkering krijgen. Dit kan een onzekerder gevoel over de AOW bij de bevolking opleveren, de gedachte dat men de uitkering van de AOW zelf heeft verdient verdwijnt immers. 3.1.4 Aanpassing of hervorming Dit voorstel kwalificeert als een hervorming omdat er een significante verandering is in de financiering ten opzichte van de huidige AOW. Waar deze nu wordt gefinancierd door AOW-premies, zou deze dan worden gefinancierd uit algemene middelen. Ook zouden AOW-gerechtigden in een dergelijk geval meebetalen aan de financiering van de AOW. Vanuit de uitkeringskant bezien verandert er echter weinig.

3.2 Afschaffen AOW Een rigoureuze oplossing voor de problemen omtrent de AOW is om deze regeling af te schaffen, dit opperde Van der Lecq.

29

Volgens hem is de AOW het oorspronkelijke doel van Drees

voorbijgestreefd. Dit doel was om ouderen een inkomen te garanderen op het minimum niveau, solidariteit tussen en binnen generaties, en een bodempensioen als basis voor andere pensioenregelingen.30 Van der Lecq betoogt dat er van deze vier doelen weinig terecht is gekomen. Zo moet een steeds groter wordende groep een beroep doen op de Wet werk en bijstand omdat ze geen volledige AOW-uitkering hebben. Ook is solidariteit tussen generaties lastig omdat de groep 65minners relatief steeds kleiner wordt.31

26

Idem, p.8. Helleman, De Jong & Van der Giezen 2008, p. 37 CPB notitie 12 oktober 2012, p.8 29 Van der Lecq, 2010, p.154 30 Idem, p.156 31 Idem, p.156 27 28

16

3.2.1 Voorstel In concreto is het voorstel het afschaffen van de AOW, het verlagen van de franchise in de tweede pijler tot nul en het uitbreiden van de seniorenbijstand.32 De franchise in de tweede pijler is dat deel van het salaris waarover geen pensioen wordt opgebouwd, omdat men daarvoor in de plaats de AOWuitkering zal ontvangen. Als men geen AOW-premie hoeft af te dragen kan men over een groter deel van het vermogen pensioen in de tweede pijler opbouwen. De seniorenbijstand zal uitgebreid moeten worden voor mensen die na het bereiken van de AOW-leeftijd onder het sociaal minimum zitten, bijvoorbeeld omdat ze werkloos zijn geweest in het verleden. Dit zal het inkomen moeten aanvullen tot ongeveer het niveau van de AOW nu. Op deze manier zou de seniorenbijstand dus een basisinkomen garanderen voor die mensen die onder het sociaal minimum zitten, de overige mensen zullen hun pensioen volledig zelf hebben opgebouwd in de tweede en derde pijler. 3.2.2 Voordelen Het afschaffen van de AOW brengt met zich mee dat zij,die het niet nodig hebben ook geen AOW meer zullen ontvangen, hoewel er ook geen premies meer binnen komen zal dit een positief effect hebben op de rijksbegroting. Nu is de situatie immers zo dat slechts een deel van de AOW-uitkering gedekt wordt door de AOW-premies, het overige wordt gefinancierd uit algemene middelen.33 Een terugtrekkende overheid betekend ook dat het rijk minder kwetsbaar wordt voor demografische trends, de bevolking zal immers zelf in de tweede en derde pijler zorgen voor hun eigen individuele pensioen. 3.2.3 Nadelen Een nadeel dat Van der Lecq beschrijft is het moreel risico. Werknemers die niet verplicht zijn via hun werkgever om deel te nemen aan een collectief pensioen zouden dit met opzet niet kunnen doen om bij hun pensioen te profiteren van de seniorenbijstand. Vooral voor mensen die een pensioen op bouwen dat niet veel hoger zal zijn dan de seniorenbijstand kan dit aantrekkelijker zijn.34 Ook voor mensen die niet verplicht zijn een pensioen op te bouwen in de tweede pijler en niet weten dat ze geen pensioen opbouwen, of niet beseffen dat dit niet gebeurd kan dit een probleem zijn. Deze mensen zouden dus, zonder dat ze het weten, niets opbouwen en afhankelijk worden van de seniorenbijstand. Dit zou ondervangen kunnen worden door deelname aan de tweede pijler te verplichten. 3.2.4 Aanpassing of hervorming Dit voorstel is hervormend te noemen. Het is radicaal anders dan de huidige wetgeving. In deze situatie zouden werkenden veel meer op zichzelf aangewezen zijn en zouden zelf in hun pensioenbehoefte moeten voorzien. Als men boven het sociaal minimum leeft zou men niet langer recht hebben op een toelage van het rijk, heel anders dan nu het geval is omdat nu in principe altijd recht heeft op een toelage. Ook zou men niet meer hoeven af te dragen voor ouderen van nu maar alleen voor zichzelf sparen met het oog op hun pensioen. 32

Idem, p.157 Sol-Bronk en Vleeming, 2009, p.44 34 Van der Lecq, 2010, p.60 33

17

3.3 Vijf pijlers In het artikel ‘Van drie naar vijf pijlers’ 35 van Dietvorst stelt hij een vijfpijlersysteem voor. Een systeem als aanvulling op het huidige drie-pijlersysteem dus. Hij introduceert hiermee de vierde en vijfde pijler. 3.3.1 Voorstel De vierde pijler omschrijft hij als menselijk kapitaal, dat is het vermogen om na de pensioenleeftijd door te werken. Dit kan voordelig zijn voor werkgevers omdat die minder zouden hoeven betalen zonder dat de werknemer er netto op achteruit gaat, deze betaald immers geen AOW-premie meer. Voor ouderen die nog niet willen stoppen met werken kan het ook goed uitwerken, zij kunnen immers door blijven werken en hoeven nog niet afhankelijk te worden van hun pensioen. De vijfde pijler wordt omschreven als het gespaard vermogen, dit is individueel gespaard vermogen dat, anders dan in de derde pijler, geen speciaal fiscaal regime kent. Daarbij moet gedacht worden aan gelden op spaarrekeningen, effecten en het eigen huis.36 Het Ministerie van Financiën onderzocht in een recent rapport onder andere het vermogen van ouderen. Het blijkt dat in de periode van 1993 tot 2010 het vermogen van ouderen is verviervoudigd, terwijl het vermogen van mensen die nog geen 65 zijn iets is geslonken.37 40% van de ouderen heeft een vermogen van meer dan 200.000 euro, vooral door huizenbezit. Niet alleen is de groep 65-plussers in zijn geheel rijker geworden, er zijn ook minder mensen met een lag inkomen. Waar dat in 2000 nog 12% was, was dat in 2011 nog maar 3,3%. Van de groep ouderen met een laag inkomen heeft ongeveer 40% een vermogen van meer dan 100.000 euro, voornamelijk door huizenbezit.38 Dat het vermogen bij ouderen zo gestegen is door huizenbezit komt doordat de huizenprijzen eind jaren 90 hard zijn gestegen. Veel huishoudens die daarna een eerste huis hebben gekocht hebben niet van deze prijsstijging kunnen profiteren, maar hebben wel de prijsdaling van de laatste jaren meegemaakt.39 3.3.2 Voordelen Een belangrijk voordeel van het vijfpijlersysteem is het brengen va rust. Ouderen hebben geen goed beeld van hun vermogenspositie,40 het invoeren van het vijfpijlersysteem kan een bijdrage aan dit beeld leveren doordat de huidige vermogenspositie in de pensioenvooruitzichten moeten worden meegenomen. Ook belangrijke voordelen zijn het spreiden van het risico en de zeggenschap over het

35

Dietvorst, 2010 Dietvorst, 2010, p.6 37 Ministerie van Financiën, 2013, p.24 38 Idem, p.26 39 DNB, 2012 40 Ministerie van Financiën, 2013, p.27 36

18

vermogen.41 Het geld in de vierde en vijfde pijler zit immers niet vast in een pensioenfonds of iets dergelijks. 3.3.3 Nadelen Meer vrijheid betekent ook meer verantwoordelijkheid. Niet iedereen kan de discipline opbrengen om het geld in de vijfde pijler onaangeroerd te laten, of dit zelf op te bouwen tijdens hun werkzame leven. 3.3.4 Aanpassing of hervorming Dit voorstel voegt iets toe aan het pensioenstelsel maar laat de AOW volledig in takt, de eerste pijler blijft zoals deze is. De toevoegingen veranderen ook niets aan de kern van de AOW, zoals deze genoemd is in §2.3. Hiermee kwalificeert dit idee als een aanpassing.

3.4 Samenvatting Er zijn verschillende ideeën over de toekomst van de AOW in de literatuur, sommige ideeën gaan veel verder dan alleen een verhoging van de pensioenleeftijd, zoals het voorstel van Van Dijkhuizen of het meer radicale voorstel van Van der Lecq. Het voorstel om het pensioenstelsel uit te breiden en men meer attent te maken op hun bezittingen van Dietvorst gaat wat minder ver ten opzichte van de eerste twee voorstellen.

41

Dietvorst, 2010, p.9

19

Conclusie en persoonlijke stellingname Met name de ontwikkeling van de grijze druk toont aan dat Nederland met een groot probleem te maken heeft. Sinds de invoering van de AOW in 1957 is de grijze druk bijna verdubbeld, deze zal alleen maar toenemen de komende tijd, tot meer dan 50% in 2040. Er zijn wel maatregelen genomen, zoals de verhoging van de pensioenleeftijd, maar dit lost het probleem niet op. Waar ouderen vroeger slechts enkele jaren gebruik maakte van de AOW zal dit in 2055 door de explosief toegenomen levensverwachting, gemiddeld maar liefst 22,35 jaar zijn, zie §1.2. De AOW is in de nabije toekomst niet meer op te brengen door de krimpende groep werkenden voor de groeiende groep 65-plussers. Deze geheel nieuwe situatie vraagt niet om aanpassingen van het huidige stelsel, maar om structurele hervormingen, de ontwikkeling van nieuwe gedachten en de ontwikkeling van een nieuw stelsel, te vergelijken met een paradigmaverschuiving, zie $2.1. De regeringspartijen kiezen ervoor om de AOW-leeftijd langzaam te verhogen en vervolgens aan de levensverwachting te koppelen. Hervormingen zoals de flexibilisering van de AOW lijken niet op een parlementaire meerderheid te kunnen rekenen en worden vervangen door aanpassingen aan de AOW, zie §2.3. De Tweede Kamer lijkt de noodzaak van de situatie niet in te zien of zijn bang dat hun achterban ze niet zal steunen. Veel verder dan een verhoging van de AOW, verspreid over een decennium, lijkt het niet te komen. In de literatuur is het gevoel voor urgentie een stuk sterker aanwezig, hier wordt dan ook gepleit voor hervormen van het stelsel, soms zelfs radicaal. De oplossingen lopen een stuk meer uiteen dan in de politiek. Commissie-Van Dijkhuizen kiest ervoor om de AOW versnelt te fiscaliseren, terwijl Van der Lecq pleit voor het afschaffen van de AOW. Beide zijn oplossingen die veel verder gaan dan alleen het verhogen van de AOW-leeftijd. Dietvorst pleit voor de introductie van een vierde en vijfde pijler, iets wat kan bijdragen aan het beeld van de vermogenspositie van ouderen. Ik denk dat de oplossing in de twee laatste mogelijkheden schuilt. Ik zou pleiten voor het afschaffen van de AOW (eerste pijler) en tegelijk voor het meer benadrukken van wat men in bezit heeft, in de vorm van de introductie van de vierde en vijfde pijler. Een vierpijlersysteem dus, bestaand uit de tweede tot en met de vijfde pijler. Het blijkt dat ouderen het lang niet zo slecht hebben als vaak gedacht, en in veel gevallen zelfs veel beter dan de huidige werkenden generatie, zie §3.3.1. Het is ongepast om juist van deze steeds kleiner wordende groep relatief steeds meer te vragen, ten faveure van de ouderen met wie het beter dan ooit gaat. Gepensioneerden zouden solidair moeten zijn met de huidige en toekomstige werkenden generaties, en afstand moeten doen van verworven rechten uit een

20

ver verleden, toen Nederland er heel anders uitzag dan nu het geval is. Natuurlijk zou er wel zorg gedragen moeten worden voor hen die een inkomen onder het sociaal minimum hebben, in de vorm van een uitgebreide seniorenbijstand. Wel zou er, voor invoering van een dergelijk systeem, goed nagedacht moeten worden over de transitie. Het kan niet zo zijn dat een deel van de bevolking geen kans heeft gekregen om zelf een goed pensioen op te bouwen en ook geen recht zou hebben op AOW. Een voordeel van een vierpijlersysteem is een terugtredende overheid. Op die manier zouden de belastingen omlaag kunnen en zou men zelf kunnen bepalen wat men doet met hun geld, met name de derde, vierde en vijfde pijler zou men naar eigen inzicht kunnen vormgeven. Bovendien zou de overheid veel minder afhankelijk zijn van bevolkingstrends en verdere vergrijzing, omdat iedereen in zijn eigen pensioenbehoefte zal voorzien. Echt liberalisme dus, dat is zo gek nog niet.

21

Literatuurlijst -

CBS, ‘webmagazine’, 22 mei 2012

-

Commissie inkomstenbelasting en toeslagen: ‘Naar een activerender belastingstelsel eindrapport’, 2013.

-

Commissie inkomstenbelasting en toeslagen: ‘Naar een activerender belastingstelsel interimrapport’, 2012.

-

CPB notitie 17 oktober 2012, ‘Economische effecten pakket Commissie Van Dijkhuizen’.

-

DNB 2012: ‘De vermogens van jong en oud’, DNBulletin oktober 2012.

-

G.J.B. Dietvorst, ‘Van drie naar vijf pijlers’, VP-bulletin 2010, nr 12

-

J. Helleman, G de Jong, A van der Giezen, ‘Fiscalisering AOW niet door vergrijzing’, ESB 25 januari 2008.

-

A.T.J.M. Jacobs, Pensioenrecht: de sociaalrechtelijke en sociaal-politieke aspecten, Deventer: Kluwer, 2007

-

T.S. Kuhn, ‘The structure of scientific revolutions’, Chicago: The University of Chicago Press, 1962.

-

S.G. Van der Lecq, ‘Minder AOW, meer Drees’, Tijdschrift voor openbare financiën jaargang 42, 2010, nummer 2

-

Leidraad voor juridische auteurs 2007, Deventer: Kluwer 2007

-

J. Van Maarseveen & C. Harmsen, ‘Demografische levensloop van babyboomers: terugblik en perspectief’, Bevolkingstrends, 2011-4

-

Ministerie van Financiën 2013: ‘Inkomen en vermogen van ouderen: analyse en beleidsopties,[IBO Inkomens- en vermogenspositie en subsidiëring 65+’ers]’, augustus 2013

-

Pensioenfederatie, ‘Het Nederlandse pensioensysteem, een overzicht van de belangrijkste aspecten’, 2010

-

J.F, Rang, ‘Kernproblemen van de Algemene ouderdomsverzekering’, Amsterdam, 1960

-

Regeerakkoord VVD-PVDA 2012, Bruggen slaan

22

-

M. Sol-Bronk & H. Vleeming, ‘Premies, rijksbijdragen en BIKK’, SVB, 2009

-

Verkiezingsprogramma PVDA 2012, Nederland sterker & Socialer.

-

Verkiezingsprogramma VVD 2012-2017, Niet doorschuiven maar aanpakken.

23