BACHELORSCRIPTIE
DE VERDERE FISCALISERING VAN DE AOW-PREMIE
“In hoeverre is de verdere fiscalisering van de AOWpremie wenselijk/noodzakelijk?”
Student: Jeannitza Felix ANR: 911528 Opleiding: Fiscale economie Begeleider: M.R. Visser
Inhoudsopgave Lijst met afkortingen .............................................................................................................................................. 3 Hoofdstuk 1. Inleiding............................................................................................................................................. 4 Hoofdstuk 2. Het huidige pensioenstelsel & de demografische ontwikkeling ........................................................... 6 2.1 Het pijlersysteem .......................................................................................................................................... 6 2.1.1 De eerste pijler: de sociale zekerheid ...................................................................................................... 6 2.1.2 De tweede pijler: pensioenopbouw via de werkgever ............................................................................. 8 2.1.3 De derde pijler: persoonlijke aanvulling .................................................................................................. 9 2.2 Demografische ontwikkelingen ................................................................................................................... 10 2.2.1 Stijgende levensverwachting & vergrijzing ............................................................................................ 10 2.2.2 De geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd.............................................................. 11 3. Grondslagverbreding ........................................................................................................................................ 14 3.1 Verdere fiscalisering van de AOW-premie ................................................................................................... 14 3.1.1 Commissie van Dijkhuizen .................................................................................................................... 14 3.1.2 Integrale fiscalisering & Partiële fiscalisering......................................................................................... 15 3.1.3 Gefaseerde invoering van de fiscalisering ............................................................................................. 16 3.1.4 Beperking hypotheekrenteaftrek .......................................................................................................... 17 3.2 Alternatieven voor de fiscalisering van de AOW-premie .............................................................................. 19 3.2.1 Inkomensafhankelijke AOW-uitkering ................................................................................................... 19 3.2.2 Houdbaarheidsbijdrage ........................................................................................................................ 20 3.3 Argumenten pro/contra .............................................................................................................................. 21 4. Conclusie en persoonlijke stellingname ............................................................................................................. 23 Literatuurlijst........................................................................................................................................................ 25
2
Lijst met afkortingen Anw
Algemene nabestaandenwet
AOW
Algemene ouderdomswet
ART
artikel
AWBZ
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
BIKK
bijdrage in de kosten van kortingen
CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek
ESB
Economisch Statistische Berichten
IB
Inkomstenbelasting
MvT
Memorie van Toelichting
NV
Nota naar aanleiding van het verslag
SER
Sociaal Economische Raad
TFO
Tijdschrift Fiscaal Ondernemingsrecht
WFR
Weekblad Fiscaal Recht
3
Hoofdstuk 1. Inleiding De steeds toenemende vergrijzing heeft in de afgelopen jaren gezorgd voor veel discussie omtrent het al dan niet verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd en de fiscalisering van de AOW-premie. Vooral in de politiek is dit een frequent discussie onderwerp. Verschillende invalshoeken worden behandeld en verschillende meningen worden gegeven. Uiteindelijk dient het beste alternatief te worden gekozen om een win-win situatie te creëren voor alle betrokken partijen. De introductie van de AOW was een grote stap voor de Nederlandse sociale zekerheid, echter dient deze steeds aangepast te worden om te voldoen aan de verwachtingen. Met de huidige demografische ontwikkeling in Nederland wordt het zeker niet makkelijker om het Nederlandse pensioenstelsel zodanig te veranderen dat alle partijen bevoordeeld worden. Omdat deze demografische ontwikkelingen zich voor doen verandert de verhouding van de Nederlandse bevolking. Naar verhouding zijn er meer ouderen en dan jongeren. Solidariteit is een zeer belangrijk aspect van de Nederlandse samenleving. Een voorbeeld hiervan is dat werkenden de AOWpremie betalen om te voorzien in een oudedagsvoorziening voor de gepensioneerden (omslagstelsel). Omdat het aantal ouderen steeds verder toeneemt, wordt het moeilijk om alle AOW-gerelateerde kosten op de jongere generatie af te wentelen. De overheid komt daarom met allerlei mogelijke alternatieven om een zo veel mogelijk win-win situatie te creëren. Een van de oplossingen van de overheid om de houdbaarheid van de AOW zo veel mogelijk te garanderen is de introductie van een houdbaarheidsbijdrage. Deze houdt dat de bovengrens van de tweede schijf, met ingang van 2011 niet meer volledig wordt geïndexeerd maar slechts voor 75%. Deze houdbaarheidsbijdrage geldt alleen voor mensen die geboren zijn na 31 december 1945. Een ander manier om de overheidsfinanciën houdbaar te houden is door middel van een fiscalisering van de AOW. De commissie van Dijkhuizen heeft recentelijk een interim-rapport uitgebracht waarin onder andere wordt voorgesteld om de AOW verder te fiscaliseren. Echter heeft de Nederlandse AOW reeds een eerste fiscaliseringsstap gekend toen de AOW-premie gemaximeerd werd op 17.9 procent. De verdere fiscalisering zoals voorgesteld door de commissie van Dijkhuizen houdt in dat de premie AOW jaarlijks met 1 procent afneemt, terwijl de belastingtarief in de eerste twee schijven met hetzelfde percentage toeneemt. Indien dit voorstel wordt gevolgd zal de volledige fiscalisering van de AOW binnen achttien jaar een feit zijn. De volledige fiscalisering van de AOW kan echter een eind maken aan het verzekeringskarakter van de AOW. Ook wordt het onderscheid tussen premies en belastingen, welke in grensoverschrijdende van belang kan zijn, achterhaald. Het is dus de vraag of de verdere fiscalisering van de AOW-premie wenselijk dan wel noodzakelijk is. Andere belangrijke aspecten die in dit geval doorslaggevend zijn, zijn bijvoorbeeld de geleidelijke verhoging van de pensioen gerechtigde leeftijd en de introductie van een doorwerkbonus. Ik vind het ook belangrijk om mogelijke alternatieven voor de verdere fiscalisering van de AOW te behandelen en zal daarom ook aandacht besteden aan de inkomensafhankelijke AOW-uitkering.
4
Naar aanleiding hiervan luidt mijn probleemstelling als volgt: “In hoeverre is de verdere fiscalisering van de AOW-premie wenselijk/noodzakelijk?” Aan de hand van een aantal deelvragen zal deze hoofdvraag worden beantwoord. De deelvragen luiden als volgt: 1) Wat houdt het AOW in het Nederlandse pensioenstelsel in? 2) Wat is de (verdere) fiscalisering van de AOW? 3) Wat zijn mogelijke alternatieven om de sociale verzekering betaalbaar te houden? In hoofdstuk 2 zal de eerste deelvraag aan de orde komen, hiernaast behandel ik in dit hoofdstuk ook de demografische ontwikkeling en de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. Vervolgens behandel ik in hoofdstuk 3 de fiscalisering van de AOW en mogelijke alternatieven om de sociale verzekering betaalbaar te houden. Ook de hoofdvraag zal in dit hoofdstuk beantwoord worden. Na deze hoofd- en deelvragen te hebben beantwoord zal ik over gaan tot een conclusie. Ik zal in het laatste hoofdstuk ook een aantal aanbevelingen geven met betrekking tot de fiscalisering van de AOW en de eventuele gevolgen ervan.
5
Hoofdstuk 2. Het huidige pensioenstelsel & de demografische ontwikkeling 2.1 Het pijlersysteem Het Nederlandse pensioenstelsel behoort tot een van de besten ter wereld en bestaat uit 3 pijlers. De eerste pijler regelt de sociale zekerheid, door middel waarvan de overheid tracht in een oudedagsvoorziening voor de gehele bevolking te voorzien. De werkende bevolking is tussen de 15jarige leeftijd en de 65-jarige leeftijd verplicht verzekerd voor deze pijler. Daarnaast kent het Nederlandse pensioenstelsel ook een tweede pijler. Het gaat hierbij om een werkgeverspensioen, dat gefinancierd wordt volgens de zogenaamde omslagstelsel. Het staat de werknemer vrij om via de werkgever, naast de eerste pijler, een aanvullend pensioen op te bouwen. De derde pijler omvat de persoonlijke aanvullingen, gefinancierd door de kapitaaldekkingsstelsel. Men kan zelf beslissen of men al dan niet gebruik van wenst te maken van de derde pijler. Dit pijler systeem zal in de volgende sub paragrafen nader worden behandeld. De algemene ouderdomswet is zeer uitgebreid en bevat allerlei bepalingen omtrent het al dan niet gerechtigd en verzekerd te zijn. Ter afbakening van mijn scriptie zal ik alleen de meest relevante aspecten van de Algemene ouderdomswet behandelen. Ook demografische ontwikkelingen zijn belangrijk om in aanmerking te nemen. Deze zijn namelijk belangrijk voor beslissingen die genomen moeten worden met betrekking tot pensioen en het pensioenstelsel. Onderwerpen die in dit hoofdstuk aan de orde zullen komen zijn de stijgende levensverwachting, de solidariteit en tot slot de geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. 2.1.1 De eerste pijler: de sociale zekerheid De eerste pijler is in 1957 ingevoerd om de sociale zekerheid van de Nederlandse burgers te garanderen. Aan het gebruik van het verzekeringsbegrip in de opbouw van het Nederlandse siciale zekerheidsstelsel werd, en wordt sociaalpolitiek zeer grote waarde toegekend.1 Het ging toen met name om de vraag of er in het Nederlandse sociale zekerheid al dan niet gesproken kan worden van een “sociale verzekering”. Deze vraag werd zowel positief als negatief beantwoord. Bij verzekeringen moet er volgens Veldkamp een zekere mate van causaliteit bestaan. Echter wie geen inkomen heeft, en derhalve geen premie betaald, heeft bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd toch recht op de AOW-uitkering. 2 In het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel ontbreken dus verzekeringselementen, met name op het deel van de sociale zekerheid dat in het geheel niet gefinancierd wordt met op de sociale zekerheid gerichte specifieke bijdragen. 3
1
Veldkamp 1978, p.6. Zie ook Veldkamp 1978, p.11. 3 Veldkamp 1988, p. 5. 2
6
De Algemene ouderdomswet (AOW) is met name ingevoerd om de bevolking te verzekeren tegen de geldelijke gevolgen van de ouderdom en dient te voorzien in de levensonderhoud van degenen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Vanaf de 15-jarige leeftijd zijn ingezetenen van Nederland en anderen die geen ingezetenen zijn, maar wel een dienstbetrekking in Nederland vervullen, in beginsel verplicht verzekerd voor de AOW. Op grond van artikel 2 Algemene ouderdomswet 4 wordt onder ingeztene verstaan: “degene die in Nederland woont”. Vanaf januari 2013 zijn ingezetenen tussen 15 jaar en 1 maand en 65 jaar en 1 maand verzekerd. Het pensioen wordt telkens met 2 procent per jaar opgebouwd, waardoor men na 50 jaar te hebben gewerkt, een volledig AOW (100 procent) heeft opgebouwd. In beginsel zijn er een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan ten einde verzekerd te zijn voor de AOW. Ten eerste dient men de pensioengerechtigde leeftijd nog niet te hebben bereikt, verder moet men ook een ingezetene zijn van Nederland. Indien aan deze twee voorwaarden is voldaan heeft men recht op de levenslange AOW-uitkering. Pensioengerechtigde leeftijd Tot 31 december 2012 was de pensioengerechtigde leeftijd 65 jaar. Daar is echter met ingang van 1 januari 2013 verandering in gekomen. Vanaf 1 januari 2013 gaat de pensioengerechtigde leeftijd geleidelijk omhoog. Dit onderwerp zal in paragraaf 2.3.3 nader toegelicht worden. De hoogte van de AOW-uitkering is afhankelijk van de leefomstandigheden van de verzekerde. Een ongehuwde pensioengerechtigde heeft recht op 70 procent van de nettominimumloon per maand terwijl een ongehuwde pensioengerechtigde met een kind jonger dan 18 jaar recht heeft op 90 procent van de nettominimumloon. Gehuwde pensioengerechtigden hebben elk recht op 50 procent van de nettominimumloon per maand, totaal dus 100 procent. Voor AOW’ers met een partner jonger dan 65 jaar, met weinig tot geen inkomen geldt een partnertoeslag. Door de netto-nettokoppeling werken wijzigingen in de nettominimumloon door in de netto-AOW-uitkering.5 De eerste pijler wordt gefinancierd door het omslagstelsel, dit houdt in dat er niet gespaard wordt voor deze oudedagsvoorziening, maar dat de premiebetalers het bedrag van de AOW-uitkeringen maandelijks betalen. Dit impliceert dat de huidige premieplichtigen de uitkeringen van de huidige AOW-gerechtigden bekostigen (zogeheten intergenerationele solidariteit)6. Dit omslagstelsel is zeer gevoelig voor eventuele demografische ontwikkelingen, het volume van uitkeringen groeit immers erg sterk ten opzichte van de premiebetalers.
4
Laatstelijk gewijzigd bij wet van 28 maart 2013, Stb. 203, 115. SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn 1997, p. 345. 6 SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn 1997, p. 345. 5
7
Omdat de premieplichtigen niet voldoende opbrengen om alle AOW-gerelateerde kosten te dekken, wordt een deel van deze kosten al enige tijd uit algemene middelen betaald. In 1997 heeft het kabinet in zijn nota “Werken aan zekerheid” besloten het zogenaamde AOW-spaarfonds op te richten.7 Deze had als doel budgettaire ruimte te creëren door het tijdig reserveren van middelen in de AOW-spaarrekening waardoor een evenwichtige ontwikkeling van de collectievelastendruk in de komende periode mogelijk wordt.8 Echter was dit fonds een papierenconstructie; uit het wetsvoorstel Opheffing van het Spaarfonds AOW (32696) blijkt dat er in het Spaarfonds AOW nooit echt vermogen heeft gezeten. Dit was ook de reden om het spaarfonds na 14 jaar weer op te heffen.9
2.1.2 De tweede pijler: pensioenopbouw via de werkgever De tweede pijler geeft werknemers de mogelijkheid om via de werkgever een aanvullend pensioen op te bouwen. Dit pensioen dient als een aanvulling op het pensioen uit de eerste pijler. Het aanvullend pensioen wordt gekoppeld aan het arbeidscontract en vloeit meestal voort uit secundaire arbeidsvoorwaarden. Zowel de werkgever als de werknemer betalen voor het aanvullend pensioen, echter omdat de werkgever het grootse deel betaalt wordt vaak ook gesproken van een uitgesteld loon. In beginsel bestaat er geen verplichting tot het vormen van een aanvullend pensioen. In uitzonderingsgevallen kan echter wel een verplichting worden gecreëerd, deze verplichting komt met name voor bij bepaalde bedrijfstakken en beroepsgroepen. Het gaat hierbij grotendeels om bepaalde groepen zelfstandigen zonder personeel die werkzaam zijn in de gezondheidszorg zoals huisartsen, medisch specialisten en fysiotherapeuten.10 Indien een bedrijf ervoor kiest om een aanvullend pensioen te sluiten met de werknemers hebben de bedrijven de wettelijke verplichting om het geld van deze pensioenen buiten de onderneming onder te brengen. Dit kan bijvoorbeeld bij een verzekeraar of bij een pensioenfonds. Er zijn 3 soorten pensioenfondsen te onderscheiden in Nederland: 1)
een bedrijfstakpensioenfonds;
2)
een ondernemingspensioenfonds;
3)
een beroepspensioenfonds.
Het
aanvullend
pensioen
wordt,
anders
dan
bij
de
eerste
pijler,
gefinancierd
door
het
kapitaaldekkingsstelsel waarbij pensioenfondsen het geld op de kapitaalmarkt beleggen en op een later tijdstip uitkeren aan de (voormalige) werknemers. De beste pensioenuitvoerders in Nederland in 2012 waren Nationale Nederlanden, Zwitserleven en Syntrus Achmea, zo blijkt uit een onderzoek van het blad 7
Stevens 2005, p. 361. SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn 1997, p. 550. 9 Wetsvoorstel Opheffing van het Spaarfonds AOW, Kamerstukken II 2010/11, 32 696, nr. 5. 10 www.rijksoverheid.nl (zoek op aanvullend pensioen). 8
8
Management Team.11 Verder kent Nederland ook andere pensioenuitvoerders zoals AEGON, DeltaLloyd en OHRA. 2.1.3 De derde pijler: persoonlijke aanvulling Naast de eerste en de tweede pijlers kent het Nederlandse pensioenstelsel ook een derde pijler, de zogenaamde persoonlijke aanvulling. De derde pijler is een vrijwillige voorziening die men naast de eerste twee pijlers kan treffen om eventuele pensioentekorten te repareren. Deze voorzieningen kunnen bestaan uit lijfrentes, levensverzekeringen en inkomsten uit eigen vermogen. Bij de derde pijler kan het ook gaan om kapitaalverzekeringen met als doel het doen van een uitkering bij het behalen van een bepaalde leeftijd. Met name zelfstandigen zijn vaak op deze particuliere pensioenvoorzieningen aangewezen voor de aanvulling op hun AOW-pensioen.12
11 12
www.mt.nl (zoek op finance-2012-winnaars-per-categorie) Klosse, Noordam 2010, p.328.
9
2.2 Demografische ontwikkelingen Een belangrijk motief om de fiscalisering van de AOW te overwegen zijn de demografische ontwikkelingen in Nederland. Door een betere gezondheidszorg en gezonder voedsel wordt de Nederlandse bevolking steeds ouder. In deze paragraaf zal de stijgende levensverwachting van de Nederlandse bevolking worden behandeld. Onderwerpen die hiermee gepaard gaan zijn de zeer belangrijke solidariteit jegens de ouderen en de mogelijke maatregel om de toenemende vergrijzing te kunnen financieren; de geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. De solidariteit binnen Nederland is een discussie die al erg lang gaande is. Vooral binnen politieke partijen bestaan er verschillende opvattingen en veel interpretatie verschillen als het gaat om solidariteit. Solidariteit kan gedefinieerd worden als een gevoel van samenhorigheid dat mensen ertoe aanzet om iets
te doen voor anderen.13 In dit geval dus de werkende generatie die de premie AOW betalen ten einde de AOW-uitkering voor ouderen (gedeeltelijk) te kunnen financieren. Deze solidariteit staat de laatste tijd echter onder druk. Dit is te wijten aan de reeds besproken demografische ontwikkelingen, met name de vergrijzing en het feit dat de jongere generatie zal moeten opdraaien voor de
toenemende AOW-
gerelateerde kosten.
2.2.1 Stijgende levensverwachting & vergrijzing De Nederlandse bevolking leeft steeds gezonder en blijft als gevolg daarvan ook langer leven dan in voorgaande jaren. Hierna treft u een prognose van het CBS die her voorgaande nader toelicht: Vergrijzing versnelt na 2010 “Nederland groeit niet alleen maar wordt ook
steeds ouder. Op dit moment is de grijze druk tweeën twintig procent. Dit betekent dat op elke honderd potentiële arbeidskrachten tweeën twintig 65-plussers zijn. Vijftig jaar geleden waren dit er nog veertien.”14
Gevolgen hiervan zijn dat de kosten van de AOW jaarlijks, hand in hand met de vergrijzing, toenemen. De verhouding tussen werkenden en gepensioneerden is niet meer in balans. Hierdoor is de overheid gedwongen om de AOW-uitgaven uit algemene middelen te financieren. Momenteel wordt een derde van deze uitgaven gefinancierd uit de schatkist. Dit zal in de komende jaren naar alle waarschijnlijkheid 13 14
www.betekenis-definitie.nl (zoek op solidariteit). www.cbs.nl (zoek op bevolking publicaties 2003).
10
verder toenemen. Omdat de AOW gefinancierd wordt door het omslagstelsel ontstaan er ook complicaties met betrekking tot de financiering van de AOW-uitkeringen, het omslagstelsel is immers erg gevoelig voor vergrijzing. Dit blijkt ook uit het volgende citaat uit de Praktijkgids pensioenen: “Als de jonge generatie premie betalers te klein wordt in verhouding tot de oude generatie AOW-trekkers komt de hoogte van de uitkeringen onder druk te staan.”15 De werkende generatie zal binnenkort niet meer kunnen opdraaien voor de toenemende AOW gerelateerde kosten. 2.2.2 De geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd Per 1 januari 2013 heeft de regering besloten om de pensioengerechtigde leeftijd te verhogen. Echter is ervoor gekozen om een abrupte verhoging te vermijden. Het is immers onredelijk om mensen, vlak voor hun pensioen, twee jaar langer door te laten werken. Deze groep heeft niet kunnen anticiperen op een leeftijdsverhoging en konden zich ook niet voorbereiden om de eventuele inkomenstekorten en verliezen te compenseren. De AOW-leeftijd gaat in de loop van de jaren telkens op 1 januari omhoog, met steeds grotere stappen; drie stappen van een maand, drie stappen van twee maanden en vijf stappen van drie maanden. Vanaf 2024 wordt de pensioengerechtigde leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. Dit houdt in dat je jaarlijks wordt bezien of de levensverwachting aanleiding geeft of de AOW-leeftijd met ten minste drie maanden te verhogen, met inachtneming van een aankondigingstermijn van vijf jaar. 16 Men wordt verwacht elk jaar langer ta gaan leven, echter dat men langer gaat leven betekend niet per se dat men ook fit is op een oudere leeftijd. Het is dus ook niet zeker of men nog in staat is om te werken op een oudere leeftijd. Dit is een van de nadelen van de koppeling van de pensioengerechtigde leeftijd aan de levensverwachting. Het hoofddoel van de geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd is het in stand houding van de oudedagsvoorziening. Onderstaande tabel geeft het effect van de verhoging op de AOW-leeftijd tot 2023 aan.”17
15
Dekkers & Terwee 2009, p.1. Dieleman 2013, paragraaf 2.2. 17 www.rijksoverheid.nl (zoek op verhoging AOW). 16
11
Bron: www.rijksoverheid.nl U bent geboren:
U krijgt AOW in:
Uw leeftijd als uw AOW-uitkering ingaat, is:
voor 1 januari 1948
2012
65
na 31 december 1947 en voor 1 december 1948
2013
65 + 1 maand
na 30 november 1948 en voor 1 november 1949
2014
65 + 2 maanden
na 31 oktober 1949 en voor 1 oktober 1950
2015
65 + 3 maanden
na 30 september 1950 en voor 1 augustus 1951
2016
65 + 5 maanden
na 31 juli 1951 en voor 1 juni 1952
2017
65 + 7 maanden
na 31 mei 1952 en voor 1 april 1953
2018
65 + 9 maanden
na 31 maart 1953 en voor 1 januari 1954
2019
66
na 31 december 1953 en voor 1 oktober 1954
2020
66 + 3 maanden
na 30 september 1954 en voor 1 juli 1955
2021
66 + 6 maanden
na 30 juni 1955 en voor 1 april 1956
2022
66 + 9 maanden
na 31 maart 1956 en voor 1 januari 1957
2023
67
In 2013 is de pensioengerechtigde leeftijd dus 65 jaar en één maand, in 2014 gaat dit weer met één maand omhoog. Dit gaat volgens de tabel totdat de leeftijd van 67 is bereikt in 2013. In een recent regeerakkoord heeft het kabinet Rutte II aangegeven een nieuw voornemen te hebben met betrekking tot de pensioengerechtigde leeftijd, waarbij de pensioengerechtigde leeftijd met ingang van 2015 sneller zal worden verhoogd. Dit blijkt uit het regeerakkoord van 29 oktober 2012: “De AOW-leeftijd
wordt geleidelijk verhoogd tot 66 jaar in 2018 en 67 jaar in 2021 en vervolgens gekoppeld aan de stijging van de levensverwachting”. Dit in tegenstelling tot de huidige wetgeving waarbij de pensioengerechtigde leeftijd binnen een periode van elf jaar wordt verhoogd naar 67 jaar. Ook zou de pensioengerechtigde leeftijd niet meer vanaf 2024 gekoppeld wordt aan de levensverwachting maar reeds vanaf 2021. Deze wetswijziging treedt slechts in werking indien het goedgekeurd wordt door zowel de eerste kamer als door de tweede kamer met als gevolg dat de pensioengerechtigde leeftijd een versnelde geleidelijke
12
verhoging zal ondergaan. De verwachting is dat bovengenoemde afspraak in maart 2014 als wetsvoorstel aan de kamer wordt geboden met daarin opgenomen een beoogde inwerkingtreding per 2016. 18 Door de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd zal er een “AOW-gat” ontstaan van 1 maand voor personen die in 2013 met pensioen gaan en van twee maanden voor personen die in 2014 met pensioen gaan. In de toekomst zal deze AOW-gat steeds toenemen voor personen die in de komende jaren met pensioen gaan. Om de gevolgen van dit gat zo beperkt mogelijk te houden heeft de overheid ervoor gekozen om een voorschotregeling op te nemen in de Wet. Deze houdt in dat AOW’ers die voor 2015 de 65-jarige leeftijd bereiken maar volgens de Wet pas op een latere leeftijd recht hebben op een AOWuitkering een voorschot op de AOW kunnen krijgen om de AOW-gat te overbruggen.19 Het voorschot op de AOW-uitkering bedraagt ten hoogste drie maandtermijnen en dient binnen ten hoogste anderhalf jaar verrekend te worden door middel van een korting op de AOW-uitkering.20 In de literatuur wordt betwijfeld of het doel om de inkomensgat te dichten wel bereikt wordt daar het terugbetalingstermijn bijzonder kort is.21 In het regeerakkoord spreekt het kabinet Rutte II haar bezwaar uit tegen de voorschotregeling en stelt voor om deze voorschotregeling af te schaffen en in plaats daarvan een overbruggingsregeling te introduceren. 22 De Regering benadrukt echter wel dat de voorschotregeling niet eerder zal worden afgeschaft dan nadat er duidelijkheid is over het ontwerp van de overbruggingsregeling.23 De overbruggingsregeling is een uitkering op minimumniveau die slechts wordt toegekend aan gepensioneerden met een inkomen tot 150% van het bruto wettelijk minimumloon en die minder vermogen hebben dan het heffingsvrije vermogen. Verder moet men per 1 januari een uitkering op grond van een vut of prepensioenregeling ontvangen die eindigt bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd. De overbruggingsregeling geldt niet als de bovenstaande regelingen nog moeten ingaan. De overbruggingsregeling per 1 januari 2013 zou moeten worden ingevoerd. Indien de invoering op praktische bezwaren mag stuiten, zou de regeling terugwerkende kracht moeten krijgen tot die datum. De overbruggingsregeling is nog niet in werking getreden maar zal naar verwachting in het najaar van 2013 ingaan. 24
18
Dieleman 2013, paragraaf 2.2. Dieleman 2013, paragraaf 2.3. 20 Dieleman 2013, paragraaf 2.3. 21 Kamerstukken II 2011/12, 33 290, nr. 4, Paragraaf 2b. 22 Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 1, hoofdstuk II. 23 Goedkeuringswet verhoging AOW leeftijd, Kamerstukken I 2012/13, 33 350, nr. 5, p. 7 (NV). 24 www.rijksoverheid.nl (zoek op overbruggingsregeling). 19
13
3. Grondslagverbreding 3.1 Verdere fiscalisering van de AOW-premie Het premiepercentage is 17,9 procent en wordt betaald door de ingezetenen tussen de 15 en de 65 jarige leeftijd. Voor de generatie boven de 65 jaar betalen als gevolg hiervan 17.9 procent minderbelasting dan de premieplichtigen. Vanaf 1997 staat de AOW-premie gemaximeerd op een vast percentage van 17,9 procent, deze premiemaximering was volgens Stevens reeds een eerste fiscaliseringsstap 25 en heeft als doel het beschermen van premieplichtigen; door de vergrijzing zou de AOW-premie immers continu blijven stijgen. De AOW-uitkeringen worden als gevolg van de maximering gedeeltelijk uit algemene middelen gefinancierd. Uit de ESB van 25 januari 2008 blijkt dat in 2007 slechts twee derde van de AOW-uitgaven gefinancierd werden uit de AOW-premies. Dit betekent dat een derde van de AOW-uitkeringen gefinancierd werden uit algemene middelen. Hierdoor veranderde een van de basale kenmerken van de verzekeringsgedachte nog verder, namelijk het principe van uitgesteld loon.26 De AOW-uitgaven worden immers steeds in grotere mate gedekt door algemene middelen en steeds minder door premie opbrengsten. In 2001 is de belastingwetgeving herzien, en zijn de heffingskortingen ingevoerd. Ook de invoering van de heffingskortingen, ter vervanging van de belastingvrije sommen, bij de herstructurering van de inkomstenbelasting heeft gezorgd voor een grondslagversmalling. Deze wijziging had een daling van de premieopbrengst als gevolg.27 Om het ontstane tekort te compenseren is de Bijdrage In de Kosten van de Kortingen (BIKK) ingevoerd. De BIKK wordt gefinancierd door algemene middelen en wordt jaarlijks opgenomen in de Rijksbegroting. De hoogte van de bijdrage wordt jaarlijks aangepast aan de geraamde kosten van de heffingskortingen en wijzigingen van de belasting- en premietarieven in de eerste schijf.28 Echter in de literatuur werd opgemerkt dat deze bijdragen niet voldoende zijn om de kosten van de kortingen te dekken, met als gevolg dat de rijksbijdrage AOW sterk steeg. 29 3.1.1 Commissie van Dijkhuizen Op verzoek van de tweede kamer heeft de commissie van Dijkhuizen haar interim-rapport “Naar een activerender belastingstelsel” uitgebracht. In dit rapport heeft de commissie voortgebouwd op de adviezen over belastingherziening. Ook op de fiscale agenda 30 heeft de commissie in dit rapport voortgebouwd. Het rapport is gericht op de inkomstenbelasting en toeslagen. Ter afbakening van deze thesis zal ik voornamelijk het deel van het interim-rapport behandelen die betrekking heeft op de geleidelijke (verdere) fiscalisering van de AOW-premie.
25
Stevens & Mooij 2006; Stevens 2007. Helleman, De Jong & Van der Giezen 2008, p. 37. www.rijksbegroting.nl (zoek op voorbereiding begroting2010). 28 www.rijksbegroting.nl (zoek op voorbereiding begroting2010). 29 Helleman, De Jong & Van der Giezen 2008, p. 38. 30 Kamerstukken II, 2010/11, 32 740, nr. 1. 26 27
14
3.1.1.1 Advies In het interim-rapport wordt het volgende advies gegeven omtrent de fiscalisering van de AOW-premie: “De commissie stelt voor om de ingezette lijn rond fiscalisering van de AOW-premie te versnellen, door
jaarlijks de AOW-premie één procentpunt te verlagen en het belastingtarief één procentpunt te verhogen.” 31
De premieheffing van 17.9 procent zal derhalve, indien het advies gevold wordt, binnen een periode van 18 jaar volledig verdwijnen. De AOW-premie wordt met andere woorden volledig gefiscaliseerd. Hierdoor zullen de eerste twee schijven uitsluitend uit belasting bestaan en niet meer uit een combinatie van premies en belastingen. Dit heeft als gevolg dat AOW-uitkeringen uit de algemene middelen worden betaald. Het advies van de Commissie van Dijkhuizen komt overeen met het voorstel dat Stevens in verscheidene publicaties heeft gedaan. 32 Door deze gefaseerde invoering van de fiscalisering, wordt tegemoet gekomen aan de huidige gepensioneerden, die vrijgesteld zijn van de AOW-premie. Zij krijgen dan niet te maken met een abrupte tariefsverhoging als gevolg van het wegvallen van de premie gedeelte Ook de Studiecommissie Belastingstelsel en de SER hebben een dergelijk advies gegeven waarbij men over gaat naar een geleidelijke fiscalisering van de AOW.33 Het gaat in casu dus niet om een nieuw idee, maar om een idee dat al jaren bepleit wordt.34
3.1.2 Integrale fiscalisering & Partiële fiscalisering In zijn boek “Fiscale Fascinatie” maakt de Stevens onderscheid tussen twee vormen van fiscalisering; de integrale en de partiële fiscalisering. 35 De eerste variant, de integrale fiscalisering, houdt in dat de heffingsgrondslag uitgebreid wordt tot het gehele inkomen in plaats van de twee laagste inkomensschijven van box 1. Deze vorm omvat zowel de AOW als de AWBZ en de ANW. De partiële fiscalisering beperkt zich tot de premieheffing AOW en houdt in dat de AOW-uitkeringen in de toekomst volledig uit algemene middelen wordt gefinancierd. Het premiepercentage van 17.9 procent dient terug te worden gebracht naar nul procent, terwijl de tarieven in de eerste twee schijven met 17.9 procent dienen toe te nemen voor personen boven de 65 jaar. Het verlaagde tarief voor 65 plussers zou dan moeten verdwijnen. Dit impliceert een verbreding van de heffingsgrondslag, het inkomen van 65plussers gaat immers ook tot de heffingsgrondslag van de AOW behoren. Dit zou in beginsel nadelig kunnen uitpakken voor 65-plussers, zij zouden voortaan immers meer belasting verschuldigd zijn dan
31
Rapport Commissie van Dijkhuizen 2012, paragraaf 4.5.1. Stevens 2007; Stevens 2010, paragraaf 4.1. 33 Rapport Commissie van Dijkhuizen 2012, paragraaf 4.5.1. 34 De oproep voor een fiscalisering van de AOW werd in het verleden al door onder andere hoogleraren Bovenberg en (emeritus) Stevens bepleit. 35 Stevens 2005, p. 361. 32
15
voorheen. Dit is echter niet altijd het geval. Ouderen met alleen een AOW-uitkering worden, zolang de netto AOW gekoppeld blijft aan het netto minimumloon, niet benadeeld. 36 De verdere fiscalisering van de AOW schijnt dus een goede oplossing te zijn voor de financiering van de toenemende AOW-uitgaven. Echter worden ouderen die tevens een aanvullend pensioen hebben wel getroffen. Zij worden immers zwaarder belast in de eerste twee schijven.
3.1.3 Gefaseerde invoering van de fiscalisering Omdat de fiscalisering van de AOW mogelijk nadelige effecten kan hebben voor 65-plussers, die tevens een aanvullend pensioen hebben, kan de overheid de verdere fiscalisering gefaseerd invoeren. Deze gefaseerde invoering is reeds behandeld in het rapport “de inkomenspositie van ouderen: toekomstige
ontwikkelingen en fiscalisering van de AOW-premie”.37 In dit rapport wordt onderscheid gemaakt tussen een gefaseerde invoering met beperkte compensatie en een gefaseerde invoering zonder enige vorm compensatie. Een mogelijke oplossing voor de problematiek van 65-plussers met een aanvullend pensioen is een gefaseerde invoering van de fiscalisering. Een gefaseerde invoering houdt in dat de AOW-premie jaarlijks met hetzelfde percentage wordt verminderd als het percentage waarmee het belasting tarief wordt verhoogd. Hierbij is het percentage afhankelijk van het aantal jaren waarin de volledige invoering gewenst is. Stevens heeft in verschillende artikelen voorgesteld om de fiscalisering gefaseerd in te voeren. Hij gaat uit van een vermindering in percentage van 1 procent per jaar waardoor de AOW-premie na een periode van achttien jaar volledig gefiscaliseerd is.
3.1.3.1 Gefaseerde invoering met en zonder (beperkte) compensatie Omdat de fiscalisering van de AOW nadelig kan uitpakken voor ouderen boven de 65, is bedacht om de fiscalisering gefaseerd in te voeren. Er kan worden gedacht aan verschillende manieren om deze fiscalisering in te voeren. Twee mogelijke varianten zijn de gefaseerde invoering zonder compensatie en de gefaseerde invoering met (beperkte) compensatie. Zoals reeds vermeld worden deze twee varianten van fiscalisering behandeld in het rapport “de inkomenspositie van ouderen: toekomstige ontwikkelingen en fiscalisering van de AOW-premie”. In dit rapport wordt bij beide varianten, anders dan wat de heer Stevens voorstelt, uitgegaan van een gefaseerde invoering in een periode van tien jaar. De AOW-premie zou een vermindering in percentage moeten ondergaan van 1,8 procent per jaar terwijl de tarieven in de eerste schijf verhoogd worden met 1,7 procent.
36
Stevens 2007. Ingeval de rijksbijdrage wordt bekostigd uit de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting, heeft dit als gevolg van de netto-nettokoppeling geen of een beperkt positief inkomenseffect voor 65-plussers met alleen een AOW-uitkering of met een klein aanvullend pensioen. 37 Rapport Thio 2005.
16
De fiscalisering houdt, zoals reeds vermeld, een grondslagverbreding in. Als gevolg van deze grondslagverbreding zouden de tarieven in de eerste en de tweede schijf minder kunnen stijgen. Bij een gefaseerde invoering zonder compensatie zal het minimumloon stijgen. Omdat de AOW-uitkering gekoppeld is aan het minimumloon, zal deze ook stijgen (netto-netto koppeling). Een stijging van de netto AOW als gevolg van de fiscalisering gaat vanzelfsprekend gepaard met een stijging van het bruto minimumloon. In een aantal gevallen is de franchise van het aanvullend pensioen gebaseerd op de AOW. Fiscalisering zou voor deze groep aanvullende pensioenen betekenen dat het bruto aanvullend pensioen daalt. 38 Het nadeel hiervan is dat fiscalisering van de AOW-premie zonder compensatie een negatief effect kan hebben van de oudere populatie, en met name voor ouderen met een aanvullend pensioen. In het rapport “de inkomenspositie van ouderen: toekomstige ontwikkelingen en fiscalisering van de
AOW-premie” wordt, als oplossing voor het voorgaande bedacht om een (beperkte) compensatie te geven aan deze groep door middel van een heffingskorting. De fiscalisering wordt op deze manier gedeeltelijk teruggedraaid. Als gevolg van de invoering van de heffingskorting kan het tarief in de eerste schijf meer stijgen dan in de variant zonder compensatie. 39 Het besteedbaar inkomen van 65-plussers, zal door de toepassing van deze variant toenemen ten opzichte van jongeren. Uit het hiervoor genoemde rapport blijkt dat deze toename 2 procent zal bedragen. Als oorzaak wordt gegeven dat de netto AOW minder snel toeneemt, omdat een deel van de tariefsverlaging wordt ingezet voor de heffingskorting.
3.1.4 Beperking hypotheekrenteaftrek Een andere grondslag verbredende ingreep heeft betrekking op de fiscale behandeling van de eigen woning. Dit is echter slechts een van de vele mogelijkheden tot grondslagverbreding. Door de scheefgroei tussen het eigenwoningforfait en de ruime aftrek van hypotheekrente is een forse belastingsubsidie ontstaan. 40 De hypotheekrenteaftrek wordt immers al jaren gebruikt als arbitrage vehikel voor belastingbesparende belleggingsconstructies. Sinds de introductie van dit vehikel in het regime wet IB 1964, waren rentebetalingen41 fiscaal steeds aftrekbaar. Het onzuivere inkomen werd dus verminderd. Vanaf 1997 werd het doel van de lening doorslaggevend ten einde renteaftrek te kunnen genieten. “Fiscaaltechnisch moest voortaan onderscheid worden gemaakt tussen aftrekbare rente die oorzakelijk samenhing met de koop of verbetering van de eigen woning enerzijds, en de niet-brongebonden rente anderzijds”.42
38
Rapport Thio 2005, p. 22. Rapport Thio 2005, p. 27. 40 Jacobs, De Mooijen en Folmer 2006, p.22. 41 Het doel van de lening was toentertijd niet van belang ten einde in aanmerking te komen voor de renteaftrek. 42 Rijkers & Vording (red.) 2005, p 248. 39
17
Ook
bij
de
Belastingherziening
2001
werden
eigenwoningbezitters
fiscaal
bevoorrecht,
het
eigenwoningregime werd buiten de vermogensheffing gehouden. Dit regime leidt tot grote uitholling van de heffingsgrondslag, de feitelijk betaalde rente is immers onbeperkt aftrekbaar. Met name eigenwoningbezitters
met
een
hoge
hypotheekschuld
profiteren
van
de
renteaftrek.
De
belastingbesparingswaarde van de aftrekpost is hoger naarmate het verzamel inkomen in box 1 hoger is.43 Ook uit een memorandum Caminada blijkt dat personen met hogere inkomens het meest profiteren. Berekeningen laten zien dat circa 90% van het belastingvoordeel door de fiscale behandeling van het eigen huis is toe te rekenen aan de 30% hoogste inkomens.44 Door de ruime aftrek van de hypotheekrente is een enorme belastingsubsidie ontstaan. Een beperking van de hypotheekrenteaftrek zou een belastinggrondslag verbreding als gevolg hebben; hierdoor kan de belastingsubsidie weer geleidelijk afnemen. Deze belastingbesparing van de overheid zou gebruikt kunnen worden ter financiering van de toenemende AOW-gerelateerde kosten. Een beperking van de hypotheekrenteaftrek zou, zoals reeds aangegeven, een forse verbreding van de belastinggrondslag met zich meebrengen, belastingtarieven zouden als gevolg hiervan ook omlaag kunnen. Deze vorm van grondslagverbreding brengt echter niet automatisch met zich mee dat de gegenereerde inkomsten aangewend zullen worden ter financiering van de AOW-gerelateerde kosten.
43 44
Stevens 2010, paragraaf 4.4. Caminada 1999, p 38.
18
3.2 Alternatieven voor de fiscalisering van de AOW-premie Naast de fiscalisering van de AOW zijn ook andere alternatieven denkbaar om de AOW-uitgaven betaalbaar te houden. Een inkomensafhankelijke AOW-uitkering en de houdbaarheidsbijdrage zijn onderwerpen die vaak in verband worden gebracht met de fiscalisering van de AOW. Beide alternatieven zullen hierna behandeld worden. 3.2.1 Inkomensafhankelijke AOW-uitkering De invoering van de AOW-uitkering was oorspronkelijk bedoeld om minder welvarende ouderen van een bestaansminimum te voorzien. Echter is dat karakter veranderd, 65-plussers hebben recht op een AOWuitkering, ongeacht de werkelijke leefomstandigheden; iedereen heeft er recht op, iedereen krijgt hetzelfde, ongeacht inkomen of vermogen. Niet iedereen acht dit wenselijk en stellen derhalve voor om de AOW inkomensafhankelijk te maken. Als argument voeren zij aan dat welvarende ouderen zullen moeten meebetalen om de oudedagsvoorzieningen overeind te houden voor leeftijdgenoten die door bezuinigingen en de crisis in de verdrukking zijn gekomen. Indien de AOW-uitkering inkomensafhankelijk wordt gemaakt krijgen 65-plussers met een aanvullend pensioen een lagere AOW-uitkering dan 65plussers die volledig afhankelijk zijn van de AOW. De daadwerkelijke AOW-uitkering wordt immers lager, naarmate het aanvullend pensioen hoger wordt. Het voorgaande wordt ook door Verbon bepleit: “De AOW was oorspronkelijk bedoeld als vangnet voor arme ouderen. Die functie zou hersteld moeten worden door de AOW inkomensafhankelijk te maken”.45 Echter niet iedereen deelt deze mening. Bos beargumenteerd: “Zouden we de AOW inkomensafhankelijk maken, dan verschaffen we degenen die er niet meer van profiteren een argument om er niet aan mee te betalen. Dat lijkt me niet verstandig”.46 Ik deel deze mening, men wil immers niet meer betalen dan wat men, na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, recht op heeft. Deze gedachte is niet solidair, maar wel logische gevolg van een inkomensafhankelijke AOW-uitkering. Ook kan een inkomensafhankelijke AOW-uitkering het sparen voor een oudedagsvoorziening ontmoedigen. Des te meer je spaart, des te minder AOW-uitkering je krijgt. Gepensioneerden zullen dus als gevolg hiervan steeds afhankelijker worden van de overheid, waardoor de AOW-uitgaven steeds verder zullen stijgen. Ook uit de Volkskrant blijkt dat lang niet iedereen eens is om de AOW-uitkering inkomensafhankelijk te maken: “Een inkomensafhankelijke AOW kan wel rekenen op een meerderheid onder ouderen. Maar alleen de ouderen met een inkomen beneden modaal vinden dit een goed idee. 47
45
Hollanders & Verbon 2010. Redactie politiek 2005. 47 Haan 2005. 46
19
Mijns
inziens
is
een
inkomensafhankelijke
AOW
vooral
een
herverdeling
en
niet
een
grondslagverbreding. Het kwalificeert derhalve niet als een goede alternatief voor de fiscalisering van de AOW.
3.2.2 Houdbaarheidsbijdrage Met ingang van 2011 is de doorwerkbonus voor ouderen boven de 62 jaar ingevoerd. Deze fiscale bonus dient als motivering om na de 62ste verjaardag door te blijven werken. Op deze wijze wordt getracht de arbeidsparticipatie te stimuleren en het draagvlak voor de financiering van de oudedagsvoorziening te verbreden. Naast de invoering van deze doorwerkbonus is ook de zogenaamde “houdbaarheidsbijdrage” ingevoerd, zoals geregeld in art. 2.10a Wet IB 2001. Deze houdt in dat de tweede tariefschijf in de inkomstenbelasting voortaan niet meer volledig wordt geïndexeerd. De inflatiecorrectie wordt met 25 procent verminderd. De bovengrens van de tweede schijf in de inkomstenbelasting wordt nog voor 75 procent aan de jaarlijkse inflatie aangepast.48 Als gevolg hiervan zullen mensen die oorspronkelijk in de tweede schijf vallen sneller terecht komen in de derde schijf. Omdat de hoogte van de tweede en de derde schijf gelijk zijn49 heeft het weinig effecten op de inkomsten van personen met middeninkomens. Het verschil is dat het tarief in de tweede schijf een gemengd tarief is van inkomstenbelasting en premies, terwijl het tarief in de derde schrijf uitsluitend bestaat uit inkomstenbelasting. Als gepensioneerden dus in de derde schijf vallen betalen ze dus meer inkomstenbelasting. Er is immers geen sprake van een AOW-premieplicht in de derde schijf en derhalve ook niet van een AOW-premievrijstelling voor gepensioneerden. De houdbaarheidsbijdrage geldt niet voor iedereen; ouderen die vóór 1 januari 1946 zijn geboren vallen niet onder deze regeling. De commissie –Bakker heeft deze uitzondering voorgesteld omdat deze groep de mogelijkheid niet heeft gehad om te anticiperen op de invoering van de houdbaarheidsbijdrage. Voor deze groep geldt een aparte tarieftabel met een andere lengte van de tweede schijf in de loon- en inkomstenbelasting
en
premieheffing
volksverzekeringen
dan
voor
andere
belastingplichtigen.
Tegenwoordig worden er derhalve meerdere tarieflijnen naast elkaar onderscheiden voor 65-plussers die in 1948, 1947 of voor 1946 zijn geboren. Het zou bepleit kunnen worden dat dit een vorm van discriminatie op grond van leeftijd is. Echter voert de commissie-Bakker aan dat van een dergelijke discriminatie geen sprake is omdat 65-plussers en 65-minners hetzelfde tarief betalen met dezelfde inkomensgrenzen. Hier zal geen verandering in komen.50 Het verschil tussen het in de eerste en tweede schijf geldende tarief voor 65-plussers en 65-minners wordt veroorzaakt doordat 65-plussers geen AOWpremie betalen.
48
Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 3. (MvT). Dit geldt voor premieplichtigen die in 2013 jonger zijn dan 65 jaar en één maand. 50 Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 8 (NV). 49
20
In het memorie van antwoord 51 wordt aangegeven dat het kabinet niet heeft gekozen voor een daadwerkelijke fiscalisering. Stevens deelt deze mening niet, en merkt de houdbaarheidsbijdrage aan als een “ingewikkelde en gecamoufleerde fiscaliseringsoperatie”.52 Verder geeft hij ook aan dat het een vorm van fiscalisering van de AOW-premieheffing is dat op een “sterk gecamoufleerde en nogal laffe manier is
gedaan”. 53 Hij is dus van mening dat er wel degelijk sprake is van een fiscalisering.
3.3 Argumenten pro/contra De fiscalisering van de AOW-premie is een zeer gevoelig onderwerp dat door verschillende partijen verschillend wordt gezien. Er zijn zowel voor- als tegenstanders van deze fiscale “maatregel” om in de toekomst in de kosten van de AOW-uitgaven te kunnen voorzien. Verschillende politici en professors hebben hun mening omtrent het voorgaande gegeven. Hoewel de meningen erg verschillen, is men het over een punt eens: er moeten maatregelen getroffen worden om de kosten van de AOW te dekken. De fiscalisering van de AOW-premie heeft verschillende effecten op verschillende groepen mensen. Het is derhalve van belang om de voor- en nadelen naast elkaar te leggen om zo het beste alternatief te kiezen. Voordelen Voor gepensioneerden bestaat er momenteel slechts een belastingplicht voor de inkomstenbelasting, maar geen premieplicht voor de AOW. Hierdoor verschuiven ouderen looninkomsten steeds vaker tot na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Op deze manier betalen zij 17.9 procent minder dan als de inkomsten genoten waren vóór het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. De fiscalisering van de AOW vermindert de prikkel om het tijdstip van genieten van loon inkomsten te verschuiven naar de 65-plus leeftijd. Het voorgaande omdat de oudere generatie, na de volledige fiscalisering van de AOW, zowel vóór als na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd gelijk belast wordt voor de inkomstenbelasting. De premie-gedeelte komt immers te vervallen waardoor zowel 65-plussers als 65minners belast worden tegen de tarieven in de schijven, zonder toepassing van een premie vrijstelling. Stevens geeft tevens aan dat een afschaffing van de AOW-premievrijstelling voor 65-plussers een versterking van de intergenerationele solidariteit kan impliceren. 54 De fiscus zal door deze bepleite fiscalisering ook meer inkomsten genereren, en wel op een eerder tijdstip. Daarnaast draagt de verdere fiscalisering bij aan het veilig stellen van de AOW in de toekomst. Door de grondslagverbreding zal de overheid immers meer inkomsten hebben om de AOW-uitgaven te financieren. Ook de Sociaal Economische Raad geeft aan dat de fiscalisering van de AOW de 51
Kamerstukken I 2008/09, 31 704, nr. D, p. 12. Stevens 2010. 53 Stevens 2008, p. 1021 e.v. 54 Stevens 2010, paragraaf 4.1. 52
21
financieringsbasis van de AOW verbreedt55. Het voorgaande omdat een groter deel van de bevolking een bijdrage levert ter financiering van de AOW-uitgaven. Hoewel de fiscalisering van de AOW niet als solidair wordt beschouwd, acht ik deze fiscalisering wel wenselijk ten einde alle AOW-gerelateerde kosten op lange termijn te kunnen dekken. Het versterkt tevens de mogelijkheid de oudedagsvoorziening op pijl te houden.56 Nadelen Tegenstanders van de fiscalisering van de AOW beweren dat het onjuist is dat 65 -plussers gaan meebetalen, terwijl ze altijd al AOW-premie hebben betaald. Echter kan de fiscalisering gefaseerd worden ingevoerd waardoor deze groep een redelijke overgangsperiode krijgt. Voorts kan de fiscalisering van de AOW tot nadelen leiden in de zin van inkomenseffecten, met name voor ouderen die momenteel niet premieplichtig zijn.57 Het feit dat de koopkracht van 65-plussers met een aanvullend pensioen achteruit zal gaan kan echter beperkt worden door de voorgestelde al dan niet beperkte compensatie. Met de fiscalisering van de AOW verdwijnt het onderscheid tussen premieplicht en belastingplicht. Dit onderscheid kan echter van belang zijn in situaties grensoverschrijdende arbeid. Het gaat in casu met name om situaties waar sprake is van gedeeltelijke belasting- en gedeeltelijke premieplicht. 58 De verdwijning van de premieplicht kan ook voor onduidelijkheden zorgen als het gaat om het bepalen van de heffingsbevoegdheid. Verder kan het verzekeringskarakter van de volksverzekering door de fiscalisering aangetast worden.59 Echter kan de huidige volksverzekering mijns inziens beter aangemerkt worden als een voorziening. Immers ook mensen die niet hebben gewerkt, en derhalve geen premie hebben betaald, hebben recht op een AOW-uitkering bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Stevens geeft aan dat het karakter van een echte verzekering bij de volksverzekering bij de grondslaguniformering van 1990 is afgeschaft.60 Ook Pen deelt de mening dat de volksverzekering geen echte verzekering is, hij geeft immers aan dat het betalen van een premie en het verkrijgen van het recht op een uitkering gepaard moeten gaan indien er sprake is van een verzekering.61 Bij een verzekering dient er “een zekere mate
van causaliteit” te bestaan tussen de premie en de uitkering, aldus Veldkamp.62
55
SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn 1997, p. 454. Stevens 2007. 57 Vakstudie Inkomstenbelasting, art. 2.10 Wet IB 2001, aant. 1.4.2 (losbl.). 58 Vakstudie Inkomstenbelasting, art. 2.10 Wet IB 2001, aant. 1.4.2 (losbl.) 59 Vakstudie Inkomstenbelasting, art. 2.10 Wet IB 2001, aant. 1.4.2 (losbl.) 60 Stevens 2007. 61 Pen 2004, p. 618. 62 Veldkamp 1978, p.6. 56
22
4. Conclusie en persoonlijke stellingname De betaalbaarheid van de AOW-uitkering is in gevaar. De toenemende kosten, mede te wijten aan de vergrijzing moeten gedekt worden. Men is derhalve verschillende theorieën en alternatieven gaan bedenken om de kostendekking waar te maken. Een van de beste manieren om in deze kosten te voorzien is een grondslagverbreding. Dit kan worden bewerkstelligd door een beperking van de hypotheekrenteaftrek of de fiscalisering van de AOW. Een beperking van de hypotheekrenteaftrek zou een belastinggrondslag verbreding als gevolg hebben; hierdoor kan de belastingsubsidie weer geleidelijk afnemen. Echter kan niet gegarandeerd worden dat de gegenereerde inkomsten aangewend zullen worden ter financiering van de AOW-uitgaven. Een ander alternatief is de verdere fiscalisering van de AOW. Verder kan ook worden gedacht aan het invoeren van een inkomensafhankelijke AOW of de reeds ingevoerde houdbaarheidsbijdrage. Al deze varianten hebben zowel voor- als tegenstanders en natuurlijk ook zowel voor- als nadelen. 1997 is reeds een eerste stap richting de fiscalisering van de AOW gedaan. In dit jaar werd de AOWpremie op een maximum van 17,9 procent gesteld, waardoor een deel van de AOW-uitkeringen voortaan uit de schatkist moet worden gefinancierd. Ter discussie ligt nu het punt of de AOW-premie al dan niet verder gefiscaliseerd zou moeten worden. Dit kan bijvoorbeeld bewerkstelligd worden door de AOWpremie steeds met 1 procent te verminderen terwijl de inkomstenbelasting in de eerste twee schijven met hetzelfde percentage verhoogd worden. Zowel Stevens als de commissie van Dijkhuizen hebben het voorgaande voorgesteld. De fiscalisering zou in dit geval binnen achttien jaar een feit zijn. De inkomensafhankelijke AOW-uitkering kan ook gezien worden als een alternatief voor de fiscalisering van de AOW. Mijns inziens is het inkomensafhankelijk maken van deze uitkeringen echter meer een herverdeling dan een grondslagverbreding. Mensen met lagere inkomens gaan immers minder premie betalen terwijl mensen met hogere inkomens meer premie gaan betalen. Deze methode acht ik dus niet effectief en derhalve ook niet wenselijk. De houdbaarheidsbijdrage die reeds is ingevoerd is ook een alternatief. Deze bijdrage is ingevoerd naast de zogenaamde doorwerkbonus voor personen boven de 62 jaar die het doorwerken zou moeten stimuleren. Na de invoering van de houdbaarheidsbijdrage in 2011 wordt de bovengrens van de tweede tariefschijf in de inkomstenbelasting voortaan voor slechts 75 procent
geïndexeerd.
65-plussers
leveren
derhalve
ook
een
financiële
bijdrage
aan
de
vergrijzingsproblematiek. Er geldt een uitzondering voor personen die na 1954 zijn geboren. Voor hen geldt een apart tabel in de inkomstenbelasting. Het nadeel van deze maatregel is dat gedurende een lange tijd meerdere tabellen moeten worden gepubliceerd.
23
Persoonlijke stellingname Ik ben van oordeel dat men moet afzien van de verzekeringsgedachte die gepaard gaat met de AOW, voor zo ver men dit nog niet heeft gedaan. Stevens, Pen en Veldkamp geven alle drie aan dat de betaalde premie en de uitkering enige verband/causaliteit met elkaar moeten hebben. Bij de Nederlandse volksverzekering is dit echter nog lang niet altijd het geval. Er is een tijd aangebroken waar het zeer noodzakelijk is om de nodige maatregelen te nemen ten einde de AOW-kosten die gepaard gaan met de vergijzing te dekken. Indien er geen maatregelen genomen worden is het nog maar de vraag tot in hoeverre de overheid kan voorzien in de volksverzekeringen. Uit paragraaf 3.3 blijkt dat er zowel voor- als nadelen zijn met betrekking tot de fiscalisering van de AOW. Uit deze paragraaf blijkt ook dat de nadelen wel degelijk opgelost kunnen worden. Mijns inziens zou een eventuele fiscalisering van de AOW-premie met een al dan niet beperkte compensatie, voor 65-plussers met een aanvullend pensioen, wenselijk zijn. Uit het onderzoek van de ESB blijkt dat de huidige overheidsinkomsten ontoereikend zijn om alle AOW-gerelateerde kosten te dekken. Ik acht de fiscalisering van de AOW tevens meer voor de hand liggend dan de andere alternatieven. Hoewel de fiscalisering van de AOW niet wenselijk is voor een bepaalde groep, met name gepensioneerden met een aanvullend pensioen, acht ik het niet alleen wenselijk doch ook noodzakelijk.
24
Literatuurlijst Caminada 1999 K. Caminada, “Aftrekpost Eigen Woning: Wie Profiteert en in Welke Mate?”, Department of Economics Research Memorandum 99.02, Leiden University, p. 38. Dekkers & Terwee 2009 C. Dekkers & S. Terwee, ‘Praktijkgids pensioenen 2009’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p.1. Dieleman 2013 B. Dieleman, ‘Verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd en versobering pensioenopbouw’, TFO 2013/126.3 Haan 2005 Ferry Haan, ‘Rijke ouderen willen AOW niet kwijt’, Volkskrant 19 januari 2005. Helleman, De Jong & Van der Giezen 2008 J. Helleman, G de Jong, A van der Giezen, ‘Fiscalisering AOW niet door vergrijzing’, ESB 25 januari 2008, p. 37. J. Helleman, G de Jong, A van der Giezen, ‘Fiscalisering AOW niet door vergrijzing’, ESB 25 januari 2008, p. 38. Hollanders & Verbon 2010 David Hollanders, Harrie Verbon, ‘Versober het aanvullend pensioen, niet de AOW’, Me Judice, 29 april 2010. Jacobs, De Mooijen en Folmer 2006 B. Jacobs, R.A. De Mooijen en C. Folmer, ‘Vlaktaks en arbeidsparticipatie’, p.22. Klosse, Noordam 2010 S. Klosse, F.M. Noordam, Sociale zekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010, p.328. Pen 2004 J. Pen, ‘John Maynard Keynes en de fiscalisering van de AOW’, ESB nr. 4449, p. 618. Rapport commissie van Dijkhuizen 2012 Rapport commissie inkomstenbelasting en toeslagen, bijlage bij kamerstukken II 2012/13, 33 447, nr. 1. Rapport Thio 2005 V. Thio, Rapport: ‘de inkomenspositie van ouderen: toekomstige ontwikkelingen en fiscalisering van de AOWpremie’, Rapport van 01 juni 2005. Redactie politiek Redactie politiek, ‘Geen inkomensafhankelijke AOW’, Trouw 17 december 2005. Rijkers & Vording (red.) 2005 C. Rijkers, H. Vording, 5 jaar wet IB 2001, Deventer: Kluwer 2005, p 248. SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn 1997 Advies inzake de financiering van de AOW op korte termijn, (advies van 20 juni 1997, SER 97/02), Den Haag: SER 1997. Stevens 2005 L. Stevens, Fiscale Fascinatie, Deventer: Kluwer 2005, p. 361.
25
Stevens & Mooij 2006 L. Stevens & R. De Mooij, ‘Fiscaal-economische uitdagingen voor een volgend kabinet’, WFR 2006/275 paragraaf 2.3. Stevens 2007 L. Stevens, ‘Samen vergrijzen, Samen betalen’, WFR 2007/301. Stevens 2009 L. Stevens, Fiscale beleidsotities 2009, WFR 2008 blz. 1021 e.v. Stevens 2010 L. Stevens, ‘vereenvoudiging en herstructurering wet IB 2001’, WFR 2010/744. L. Stevens, Fiscale beleidsotities 2011, WFR 2010/1200 paragraaf 5.2. Vakstudie inkomstenbelasting J. Overgaauw (red.), Inkomstenbelasting (Fiscale Encyclopedie De Vakstudie), Deventer: Kluwer (losbl.). Veldkamp 1978 G. Veldkamp, Afscheid van de verzekeringsgedachte: over het oneigenlijk gebruik van het begrip verzekering in het Nederlandse systeem van sociale zekerheid, Kluwer: Deventer, 1978, p.6. G. Veldkamp, Afscheid van de verzekeringsgedachte: over het oneigenlijk gebruik van het begrip verzekering in het Nederlandse systeem van sociale zekerheid, Kluwer: Deventer, 1978, p.11. Veldkamp 1988 G. Veldkamp, Aspecten van de toekomstige financiering van de sociale zekerheid, Kluwer: Deventer, 1988, p. 5. Kamerstukken Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten, Kamerstukken I 2008/09, 31 704, nr. D, p. 12. Belastingplan 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 3, paragraaf 3.1 (MvT). Belastingplan 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 8 (NV). Fiscale agenda Kamerstukken II, 2010/11, 32 740, nr. 1. Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op loonbelasting 1964 Kamerstukken II 2011/12, 33 290, nr. 4, Paragraaf 2b. Kabinetsformatie 2012 Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, hoofdstuk II. Goedkeuringswet verhoging AOW leeftijd, Kamerstukken I 2012/13, 33 350, nr. 5, p. 7 (NV). Wetsvoorstel Opheffing van het Spaarfonds AOW, Kamerstukken II 2010/11, 32 696, nr. 5. Internetsites www.betekenis-definitie.nl www.cbs.nl www.mt.nl www.rijksbegroting.nl www.rijksoverheid.nl
26
