De toegevoegde waarde van open standaarden voor een overheidsorganisatie
De toegevoegde waarde van open standaarden voor een overheidsorganisatie
1
Open standaarden in de context van het plateaumodel De ontwikkelingsfase waarin de overheidsorganisatie zich bevindt bepaalt in hoge mate de toegevoegde waarden van open standaarden voor een organisatie. EGEM/I-Teams heeft een plateaumodel ontwikkeld aan de hand waarvan zij de ontwikkeling van gemeenten positioneren. In het Nationale Uitvoeringsprogramma (2009, versie 2.0) worden de vijf plateaus kort omschreven:
Plateau 4: De organisatie stelt de mens centraal en legt de nadruk op samenwerking binnen de gemeente, met de partners in de keten en direct met de burgers. De kwaliteiten van de organisatie zijn teamwerken en maatwerk. Plateau 5: De organisatie biedt een natuurlijk ontwerp waarbij de scheidslijn tussen de samenleving en de interne organisatie volledig wegvalt en alle eerdere plateaus bewust in onderlinge samenhang worden ingezet om de samenleving optimaal te dienen. De kwaliteiten van dit plateau zijn integraal denken en werken.”
Plateau 1: De organisatie heeft een ad-hoc karakter en legt de nadruk op de activiteiten van de afzonderlijke functies binnen de organisatie, zonder te letten op samenhang. De kwaliteiten van de organisatie zijn daadkracht en slagkracht.
Plateau 3: De organisatie kenmerkt zich door een externe focus en legt de nadruk op integrale doelstellingen op gemeentelijk niveau voorbij de verkokering. De klant staat hierbij centraal vanuit een integrale werkwijze. De kwaliteiten van de organisatie zijn effectiviteit en vindingrijkheid.
2
Plateau 4
Mensgericht Werkinstelling
Plateau 2: De organisatie voorziet in orde en efficiëntie en legt de nadruk op routinematige procedures binnen de afdelingen. Hier heeft de organisatie het primaire proces in de vingers en voert dit zo efficiënt mogelijk uit. De kwaliteiten van de organisatie zijn efficiëntie en routinematig werken.
Plateau 5
Samenlevinggericht
Plateau 3
Doelgericht Proceduregericht
Plateau 2 Plateau 1
Activiteitgericht
Functie
Afdeling
Gemeente
Werkgebied
Afbeelding 1: Het plateaumodel van EGEM
Strategie en Beleid
Keten
Samenleving
De eerste vier plateaus zijn door EGEM helemaal uitgewerkt. Aan de hand van het plateau waarop een gemeente zich bevindt adviseren de e-adviseurs de gemeenten over de te nemen stap-pen op het gebied van de e-overheid. Plateau 5 moet door EGEM nog verder worden uitgewerkt. In deze publicatie geven wij aan wat de toegevoegde waarde van open standaarden op de eerste vier plateaus kan zijn. Tot slot laten we zien hoe een aantal wettelijke verplichtingen en e-overheidsprogramma’s het gebruik van open standaarden door gemeenten stimuleren.
Open standaarden op Plateau 1: De organisatie heeft een ad-hoc karakter en legt de nadruk op de activiteiten van de afzonderlijke functies binnen de organisatie, zonder te letten op samenhang. De kwaliteiten van de organisatie zijn daadkracht en slagkracht. Voor een organisatie die zich op plateau 1 bevindt is de toegevoegde waarde van het gebruik van open standaarden beperkt: Beleid:
•
Organisaties op plateau 1 voeren geen standaardisatie be-
leid. Oplossingen worden ad-hoc gekozen, waarbij de bijdrage aan een specifiek proces of afdeling voorop staat. Het verminderen van leveranciersafhankelijkheid heeft geen prioriteit voor organisaties op plateau 1. Doelstelling en als continuïteit, betrouwbaarheid en kwaliteit van de dienstverlening vragen alle aandacht van de gemeente.
•
Gebruik van standaarden: De meeste organisaties op plateau 1 beperken zich tot gangbare technische open standaarden, zoals bijvoorbeeld SMTP en http. Deze standaarden worden veelal gekozen omdat er geen gesloten variant voorhanden is. Er is veelal geen sprake van een bewuste keuze tussen open en gesloten standaarden. De focus ligt op technische interoperabiliteit. Semantische en organisatorische interoperabiliteit zijn nog niet aan de orde. De organisaties op plateau 1 zijn vooral gericht op het eigen functioneren en niet op de samenwerking in de keten. Organisaties gebruiken standaarden die wettelijk verplicht zijn.
Open standaarden op Plateau 2: De organisatie voorziet in orde en efficiëntie en legt de nadruk op routinematige procedures binnen de afdelingen. Hier heeft de organisatie het primaire proces in de vingers en voert dit zo efficiënt mogelijk uit. De kwaliteiten van de organisatie zijn efficiëntie en routinematig werken. Ook voor organisaties die zich op plateau 2 bevinden is de toegevoegde waarde van open standaarden beperkt. Beleid:
• Organisaties op plateau 2 voeren geen standaardisatie
beleid. Oplossingen worden ad-hoc gekozen, waarbij de bijdrage aan een specifiek proces of afdeling voorop staat. Het verminderen van leveranciersafhankelijkheid heeft geen prioriteit voor organisaties op plateau 2. Doelstelling-
•
3
en als continuïteit, betrouwbaarheid en kwaliteit van de dienstverlening vragen alle aandacht van de gemeente.
Open standaarden en afstemming binnen de organisatie: Iedere afdeling streeft ernaar om met behulp van ICT de eigen processen te verbeteren. Er worden nog geen koppelingen gelegd tussen de ICT oplossingen van afde lingen. Afdelingen beheren hun eigen gegevensbestanden. Er is veelal nog geen bedrijfsbreed gegevensmagazijn.
• •
Open standaarden en ketensamenwerking: Indien met partners in de keten wordt samengewerkt dan zijn de volgende twee scenario’s mogelijk: a) In veel gevallen vindt de gegevensuitwisseling tussen organisaties plaats door middel van papieren documen ten of email. De gegevens worden handmatig in de back office systemen ingevoerd. Deze oplossing functioneert goed zolang het aantal transacties beperkt is. Naarmate het aantal transacties toeneemt, is deze oplossing ineffi ciënt en foutgevoelig. b) Een landelijke voorziening ondersteunt de ketenpartners. De landelijke voorziening bestaat uit een gemeenschap pelijk zaaksysteem, gegevensopslag, gemeenschappelijk documentmanagement systeem en relatiesysteem. Organisaties op plateau 2 leggen de koppeling met de landelijke voorziening door middel van email. Met behulp van de landelijke voorziening kunnen de zaken beter gevolgd en bestuurd worden dan bij de eerste optie. 4
Gebruik van open standaarden: Het gebruik van open standaarden komt overeen met het gebruik van open standaarden op plateau 1. De kennis tussen afdelingen kan wisselen. Dit kan ertoe leiden dat sommige afdelingen al bewuster omgaan met de keuze tussen open of gesloten standaarden. Men is op de hoogte van het landelijk beleid en de wet telijke verplichtingen. Dit leidt tot incidentele initiatieven in het gebruik van open standaarden.
• •
•
Open standaarden op Plateau 3: De organisatie kenmerkt zich door een externe focus en legt de nadruk op integrale doelstellingen op gemeentelijk niveau voorbij de verkokering. De klant staat hierbij centraal vanuit een integrale werkwijze. De kwaliteiten van de organisatie zijn effectiviteit en vindingrijkheid. Voor gemeenten op plateau 3 beginnen open standaarden een rol te spelen: Beleid:
• Een centraal standaardisatie beleid draagt bij aan het
verbeteren en afstemmen van de primaire processen en ondersteunende processen. Beleidsmatig wordt een keuze gemaakt uit de volgende opties: 1. De organisatie maakt bij gelijke geschiktheid gebruik van suites van (gesloten) standaard pakketten.
•
2.
De organisatie maakt gebruik van producten/modules van verschillende leveranciers. Binnen deze opties moet worden gekozen voor de wijze waarop de koppelingen tussen de producten worden gerealiseerd: Namelijk door middel van maatwerk, en/of een servicebus, en/of open standaarden.
Open standaarden en afstemming binnen de organisatie Veel organisaties in plateau 3 hebben beleidsmatig gekozen voor suites van (gesloten) standaard pakketten. a) Hierdoor worden de interne bedrijfsprocessen integraal op elkaar afgestemd en wordt basisinformatie uitgewis seld. Het vraagstuk van de interoperabiliteit binnen de orga nisatie is hiermee in feite uitbesteed aan de leverancier. b) Organisaties die hebben gekozen voor suites van ge sloten standaard pakketten hebben meestal weinig be hoefte aan open standaarden. Immers, de interoperabili teit tussen de software modules is door de gesloten standaarden van de leverancier gewaarborgd. c) Sommige van deze leveranciers hebben open standaar den zoals ODF, PDF en STUF in hun productenaanbod verwerkt, maar niet alle leveranciers doen dit al. d) Nadeel van de keuze voor suites van gesloten stan daard pakketten die geen open standaarden hanteren, is dat de leveranciersafhankelijkheid van deze organisaties groot is. Indien er behoefte bestaat aan nieuwe of aan gepaste functionaliteit dan zijn de gemeenten afhankelijk van de randvoorwaarden die de leverancier stelt.
Een organisatie op plateau 3 kan ook kiezen voor producten/modules van verschillende leveranciers. a) De gemeente kan hierbij kiezen voor de beste prijs kwa liteits verhouding per softwaremodule. b) Om goede management informatie te kunnen genereren en om integrale dienstverlening te kunnen bieden moet de gemeente de verschillende producten/modules zelf aan el kaar koppelen. c) Deze koppelvlakken kunnen op maat worden gemaakt of er kan worden gekozen voor het gebruik van open stan daarden. Door te kiezen voor een algemeen geaccep teerde open standaard ontstaat er meer flexibiliteit bij vervanging van afzonderlikke softwaremodules. Ook ont staat de flexibiliteit om (deel) processen te outsourcen. d) Doordat steeds meer leveranciers de open standaard STUF 2.04 in hun producten hanteren kunnen gemeenten kiezen voor het hanteren van deze open standaard. Zo kunnen interne applicaties door middel van STUF basis gegevens met elkaar uitwisselen. Door EGEM wordt een lijst opgesteld van producten die STUF ondersteunen. Open standaarden en ketensamenwerking Organisaties in plateau 3 richten de samenwerking in ketens vaak volgens een van de volgende drie scenario’s in: a) In veel gevallen vindt de gegevensuitwisseling tussen organisaties plaats door middel van papieren documenten of email. Deze oplossing functioneert goed zolang het aan tal transacties beperkt is. Naarmate het aantal transac ties toeneemt, is deze oplossing inefficiënt en foutgevoelig. 5
b) Met iedere partner worden maatwerk gegevensuitwis selingsformaten opgesteld. Zolang er wordt samenge werkt met een beperkt aantal vaste partners is dit een goede oplossing. Deze oplossing wordt ook veel gebruikt indien de terminologie/semantiek tussen de domeinen erg sterk verschilt en het daardoor onmogelijk is om te kom en tot een gemeenschappelijke terminologie/semantiek. Naarmate met meerdere partners in wisselende samen stelling wordt samengewerkt wordt deze oplossing duur en inflexibel. c) Een landelijke voorziening ondersteunt de ketenpartners. De landelijke voorziening bestaat uit een gemeenschappelijk zaaksyteem, gegevensopslag, gemeenschappelijk docu-
m
mentmanagement systeem en relatiesysteem. Organisaties op plateau 3 leggen de koppeling met de landelijke voorzie ning in veel gevallen door middel van email. Het gebruik van open standaarden
• Organisaties maken gebruik van gangbare technische
open standaarden. Er wordt bewust gekozen voor open of gesloten standaarden. Semantische standaarden worden door de meeste organisa ties op plateau 3 nog niet gebruikt. Organisaties gebruiken standaarden die wettelijk verplicht zijn.
• • •
n m
Integratiekosten: m*n Afbeelding 2: De kosten van maatwerkkoppelingen vs een open standaard.
6
Standaard
Integratiekosten: m*n
n
Open standaarden op Plateau 4: De organisatie stelt de mens centraal en legt de nadruk op samenwerking binnen de gemeente, met de partners in de keten en direct met de burgers. De kwaliteiten van de organisatie zijn teamwerken en maatwerk. Voor organisaties in plateau 4 zijn open standaarden noodzakelijk om alle maatschappelijke doelstellingen te kunnen realiseren: Beleid: Een centraal standaardisatie- en interoperabiliteitsbeleid is uitgangspunt bij het verbeteren en afstemmen van de primaire processen en ondersteunende processen. In dit beleid zijn open standaarden tot norm verheven. Open standaarden en afstemming binnen de organisatie Een organisatie op plateau 4 kiest bewust voor producten/modules van (verschillende) leveranciers die open standaarden in de producten hebben opgenomen. Hierdoor is gegevens uitwisseling mogelijk tussen de frontoffice, middoffice en de backoffice systemen. Open standaarden en ketensamenwerking Gemeenten op plateau 4 werken met meerdere partners in wisselende samenstelling samen. Met de partners moeten afspraken worden gemaakt over de wijze van samenwerking en gegevensuitwisseling. Hier zien we dat de gegevens vooral volgens de volgende twee scenario’s worden uitgewisseld:
•
•
De burger kan een verzoek indienen via een willekeurig kanaal (telefoon, fysiek loket, e-formulier, fax, email) bij de gemeente. Dit verzoek wordt omgezet in een bericht conform een open standaard. Met behulp van deze open standaard kunnen de interne applicaties gegevens met elkaar uitwisselen. Ook de partners in de keten maken gebruik van deze open standaard om onderling gegevens uit te wisselen. Vaak wordt hierbij gebruik gemaakt van een semantische standaard. De keuze voor de semantische standaard is afhankelijk van het domein waar de samenwerking betrekking op heeft. Voor de logistieke transport van de gegevens wordt veelal gebruik gemaakt van de Overheidsservicebus (OSB). De OSB verzorgt de ontsluiting van de landelijke basisregistraties. Open standaarden zijn hier een goede keuze omdat niet alle partners met dezelfde software zullen werken en het te duur wordt om voor iedere partner een apart koppelvlak te maken. Een landelijke voorziening ondersteunt de ketenpartners. De landelijke voorziening bestaat uit een gemeenschappelijk zaaksysteem, gegevensopslag, gemeenschappelijk documentmanagement systeem en relatiesysteem. De landelijke voorziening hanteert een open standaard als koppelvlak. Alle partners hebben de mogelijkheid om dit koppelvlak te gebruiken indien dit ondersteunt wordt door de software die zij gebruiken. Indien de software het koppelvlak niet ondersteunt dan hoeft er alleen één maatwerk koppelvlak gemaakt te worden tussen het aanwezige koppelvlak en het open koppelvlak van de 7
landelijke voorziening. Nadeel hiervan is dat bij versie wijziging van een van de koppelvlakken ook de maatwerkkoppeling aangepast moet worden.
Gebruik van open standaarden: De kennis over open standaarden en interoperabiliteit is hoog binnen de organisatie. Er wordt gebruik gemaakt van technische, semantische en organisatorische open standaarden. De wettelijke standaarden worden ook gebruikt.
• • •
Wettelijke verplichtingen voor gemeenten De organisatie voldoet aan de wettelijke verplichtingen.
Welk open standaarden kunnen gemeenten gebruiken? Deze wordt beantwoord vanuit drie invalshoeken: Vanuit het NUP worden meerdere voorbeeldprojecten en overheidsbouwstenen aan de gemeenten aangeboden. Deze projecten en bouwstenen bieden open koppelvlakken om de aansluiting voor gemeenten eenvoudig te maken. De meeste voorbeeldprojecten en overheidsbouwstenen bieden meerdere aansluitopties aan waaruit een gemeente kan kiezen. Uit meerdere wettelijke regelingen vloeit het gebruik van open standaarden voort. Daarnaast zijn er een aantal generieke open standaarden die door iedere gemeente gebruikt kan worden.
•
• •
8
Gemeenten hebben te maken met de volgende wettelijke verplichtingen: 1. ODF 2. Webrichtlijnen 3. De Wet Modernisering GBA 1. ODF Het gebruik van ODF als document uitwisselingsformaat is verplicht voor alle gemeenten. Het plateau waarop een gemeente zich bevindt bepaalt op welke wijze ODF geïmplementeerd word. Gemeenten die zich op de eerste twee plateaus bevinden zullen veelal gebruik maken van een converter om binnen komende documenten te vertalen van ODF naar het intern gehanteerde formaat met als doel om compliant te zijn. Organisaties op plateau 2 hebben daarbij vaak al een proces ingericht hoe moet worden omgegaan met docu menten die in ODF binnenkomen. Organisaties op plateau 3 richten een proces in voor docu ment management en archivering. Hierbij wordt een keuze gemaakt uit een formaat die door de leveranciers van de gesloten softwaresuites wordt aangeboden, of uit het ODF formaat. Indien wordt gekozen voor het ODF formaat dan worden ook de backoffice systemen geschikt gemaakt voor ondersteuning van ODF. Op plateau 4 wordt het interessant om ODF ook als intern formaat te hanteren. De toegenomen samenwerking met ketenpartners zorgt ervoor dat de business case van het converteren van inkomende en uitgaande documenten negatief wordt.
• • •
•
2. Webrichtlijnen De gemeentelijke website moet voldoen aan de Webrichtlijnen. 3. De Wet Modernisering GBA De Wet Modernisering GBA betekent dat alle gemeenten ook binnengemeentelijk gebruik moeten maken van GBA gegevens. Dit heeft tot gevolg dat zij een organisatie-breed gegevensmagazijn moeten implementeren ongeacht het plateau waarop de gemeente zich bevindt. Er zijn verschillende oplossingen mogelijk voor de uitwisseling van GBA gegevens binnen de gemeente. Indien de gemeente werkt met softwareproducten van verschillende leveranciers dan zijn er de volgende twee opties: Er worden maatwerkkoppelingen gemaakt tussen de soft wareproducten en het gemeentelijke gegevensmagazijn. De gemeente kan gebruik maken van STUF 2.04 om de koppeling te maken tussen de softwareproducten en het gegevensmagazijn.
• •
Indien de gemeente heeft gekozen voor suites van gesloten softwareproducten dan is het mogelijk dat: De software producten de gegevensuitwisseling onder steunen met gesloten standaarden. Of dat de gesloten softwaremodules de open standaard STUF 2.04 ondersteunen en hiermee de gegevensuitwis seling mogelijk maakt.
• •
Conclusie We kunnen concluderen dat niet alle organisaties in dezelfde mate
kunnen profiteren van het gebruik van open standaarden. Organisaties die zich op de eerste twee plateaus bevinden profiteren van de kwaliteit van technische open standaarden. Organisaties op plateau 3 kiezen voor open standaarden om leveranciersafhankelijkheid te verminderen. Voor organisaties op plateau 4 zijn open standaarden de meest efficiënte en toekomstvaste wijze om met verschillende partners samen te werken. De meeste gemeenten bevinden zich in 2009 nog op de eerste twee plateaus. Enkele gemeenten bevinden zich op plateau 3. Dit verklaart waarom veel van de technische standaarden zoals bijvoorbeeld SMTP en http veel gebruikt worden en semantische standaarden veel minder. Diverse ontwikkelingen stimuleren gemeenten om bewuster gebruik te maken van open standaarden. De wettelijke verplichtingen zoals Webrichtlijnen, ODF en de Wet Modernisering GBA stimuleren de gemeenten om stappen vooruit te zetten. Het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP) vraagt van gemeenten om in 2009 beleid te ontwikkelen over open standaarden. Voor gemeenten die zich op de eerste twee plateaus bevinden is dit geen natuurlijke weg en zal veel ondersteuning nodig zijn. De voorbeeldprojecten en voorzieningen uit het NUP zijn allemaal gebaseerd op open koppelvlakken. Veelal is hierbij rekening gehouden met het plateau waarop een gemeente zich bevindt. Voor de verschillende plateaus zijn verschillende open standaarden van toepassing. Ook dit stimuleert gemeenten om gebruik te maken van open standaarden.
9
COLOFON Dit boekje is tot stand gekomen met medewerking van: Auteur: Diana Hoogeveen Marketing & Communicatie NOiV: Caroline van Balen Opmaak: New Case, Den Haag Oplage: 500 stuks Voor meer informatie over de inhoud van dit boekje en open standaarden kunt u zich wenden tot Piet Hein Minnecré, projectleider Open Standaarden NOiV telefoonnummer: 06-20421077. Programmabureau NOiV Secretariaat: Anuskha Ajodhia Soerahi Telefoonnummer: 070-888 7717 Faxnummer: 070-888 7888 Bezoekadres: Wilhelmina van Pruisenweg 104 2595 AN Den Haag Postadres: Stichting ICTU, Programma NOiV Postbus 84011 2508 AA Den Haag Dit boekje is een uitgave van NOiV. Website: www.noiv.nl Helpdesk: Tel. 070 888 7773
10
Op deze uitgave is een Creative Commons Licentie van toepassing. Deze uitgave is met de grootste zorg samengesteld. Desondanks kunnen er (druk)fouten of onvolledigheden in voorkomen. Hiervoor aanvaardt de uitgever geen enkele aansprakelijkheid.
Wilhelmina van Pruisenweg 104 2595 AN Den Haag Postbus 84011 2508 AA Den Haag www.noiv.nl
NOiV is een programma van
