A k m e n i i i i i c n i AP\
Advies niet-ambteiijke adviescomnissi«
ONDERWIJSRAAD
W0B
,S.GRAVENHAGE,
- 6 FEB.if985
Nassaulaan ó 2514 JS 's-Gravonhage Tel. 070 - 63 79 55
O.R. U I / 9 9 8 9 7 LO „ L L .. Bericht op het schrijven van
21 december 198U, WJZ.5950/2331 ; ingekomen Betreffende: 28 december I98U. Formatiebesluit IS0VS0
AAN de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, drs. G. van Leijenhorst, Postbus 25OOO, 27OO LZ Zoetermeer.
Bij bovenvermeld schrijven verzocht u de Derde Afdeling van de Onderwijsraad advies uit te brengen over het Formatiebesluit IS0VS0, de algemene maatregel van bestuur, gebaseerd op de artikelen 19a, eerste lid, 22, tweede lid, 23, tweede en derde lid, en 2U, eerste lid, van de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). De Afdeling wil op dat verzoek gaarne in dit stadium reeds ingaan, hoewel het overleg over het onderhavige besluit nog steeds niet is afgerond. In dit verband wil zij echter wel opmerken, dat het op zichzelf genomen begrijpelijke streven naar het bereiken van overeenstemming met de organisaties voor haar langzamerhand tot nauwelijks meer aanvaardbare problemen leidt. Het onder voortdurende tijdsdruk moeten uitbrengen van adviezen over eigenlijk al weer achterhaalde stukken is niet wat zij zich van een zorgvuldige adviesprocedure voorstelt. Een wat slagvaardiger beleid ten aanzien van het overleg zou dan ook zeker de instemming van de Afdeling hebben gehad. Wat het voorliggende besluit zelf betreft kan worden vooropgesteld, dat er een nauwe relatie bestaat tussen dit besluit en het Onderwijskundig besluit ISOVSO waarover de Afdeling heden ook haar advies uitbrengt (OR Hl/100189 LO). Veel van de in dat advies gemaakte opmerkingen zullen dan ook hun weerslag dienen te hebben in het Formatiebesluit. De beide ter zake door de Afdeling uitgebrachte adviezen dienen in onderlinge samenhang te worden bezien. In het algemeen wenst de Afdeling verder op te merken, dat naar haar indruk de inhoud van en het overleg over het onderhavige besluit nogal eenzijdig bepaald is door de zorg voor een goede rechtspositie voor de onderwijsgevenden. Zij meent dat aan de belangen van het onderwijs en daarmee van de leerlingen in sommige gevallen te weinig gewicht is toegekend. Tekenend is in dit verband de in sommige bepalingen (artikel 10, tweede lid, artikel 13, vierde lid, en artikel 1^) opgenomen voorwaarde dat op een bepaald moment noodzakelijk geachte onderwijskundige maatregelen alleen mogen worden getroffen, indien zij voor het zittende personeel niet leiden tot gedwongen ontslag of onvrijwillige taakvermindering.
M e n g e l i e v e bij het a n t w o o r d d a g t e k e n i n g en nummer van dit schrijven te vermelden
-2OR UI/99897 LO
Een laatste meer algemene kanttekening die de Afdeling meent te moeten maken betreft de in haar ogen- volstrekt onwerkbare formules en onduidelijke begripsbepalingen. De berekening, bedoeld in artikel 6, tweede lid, is volgens haar praktisch niet uitvoerbaar. Dat komt mede door het feit, dat begrippen als "basisformatie", "verplichte formatie", en "formatieplaatsen" niet scherp genoeg zijn gedefinieerd. Zij beveelt u dan ook aan te komen tot enerzijds eenvoudiger en meer heldere formules, anderzijds duidelijker begripsbepalingen. Na deze meer algemene opmerkingen vraagt de Afdeling nog uw aandacht voor de volgende artikelsgewijs te maken notities. Artikel 1 : Ten aanzien van de definitie van ambulante begeleiding geldt hier uiteraard dezelfde opmerking als gemaakt in het advies over het Onderwijskundig besluit. Bij de definitie van het begrip "Nieuwe school" heeft de Afdeling zich afgevraagd, wat de betekenis is van de zinsnede: tenzij Onze minister anders beslist. Is hiermee bedoeld dat de minister ook andere scholen als nieuwe scholen kan aanmerken? Of heeft u wellicht het oog gehad op scholen die weliswaar op het provinciale plan voorkomen maar waaraan de minister niet zijn fiat heeft gegeven? In het laatste geval is de toevoeging overbodig, omdat de school dan nooit door middel van titel IV, afdeling 2, van de ISOVSO tot stand kan zijn gekomen. Artikel 6: Zoals hiervoor al is aangegeven, is de in het tweede lid, vermelde formule zo ingewikkeld dat zij praktisch onwerkbaar is. De overigens toe te juichen nadere nuancering van het aantal minuten voor het onderwijs aan leerlingen met een niet - Nederlandse culturele achtergrond (kan deze niet beter worden opgenomen in artikel 25?) zal dat alleen nog maar erger maken. Ook de redactie van deze bepaling is echter niet helder. Naar het oordeel van de Afdeling zou deze als volgt moeten luiden: Het aantal minuten taakrealisatie wordt vastgesteld aan de hand van het aantal formatieplaatsen, dat het resultaat is van de formule F = etc. Voor wat het derde lid betreft merkt de Afdeling in de eerste plaats op, dat zij aanneemt dat er schalen zullen worden opgesteld waaruit op eenvoudige wijze valt af te leiden welke basisformatie bij een bepaald aantal minuten hoort. Zij heeft een dergelijke schaal in de toelichting eigenlijk gemist. De verklaring van de letter C is verder naar haar mening niet juist. In plaats van "de factor" zou hier moeten staan: het aantal minuten per leerling. In het zevende lid ten slotte, waarvoor ten onrechte een 6 is geplaatst, moet worden verwezen naar artikel 26, eerste lid, van de wet in plaats van artikel 27Artikel 8: De Afdeling constateert dat het aantal schoolsoorten waaraan een leraar ten behoeve van ambulante begeleiding kan worden benoemd beperkter is dan het aantal schoolsoorten waaraan ambulante begeleiding mogelijk is. Met name het onderwijs aan meervoudige gehandicapte kinderen en de schoolsoorten, bedoeld in artikel 17 van het Onderwijskundig besluit (h t/m m en o), ontbreken hier. Dit zou een gevolg kunnen zijn van het feit dat de mogelijkheid
OR III/99897 LO
tot het verzorgen van ambulante begeleiding vanuit de hier ontbrekende schoolsoorten in een later stadium in het Onderwijskundig besluit is ingevoerd en het Formatiebesluit daaraan nog moet worden aangepast. Zou het echter zo zijn, dat hier sprake is van een bewuste maatregel dan heeft de Afdeling daar grote moeite mee. Het gaat immers niet aan om in beginsel ambulante begeleiding mogelijk te maken, maar geen faciliteiten beschikbaar te stellen om die ook werkelijk te realiseren. Binnen de basisformatie is daarvoor onvoldoende ruimte. Mede in het licht van haar advies over het Onderwijskundig besluit zal het voorts duidelijk zijn, dat de Afdeling het niet toereikend acht, indien een bevoegd gezag ten behoeve van ambulante begeleiding alleen onderwijzend personeel kan benoemen. Ook in de sfeer van het onderwijsondersteunend personeel zullen daarvoor mogelijkheden moeten worden geschapen, wil de ambulante begeleiding op verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden. Artikel 9- Ook hier zal rekening moeten worden gehouden met het in het kader van ambulante begeleiding noodzakelijk te achten onderwijs-ondersteunend personeel. Artikel 10: De Afdeling stelt vast dat de in het eerste lid voorgeschreven korting een verbetering is ten opzichte van de bestaande situatie. In zoverre is dit voorstel dan ook toe te juichen. Toch is het voor de Afdeling de vraag of deze bepaling wel ver genoeg gaat. In artikel 12, tweede lid, onder d, van het Onderwijskundig besluit is namelijk voorgeschreven, dat afspraken moeten worden gemaakt inzake de aanwezigheid bij de lessen in symbioseverband van een leraar van de school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. In de toelichting bij die bepaling wordt gesuggereerd, dat daarbij een grote mate van vrijheid bestaat en dat een en ander kan worden geregeld al naar gelang de reële behoefte. Naar de indruk van de Afdeling wordt die vrijheid door het onderhavige voorschrift echter aanzienlijk ingeperkt . Zoals in het algemene gedeelte van dit advies reeds werd aangegeven is het tweede lid van dit artikel een voorbeeld van het hechten van een groter belang aan de rechtspositie van de onderwijsgevenden dan aan hetgeen onderwijskundig in een specifieke situatie wenselijk of zelfs noodzakelijk is te achten. Het doen vervallen van het eerste lid zou deze bepaling overbodig maken. Het verweer hiertegen dat ook op dit moment al wordt gekort, indien een symbiose met een school voor voortgezet onderwijs wordt aangegaan, spreekt de Afdeling niet erg aan. Die korting vindt immers plaats op de formatie voor vakonderwijs, een formatie die onder de vigeur van de ISOVSO, niet meer als zodanig herkenbaar zal bestaan. Artikel 12 en 13: De Afdeling neemt aan dat de in de huidige tekst onbegrijpelijke aanduidingen in artikel 12, derde lid, en artikel 13, eerste lid, (a tot en met c, e tot en met g, en i tot en met h) voortvloeien uit een abusievelijk overnemen daarvan uit oudere versies van het Formatiebesluit en dat zij derhalve gecorrigeerd zullen worden.
Overigens heeft de Afdeling op zichzelf genomen weinig moeite met het principe van de inwisselbaarheid en het indelen van het personeel in blokken met het oog op die inwisselbaarheid. Dat echter juist op dit punt grote voorzichtigheid in verband met de rechtspositie van het personeel is geboden, moge ten overvloede nog eens worden onderstreept. Of dit noodzakelijkerwijs moet leiden tot het in sommige gevallen volledig onmogelijk maken van uitvoering van dat principe (zie artikel 13, vierde lid) staat voor de Afdeling echter niet vast. Artikel îh: Dit artikel wint aan helderheid wanneer het eerste gedeelte daarvan wordt gelezen: Het bevoegd gezag kan de keuze van de formatie van het personeel, bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder a, b en f, wijzigen, tenzij...etc. Overigens is de Afdeling met het tweede gedeelte van deze bepaling niet erg gelukkig. De vrijheid van handelen van een bevoegd gezag wordt haars inziens wel erg ingeperkt. Een eenmaal gemaakte keuze kan lang door blijven werken, hetgeen strijdig kan zijn met het belang van het onderwijs en daarmee van de leerling. Artikel 18 tot en met 2h: De getroffen regeling voor de overgangsboventalligen komt de Afdeling zeer redelijk voor. Zij gaat er daarbij wel van uit dat evenals bij de overgangsregeling in het kader van de invoering van het basisonderwijs het geval is met de overgangsboventalligen voor wie rijksvergoeding wordt verleend rekening wordt gehouden bij de vaststelling van het aantal voor vergoeding in aanmerking te brengen lokalen. Artikel 25.eerste lid: Aangenomen mag worden dat bij het aantal minuten per leerling voor een z.m.o.k. - school dat wordt aangegeven als 2*+5 sprake is van een type - fout en dat in werkelijkheid ook daar 25*+ had moeten staan. Artikel 25. tweede lid: De Afdeling heeft inmiddels begrepen dat er in de regeling voor taakrealisatie een wijziging zal worden aangebracht in die zin dat ook voor de elfde formatieplaats nog 200 minuten taakrealisatie wordt toegekend. Daar staat dan tegenover dat er een maximum aan de taakrealisatie is gesteld van 3600 minuten. Een verbetering derhalve voor de middelgrote scholen, maar mogelijk een beperking van ingrijpende aard voor enkele zeer grote scholen. De Afdeling gaat er van uit, dat in voorkomende gevallen ten aanzien van de laatste groep met behulp van artikel 23, vierde lid, van de ISOVSO een oplossing zal worden gezocht. Artikel 25, derde lid: De Afdeling vraagt zich af, of bij het vaststellen van het aantal minuten ambulante begeleiding voldoende rekening is gehouden met de aan het karakter van deze vorm van onderwijs onlosmakelijk verbonden reistijd. Vooral op die plaatsen waar een norm van *\Qk minuten (dit komt neer op één ambulante begeleider op 13 kinderen) respectievelijk 92 minuten (ofwel één ambulante begeleider op 26 kinderen) is aangehouden, heeft zij daarover twijfels. Ook in de huidige praktijk, waarin vrijwel dezelfde normen worden gehanteerd, blijkt dat een echt verantwoorde begeleiding op grond van die normen onvoldoende valt te realiseren. Artikel 25, vierde lid: De Afdeling kan zich vinden in de tijdens het overleg gemaakte opmerking dat de norm voor het aanstellen van een adjunctdirecteur te hoog is, zeker bij schoolsoorten waarvan de groepsgrootte relatief hoog kan worden genoemd. Zij heeft van uw kant intussen vernomen dat
hierin mogelijk verandering zal worden aangebracht, maar dat dit nauw samenhangt met de resultaten van het overleg over de zogenaamde "HOSnota". De wijziging die men op het oog heeft zou inhouden dat niet meer alleen rekening wordt gehouden met verplichte leerkrachten, maar met het gehele personeelsbestand van de school. Het in de onderhavige bepaling genoemde getal 10 zou daarbij worden veranderd in 12, maar dat betekent dat een school bij ongeveer 8 verplichte leerkrachten een adjunct-directeur kan aanstellen. De Afdeling zou het toejuichen indien deze wijziging die zij beschouwt als een verbetering kon worden gerealiseerd. Artikel 25, zesde lid: De Afdeling neemt gelet op artikel 16 aan, dat hier in plaats van N moet worden gelezen: P.
Namens de Derde Afdeling,
(prof. dr. I.A. Diepenhorst, voorzitter),
(mr. H. Drop, algemeen secretaris).
