O N D E RWIJS R A A D
f*
jO^s/u^-*—,.
O^f
SECRETARIAAT: BEZUIDENHOUTSEWEG 125 •S-GRAVENHAGE TEL. 070 - 8 3 61 94
4 o k t o b e r 1968
O.R. 143 Alg. B e r i c h t op schrijven dd. 3 j u l i 1968, D.G.O. 940. Betreft:
D/AB
Ontwerp-Experimentenwet onderwijs.
Aan Zijne Excellentie de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, Nieuwe Uitleg 1, ' s - G r a v e n h a g e .
Met belangstelling heeft de Onderwijsraad kennis genomen van het hem bij uw schrijven dd. 3 juli 1968, D.G.O. 940, toegezonden ontwerp-Experimentenwet onderwijs. Op grond van de in de Eerste, Tweede, Derde, Vierde en Vijfde Afdeling van de Onderwijsraad gevoerde discussies ter zake, heeft de Onderwijsraad de eer u thans als volgt te berichten. De Raad kan er zich zeer wel mede verenigen, dat er naast de wettelijke kaders voor het kleuteronderwijs, het lager onderwijs (het basisonderwijs) en het voortgezet onderwijs een mogelijkheid wordt geboden voor onderwijskundige experimenten. Reeds in het najaar van 1965 is bij besprekingen in de Derde Afdeling van de Raad de behoefte aan een dergelijke blijvende experimentenwet naar voren gekomen. De Raad berichtte u daarover bij schrijven dd. 4 maart 1966 (O.R. 126 A ) , inzake de hem voorgelegde vraags "Welke zijn de met betrekking tot de toekomstige wet voor het basisonderwijs inzonderheid gewichtige pedagogische kwesties, waaraan noodzakelijkerwijs aandacht zou moeten worden besteed ?". Naar de indruk van de Raad is echter de intentie van het wetsontwerp nog niet voldoende tot uitdrukking gekomen. Weliswaar is, zoals in de ontwerp-Memorie van Toelichting geschiedt, een vergelijking mogelijk met de Wet van 14 februari 1963, Stb. 74, welke tot strekking had een grotere vrijheid te verlenen bij de inrichting van het onderwijs, doch deze Wet moest, gezien haar voorgeschiedenis, beschouwd worden in het kader van de voorbereiding van de uitvoering van de toen op handen zijnde Wet op het voortgezet onderwijs. Daarom bood zij ook een verruiming aan van de inrichting van het onderwijs bij de afzonderlijke onderwijswetten. Thans is de situatie echter zo, dat artikel 25 van de Lager-onderwijswet 1920 en artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs reeds de mogelijkheid behelzen van een bijzondere inrichting van het onderwijs aan een bepaalde school. Een nieuwe experimentenwet, welke dus in dit opzicht van een beperktere strekking zal kunnen zijn, zal nu blijvend mogelijkheden moeten bieden voor experimenten, die de kaders van de afzonderlijke wetten, ook die van de bijzondere inrichting van het onderwijs, te buiten gaan. In de opbouw
80483I*
Onderwijsraad O.R. 143 Alg. - 2 -
van de onderwijswetgeving kan in dit verband gedacht worden aan een experimentenwet naast de wetten voor het kleuteronderwijs, het lager onderwijs (basisonderwijs) en het voortgezet onderwijs, min of meer complementair aan artikel 20 van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs, welk artikel mogelijkheden biedt voor experimenten met nieuwe studierichtingen, die voorshands nog niet in een wettelijk kader zijn te vatten. De Raad ziet derhalve behoefte aan een wetsontwerp, dat tot strekking heeft mogelijkheden te bieden om bij het onderwijs te experimenteren met in onderwijskundig opzicht onbekende gegevens. Zulke proefnemingen zullen eventueel kunnen leiden tot nieuwe soorten van scholen, of tot een nieuwe opzet van onderwijsvormen. Dergelijke experimenten ondervinden thans belemmeringen, hetzij van bekostigingsvoorwaarden, hetzij vanwege de onmogelijkheid zulk een experiment te rubriceren onder 'een van de soorten van onderwijs, welke bij de afzonderlijke wetten zijn geregeld. De hierbedoelde proefnemingen zullen bij welslagen te eniger tijd eventueel kunnen leiden tot een meer algemene toepassing. Nu is de Raad van oordeel, dat de considerans van het hem voorgelegde wetsontwerp te algemeen is geredigeerd en ruimer i3 dan met het oog op de in het voorgaande geschetste behoefte noodzakelijk is. Wellicht is daaraan ook de Memorie van Toelichting debet, waar deze (blz. l) aanleiding kan geven tot het misverstand, dat er behoefte zou bestaan aan een wetsontwerp "om elk wettelijk beletsel voor bekostiging, welke dan ook, weg te nemen". Het zal daarbij naar de mening van de Raad toch moeten gaan om een onderwijskundig experiment, dat buiten de wettelijke kaders valt. In feite zou de geciteerde behoefte evenwel neerkomen op een wet tot verruiming van de wettelijke kaders van het onderwijs, waardoor van elk voorschrift zou kunnen worden afgeweken, nog ongeacht de vraag, of dit door onderwijskundige overwegingen wordt ingegeven. Bestudering van het wetsontwerp voert tot de conclusie, dat artikel 2 inderdaad aan de Kroon een volmacht geeft tot afwijking van welk voorschrift uit de onderwijswetten ook. Een dergelijke strekking gaat echter naar de mening van de Raad verder dan noodzakelijk is; het kan toch niet de bedoeling zijn om op grond van het voorgestelde artikel 2, bijvoorbeeld de toelatingsleeftijd voor een groep kleuterscholen te verlagen tot 3^- jaar ? Zulk een beperkte ontheffing van de wettelijke voorschriften zou wellicht niet in de eerste plaats zijn ingegeven door de behoefte aan een onderwijskundig experiment ter zake, dan wel door financiële overwegingen. De tekst van artikel 2, noch die van de considerans, bieden hier uitsluitsel. Evenmin kan het toch de bedoeling zijn met dit wetsontwerp een aanvulling te geven op artikel 25 van de Wet op het voortgezet
Onderwijsraad O.R. 143 Alg. - 3 -
onderwijs met het oog op de bekostiging van een experiment ingevolge dit artikel. Mocht de Wet op het voortgezet onderwijs anders dan de Lager-onderwijswet 1920 - onvoldoende mogelijkheden bieden voor bekostiging van het ingevolge artikel 25 op bijzondere wijze ingerichte onderwijs, dan dient naar de mening van de Raad, met het oog daarop de Wet op het voortgezet onderwijs te worden aangevuld. De strekking van voorliggend ontwerp is toch niet tevens die van een bekostigingsregeling van scholen, welke met toepassing van artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs of van artikel 25 van de Lager-onderwijswet 1920 een bijzondere inrichting hebben ? Door de onbeperkte volmacht, welke blijkens het voorgestelde artikel 2 aan de Kroon zal worden gegeven, valt naar de mening van de Raad te vrezen, dat het onderscheid tussen de toepassing van de afzonderlijke onderwijswetten enerzijds, en die van het voorliggende wetsontwerp anderzijds, komt te vervagen. In extreme vorm zou dit er zelfs toe kunnen leiden, dat aan handhaving van de afzonderlijke onderwijswetten minder zorgvuldig de hand zal worden gehouden. De Raad ziet in dit verband met belangstelling uw conclusies tegemoet, nu u zich tegenover de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Zitting 1967-I968, nr. 93OO volgnr. 46, blz. 3) bereid hebt verklaard, na te gaan, of artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs dient te worden verruimd, onder meer door toevoeging van de artikelen 7 en 8 dier Wet. Ten slotte merkt de Raad op, dat de in de Memorie van Toelichting gegeven voorbeelden naar zijn oordeel het onderscheid tussen voorliggend wetsontwerp en de toepassing van artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs onvoldoende in het oog houden. Immers de verlenging of verkorting van de cursusduur van scholen voor beroepsonderwijs bijvoorbeeld, kan reeds geschieden op grond van genoemd artikel. Vorenstaande beschouwingen geven de Raad aanleiding tot de volgende wijzigingen; Considerans. De Raad acht de considerans niet voldoende exact, mede als gevolg van het achterwege laten van een begripsomschrijving in artikel 1 van "experiment". Het is voor de Raad bovendien de vraag, of een experiment wel van stonde af aan ten doel moet hebben om te komen tot een nieuw schooltype (bedoeld zal zijn een nieuwe schoolsoort), of tot een nieuwe vorm van onderwijs. Daarenboven acht de Raad het gewenst, dat experimenten ingevolge dit wetsontwerp worden ingegeven door onderwijskundige motieven. Zou het bijvoorbeeld de bedoeling zijn om op financiële overwegingen tot andere schoolsoorten te komen, dan acht de Raad de
Onderwijsraad O.R. 143 Alg. - 4 aangewezen weg daarvoor niet via de toepassing van een volmachtwet, doch die via de wetgever met tussenkomst van de Staten-Generaal. De considerans ware als volgt te formuleren; "...., dat het wenselijk is een wettelijke regeling te treffen, op grond waarvan onderwijskundige experimenten kunnen worden ondernomen, welke vallen buiten de kaders van de afzonderlijke onderwijswetten ....". Artikel 2, eerste lid. De Raad geeft u in overweging de volmachtbepaling, waarin dit artikel voorziet, te vervangen door een meer beperkte ontheffingsmogelijkheid. Tot uitdrukking ware te brengen, dat afwijking van de normale kaders der onderwijs voorschriften alleen zal kunnen geschieden, wanneer het gaat om onderwijskundige experimenten, waarvan naar redelijke verwachting kan worden gesteld, dat zij te zijner tijd bij welslagen zullen kunnen strekken ten algemene nutte. De Raad geeft u de volgende redactie in overweging; "1. Indien het bevoegd gezag aan een school onderwijs wenst te geven, dat afwijkt van de regelen en van de voorwaarden voor bekostiging, gegeven bij of krachtens een of meer onderwijswetten, kunnen Wij, de Onderwijsraad gehoord, van oordeel, dat zulk een onder/i$|skundig experiment naar redelijke verwachting zal kunnen strekken ten algemene nutte, verklaren, dat ....". De Raad heeft nog de vraag overwogen, of het ter verduidelijking van het onderscheid noodzakelijk is toe te voegen, dat het hier moet gaan om onderwijs ten aanzien waarvan artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs, of artikel 25 van de Lager-onderwijswet 1920, geen toepassing kan vinden. Daar de ontheffingsmogelijkheid van deze artikelen reeds begrepen is in de regelen en voorwaarden als hierbedoeld, meent de Raad, dat juridisch gezien deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De toelichting dient echter op dit punt geen enkel dubium te laten. In verband met het voor te stellen derde lid van artikel 2, waren in artikel 2, tweede lid, te schrappen de woorden; "voor bepaalde tijd of tot wederopzegging". Artikel 2, tweede lid. Met het hier bepaalde kan de Raad zich verenigen. Artikel 2, derde lid. Aan artikel 2 ware een derde lid toe te voegen, luidende;
Onderwijsraad O.R. 143 Alg.
- 5"3. De verklaring, ingevolge het bepaalde bij het eerste dan wel bij het tweede lid wordt slechts gegeven voor een tijdvak van ten hoogste tien jaren. Wij kunnen, de Onderwijsraad gehoord, deze termijn eenmaal voor ten hoogste vijf jaren verlengen." Op de aangegeven wijze "wordt een experiment getermineerd, waardoor in feite wordt geaccentueerd, dat de regelingen van de afzonderlijke onderwijswetten het normale kader blijven aangeven. Bovendien verplicht deze terminering tot een duidelijke, doelgerichte en afgeronde opzet van het experiment, aan het einde waarvan het bevoegd gezag en de Kroon er zich rekenschap van dienen te geven, of het experiment wordt beëindigd, nog voor een aantal jaren wordt voortgezet, dan wel of de bereikte resultaten tot wijziging van de normale wettelijke kaders aanleiding dienen te geven. Het wil de Raad voorkomen, dat op deze wijze bovendien duidelijk , wordt gesteld, dat een experiment niet slechts de bijzondere inrichting van het onderwijs aan een of meer bepaalde scholen betreft, maar dat de resultaten daarvan tevens moeten kunnen strekken ten dienst van het gehele onderwijsbestel. Dat deze gedachtengang aan de wetgever niet vreemd is, moge blijken uit het bepaalde bij artikel 20, vierde lid, van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs, inzake experimenten met nieuwe studierichtingen. Artikel 3. Door de toevoeging van artikel 2, derde lid, wordt de redegeving voor het bevoegd gezag verzwaard, doch zal anderzijds duidelijker kunnen blijken, welke de onderwijskundige merites van het voorgestelde experiment eventueel kunnen zijn. Artikel 4. Aan het bepaalde in dit artikel ware een tweede lid toe te voegen, luidende; " 2 . Onder de regelen en voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, kunnen tevens aanwijzingen zijn begrepen, inzake een geregelde rapportage over de gang van het experiment en inzake een onderwijskundige begeleiding." De Raad wenst op de voorgestelde wijze te voorkomen, dat de bekostigingsregelen en -voorwaarden van artikel 4 beperkt zouden blijven tot de bestaande wettelijke regelen en voorwaarden van bekostiging. Dat de mogelijkheid geboden wordt om bij experimenten als de onderwerpelijke aanwijzingen te geven over de begeleiding, acht de Raad van grote betekenis. In het verleden heeft het ontbreken van zulk een mogelijkheid wel eens tot dubia aanleiding gegeven. Het voorschrift met betrekking tot de rapportage acht de Raad voor een eventuele evaluatie van belang. Beide voorschriften accentueren tegenover het bevoegd gezag de ernst van het experiment.
Ondetwijsraad O.R. 143 Alg. - 6 -
Artikel 5, eerste lid. Tegen het bepaalde bij dit artikel bestaan bij de Raad geen bezwaren. De Raad acht voldoende waarborgen aanwezig tegen lichtvaardige toepassing op grond van het voorschrift, dat zowel de Academische Raad als de Onderwijsraad in concrete gevallen van advies zullen moeten dienen. Opgemerkt moge worden, dat in de tweede regel van artikel 5, eerste lid, het woord "worden" moet worden vervangen door "wordt". Artikel 6. In een van de Afdelingen van de Raad is nog de vraag gesteld, of het niet gewenst is bij wijze van overgangsbepaling na artikel 6 op te nemen, dat onder de onderwijswetten, ingevolge artikel 1 van het voorgelegde wetsontwerp, ook moet worden verstaan de Overgangswet W.V.O. Het zou immers denkbaar kunnen zijn, dat het in de naaste toekomst wenselijk wordt geacht een experiment op te zetten, dat ook van het bij deze Overgangswet W.V.O. bepaalde kan afwijken. Ten aanzien van de Memorie van Toelichting merkt de Raad op het wenselijk te achten, dat daarin een duidelijke uiteenzetting wordt gegeven over de strekking van deze beperkte machtigingswet en over de verhouding daarvan tot het bepaalde bij artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs en het bepaalde bij artikel 25 van de Lager-onderwijswet 1920. Bij deze uiteenzetting zullen de voorbeelden zorgvuldig moeten worden gekozen en eventueel iets nader uitgewerkt, opdat geen aanleiding tot misverstand wordt geboden.
Namens de Onderwijsraad,
(dr. J. Seiman, wnd.-Voorzitter)
(mr. H. Drop, Secretaris).
