De relatieve en irrelevante impact van het Gemeentedecreet op bewonersparticipatie Thomas Block1 – Dries Verlet2 - Filip De Rynck3 Universiteit Gent
1. Inleiding ‘Hoe minder er over de positie van de burger in het gemeentedecreet staat, hoe beter. In die zin is dit een goed decreet’. Met deze zinnen wou Filip De Rynck tijdens de workshop die handelde over bewonersparticipatie na het gemeentedecreet (CLP-congres, 22 maart 2006)4, direct de knuppel in het hoenderhok gooien. Merkwaardig of niet, noch de eerste, noch de tweede zin zorgde voor enige opschudding. Ook wij kunnen ons min of meer vinden in dit standpunt. Dit betekent uiteraard niet dat burgers geen kansen moeten krijgen om te participeren aan het beleid. Dat bedoelde De Rynck in geen geval. Vraag is wel of bewonersparticipatie in juridische regels moet worden vastgelegd. Wanneer we in dit artikel spreken over (politieke) bewonersparticipatie dan bedoelen we ‘al die activiteiten die burgers op vrijwillige basis ondernemen en die zijn gericht op de beïnvloeding van de vorming of de uitvoering van het gemeentelijk overheidsbeleid’5. Het woord activiteiten is hier belangrijk. Op die manier weren we alle niet-actieve vormen van politieke betrokkenheid, zoals de passieve belangstelling voor politiek, uit onze definitie. Daarnaast benadrukken we de vrijwilligheid van de activiteiten. Dit houdt in dat we onder meer alle verplichte politieke activiteiten (zoals stemmen) buiten beschouwing laten. Alvorens een overzicht te geven van de alternatieve vormen van politieke participatie die voorzien zijn in het Gemeentedecreet, trachten we in een theoretisch kader duidelijk te maken in welke context dit moet worden gezien. Welk concept van burgerschap hanteren wij? Hoe dient een beleid daarmee om te gaan? Wat betekent een interactieve democratie in een systeem van een vertegenwoordigde democratie? Aan de hand van de case ‘BuitenSporig’ schetsen we vervolgens hoe bewoners van de buurten rond het station Gent Sint-Pieters zich hebben georganiseerd en hoe ze al dan niet gebruik maken van juridische mogelijkheden, waaronder het Gemeentedecreet, om te wegen op de besluitvorming. In het besluit bundelen we al deze zaken in enkele korte conclusies.
1
Onderzoeker verbonden aan de Universiteit Gent (Centrum voor Lokale Politiek en Centrum voor Duurzame Ontwikkeling). 2 Postdoctoraal onderzoeker verbonden aan de Universiteit Gent (Centrum voor Lokale Politiek). 3 Hoogleraar Bestuurskunde aan de Hogeschool Gent en docent aan de Universiteit Antwerpen. 4 Congres Lokale en Provinciale Politiek, ‘Gemeente- en provincieraadsverkiezingen 2006’, georganiseerd door het Centrum voor Lokale Politiek (CLP) o.l.v. prof. H. Reynaert (Universiteit Gent) op 22 maart 2006 in het Pand, Gent. 5 Denteres, S.A.H., Geurts, P.A.Th.M., Politieke gelijkheid: de sociale representativiteit van participatie in de lokale politiek. In: Denters, S.A.H., Geurts, P.A.Th.M., Lokale Democratie in Nederland. Burgers en hun gemeentebestuur. Bussum, Coutinho, 1998, p.161.
1
2. Theoretisch kader 2.1. Burgers: stimuleren van hun betrokkenheid! Hoewel niet eenvoudig in de praktijk te brengen kunnen wij ons vinden in een (neo-) republikeinse invulling van het concept burgerschap: van alle burgers wordt een verantwoordelijke, actieve betrokkenheid verwacht. De overheid kan immers niet alles en kan het niet alleen. Deze visie verschilt van een liberaal-individualistische of utilitaristische invulling van burgerschap, waarin participatie eerder wordt gezien als het uitoefenen van een recht tegenover de overheid en niet als een maatschappelijke opgave. De neo-republikeinse invulling kunnen we volgens Van Gunsteren6 eerder als een variant van het gemeenschapsdenken beschouwen. Dat steunt op het idee dat de burger lid is van een publieke gemeenschap. Daarnaast behoren burgers ook nog tot andere gemeenschappen, maar de publieke gemeenschap neemt een centrale plaats in. In deze publieke gemeenschap is burgerschap een opdracht7. De plicht tot engagement in de publieke sfeer staat centraal omdat dat juist de voorwaarde is voor de vrijheid in het privé-leven. De rechten die verbonden zijn aan hun status, zijn voor de burgers de basisvoorwaarden om hun plicht te kunnen vervullen: participatie in de zorg voor alles wat met hun gemeenschappelijk belang te maken heeft, toezien op het verantwoorde machtsgebruik door politici. Om deze opdracht naar behoren te vervullen beschikken burgers best over volgende capaciteiten: zelfkennis om naar eigen inzicht zijn leven in te richten en er de verantwoordelijkheid voor op te nemen; in staat zijn tot zelfkritiek; verdraagzaam zijn en de rechten van anderen respecteren; bereid en bekwaam zijn om met medeburgers in overleg en onderhandeling te treden om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijk na te leven regels; voldoende actief en alert zijn8. Deze capaciteiten kunnen niet afgedwongen of opgelegd worden, maar moeten aangeleerd worden, bij voorkeur via de praktijk zelf van het actieve burgerschap. Een overheid heeft in feite niet de keuze om burgers al dan niet medeverantwoordelijkheid te laten opnemen. Zelforganisatie of empowerment van burgers gebeurt gewoon (of juist niet). De tijd is voorbij dat de doelstelling voor het participatiebeleid nog louter werd geformuleerd als ‘de burgers betrekken bij de ontwikkeling van het overheidsbeleid’. Deze doelstelling is gedateerd en zou beter vervangen (of op z’n minst aangevuld) worden door: ‘Het doel van het participatiebeleid is de stedelijke overheid te betrekken bij de maatschappelijke initiatieven van hun medeburgers en deze waar mogelijk te stimuleren en te ondersteunen’9. Volgens Maes10 is het probleem van de huidige politieke en bestuurlijke vernieuwingen gelegen in het feit dat overheden de burger te weinig zien als een partner of actief tegenspeler, maar nog steeds voornamelijk als een kiezer, belastingbetaler en cliënt. Een andere houding van de overheid is dus wenselijk. In hun aanbevelingen in het Witboek Stedenbeleid, stellen Kalk en De Rynck11 dat burgerbetrokkenheid juist ontstaat wanneer meer ruimte wordt geboden voor 6
Van Gunsteren, H., Vier concepties van burgerschap. In: Simonis, J., Hemerijck, A. en Lehning, P. (Red.), De staat van de burger. Beschouwingen over hedendaags burgerschap, Boom, Meppel, 2002, pp. 44-61. 7 Carton, A. en Pauwels, G., De perceptie van de rol van de burger en de overheid in de weegschaal gelegd. In: APS, Vlaanderen Gepeild 2005, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2005. pp. 87-129. 8 Naar Carton, A. en Pauwels, G., o.c., 2005. 9 Kalk E. en De Rynck, F., o.c., 2003. Zie ook conclusie van Instituut voor Publiek en Politiek, Eindverslag onderzoek Grotestedenbeleid. Participatie in het publiek domein. Amsterdam, maart 2002, 67p.: ‘Het gaat er niet meer alleen om de burger meer bij het beleid van de overheid te betrekken, maar eerder om de politiek betrokken te krijgen bij de initiatieven van de burgers en de samenleving’. 10 Maes, R., Openbaar bestuur: visie, kennis en kunde. Bestuurlijke vernieuwingen, bestuurlijke organisatie en bestuurskunde. Vanden Broele, Brugge, 2004, 324 p. 11 Kalk, E. en De Rynck, F., o.c., 2003.
2
medeverantwoordelijkheid van burgers voor de inrichting van hun eigen woon- en leefmilieu in de stad en in de wijk. Een bewuste keuze voor meer projecten en experimenten gericht op interactieve en directe vormen van democratie is daarom wenselijk en noodzakelijk.
2.2. Politiek: naar een meer interactieve democratie? Hoewel het institutionele vertrekpunt er één is van een vertegenwoordigende democratie, zijn we getuige van de opkomst van diverse pogingen om onze democratie directer te maken. De burger tracht dit steeds meer te doen via allerlei vormen van zelforganisatie en informele participatieprocessen. Vanuit de politiek zoekt men aansluiting bij technieken van een meer ‘directe’ democratie in een stelsel met een in hoofdzaak representatieve of indirecte democratie12. Het belangrijkste verschil tussen beide democratievormen ligt in het feit dat in een directe democratie de burgers zelf beslissen over concrete beleidsvoorstellen terwijl in een indirecte democratie die beslissingsmacht wordt gedelegeerd aan vertegenwoordigers. Naast machtsspecifieke redenen kunnen ook praktische redenen worden aangehaald waarom men in veel democratieën gekozen heeft voor een voornamelijk indirecte democratie. Het direct besluiten over alle onderwerpen door een zeer groot aantal kiezers is nu eenmaal onwerkbaar. Er bestaan echter geen zuivere stelsels. Alle bestaande democratieën zijn in de praktijk een mengvorm van directe en indirecte democratie, waarbij wel sprake is van verschillen in de mate waarin het zwaartepunt ligt aan de directe of indirecte kant. Volgens Edelenbos en Monnikhof kan men deze mengvormen ‘hybride’ democratieën noemen13. In België overheerst formeel duidelijk de indirecte, representatieve democratie. Naast het opkomen van allerlei pogingen om de democratie meer direct te maken, is er tijdens de jaren negentig de opkomst van het kloofdenken. Langs de zijde van de politieke elite ontstond het beeld van een groeiende kloof tussen de burger en de politiek14. Het centrale uitgangspunt in het kloofdenken is de (vermeende) vaststelling dat de burger vervreemd is van de politiek, er geen vertrouwen meer in heeft en (als gevolg daarvan) de politiek de rug toe keert15. De kloof kan in de gedachtegang van de politieke vernieuwers en de aanhangers van de zogenaamde Nieuwe Politieke Cultuur (NPC) enkel worden gedicht door de burger directer te betrekken bij de politiek. Die grotere directe betrokkenheid lijkt men voornamelijk te willen realiseren door te experimenteren met meer directe vormen van democratie. Tijdens de jaren negentig lijkt een consensus te zijn ontstaan dat de representatieve democratie tekort schiet, voornamelijk dan in het opvangen en vertalen van ‘signalen’ van de burgers. Pogingen tot vermenging van directe met indirecte vormen van democratie kunnen dan ook gezien worden als een reactie op het kloofdenken. Het lokale vlak fungeert daarbij vaak als ‘proeftuin’ voor experimenten.
12
Parmentier, S., Woord vooraf: nieuwe uitdagingen en instrumenten voor de democratie van de 21ste eeuw. In: Hubeau, B., Elst, M., (eds.), Democratie in ademnood? Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie. Brugge, die Keure, 2002, p.2. 13 Edelenbos, J., Monnikhof, R., Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel. In: Edelenbos, J., Monnikhof, R., (red.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Amsterdam, Instituut voor Publiek en Politiek, 1998, pp.11-48. 14 Deschouwer, K., Op verkenning in de kloof. In: Elchardus, M., (red.), Wantrouwen en onbehagen. Over de vertrouwens- en legitimiteitscrisis. Brussel, VUBPress, 1998, pp.77-100. 15 Het debat over de veronderstelde of daadwerkelijk bestaande kloof is zeker geen typisch Vlaams of Belgisch gegeven. In het Duitse taalgebied spreekt men over ‘Politikverdrossenheit’ en in Engelstalige landen is het begrip ‘confidence gap’ gemeengoed geworden.
3
Bij dit alles moeten we echter wijzen op een schijnbare contradictie. Aan de ene kant lijkt het alsof de mogelijkheden voor de burgers om te participeren en inspraak te hebben alsmaar toenemen terwijl aan de andere kant men tot op de dag van vandaag blijft spreken over de kloof tussen burger en politiek. Hoe kunnen we dit duiden? Een mogelijke verklaring kan zijn dat men ondanks een diversiteit aan participatiemogelijkheden toch altijd enkel een selecte groep van burgers bereikt en niet een breder publiek. Al in de jaren zeventig concludeerden Jolles en Korsten dat met de introductie van inspraak geen andere categorieën personen in het veld van de politiek werden binnengebracht dan zij die al veel eerder de weg daarheen hadden gevonden door sociale of politieke participatie16. Deelnemers aan zowel de klassieke als de moderne inspraakmogelijkheden blijken over het algemeen vaker hoger opgeleid, rijk, blank en man te zijn dan de gemiddelde burger17. Men spreekt van een participatie-elite. Recent onderzoek bevestigde de ‘selecte’ karakteristieken van de politiek-participerende groep18. Een andere verklaring kan worden gevonden in het feit dat de participatiemogelijkheden die men in het leven roept te hoge verwachtingen creëren bij de burgers. Vanuit de politiek belooft men de burger serieus te nemen maar misschien belooft men wel te veel waardoor verwachtingen worden gecreëerd die men niet kan waarmaken. In dat geval bestaat de kans dat de burger afhaakt en met een wrange nasmaak blijft zitten. Dergelijk fenomeen is mogelijk een gevolg van wat De Rynck19 de professionalisering van het bestuur noemt. Doordat de specialisatie en bijgevolg de capaciteit aan beleidsvorming binnen de besturen toenemen, ontstaat een drang om meer initiatief naar het bestuur te trekken. Op die manier dreigt het bestuur te veel ‘naar binnen te slaan’, waardoor vermaatschappelijking onder druk komt te staan. Sectorale arrangementen van inspraak worden dan al te vaak als een klus beschouwd, als een verplichte stap in de procedure. Betrokkenheid van burgers is zeker geen vanzelfsprekendheid meer als bovendien blijkt dat de klassieke, formele inspraakprocedures niet meer goed genoeg werken. Momenteel is er, aldus De Rynck, nood aan een brede kijk op burgerschap, tijd en ruimte voor debat en meer valorisatie van de eigen initiatieven van burgers. Gegeven het schijnbaar tekortschieten van de representatieve democratie, de theorieën over het kloofdenken, de literatuur rond sociaal kapitaal en de discussies omtrent de Nieuwe Politieke Cultuur20, hoeft het niet te verwonderen dat een concept als interactieve besluitvorming vandaag als het summum wordt gezien. Althans in bepaalde, vooral academische discussies. Dit concept verwijst naar de rol en positie van zowel de klassieke actoren van de besluitvorming als de burgers. Wanneer burgers deelnemen aan processen van
16
Wille, A., Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: Edelenbos, J.., Monnikhof, R. (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2001, pp. 87-115. 17 Edelenbos, J., Monnikhof, R., o.c., p.34. 18 De participerende burger heeft een uitgesproken interesse voor politiek en zou ook zonder opkomstplicht komen opdagen bij gemeenteraadsverkiezingen. Het gaat relatief meer om personen die een hogere opleiding hebben genoten, die een kaderfunctie bekleden of lesgeven en die lid zijn van één of meerdere verenigingen. Daarnaast is er een toenemende kans dat men participeert naarmate men zich minder politiek machteloos voelt, een positievere houding tegenover migranten aanneemt en men zich minder autoritair opstelt. Zie: Verlet, D., Reynaert, H. en Devos, C., Burgers in Vlaamse grootsteden. Tevredenheid, vertrouwen, veiligheidsgevoel en participatie in Gent, Brugge en Antwerpen. Brugge, Vanden Broele, 2005; Verlet, D. en Reynaert, H., De participerende burger op lokaal vlak in Gent, Brugge en Antwerpen. In: Burger, Bestuur & Beleid, 2004, nr.3, pp.237-256. 19 De Rynck, F., (2006), Kantelen van bestuur van binnen naar buiten. presentatie op VVSG-trefdag, Gent, 12 februari 2006, www.vvsg.be . 20 Interactieve democratie zou wonderwel aansluiten bij de voorgeschreven verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’.
4
interactieve besluitvorming, dan gaat het volgens Devos e.a.21 om een specifieke vorm van politieke participatie waarbij het primaat van de politiek verdwijnt. Het gaat dan niet meer om plannen, regelen, accomoderen, sturen, enz., maar om ondersteunen, mogelijk maken, stimuleren, informeren, delegeren, enz. Volgens van de Peppel22 participeren de deelnemende partijen hier in een vroeger stadium van het beleidsvormingsproces dan bij niet-interactieve besluitvormingsprocessen. Ook zouden de deelnemende partijen over meer invloedsmogelijkheden beschikken, gaat het om meerzijdige communicatie en staat de gelijkwaardigheid van de deelnemers centraal. De grote rol voor de burgers leidt uiteraard ook tot een grotere, medeverantwoordelijkheid. Het hoeft echter ook niet te verwonderen dat niet alle kiezers warm lopen voor het uitbreiden van hun rol als kiezer tot zogenaamde interactieve besluitvormer23. Tussen haakjes, interactieve besluitvorming kan niet enkel worden gezien als een methode om macht aan burgers ‘terug te geven’, maar ook als een formule om de macht van de gemeenteraad te versterken ten opzichte van het college van burgemeester en schepenen, en in sommige gevallen de ambtenaren24. Via interactieve besluitvorming zou de in zichzelf gesloten en naar binnenin gerichte bestuursdemocratie moeten openbreken. Dat betekent ook dat de democratie verruimd moet worden naar burgers die geen onderdeel vormen van het netwerk van adviesraden of niet de weg (willen) vinden naar formele inspraakmechanismen. Of interactieve besluitvorming in zijn ideaaltypische vorm ook in de praktijk zijn plaats zal veroveren is nog maar de vraag. De bestaande politieke instituties en culturen blijken immers zeer resistent tegen dergelijke vernieuwingspogingen. Uit een draagvlakanalyse die werd uitgevoerd door het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen25 blijkt dat de meeste lokale mandatarissen en secretarissen vooral sceptisch zijn ten opzichte van deze of gene instrumenten voor burgerparticipatie en zeker niet ver willen gaan met nieuwe formules. Duyvendak en Krouwel26 stellen dat interactieve democratie in de praktijk niets meer is (of zal zijn) dan ‘een voortzetting-met-andere-middelen van de consensusdemocratie’. Deze vormt helemaal geen breuk met het verleden, maar blijft mooi binnen de contouren van de pacificatiedemocratie en binnen de lijnen van de traditionele politieke cultuur. De verhoudingen tussen de bestuurders en de bestuurden zullen met andere woorden niet fundamenteel veranderen of omgekeerd worden. We moeten echter - zoals reeds gesteld – voor ogen houden dat de lokale democratie hybride is. Binnen een systeem dat gebaseerd is op een representatieve democratie zien we op bepaalde niveaus (vb. wijkniveau), rond bepaalde zaken (vb. inrichting buurt) en/of door bepaalde bestuurders (vb. enthousiaste schepen of gedreven ambtenaar) pogingen om op bepaalde tijdstippen een meer interactieve of directe manier besluiten vorm te geven.
21
Devos, C., Reynaert, H. en Verlet, D., Interactieve besluitvorming: ®evolutionair? In: Reynaert, H., Nieuwe vormen van bestuur. Brugge, Vanden Broele, 2005, p. 19-54. 22 Van de Peppel, R., Effecten van interactieve besluitvorming. In: Edelenbos, J.., Monnikhof, R. (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2001, pp.33-49. 23 Verlet, D., Reynaert, H. en Devos, C., Burgers in Vlaamse grootsteden. Tevredenheid, vertrouwen, veiligheidsgevoel en participatie in Gent, Brugge en Antwerpen. Brugge, Vanden Broele, 2005. 24 Devos, C., Reynaert, H. en Verlet, D., o.c., 2005, pp. 37. 25 De Rynck, F., Bovy S. en Meire, M., Kiezen voor verandering? Draagvlakanalyse voor het nieuw Vlaams Gemeentedecreet, In: SBOV, Tussen bestuurskunde en praktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Jaarboek 2002, Die Keure, 2002, pp. 341-355. 26 Duyvendak, J.W. en Krouwel, A., Interactieve beleidsvorming: Voortzetting van een rijke Nederlandse traditie? In: Edelenbos, J.., Monnikhof, R. (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2001, pp.19-20.
5
2.3. Samengevat: de participatieladder Bovenstaand theoretisch kader kunnen we min of meer samenvatten in onderstaand schema van de participatieladder. Er zijn meerdere varianten van dergelijk ladder in omloop sinds die oorspronkelijk werd ontwikkeld door Arnstein in 196927. Naargelang van de specifieke participatievorm, krijgen zowel overheid als burger tijdens een beleidsvormingsproces een andere rol toebedeeld. Er zijn vele participatieladders die een rangordening aanbrengen in participatieniveaus. In onderstaand schema is uitgegaan van een ladder met vijf sporten. Schema 1 : Participatieladder28 Participatieniveau A. Informeren
Democratie29 vorm Representatieve democratie
B. Raadplegen
Inspraakdemocratie
C. Adviseren
D. Coproduceren
Interactieve democratie
E. Beslissen / Zelfbeheer
Directe democratie
Rol overheid Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling. Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen. Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid over aan de betrokkenen, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol vervult.
Rol participant toehoorder
geconsulteerde
adviseur
partner
Beslisser / Beheerder
27
Arnstein,S., A ladder of citizen participation. In: Journal of The American Institute of Planners, 34, 1969, 4, pp.216-224. 28 Gebaseerd op Instituut voor Publiek en Politiek, Eindverslag onderzoek Grotestedenbeleid. Participatie in het publiek domein, Amsterdam, maart 2002, 67p. Uitgebreide basis zie: Propper, I. en Steenbeek, D., Interactieve beleidsvoering: Typering, Ervaringen en Dilemma's. In: Bestuurskunde, Themanummer ‘Dilemma’s van interactieve beleidsvorming’, nr. 7, 1998, pp.292-301. 29 Kalk en De Rynck plaatsen naast elk participatieniveau ook nog een vorm van democratie. Zie: Kalk, E. en De Rynck, F., Burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie in de Vlaamse steden, In: De Rynck, F. (Red.), Voorstudies - Witboek Stedenbeleid: De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden, Project Stedenbeleid, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2003, pp.453-479.
6
Hoe verder men afdaalt op de participatieladder, hoe meer invloed de burgers hebben op het beleid en dus hoe meer men evolueert in de richting van een interactieve en directe democratie. Volgens Edelenbos en Monikhof30 komen de punten A. en E. op de schaal respectievelijk overeen met indirecte democratie enerzijds en directe democratie anderzijds. Hybride vormen –mengvormen– van democratie zijn volgens hen de vormen B tot en met D.
3. Het Gemeentedecreet en interactieve democratie Traditioneel is de verkiezing van de vertegenwoordigers in de gemeenteraad de belangrijkste ‘bestuursdaad’ van de burger. Daarna is het woord aan de verkozen raadsleden. Op deze vorm van politieke participatie, die uiteraard samenhangt met de representatieve democratie, gaan we hier niet in. Wel zullen we een overzicht geven van de alternatieve vormen van politieke participatie die voorzien zijn in het Gemeentedecreet. Gegeven bovenstaand theoretisch kader maakt het hoofdstuk over burgerparticipatie in het Gemeentedecreet alvast geen overweldigende indruk. Het is onduidelijk hoe men de relatie tussen burger en bestuur ziet en welke visie op (politieke) participatie wordt gehanteerd. Zoals in de inleiding reeds vermeld kunnen we ons uiteraard afvragen of het zinvol is bewonersinspraak en burgerbetrokkenheid in strikte juridische regels (i.c. decreten) vast te leggen. Onder Titel VI ‘Participatie van de burger’ vinden we vier maatregelen terug inzake inspraak (art. 197-220): (1) klachtenbehandeling, (2) adviesraden en overlegstructuren, (3) verzoekschriften aan de gemeenteraad en (4) de gemeentelijke volksraadpleging. In annex is daar later het burgerinitiatief aan toegevoegd. Deze maatregelen kunnen we situeren op de participatieladder (zie boven). We willen vooreerst opmerken dat er voor de laagste sport van de participatieladder – i.c. ‘informeren’ – geen specifieke maatregelen zijn voorzien in het gemeentedecreet, met uitzondering van het publiek bekendmaken van de agenda en inhoud van de gemeenteraad (cf. art. 23)31. Met dit laatste wordt onder meer bedoeld dat de gemeente verplicht is aan iedereen die erom vraagt inzage te verlenen en uitleg te verschaffen over de agenda van de gemeenteraad en de stukken die erop betrekking hebben. Het is duidelijk dat de burger hier enkel een rol als toehoorder vervult en als dusdanig niet wordt opgenomen in het besluitvormingsproces. Op deze sport van de ladder kunnen we ook de hoorzitting situeren. In het gemeentedecreet vinden we daaromtrent echter geen bepalingen terug. Vraag is of dit laatste überhaupt als een vorm van ‘echte’ participatie kan worden gezien. Een hoorzitting is als dusdanig niet bedoeld om inspraak te verlenen, maar is anderzijds wel een belangrijke bron van interactie tussen de burger en zijn overheid. Het is om deze reden belangrijk om rekening te houden met wat Schonfeld pseudo participation noemt32. De niveaus op de participatieladder omtrent het ‘raadplegen’ en ‘adviseren’ zullen we hier samen bespreken. Op beide sporten van de ladder zien we dat de politiek en het bestuur de agenda bepalen en dus in principe het initiatief nemen. Niettemin worden de betrokkenen, 30
Edelenbos, J. en Monnikhof, R., Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel. In: Edelenbos, J. en Monnikhof R., (red.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie, Amsterdam, Instituut voor Publiek en Politiek, 1998, p.29. 31 Vraag is wel wat dit toevoegt aan de algemene regeling i.v.m. de actieve en passieve openbaarheid van bestuur en aan het Verdag van Aarhus. Beide zaken worden verder toegelicht. 32 Irwin, G.A., Andeweg, R.B., Politieke participatie en democratie. In: Thomassen, J.J.A. (ed.), Democratie. Alphen aan den Rijn, Samsom Uitgeverij, 1981, p.199.
7
zoals bijvoorbeeld ‘burgers’, de mogelijkheid geboden om gehoord te worden door bijvoorbeeld suggesties voor oplossingen te formuleren. Bij de uiteindelijke besluitvorming is de politiek, i.c. de lokale overheid, op zich niet gebonden aan dit advies en kan men er, al dan niet beargumenteerd, van afwijken. Op deze sporten van de participatieladder kunnen we de bepalingen in het gemeentedecreet plaatsen inzake adviesraden en overlegstructuren (art. 200). Deze raden moeten het gemeentebestuur op regelmatige en systematische wijze adviseren. Volgens het gemeentedecreet is deze manier van werken de enige wettelijke mogelijkheid ‘om de betrokkenheid en de inspraak van de burgers of van de doelgroepen te verzekeren bij de beleidsvoorbereiding, bij de uitwerking van de gemeentelijke dienstverlening en bij de evaluatie ervan’ (art. 199). Voorbeelden van dergelijke adviesraden zijn de volgende: jeugdraad, seniorenraad, cultuurraad, sportraad, milieuraad, landbouwraad, preventieraad, biblioteekraad, GECORO (Gemeentelijke Commissie Ruimtelijke Ordening), GROS (Gemeentelijke Raad Ontwikkelingssamenwerking), raad voor personen met een handicap, participatieraad, KMO-Overlegplatform en verkeersoverlegplatform. Uit een draagvlakonderzoek33 blijkt dat de meeste lokale bestuurders vrij sceptisch staan tegenover het functioneren van adviesraden: er komen zelden beleidsvisies uit, de representativiteit van de leden is problematisch, vaak is de belangenverdediging beperkt, subsidies primeren boven advies en veel adviesraden hebben nood aan begeleiding en coaching. Daartegenover staat dat adviesraden meestal laat in het proces worden betrokken, als de plannen klaar zijn, als het bestuur er klaar voor is. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat klassieke, formele adviesraden stilaan wegdeemsteren en worden vervangen door eerder informele, netwerkachtige overlegverbanden34 (al dan niet rond politici en ambtenaren). Daarnaast is er in het gemeentedecreet – net als in de Belgische Grondwet (art. 28) – ook aandacht voor het zogenaamde ‘petitierecht’ (art. 201-204). Hiermee wordt bedoeld dat elke burger het recht heeft verzoekschriften in te dienen bij de gemeenteraad. De verzoeker kan hierin wijzen op onvolkomenheden, onrechtvaardige zaken, lacunes in het beleid, voorstellen tot bijsturing,… Hij kan hieromtrent worden gehoord door de gemeenteraad of door de gemeenteraadscommissie. Wel kunnen enkel onderwerpen worden aanvaard die tot de bevoegdheid van de gemeente behoren. De gemeenteraad dient steeds binnen de drie maanden een gemotiveerd antwoord aan deze persoon te bezorgen. Voortbouwend op dit petitierecht besliste de Vlaamse Regering op 21 april 2006 om een bijkomend instrument voor inspraak in te voeren, namelijk het burgerinitiatief. Dit nieuwe instrument laat de inwoners toe om in de gemeenteraad voorstellen te doen, problemen of noden aan te kaarten of vragen te stellen over de beleidsvoering en dienstverlening van de gemeente. Zij mogen die dan zelf komen toelichten op de gemeenteraad. De gemeenteraad is verplicht zich over zo'n voorstel van burgers te buigen als er een voldoende groot draagvlak voor bestaat35. Het gemeentedecreet verplicht gemeenten nu ook om de organisatie van een klachtensysteem in een reglement vast te leggen (art.197-198). Alhoewel de wijze waarop een gemeente dit 33
F. De Rynck, S. Bovy en M. Meire, ‘Kiezen voor verandering? Draagvlakanalyse voor het nieuw Vlaams Gemeentedecreet’, pp. 341-355, In: SBOV, (2002), Tussen bestuurskunde en praktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Jaarboek 2002, Die Keure, 379 p. 34 Vallet, N. en De Rynck, F., Leren van en over stadsorganisaties. Rapport i.o.v. Vlaams Stedenbeleid, 2005, 134 p., www.thuisindestad.be (luik Stadsmonitor). 35 Zo moet het voorstel bijvoorbeeld worden gesteund door twee procent van het aantal inwoners ouder dan 16 jaar in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners; van 300 inwoners ouder dan 16 jaar in gemeenten met minstens 15.000 inwoners en minder dan 30.000 inwoners; en van één procent van de inwoners ouder dan 16 in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.
8
organiseert vrij is, bepaalt het decreet dat het systeem op het ambtelijke niveau moet zitten, dus los van de politici. Ten tweede moet dit systeem zo onafhankelijk mogelijk staan van de diensten waarop de klachten betrekking hebben. Dit betekent echter niet dat elke gemeente een ombudsdienst moet installeren. Gemeenten kunnen dit doen, maar het is geen verplichting. Uit het reeds aangehaalde draagvlakonderzoek36 blijkt dat gemeenteraadsleden eerder voorstander zijn van een meldpunt voor klachten, terwijl de meeste burgemeesters zich hierin niet kunnen vinden. Ten slotte voorziet het gemeentedecreet eveneens in bepalingen wat betreft de gemeentelijke volksraadpleging (art. 205–220). Met deze mogelijkheid kan de gemeenteraad, op eigen initiatief of op verzoek van de inwoners, de burgers raadplegen over bepaalde aangelegenheden. De deelname aan de volksraadpleging is niet verplicht voor de inwoners en de uitslag is niet bindend voor het bestuur. Voor alle duidelijkheid het betreft hier dus geen referendum waarvan de uitslag wel bindend is. Naar onze mening is bij een volksraadpleging dan ook geen sprake van waarachtige ‘interactieve’ besluitvorming.37 Hoe staan de lokale beleidsverantwoordelijken tegenover deze participatiemogelijkheid? Uit de kwalitatieve bevraging38 blijkt hierover verdeeldheid, met een negatieve ondertoon: vrees voor polarisatie bij de bevolking en de vaststelling dat complexe problemen zich toch niet in een raadpleging laten vatten. Secundair komt de kostprijs van campagnes aan bod. Voorstanders vinden dat een volksraadpleging als resultaat van een proces moet kunnen: het verhoogt de legitimatie van bepaalde beslissingen. Raadsleden zijn overwegend voorstanders van volksraadplegingen, burgemeesters en secretarissen zijn in overwegende mate tegen dergelijke inspraak. Indien sprake zou zijn van een referendum in plaats van een volksraadpleging, dan zouden we ons op de participatieladder ter hoogte van ‘coproduceren’ en ‘(mee)beslissen’ bevinden. Dit is niet het geval. In het gemeentedecreet vinden we echter wel een element terug dat op deze hoogste sport van de ladder thuishoort: het budgethouderschap voor wijkcomités en burgerinitiatieven (art. 159). Onder de voorwaarden die door de gemeenteraad worden vastgesteld, kan het college van burgemeester en schepenen immers het beheer van een budget voor bepaalde projecten in handen geven van een wijkcomité of burgerinitiatief. Deze inspraakmethode is enkel mogelijk wanneer het project voldoende wordt gedragen door de wijk of de door de bevolking. Of dit het geval is bepaalt de gemeenteraad. Uit het draagvlakonderzoek blijk dat twee derden van de raadsleden vindt dat vormen van zelfbeheer door burgers moeten kunnen. Burgemeesters en secretarissen zijn daar verdeeld over: een kleine helft is voor, de andere helft is tegen.39
4. Case: Gentse buurtbewoners organiseren zich in ‘BuitenSporig’ Tijdens de workshop ‘De positie van de burger na het gemeentedecreet’ van het CLP-congres op 22 maart 200640 werd onder meer duidelijk gemaakt hoe buurtbewoners van het Gentse Sint-Pietersstation zich hebben georganiseerd in een eigen comité dat ze ‘BuitenSporig’ 36
F. De Rynck, S. Bovy en M. Meire, op. cit. BUELENS, J., Het referendum, de onmogelijke figuur. In: Samenleving en politiek, 1997, 9, nr.4, p.40. 38 De Rynck, F., Bovy S. en Meire, M., Kiezen voor verandering? Draagvlakanalyse voor het nieuw Vlaams Gemeentedecreet. In: SBOV, Tussen bestuurskunde en praktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Jaarboek 2002, Die Keure, 2002, pp. 341-355. 39 De Rynck, F., Bovy S. en Meire, M., o.c., 2002. 40 Congres Lokale en Provinciale Politiek, ‘Gemeente- en provincieraadsverkiezingen 2006’, georganiseerd door het Centrum voor Lokale Politiek (CLP) o.l.v. prof. H. Reynaert (Universiteit Gent) op 22 maart 2006 in het Pand, Gent. 37
9
hebben genoemd. Daarbij werd in het bijzonder ingegaan op enkele juridische mogelijkheden – onder meer uit het Gemeentedecreet – die kunnen worden aangewend. In dit artikel gebruiken we ter illustratie dezelfde case. Eerst schetsen we kort en bondig waarrond en waarom deze buurtbewoners actief zijn en vervolgens geven we een overzicht van enkele mogelijkheden die BuitenSporig aanwendt om te wegen op de besluitvorming rond het project Gent Sint-Pieters. 4.1. Single issue: project Gent Sint-Pieters De bewonersgroep BuitenSporig is een open, politiek ongebonden groep van buurtbewoners die in juni 2005 is opgericht naar aanleiding van de plannen die bestaan in en rond het treinstation Gent Sint-Pieters41. De komende 10 à 20 jaar is het immers de bedoeling dat het station en zijn omgeving een serieuze facelift krijgen. We kunnen de plannen van de projectpartners Stad Gent, NMBS, Vlaams Gewest en De Lijn samenvatten in 4 delen42 (we geven meteen ook de kritieken van de bewonersgroep mee): (1) De renovatie en uitbreiding van het station zelf. De oude perrons en de reizigerstunnel verdwijnen. In de plaats komt een open ruimte die voorzien is van allerhande faciliteiten, horecazaken en winkels. Van daaruit kan de reiziger zich met roltrappen en liften naar de nieuwe, bredere perrons begeven. De smalle ingang aan de Sint-Denijslaan verdwijnt en wordt vervangen door een volwaardige ingang met een eigen gezicht en stationsplein. Vlak naast het station wordt een nieuw en ruim tramen busstation gebouwd. Ook de fietsenstallingen, de kiss & ride zones en de taxistandplaatsen krijgen een nieuwe locatie. De bewonersgroep BuitenSporig heeft hier geen problemen mee. Integendeel, dergelijke renovatie en uitbreiding wordt door hen als zeer zinvol beschouwd. (2) De projectontwikkeling langs de Koningin Fabiolaan. Waar nu nog het postgebouw staat tot aan de Leie zijn ongeveer 100.000 m² kantoren en 100.000 m² woningen gepland. Daarbinnen is de bouw voorzien van 4 torengebouwen die tot 80 à 90 meter hoog kunnen worden. BuitenSporig kan zich vinden in het feit dat op het braakliggende terrein naast het treinstation kantoren en woningen zullen worden gebouwd. Het betreft hier immers een goed bereikbare locatie, in het ruimtelijk structuurplan A-locatie genoemd. Echter de huidige plannen zijn volgens BuitenSporig niet aangepast aan de schaal van de stad, laat staan van de buurt. De bewonersgroep opteert daarom voor een halvering van het project. Gewezen wordt op de problemen inzake sociale veiligheid, bezonning, windhinder en geluidsoverlast. Bovendien vraagt BuitenSporig om deze projectontwikkeling in relatie te zien tot andere geplande projecten (vb. Flanders Expo, station Dampoort, de geplande wetenschapsparken,…) en de reële kantoorbehoefte43. (3) Een parking van 2810 plaatsen. Deze grote ondergrondse parking is vlak naast het station gelegen en dient in hoofdzaak om het parkeerprobleem van pendelaars op te 41
Zelf vatten ze hun doel als volgt samen: ‘Het project Gent Sint-Pieters zodanig bijsturen dat de leefbaarheid van de omliggende wijken behouden blijft. We staan achter de uitbouw van het openbaar vervoersknooppunt en ook nieuwe ontwikkelingen (kantoren, woningen) zijn welkom, maar de schaal moet aangepast zijn aan de buurt...’. Meer info zie www.BuitenSporig.be. 42 Meer info zie www.projectgentsintpieters.be 43 BuitenSporig stelt vast dat rekening houdend met de ingeschatte kantoorbehoefte uit het Ruimtelijk Structuurplan men volgens een Programmascan Ruimtelijk-Economische projecten (Stad Gent, september 2005) op het Gentse grondgebied vanaf 2009 met een groot en groeiend overschot aan kantoren zal te kampen hebben.
10
lossen. Daarbovenop is op de site een 800-tal parkeerplaatsen voorzien voor de nieuwe bewoners en de kantoren. De bewonersgroep BuitenSporig vreest dat op die manier nog meer auto’s naar het station zullen worden gelokt. Wanneer voorliggende plannen zullen worden uitgevoerd zal het aantal parkingplaatsen op de site immers overeenkomen met het totaal van alle grote parkings in Gent samen44. Het voorstel van BuitenSporig is om een ondergrondse parking van ongeveer 600 à 800 plaatsen te bouwen (i.c. de huidige parkingcapaciteit). Extra treinreizigers moeten volgens hen worden verkregen door de uitbouw van een goed uitgebouwd voorstadsnet (o.m. gesloten treinstations opnieuw openen), Park & Ride aan Flanders Expo, het Pegasusplan,… (4) Een nieuwe verbindingsweg tussen de E40/R4 en het station. Deze weg dient om de stationsomgeving en in het bijzonder bovenvermelde parking vlot bereikbaar te maken. Het traject van de verbindingsweg start aan de R4 ter hoogte van de brug naar de EXPO en loopt door een natuurgebied en via de Sint-Denijslaan en een tunnel naar enerzijds de ondergrondse parking en anderzijds de Rijsenbergwijk. Aangezien in het voorstel van BuitenSporig een kleinere parking is voorzien, is de bewonersgroep ook geen voorstander van deze verbindingsweg. Gevreesd wordt dat deze weg veel zal gebruikt worden als nieuwe toegangsweg naar de stad (via een woonwijk). Veel autoverkeer zorgt voor verkeersonveiligheid, geluidshinder en luchtverontreiniging (o.m. fijn stof). Tevens wordt het enige resterende natuurgebied in de buurt aangetast.
4.2. Hoe wegen op de besluitvorming? In dit deel trachten we antwoorden te formuleren op volgende vragen: Op welke manieren tracht de bewonersgroep BuitenSporig te wegen op de besluitvorming rond het project Gent Sint-Pieters? Hoe probeert men de bestaande plannen bij te sturen? In welke mate maakt BuitenSporig gebruik van de mogelijkheden die het gemeentedecreet biedt? Hoewel we hierboven niet hebben stilgestaan bij de rol van de burger als kiezer, probeert de bewonersgroep dankbaar gebruik te maken van de lokale verkiezingen die in aantocht zijn. Niet alleen kan op 8 oktober 2006 worden gestemd op de partij die het dichtst aanleunt bij de eigen standpunten, het project Gent Sint-Pieters kan ook evolueren tot een belangrijk verkiezingsthema. Politieke partijen zijn dan ook genoodzaakt hierover een duidelijk standpunt in te nemen. Uit het debat tussen de Gentse lijsttrekkers dat plaatsvond op het CLPcongres van 22 maart 200645, bleek dat alvast het geval: het project kwam ruimschoots aan bod en (politieke) stellingen werden ingenomen. Zo verdedigen de meerderheidspartijen SP-a en VLD voorliggende plannen, is CD&V voorstander van een nog grotere parking, maar wordt gewezen op het gevaar van hoogbouw, kan GROEN! zich niet vinden in dergelijke grootschaligheid en vindt het Vlaams Belang dat beter op andere plaatsen in de stad wordt geïnvesteerd. Om de standpunten en argumenten van de politieke partijen meer in detail te kennen, nam en neemt BuitenSporig regelmatig contact op met de lokale partijafdelingen al dan niet aangevuld met vertegenwoordigers uit de gemeenteraad, het Vlaamse en federale niveau, kabinetten,… Tijdens deze bijeenkomsten wordt kennis uitgewisseld, gezocht naar 44
De Parking Zuid telt 1041 plaatsen, de Vrijdagsmarkt 648 plaatsen, de Kouter 425 plaatsen en Sint-Michiels 472 plaatsen. 45 Congres Lokale en Provinciale Politiek, ‘Gemeente- en provincieraadsverkiezingen 2006’, georganiseerd door het Centrum voor Lokale Politiek o.l.v. prof. H. Reynaert (Universiteit Gent) op 22 maart 2006 in het Pand, Gent.
11
aanknopingspunten, akte genomen van strategieën en vooral gediscussieerd over inspraak en de vier bovengenoemde projectonderdelen. Via deze contacten kunnen ook afspraken worden gemaakt om bepaalde zaken op de politieke agenda te krijgen. Zo kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om verkozen politici vragen te laten stellen aan bevoegde politici. In verband met het openbaar onderzoek van het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (zie verder) en de bouwaanvragen betreffende het project Gent Sint-Pieters, kreeg Minister Van Mechelen reeds een parlementaire vraag van een Vlaams parlementslid en moest burgemeester Beke een gemeenteraadslid van antwoord dienen. Van de alternatieve vormen van (politieke) participatie die in het Gemeentedecreet zijn te vinden (zie boven) maakt de bewonersgroep quasi geen gebruik. Noch het petitierecht werd reeds aangewend, noch werd naar de Gentse ombudsvrouw (i.c. het systeem van klachtenbehandeling) gestapt. Dit neemt niet weg dat dit in de toekomst wel kan gebeuren. Vraag is wel of deze instrumenten, inclusief het ‘nieuwe’ burgerinitiatief, nuttig kunnen zijn voor een case die regelmatig de politieke agenda haalt. De artikels in het Gemeentedecreet in verband met adviesraden en overlegstructuren hebben dan weer weinig te maken met buurtbewoners die zich organiseren los van deze klassieke inspraakorganen. Wel zijn er enkele raakpunten zoals het feit dat bepaalde leden van BuitenSporig ook actief zijn in Gentse en Vlaamse adviesraden en dat de Gemeentelijke Commissie Ruimtelijke Ordening (GECORO) het dossier Gent Sint-Pieters grondig zal analyseren. Zoals reeds gemeld voorziet het Gemeentedecreet ook in de mogelijkheid om een volksraadpleging te organiseren. Omdat de kosten-baten analyse niet in evenwicht is, leeft deze optie niet sterk bij de bewonersgroep. Een volksraadpleging vraagt veel tijd (voorbereiding, handtekeningenjacht, acties voeren, debat), is duur (i.e. campagne voeren) en complex (onder meer inzake onderwerp en vraagstelling), maar de uitslag ervan wordt – in tegenstelling tot een referendum – niet als bindend beschouwd. Los van wat in het Gemeentedecreet is opgenomen beschikken burgers over tal van andere mogelijkheden om hun stem te laten horen. Zo zijn sinds 1 juli 2004 nieuwe regels en procedures van kracht inzake actieve en passieve openbaarheid van bestuur. Dat nieuwe openbaarheidsdecreet – van toepassing op alle bestuursniveau’s – regelt in feite twee zaken. Ten eerste is er de actieve openbaarheid waarmee de verplichting wordt bedoeld om ‘de bevolking of de betrokken doelgroepen systematisch, correct, evenwichtig, tijdig en op verstaanbare wijze voor te lichten over het beleid, de regelgeving en de dienstverlening en over de rechten die de bevolking verkrijgt uit hoofde van dit decreet’. Ten tweede is er de plicht tot passieve openbaarheid waardoor burgers toegang krijgen tot de (meeste) bestuursdocumenten die de overheid niet spontaan heeft verspreid. In de aanvangsfase heeft de bewonersgroep herhaaldelijk moeten verwijzen naar dit decreet om bepaalde informatie te krijgen. Momenteel mogen de buurtbewoners in het algemeen en BuitenSporig in het bijzonder niet echt klagen over de informatiespreiding betreffende het project Gent SintPieters. De projectpartners hebben bijvoorbeeld beslist om een Infopunt Gent Sint-Pieters (inclusief website) op te richten waar bewoners inzage krijgen in alle documenten (vb. plannen, studies, kaarten) en steeds terecht kunnen met hun vragen (weliswaar gedurende beperkte openingsuren). Ook de Gebiedsgerichte Werking van de stad Gent besteedt aandacht aan dit project. Beide diensten worden naar verluid dermate overspoeld met vele en complexe vragen dat de bewonersgroep BuitenSporig het verwijt kreeg een vragenbombardement te hebben georganiseerd. Dit is echter niet het geval. Buurtbewoners en geïnteresseerden blijken uit eigen initiatief massaal te hebben gereageerd op het aanbod van zowel het infopunt als de Gebiedsgerichte Werking. Een aanzienlijk deel van deze inwoners zou – ondanks het sturen van een herinnering na maanden wachten – nog steeds geen antwoord hebben gekregen op
12
hun vragen. Anderen raken dan weer gefrustreerd en spreken van onduidelijke of ontwijkende antwoorden. Het Gentse bestuur erkent het probleem en betreurt de trage procedure. Toch vraagt ze begrip omwille van de complexiteit van het dossier en de wens om alle antwoorden vooraf op interne consistentie te checken. Daarnaast organiseerden de projectpartners en met name het Gentse stadsbestuur reeds enkele informatievergaderingen om de plannen kenbaar te maken. Dergelijke bijeenkomst lokte zelfs 1000 burgers46. Hoewel BuitenSporig dergelijke initiatieven naar waarde kan schatten, vindt de bewonersgroep het niet kunnen dat quasi afgewerkte plannen werden gepresenteerd. Uit de reacties van zowel burgemeester Beke, die de projectstuurgroep Gent Sint-Pieters voorzit, als Schepen Temmerman, leiden de buurtbewoners tevens af dat aan de grote lijnen van het project niet meer kan worden geraakt. Laat het nu juist deze zaken zijn (i.c. schaal, parking en R4-link) waarover de bewonersgroep in discussie wil gaan. Volgens BuitenSporig is het essentieel om de buurt te betrekken van bij de start van dergelijke ingrijpende projecten en niet wanneer bijsturing onmogelijk wordt. Ervan uitgaande dat dit project ook belangrijke milieueffecten heeft is het daartoe zelfs verplicht gegeven het Verdrag van Aarhus47 dat in 2003 werd geratificeerd. Wetende dat het niet naleven van dit verdrag enkel een beschamende terechtwijzing kan opleveren, blijft de druk op bestuurders dan ook vrij beperkt. Dat het echter ook anders kan bewijzen Nederlandse initiatieven in bijvoorbeeld Breda (project rond leefbaarheid in wijken: ‘Lusten en Lasten’), Zwolle (Wijkbudget) en Utrecht (Stationsgebied). Tijdens de planningsfase van de aanpak van het Utrechtse stationsgebied organiseerde het stadsbestuur een tiental stadsbrede bijeenkomsten en een 40-tal overlegmomenten met betrokken belangenorganisaties (onder meer bewoners). Input van de deelnemers werd na collectief overleg effectief meegenomen in het Masterplan. Om mee te kunnen beslissen of om partner te kunnen zijn in de besluitvorming, vroeg de bewonersgroep BuitenSporig aan de projectpartners om iemand te mogen afvaardigen naar de projectstuurgroep Gent Sint-Pieters. Dit werd niet toegestaan omdat het moeilijk te achterhalen is in welke mate BuitenSporig de stem van de buurt vertegenwoordigt. Wel werd beslist om enerzijds de bewonersgroep op de hoogte te houden van de agenda van de stuurgroep, en anderzijds (eventueel) een klankbordgroep op te richten waarop onder meer scholen, bedrijven, middenstand en BuitenSporig zullen worden uitgenodigd. Hoewel af te wachten valt, hoe alle betrokkenen met deze klankbordgroep zullen omgaan, laat het concept uitschijnen dat interactieve besluitvorming niet centraal zal staan. Hoe dan ook kunnen we het verstrekken van informatie of het organiseren van hoorzittingen niet als interactieve besluitvorming beschouwen. Zoals reeds vermeld spreekt Schonfeld48 hier over ‘pseudo participatie’. De bewonersgroep BuitenSporig zal ook gebruik maken van bepalingen in het decreet op de Ruimtelijke Ordening (18 mei 1999) om voorliggende projectplannen in vraag te stellen. Omdat bepaalde gebieden binnen de projectzone een andere bestemming krijgen en stedenbouwkundige voorschriften noodzakelijk zijn, dient voor het project Gent Sint-Pieters een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) te worden opgemaakt. Alvorens de Vlaamse Regering een definitieve beslissing neemt rond dit GRUP, krijgt elke burger of vereniging de gelegenheid opmerkingen, bezwaren of adviezen in te dienen. Dit kan tijdens 46
Informatievergadering project Gent Sint-Pieters, ICC Gent, 3 oktober 2005. Art 6.4 van het Verdrag van Aarhus stelt dat inspraak moet plaatsvinden op een tijdstip “wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden”. 48 Irwin, G.A., Andeweg, R.B., Politieke participatie en democratie. In: Thomassen, J.J.A. (ed.), Democratie. Alphen aan den Rijn, Samsom Uitgeverij, 1981, p.199. 47
13
een openbaar onderzoek dat 2 maanden loopt (i.c. van 27 februari tot 27 april 2006). BuitenSporig heeft een uitgebreid en een kort bezwaarschrift opgemaakt: het eerste betreft een vrij technische aangelegenheid met een uitgebreide argumentatie, het tweede betreft een samenvatting van de standpunten op 1 bladzijde. De bewonersgroep tracht met dit korte bezwaarschrift – via een rondgang in de buurt – burgers ertoe aan te zetten na te denken over het project en zelf een bezwaarschrift in te dienen. De Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (VLACORO) dient immers elk bezwaarschrift grondig te behandelen en beargumenteerd te beantwoorden. De VLACORO formuleert vervolgens een advies betreffende het GRUP aan de Vlaamse Regering. Een vrij klassieke inspraakformule dus. Op basis van ditzelfde decreet op Ruimtelijke Ordening, tevens verwijzend naar het verdrag van Aarhus (zie boven), dienden vertegenwoordigers van BuitenSporig eind 2005 een klacht in bij gouverneur Denys. Met het oog op de uitoefening van het algemeen administratief toezicht op de gemeenten, werd de gouverneur gevraagd om 2 gemeenteraadsbesluiten van de Stad Gent te schorsen omdat de wettelijk voorziene inspraakprocedures inzake GRUP en stedenbouw niet zouden zijn nageleefd. Hoewel de gouverneur de schorsing niet uitvoerde, zorgde dit initiatief van BuitenSporig voor heel wat wrevel bij het Gentse bestuur. Dergelijke houding van een bewonersgroep vond het bestuur ongehoord en zorgde voor een nog grotere spanning tussen het stadsbestuur en BuitenSporig. De bewonersgroep neemt het dan weer niet dat het openbaar onderzoek inzake het GRUP samenvalt met het openbaar onderzoek inzake 3 stedenbouwkundige vergunningsaanvragen (i.e. bouwaanvragen). Aangezien deze bouwaanvragen moeten gebaseerd zijn op wat is vastgelegd in het definitieve GRUP, neemt het Gentse bestuur hier een risico door te anticiperen. De bewonersgroep interpreteert het gelijktijdig lopen van beide openbare onderzoeken als een signaal dat men geen rekening gaat houden met hun en andere bezwaren op het GRUP. Het is omtrent deze problematiek dat Minister Van Mechelen een parlementaire vraag kreeg (zie boven). Hoe dan ook zal BuitenSporig bezwaarschriften indienen met betrekking tot 2 van de 3 ingediende boouwaanvragen49. Bij het onderzoeken van de aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen moet de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar rekening houden met de ingediende bezwaren. Hoewel dit (nog) niet is gebeurd, kan BuitenSporig nog tal van andere (sectorale) wetten, decreten en richtlijnen aanwenden die betrekking hebben op andere zaken dan ruimtelijke ordening. Bij dergelijke projecten gebeurt het ook meer wel dan niet dat iemand met een klacht naar de Raad van State trekt. Dergelijke procedure kan een rem op het project zetten, in het uiterste geval zelfs dwingen tot bijvoorbeeld aanpassing van de plannen of afbraak. Omdat dit (nog) niet van toepassing is, gaan we hier niet verder op in. In bovenstaande alinea’s hebben we gefocust op wettelijke en decretale mogelijkheden waarover burgers beschikken om hun stem te laten horen. Hieronder vermelden we nog puntsgewijs enkele niet-juridische initiatieven die de bewonersgroep BuitenSporig onderneemt of zal ondernemen: - Organiseren van ludieke acties; - Leren van andere bewonersgroepen (binnen en buiten Gent); - Communicatie en debat: de opmaak van een website, het verspreiden van flyers, folders en affiches, het mondeling informeren van buurtbewoners, het organiseren van debatten over (onderdelen van) het project Gent-Sint Pieters; 49
Het eerste bezwaarschrift betreft de geplande E40/R4 verbindingsweg. Het tweede bezwaarschrift betreft de aanleg van de grote parking langs de Koningin Fabiolalaan en de aansluitende tunnel onder de sporen naar de Sint-Denijslaan. Er wordt geen bezwaar gemaakt tegen de heraanleg van de Koningin Fabiolalaan.
14
-
-
Persbelangstelling creëren: het opstellen van persberichten naar aanleiding van genomen beslissingen of ondernomen acties, het schrijven van opinieartikels, het geven van interviews naar aanleiding van een debat of ludieke actie; Lobbywerk: gesprekken aangaan met de verschillende democratische politieke partijen, contacten onderhouden met de verschillende beleidsniveaus, aanspreken van experten (vb. mobiliteitsdeskundigen, architecten, planologen, bestuurskundigen,…).
5. Besluit Zowel de inhoud van het hoofdstuk over burgerparticipatie in het Gemeentedecreet als het niet aanwenden van deze participatiemogelijkheden door de bewonersgroep BuitenSporig, maken duidelijk dat dit decreet slechts een relatieve, beperkte impact heeft op de rol van de burger. Enkele bepalingen voegen zelfs niets toe aan wat reeds elders is vastgesteld. Wanneer we de bepalingen uit het Gemeentedecreet moeten positioneren in de participatieladder, dan wordt de sport van interactieve democratie niet gehaald. De participatiemogelijkheden zijn eerder klassiek te noemen: informeren, raadplegen en adviseren, telkens zonder bindende voorwaarden. Deze bepalingen kunnen echter wel stimulansen geven aan besturen die bogen op zeer weinig inspraakervaring. Toch mag dit ‘mager beestje’ in geen geval de goede bedoelingen op het gebied van inspraak bij bepaalde lokale besturen fnuiken. De werking van de bewonersgroep BuitenSporig toont aan dat de mogelijkheden uit het Gemeentedecreet niet of nauwelijks worden aangewend. Los van allerlei niet-juridische initiatieven, gebruikt de bewonersgroep wel enkele andere wetten en decreten om hun stem te laten horen. Sectorale bepalingen, in het bijzonder inzake milieu en ruimtelijke ordening, en een mogelijke procedure bij de Raad van State zijn de bekendste voorbeelden. Het vraagt van bewoners echter wel veel tijd en expertise om een weg te vinden in deze versnipperde wetgeving voor wat betreft inspraak. Vraag blijft wel wat de meerwaarde is om inspraak – in de zin van ‘co-produceren’ en ‘(mee)beslissen’ (zie participatieladder) – op te nemen in het Gemeentedecreet (of waar dan ook). Het laat zich immers moeilijk in juridische regels vastleggen en de burgerbetrokkenheid zal er hoogstwaarschijnlijk niet door stijgen. Hoewel burgers over bepaalde regels en wetten inzake inspraak moeten kunnen beschikken (vb. openbaarheidsdecreet), hoort een meer interactieve besluitvorming op een andere manier tot stand te komen. Wie vorm wil geven aan de betrokkenheid van burgers en burgergroepen, zal daaraan moeten werken in het dagelijkse politieke beleid50. Burgers moeten op z’n minst het gevoel krijgen dat hun betrokkenheid een wezenlijk verschil kan maken. Daarom dienen nieuwe inspraakmethodes en -experimenten te worden ontwikkeld die de effectiviteit van een meer directe inspraak en bewonersparticipatie versterken. Daarbij is het voor lokale besturen cruciaal om op een open, leergierige en interactieve manier om te gaan met allerlei vormen van zelforganisatie in de stad of gemeente. Meer dan aan wetten en regels dient daarin te worden geïnvesteerd. Kortom, de impact van Gemeentedecreet op bewonersparticipatie is niet alleen relatief, maar eigenlijk ook irrelevant.
Dit artikel is verschenen in volgend boek: REYNAERT, H. (Ed.), Naar een versterkte lokale en provinciale democratie? Brugge, Vanden Broele, 2006, pp.101-122. 50
Van Roy, W., Terzake in gesprek met VVSG-directeur Mark Suykens. In: Terzake, 1, 2003, pp.26-29.
15
