De registratieplicht voor uitzendbureaus:

3

De registratieplicht voor uitzendbureaus:

‘Over de vernieuwde aanpak tegen malafide uitzendbureaus’

5 september

2012

Deze thesis richt zich op de invoering van de registratieplicht voor uitzendbureaus en bekijkt in hoeverre deze maatregel gezien moet worden als een vernieuwde aanpak in de strijd tegen malafide uitzendbureaus.

Sadena Elmas LLB. – ANR 0401920 Universiteit van Tilburg Faculteit Rechtsgeleerdheid Scriptiebegeleider: A.D.M. van Rijs Tweede lezer: J. van Drongelen

1

INHOUDSOPGAVE

I Voorwoord ...................................................................................................................................................................... 5 II Inleiding .......................................................................................................................................................................... 6 II.2 Onderwerp ...................................................................................................................................................................... 6 II.3 Methodologie .................................................................................................................................................................. 7 II.4 Probleemstelling .............................................................................................................................................................. 7 III Kenmerken van malafide uitzendbureaus ...................................................................................................................... 8 III.1. Inleiding ......................................................................................................................................................................... 8 III.2. Vormen van malafide praktijken ................................................................................................................................... 8 III.2.1 Fraude met verloning.............................................................................................................................................. 9 III.2.2. Afdrachtfraude ...................................................................................................................................................... 9 III.2.3. Huisvesting........................................................................................................................................................... 10 III.2.4. Inhoudingen op het salaris en boetes .................................................................................................................. 11 III.2.5. Illegale tewerkstelling .......................................................................................................................................... 11 III.2.6. Overtredingen ten aanzien van de Arbeidstijdenwet ......................................................................................... 12 III.2.7. Internationale constructies .................................................................................................................................. 12 III.2.8. Overige vormen ................................................................................................................................................... 13 III.3 Sectoren van malafide praktijken ................................................................................................................................. 13 III.3.1. Land- en tuinbouwsector ..................................................................................................................................... 13 III.3.2. Vleessector .......................................................................................................................................................... 14 III.3.3. Bouwnijverheid ................................................................................................................................................... 14 III.3.4. Metaalsector ........................................................................................................................................................ 15 III.3.5. Transport en logistiek .......................................................................................................................................... 15 III.3.6. Schoonmaak ........................................................................................................................................................ 16 III.3.7 Horeca................................................................................................................................................................... 16 III.4. Ontwikkelingen en trends van malafide praktijken ..................................................................................................... 16 III.5 Conclusie ...................................................................................................................................................................... 17 IV De registratieplicht als een vernieuwde aanpak ........................................................................................................... 18 IV.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................ 18 IV.2 De registratieplicht: een harde aanpak in de strijd tegen malafide uitzendbureaus ................................................... 19 IV.2.1. Een plicht op straffe van een bestuurlijke boete ................................................................................................. 19 IV.2.2. Doelen van de registratieplicht voor uitzendbureaus ......................................................................................... 19 IV.2.3. Handhaving .......................................................................................................................................................... 19 IV.2.4. Ratio en hoogte van de bestuurlijke boete ........................................................................................................ 20 IV.2.5. Gegegevensverstrekking ..................................................................................................................................... 21 IV.2.6. De registratieplicht en het Recht op bescherming persoonsgegevens ................................................................ 21 IV.2.7. Internationale aspecten in samenhang met de registratieplicht ......................................................................... 23 IV.2.8. Stand van zaken registratieplicht ........................................................................................................................ 23 IV. 3 Geschiedenis in de aanpak van malafide uitzendbureaus ........................................................................................... 23

2

IV.3.1 De wet TBA in 1965 tot en met het einde van het vergunningensysteem ........................................................... 23 IV.3.2. Van grootschalige fraude naar een nieuw pakket met maatregelen .................................................................. 25 IV.3.3. Zelfregulering middels de NEN 4400-1 norm en de inlenersaansprakelijkheid krachtens .................................. 29 artikel 7:692 BW ............................................................................................................................................................. 29 IV.3.4. Van het LURA-rapport naar de AMU-aanpak ...................................................................................................... 31 V. Een certificeringsysteem versus vergunningensysteem ................................................................................................ 32 V. 1 Inleiding ........................................................................................................................................................................ 32 V.2 Kenmerken van een certificeringsysteem en vergunningensysteem ............................................................................ 32 V.2.1 Een certificeringsysteem: de NEN-4400-1 ............................................................................................................. 32 V.2.2 Vergunningensysteem ........................................................................................................................................... 34 V.3. Draagvlakken NEN-norm en vestigingsvergunning ...................................................................................................... 34 V.3.1. NEN-norm ............................................................................................................................................................. 34 V.3.2. Vestigingsvergunning ........................................................................................................................................... 35 V.4. Verwachte ontwikkelingen certificeringsysteem en vergunningensysteem ................................................................ 36 V.4.1. Certificeringsysteem ............................................................................................................................................. 36 V.4.1. Vergunningensysteem .......................................................................................................................................... 36 V.5. Verwachte effecten op fraude en illegaliteit middels een certificeringsysteem en een vergunningensysteem .......... 37 V.5.1. Certificeringsysteem ............................................................................................................................................. 37 V.5.2. Vergunningensysteem .......................................................................................................................................... 38 V.6. Conclusie ...................................................................................................................................................................... 39 VI De registratieplicht en de maatregelen in de aanpak van malafide uitzendbureaus: een logische keuze? ................... 40 VI.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................ 40 VI.2. Startend probleem: Open grenzen .............................................................................................................................. 41 VI.2.1. Besluitvorming arbeidsmigratie MOE-landers: voor 1 mei 2006 ......................................................................... 41 VI.2.2. Besluitvorming arbeidsmigratie MOE-landers: per 1 mei 2006 ........................................................................... 42 VI.3 Motie Voortman/Spekman en het LURA-rapport ........................................................................................................ 44 VI.3.1. Motie Voortman/Spekman .................................................................................................................................. 44 VI.3.2. Het LURA-rapport ................................................................................................................................................ 46 VI.4 Het AMU-project: hierna een sluitend pakket maatregelen? ...................................................................................... 49 VI. Conclusie ........................................................................................................................................................................ 50 VII Best case experience: de Dutch Screening Institute & The Gangmasters Licensing Act 2004 ........................................ 51 VII.2.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 51 VII.2.2 Dutch Screening Institute ......................................................................................................................................... 51 VII.2.1.1. Preventie: registratie, screening en permanente educatie ............................................................................. 51 VII.2.1.2. Geschillenbeslechting ...................................................................................................................................... 53 VII.2.1.3. Informatievoorziening ..................................................................................................................................... 53 VII.2.1.4. Resultaten aanpak door DSI ............................................................................................................................ 53 VII.3 The Gangmasters Licensing Act 2004 .......................................................................................................................... 54 VII.3.1. Het vergunningstelsel krachtens de Gangmasters Licensing Act 2004 ............................................................... 54 VII.3.2. Wie heeft een vergunnning nodig? .................................................................................................................... 54 IIV.3.3. Toepassing van The licensing Standards ............................................................................................................. 55

3

VII. 3.4 Toezicht op naleving en inspecties ..................................................................................................................... 55 VII.3.5. Aanvraag voor een vergunning ........................................................................................................................... 56 VII.3.6. Beroepsmogelijkheden ....................................................................................................................................... 57 VII.3.7. Strafbare feiten .................................................................................................................................................. 57 VII.4 Conclusie ..................................................................................................................................................................... 58 VIII Conclusie en aanbevelingen ....................................................................................................................................... 59 VIII.1. Conclusie ................................................................................................................................................................... 59 VIII.1.1. Probleemstelling en deelvragen ........................................................................................................................ 60 VIII.2. Aanbevelingen ........................................................................................................................................................... 61 Literatuur- en bronnenlijst ............................................................................................................................................... 63

4

I VOORWOORD

Deze scriptie schrijven is voor mij een moeilijk sluitstuk geweest van mijn studie. Vele hindernissen zijn er geweest en mezelf ertoe aanzetten een begin te maken kostte enorm veel kracht. Die kracht heb ik op een gegeven moment wel gekregen. Ik wil daarvoor allereerst mijn oma danken aan wie ik deze scriptie zal opdragen. Het was haar wens geweest dat ik zou afstuderen en het liefst was ze er ook bij. Helaas kan ze dat niet meer meemaken, maar desondanks weet ik dat ze ergens altijd bij me is. Ook wil ik mijn moeder bedanken voor de steun die ze me altijd gaf om te blijven knokken hoe diep mijn dalen soms waren. En mijn zusje met wie ik samen veel heb meegemaakt en mij altijd probeert te helpen in dat wat ze kan. Tenslotte wil ik mijn vriend Andrew bedanken. Ik dank jou voor iedere keer die steuntjes in mijn rug als ik dat nodig had en dat je er voor mij bent, met alles. Ook zonder jou had ik dit niet kunnen bereiken en was ik niet waar ik nu ben.

‘Les écrits et les paroles représentent l'âme consciente de la vie journalière; les actes, l'âme inconsciente et stable créée par les aïeux’ Dit is een citaat van Gustave le Bon, een Frans socioloog en psycholoog (1841 – 1931). In het Nederlands vertaald betekent het: ‘de geschriften en woorden vertegenwoordigen de bewuste geest van het dagelijks leven; de daden de onbewuste en standvastige ziel, door de voorouders geschapen’.

5

II INLEIDING Deze thesis richt zich op het wetsvoorstel omtrent de registratieplicht van uitzendbureaus. Het voornaamste doel van de voorgestelde wet is het tegengaan van malafide uitzendbureaus. Dit zijn de uitzendbureaus die zich schuldig maken aan uitbuiting, fraude en overige malafide praktijken. De eerste paragraaf tracht zich daartoe een beeld te schetsen rondom het fenomeen van de malafide praktijken die plaatsvinden. Aspecten zoals de vormen van malafide praktijken en de sectoren waarin zij een kenmerkend probleem vormen komen daarbij onder andere aan bod. Vervolgens richt de tweede paragraaf zich concreet op de registratieplicht en in welke context zij geplaatst moet worden. Daartoe zal ook aandacht worden besteed aan het historisch kader rondom de aanpak van malafide uitzendbureaus zoals de invoering van de inlenersaansprakelijkheid in de 1

Coördinatiewet Sociale Verzekeringen in de jaren 60 . In de derde paragraaf wordt bezien wat precies onder enerzijds een certificeringsysteem en anderzijds een vergunningensysteem moet worden verstaan. De in te voeren registratieplicht maakt onderdeel uit van het certificeringsysteem waarbij een grote rol is toebedeeld aan de branche zelf. Daarentegen is bij een vergunningensysteem de overheid meer de actor inzake zowel toezicht als handhaving. Het doel van de derde paragraaf is zodoende een beeld te schetsen van beide systemen met van ieder de pro’s en contra’s. Voorts wordt in de vierde paragraaf getracht een antwoord te geven op de vraag op welke wijze de registratieplicht zich verhoudt tot maatregelen met betrekking tot de aanpak van malafide uitzendbureaus. De voorgaande paragrafen bieden daartoe ondersteuning. Tenslotte behandelt paragraaf vijf een tweetal ‘best case scenario’s’. Als eerste belicht deze paragraaf de werkzaamheden van de Dutch Screening Authority welke als certificerende instelling de integriteit in de financiële sector wil waarborgen. Als tweede belicht zij de aanpak van malafide uitzendbureaus in het Verenigd Koninkrijk door nader de Gangmasters Licensing Act 2004 te bezien. De laatste paragraaf, paragraaf vijf, geeft de conclusie weer met daarin de antwoorden op de deelvragen zoals nader in deze hoofdstuk gespecificeerd alsmede de aanbevelingen.

II.2 ONDERWERP Het wetsvoorstel inzake ‘de verplichte registratie van uitzendbureaus en intermediairs en de gegevensuitwisseling‘ is als onderwerp gekozen omdat ik het voornemen had om mijn onderzoek inzake ‘screening van natuurlijke personen en rechtspersonen’ bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie te combineren met het arbeidsrecht. Na overleg met mijn scriptiebegeleider de heer van Rijs kwamen we zodoende uit op het wetsvoorstel inzake de registratieplicht. Op grond van deze registratieplicht zal immers ieder uitzendbureau verplicht gesteld worden om zich te laten inschrijven bij de Kamer van Koophandel en zal de SNA vervolgens het uitzendbureau verzoeken bij hen het certificaat te halen waarbij een doorlichting

1

Raaijmakers 2003, p. 3 6

plaatsvindt om te zien of het uitzendbureau ook voldoet aan de (wettelijke) eisen. Ook het feit dat er vanwege de grote media-aandacht aan Poolse arbeiders in Nederland een negatieve beeldvorming ontstond, en eigenlijk nog steeds bestaat, over deze arbeidsmigranten trok mijn nieuwsgierigheid om na te gaan of deze beeldvorming zou kloppen met de werkelijkheid waarin malafide uitzendbureaus juist degenen zijn die gebruik maken van Poolse (tijdelijke) arbeidsmigranten.

II.3 METHODOLOGIE Voor deze thesis is de voor de volgende aanpak gekozen: allereerst is er literatuuronderzoek gedaan naar de feiten omtrent de malafide praktijken. Diverse rapporten, verslagen, boeken, artikelen en statische gegevens hebben een goed beeld kunnen geven over de malafide praktijken door koppelbazen, in haar vormen, in welke sectoren en in welke ontwikkeling. Ook kon diverse literatuur gebruikt worden voor de vergelijking tussen enerzijds een certificeringsysteem en anderzijds een vergunningensysteem. Veel literatuur was goed toegankelijk middels het internet. Vervolgens zijn er voor de weergave van de regelgeving in de strijd tegen malafide uitzendbureaus diverse kamerstukken en boeken gebruikt. Ten aanzien van de kamerstukken moet gedacht worden aan handelingen, nota’s, verslagen, memorie van toelichting, nadere rapporten en brieven aan de Tweede Kamer.

II.4 PROBLEEMSTELLING Voorafgaand het wetsvoorstel inzake de registratieplicht zijn er echter al maatregelen ingevoerd of voorgesteld die de malafide praktijken moesten bestrijden. Deze bleken (nog) niet voldoende te zijn daar anders het wetsvoorstel niet was gekomen. Ook kan er worden afgevraagd of het wetsvoorstel verbeterd kan worden en/of dat er wellicht andere instrumenten beter zouden werken. Deze scriptie wil dan ook een bijdrage bieden aan de aanpak van malafide uitzendbureaus. Uit voorgaande kan dan de volgende probleemstelling worden afgeleid:

Probleemstelling: Welke maatregelen zijn er te bespeuren voorafgaand invoering van het certificeringsysteem en in hoeverre hangen die samen met de registratieplicht welke misschien nog tot verbetering vatbaar is?

De volgende deelvragen zullen vervolgens voor de probleemstelling dienstig zijn:

-

Is de registratieplicht te zien als een sluitend stuk op de maatregelen tegen de malafide uitzendbureaus?

-

Zijn er andere beschikbare instrumenten die beter passen in de aanpak van malafide uitzendbureaus dan het invoeren van een registratieplicht als onderdeel van het zelfreguleringsysteem?

-

Dient het wetsvoorstel inzake de registratieplicht nog verbeterd te worden?

7

III KENMERKEN VAN MALAFIDE UITZENDBUREAUS

III.1. INLEIDING In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de kenmerken van malafide uitzendbureaus. Bij het beschrijven van deze kenmerken zal gekeken naar de verscheidene vormen van malafide praktijken waaraan malafide uitzendbureaus zich schuldig aan maken. Daarbij kan gedacht worden aan de malafide praktijken rondom arbeid, afdrachtfraude, huisvesting, illegale tewerkstelling, overtredingen van de Arbeidstijdenwet en uitbuiting in diverse vormen. Alle vormen worden besproken in de tweede paragraaf. Vervolgens zal in de derde paragraaf worden gekeken naar de sectoren waarin de malafide uitzendbureaus voornamelijk operatief 2

zijn. Uit onderzoek van Research in Beleid in 2008 bleek met name de landen tuinbouw sector een gevoelige sector. Ook de bouw-, vlees- en schoonmaaksector scoorden hoog in het onderzoek. Paragraaf vier richt zich op de ontwikkelingen en trends op het gebied van de malafide praktijken. Vragen zoals ‘Is er een toename of een afname te constateren?’ en ‘Wat zijn de oorzaken van een eventuele groei of afname?’ zullen hierin behandeld worden. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie over de kenmerken van malafide uitzendbureaus in de vijfde paragraaf.

III.2. VORMEN VAN MALAFIDE PRAKTIJKEN Er bestaan verschillende soorten vormen van malafide praktijken welke voorkomen bij de zogenaamde ‘derde 3

groep’ van uitzendbureaus, de koppelbazen die werken met Midden- en Oost Europeanen . De vormen kunnen 4

variëren van foutieve administratie tot verschillende soorten van uitbuiting . Ook kunnen de praktijken gericht zijn op de kosten van arbeid en het innen van inkomsten van de arbeidsmigranten zelf. De vormen van malafide praktijken zijn derhalve onder te verdelen in de volgende groepen en worden in deze paragraaf verder behandeld: o

Fraude met verloning

o

Afdrachtfraude

o

Huisvesting

o

Inhoudingen op het salaris voor vervoer, huisvesting, etc.

o

Illegale tewerkstelling

o

Overtredingen ten aanzien van de Arbeidstijdenwet

o

Internationale constructies

o

Overige vormen

2

Research voor Beleid 2008, p.16 Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680 , nr.4 4 Kamerstukken II. 2010-2011, 29 407, nr. 118 3

8

III.2.1 FRAUDE MET VERLONING

De meest voorkomende vorm in malafide bemiddeling is verloningsfraude. Verloningsfraude vindt ook volgens 5

onderzoek in de meeste sectoren plaats en ziet toe op het feit dat de werknemer niet het loon ontvangt waar hij recht op heeft. Slachtoffers van verloningsfraude zijn zowel arbeidsmigranten als autochtone werknemers. Verloningsfraude bestaat overigens in verschillende vormen. Allereerst bestaat de vorm waarin een uitzendkracht een beloning ontvangt dat onder de normen van de Wet minimumloon en CAO valt. Volgens de Wet minimumloon (WML) hebben werknemers namelijk het recht om een bruto-bedrag van €326,80 per week te ontvangen en worden er in de CAO voor uitzendkrachten salarisnormen gehanteerd die aangehouden moeten worden. Ook een vorm van verloningsfraude is indien een werknemer in de verkeerde schaal wordt ingedeeld van de inlener-CAO of indien de urennormen van een bepaalde sector niet goed worden nageleefd. In beide gevallen wordt het minimumloon ontdoken. Wat malafide uitzendbureaus voorts ook vaak doen is gebruik maken van de onwetendheid van bepaalde uitzendkrachten. Sommige werknemers weten namelijk niet zij gedurende het jaar reserveringen opbouwen voor vakantiegeld en overwerktoeslag. Malafide uitzendbureaus betalen dit dan niet uit. Tenslotte vindt er in de agrarische sector veelal fraude plaats middels beloningssystemen per kilogram of per stuk. In de WML wordt in artikel 12 lid 4 bepaald dat in zulke gevallen dan het minimumloon uitbetaald moet worden. Malafide uitzendbureaus – en ook agrarische bedrijven die werknemers (tijdelijk) direct in dienst nemen - rommelen dan echter met de uren die dan omgezet zijn vanuit de productie van een uitzendkracht.

III.2.2. AFDRACHTFRAUDE

Werknemers en werkgevers moeten naast de loonheffing ook andere afdrachten en premies betalen. Deze zien toe op sociale premies, bedrijfstakpremies en pensioenpremies. Omdat sommige werknemers zwart worden betaald vind de betaling van dergelijke afdrachten en premies vaak niet plaats. Op deze wijze bouwt de werknemer dan geen pensioen op, loopt de Nederlandse overheid vele belastingen- en premie-inkomsten mis en vindt er een oneerlijke concurrentie plaats tussen de uitzendbureaus die enerzijds bonafide zijn en anderzijds malafide. De premies van de ziektewet vormen overigens een uitstek binnen de afdrachtfraude. Reden hiervoor is dat in de uitzendbranche een gedifferentieerde wachtgeldpremies gelden. Daarbij hebben de uitzendbureaus baat om het ziekteverzuim zo laag mogelijk te houden omdat indien het ziekteverzuim bij een uitzendbureau hoog is dan het uitzendbureau meer premie moeten afdragen. Gevolg is dan dat de kans bestaat dat een uitzendbureau een uitzendkracht niet ziek zal melden of geen melding doet van een andere 6

premiegroep . De premie zal daarbij nog lager zijn indien de uitzendkracht geen gebruik maakt van het uitzendbeding en een regulier tijdelijk contract heeft. De werkgever zou dan het loon gewoon door moeten betalen maar dat gebeurt vaak niet. In de algemeen verbindende verklaring CAO voor uitzendbureaus is daarnaast ook afgesproken dat uitzendbureaus bij ontslag of ziekte de uitkering van uitzendkrachten met 21 procent aanvullen maar ook dat gebeurd vaak niet. De uitzendkrachten weten dit zelf ook in de meeste 5 6

Research voor Beleid 2010 ibidem 9

gevallen niet. Voorts wordt er door veel uitzendbureaus ook geen pensioenpremie afgedragen. Indien een werknemer langer dan 26 weken uitzendarbeid verricht dan moet het desbetreffende uitzendbureau de uitzendkracht aanmelden bij het de Stichting Pensioenfonds voor Personeelsdiensten (StiPP). Deze stichting is opgezet door de uitzendbranche zelf. Dit is wettelijk verplicht gesteld. Echter zijn er maar 3000 tot 4000 uitzendbureaus bij StiPP aangemeld. Zodoende bestaan er nog veel uitzendbureaus die dat niet zijn en dus ook geen pensioenpremie afdragen. Ook zullen er uitzendbureaus zijn die wel zijn aangemeld maar te weinig pensioenpremie afdragen.

III.2.3. HUISVESTING

Het huisvestingsprobleem doet zich vaak voor bij arbeidsmigranten. Veel van hen worden geworven in het thuisland door malafide uitzendbureaus en aan hen wordt dan zogenaamde ‘package deals’ aangeboden. Naast arbeid verschaft het uitzendbureau dan ook huisvesting. Wat de arbeidsmigrant echter niet weet is dat de huisvesting vaak niet op orde is en/of veel te duur: de woningen hebben onvoldoende sanitaire voorzieningen, zijn overbewoond, hebben een gebrekkige brandveiligheid en staan daarmee niet in prijs/kwaliteit verhouding. De arbeidsmigranten die hiervan in de meeste gevallen het slachtoffer zijn, zijn de MOE-landers. Zij krijgen niet alleen een slechte behandeling maar daarnaast wordt er tevens een oneerlijke concurrentie geleverd door de malafide uitzendbureaus. Door de uitbuiting van huisvesting houden de malafide uitzendbureaus veel geld over en met name wanneer zij als een huisjesmelker optreedt. De bonafide uitzendbureaus, die wel een correctie huisvesting aanbieden zijn hiervan de dupe. Malafide uitzendbureaus houden zich niet aan wettelijke voorschriften, zoals het algemeen verbindend verklarende ABU- en NBBU- CAO, maar ook niet aan de gemeentelijke voorschriften. Daarnaast trekken zij zich ook niet aan van verpauperde wijken. Gevolg is een imagoschade voor de branche en de Poolse arbeidsmigranten die al hard nodig zijn voor de economie.

Case Study 1 – MOE-landers in Maasdriel

De gemeente Maasdriel heeft in oktober 2009 een kadernota en plan van aanpak tijdelijke buitenlandse werknemers uitgebracht. Er werd namelijk verwacht dat in 2009 het aantal buitenlandse werknemers in de Bommelenwaard zou toenemen om er tijdelijk te werken en daarvoor waren dan meer structurele oplossingen nodig voor de huisvesting van die werknemers. De kadernota moest allereerst aangeven welke huisvestigingsmogelijkheden acceptabel waren om geen problemen te veroorzaken. Men wilde ervoor zorgen dat de huisvesting niet ten koste zou gaan van de leefbaarheid van de omgeving en de ruimte kwaliteit. Ook waren er overwegingen als een humaan vestigingsklimaat en brandveiligheid en gezondheid van de locaties. Echter zou primair nog de werkgever verantwoordelijk zijn voor de huisvesting. Qua handhaving werd er verwezen naar het handhavingsbeleid van de gemeente Maasdriel. Uiteindelijk moest de kadernota ook het effect hebben dat een juiste beeldvorming kon worden geven over de MOE-landers aan de inwoners van Maasdriel en dus voorkomen dat er negatieve invloeden zouden komen vanwege slechte huisvesting, parkeren, tijdelijke onderkomens etc. De lokale economie van Maasdriel had immers de Polen nodig.

Bron: MOE-landers in Maasdriel, Gemeente Maasdriel 2009, www.samensterk.nl

10

III.2.4. INHOUDINGEN OP HET SALARIS EN BOETES

Naast het actief bemiddelen tussen arbeidskrachten en inleners houden sommige uitzendbureaus zich ook bezig met het regelen van vervoer van het thuisland van arbeidsmigranten naar Nederland en binnen Nederland en verzorgen zij de administratie ten behoeve van het verkrijgen van een burgerservicenummer of een zorgverzekering. Deze kosten worden door malafide uitzendbureaus ingehouden op het salaris. Wat een uitzendkracht dan overhoudt is een salaris dat minimaal is. Dat salaris kan zelfs in een extreem geval zodanig verminderd worden dat de uitzendkracht een ‘schuld’ heeft bij zijn werkgever. Een werkgever eist in een dergelijke situatie uitzonderlijk hoge kosten voor het vervoer, huisvesting en administratiekosten dat de uitzendkracht van zijn loon geen enkel bedrag meer overhoudt. Vervolgens kan een werkgever ook aan een uitzendkracht de illusie wekken dat hij premie afdraagt aan de zorgverzekering. De kosten daarvoor worden wel ingehouden op het loon maar in werkelijkheid niet afgedragen. Ook van dit soort praktijken zijn uitzendkrachten vaak de dupe. Immers indien zij gebruik moeten maken van de zorgverzekering zijn zij ook nog eens onverzekerd en riskeren zij een boete van College van Zorgverzekeraars. Een boete legt een malafide uitzendbureau op aan een uitzendkracht indien zij zich op het werk of in de woonomgeving ‘misdragen’. Daaronder moet worden verstaan dat de uitzendkracht dan bijvoorbeeld zijn bed niet netjes heeft opgemaakt, of vergeten is het huisvuil buiten te zetten. Ook hier gaat het vaak in extremen en krijgt de uitzendkracht geen specificatie in van wat hij ‘fout’ zou hebben gedaan. Hierbij is ook in de meeste gevallen sprake van willekeur en staat de boetes geheel niet verhouding met de overtreding.

III.2.5. ILLEGALE TEWERKSTELLING

Een tewerkstellingvergunning is vereist krachten de Wet arbeid Vreemdelingen (Wav) indien werknemers een andere nationaliteit hebben dan de Nederlandse. Een dergelijke vergunning, waarvan de minister de afgifte 7

overigens vanaf 2011 wilde beperken , is echter niet benodigd indien zij uit landen komen van de Europese Economische Ruimte (EER), met uitzondering van Bulgarije en Roemenië. Ook worden er uitzonderingen gegeven indien men als zzp’er, freelancer of kenniswerker aan de slag wil gaan. Desalniettemin wordt de WAV niet altijd nageleefd en is er sprake van illegale tewerkstelling. Hoe gebeurt dit? Malafide uitzendbureaus rekruteren dan illegale uitzendkrachten en leent deze uit aan een opdrachtgever. Het uitzendbureau betaalt dan voorts geen premie of afdrachten waardoor de kosten voor de uitzendkrachten laag blijven. Ook maken zij gebruik van het feit dat de uitzendkrachten veelal geen kennis hebben van hun recht op het CAO- of minimumloon. De opdrachtgever zal van de illegale tewerkstelling vaak geen wetenschap hebben. Wel zou hij kunnen kijken naar het uurloon en daaruit af kunnen leiden dat de beloning niet volgens de wettelijke en CAOnormen plaatsvindt. Ook zou hij kunnen nagaan of het uitzendbureau daadwerkelijk over de vereiste vergunningen beschikt voor de ingeleende uitzendkrachten.

7

Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 128 11

III.2.6. OVERTREDINGEN TEN AANZIEN VAN DE ARBEIDSTIJDENWET

De hoeveelheid uren die een werknemer maximaal mag werken staat gegeven in de Arbeidstijdenwet. Hierin wordt onder andere bepaald dat een werknemer over een periode van 16 weken per week niet meer dan 48 8

uur mag werken . Deze norm wordt meestal overtreden door arbeidsmigranten uit de MOE-landen omdat zij vaak structureel overwerken. Arbeidstijdenfraude gaat vaak gepaard met verloningsfraude. Reden hiertoe is dat de overgewerkte uren dan niet in de administratie van het uitzendbureau worden meegenomen en waarover geen toeslagen worden betaald voor het overwerken of weekendwerk. Arbeidstijdenfraude overkomt overigens niet alleen de arbeidsmigrant maar ook de autochtone werknemer.

III.2.7. INTERNATIONALE CONSTRUCTIES

Omdat veel Nederlandse uitzendbureaus vestigen buiten Nederland hebben, voornamelijk in de MOE-landen, 9

kan het voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van het internationale karakter van het werk . Hierbij worden dan zowel de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid (Waga) als de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) niet nageleefd. De Waga ziet erop toe dat, indien een buitenlandse werkgever

tijdelijk

arbeid

wil

laten

verrichten

door

arbeidskrachten

in

Nederland,

dezelfde

arbeidsvoorwaarden in de toepasselijke sector worden gehanteerd. De betalingen zouden daardoor conform het CAO moeten zijn van die sector, dienen de rusttijden in acht te worden genomen alsmede de gestelde vakantiedagen. De Waadi is weer van toepassing op buitenlandse uitzendbureaus die werknemers naar Nederland willen sturen om er werk te verrichten en eist dat deze arbeiders recht hebben op de Nederlandse arbeidsvoorwaarden. De uitzendbureaus die zich aan de deze vorm van malafide praktijken schuldig houden zijn vaak gevestigd in Polen gevestigd en dochters van een uitzendbureau situeerde in Nederland wat beschikt 10

over een NEN-4400 certificaat . Wat vaak in de landen tuinbouw voorkomt is dat er wordt ontkent dat er sprake is van uitzending of aanneming van werk. Of wat in de champignonsector zich voordoet, de 11

‘Bulgarenconstructie’ . In deze constructie wordt aan een Bulgaarse onderneming de opdracht gegeven om de oogst van een Nederlandse champignonkweker te oogsten tegen een prijs per kilogram. De Bulgaarse onderneming detacheert dan vervolgens zijn Bulgaarse werknemers naar Nederland om de geteelde champignons te oogsten. De Bulgaarse werknemers worden door deze constructie dan niet uitbetaald volgens de Nederlandse arbeidsvoorwaarden maar volgens de Bulgaarse. Een tewerkstellingvergunning komt dan ook niet aan de pas. Naast de champignonsector bestaan er verscheidene soortgelijke constructie in andere sectoren zoals de transportsector en fruitsector. Echter heeft de Raad van State hierover uitgesproken dat 12

dergelijke constructies niet houdbaar zijn .

8

Artikel 5:7 Arbeidstijdenwet Research voor Beleid 2010, p.26 10 Research voor Beleid 2010, p.26 11 FNV 2011 12 ABRvS 4 februari 2011, LJN BH1886 9

12

III.2.8. OVERIGE VORMEN

Er komen vormen van fraude voor die niet perse vanuit de (malafide) uitzendbureaus komen. Zo kan er namelijk ook sprake zijn van documentvervalsing. Wel weer van de zijde van de uitzendbureaus zijn de dubbele boekhoudingen: in eerste instantie lijkt hierbij op papier alles in orde te zijn, maar in tweede instantie moet 13

geconstateerd worden dan de belasting wordt onderdoken en zaken illegaal worden afgehandeld . Ook kunnen zij bepaalde kosten aanmerken als aftrek voor de belasting wat feitelijk nooit is uitgeven.

III.3 SECTOREN VAN M ALAFIDE PRAKTIJKEN Het gebruik van uitzendkrachten en arbeidsmigrant verschilt per sector, alsmede de omvang de van de malafiditeit. Deze paragraaf richt zich op de sectoren waarin met uitzendkrachten wordt gewerkt en waar de malafide praktijken het meest in voorkomen. Dat zijn de landen tuinbouwsector, vleessector, bouwnijverheid, metaalsector, transport en logistiek, de schoonmaak en de horeca. Achtereenvolgens zal iedere sector nader bekeken worden in hoeverre hier problemen zijn.

III.3.1. LAND- EN TUINBOUWSECTOR

Van de landen tuinbouwsector wordt geschat dat hierbij de meeste malafide praktijken plaatsvinden. Echter wordt dit door LTO Nederland tegengesproken. De landen tuinbouwsector zou het laagst scoren op 14

overtredingen van de Arbeidstijdenwet . Desondanks bevestigde het Eindrapport Westland Interventieteam 2008-2009 van de Arbeidsinspectie dat tuinders en uitzendbureaus op grote schaal oplichten met betrekking 15

tot de uitkeringen, belastingen en de tewerkstellingvergunningen . Het rapport constateerde dat bij de meeste overtredingen sprake was van illegale tewerkstelling. De uitzendbureaus die zelf actief zijn in de sector geven aan dat een groei van malafide praktijken te wijten is aan de economische crisis. Als voorbeeld noemen zij de illegale tewerkstelling van veel Bulgaren in de sector en de zogenaamde internationale constructies. Vooral de champignonsector zou klampen met deze constructie. Dit blijkt onder andere uit het rapport dat het 16

Interventieteam Champignons in 2010 uitbracht. Als gevolg hierop brachten belanghebbenden in de sector een keurmerk uit, Fair Trade NL, waarmee aangetoond kon worden dat er maatschappelijk verantwoord 17

geteeld werd .

13

Research voor Beleid 2010, p.26 http://www.flexservice.com/?p=8044 15 Eindrapport Westland Interventieteam 2008-2009, Arbeidsinspectie 2010 16 Rapport Interventieteam Champignon 2010, p. 9 17 FNV Bondgenoten Agrarisch 2012, p.10 14

13

III.3.2. VLEESSECTOR

In de vleessector wordt veel gebruik gemaakt van Poolse uitzendkrachten en dan met name in de 18

slachterijen . Zo nu en dan zouden ook Bulgaarse of Roemeense uitzendkrachten gebruikt worden. Reden van de overbezetting door de Poolse uitzendkrachten heeft te maken met de economische crisis waardoor veel Poolse arbeiders vanuit Engeland naar Nederland vertrokken om er te kunnen werken in de slachterijen. Vanwege de overbezetting bleven de salarissen laag. Echter bleek in 2008 dat in de vleessector een dalende trend was waar te nemen wat betreft de overtredingen op de Wav en de WML. Een verklaring daarvoor zou het vrij verkeer van personen uit nieuwe lidstaten zijn die voorheen illegaal werden tewerkgesteld. Ook zou de zelfregulering van de branche zelf een stimulerende werking hebben gehad. In de branche is namelijk middels het Convenant flexibele arbeid vleessector afgesproken dat opdrachtgevers alleen nog met gecertificeerde 19

opdrachtnemers in zee zullen gaan .

III.3.3. BOUWNIJVERHEID

In de bouwsector zijn minder uitzendkrachten werkzaam dan in de overige sectoren. Toch komen ook hier malafide praktijken voor, doordat vaak het CAO-loon niet wordt betaald of zelfs een beloning plaatsvindt onder 20

het minimumloon . In de bouwsector wordt ook veel gebruikt gemaakt van zzp’ers waarbij het nodig is om de CAO-lonen toe te passen. Onder deze zzp’ers zouden ook veel schijnzelfstandigen zijn. Dit verschijnsel werd 21

ook door de Aannemersfederatie Bouw & Infra Nederland geconstateerd alsmede haar gevolgen . Zo zouden bemiddelingsbureaus en coöperatieve organisaties individuele en complete teams aanbieden als zogenaamd zzp’er en zouden zij tegen uurtarieven werken die ver beneden het minimumloon zijn. Het percentage van schijnzelfstandigen in de bouwsector zou maar liefst 70% zijn. Dit percentage zou niet voldoen aan de eisen die gesteld worden om werk te kunnen uitvoeren als zelfstandige: ze zouden niet hun eigen tarieven bepalen, de werkzaamheden niet zelfstandig uitvoeren, niet zelf het werk aannemen, zelf niet kunnen factureren en niet beroepsaansprakelijk worden gesteld. Ook zouden ze in veel gevallen niet verzekerd zijn tegen arbeidsongeschiktheid. Voorts werd geconstateerd dat de schijnzelfstandigen niet onder de ‘dure bouw-CAO’ vallen waardoor zij geen bijdrage leveren aan de bedrijfstakeigen voorzieningen. Dat heeft als gevolg dat er minder investeringen gedaan kunnen worden in de opleiding van jonge werknemers in de bouw en de kwaliteit en veiligheid van de gebouwde omgeving. Echter zouden de schijnzelfstandigen zelf ook slachtoffer zijn van en systeem tot aansporing van het zzp-schap doordat zij vanwege de malafide praktijken lange dagen zullen werken en weinig rekening houden met de veiligheid en persoonlijke bescherming. Desalniettemin is er door sociale partners in de uitzendbranche en de bouwnijverheid een convenant gesloten waardoor de malafide

18

Arbeidsinspectie, Verslag programma directie arbeidsmarktfraude 2008 – Naleving Wet arbeid vreemdelingen en Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in de detailhandel, bouw, schoonmaak, landen tuinbouw, vlees & vis, horeca en autobedrijven, 21 april 2009 19 e Zie ook: ‘150 certificaat uitgereikt aan Erkend Inleenbedrijf in de Vleessector’ Register Inleenbedrijven Vleessector 2009 20 Research voor Beleid 2010, p.19 21 AFNL 2012 14

praktijken in de bouwsector beter kunnen worden aangepakt. Niet alleen zouden meldingen gedaan kunnen worden maar gericht onderzoek en zouden gegevens makkelijker kunnen worden uitgewisseld. Daarmee zou 22

de toezicht en naleving van de CAO’s en pensioenregelingen beter geïntensiveerd worden .

III.3.4. METAALSECTOR

Van de metaalsector wordt gesteld dat 10% van de arbeidskrachten aldaar een uitzendkracht is. Deze zouden voornamelijk arbeid verrichten in de scheepsbouw en metaalbouw. In beginsel zouden de malafide praktijken in de zin van uitbuiting hier niet zoveel spelen, maar zouden er vaak CAO-afspraken niet worden nageleefd. 23

Hierop is een reactie gekomen van FNV Bondgenoten middels haar principeakkoord cao Metaal en Techniek . In dit akkoord wordt stellig afstand genomen van malafide uitzendbureaus die zich niet aan de regels en afspraken houden. Daartoe is het per 1 januari 2012 werkgevers verboden om samen te werken met uitzendbureaus die zowel geen NEN-certificering hebben als niet geregistreerd staan bij de Stichting Naleving Arbeid (SNA). Een NEN-certificering of SNA-registratie zou echter niet nodig zijn indien de uitzendkrachten voor meer dan 75% in de Metaal en Techniek werkt. In dat geval wordt de CAO- Metaal en Techniek van toepassing verklaard. Waar overigens in het akkoord geen overeenstemming was bereikt is de uitbreiding van de beloning van uitzendkrachten krachtens de CAO-schalen tot gelijkheid voor alle arbeidsvoorwaarden die gelden bij het inlenende bedrijf. Indien dat wel geweest zou zijn dan zou de branche zelf meer grip hebben gehad op de toezicht en naleving van de CAO-normen.

III.3.5. TRANSPORT EN LOGISTIEK

In de transportsector wordt ook veel gebruik gemaakt van buitenlandse uitzendkrachten waarbij illegale constructies niet vreemd zijn. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de kantonrechter te Roermond inzake 24

een ‘Polenuitzendconstructie’ . Middels deze constructie had een internationale transporteur op oneigenlijke gronden Poolse chauffeurs in dienst tegen Poolse arbeidsvoorwaarden. De Poolse chauffeurs werden zodoende niet uitbetaald volgens de AVV-CAO 2008 en de WML. De rechter oordeelde dat deze normen in casu wel toegepast hadden moeten worden en dat er alsnog volgens deze normen betaald moest worden door de transporteur. Over deze kwestie werden later in de Tweede Kamer vragen gesteld aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid betreffende in hoeverre er actie zou worden genomen om deze ‘Polen25

constructies’ aan te pakken . Volgens de minister moest dit worden overgelaten aan de cao-partijen zelf en dat er door minister geen actie zou worden ondernomen. Wel konden de cao-partijen de hulp inroepen van de Arbeidsinspectie indien er sprake zou zijn van een gegrond vermoeden en met een oogmerk op rechtsvervolging. In de logistieke sector zou overigens veel van 50 tot 60% van de arbeidskrachten bestaan uit

22

Convenant Bouw en Uitzendbranche, 14 februari 2011 Principeakkoord cao Metaal en Techniek 2011, FNV Bondgenoten Metaal 2011 24 Rb. Roermond 10 augustus 2011, LJN BR4863 25 Kamerstukken II, 2010-2011, 3614, nr. 2 23

15

uitzendkrachten uit de MOE-landen. Dit percentage zou ook meer gaan oplopen waardoor er wordt verwacht dat de logistieke sector een nieuwe aandachtsgebied zal worden in de bestrijding van malafiditeit.

III.3.6. SCHOONMAAK

Volgens onderzoek van Research voor Beleid in 2010 zou in de schoonmaaksector uitzendwerk geen structureel karakter hebben. Zij zouden alleen worden ingezet bij ziekte van werknemers of als een piek is. De uitzendkrachten zijn ook duurder dan de vaste krachten en daarnaast zou er vanwege de crisis een ruim aanbod bestaan van beschikbare vaste werknemers. Omdat er echter in deze sector vaak uitzendbureaus worden aangetroffen die feitelijk als schoonmaakbedrijf werken kan afgevraagd worden in hoeverre de begane overtredingen in de schoonmaaksector toegeschreven kunnen worden aan een malafide uitzendbureau. Immers constateerde de Arbeidsinspectie in 2008 dat in 2008 het aantal overtredingen ter zake van de Wav en 26

identiteitsfraude in de schoonmaaksector fors was toegenomen ten opzichte van dat jaar ervoor .

III.3.7 HORECA

In de horeca zou sprake zijn van veel illegale tewerkstellingen, met name rondom Chinese arbeiders, maar dat zou merendeels plaatsvinden zonder tussenkomst van bemiddelaars. De Chinese en overige werknemers uit het Midden-Oosten werken dan in de keuken en hebben de baan aangeboden gekregen middels hun eigen netwerk en niet via die van een bemiddelaar. Indien er wel sprake zou zijn van malafide bemiddeling, dan gaat 27

het voornamelijk om de MOE-landers, die in de grotere horecabedrijven geplaatst worden .

III.4. ONTWIKKELINGE N EN TRENDS VAN MALAFI DE PRAKTIJKEN 28

In het algemeen kan gesteld worden dat de malafide praktijken de laatste jaren is toegenomen . Oorzaak hiervan is de financiële en economische crisis welke een ingrijpende ontwikkeling doormaakt sinds 2008 op het gebied van arbeid en economie. Door de crisis zijn malafide praktijken door bemiddelaars gemakkelijker en aantrekkelijker geworden. Allereerst is het aanbod van werk in Nederland en in het buitenland voor arbeidsmigranten gedaald. Ook is de druk op de prijs voor uitzendwerk toegenomen en is verder het aanbod arbeidsmigranten in Nederland gestegen. Wat betreft de economische crisis was deze niet alleen merkbaar in Nederland maar ook in overige (Europese) landen. Dit ertoe leidde dat verschillende migratiestromen binnen Europa op gang werden gebracht. Een voorbeeld hiervan is het Verenigd Koninkrijk die eerst veel MOE-landers aantrokken en vervolgens weer afstootte in verband met een daling van de koers van de Britse pond. De MOElanders zochten zodoende nieuwe bestemmingen, waaronder Nederland. Verder kwam dus ook een druk te staan op de verschillende sectoren in Nederland. Het gevolg was een verhoogde concurrentie op de prijs en 26

Arbeidsinspectie, Verslag programma directie arbeidsmarktfraude 2008 – Naleving Wet arbeid vreemdelingen en Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in de detailhandel, bouw, schoonmaak, landen tuinbouw, vlees & vis, horeca en autobedrijven, 21 april 2009 27 Research voor Beleid 2008, p. 18 28 Research voor Beleid 2010, p. 17 16

meer vraag naar (goedkope) arbeidskrachten. Dat die arbeidskrachten werden gevonden onder de MOElanders is op zich niet verbazend. Immers kwamen zij te werken in de sectoren die onder druk stonden en in beginsel makkelijker te manipuleren zijn door onwetendheid van taal en regelen wetgeving, dan autochtone werknemers. De ketendruk wordt dan vervolgens doorgedrukt bij de bemiddelaars. Die druk wordt ook steeds maar weer opgevoerd daar opdrachtgevers van uitzendbureaus alleen maar naar de prijs kijken voor het 29

inlenen van een uitzendkracht in plaats van te kijken naar de malafide praktijken die er mogelijk plaatsvinden . Hoe meer er druk op de uitzendsector staat, des te meer er sprake zal zijn van malafide praktijken daar dan over de grenzen van weten regelgeving heen wordt gegaan teneinde de goedkoopste krachten te leveren.

III.5 CONCLUSIE Afleidende uit voorgaande paragrafen valt met name de landen tuinbouwsector op als ‘probleemgeval’ bij de malafide praktijken. Echter zouden de meeste voorkomende overtredingen inzake oplichtingen met betrekking tot uitkeringen, belastingen en tewerkstellingvergunningen niet alleen voorkomen in de landen tuinbouwsector, maar ook in de overige sectoren zoals de bouwnijverheid, metaalsector en transport en logistiek. Bij deze sectoren was overigens weer opvallend dat hier de internationale constructies een grote rol spelen bij met name overtredingen ten aanzien van de WML en CAO-normen. Dergelijke constructies zijn voorts door de Raad van State in haar uitspraak in februari 2009 ontoelaatbaar geacht. Het is verder te verwachten dat indien de economie weer gaat intrekken, een afname wordt verwacht van malafide praktijken. Immers indien de druk op de prijs wordt verminderd voor het inlenen van uitzendpersoneel dan zal aan de uitzendbureaus meer ruimte worden gegeven om te voldoen aan de weten regelgeving. Ook is het mogelijk dat de brancheorganisaties zelf een bijdrage geven aan het indammen van de malafide praktijken gezien de convenanten die in verscheidende sectoren al zijn afgesproken die als doel hebben de oneerlijke concurrentie tegen te gaan.

29

Research voor Beleid 2010, p. 18 17

IV DE REGISTRATIEPLICHT ALS EEN VERNIEUWDE AANPAK

IV.1 INLEIDING De in 1998 gewijzigde Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs en de Wet economische delicten bracht een ommekeer in de uitzendbranche. Sinds de wijziging van deze wetten werd het systeem van de verplichte vergunningen voor uitzendbureaus afgeschaft en werd onder meer verwacht dat er geen gevolgen zouden zijn voor het beschermingsniveau van de uitzendkracht. Dit bleek echter anders uit te pakken, omdat er met name door de toestroom van werknemers uit nieuwe EU-lidstaten als Polen, Roemenie en Bulgarije, de 30

uitzendbranche te kampen kreeg met grootschalige fraude en illegaliteit . Het leidde ertoe dat in 2004 nieuwe aanvullende maatregelen werden aangekondigd die de fraude en illegaliteit in de uitzendbranche moesten 31

reduceren. De motie-Bruls gaf hier een belangrijke bijdrage aan. Door de motie kwam er één systeem inhoudende een vrijwillige certificering en periodieke keuring voor de gehele uitzendsector door de branche zelf in 2005. Dit systeem werd gevonden in de ontwikkeling van de NEN 4400-1 norm die eisen stelt aan de afdracht van belastingen en sociale lasten en de gerechtigheid tot arbeid. In 2006 werd daartoe de Stichting van de Arbeid opgezet waarmee de zelfregulering middels het certificeringsysteem een feit werd. Omdat er echter in 2010 nog een recordaantal meldingen waren geweest inzake klachten over onder andere onderbetaling en slechte huisvesting bij de SNCU dienden de Kamerleden Voortman en Spekman een motie in teneinde nieuwe maatregelen te laten komen welke moesten dienen als een sluitende aanpak in de strijd 32

tegen malafide praktijken . Voorts bleek ook uit het rapport Lessen uit recente arbeidsmigratie (LURA) nog een dringende behoefte te zijn voor maatregelen in de aanpak van malafide praktijken en deed zij een aantal aanbevelingen. Dit resulteerde uiteindelijk in de actuele Aanpak Malafide Uitzendbureaus (AMU)-aanpak waarmee de minister tot eind 2013 mee aan de slag wil gaan om malafide praktijken uit te bannen. Paragraaf twee zal zodoende zich allereerst op de registratieplicht an sich richten. Daarbij wordt dan tevens aandacht besteed aan de stand van zaken omtrent de registratieplicht anno nu. Vervolgens zal in de derde paragraaf worden bekeken in welke context zij geplaatst moet worden. Daarin zullen onder andere het LURA-rapport als het AMU-project behandeld worden. Dit hoofdstuk zal eindigen in een conclusie over de registratieplicht en haar context.

30

Kamerstukken II, 2003-2004, 17 050, nr. 261 Kamerstukken II, 2004-2005, 17 050, nr. 287 32 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 109 31

18

IV.2

DE

REGISTRATIEP LICHT:

EEN

HARDE

AANPAK

IN

DE

STRIJD

TEGEN

MALAFIDE

UITZENDBUREAUS

IV.2.1. EEN PLICHT OP STRAFFE VAN EEN BESTUURLIJKE BOETE

In de Tweede Kamer was in de periode 2004-2006 een voorstel gekomen om opnieuw het vergunningstelsel in te voeren. Dit voorstel ging echter al gauw van de baan omdat hierdoor de overheid weer verantwoordelijk zou worden en de branche deze zelf wilde hebben. Het gevolg was een begin van de zelfregulering middels een certificeringsysteem waarbij een NEN-norm werd ontwikkeld en een certificerende instelling, de Stichting Normering Arbeid (SNA) werd opgericht. De ontwikkelde NEN-norm, die zich richt op een uitzendonderneming 33

krachtens artikel 1 lid 1 onderdeel c Waadi , en hierna ‘het certificaat’ werd beschouwd als een betere prikkel omdat uitzendondernemingen zodoende zich beter konden onderscheiden op de markt. Aan de kwaliteit van het certificaat en het toezicht erop moest nog wel extra aandacht aan besteed worden en zodoende werd een invoering vereist van een plicht op straffe van een bestuurlijke boete voor uitzendondernemingen om zich als zodanig te laten registeren bij de Kamer van Koophandel.

IV.2.2. DOELEN VAN DE REGISTRATIEPLICHT VOOR UITZENDBUREAUS 34

Het vergroten van de transparantie van de uitzendbureau wordt in de Memorie van Toelichting als eerste doel genoemd van de registratieplicht. Door de plicht zou het immers makkelijker moeten worden voor één ieder om na te gaan wie er in Nederland actief is met het uitzenden van personeel. Daarbij speelt vooral de SNA een grote rol daar zij de uitzendbureaus opneemt in haar register teneinde inzicht te krijgen wie er op de Nederlandse markt actief is als uitzendbureau en haar er vervolgens op kan wijzen dat er de mogelijkheid is van het behalen van een certificaat volgens de NEN-norm. Wat verder als doel wordt vermeld is het versterken van het zelfreinigend vermogen van de uitzendbranche. Dit houdt in dat de SNA als handhavende instantie beter in staat gesteld zou moeten worden om de gehele branche te controleren. Dat zou zij kunnen doen indien zij de mogelijkheid heeft om uitzendbureaus aan te schrijven teneinde het certificaat krachtens de NEN-norm te bemachtigen. Als derde doel wordt vermeld het versterken van de toezicht en handhaving. Immers als bekend is welke uitzendondernemingen geregistreerd staan dan weet ook een ieder welk uitzendbureau zich bezig houdt met het ter beschikking stellen van arbeidskrachten en kan daarop gecontroleerd worden.

IV.2.3. HANDHAVING

Het controleren op de naleving van de Wet Minimumloon en Minimumvakantiebijslag (WML) en de Wet arbeid Vreemdelingen (Wav) werd al uitgevoerd door de Arbeidsinspectie (AI) en zodoende is zij ook belast met handhaving van de registratieplicht. Indien tijdens het controleren door de AI een overtreding wordt geconstateerd ten aanzien van de Wav en WML vindt er een sanctie plaats middels een bestuurlijke boete

33 34

Kamerstukken II, 2010-2011, 32 872, nr. 3 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 872, nr. 3 19

waarbij zowel het uitzendbureau als de inlener beboet kunnen worden. Het uitzendbureau vanwege het niet geregistreerd staan en de inlener wegens het zakendoen met een niet-geregistreerd uitzendonderneming. Deze boete zou de inlener echter niet toekomen indien hij kan aantonen dat het uitzendbureau al geregistreerd was ten tijde dat de inlener een overeenkomst sloot met de uitzendonderneming. De reden hiervoor is namelijk dat men met de boete probeert te bewerkstelligen dat het gedrag van de inlener wordt beïnvloedt.

IV.2.4. RATIO EN HOOGTE VAN DE BESTUURLIJKE BOETE

Voor de bepaling van de sanctie bij de registratieplicht was de nota van het kabinet inzake de toekomstige weten regelgeving omtrent de keuze tussen de strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving nader 35

bekeken. . In deze nota staan de effectiviteit en de handhaving centraal. De criteria die er worden beschreven zien toe op welke soort overtreding , binnen welke context en voor welke sanctiemethode er moet worden gekozen. Indien de criteria worden bekeken die gelden bij de bestuurlijke boete dan werd er voldaan aan de 36

voorgestelde bestuurlijke boete. Volgens een eerder onderzoek was ook gebleken dat een bestuurlijke boete effect heeft als er via hoge boetes het naleven van regels moeten worden gestimuleerd of indien het gaat om het doorbreken van een patroon van overtredingen waarbij in hoge mate recidive dreigt. Daarnaast kon er ook worden voldaan aan het criterium inzake de professionaliteit en deskundigheid van de inspectie-instelling , omdat de AI reeds belast was met de handhaving van de Wav en WML. De maximale hoogte van de boete werd voorts bepaald door het evenredigheidsbeginsel wat te onderscheiden is in een viertal criteria: de ernst van de overtreding, het teniet van het voordeel dat wordt behaald middels de overtreding, het doorbreken van het patroon van overtredingen (met kans op recidive) en het rekening houden met de draagkracht. Daarnaast werd er rekening gehouden met de voorstellen die het kabinet destijds voorbereidde met betrekking tot de boetes bij de overtreding van de Wav en de WML. Deze voorstellen zagen toe op de gedachte van de regering dat fraude niet zou mogen lonen en dat er aan bedrijven bij recidive naast de terugvordering en boete tevens een preventieve last onder dwangsom opgelegd kon worden of een stillegging van de werkzaamheden. Ten aanzien van de preventieve last onder dwangsom of stillegging van de werkzaamheden en de inning daarvan werd er nog door de regering een apart voorstel voorbereidt. Desalniettemin moest de registratieboete een sluitstuk vormen op de boetes na overtredingen op de WML en Wav en zou deze neerkomen op een bedrag van maximaal €76.000. Dit bedrag zou dan tevens in lijn zijn met de vijfde categorie boetes uit het strafrecht en de boetes bij de overtredingen van de Wav. Indien weer sprake zou zij van recidive dan kunnen de boetes weer verhoogd worden voor zowel de inlener als uitlener met 100% en bij herhaalde recidive met 200%. Vervolgens kan er nog meer verhoging plaatsvinden als de AI tevens op ander wetten inspecteert en deze in overtreding zijn. In een dergelijke situatie zal de boete op grond van de WAADI volledig opgelegd worden. Zodoende zal een uitzendbureaus in overtreding zijn indien er op enig moment sprake is van ‘terbeschikkingstelling van

35 36

Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700 VI, nr.69 Kamerstukken II, 2009-2010, 17 050, nr. 396 20

37

arbeidskrachten’ door een uitzendonderneming en deze niet geregistreerd staat in het Handelsregister . Indien er dan ook nog sprake is van een doorleenconstructie dan kunnen alle partijen beboet worden.

IV.2.5. GEGEGEVENSVERSTREKKING

Omdat vaak via de uitzendsector grote economische voordelen worden behaald middels illegale constructies vond de regering het voldoende gerechtvaardigd om gegevens, zoals verkregen door controles van de AI en Belastingdienst aan private instellingen te verstrekken. Middels de gegevensverstrekking door de overheid aan de erkende certificerende instellingen wil zij het toezicht door de branche zelf ondersteunen. De AI en de Belastingdienst heeft er daarnaast ook belang bij om aan één instantie gegevens te verstrekken zoals in casu de SNA. Zij verstrekt dan voorts signalen aan de verschillende inspecterende instellingen op voorwaarde dat er reeds aan de onderneming een certificaat is verleend welke de risicoanalyse door deze instellingen nader ondersteunen. Voorts wordt er in het nieuwe systeem informatie verstrekt door de AI aan de Stichting Naleving CAO Uitzendkrachten (SNCU). De SNCU ziet erop toe dat de cao’s worden nageleefd en verricht indien nodig controles. De signalen die de AI zal geven aan de SNCU dienen dan als een startfunctie voor een cao-controle: als de WML immers niet is nageleegd dat zullen de cao-bepalingen ook niet juist nageleefd zijn. Alle informatie die verstrekt wordt aan de private instellingen zal overigens alleen toegestaan worden indien dit in het belang is voor een controle op de naleving van het certificaat. De Belastingdienst is overigens al bekend met informatieverstrekking aan de SNA. In 2007 hadden beide partijen namelijk een convenant gesloten voor de overdracht van gegevens. Het wetsvoorstel inzake de registratieplicht bevat hierop een verruiming. Deze ziet toe op hetgeen indien de Belastingdienst heeft geconstateerd dat een gecertificeerde onderneming materieel onjuiste aangifte van de loonheffing of omzetbelasting heeft gedaan en dat de daaruit voortvloeiende 38

naheffingsaanslagen aanleiding geven tevens een vergrijpboete op te leggen . Een dergelijke boete zou ook opgelegd kunnen worden indien de opgelegde naheffingsaanslagen worden ingebracht in het overleg met het openbaar ministerie om te beoordelen of fiscaal strafrechtelijke vervolging moet komen voor deze naheffingsaanslagen. Met deze verruiming van informatieverstrekking wordt getracht dat de Belastingdienst sterke signalen afgeeft in het belang van het certificaat. Bij het verstrekken van de gegevens wordt voorts van alle partijen verlangt dat daarbij de nodige zorgvuldigheid wordt geboden om daarmee zowel de bedrijfsbelangen als de persoonlijke levenssfeer te beschermen. Hiermee moet dan ‘naming and shaming’, het uilekken van gevoelige informatie en een onbedoelde toekenning van rechten aan soortgelijke partijen voorkomen worden.

IV.2.6. DE REGISTRATIEPLICHT EN HET RECHT OP BESCHERMING PERSOONSGEGEVENS

In het kader van de gegevensverstrekking, zoals naar voren gekomen in voorgaande paragraaf, werd wel afgevraagd worden in hoeverre het recht op bescherming persoonsgegevens geschonden zou worden. De

37 38

Kamerstukken II, 2010-2011, 32 872, nr. 3 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 872, nr. 3 21

rechtsbescherming voor rechtspersonen is in enkele gevallen opgenomen in artikel 10 Gw. Aan dit artikel wordt voldaan omdat er bij wet de regels worden gesteld die een beperking betreffen ten aanzien van de persoonlijke levenssfeer. Natuurlijke personen kunnen een aanspraak maken middels artikel 8 EVRM en de Wet Bescherming Persoonsgegevens (Wbp). Voorts is het recht inzake het respect voor het privéleven neergelegd in artikel 8 EVRM en bepaalt het tweede lid dat een inmenging gerechtvaardigd is indien er wordt voldaan aan de genoemde criteria. Allereerst dient de inmenging een wettelijke basis te hebben, wat toegankelijk is en voorzienbaar, en voorts noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Ook dient er voldaan te worden aan de eisen rondom de proportionaliteit en subsidiariteit. De registratieplicht moest worden ingevoerd om te zorgen dat er sprake zou zijn van een volwaardig functionerende arbeidsmarkt ten behoeve het economisch welzijn. Daar werd een afbreuk aan gedaan opdat er sprake is van belastingen premieontduiking, fraude en overtredingen omtrent arbeidswetgeving. Om voorts ervoor te zorgen dat ondernemingen die onterecht gecertificeerd zijn met de NEN-norm werd het noodzakelijk geacht dat de certificerende instellingen over de overtredingen geïnformeerd worden teneinde het certificaat in te trekken. Een toets aan artikel 8 EVRM en de Wbp leverde voorts het volgende op. Omdat er bij de gegevensoverdracht persoonsgevoelige informatie aanwezig kan zijn vindt er een inmenging plaats op grond van artikel 8 lid 1 EVRM. Een uitzondering zou mogelijk zijn indien er wordt voldaan aan het tweede lid van het artikel. De wettelijke basis zou worden neergelegd in de WAADI en aan de eis inzake de toegankelijkheid wordt tevens voldaan daar de informatie over NEN-norm en het reglement van de SNA voor één ieder beschikbaar gesteld zou worden. Ook was de registratieplicht voorzienbaar omdat reeds in het voorstel werd aangekondigd welke wijzigingen en consequenties er zouden optreden. De proportionaliteitstoets en subsidiariteiteis voldeden voorts omdat de private handhavende instanties een noodzaak hebben bij het verkrijgen van de gegevens. Een andere manier, wat minder verstrekkend zou zijn, zou niet mogelijk zijn, tenzij de ondernemingen uit eigen wil de gegevens zou verstrekken. Aan de Wbp zou vervolgens worden voldaan daar de gegevensverstrekking noodzakelijk wordt gezien om het publiek belang te dienen. Ook zou zij de effectiviteit van het private toezicht versterken. Een inlener die zaken doet met een uitzendonderneming die in bezit is van een certificaat kan beroep doen op een bij wet gestelde privilege, namelijk het niet aansprakelijk gesteld worden voor de betaling van de loon volgens de WML. Indien hij echter met een niet-gecertificeerd uitzendbureau in zee zou gaan zou artikel 7:692 BW van kracht zijn inzake de inlenersaansprakelijkheid welke moet bevorderen dat een inlener alleen zaken doet met een gecertificeerde uitzendonderneming. Fundamentele rechten en vrijheden spelen verder in dit kader ook een rol: desondanks was de afweging gemaakt dat enerzijds het belang dat malafide uitzendbureaus hebben bij de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer en anderzijds het belang dat de overheid, de legaliteit in de uitzendbranche en een goede functionerende uitzendmarkt en werd bepaald dat er doorslaggevende betekenis werd gegeven aan de belangen van de overheid, de certificerende instellingen en de bonafide uitzendondernemingen. De Wpb bevat tevens een algemene regeling inzake de verwerking van persoonsgegevens: bij de informatieverstrekking die in het kader van de registratieplicht zou worden uitgevoerd zou van een dergelijke verwerking sprake zijn.

22

IV.2.7. INTERNATIONALE ASPECTEN IN SAMENHANG MET DE REGISTRATIEPLICHT

De Europese Unie (EU) heeft in haar verdragen het recht van vrij verkeer opgenomen. Door dit recht is het mogelijk voor burgers uit lidstaten van de EU over de grenzen heen te gaan, zonder dat er sprake is van een belemmering zoals een controle. De handel tussen de verschillende EU-lidstaten zou daarmee immers gebaat mee zijn. De vrijheden van de EU zijn een viertal: het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Om te zien of het wetsvoorstel van de registratieplicht dan een belemmering vormt voor het vrij verkeer, moet bezien worden welke vrijheid of vrijheden er mogelijk in het geding is. Het vrij verkeer van goederen en diensten ziet toe op de afwezigheid van de controles bij het overschrijden van de binnengrenzen van de EU. Met name de afschaffing van het douanerecht levert een gunstig onderling handelsverkeer tussen de lidstaten op alsmede dat iedere burger uit de EU mag werken waar hij of zij wil. Indien het wetsvoorstel omtrent de registratieplicht wordt bekeken levert dit geen belemmering op voor het vrij verkeer die discriminatoir van aard is: zowel Nederlandse uitzendondernemingen als buitenlandse dienen zich te registeren en te onderwerpen aan dezelfde verplichtingen. Desondanks is er wel sprake van een non-discriminatoire belemmering omdat er geen vrij toegang meer is voor de uitzendbranche. Echter is deze belemmering van een geringe aard. Er dient immers slechts eenmaal geregistreerd te worden en daarnaast is deze registratie gerechtvaardigd in verband met het doel: de bestrijding van de malafiditeit in de uitzendbranche.

IV.2.8. STAND VAN ZAKEN REGISTRATIEPLICHT Alhoewel de registratieplicht al per 1 januari 2012 in werking had moeten treden is zij pas van kracht gegaan 39

per 1 juli 2012 . Uitleners moeten daarom vanaf 1 juli in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel een aantekening hebben dat ze arbeidskrachten ter beschikking stellen. Uitzendbureaus kunnen dit dan doorgeven middels een wijzigingsformulier. Uitleners die niet-bedrijfsmatig arbeidskrachten ter beschikking stellen kunnen dit telefonisch of per mail doen. Door invoering van de wet zijn er ook meteen consequenties verbonden aan personen die arbeidskrachten inhuren daar zij niet meer gebruik mogen maken van diensten van uitleners die niet geregistreerd staan in de Kamer van Koophandel. Indien zij dat wel doen dat zullen zowel zij een boete van 12.000 betalen per werknemers als de inlener.

IV. 3 GESCHIEDENIS IN DE AANPAK VAN MALAFIDE UITZENDBUREAUS

IV.3.1 DE WET TBA IN 1965 TOT EN MET HET EINDE VAN HET VERGUNNINGENSYSTEEM 40

Middels de invoering van de Wet Terbeschikkingstelling Arbeidskrachten (Wet TBA) in 1965 vond er voor het eerst regelgeving plaats ten aanzien van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. De wet had betrekking op ‘het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het, anders dan

39 40

Stb. 2012, 281. Van der Heijden 2006 23

41

krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, in diens onderneming verrichten van aldaar arbeid ’. Genoemde activiteiten waren dankzij de wet middels algemene maatregelen van bestuur mogelijk te verbieden, tenzij er een vergunning was verleend door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Een dergelijk verbod werd uiteindelijk bij koninklijk besluit in 1970 afgekondigd nadat de Stichting van de Arbeid (STAR) hierover een unaniem advies had gegeven. Dit was meteen het begin van het vergunningensysteem. De overheid wilde met de Wet TBA derhalve de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten enerzijds niet verbieden maar anderzijds wel de teugels in hand blijven houden ten aanzien van de beheersing van de markt van private allocatie van arbeidskrachten middels uitzending. Zodoende hadden zowel de Wet TBA als het vergunningensysteem destijds al het doel om verstoringen in de arbeidsverhoudingen door frauduleuze en voor

werknemers

onevenwichtige

vormen

van

terbeschikkingstelling

tegen

te

gaan.

De

inlenersaansprakelijkheid krachtens artikel 16a Coördinatiewet Sociale Verzekering (CSV) gaf hier tevens een 42

bijdrage aan . De Wet TBA had voorts nog het doel om de bonafide zijde van de uitzendsector verder te laten ontwikkelen zodat de branche aan de zelfregulering kon werken. De wet bleef uiteindelijk van kracht tot 1990 daar vanaf dit moment de Arbeidsvoorzieningenwet 1990 werd ingevoerd en hierin het vergunningenstelsel voortaan werd opgenomen. Het Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening kreeg daarbij de bevoegdheid om nadere regels te stellen ten aanzien van het vergunningenbeleid. Ook dit wijzigde weer in 1996 omdat in de 43

nieuwe Arbeidsvoorzieningswet 1996 de regels uit de Arbeidsvoorzieningenwet 1990 werden opgenomen. Reden hiertoe was dat er overwegingen waren om het vergunningensysteem af te schaffen. In 1992 werd dit ook door de toenmalige minister De Vries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geuit en in 1995 werd dit opnieuw gedaan door destijds de nieuwe minister Melkert en stelde daartoe de Nota Flexibiliteit en 44

Zekerheid op. Het vergunningensysteem zou namelijk volgens de minister ten eerste niet langer meer doelmatig werken en ten tweede zouden de doelstellingen die oorspronkelijk aan het systeem ten grondslag lagen niet meer voor de overheid. Als derde moest de bescherming van uitzendkrachten voortaan geregeld worden in het Burgerlijk wetboek wat ertoe leidde dat in titel 7.10 de uitzendovereenkomst werd 45

opgenomen . Het afschaffen van het vergunningensysteem werd met invoering van de Waadi in 1998 dan ook gerealiseerd en werd er middels deze wet onderscheid gemaakt tussen arbeidsbemiddeling en het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Invoering van de Waadi was volgens het kabinet niet gericht op het beschermingsniveau van de uitzendkracht. Immers was dat ook nooit het doel van het vergunningensysteem. Met het wetsvoorstel Flexibiliteit en zekerheid zouden er wel zodanige verbeteringen in de rechtspositie van de uitzendkracht gebracht worden. Voor zowel de inleners als de uitzendondernemingen zouden er weer geen wezenlijke veranderingen aangebracht worden. Alleen was artikel 10 Waadi nieuw. Dit artikel houdt de bepaling in inzake de informatie betreffende de veiligheid. Voor het overige zou de afschaffing van een vergunning louter tot lastenverlichting leiden en derhalve veel kosten schelen. De openstelling van een

41

Grapperhaus 1999 Kamerstukken II, 1996-1997, 25 264, nr. 3 43 Kamerstukken II, 1996-1997, 24 554 nr. 4 44 Kamerstukken II, 1995-1996, 24 543, nrs. 1-2 45 Kamerstukken II, 1995-1996, 25 263 nr. 3 42

24

zogenaamde G-rekening, een speciale geblokkeerde rekening waarmee een inlener zijn aansprakelijkheidsrisico kan afdekken en wat door de overheid nog essentieel werd gezien in het fraudebeleid, zou ook geen 46

verzwaring van de administratieve lasten met zich meebrengen .

IV.3.2. VAN GROOTSCHALIGE FRAUDE NAAR EEN NIEUW PAKKET MET MAATREGELEN 47

Alhoewel in de eerste evaluatie van de Waadi in 2002 nog geen problemen werden geconstateerd met betrekking tot de naleving van de gedragsregels in deze wet was dat in 2004 anders het geval. Uit een brief van 48

de Staatsecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën is namelijk op te maken dat de uitzendbranche destijds te kampen had met grootschalige fraude en illegaliteit. De fraude en illegaliteit zou ook in verschillende vormen voorkomen en daarbij zouden ook diverse spelers betrokken zijn. Het probleem werd tevens geconstateerd door andere onderzoeken zoals het onderzoek naar illegaliteit in de uitzendbranche 49

verricht door de ABU . Het gevolg van de grootschalige fraude en illegaliteit was een aankondiging van een 50

pakket nieuwe maatregelen welke ook al reeds was aangekondigd in de Illegalennota . Het pakket zag toe op de volgende maatregelen en zullen bondig in de volgende paragrafen aan bod komen:

-

het introduceren van een vestigingsvergunning voor uitzendbureaus

-

de afschaffing premierestitutie voor illegaal tewerkgestelde personen/onderzoen mogelijkheid premieheffing van illegalen

-

de wijziging van de inleners- en ketenaansprakelijkheid

-

wijziging van de bestuurdersaansprakelijkheid

-

anoniementarief/anoniemenheffing

-

verificatie en informatiepunten

-

nieuwe handhavingsmethode gericht op uitzendbureaus en inleners

-

melding sociale verzekeringen en eerstedagsmelding

-

uitbreiding landelijk dekkend netwerk van interventieteams

IV.3.2.1. VESTIGINGSVERGUNNING

Om de problemen in de uitzendbranche enigszins te beperken was het wenselijk een maatregel in te voeren die de toegang tot de uitzendbranche zou beperken. De maatregel werd gevonden in het systeem van een 51

‘lichte vergunningsstelsel’ : een op de ondernemer gerichte vestigingsvergunning. Ten behoeve van de vergunning worden er in de Waadi (vestigings)eisen gesteld aan de ondernemer of het samenwerkingsverbond van de ondernemers, die respectievelijk dat zijn bedrijf maakt van het ter beschikking stellen van werknemers aan derden om onder diens toezicht of leiding werkzaam te zijn. De ondernemer dient dan voor ieder van zijn

46

Kamerstukken II, 1996-1997, 25 264, nr. 3 Kamerstukken II 2001-2002, 28 365, nr. 1 48 Kamerstukken II 2003-2004, 17 050, nr. 261 49 ABU 2004 50 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 573, nr.2 51 Kamerstukken II, 2004-2004, 17 050, nr. 261 47

25

ondernemingen over de vestigingsvergunning te beschikken. De onderneming dient daarvoor ingeschreven te zijn bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken en in Nederland gevestigd te zijn, voor zover dat niet is opgenomen in de vergunningsvereisten genoemd in de Vestigingswet Bedrijven 1954. De eis die aan een niet in Nederland gevestigde lichaam wordt gesteld is dat dit lichaam een leider van een vaste inrichting of vaste vertegenwoordiger in Nederland moet hebben. De ondernemer dient de vestigingsvergunning voorts aan te vragen. Aan hem zal deze ook worden afgegeven. De vergunning wordt derhalve niet verleend op naam van de onderneming en geldt zij in beginsel voor een onbepaalde tijd. Echter kan hij wel worden ingetrokken indien dat zou blijken uit fraude of misbruik. Indien er meerdere ondernemingen zouden worden exploiteert dan dient de ondernemer voor elke onderneming over een aparte vestigingsvergunning te beschikken. Indien hij zijn ondernemingen zou willen overdrager dan dient de ‘nieuwe ondernemer’ over een eigen afzonderlijke vestigingsvergunning te beschikken. Naast de ondernemer worden er ook aan de onderneming zelf eisen gesteld want deze dient te voldoen aan kwaliteitseisen. Indien er niet wordt voldaan aan deze eisen of indien dit later zou blijken uit een controle dan wordt een vergunning niet verstrekt. Ook is het mogelijk sancties te geven: deze vinden plaats indien er werkzaamheden zouden plaatsen zonder dat er sprake is van een vergunning. De inlener kan makkelijk via het internet te weten komen of een uitzendbureau over een vergunning beschikt. Indien hij desondanks zaken zou doen met een uitzendbureau zonder vergunning, dan zal hij als inlener zich niet kunnen vrijwaren van zijn aansprakelijkheid door storting van de loonbelasting en sociale verzekeringspremies op de G-rekening: dit is een geblokkeerde bankrekening die uitsluitend gebruikt kan worden voor de betalingen aan de Belastingdienst of aan de onderaannemer. Een ondernemer kan derhalve alleen een G-rekeningovereenkomst afsluiten met de Belastingdienst en UWV indien hij over een geldige vestigingsvergunning beschikt.

IV.3.2.2. AFSCHAFFING PREMIERESTITUTIE VOOR ILLEGAAL TEWERKGESTELDE PERSONEN

De premierestitutie voor illegalen hield in dat het mogelijk was de betaalde premies en heffingen voor illegalen 52

terug te laten betalen door het UWV aan de werkgever. Deze afschaffing kreeg steun van de intermediairs . Zij snapten veelal de regeling niet want feitelijk zou dan worden toegegeven dat er met illegalen gewerkt werd. Immers bonafide uitzendbureaus werken louter met niet illegalen en hoeven geen beroep te doen op de regeling. Juist de bestrijding van illegale tewerkstelling en de daarbij horende fraude was voor het kabinet een groot speerpunt. Vervolgens werden er ook interventieteams opgezet die het financieel gewin door de werkgever moesten aanpakken. Daarbij moesten oplossingen gezocht worden middels de Koppelingswet en zou daarmee het koppelingsbeginsel in stand zou worden gelaten. Toch meenden de intermediairs dat deze aangekondigde maatregel de malafide intermediairs slechts beperkt zouden raken, omdat de winsten die deze 53

uitzendbureaus maken veelal hoger zijn dan de terugstorting .

52 53

http://www.research.nl/files/rvb/reportcenter/Rapporten/B2932/B2932eindrapdef.PDF idem 26

IV.3.2.3 INLENERS- EN KETENAANSPRAKELIJKHEID

Uit het onderzoek van Research in Beleid in 2005 was al gebleken dat er onder de intermediairs een groot draagvlak heerste over de invoering van een inlenersaansprakelijkheid. Daarvoor moest een aanpassing komen in de Coördinatiewet sociale verzekeringen (CSV) en de Invorderingswet: artikel 34 en 35 van de Invorderingswet 1990 en de artikelen 16a en 16b van de CVS zouden zodanig aangepast moeten worden dat zowel inlener als de aannemers voor een bestuurlijke boete aansprakelijk kunnen worden gesteld.

Van

aansprakelijkheid in de zin van verwijtbaar gedrag zou dan sprake zijn indien de inlener bijvoorbeeld wist of behoorde te weten dat de ondernemer van wie hij arbeidskrachten heeft ingeleend de verschuldigde loonbelasting of premies niet zou afdragen en aldus een bestuurlijke boete zou belopen. Een inlener dient ook de nodige zorgvuldigheid in acht te nemen bij de selectie van de uitleners. Hij zou bijvoorbeeld ten alle tijden na moeten gaan of het uitzendbureau in het bezit is van een vestigingsvergunning.

IV.3.2.4. BESTUURDERSAANSPRAKELIJKHEID

Deze maatregel ziet er allereerst op toe dat een bestuurder van een rechtspersoon aansprakelijk gesteld kan worden voor de aansprakelijkheidsschuld van de rechtspersoon die hij bestuurt. Ten tweede ziet de maatregel ook toe op de aansprakelijkheid met betrekking tot de fiscale eenheid: met de maatregel is het mogelijk om bestuurders van een fiscale eenheid voor de omzetbelasting aansprakelijk te stellen voor de eigen omzetbelastingschuld van de fiscale eenheid. Ten aanzien van de aansprakelijkheid van de bestuurder werd artikel 36 van de Invorderingswet 1990 en artikel 16d van de CSV gewijzigd, zodat het niet meer mogelijk is voor een inlener om zijn aansprakelijkheid ten aanzien van een dergelijke aansprakelijkheidsschuld niet meer kan ontlopen middels de inzet van een rechtspersoon. Ten aanzien van de aansprakelijkheid van de bestuurder van een fiscale eenheid voor de omzetbelasting wordt er een verschil opgevuld tussen enerzijds het ontbreken van de aansprakelijkheid van een bestuurder krachtens artikel 36 van de Invorderingswet of een ander artikel uit die wet om aansprakelijk gesteld te worden en anderzijds de mogelijkheid om een bestuurder van een niet tot een fiscale eenheid voor de omzetbelasting behorend lichaam middels artikel 36 van de Invorderingswet aansprakelijk te stellen. Derhalve wordt de Invorderingswet zodanig aangepast dat de bestuurder in het eerste geval wel aansprakelijk gesteld kan worden. De regering wilde hiermee bereiken dat inleners meer verantwoordelijkheid dragen teneinde dat de malafide uitzendbureaus beter kunnen worden aangepakt.

IV.3.2.5. ANONIEMENTARIEF

Het anoniementarief ziet erop toe dat er bij de heffing van de loonbelasting het 52%-tarief wordt toegepast indien er niet of niet voldoende vast staat wie precies de werknemer is. Daartoe stelde de regering twee maatregelen op. Allereerst dat het anoniementarief voortaan strikter moest worden toegepast door de Belastingdienst. Een inlener zou geen aanspraak kunnen maken op een matiging van de het anoniementarief indien hij zou inlenen via een uitzendbureau dat geen vergunning heeft. Als tweede zou het toepassingsbereik rondom het anoniementarief worden uitgebreid. Als een uitzendkracht namelijk een onjuiste sofinummer 27

heeft of niet in het bezit is van een tewerkstellingvergunning dan zou het anoniementarief ook mogen worden toegepast. Immers bij het ontbreken van een juiste sofinummer is het voor de Belastingdienst lastig om de identiteit van de werknemer vast te stellen.

IV.3.2.6 VERIFICATIE- EN INFORMATIEPUNTEN

Er was een wettelijke verplichting voor intermediairs om de identiteit van hun uitzendkrachten vast te stellen middels een geldige identificatiedocument zoals een paspoort. Zij dienden daartoe ook een kopie in hun administratie te houden. Dit gold ook voor inleners die niet-Nederlandse uitzendkrachten hebben ingehuurd. Het gevolg hiervan is dat er vaak twee verschillende documenten werden aangetroffen en ontstond de behoefte om een informatie- en verificatiepunt in te stellen waar werkgevers de identiteitsdocumenten van de werknemers konden laten verifiëren op echtheid.

De maatregel die zodoende werd genomen was het

opzetten van informatie- en verificatiepunten alsmede dat inleners voortaan van alle uitzendkrachten de identiteit moesten kunnen vaststellen en de kopieën van de identificatiedocumenten moesten bewaren. Die bewaarplicht voor inleners moest de Arbeidsinspectie meer mogelijkheden geven om bij werkplekcontroles de fysieke werkelijkheid te toetsen aan de administratieve gegevens. IV.3.2.7. HANDHAVINGSMAATREGELEN

De Arbeidsinspectie (AI) is belast met het handhaven van de Wet Arbeid Vreemdelingen (Wav). Zij controleren op locatie of er inleners zijn die illegalen tewerk stellen met of zonder tewerkstellingvergunning (TWV). Ook controleert de Arbeidsinspectie om te zien of er wordt voldaan aan de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en of dat er wellicht uitzendkrachten aan het werk zijn in tijde van staking of werkonderbreking. Echter heeft de AI geen bevoegdheden op het gebied van arrestatie. Daarvoor diende dan de hulp ingeroepen te worden van de Vreemdelingendienst die optreedt als een politieman ter plekke. Van deze samenwerking was derhalve de noodzaak gekomen om deze intensiever te maken. Ook zou er gekeken worden of de bevoegdheden van de inspecteurs van AI verruimd moesten worden en of meer her-controles moesten plaatsvinden. Destijds bleek namelijk uit een proef in een aantal sectoren dat indien de AI een bedrijf A controleerde die malafide zaken deed met een uitzendbureau A, en deze weer zaken deed met een bedrijf B, deze B ook onderworpen werd aan een controle en een succes opleverde.

IV.3.2.8. MELDING SOCIALE VERZEKERINGEN EN EERSTEDAGSMELDING

Destijds was een werkgever wettelijk verplicht om middels een Melding Sociale Verzekeringen, binnen 30 dagen na indiensttreding van een werknemer, het dienstverband aan te melden bij het UWV. Indien het UWV twijfel had kon zij een onderzoek instellen naar hoe lang de werknemer aan het werk was gesteld. En indien het aanmelden van de indiensttreding te laat was geschied dan kon het UWV aangifte doen bij het Openbaar Ministerie. De maatregelen die hier verandering in moesten brengen waren de volgende. Allereerst werd de maatregel van de ‘fictieve indiensttreding’ aangekondigd en hield in dat indien een werkgever niet zou kunnen aantonen wanneer zijn werknemer in dienst was getreden er een fictiebepaling zou gaan gelden van 6 28

maanden in dienst. Een naheffing van loonbelasting en sociale premies zou dan mogelijk zijn voor deze 6 maanden. Als tweede zou er voortaan strikter toezicht worden gehouden op het meldingstermijn van 30 dagen voor de Sociale Verzekeringen. Ten derde werd het mogelijk gemaakt een bestuurlijke boete op te leggen indien er niet binnen de 30 dagen een melding had plaatsgevonden. Als laatste werd er aangekondigd dat er gestreefd zou worden naar een ‘eendagsmelding’: vóór de indiensttreding zouden de werkgevers hun nieuwe werknemer al moeten hebben aangemeld bij de Sociale Verzekeringen. IV.3.2.9. UITBREIDING LANDELIJK DEKKEND NETWERK VAN INTERVENTIETEAMS

Al vanaf 2004 werden er nieuwe interventieteams gestart waarin de AI, de Belastingdienst, UWV, de Sociale Verzekeringsbank, de gemeenten en het Openbaar Ministerie samenwerkten in de aanpak van illegale tewerkstelling en de bestrijding van fraude met loonbelasting en sociale verzekeringspremies. Echter bleek deze samenwerking nog niet bevredigend genoeg omdat de Vreemdelingendienst bijvoorbeeld niet aanwezig kon zijn in verband met andere kerntaken. Derhalve werden er maatregelen aangekondigd inhoudende dat er zowel een onderzoek zou worden gestart naar mogelijkheden op het elkaar afstemmen van bevoegdheden van de instanties die deel uitmaakten van de interventieteams en als een onderzoek naar de bevoegdheden van de AI om te kunnen doorpakken. Ook werd aangekondigd dat belemmeringen ter zake van gegevensuitwisseling tussen de verschillende partijen zou worden weggenomen en dat er in de Wav plaats zou worden gemaakt voor de bestuurlijke boete. Tenslotte zouden de boetes voor werkgevers en particulieren ook verhoogd worden.

IV.3.3. ZELFREGULERING MIDDELS DE NEN 4400-1 NORM EN DE INLENERSAANSPRAKELIJKHEID KRACHTENS ARTIKEL 7:692 BW 54

Omdat de voorgestelde maatregelen uit 2004 niet sluitend genoeg bleken te zijn, met name rondom de maatregel van de vestigingsvergunning waarbij er pas een G-rekeningovereenkomst kon worden afgesloten indien de intermediair in het bezit was van een dergelijke vergunning en het feit dat volgens de uitzendbranche de criteria voor een vergunning niet de juiste waren om onder andere kwaliteit te waarborgen, moest er een 55

alternatief komen. Een oplossing voor het probleem werd gevonden door de uitzendbranche zelf : er moesten een vijftal registers komen waarin gecontroleerde ondernemingen op basis van vastgestelde normen werden opgenomen. Omdat alle registers echter op verschillende normen werden gecontroleerd werd er bekeken of er kon worden overgegaan op één gezamenlijk en transparante norm. Ondertussen vonden er ook in de Tweede Kamer discussies plaats en werd er voorgesteld om opnieuw het vergunningstelsel in te voeren. Daaraan 56

maakte de motie-Bruls een einde. De motie-Bruls overwoog namelijk dat één systeem van vrijwillige certificering en periodieke keuring voor de gehele uitzendsector in 2005 tot stand moest komen. Ook werd er met de motie de regering verzocht om te overleggen met de betrokken partijen een systeem van

54

Kamerstukken II, 2003-2004, 17 050, nr. 261 SNA 2010 56 Kamerstukken II, 2004-2005, 17 050, nr. 287 55

29

‘zelfregulering’ op te zetten en dus geen verplichte vergunning voor uitzendbureaus te ontwikkelen. Het gevolg was dat er een ontwerp was gekomen middels de samenwerking tussen het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) en de uitzendbranche. Het ontwerp behelsde de Nederlandse Norm ‘Uitleners en (onder)aannemers – Eisen aan en beoordeling op afdracht van belastingen en sociale lasten en het gerechtigd zijn tot het verrichten 57

van arbeid in Nederland. Deel 1: in Nederland gevestigde ondernemingen’ met als normnummer 4400-1 . De norm was in 2006 gereed en had als doel het risico voor opdrachtgevers op verhaal en boetes van de Belastingdienst en andere (overheids)instanties te beperken. Vanaf dat moment was het mogelijk om alle ondernemingen in de vijf registers te controleren op basis van de gezamenlijke norm waarmee de Stichting Normering Arbeid (SNA), tevens in 2006 opgericht, zich bezig zou gaan houden. In 2007 werden vervolgens alle ondernemingen die voldeden aan de norm overgezet naar het Register Normering Arbeid. De NEN 4400-1 is sindsdien de nationale norm die eisen aan Nederlandse ondernemingen stelt ten aanzien van de afdracht van loonheffingen en omzetbelasting en omtrent het gerechtigd verrichten van arbeid in Nederland. Verder worden er ook nog eisen gesteld aan de certificerende instelling, de SNA, welke toezien op onafhankelijkheid en geheimhouding als op de opleiding, deskundigheid en ervaring van het certificatiepersoneel. Om de NENnorm voorts meer sluitend te maken

werd op 1 januari 2010

58

artikel 7:692 BW ingevoerd inzake de

59

inlenersaanprakelijkheid . Volgens de Memorie van Toelichting werd hiermee beoogt de werknemer die ter beschikking wordt gesteld aan een ‘derde extra bescherming’ te bieden, ongeacht het op de arbeidsovereenkomst en de overeenkomst tussen de werkgever en de derde toepasselijke recht. De bescherming zou daarbij niet alleen toekomen aan de illegale uitzendkracht maar ook de niet-illegalen. Ook zou de wet de inlener stimuleren zijn uitzendkrachten te werven middels een gecertificeerd uitzendbureau. Indien immers het tweede lid van artikel 7:692 BW nader wordt bekeken dan wordt hier de inlener de mogelijkheid gegeven om de hoofdelijke aansprakelijkheid te vermijden indien hij uitzendkrachten huurt via een gecertificeerd uitzendbureau. Deze maatregel vloeide overigens voort nadat de Kamerleden Voortman en Spekman een motie inzake de oproep om een sluitend pakket maatregelen te nemen teneinde de malafide 60

praktijken aan te pakken . Immers zouden er meer dan 50% van de arbeidsmigranten aan het werk zijn middels uitzendbureaus en zou er in 2010 een record aan klachten zijn geweest omtrent onderbetaling en slechte huisvesting. Dit pakket kwam er ook en zodoende werden er maatregelen aangekondigd om malafide 61

uitzendondernemingen aan te pakken . Zij zagen toe op:

-

certificering als indicatie van soliditeit voor banken

-

stimuleren van zorgverzekeraars alleen zaken te doen met gecertificeerde uitzendondernemingen

-

de Waadi aan te passen teneinde een registratieplicht voor uitzendondernemingen in te voeren op straffe van een bestuurlijke boete

57

Kamerstukken II, 2004-2005, 17 050, nr. 309 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 97 59 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 833, nr. 3 60 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 109 61 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 118 58

30

-

een wettelijke bevoegdheid geven aan de Belastingdienst en Arbeidsinspectie om gegevens te verstrekken over bedrijven die een boete hebben gekregen of een overtreding hebben begaan

-

een samenwerking tussen Polen en Nederland teneinde malafide uitzendbureaus aan te pakken

-

het opstellen van een lijst met risico-indicatoren voor malafide uitzendbureaus welke aan de ambassades van de MOE-landen wordt toegezonden teneinde hun onderdanen verder in te lichten

Dit aangekondigde pakket met maatregelen moest robuust zijn waarmee de Nederlandse overheid de arbeidsmigratie uit de MOE-landen tot in de toekomst in goede banen kon leiden. Het tegendeel zou blijken.

IV.3.4. VAN HET LURA-RAPPORT NAAR DE AMU-AANPAK

Het feit dat het probleem van fraude en illegaliteit in de uitzendbranche nog niet opgelost was bleek met name 62

uit het eindrapport van de Tijdelijke commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie (LURA) in 2011 . In Nederland zouden maar liefst 5000-6000 malafide uitzendbureaus actief zijn waarbij arbeidsmigranten regelmatig worden onderbetaald en soms zelfs worden uitgebuit. Hieronder moet dan worden verstaan het in rekening brengen van onredelijk hoge kosten, wurgcontracten, onwetendheid over schijnzelfstandigheid, het onder valse voorwendselen migranten naar Nederland halen en oneigenlijke koppelingen tussen werk en 63

huisvesting . De minster erkende dit probleem daar al in het kader van de uitvoering van de motie Van Hijum/Spekman in 2008 in overleg tussen de Ministeries van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de ABU, NBBU, VIA, COV, LTO NL, VNO-NCW, FNV en de SNA een pakket van maatregelen werd aangekondigd. Desalniettemin deed de commissie de aanbeveling dat de malafide uitzendorganisatie harder aangepakt moesten worden. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid pakte dit ook op en kondigde het project Aanpak Malafide Uitzendbureaus (AMU) aan. Middels dit project, wat zich voornamelijk richt op handhaving en beleid, heeft de minister het streven om tot 31 december 2013 het malafide deel van de uitzendbranche hard aan te pakken in samenwerking met diverse partijen. Op het gebied van de handhaving is in het kader van het project reeds een speciaal handhavingsteam opgezet binnen de Inspectie SZW. Daarbij wordt ook intensief samengewerkt met de ketenpartners zoals de Belastingdienst, gemeenten en openbaar ministerie. Op het gebied van het beleid is een analyse gestart op de huidige weten regelgeving en de genomen maatregelen. Ook is de versterking van zelfregulering een onderdeel van het AMU-project daar uit cijfers bleek dat de verschillen in overtreders tussen enerzijds gecertificeerde uitzendondernemingen en anderzijds niet-gecertificeerde uitzendondernemingen niet groot bleek te zijn. In dit kader moet derhalve het wetsvoorstel Registratieplicht worden gezien wat in de zomer voorts geëvalueerd zal worden teneinde te 64

bezien of een herinvoering van een vergunningensysteem al dan niet effectiever zal zijn .

62

Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 4 Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 4, p. 15 64 Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 28 63

31

V. EEN CERTIFICERINGSYSTEEM VERSUS VERGUNNINGENSYSTEEM

V. 1 INLEIDING In dit hoofdstuk wordt bekeken naar de kenmerken van enerzijds een certificeringsysteem en anderzijds een vergunningensysteem. Het doel is de verschillen tussen beide systemen aan het licht te brengen. Daartoe zal voornamelijk gebruik worden gemaakt van

de meningen van de overkoepelende organisaties, de

uitzendondernemingen, inleners, hun brancheorganisaties, werkgevers- en werknemersorganisaties en handhavers zoals dat naar voren was gekomen in de onderzoeken naar een vergunningensysteem en een 65

certificeringsysteem . Allereerst zal in de tweede paragraaf bekeken worden wat men onder certificatie dan wel onder een vergunning moet verstaan. Van beide systemen zal derhalve een beeld gecreëerd worden inzake hoe zij in de praktijk tot uitvoer gebracht zou worden. In de derde paragraaf zal worden gekeken naar de draagvlakken voor een certificeringsysteem inhoudende de NEN-norm enerzijds en een vergunningensysteem inhoudende een exploitatievergunning anderzijds. Immers is het van belang te weten hoe de actoren er zelf tegenaan kijken, dus in hoeverre zij akkoord zouden gaan met een dergelijk systeem. Paragraaf vier ziet vervolgens toe op de verwachte ontwikkeling van certificering en een vergunning en paragraaf vijf de verwachte effecten op de fraude en illegaliteit. Dit hoofdstuk eindigt tenslotte met in paragraaf zes een conclusie op beide systemen.

V.2 KENMERKEN VAN EE N CERTIFICERINGSYSTE EM EN VERGUNNINGENSY STEEM

V.2.1 EEN CERTIFICERINGSYSTEEM: DE NEN-4400-1

Certificering is nodig om aan een klant, afnemer of uitbesteder te laten weten dat een product aan de behoefte en eisen voldoet, indien deze dat niet zelf goed kan beoordelen. Certificering ziet daarom toe op de activiteiten

Certificerende instelling (derde partij)

Leverancier (eerste partij)

65

Afnemer/klant (tweede partij)

Research voor Beleid 2005 & ECORYS 2006 32

op grond van een onafhankelijke instantie kenbaar maakt dat er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat een 66

omschreven onderwerp van certificatie in overeenstemming is met een bepaalde norm of andere eisen . Een centrale rol in de certificering is een certificaat wat meestal een document of kwaliteitsverklaring betreft van een onafhankelijke instantie. Hiermee wil men kenbaar maken dat er gerechtvaardigd mag worden vertrouwd dat het onderwerp van certificatie voldoet aan de eisen en normen. Bij certificering spelen drie partijen een rol wat weer wordt gegeven in figuur 1. De certificerende partij geeft informatie aan zowel de klant als de leverancier en voorts heeft de certificerende partij een certificatie-contract met de leverancier of de klant waarin de eisen worden vermeld waaraan het product of dienst moet voldoen. De waarde van het certificaat zal afhankelijk zijn van het certificeringsysteem. Bij certificering gaat het om een dienstverlening aan de klant en leverancier. De certificerende instelling moet daarbij geloofwaardig overkomen en zal daartoe in overleg gaan met de certificering betrokken partijen. In het overleg dienen dan de onderwerpen aan bod te komen met betrekking tot de soort certificatie, het vaststellen van de eisen, onderzoeksmethoden en om te zien of aan de eisen wordt voldaan. Tenslotte zullen ook de combinatie van keuringen en herhalingen alsmede de betekenis van het certificaat besproken moeten worden. De keuringen zullen overigens in verschillende vormen kunnen plaatsvinden maar desalniettemin vormen zij een belangrijk onderdeel voor de certificering. Onder keuring moet daarom worden verstaan het verrichten van onderzoek, het toetsen van resultaten aan gestelde eisen en het documenteren van het onderzoek en toetsingsresultaten. Indien deze theorie wordt toegepast op de certificering door de SNA dan vinden hier kwaliteitskeuringen plaats. Er vindt dan een audit plaats op de eisen voor de kwaliteitsnorm. In casu gaat het dan om de NEN-4400 norm.

V.2.1.1. EISEN KRACHTENS DE NEN-4400-1

De NEN-4400-1 is een norm die door de Nederlandse Normalisatie Instituut (NNI) in 2005 is ontwikkeld in opdracht van het georganiseerd uitzendwezen. In de norm worden allereerst eisen gesteld aan uitleners en onderaannemers. Die eisen zien toe op een tijdige, juiste en volledige afdracht van de belastingen en sociale verzekeringspremies en het niet gebruikmaken van werknemers die niet gerechtigd zijn tot het verrichten van 67

arbeid alsmede van wie de identiteit niet kan worden vastgesteld als van wie dat vervals zou zijn . Voorts worden er eisen gesteld die gericht zijn op de naleving van de loonverhoudingsnorm van artikel 8 WAADI en specifieke eisen welke gelden in bijzondere situaties. Een voorbeeld hiervan is de uitbesteding van werk aan, en in- en doorlenen van niet NEN-4400-1 gecertificeerde uitzendbureaus. Ten tweede gelden er eisen aan de 68

certificerende instelling zelf. Deze eisen, neergelegd in de NEN-EN-ISO/IEC 17020 , zien in het algemeen toe op de onafhankelijkheid en geheimhouding en specifiek op de opleiding, ervaring en deskundigheid van het personeel van de instelling. Om na te gaan of de uitzendbureaus zich aan de NEN-norm houden vinden er controles plaats. Daarbij gaat de certificerende instelling, de SNA, na of alle procedures zijn vastgesteld, ingevoerd en onderhouden. Ook vinden er steekproeven plaats. Deze zien weer toe op de personeels-, loon- en

66

Sigma 1998 Kamerstukken II, 2005-2006, 17 050, nr. 326 68 ECORYS 2006 67

33

financiële administratie. De frequentie van de controles hangt af van de gemaakte risico-inschattingen die per uitzendonderneming worden gedaan. Desondanks zal er wel iedere 3 maanden tot 12 maanden een controle plaatsvinden en deze worden gestuurd op basis van risico-indicatoren zoals bijvoorbeeld nieuwe aanmeldingen en geconstateerde afwijkingen. Op grond van de audit, risico’s en aanwezige documentatie zal er vervolgens een beslissing worden genomen door de SNA. Indien een uitzendonderneming voldoet aan de gestelde eisen dan zal er certificaat worden afgegeven en zal de uitzendonderneming opgenomen worden in het middels internet raad te plegen register van de SNA. Een uitzendonderneming kan geschorst worden indien er niet wordt voldaan aan een gespecificeerde eis die onmiddellijk een verhoogd risico vormt. Dit betekent dan dat de uitzendonderneming uit het register wordt gehaald. Echter zou de ondernemer wel binnen één maand maatregelen kunnen nemen teneinde de schorsing te doen intrekken. Neemt hij geen maatregelen dan zal zowel het certificaat worden ingetrokken als de inschrijving in het register. Bij geen onmiddellijk risico heeft de ondernemer de mogelijkheid om tot de volgende audit maatregelen te nemen. Laat hij dat na, dan is er alsnog sprake van onmiddellijk risico.

V.2.2 VERGUNNINGENSYSTEEM

In een vergunningensysteem is de centrale rol weggelegd voor de overheid. Zij bepaalt namelijk in dit systeem welke ondernemingen gerechtigd zijn om te mogen opereren als een uitzendonderneming. De overige betrokken partijen zijn de uitzendondernemingen zelf, de Kamer van Koophandel, de Arbeidsinspectie, de UWV en Belastingdienst en de inleners. In een vergunningensysteem zal aan een uitzendbureau vergunning worden gegeven indien er wordt voldaan aan de gestelde eisen door de overheid. Zij stelde destijds, nadat was gebleken dat na de afschaffing van de vergunningen voor uitzendbureaus in 1998 nog teveel malafide uitzendbureaus opereerden, de eisen op die toezagen op een inschrijving in de Kamer van Koophandel, het gevestigd zijn in Nederland of een leider van een vaste inrichting of een vaste vertegenwoordiger in Nederland hebben, een verklaring van een bank of accountant, een verklaring omtrent gedrag en verklaring omtrent goed betalingsgedrag. De vergunning zou dan worden afgegeven op naam en derhalve niet op naam van het bedrijf. Indien men niet in het bezit zou zijn van een dergelijke vergunning dan zou de uitzendonderneming geen Grekening kunnen openen en zouden er geen arbeidskrachten ter beschikking mogen worden gesteld met als laatste op straffe van een bestuurlijke boete bij een overtreding. Overigens zouden de genoemde eisen nog verder aangescherpt worden ten aanzien van het financieel verleden van de aanvrager, de dekking van de mogelijke belasting-, premie- en SZW-schulden en de periodieke controles.

V.3. DRAAGVLAKKEN NEN -NORM EN VESTIGINGSVE RGUNNING

V.3.1. NEN-NORM

In het algemeen kan gesteld worden dat alle partijen positief tegen de NEN-norm, als schakel bij de zelfregulering, aankeken. De drie koppelorganisaties in de uitzendbranche ABU, NBBU en VIA gaven hiervoor 34

als reden dat zij de aanpak van fraude en illegaliteit ook een taak vonden voor de branche zelf en dat haar imago verbeterd kon worden indien zij zelf de problematiek met de fraude en illegaliteit zou aanpakken. Dit was anders bij de kleine uitzendondernemingen daar zij van mening waren dat er wel beter via de overheid gereguleerd kon worden middels een vergunningensysteem. Over de NEN-norm zelf waren zowel de grote koepelorganisaties als de kleine uitzendondernemingen positief. Met name omdat het voor inlener duidelijk zou worden met welk uitzendbureau hij zich het beste zou kunnen inlaten alsmede het feit dat er in het kader van de NEN-norm strikte en frequente controles zouden plaatsvinden. De inleners- en branche en werknemersorganisaties waren tevens positief omdat er een goed signaal werd afgegeven door de koepelorganisaties in de uitzendbranche en de inlenerssectoren teneinde gezamenlijk de problematiek aan te pakken. Aan de branche zelf moest ook eerst een kans worden gegeven. De kleinere inleners waren echter wat sceptischer. Ook zij gaven net als de kleine uitzendondernemingen aan een voorkeur te hebben voor regulering door de overheid. Dat gold ook voor de NEN-norm. Men vroeg zich namelijk af of deze norm wel voldoende te bieden zou hebben om een daadwerkelijk verschil te maken en of de NEN-norm meer garanties zou kunnen geven dat een gecertificeerd uitzendonderneming de weten regelgeving niet overtreedt dan de huidige register. Daarnaast werd ook er nog afgevraagd of bij het ontwikkelen van de norm wel voldoende rekening was gehouden met de mogelijkheden van de kleine niet-georganiseerde uitzendondernemingen. Zowel een aantal brancheorganisaties, inleners als vakbonden gaven voorts ook aan dat de NEN-norm ook verbreed had mogen worden in de richting van de naleving van de uitzend-CAO en CAO van de inlener. Alhoewel de handhavers en uitvoeringsorganisaties tenslotte ook positief staan tegenover de zelfregulering middels de NEN-norm hebben zij echter wel kritische opmerkingen geplaatst ten aanzien van de aanwezige kennis, ervaring en instrumenten om de fraude en illegaliteit te bestrijden, de mate waarin de branche in staat zou zijn om zichzelf harde eisen te stellen en deze na te leven en de mate waarin de controles en inspecties onafhankelijk zou worden uitgevoerd. De wijze van controle door de branche zelf wordt derhalve door de handhavers en uitvoeringsorganisaties in haar effectiviteit in twijfel genomen. Er zouden ook niet alleen administratieve controles moeten plaatsvinden maar tevens controles op de werkvloer zelf.

V.3.2. VESTIGINGSVERGUNNING

Voor het invoeren van een vergunningensysteem was in het algemeen wel een draagvlak. Echter vonden zowel 69

de uitzendondernemingen als de brancheorganisaties dat het voorgestelde systeem door de overheid niet op de juiste criteria was gebaseerd. De criteria moesten namelijk meer toezien op de vakinhoudelijke kwaliteitseisen die door de branche aan de uitzendondernemingen worden opgelegd. Daarbij zouden dan voorts periodieke controles voor de handhaving moeten zorgen. De inleners, hun brancheorganisaties, werkgevers- en werknemersorganisaties voegden daarbij nog aan toe dat indien een vergunning zou worden afgeven deze ook discriminerend moest zijn in de verhouding bonafide en malafide: indien zij zaken zouden doen met een bonafide uitzendbureau dan zou dat hen moeten vrijwaren van aansprakelijkheid. De

69


handhavers en uitvoerende organisaties waren wel enthousiast over het vergunningensysteem al zij het niet dat er twijfels waren over de uitvoerbaarheid van de controles. Alle partijen waren het voorts wel over eens dat de Kamer van Koophandel niet het juiste bestuursorgaan was voor zowel het verlenen, weigeren en intrekken van een vergunning al controleren van de uitzendondernemingen. Daarnaast was er de overeenstemming bij alle partijen dat de voorgestelde waarborgsom voor een vergunning van €75.000 allereerst geen belemmering zou vormen voor malafide uitzendondernemingen. Als tweede zou deze drempel een onoverkomelijk probleem vormen voor de kleine intermediair met als gevolg concurrentievervalsing. Tenslotte was er een verdeelde mening over de koppeling van de G-rekening aan de vergunningen. Inleners, hun brancheorganisaties, werkgevers- en werknemersorganisaties en handhavers zagen hiertoe mogelijkheden en waren positief. Echter stelde de inleners hiertoe nog wel de voorwaarde dat zij dan wel gevrijwaard moesten worden ten aanzien van de aansprakelijkheid voor naheffingen van loonbelasting en sociale verzekeringspremies. De uitzendondernemingen en brancheorganisaties zagen hierin juist een bureaucratische lastenverzwaring en zou de koppeling een probleem opleveren bij een wisseling van directeur van een uitzendonderneming. Immers zou de vergunning persoonsgebonden zijn en de G-rekening bedrijfsgebonden.

V.4. VERWACHTE ONTWI KKELINGEN CERTIFICERINGSYSTEEM EN VERGUNNINGENSYSTEEM

V.4.1. CERTIFICERINGSYSTEEM

De verwachting bestond dat alle geregistreerde uitzendondernemingen in de destijds nog bestaande registers tevens zouden overgaan in het nieuwe NEN-register. Van de uitzendondernemingen die echter nog niet ergens geregistreerd waren werd verwacht dat zij zich wel snel zouden laten registeren bij het NEN-register. Dat zouden dan voornamelijk de uitzendondernemingen zijn die deels bonafide waren en deels malafide opereren, het zogenaamd ‘grijs gebied’. Hoeveel er hiervan zich dan zou laten registeren wist men niet en kon er dus geen inschatting gemaakt worden. Wat wel duidelijk naar voren kwam was het feit dat het aantal sterk zou afhangen van de inlener in hoeverre hij zich met niet-gecertificeerde uitzendondernemingen zou willen inlaten. Dit werd onderschreven door zowel de koepelorganisaties als overige uitzendondernemingen, inleners, handhavers en inleners. Van de echte malafide uitzendondernemingen werd niet verwacht dat zij zich zouden laten registeren. Tenslotte werd gedacht door de meeste partijen dat kleinere inleners ondanks het nieuwe systeem de voorkeur zouden blijven geven voor malafide uitzendbureaus vanwege de kosten/baten-analyse. Dit werd echter tegengesproken door de kleine inleners zelf.

V.4.1. VERGUNNINGENSYSTEEM

Bij een vergunningensysteem bestond de verwachting dat indien de voorgestelde criteria daartoe gebruikt zouden worden, malafide uitzendbureaus eenvoudig de mogelijkheid zouden krijgen om over een vergunning te beschikken. Daarmee zou dan een schijnzekerheid worden gecreëerd in de scheiding bonafide en malafide en zou het grijs gebied nog meer uitgebreid gaan worden. Ook werd gedacht dat malafide uitzendbureaus ook 36

geheel zonder vergunning zouden gaan opereren. Dit zou wel weer afhankelijk zijn van de pakkans. Voorts verwachtten zowel de overkoepelende organisaties als de uitzendondernemingen dat er bij invoering van een vergunningensysteem er meer administratieve lasten zouden komen. Daarnaast zouden er problemen heersen met betrekking tot de exploitatievergunning op naam. Immers indien een uitzendbureau van directeur zou willen veranderen dan zou dat hierdoor niet soepel kunnen. De handhavers verwachtte verder dat er problemen zouden komen inzake de handhaving van de exploitatievergunningen. Indien er meer en intensiever gecontroleerd moest worden dan zou dit ten koste gaan van andere activiteiten. Daarnaast voorzagen zij problemen met de inning van bestuurlijke boetes bij een niet vergunninghoudend uitzendbureau. Wel dachten alle partijen dat indien er een vergunningensysteem zou komen met de juiste criteria er een duidelijk onderscheid gemaakt kon worden tussen enerzijds de bonafide uitzendondernemingen en anderzijds de malafide uitzendondernemingen. Voor handhavers zou het ook gemakkelijker gemaakt worden om een inlener aan te pakken indien deze zaken zou doen met een niet-vergunninghoudende uitzendbureau.

V.5. VERWACHTE EFFEC TEN OP FRAUDE EN ILLEGALITEIT MIDDELS EE N CERTIFICERINGSYSTEEM EN EEN VERGUNNINGENSYSTEEM

V.5.1. CERTIFICERINGSYSTEEM

Door de betrokken partijen bij het certificeringsysteem werd allereerst toegegeven dat ook met de NEN-norm geen volledige zekerheid kon worden gegeven dat belastingen en premies worden afgedragen alsmede dat er geen illegale tewerkstelling nog zal plaatsvinden. Volgens de handhavers zou hiertoe de controlesystematiek niet toereikend genoeg voor zijn. Wel zou er met de NEN-norm een goed onderscheid gemaakt kunnen worden in de uitzendondernemingen die enerzijds bonafide zijn en anderzijds malafide en zou de norm als een signaalfunctie kunnen fungeren. Daartoe echter de opmerking dat er een mogelijkheid zou bestaan dat bepaalde bonafide uitzendondernemingen, zoals starters en uitzendonderneming die geen meerwaarde zien in de NEN-norm, zich niet zouden laten registreren en derhalve onterecht als niet gecertificeerde/malafide konden worden beschouwd. Voorts werd er op het gebied van controles in het algemeen een positief signaal gegeven. De controles in het kader van de NEN-norm zouden namelijk frequenter en strikter zijn dan in het kader van het voorgaande systeem. De effect van de NEN-norm op de fraude en illegaliteit zou zodoende komen van de uitzendondernemingen die nog niet in een register geregistreerd stonden en de uitzendondernemingen in het grijze gebied. Men dacht echter weer niet dat de NEN-norm een effect zou hebben op de gehele malafide uitzendondernemingen omdat zij zich immers niet op de reguliere uitzendmarkt begeven en de opdrachtgevers waarmee zij samenwerken geen strenge eisen stellen. Wel zou er een kans bestaan, dat indien certificering gewild zou worden, deze malafide uitzendbureaus zich gedurende de tijd wel laten certificeren. Ook juist daarom zou een diepere controlesystematiek volgens de handhavers benodigd zijn. De betrokken partijen bij de NEN-normen deelden deze mening echter niet. Volgens hen zou de NEN-norm ook een voordeel kunnen opbrengen voor de handhavers daar gesteld zou kunnen worden dat indien er frequente 37

en strikte controles plaatsvinden het risico op overtredingen bij NEN-gecertificeerde uitzendondernemingen lager zal liggen als de uitzendondernemingen die niet gecertificeerd zijn. Hierover zagen de handhavers juist geen mogelijkheid in. Wel indien dat uit inspectierapporten zou blijken dan zou er inderdaad meer tijd en aandacht besteed kunnen worden aan de niet-gecertificeerde bedrijven.

Case Study 2 – Interview VIA Aan de VIA was gevraagd naar hun mening over wetsvoorstel inzake de registratieplicht en welke effecten zij daarvan verwachten. VIA vindt het allereerst goed dat een uitzendbureau zich registreert. Echter is voor een lidmaatschap bij de VIA nog meer nodig dan alleen een registratie. Men moet zich namelijk registreren bij zowel de Kamer van Koophandel als de SNA en in het bezit zijn van een huisvestingskeurmerk. Registratie is bij de VIA dus een minimum. Wel wordt de oplegging van een boete als positief beschouwd daar dit ervoor zorgt dat inleners nadenken. De VIA vraagt zich wel af hoe er gehandhaafd moet worden. Volgens VIA zijn er ook andere constructies mogelijk en kan de huidige controlesystematiek beter want zij heeft nu te weinig diepgang. Zij vraagt zich namelijk af in hoeverre uitzendbureaus uit zichzelf zullen gaan registreren en of de Kamer van Koophandel wel genoeg inzicht heeft. Desalniettemin is de VIA van mening dat het positief is als de markt zichzelf kan reguleren. Daarbij zou het alleen ook beter zijn als toezicht op de naleving van de CAO wordt meegenomen. Er is nu een te grote groep niet-gecertificeerd en de overheid zou certificering ook meer moeten stimuleren. Alhoewel er inmiddels wel het voordeel is van de vrijwaring ziet de VIA ook mogelijkheden om eisen te stellen bij aanbestedingen. Daarmee is de VIA al in gesprek geweest met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en wordt er onderzocht of dit juridisch haalbaar is. Na de zomer zal een evaluatie plaatsvinden over de registratieplicht en zal de minister bekijken of al dan niet het vergunningensysteem opnieuw ingevoerd moet worden. Een vergunningensysteem levert de VIA vraagtekens op want ook hierbij werd destijds al niet goed gehandhaafd.

Bron: interview met mevrouw mr. drs Füss – Directeur VIA – Vereniging van Internationale Arbeidsbemiddelaars (3 juli 2012)

V.5.2. VERGUNNINGENSYSTEEM

Alle partijen deelden de mening dat het invoeren van een vergunningensysteem, middels de voorgestelde criteria door de overheid, geen afschrikkende werking zou hebben op malafide uitzendbureaus en dat zij juist deels wit zouden gaan werken middels de exploitatievergunning en G-rekening. Daarmee zou schijnzekerheid in de hand worden gewerkt en met name in de grijze gebieden. Een uitzendonderneming zou zich ook minder geprikkeld voelen door een exploitatievergunning daar bij hen economisch gewin voorop blijft staan en boetes gemakkelijk terugverdiend kunnen worden. Ook het feit dat een uitzendonderneming niet aansprakelijk gesteld zou kunnen worden indien bij hem niets te halen zou zijn zou ertoe leiden dat een uitzendonderneming geen aanvraag zou doen voor een vergunning. Tenslotte stelden de uitzendondernemingen zich op het punt dat de overheid al teveel regels opstelt waaraan zij zich moeten houden en dat zij daardoor eerder aan het systeem willen onttrekken. Een exploitatievergunning zou verder ook geen effect hebben op het verhogen van de pakkans van malafide uitzendbureaus. Dat zou alleen zijn indien de handhaving meer geïntensiveerd zou worden. Echter zou dit weer een dure operatie zijn. Om deze taak dan bij de privaatrechtelijke instanties neer te leggen werd anderzijds ook weer niet als een mogelijkheid gezien omdat zij volgens de handhavers niet over de juiste bevoegdheden zouden beschikken. Wel zouden de privaatrechtelijke organisaties een signaalfunctie

38

kunnen hebben, zodat de handhavende instantie op basis van een risicoanalyse meer gerichte controles zouden kunnen uitvoeren.

V.6. CONCLUSIE Zowel het certificeringsysteem en vergunningensysteem zijn in het algemeen positief ontvangen door alle partijen. Echter kan gesteld worden dat het vergunningensysteem meer haken en ogen heeft gehad. Dit kwam ten eerste doordat de voorgestelde criteria waaraan een uitzendonderneming moest voldoen om een vergunning te verkrijgen niet voldeden aan de behoeftes van de uitzendbranche en ten tweede zou de controlesystematiek problematisch zijn. Het gevolg was dat er nog veel aanpassingen moesten komen en of dat überhaupt mogelijk was en het benodigde vertrouwen zou geven werd nog zeer betwijfeld. Ook indien de controles zouden worden aangepast in een meer intensievere wijze dan zou dit zowel teveel kosten met zich meebrengen als een taakverzwaring voor de handhavende instantie. Het alternatief van een certificeringsysteem was zodoende enerzijds een geheel logische. Het certificeringsysteem, wat bovenal zou gelden als een signaalfunctie, betrok immers aan de ene kant de branche zelf, wat werd gemist bij een vergunningensysteem, en aan de andere kant ook de overheid middels haar controles. Dit leverde de overheid dan ook geen verdere taakverzwaring op en zouden kosten bespaard kunnen worden. Anderzijds laat ook dit systeem enige vraagtekens over daar de controles niet die diepgang zouden hebben om grondig de illegaliteit en fraude aan te pakken. Uit het interview met de VIA kwam dit ook naar voren. De toekomst zal het echter uitwijzen in de zin of al dan niet wordt overgegaan naar een vernieuwd vergunningensysteem of een verbetering op de handhaving van de het huidige certificeringsysteem.

39

VI DE REGISTRATIEPLICHT EN DE MAATREGELEN IN DE AANPAK VAN MALAFIDE UITZENDBUREAUS: EEN LOGISCHE KEUZE?

VI.1 INLEIDING Zoals in hoofdstuk drie al naar voren was gekomen leidde de motie Bruls in 2004 ertoe dat er een einde kwam aan de discussie om wederom een vergunningensysteem in te voeren en dat de zelfregulering door de uitzendbranche werd voortgezet. De problemen bleven echter niet onopgelost en sterker nog, door de komst van de arbeidsmigranten uit de MOE-landen werden de malafide praktijken alleen maar grootschaliger. De Tweede Kamer werd van deze constatering ook de op de hoogte gesteld. Zo had zij bijvoorbeeld op 21 januari 70

2010 een overleg gevoerd met minister Van Der Laan voor Wonen, Wijken en Integratie waarin de brieven 71

van de minister inzake het rapport ‘Polen in Nederland ’, de beleidreactie op onderzoeksrapporten 72

arbeidsmigranten uit de Midden- en Oost-Europese landen en het Onderzoek Arbeidsmigranten uit Middenen Oost-Europa besproken werden. In het verlengde hiervan dienden later de Kamerleden Voortman en 73

Spekman op hun motie in . Deze zag erop toe dat er een sluitend pakket van maatregelen moest komen die de problematiek zou tegen gaan. Het gevolg was de aankondiging van een dergelijk pakket waaronder ook de registratieplicht. Alhoewel de minister al bezig was met het voorbereiden van het wetvoorstel inzake de registratieplicht bleek uit het LURA-rapport dat er nog steeds sprake was van grootschalige fraude en illegaliteit in de uitzendbranche en deed de commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie de aanbeveling om wederom harde pakket maatregelen in te stellen waarmee de malafide uitzendbureaus tot nuk gereduceerd moesten worden. Het antwoord daarop kwam middels het AMU-project waarmee de minister tot eind 2013 aan de slag wil gaan. Omdat dit hoofdstuk toeziet op de samenhang tussen de registratieplicht en de maatregelen in de aanpak van de malafiditeit zal allereerst in de tweede paragraaf worden bekeken wat de leemtes in regelgeving waren ten tijde van de arbeidsmigratie uit de MOE-landen waartoe de Kamerleden Voortman/Spekman hun motie indienden. Vervolgens zal gekeken worden in de derde paragraaf hoe die leemtes zich verhouden met de aangekondigde maatregelen en dus ook de registratieplicht. Vervolgens zal in paragraaf vier bekeken worden hoe nu de registratieplicht moet passen in het AMU-project wat werd aangekondigd na het LURA-rapport. Is zij het begin van een vernieuwde aanpak of slechts een schakel in de oneindige keten van maatregelen in de aanpak van malafide uitzendbureaus? Deze vraag zal in paragraaf zes verder beantwoord worden.

70

Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 104 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 101 72 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 103 73 Kamerstukken II, 2009-2010, 29 407, nr. 109 71

40

VI.2. STARTEND PROBLEEM: OPEN GRENZEN Op 1 mei 2004 was de Europese Unie uitgebreid met 10 nieuwe lidstaten. Echter was de EU met de MOElanden, de landen uit Midden- en Oost-Europa zoals Slovenië, Hongarije, Tsjechië, Estland, Letland, Slowakije, Litouwen en Polen, overeengekomen dat zij pas per 1 mei 2006 gebruik konden maken van het vrij verkeer en dat dit uiterlijk 1 mei 2011 gerealiseerd moest zijn. Het vrij verkeer is een van de fundamentele vrijheden die 74

als basis dienst voor een gemeenschappelijke markt. Het vrij verkeer van werknemers als onderdeel daarvan strekt ertoe tot vorming van een gemeenschappelijke arbeidsmarkt binnen Europa. Het heeft als doel om een betere allocatie van arbeid te laten plaatsvinden zodat er een bijdrage kan worden gegeven aan de welvaart en economie in Europa. De huidige lidstaten in 2004 moesten aangeven vanaf welke datum zij het vrij verkeer zouden implementeren. In beginsel moest dit al per 1 mei 2006 maar daartoe waren afwijkingen mogelijk.

VI.2.1. BESLUITVORMING ARBEIDSMIGRATIE MOE-LANDERS: VOOR 1 MEI 2006 75

Alhoewel het kabinet in 2001 besloot om per 1 mei 2004 al in Nederland het vrij verkeer van werknemers uit de toetredende MOE-landen volledig te laten toepassen kwam het kabinet in 2004 hierop terug. In tegenstelling tot sommige lidstaten waarvan één deel, zoals onder andere het Verenigd Koninkrijk, besloot al direct de arbeidsmarkt open te stellen en het andere deel, zoals onder andere Duitsland, de maximale overgangstermijn in te stellen werd er door Nederland overwogen of gedeeltelijke toegangsbeperkende 76

maatregelen tot 1 mei 2006 in stand moesten blijven . De overwegingen die het kabinet daartoe had zagen toe op het buitenlandpolitiek, het welvaartseffect voor Europa en Nederland, de binnenlandse arbeidsmarktpolitieke overwegingen, de risico’s voor sociale zekerheid en bijstand, handhaving en detachering. Ten aanzien van de handhaving was het kabinet zich ervan bewust dat indien er een verlichting van het toegangsbeperkende regiem zou komen er tevens een adequate aanpak van illegaliteit benodigd zou zijn. Daartoe besloot het kabinet dan ook dat in 2003 en 2004 de AI uitgebreid zou worden tot een inspectiecapaciteit van 180 fte teneinde de pakkans van malafide werkgevers te vergroten. Tevens zou de capaciteit van de vreemdelingenpolitie en SIOD vergroot worden waartoe de vreemdelingenpolitie dan beter zou kunnen samenwerken met de AI voor een effectievere handhaving. Met de SIOD zou het na haar uitbreiding meer mogelijk zijn om strafrechtelijk op te treden tegen faciliteerders van illegale arbeid en zou wederrechtelijk verkregen voordeel ook makkelijker kunnen worden ontnomen. De SIOD zou daarvoor tevens gaan samenwerken met de Bijzonder Opsporingsdiensten (BOD), inspecties en politie. Naast de uitbreidingen zou er voorts ten behoeve van een effectieve handhaving in de Wav de bestuurlijke boete worden ingevoerd als sanctie en zou het boetebedrag worden verhoogd ten opzichte van de voorafgaande situatie waarin sprake was van een strafrechtelijke afdoening. Alleen indien er sprake zou zijn van illegale tewerkstelling of recidive dan zou de strafrechtelijke afdoening wel als sanctie dienen. Samenwerking werd door het kabinet in 2004

74

Zie artikel 39-41 EG-Verdrag, Verordening 1612/68 en Richtlijn 68/360/EEG Kamerstukken II, 2000-2001, 23 987, nr.5 76 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 407, nr.1 75

41

essentieel geacht in de strijd tegen illegaliteit en de daarmee gepaard gaande fraude. Begin 2004 werden er namelijk ook een aantal nieuwe multidisciplinaire interventieteams opgezet waarin de Arbeidsinspectie, Belastingdienst, de Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de gemeenten zouden gaan participeren teneinde de handhaving op de Wav op een hoger niveau te brengen. Ondertussen zouden dan ook de Belastingdienst en UWV effectiever belastingen premiefraude kunnen aanpakken. Al om al had het kabinet in 2004 nog teveel

onzekerheid over de hoeveelheid

arbeidsmigranten die naar ons land zouden komen om er werk te verrichten en de gevolgen die de arbeidsmarkt daardoor zouden ondergaan. Het kabinet vond het daarom van belang dat de ontwikkelingen omtrent de arbeidsmigratie in de gaten werden gehouden en werd er zodoende besloten dat het formeel vereiste van een tewerkstellingsvergunning voor MOE-landers, zonder de arbeidsmarkttoets, in stand zou blijven en dat er dus een gedeelte van de toegangsbeperkende maatregel tot 1 mei 2006 van kracht zou blijven. Voor het verkrijgen van een dergelijk vergunning zouden er nog wel administratieve controles plaatsvinden op de arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden en zou er een evaluatie plaatsvinden om te zien of de grenswaarde van 22.000 vergunningenaanvragen al dan niet zou zijn overschreden. Hieruit moest dan blijken of de invoerdatum van het vrij verkeer vervroegd kon worden, dus eerder dan 1 mei 2006. Uit de evaluatie in 2005

77

bleek uiteindelijk dat in 2004 in totaal 24.728 tewerkstellingsvergunningen waren

afgegeven. Zodoende besloot het kabinet dan ook dat de toegangsbeperkende maatregel tot 1 mei 2006 zou voortduren en zou zij vóór 1 mei 2006 de Europese Commissie inlichten voor een eventuele verlenging van de overgangstermijn op grond van de arbeidsmarktsituatie.

VI.2.2. BESLUITVORMING ARBEIDSMIGRATIE MOE-LANDERS: PER 1 MEI 2006

Een verlenging van de overgangstermijn werd uiteindelijk door het kabinet niet aangevraagd en zodoende ging 78

het vrije verkeer van werknemers in Nederland gelden per 1 mei 2006 . De redenen die het kabinet daartoe had zagen allereerst toe op het feit dat de arbeidsmigratie uit de EU-landen beperkt zou blijven en dat de verdringen op de Nederlandse arbeidsmarkt gering zou zijn. Dit bleek uit onderzoeken van ECORYS en de 79

Europese Commissie . Ook zou had het kabinet gekeken hebben naar de besluiten omtrent de invoering in andere EU-lidstaten. Zo had Engeland het vrij verkeer al per 1 mei 2004 laten ingaan en werd de invoering als positief ervaren. Daarnaast werd er geconstateerd dat het arbeidsmarktbeleid meer actief was geworden en werden er geen problemen verwacht op het gebied van integratie van de arbeidsmigranten. Echter werd er nog wel overwogen hoe er verder moest worden gegaan indien de tewerkstellingvergunning zou komen te vervallen en controle niet meer mogelijk zou zijn. Tevens werden er problemen gesignaleerd door de AI rondom situaties waarin tewerkstelling van werknemers door ingewikkelde constructies werden gepresenteerd

77

Kamerstukken II, 2004-2005, 29 407, nr. 23 Kamerstukken II, 2005-2006, 29 407, nr. 32 79 Report on the functioning of the Transitional Arrangement set out in the 2003 Accession Treaty, period 1 may 2004 – 30 april 2006, Brussels 2006 78

42

als dienstenverkeer of inzet van zelfstandigen. Flankerend beleid moest daartoe de oplossing bieden. Ook 80

andere maatregelen werden ingenomen of waren reeds in gang gezet. Deze zagen toe op het volgende :

-

per 15 december 2005 zou de werkingssfeer van de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid uitgebreid worden naar alle sectoren

-

per 1 juli 2006 zou de eerstedagmelding ingevoerd worden

-

reeds was het wetvoorstel inzake de vereenvoudiging van de bewijslast voor de Belastingdienst bij niet-betaling van loonbelasting en sociale premies middels fictief dienstverband van 6 maanden ingediend

-

per 1 mei 2005 zou de bestuurlijke boete bij illegale tewerkstelling ingevoerd worden en zouden de boetes verhoogd worden

-

voor de zomer van 2006 zou de NEN-certificeringssysteem worden geïntroduceerd in de uitzendbranche

-

in 2006 zou het aantal inspecties door de AI uitgebreid worden van 3900 naar 11 000

Het kabinet kondigde ook aan dat in de periode tot 1 januari 2007, de datum per wanneer een volledig vrij verkeer van werknemers ingevoerd zou worden daar de tewerkstellingsvergunningsplicht ten aanzien van 81

werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten zou komen te vervallen , een aantal flankerende maatregelen werden genomen. Deze zagen weer toe op een bestuurlijke boete bij overtreding van de WML in combinatie met een forse intensivering van het aantal onderzoeken door de AI naar mogelijke WML-ontduiking. Om dit toezicht door de AI effectiever te maken werd door het kabinet daarom besloten om het minimumloon voortaan te laten uitdrukken in minimumuurloon. Vervolgens zou ook een versterking plaatsvinden op de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de Belastingdienst en Arbeidsinspecties in de aanpak van illegale arbeid, schijnzzp’rs en zwart werk. Tenslotte zou de aanpak van wantoestanden in de huisvesting van seizoenarbeiders geïntensiveerd worden en werden de beleidregels inzake de bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en 82

minimumvakantiebijslag bekend gemaakt op 25 mei 2007 . Alhoewel deze maatregelen goede bedoelingen hadden om illegaliteit en fraude tegen te gaan bleken deze na verloop van tijd niet succesvol te zijn gezien de vele beraadslagingen over dit onderwerp door de Tweede Kamer waarbij ook diverse moties waren 83

ingediend . De maatregelen waren ook niet specifiek ingesteld op uitzendbureaus als zondanig waar de fraude en illegaliteit het meeste voorkwam omdat de arbeidsmigranten hier meestal voor werkten. Zodoende moest aanvullend beleid uitgewerkt worden door zowel de overheid als de branche zelf. Middels het rapport

80

Kamerstukken II, 2005-2006, 29 407. nr. 32 Kamerstukken II, 2005-2006, 29 407, nr. 33 82 Kamerstukken II, 2006-2007, 29 407, nr. 72 83 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2007-2008, 29 407, nrs. 76, 89, 97 en 344 81

43

84

‘Registratie en certificering tegen misbruik van uitzending ’ stelde de ABU in mei 2008 dat er maatregelen moesten komen ten aanzien van inleners die zaken deden met niet-gecertificeerde en niet-geregistreerde uitzendbureaus. Deze maatregelen werden tevens ondersteund door de Stichting van de Arbeid. Het kabinet zette zich voorts in middels de versterking van de zelfregulering waarbij streven was van een nadrukkelijke 85

betrokkenheid van inleners bij de bestrijding van malafide uitzender . Zo moest er een betere zichtbaarheid komen van uitzendbureaus door registratie, de zelfregulering verbeterd worden en een gevolg verbonden worden aan niet-certificering en zou er een mede-aansprakelijkheid geïntroduceerd worden voor inleners die met niet-gecertificeerde uitzendbureaus in zee zouden gaan.

Met laatstgenoemde wordt de

inlenersaansprakelijkheid ex artikel 7:692 BW bedoeld welke per 1 januari 2010 is gaan gelden en waarmee men enerzijds wil beogen dat de uitzendkracht een extra aanspreekpunt voor het ontvangen van het minimumloon heeft en anderzijds dat de inlener gestimuleerd wordt om uitzendkrachten middels een gecertificeerd uitzendbureau te halen. Immers werd het aanpakken van malafide uitzendbureaus bemoeilijkt doordat deze uitzendbureaus anoniem opereren en/of onder steeds weer andere gedaanten opduiken. De inleners zouden zich ook ten behoeve van een economisch voordeel met deze ondernemingen inlaten. Toch bleef ondanks het in te voeren wetsvoorstel onrust ontstaan in zowel de Kamer als daarbuiten met betrekking tot de malafide praktijken onder uitzendbureaus. Zo riep bijvoorbeeld wethouder Karakus van gemeente Rotterdam de overheid om hulp in de opvang en begeleiding van arbeidsmigranten uit Midden- en Oost86

87

Europa . In een reactie hierop gaf de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan dat er reeds werd gewerkt aan een breed pakket van maatregelen op het terrein van handhaving van de huisvestigingsregels en de bestrijding van malafide uitzendbureaus en dat daarbij een accent zou worden gelegd op een gezamenlijke aanpak van zowel het rijk als gemeente en uitzendbranche. Dat hiermee niet het vertrouwen werd gewekt dat er een einde zou komen aan de malafide uitzendbureaus bleek wel uit de motie die op de reactie van de minister volgde van de Kamerleden Voortman en Spekman in september 2010 waarin de regering werd verzocht in het brede pakket van maatregelen te komen tot een sluitende aanpak om malafide uitzendbureaus 88

een halt toe te roepen en daarbij de invoering van een vergunningensysteem als optie mee te nemen .

VI.3 MOTIE VOORTMAN/SPEKM AN EN HET LURA-RAPPORT

VI.3.1. MOTIE VOORTMAN/SPEKMAN

De motie Voortman en Spekman werd ingediend omdat beide Kamerleden allereerst constateerden dat in 2010 meer dan 50% van de arbeidsmigranten middels uitzendbureaus in Nederland aan het werk waren en dat

84

ABU, Registratie en certificering tegen misbruik van uitzending, 15 mei 2008 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 833 nr.3 86 ‘Rotterdam: dringend hulp nodig bij opvang Oost-Europeanen’, NRC 17 september 2010 87 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 108 88 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 109 85

44

de SNCU in de eerste helft van 2010 een enorm aantal meldingen hadden gekregen van klachten over onder 89

andere onderbetaling en huisvesting betreffende deze arbeidsmigranten . Daarnaast waren zij van mening dat het aantal malafide uitzendbureaus bleef groeien ondanks de bestaande branchecertificering met ondersteunende wetgeving. Deze ondersteuning door de wet zou overigens nog wel verder aangescherpt worden daar het kabinet eind september 2010 had laten weten dat er meerdere maatregelen zouden komen ten aanzien van huisvestigingsregels en de bestrijding van malafide uitzendbureaus. Een half jaar later werd dit 90

dan ook daadwerkelijk aangekondigd in de Kamer . Een van die maatregelen, die er eigenlijk al per 1 januari 2012 moest komen, was de invoering van de bestuurlijke boete voor niet-geregistreerde uitzendbureaus, nu beter bekend als het wetsvoorstel inzake de registratieplicht. De gedachte was dat door registratie een proces gestart werd waarbij de branche zelf vat zou krijgen op de uitzendbureaus en daarmee op de aansluiting bij de 91

cao voor uitzendbureaus . In deze cao zou dan ook één norm gesteld worden ten aanzien van huisvesting daar dit aspect in verscheidene cao’s, zoals in de ABU-cao enerzijds en de VIA-cao anderzijds, anders was geregeld. De normen in de cao voor de uitzendbranche zouden voorts civielrechtelijk gehandhaafd worden door de SNCU omdat dit effectiever werd gezien dan handhaving door de overheid middels een vergunningensysteem waarbij 92

minder inspectie beschikbaar zou zijn . Minister Donner erkende destijds ook dat zelfregulering als zodanig onvoldoende zou zijn. De aanpak moest een combinatie zijn van enerzijds zelfregulering en anderzijds regulering door de overheid waarbij de ingevoerde inlenersaansprakelijkheid ex artikel 7:692 BW allereerst moest gaan werken. Daaropvolgend werd de verplichting tot registratie essentieel geacht en daarna de aansluiting bij de cao en de algemeenverbindendverklaring van de cao. Ten behoeve van de verplichte registratie moesten de boetes wel fors verhoogd worden en koos het kabinet voor een lik-op-stuk beleid als 93

nieuwe handhavingsmethode. In juli 2012 werden de beleidregels hiertoe neergelegd in de Staatscourant . Verder werd er in het aangekondigde pakket van maatregelen aandacht gegeven aan de gegevensuitwisseling tussen de SNA en de SNCU teneinde malafide uitzendbureaus gezamenlijk aan te pakken middels gerichte controles. Dit zou dan geregeld worden in het convenant van de SNA en SNCU en moest 11 februari 2011 94

afgesloten worden . Ook zou er met ingang van 2011 het wetgevingstraject gestart worden inzake de wettelijke basis voor gegevensuitwisseling tussen de gemeenten en Stichting Normering Arbeid en de SNCU zodat de gemeenten gegevens kunnen doorgeven aan de SNA en SNCU over onder andere huisjesmelkerij. De overige maatregelen uit het pakket werden voorts onderverdeeld in 3 verschillende soorten planningen. De eerste zou een voortzetting zijn van het staande beleid en daartoe behoorden de maatregelen waarbij de Belastingdienst bijzondere aandacht zou besteden aan Bulgaren en Roemenen indien zij zich zouden melden als ondernemer en waarbij een boete aan de werkgever werd gegeven indien de Arbeidsinspectie

89

Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 109 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 118 91 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 114 92 Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 114 93 Zie de regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 juni 2012, Stcrt.2012, AV/SDA/2012/10097. 94 Bijlage 1 bij Kamerstukken II, 2010-2011, 29 407, nr. 118 90

45

schijnzelfstandigen zou signaleren. In de planning voor 2011 werden twaalf maatregelen aangekondigd ter voorkoming van malafide praktijken en voor 2012 waren dit er zeven. Opgesomd zagen de maatregelen toe op het volgende:

Landelijk structuur van gegevensuitwisseling tussen gemeenten en landelijke inspectiediensten over misstanden bij werkgevers Aanpak recidivisten door last onder dwangsom Royering lidmaatschap van brancheorganisaties bij overtreding Meer prioriteit voor MOE-landers in landelijke interventieteams Gegevensuitwisseling tussen de SNA en SNCU Stimuleren tot certificering van uitzendbureaus Wettelijke basis voor gegevensuitwisseling tussen gemeenten en SNA/SNCU Stimuleren dat zorgverzekeraars werken met gecertificeerde uitzendbureaus Registratieplicht uitzendbureaus met boete voor inlener en uitzendbureau Belastingdienst en AI mogen gegevens aan de SNA verstrekken over bedrijven met boete of overtreding AI gaat namen van beboete bedrijven doorgeven aan de SNCU Samenwerking NL-Polen bij aanpak malafide uitzendbureaus versterken Opstellen van een lijst met risico-indicatoren voor malafide uitzendbureaus en aan ambassades verstrekken AI geeft signalen door aan de Belastingdienst over mogelijke zelfstandigen uit alle MOE-landen Meer gerichte gegevensuitwisseling van de Arbeidsinspectie over Bulgaarse en Roemeense zelfstandigen met de IND en Kamer van Koophandel Gegevensuitwisseling over ondernemers tussen de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel Effectievere handhaving van WML Beboeten van werkgevers die een bepaald percentage van het loon inhouden voor kosten en boetes Nieuw systeem van toezicht op rechtspersonen

Alhoewel dit pakket als zeer belovend werd beschouwd moest de Tijdelijke commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie (commissie LURA) in het najaar van 2011 niets anders constateren dan dat bepaalde knelpunten die gepaard gingen met de arbeidsmigratie uit voornamelijk Midden- en Oost-Europa nog niet 95

waren opgelost . Daaronder moest dan ook het probleem ten aanzien van de malafide uitzendbureaus worden verstaan. VI.3.2. HET LURA-RAPPORT

VI.3.2.1 INHOUD VAN HET RAPPORT

Het LURA-rapport is opgesteld door de Tijdelijke Commissie lessen uit recente arbeidsmigratie in september 2011. Deze commissie moest de feiten op een rij te zetten ten aanzien van de recente arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa, analyses verrichten naar de achterliggende problematiek en te onderzoeken of, en zo ja, welke lessen geleerd zouden moeten worden om arbeidsmigratie in de toekomst in goede banen te leiden. In het rapport werden zodoende conclusies getrokken ten aanzien van deze arbeidsmigratie en werden er

95


aanbevelingen gedaan aan het kabinet. In een van die conclusies werd een verband gelegd tussen de arbeidsmigratie uit Midden- en Oost Europa en de problemen op de arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Het fenomeen van de problematiek met malafide uitzendbureaus werd hierin erkent daar er destijds in Nederland 5.000 tot 6.000 van dergelijke uitzendbureaus waren die meer dan 100.000 personen bemiddelden waarbij arbeidsmigranten regelmatig onderbetaald, en soms zelfs uitgebuit werden. Het leidde tot een slecht imago van Nederland en een slecht imago voor de arbeidsmigrant. In haar bevindingen stelde de commissie dat het afgelopen decennium een verschuiving had plaatsgevonden van illegale tewerkstelling naar malafide 96

uitzendbureaus. Het gevolg was het plegen van veel verloningsfraude . Tevens zouden de uitzendbureaus steeds meer gaan opschuiven naar malafiditeit waardoor de branche in drie groepen kon worden verdeeld: de bonafide, grijze en het malafide gebied. De bonafide uitzendbureaus houden zich concreet aan de regelgeving en zij in het grijze gebied bevinden zich daar ook maar zien ook kansen om soms malafide te werken. De malafide uitzendbureaus zijn de koppelbazen die zich schuldig maken aan vreemde zaken ten aanzien van huisvesting, boetes en reiskosten. Tevens stelde het rapport dat de aanpak van de malafide uitzendbureaus 97

geheel niet effectief zou zijn . De NEN-certificering zou namelijk alleen van betekenis zijn om aan te tonen dat de administratie van de uitzendbureaus in orde is en niet dat de verloning verloopt zoals het hoort. In de praktijk zouden de afspraken tussen het uitzendbureaus en de werkgevers wel op orde zijn en wordt er volgens het wettelijk minimumloon wordt betaald maar zou dit anders zijn bij de afspraken tussen werkgever en werknemer daar de werkgever verlangt meer uren te werken dan op het loonstrookje staat. In de ineffectieve aanpak van malafiditeit diende voorts ook mee te worden genomen het gegeven dat de Arbeidsinspectie slechts in een aantal sectoren zou controleren met als gevolg dat andere sectoren minder goed zouden worden gecontroleerd. Dat de controles van de Arbeidsinspectie nog eens geïntensiveerd waren in 2010 maakte hierbij geen verschil. Als derde stelde het rapport dan ook dat de effectiviteit van de handhaving moeilijk was vast te stellen en dat dat onder meer kwam omdat migranten niet altijd geneigd zijn om misstanden te melden en dat veel MOE-landers niet op de hoogte zijn van hun rechten met betrekking tot huisvesting, vakantiegeld en andere zaken. De administratieve controles ten aanzien van de Wav en Waga werden ook als ontoereikend beschouwd en zou de civielrechtelijke procedure tot inning van schadevergoeding na overtreding van de cao gezien haar tijdsbestek weinig zinvol zijn voor de arbeidsmigranten. Een noodzaak werd gezien in diepgaande controles op de werkplek en internationale samenwerking met bijvoorbeeld autoriteiten in Polen. Na haar bevindingen en conclusies deed de commissie LURA zodoende de aanbevelingen welke toezagen op het reduceren van het aantal malafide uitzendbureaus tot nul en het rechtstreeks laten betalen van premies en loonbelasting op een speciale geblokkeerde rekening van het uitlenende bedrijf door het inlenende bedrijf. Voorts was de commissie van mening dat indien eenmaal het probleem met de malafide uitzendbureaus zou 98

zijn opgelost ook een deel van de uitbuitingssituaties verminderd zouden worden .

96

Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 4, p. 51 Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 4, p. 52 98 Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 4, p. 15 97

47

VI.3.2.2. REACTIE OP HET LURA-RAPPORT TEN AANZIEN VAN MALAFIDE UITZENDBUREAUS 99

In de reactie van minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op het rapport van de commissie LURA werd de mening gedeeld van de commissie LURA dat het aantal malafide uitzendbureaus tot nul te gereduceerd moest worden. Het kabinet was echter al gestart met de voorbereiding van een multidisciplinaire aanpak reductie malafide uitzendbureaus en deze moest per 1 januari 2012 daadwerkelijk van start gaan en doorgaan tot 1 januari 2014 omdat tot deze tijd nog overgangsmaatregelen zouden gelden voor arbeidsmigranten uit Roemenië en Bulgarije. De stappen die hiertoe al gezet waren zagen toe op het wetsvoorstel inzake de registratieplicht voor uitzendbureaus en de gegevensuitwisseling tussen de Belastingdienst en AI enerzijds en de SNA en SNCU anderzijds. Daarnaast werden er al voorbereidingen gedaan om hogere boetes in te stellen voor werkgevers die arbeidswetgeving overtreden en zouden er nieuwe sancties komen zoals de stillegging van werkzaamheden bij een bedrijf dat recidive is. Deze maatregelen ten aanzien van de boetes en sancties moesten inwerking treden op 1 juli 2012. Voorts deelde het kabinet de mening van de commissie LURA dat het de zelfregulering door de branche middels certificering nog niet goed werkte omdat destijds bij 21% van de inspecties bij uitzendbureaus met een certificaat een overtreding was geconstateerd tegen 23% van de uitzendbureaus zonder certificaat. Het kabinet deelde echter niet de mening dat er een speciale geblokkeerde rekening moest komen waar inlenende bedrijven rechtstreek de premies en loonbelastingen konden storten omdat een dergelijk instrument al bestond in vorm van de G-rekening. Deze Grekening kan gebruikt worden voor betalingen aan de Belastingdienst en vrijwaart de inlener van aansprakelijkheid indien het uitzendbureau niet betaalt en de overheid zeker is van de afdracht. Wel zou er nog gekeken worden naar de mogelijkheid van vrijwaring voor aansprakelijkheid voor belastingen en premies indien men zou kiezen voor een gecertificeerd uitzendbureau

100

. Tenslotte werd er door de minister

medegedeeld dat het kabinet nog aanvullende maatregelen zou nemen inzake de aanpak van malafide uitzendbureaus. Er zou onder meer een verbetering gaan plaatsvinden ten aanzien van de registratie van uitzendbureaus bij de Kamer van Koophandel en zou er gekeken worden naar het invoeren van een bestuurdersverbod in het Burgerlijk Wetboek. Dit laatste zou betrekking hebben op een persoon die door een uitspraak van de rechter gedurende een bepaalde periode geen bestuursfunctie in een rechtspersoon mag vervullen. De minister concludeerde daarom dat een intensieve handhaving onontbeerlijk zou zijn in zowel de aanpak van malafide uitzendbureaus als de aanpak van schijnzelfstandigen en onderbetalingen en zou de schaarse inspectiecapaciteit met prioriteit worden ingezet voor alle problemen die samenhangen met de komst van arbeidsmigranten uit de EU. Op de overige aanbevelingen die de commissie LURA had gedaan ten aanzien van werk en handhaving werd door het kabinet voorts weinig op ingegaan. Voornamelijk kwam dat omdat reeds soortgelijke maatregelen waren genomen of omdat de aanbevelingen praktisch gezien niet op te volgen waren.

99

Kamerstukken II, 2011-2012, 29 407, nr. 132 Kamerstukken II 2011-2012, 31 833, nr.8

100

48

VI.4 HET AMU-PROJECT: HIERNA EEN SLUITEND PAKKET MAATREGELEN? Omdat het kabinet in haar reactie op het LURA-rapport tezamen met de commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie er over eens was dat malafide uitzendbureaus aangepakt moesten worden en daarbij aangaf dat er reeds was gestart met een multidisciplinaire aanpak reductie malafide uitzendbureaus werd er door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hierop nader ingegaan middels een brief aan de Tweede Kamer 101

in maart 2012 . De minister kondigde aan dat de aanpak belichaamd werd in het project Aanpak Malafide Uitzendbureaus (AMU-project) welke zou duren tot eind 2013. In het project, dat nu nog loopt, staan handhaving en beleid centraal en moeten er harde klappen worden uitgedeeld aan malafide uitzendbureaus middels samenwerking met andere ministeries als private partijen. Ten aanzien van de handhaving werd destijds al veel capaciteit van zowel de Inspectie SZW, de directie Arbeidsmarktfraude als de directie Opsporing ingezet om malafide uitzendbureaus aan te pakken en deze inzet zou blijven continueren in 2012 en 2013. Ook werd er vanwege het AMU-project een speciaal handhavingsteam opgezet binnen de Inspectie SZW welke zich louter bezighoudt met de aanpak van malafide uitzendbureaus. In juli 2012 werd de handhaving nog verder aangescherpt daar de fraudewet door de regering met grote meerderheid was aangenomen en hiermee zwaardere sancties bij fraude, zoals een hogere boete of stillegging van een bedrijf, opgelegd kunnen 102

worden . Ten aanzien van het beleid werden de huidige weten regelgeving en reeds genomen maatregelen verder geanalyseerd teneinde te zien of er nog aanvullende maatregelen moesten komen om overtreders harder in hun portemonnee te raken. Het kabinet sloot daarbij niet uit dat een eventuele herinvoering van het vergunningensysteem tot de mogelijkheden behoort indien daarmee de malafide uitzendbureaus effectiever kunnen worden aangepakt. Voorts besloot de minister dat middels het AMU-project zowel zelfregulering versterkt moest worden als dat er op internationaal gebied meer samenwerking moest plaatsvinden. Het wetsvoorstel inzake de registratieplicht voor uitzendbureaus welke sinds 1 juli 2012 van kracht is gegaan werd daarbij als een eerste stap gezien. Aanvullend zou er nog gekeken worden hoe de wettelijke bevoegdheden voor gegevensuitwisseling maximaal benut konden worden. Voorts werd het AMU-meldpunt ingesteld, welke opereert als een centraal meldpunt voor burgers en bonafide bedrijven om hun meldingen over malafide uitzendbureaus neer te leggen. Sinds haar invoering begin 2012 wordt van deze klachtenlijn goed gebruik gemaakt en komen er steeds meer meldingen binnen over uitbuiting, belastingontduiking en oneerlijke 103

concurrentie . Desalniettemin zal de minister pas in september van dit jaar de Kamer informeren over de voortgang in de aanpak van de malafide uitzendbureaus en wordt daarin ook het antwoord verwacht op de vraag of het vergunningensysteem al dan niet moet worden heringevoerd

104

.

101

Kamerstukken II, 2011-2012, 32 680, nr. 28 Kamerstukken II, 2011-2012, 33 207, nr. 3 103 ‘Klachtenlijn luis in pels malafide uitzendbureaus’ de Telegraaf, 3 augustus 2012 104 Kamerstukken II, 2011-2012, 17 050, nr. 418 102

49

VI. CONCLUSIE Uit voorgaande paragrafen kan opgemaakt worden dat de afschaffing van het vergunningensysteem en invoering van het certificeringsysteem achteraf gezien op een verkeerd tijdstip hebben plaatsgevonden. Het nieuwe zelfreguleringsysteem functioneerde immers nog niet goed terwijl dat al wel noodzakelijk was toen de arbeidsmigratie uit de MOE-landen plaatsvond. Ook daarna kampte het zelfreguleringsysteem nog met problemen blijkens het rapport van de commissie LURA. Het aantal van de arbeidsmigranten uit de MOElanden was destijds enorm onderschat en de maatregelen die de regering vlak voor en vlak na het instellen van het vrij verkeer van werknemers had genomen waren onvoldoende gericht op illegaliteit en fraude in de uitzendbranche als dusdanig. Die maatregelen waren destijds echter wel nodig geweest gezien het feit dat de meeste arbeidsmigranten juist voor uitzendbureaus gingen werken. Het probleem van malafiditeit in de uitzendbranche broeide daarmee des te meer. De multidisciplinaire aanpak die de regering uiteindelijk in een later stadium aangekondigde om de malafiditeit onder de uitzendbureaus uit te roeien kwam derhalve te laat maar zal er desalniettemin tot eind 2013 gefocust worden op de bestrijding van dit probleem. Het wetsvoorstel inzake de registratieplicht moet daarom niet gezien worden als een van vele maatregelen die de regering genomen heeft in de strijd tegen fraude en illegaliteit maar juist als een maatregel die het startsein is geweest in een meer specifieke aanpak in het bestrijden van malafide uitzendbureaus. In dat opzicht is de registratieplicht dan ook een logische keuze in het algehele stappenplan in het nu gehete AMU-project waarbij de verplichte registratie voor uitzendbureaus nodig is ten behoeve van aansluiting bij de cao voor uitzendbureaus zodat daarop weer gehandhaafd kan worden door de branche zelf met aanvullende maatregelen door de overheid.

50

VII BEST CASE EXPERIENCE: DE DUTCH SCREENING INSTITUTE & THE GANGMASTERS LICENSING ACT 2004

VII.2.1 INLEIDING Zelfregulering is niet alleen bekend in de uitzendsector maar tevens in andere sectoren zoals de financiële sector en in andere Europese landen. In de financiële sector speelt de Dutch Screening Authority (DSI) een prominente rol in de zelfregulering omdat zij net als de SNA als een stichting opereert en als voornaamste taak heeft het waarborgen van de integriteit en de professionaliteit. De wijze waarop DSI dat doet is echter een andere dan dat van de SNA. In paragraaf twee zullen haar activiteiten derhalve aan bod komen. In paragraaf drie zal voorts de Gangmasters Licensing Act 2004 besproken worden. Deze wet is in het Verenigd Koninkrijk ingevoerd en ziet toe op een vergunningensysteem met diepgaande controle- en handhavingsbevoegdheden. De wet kwam tot stand na de dood van 23 migranten in de landbouw en maakte de samenleving bewust van de uitbuiting van uitzendkrachten in de landen voedselverwerkende sector in het Verenigd Koninkrijk. In paragraaf zal een conclusie komen over beide cases.

VII.2.2 DUTCH SCREENING INSTITUTE In 1999 werd er door de Nederlandse effectenbranche, op initiatief van destijds Amsterdam Exchange (nu Euronext Amsterdam), voor een aanpak gekozen die meer gecoördineerd moest zijn ten aanzien van de integriteitbewaking en professionaliteit. Hiertoe werd de DSI opgericht welke zich inzet voor de kwaliteitverbetering in de gehele nationale financiële sector. Daarbij heeft het aangaan van een publiekprivate samenwerkingsovereenkomst met de Autoriteit Financiële Markten (AFM) ook aan meegeholpen. De kerntaak van DSI is die van preventie en correctie en ten aanzien van de preventie gebruikt zij middelen van pre- en inemployment screenings, registratie en educatie. Ten aanzien van de correctie worden de middelen van geschillenbeslechting en tuchtzaken ingezet. Inmiddels heeft de DSI-registratie van deskundigen zich ontwikkeld tot het keurmerk binnen de financiële sector. Consumenten kunnen voorts middels het centrale Klachteninstituut (Kifid) hun klacht(en) indienen.

VII.2.1.1. PREVENTIE: REGISTRATIE, SCREENING EN PERMANENTE EDUCATIE

Bij DSI ligt het accent op de preventieve activiteiten wat concreet het registreren van financieel deskundigen, het aanbieden van een permanente educatie, het organiseren van een periodieke integriteitstoets, het uitvoeren van een pre- en in-employment screening onder medewerkers en het aanbieden van informatie aan zowel consumenten als professionals betreft. Indien een financieel deskundige zich wil laten registreren dan

51

geldt daarbij de voorwaarde dat hij een Integriteitsmodule heeft voltooid

105

. In deze module worden weten

regelgeving, integriteitissues en praktijkdilemma’s behandeld en kent een drietal varianten. Eén is er voor het bankenwezen, een ander voor verzekeraars en de laatste voor tussenpersonen. Indien de module wordt behaald en een deskundige geregistreerd kan worden dan is hij vervolgens onderworpen aan een gedragscode waarin staat beschreven ‘vereisten met betrekking tot hun deskundigheid en gedrag in relatie tot de consumenten, in het bijzonder hun klanten, en de financiële markten’. De geregistreerden dienen zodoende te handelen op basis van integriteit, deskundigheid en waardigheid in het omgang met hun publiek, cliënten, toekomstige cliënten, werkgevers, werknemers en collega’s. Van een geregistreerde wordt ook verwacht dat hij zijn kennis en deskundigheid, ook op het gebied van weten regelgeving, bij houdt en zal verbeteren. De deskundigen die zich laten registeren bij DSI werken voorts bij of voor wettelijke erkende financiële ondernemingen die deelnemen aan DSI. Naast de registers voor de effectenhandelaar, beleggingsadviseur, vermogensbeheerder, beleggingsanalist en financieel adviseur bestaan er ook registers die gebaseerd zijn op professionele Wet op de financiële toezicht (Wft)-disciplines. Daarnaast bestaat er sinds 2007 nog de Compliance Register wat wenselijk was geacht voor compliance professionals. Voor dit register wordt onder andere de voorwaarde gesteld dat de integriteitsmodule compliance professional succesvol wordt afgerond. Belangrijk bij DSI is vervolgens de

DSI-screening (DSI PES) welke wordt uitgevoerd middels een

kwaliteitstandaard die controle en verificatie verricht op onder andere het identiteitsbewijs, de Verklaring Omtrent Gedrag welke tevens digitaal via de website van DSI kan worden aangevraagd, een eigen verklaring met betrekking tot integriteit, referenties van de laatste van vijf jaar, relevante diploma’s en het faillissementsregister. Een screening wordt wel door de deskundige zelf aangevraagd teneinde over een PESverklaring te beschikken. Reden voor de ontwikkeling van deze screening is met name vanwege het feit geweest dat de Wft financiële ondernemingen verantwoordelijk stelt voor een integere bedrijfsvoering. Immers is het omgaan met geld en vermogen een kwestie van vertrouwen. De DSI-screening heeft zich zodoende kunnen ontwikkelen middels overleg met de branche en toezichthouders en ziet toe op de gehele financiële sector. Zowel de AFM als de Nederlandse bank (DNB) ondersteunen de DSI PES en zij geldt voor alle personen die een integriteitsgevoelige functie willen bekleden. Het gaat daarbij dan om zowel de interne of externe vacatures en vacatures middels uitzend- of detacheringbureaus of andere leveranciers. Hetgeen DSI met haar screening zodoende wil beogen is het professionaliseren van de financiële sector en de kwaliteit van deze sector verder te verhogen. Door de gezamenlijke aanpak kunnen financiële ondernemingen zich volledig op de inhoudelijke beoordeling en selectie van sollicitanten richten. Dit omvat het uitvoeren van de wettelijke verplichte – visuele – identiteitscontrole, eventuele toetsing aan veiligheidssystemen en de beoordeling van de geschiktheid van de kandidaat in relatie met de functie die wordt beoogd. De werkgever kan de voortgang van de PES-screening wel volgen via een digitaal ‘werkgeversloket’. Nadat de gegevens van de deskundige zijn gecontroleerd zal er voorts een verklaring worden opgesteld door de DSI van de bevindingen en zal deze verklaring opgestuurd worden naar de aanvrager. De werkgever zal uiteindelijk een oordeel geven over de

105

www.dsi.nl/downloads/files/DSI_corporatebrochure.pdf 52

geschiktheid en integriteit van een kandidaat in relatie tot de beoogde functie. DSI geeft derhalve louter een PES-verklaring af en gaat dus niet in op de inhoudelijke beoordeling. Tenslotte houdt DSI zich ook bezig met de permanente educatie (DSI PIT). Reden hiervoor is het snel ontwikkelen van de financiële dienstverlening en inzichten op het gebied van weten regelgeving en de ethiek. Het bijblijven middels permanente educatie is tevens een vereiste voor een DSI-registratie.

VII.2.1.2. GESCHILLENBESLECHTING

Voor het beslechten van geschillen zijn een tweetal commissies ingesteld. Dit zijn de Tucht- en Geschillencommissie en de DSI Arbitragecommissie. De Tucht- en Geschillencommissie behandelt zowel geschillen als tuchtzaken en beslist in geschillen in kandidaten, geregistreerde personen of deelnemende financiële ondernemingen aan de ene kant en DSI aan de andere kant. De onderwerpen die tijdens de geschillen behandeld worden zien toe op de registratie, beëindiging van registratie c.q. deelname of schorsing en zijn overeenkomstig het geschillenreglement. Daarnaast is er door DSI ook een Arbitragecommissie ingesteld. Deze commissie beslecht de geschillen tussen professionele partijen in de effectendienstverlening. Met het instellen van de Arbitragecommissie heeft DSI een gespecialiseerd alternatief willen bieden voor een (langdurige) rechtsgang bij de civiele rechter. De Arbitragecommissie kan daartoe naar eensluidende keuze van beide partijen uitspraak doen in vorm van een arbitraal vonnis of een advies dat bindend is. Vervolgens bestaat er de mogelijkheid om tegen een uitspraak van de Klachten-, Tucht- en Geschillen- of Arbitragecommissie van de DSI in hoger beroep te gaan bij de Commissie van Beroep van DSI. Deze commissie is geheel onafhankelijk en bestaat uit andere personen dan de personen de andere commissies. Ook de Commissie van Beroep doet uitspraken die bindend zijn. Tenslotte bestaat er nog het landelijk klachteninstituut Kifid waar consumenten hun klachten kunnen indienen.

VII.2.1.3. INFORMATIEVOORZIENING

DSI deelt de ervaringen uit de praktijk en de leereffecten van de geschillencommissies. Onder andere het uitgeven van de Beleggingswijzer, het organiseren van congresactiviteiten het naslagwerk ‘Effecten van de zorgplicht’ zijn hier een voorbeeld van.

VII.2.1.4. RESULTATEN AANPAK DOOR DSI

Blijkens het rapport

106

dat DSI in 2009 uitgaf is DSI erin geslaagd het vertrouwen in de effectenmarkten en de

mensen die er werkzaam zijn te waarborgen. Dit heeft ze onder andere bereikt door in te spelen op de permanente ontwikkelde weten regelgeving en middels het kwalitatief en kwantitatief normeren van de integriteit . Haar deskundigheid werd ook beloond daar er in 2011 zowel het aantal registraties van financieel professionals als het aantal bij DSI aangesloten financiële ondernemingen is gegroeid: in 2011 werden 460

106

DSI 2009 53

107

nieuwe registraties gedaan en het aantal ondernemingen nam toe van 22 naar 523 . Opmerkelijk was ook het feit dat ongeveer 265 registraties beëindigd moesten worden omdat de registreerden niet meer voldeden aan de strenge eis van kennis en vakbekwaamheid middels de permanente educatie. Meestal kwam dat omdat zij dan niet tijdig waren geslaagd voor de Periodieke Integriteitstoets. Vervolgens heeft maar liefs 86% van de DSIgeregistreerden zelf ook toegegeven dat een DSI-registratie nodig is voor het borgen en verhogen van de professionaliteit in de financiële sector.

VII.3 THE GANGMASTERS LICENSING ACT 2004 Het Verenigd Koninkrijk heeft één van de minst gereguleerde arbeidsmarkt in de ontwikkelde landen. Dit aspect, tezamen met de onverwachte grootschalige toestroom van arbeidsmigranten vanwege het feit dat vele migranten werden toegelaten in het land om er de vieze, slecht betaalde en gevaarlijke banen te doen welke de autochtone arbeiders links lieten liggen, zorgde voor een groei van criminele bendes en gewetenloze werkgevers en dus ook voor een extreme uitbuiting van honderdduizenden arbeidsmigranten die hun rechten niet kennen en gebukt gaan onder gewelddadige bedreigingen en mishandeling, illegale verminderingen op armoeiige lonen, slechte arbeidsomstandigheden en verschrikkelijke huisvesting. Het gevolg hiervan werd geïllustreerd door de ‘Morecambe Bay’ ramp waar 23 jonge Chinese mosselvangers de dood vonden door verdrinking. De Britse regering reageerde hierop middels de aankondiging van een nieuwe wet, de Gangmasters Licensing Act, en richtte de Gangsmasters Licensing Authority op welke moest toezien op de vergunningen van arbeidsbemiddelaars.

VII.3.1. HET VERGUNNINGSTELSEL KRACHTENS DE GANGMASTERS LICENSING ACT 2004

De Gangmasters Licensing Act 2004 is van kracht gegaan op 8 juli 2004 en ziet toe op een vergunningstelsel in een aantal sectoren, zoals de landbouw, tuinbouw, bosbouw, schaal- en schelpdierenindustrie en voedselverwerking sector. De Gangmasters Licensing Authority (GLA) beschermt voorts de arbeidskrachten tegen uitbuiting in de landbouw, tuinbouw, schelp- en schaaldierenindustrie en voedselverwerkende industrie en werkt daarvoor met het ‘licensing scheme’ zoals dat is opgenomen in de Gangmasters Licensing Act 2004. Sinds april 2006 houdt zij zich bezig met de aanvragen voor een vergunning

108

.

VII.3.2. WIE HEEFT EEN VERGUNNNING NODIG?

Iedere persoon of onderneming die optreedt als een koppelbaas in de gereguleerde sectoren dient in het bezit te zijn van een vergunning tenzij er sprake is van een uitsluitsel krachtens de 2010 Regulations

109

. In sectie 4

van de wet wordt omschreven wat bedoeld wordt met ‘het optreden als een koppelbaas’. Onder deze definitie valt een persoon die betrokken is in het verschaffen van arbeidskrachten om werk te laten verrichten waarop

107

Jaarverslag DSI 2011 Wilkinson 2010 109 GLA 2012, p.2 108

54

de wet betrekking heeft of gebruik maakt van een arbeidskracht die dergelijk werk verricht door gebruik te maken van diensten die geleverd zijn door de ene persoon aan de ander. Door de GLA wordt voorts een ruime interpretatie gegeven aan de term ‘werk verschaffen’. Uitzendondernemingen en uitzendbureaus die binnen het toepassingsgebied van de wet vallen, onafhankelijk of zij tijdelijk werk of vast werk bieden, zullen tevens beoordeeld worden aan de hand van het vergunningschema. Verder is niet relevant waar de onderneming zich bevindt indien het werk wordt verricht in het Verenigd Koninkrijk. Een persoon zal beschouwd worden als iemand die ‘gebruik maakt van arbeid’ indien hij een arbeidskracht in dienst neemt middels een arbeidscontract of met zich inlaat middels een dienstencontract. De GLA zal ook iemand beschouwen als een persoon ‘die gebruik maakt van arbeid’ indien deze regelingen treft met de arbeidskracht die toezien op het opvolgen van zijn of haar instructies, hoe, wanneer en waar het werk verricht wordt of het eisen dat de arbeidskracht de verzamelde schaal- en schelpdieren aan hem als eerste zal verkopen.

IIV.3.3. TOEPASSING VAN THE LICENSING STANDARDS 110

De ‘licensing standards ’ of ook wel de vergunningsvereisten zullen worden toegepast naar de aard van de werkzaamheden van de onderneming, bijvoorbeeld het enerzijds het verschaffen van tijdelijke of vaste arbeidskrachten. Dit betekent dat niet alle vergunningsvereisten van toepassing zullen zijn op alle bedrijven. In het algemeen zal gelden dat indien een arbeidskracht betaald wordt door de vergunninghouder er wordt verwacht dat merendeels aan de vergunningvereisten wordt voldaan.

VII. 3.4 TOEZICHT OP NALEVING EN INSPECTIES

Bij het toepassen van de vergunningsvereisten wordt door de GLA een proportionele aanpak gehanteerd. Dit houdt in dat de GLA zich bezig houdt met het identificeren van de meer hardnekkige en systematische uitbuiting van werknemers in plaats van de op zichzelf staande niet-naleving. De GLA werkt echter ook nauw samen met andere departementen en instellingen en wisselt voorts ook informatie met hen uit. Dit maakt ook deel uit van de vergunningsprocedure en toezicht op de naleving van de vergunningsvereisten. De naleving van de vergunningsvereisten wordt beoordeeld, indien nodig middels inspecties bij de aanvragers van een vergunning. Tijdens een dergelijke inspectie kan aan de aanvrager of vergunninghouder gevraagd worden om contracten met cliënten te overleggen, werknemers ondervraagd worden of een bezoek worden gebracht aan de werkplaats. Zodoende zal de inspectie verlopen op basis van de antwoorden van de werknemers en andere factoren. De aanvrager of vergunninghouder kan gevraagd worden om bewijsstukken, zoals onder andere schriftelijke bepalingen en voorwaarden met werknemers en klanten, contracten en de boekhouding. Daarmee dient dan aangetoond te worden dat men voldoet aan de vergunningsvereisten. Indien een aanvrager wordt geïnspecteerd dan kan het voorkomen dat de GLA aan hem zal vragen ook een inspectie te doen op de activiteiten in de niet-gereguleerde sectoren waar de Gangmasters Licensing Act op toeziet. Overigens wordt van een nieuw bedrijf verwacht dat hij over de systemen beschikt waarmee aangetoond kan worden dat hij aan

110

GLA 2012, p.3 55

de vergunningsvereisten voldoet. De informatie die bij een inspectie voorts vergaard wordt zal gebruikt worden in de beoordeling van de GLA om al dan niet een vergunning te verlenen of om deze bij een vergunninghouder al dan niet in te trekken. Gedurende een inspectie zullen de relevante vergunningsvereisten getoetst worden en dit zal resulteren in een bepaalde score. Elke vergunningsvereiste heeft een bijbehorende score. Zo zal een score van 30 aanduiden dat een vergunningsvereiste kritisch is. Alle andere vergunningsvereiste hebben een waarde van 8. Er zijn daarbij drie mogelijke uitkomsten

-

111

:

geen problemen : voor aanvragers zal een vergunning verleend worden en voor vergunninghouders zal er geen verandering komen

-

minder dan 30 punten: extra vergunningsvereisten (Additional Licensing Conditions) zullen aan de vergunning worden verbonden. Een ACL is een specifieke eis waaraan een vergunninghouder moet voldoen.

-

30 punten of meer: de aanvraag voor een vergunning zal geweigerd worden of de vergunning zal worden ingetrokken. Desondanks is het ook mogelijk dat de GLA besluit om over te gaan om ACL toe te passen. Als een aanvraag wordt afgewezen dan mag de aanvrager niet opereren in de gereguleerde sectoren. Een intrekking van een vergunning zal met of zonder onmiddellijk ingang plaatsvinden. Dit zal afhangen van de vergunningsvereisten die niet zijn nageleefd. Ook zal er bij een intrekking de vergunninghouder onmiddellijk op de hoogte worden gesteld van de beoordeling en kenbaar worden gemaakt of hij meteen met zijn activiteiten moet stoppen of nog door mag gaan totdat er een uitspraak is gedaan in een beroepszaak.

VII.3.5. AANVRAAG VOOR EEN VERGUNNING

De aanvraag voor GLA-vergunning kan via de website van de GLA aangevraagd of telefonisch. In de eerste fase van de aanvraagprocedure dient een aanvraagformulier voltooid te worden. Een ‘Principal Authority’ , een persoon die belast is met dagelijks beheer van de onderneming is verantwoordelijk voor het ondertekenen van het aanvraagformulier en doet dit in naam van de onderneming. Alle informatie die middels de aanvraagprocedure verwerkt wordt zal voorts overeenkomstig de Data Protection Act 1998 gebruikt worden. Voor het toepassen van deze wet is de GLA verantwoordelijk. De verstrekte informatie zal voorts gedeeld worden met andere overheidsdiensten en handhavende instanties. Zodra vervolgens de aanvraag is ingediend, voert de GLA controles uit met andere Britse toezichthouders en indien nodig autoriteiten uit het buitenland. Ook kan er gecontroleerd of gevraagd worden om aanvullende informatie te verstrekken waarop de GLA voorts beoordeeld of een vergunning verleend zal worden. Het verlenen van een vergunning zal binnen een periode van 12 maanden worden gedaan. Als de vergunning komt te vervallen zal de GLA een herinnering sturen om de vergunning te verlengen. Dit is zeer essentieel omdat indien er niet tijdig wordt verlengd een nieuwe aanvraag gedaan zal moeten worden. Overigens kan de GLA automatisch aanvragen afwijzen indien dat proportioneel is in de omstandigheid dat een aanvrager na vaststelling niet deskundig en betrouwbaar blijkt te zijn, of indien een vrager binnen twee jaar nadat een aanvraag was geweigerd opnieuw een aanvraag doet. Het vereiste van

111

GLA 2012, p.4 56

deskundig en betrouwbaar wordt getoetst door de GLA middels GLA Licensing Standards

112

. Een automatische

afwijzing kan voorts ook plaatsvinden in de volgende omstandigheden:

-

Indien een aanvrager of een Principal Authority een connectie heeft met een persoon die niet betrouwbaar en deskundig is. Dit geldt tot 2 jaar terug vanaf het moment dat een dergelijk oordeel is geweest

-

Indien een aanvrager of Principal Authority een connectie heeft met een persoon waarvan in een periode van 2 jaar een vergunning is ingetrokken of is geweigerd.

Op een vergunning zullen de namen vermeld staan die bevoegd zijn om namens de onderneming op te treden. In een openbaar register zullen deze namen ook vermeld worden. Een ieder die binnen de onderneming verantwoordelijk is voor het onderhandelen met inleners teneinde arbeidskrachten te verschaffen of optreedt als arbeidsbemiddelaar dient vermeld te worden in de vergunning. Vergunninghouders die een omzet hebben van minder dan 5 miljoen Britse pond per jaar dienen alle namen op te geven. Voor vergunninghouders die een omzet hebben van meer dan 5 miljoen Britse pond hoeven slechts de namen van de personen te vermelden die bevoegd zijn voor dergelijke activiteiten. Een uitzondering geldt voor de schaal- en schelpdierensector. Hier moeten namelijk toezichthouders en groepsleiders apart op vermeld worden.

VII.3.6. BEROEPSMOGELIJKHEDEN

Het is mogelijk om tegen een besluit van de GLA in beroep te gaan. Beroep is mogelijk indien een aanvraag voor een vergunning wordt geweigerd, er voorwaarden worden verbonden aan het verkrijgen van een vergunning, een vergunning wordt ingetrokken of indien de overdracht van een vergunning wordt geweigerd. Bij ieder besluit zal de GLA de beroepsprocedure vermelden die openstaat. Voorts worden er in de Gangmaster Licensing Act 2004 een aantal strafbare feiten vermeld waar de GLA op toezicht houdt.

VII.3.7. STRAFBARE FEITEN

In de Gangmasters Licensing Act 2004 worden nog een aantal strafbare feiten vermeld waar de GLA tevens op toeziet. De strafbare feiten zien toe op:

-

Optreden als een arbeidsbemiddelaar zonder vergunning

113

: het is onwettelijk om op te treden als een

arbeidsbemiddelaar indien er geen vergunning is afgegeven. De maximale straf hiervoor is 10 jaar gevangenisstraf en een boete

-

In het bezit hebben van valse documenten

114

: een persoon zal een strafbaar feit plegen indien hij onder valse

voorwendselen zich voordoet als een vergunninghouder terwijl hij dat niet is of in het bezit is van een document

112

GLA 2012, p.9 Section 12 (1) Gangmasters Licensing Act 2004 114 Section 12 (2) Gangmasters Licensing Act 2004 113

57

dat vals is of wist dat het vals is, of over een document beschikt dat onrechtvaardig is verkregen of wist dat het onrechtvaardig is verkregen of een relevant document heeft dat iemand anders toebehoort. Met relevant wordt dan gedoeld op de samenhang tussen de vergunning en een vergunning verkrijgen.

-

Gebruik maken van een arbeidsbemiddelaar zonder vergunning

115

: het is onwettelijk om gebruik te maken van

een arbeidsbemiddelaar die geen vergunning heeft. De maximale straf hiervoor is 6 maanden gevangenisstraf en een boete.

-

Hinderen van een inspecteur

116

: het is een strafbaar feit indien een inspecteur van de GLA wordt gehinderd

tijdens zijn werkzaamheden. Het is tevens een strafbaar feit indien niet wordt voldaan, zonder redelijke oorzaak, aan iedere eis die een inspecteur stelt.

VII.4 CONCLUSIE Indien de werkwijzen van DSI en de GLA nader worden bekeken dan kan geconstateerd worden dat DSI intensief preventief bezig is met het toezien op de kwaliteit van de sector. Zij wil immers de integriteit en deskundigheid van haar leden laten garanderen door onder andere grote waarde te hechten aan een persoonlijke screening en educatie. Deze screening wordt dan diepgaand gedaan daar ook wordt gekeken of iemand van onbesproken gedrag is. Aan educatie wordt tevens een hoge waarde gegeven gezien het feit dat indien de Integriteitsmodule niet wordt behaald er geen registratie kan plaatsvinden. Die integriteitsmodule toetst de actuele kennis van de aanvrager omtrent weten regelgeving en vakkennis en toont zodoende de professionaliteit aan. Dat dit systeem effectief werkt blijkt uit het de stijging van registraties bij DSI. In het Verenigd Koninkrijk is men daarentegen middels de activiteiten van de GLA bezig met zowel preventief als intensief reactief op te treden. Het preventieve zit gelegen in het feit dat een persoon voordat hij een vergunning verkrijgt volledig uitgelicht wordt. Ook hier wordt dan gekeken naar eventuele begane strafbare feiten die relevant zijn voor zijn werkzaamheden. Daarnaast vindt er door de GLA ook een strenge controle plaats op naleving en worden zware sancties opgelegd bij een overtreding. Een controle kan immers ook plaatsvinden op de werkvloer en de GLA heeft aldaar de bevoegdheid om werknemers te ondervragen. Opmerkelijk is ook dat een beoordeling kan afhangen van de antwoorden die werknemers hebben gegeven. De sancties zijn aan de zware kant daar men al 10 jaar gevangenisstraf opgelegd kan krijgen indien hij een overtreding begaat zoals genoemd in de Gangmasters Licensing Act 2004.

115 116

Section 13 (1) Gangmasters Licensing Act 2004 Section 18 (1) Gangmasters Licensing Act 2004 58

VIII CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

VIII.1. CONCLUSIE Het fenomeen van malafide uitzendbureaus bestaat al lang en staat niet op zichzelf. Daar getuigen immers zowel de maatregelen uit de jaren 60 van, zoals de invoering van de Wet TBA, als de vele maatregelen in de tijd daarna. Er is echter een moment gekomen waardoor dit probleem hardnekkiger werd. In 2004 traden de MOElanden tot de Europese Unie waardoor de burgers van deze lidstaten voortaan ook genoten van het vrij verkeer van werknemers. Alhoewel de Europese Commissie het toestond een overgangsperiode in te stellen zag Nederland daarvan af en besloot zij het vrij verkeer voor deze landen per 1 mei 2006 in te voeren al dan niet met toegangsbeperkende maatregelen. Het kabinet had immers destijds uit diverse rapporten en onderzoeken mogen opmaken dat de arbeidsmigratie uit deze landen een gunstig effect zou opleveren voor de Nederlandse welvaart en dat het aantal van deze arbeidsmigranten beperkt zou blijven. Op dit punt ging het mis. Het aantal van deze arbeidsmigranten werd zeer onderschat en men had er ook geen rekening mee gehouden met het feit dat de meeste van hen middels een uitzendbureau aan de slag zou gaan. Juist deze branche kampte nog met diverse kinderziektes daar het zelfreguleringsysteem net pas op gang was gebracht. Nadat het zelfreguleringsysteem in de plaats was gekomen van het vergunningensysteem, ook met destijds weloverwegen redenen zoals die van doelmatigheid, efficiëntie en betere bescherming van de uitzendkrachten, moesten immers ten tijde van de invoering van het vrij verkeer van werknemers nog diverse stappen ondernomen worden om het systeem goed te laten functioneren. Een voorbeeld daarvan is de NENcertificering wat pas in 2006 werd geïntroduceerd. Omdat de regering voorts ten tijde van het invoeren van het vrije verkeer ook geen specifieke maatregelen had genomen ten aanzien van de uitzendbureaus is het in het geheel bezien niet onlogisch dat uitzendbureaus de mogelijkheid hebben gehad om zich meer bezig te houden met malafide praktijken. De bevindingen van de commissie LURA zijn zodoende te zien als de druppel die de emmer deed overstromen, omdat vanaf dit moment de harde eis werd gesteld dat het aantal malafide uitzendbureaus tot nul gereduceerd zal worden en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een eerder aangekondigde multidisciplinaire aanpak in een concreet project goot, het AMU-project. Het project loopt nog tot eind 2013 en is specifiek gericht op de bestrijding van malafide uitzendbureaus. In het project heeft het wetsvoorstel inzake de registratieplicht als een eerste stap gediend om het probleem aan te pakken. Echter omdat het AMU-project een proeftuin is waarin wordt bekeken wat er aan maatregelen nodig is om de zelfregulering te versterken, naast de registratieplicht de per 1 juli 2012 is gaan gelden, kan enerzijds nog niet gesteld worden dat er een eind in zicht is aan de maatregelen tegen malafide uitzendbureaus. Immers indien de economie verslechterd blijft met als gevolg dat de arbeidskrachten uit de MOE-landen in ons land blijven of naar ons land blijven trekken, omdat kennissen of familieleden reeds hier gevestigd zijn en daardoor weinig animo zullen hebben om in buurland Duitland werkzaamheden te verrichten, zullen meer maatregelen nodig zijn om zowel de arbeidsmigratie in goede banen te leiden als de malafide praktijken in te dammen. Duitsland heeft immers pas sinds mei 2011 het vrij verkeer voor de MOE-landen ingevoerd. Anderzijds is de verwachting 59

dat indien de economie wel weer gaat aantrekken de druk op de prijs wordt verminderd voor het inlenen van uitzendpersoneel waardoor uitzendbureaus meer ruimte zullen krijgen om te voldoen aan de weten regelgeving en minder maatregelen nodig zullen zijn. Dat zou dan met name zijn in de sectoren waar de malafide uitzendbureaus het meest actief zijn zoals de landen tuinbouw, metaalsector, bouwnijverheid en transport. Maar afgezien daarvan is mijns inziens de registratieplicht hoe dan ook pas het begin in de vernieuwde aanpak tegen malafide uitzendbureaus. De toekomst zal echter uit moeten maken welke richting de Nederlandse regering zal opgaan: óf nog meer maatregelen aankondigen ten behoeve van de zelfregulering, of minder, óf een terugkeer van het vergunningensysteem. Feitelijk gezien denk ik niet dat tussen het zelfreguleringssysteem enerzijds en het vergunningensysteem anderzijds een verschil zit daar wij in Nederland op een één of andere manier niet goed in handhaven zijn. Het bewijs daarvoor leveren immers de ervaringen van het ‘oude’ vergunningensysteem en de ‘nieuwe’ ingevoerde zelfregulering daarna. Ik zie daarom, indien de zelfregulering met al haar maatregelen blijkt te falen, redenen voor de Nederlandse overheid eens te kijken naar andere (Europese) landen om te zien hoe zij met deze problematiek omgaan en hoe het kan dat dat systeem wel effectief is. Een goed voorbeeld lijkt mij het Verenigd Koninkrijk.

Case Study 3 – De Somerse aspergeteelster

Al enkele jaren speelt de zaak van Jose Janssen uit Someren. Deze aspergeteeltster werd er namelijk van verdacht 104 arbeidskrachten illegaal te werk hebben gesteld in haar aspergekwekerij. Daarmee zou zij zich dan ook schuldig hebben gemaakt aan economische uitbuiting van buitenlandse werknemers. Het gevolg was dat de aspergeteeltster veel boetes opgelegd kreeg omdat ze steeds weer illegaal werkende seizoensarbeiders inhuurde zonder dat er voor hen werkvergunningen waren verleend. Volgens de UWV had mevrouw Janssen beter haar best moeten doen om voor de werkzaamheden mensen te vinden die geen werkvergunning nodig hebben. Mevrouw Janssen beweerde echter dat die mensen niet te vinden zijn en dat zij genoodzaakt was buitenlandse werknemers in te huren. Desondanks trekt mevrouw Janssen aan het korte eind en heeft de Raad van State besloten dat van mevrouw wel verwacht had mogen worden dat zij op de arbeidsmarkt alle mogelijkheden had benut om aan voldoende personeel te komen en kon er daarmee niet worden aangetoond dat ze vereiste wervingsinspanningen had gedaan. Jose Janssen werd veroordeeld tot 3 jaar gevangenisstraf omdat de ernst van wat de teelster had gedaan de hogere gevangenisstraf rechtvaardigde. Bron: www.rechtspraak.nl

VIII.1.1. PROBLEEMSTELLING EN DEELVRAGEN De probleemstelling die in hoofdstuk twee naar voren was gekomen luidde: Welke maatregelen zijn er te bespeuren voorafgaand invoering van het certificeringsysteem en in hoeverre hangen die samen met de registratieplicht welke misschien nog tot verbetering vatbaar is? Het antwoord hierop luidt:

Voorafgaand invoering van het certificeringsysteem zijn er enerzijds diverse maatregelen ingevoerd die fraude en illegaliteit moesten tegengaan maar waren zij anderzijds te algemeen om het doel te bereiken waardoor de 60

registratieplicht is ingesteld welke nu gezien kan worden als een eerste stap in de multidisciplinaire aanpak dat het AMU-project heet, waarmee wel concreet op de bestrijding van malafide uitzendbureaus wordt gericht.

De deelvragen kunnen als volgt beantwoord worden:

-

Is de registratieplicht te zien als een sluitend stuk op de maatregelen tegen de malafide uitzendbureaus? Nee, zij is een eerste stap in het groter geheel van het AMU-project waarin malafide uitzendbureaus concreet worden bestreden en waar nog ruimte is voor aanvullende maatregelen indien nodig.

-

Zijn er andere beschikbare instrumenten die beter passen in de aanpak van malafide uitzendbureaus dan het invoeren van een registratieplicht als onderdeel van het zelfreguleringsysteem? Nee, op dit moment is er geen ander instrument beschikbaar dat beter zou passen. Maar indien zou blijken dat de registratieplicht nog niet voldoende is en er aanvullende maatregelen nodig zijn dan zou er wel naar andere instrumenten gekeken kunnen worden. In het kader van het zelfreguleringsysteem is in deze thesis is bijvoorbeeld gekeken naar de preventieve activiteiten van de DSI en de preventieve en reactieve activiteiten van de Gangmasters Licensing Authority. Tot de preventieve activiteiten van de DSI behoren dan onder andere de persoonlijke screening en educatie zoals de DSI PES enerzijds en de Integriteitsmodule anderzijds. Tot de preventieve en reactieve activiteiten van de GLA behoren enerzijds de screenings vooraf registratie, waaronder ook een screening op strafbare feiten toebehoort, en anderzijds de strenge controles op naleving en zware sancties bij een overtreding. Indien het echter niet meer gewenst zou zijn om door te blijven gaan met het zelfreguleringsysteem dan zou het alternatief daarvan, het vergunningensysteem, als ultimum remedium overwogen kunnen worden. Wel zou vaststaan dat zij niet in de vorm zou terugkeren zoals dat voorheen het geval was daar met dit systeem destijds ook de nodige problemen waren. Het zou zodoende gaan om een vernieuwd vergunningensysteem.

-

Dient het wetsvoorstel inzake de registratieplicht nog verbeterd te worden? Nee, het wetsvoorstel kan allereerst niet meer verbeterd worden en indien dat wel zou kunnen dan waren daartoe geen redenen daar zij eindelijk een goede eerste stap is in de concrete aanpak van malafide uitzendbureaus.

VIII.2. AANBEVELINGEN -

Bekijk of de aanpak van malafide uitzendbureaus preventief aanscherpt kan/moet worden door voorafgaand registratie eisen te stellen aan de kwalificatie van de geregistreerde en te kijken of iemand al dan niet (eens) een bestuurdersverbod opgelegd heeft gekregen of strafbare feiten heeft gepleegd gerelateerd aan fraude.

-

Bekijk in hoeverre de aanpak van malafide uitzendbureaus reactief aangescherpt kan worden. Dit zou al bijvoorbeeld kunnen door nog zwaardere sancties op te leggen bij een overtreding en de controles op naleving meer diepgang te geven. De AI en/of SNCU zouden bijvoorbeeld in hun controles ook oordelen mee kunnen nemen die van zowel werknemers komen als de klachten die over het desbetreffende bedrijf zijn gedaan middels het AMU-meldpunt. De VIA is tevens van mening dat de controles meer diepgang mogen hebben.

61

-

Bekijk of de registratie bij de Kamer van Koophandel aangescherpt kan worden middels een aanvullende maatregel waarbij een ieder die binnen de onderneming verantwoordelijk is voor het onderhandelen met inleners teneinde arbeidskrachten te verschaffen of optreedt als arbeidsbemiddelaar vermeld wordt in de vergunning. Vergunninghouders die een omzet hebben van minder dan 5 miljoen euro per jaar zouden daarbij alle namen op moeten geven.

-

Bekijk als ultimum remedium in hoeverre het vergunningensysteem aangepast moet worden om wel effectief te zijn. Immers bleek uit eerdere onderzoeken als het interview met de VIA dat in beginsel het zelfreguleringsysteem de voorkeur heeft.

62

LITERATUUR- EN BRONNENLIJST ABU 2004 Over de grens. Een onderzoek naar illegale activiteiten op het gebied van uitzendarbeid, ABU, april 2004

AFNL 2012 Zwartboek – Schijnzelfstandigen, Aannemersfederatie Bouw & Infra Nederland, mei 2012

DSI 2009 Samen met DSI werken aan integriteit in de financiële dienstverlening, DSI, september 2009

FNV 2011 De FNV en arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa – Voorwaarden voor vrij verkeer: meer en betere bescherming voor werknemers en stevige maatregelen tegen oneerlijke concurrentie, FNV, november 2011

FNV Bondgenoten Agrarisch 2012 FNV Bondgenoten Agrarisch, De Zaaier, 2012-38, p. 8-11

GLA 2012 Licensing Standars, GLA, mei 2012

Grapperhaus 1999 F.B.J. Grapperhaus, Marijke Jansen, De Uitzendovereenkomst, Deventer: Kluwer, 1999

Houwerzijl 2008 Mr. dr. M.S. Houwerzijl, mr. dr. S.S.M. Peters, Inlenersaansprakelijkheid minimumloon: paardenmiddel, papieren tijger of ei van Colombus?, TRA 2010, 66, Kluwer Online Research 2008

Raaijmakers 2003 J.H.P.M. Raaijmakers, Wet ketenaansprakelijkheid (fed fiscale brochures), Deventer: Kluwer 2003

Research voor Beleid 2008 H. de Bondt & D. Grijpstra, Nieuwe Grenzen, oude Grenzen – Onderzoek naar malafide bemiddelaars op de arbeidsmarkt, Research voor Beleid, 22 augustus 2008

Research voor Beleid 2010 G.P. Walz, B. Frouws, D.H. Grijpstra, Grenzen stellen – Omvang van en maatregelen tegen malafide praktijken in de uitzendbranche, Research voor Beleid 2010

Sigma 1998 Prof. Ir. A.C. Waszink, Certificatie, Sigma oktober 1998

63

Van der Heijden 2006 P.F. van der Heijden, J.M. van Slooten, E. Verhulp, Arbeidsrecht: tekst & commentaar, Deventer: Kluwer 2006

Wilkinson 2010 M. Wilkinson, Gary Craig & Aline Gause, Forced Labour in the UK and the Gangsmaster Licensing Authority, Hull: WISE Publications 2010

64

De registratieplicht voor uitzendbureaus:

Recommend Documents