DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN

CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID

Simon RUYTERS

o.l.v. Prof. dr. Annie HONDEGHEM Christophe PELGRIMS

Rapport D/2006/10106/011 December 2006


INHOUDSTABEL

Inhoudstabel .............................................................................................................. 1 Lijst van tabellen ....................................................................................................... 5 Lijst van figuren......................................................................................................... 6 Lijst van afkortingen ................................................................................................. 7 Inleiding.................................................................................................................... 11 1. Probleemstelling.............................................................................................. 11 2. Afbakening van de actoren.............................................................................. 12 2.1. Politieke Partijen....................................................................................... 13 2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten.............................................................. 14 2.3. Parlement ................................................................................................. 15 3. Onderzoeksvraag ............................................................................................ 16 4. Opbouw ........................................................................................................... 16 Hoofdstuk I: Theoretisch kader ............................................................................. 19 1. A model of public management reform ........................................................... 19 1.1. ‘Elite decision-making’ .............................................................................. 20 1.2. Sociaal-economische krachten................................................................. 21 1.3. Politiek systeem........................................................................................ 22 1.4. Administratief systeem ............................................................................. 22 1.5. ‘Chance events’ ........................................................................................ 23 2. Het proces als grote afwezige ......................................................................... 23 3. Een procesbenadering .................................................................................... 24 3.1. Van New Public Management tot public management policy................... 24 3.2. De fasen van het ‘policymaking process’. ................................................ 25 3.2.1. Agenda Setting .................................................................................. 25 3.2.1.1. Issue Inclusion............................................................................ 26 3.2.1.2. Issue formulation ........................................................................ 27 3.2.1.3. Issue Status ................................................................................ 28 3.2.2. Alternative Specification .................................................................... 28 3.2.3. Decision Making ................................................................................ 30 4. Implementatie als vierde fase.......................................................................... 31 5. Een onderzoeksmodel als slotsom.................................................................. 35

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

Hoofdstuk II: Methodologische Opzet................................................................... 37 1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid .............................................. 37 2. Operationalisering ........................................................................................... 39 2.1. Afbakening onderzoekseenheid ............................................................... 39 2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel................................... 40 2.3. Aanpak ..................................................................................................... 41 Hoofdstuk III: Politieke Partijen ............................................................................. 43 1. Inleiding ........................................................................................................... 43 2. Politieke onverschilligheid ............................................................................... 44 3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen ...................................................................................................... 45 4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen .................... 47 4.1. De oppositie in het offensief ..................................................................... 47 4.2. De meerderheid in het defensief .............................................................. 48 5. Enkele basisprincipes overboord? .................................................................. 48 5.1. Het primaat van de politiek ....................................................................... 48 5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten ................................................ 50 5.3. De nieuwe organisatiestructuur ................................................................ 51 5.4. De verzelfstandiging ................................................................................. 52 6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid .................................................... 54 7. Conclusies....................................................................................................... 55 Hoofdstuk IV: ministers en ministeriële kabinetten............................................. 57 1. Inleiding ........................................................................................................... 57 2. De regeringen Dewael en Somers .................................................................. 58 2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen ..................................... 59 2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004.......................................................... 60 2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven .............................................................. 62 2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen................... 63 2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen .................................................... 63 2.4.2. De begeleidingscommissie................................................................ 65 2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop ........................................................ 66 2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid ..................... 67 2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen........................................................ 68 2.7.1. Dertien hervormingen ........................................................................ 68 2.7.2. De komst van de veranderingsmanager............................................ 68

2


2.8. Verder uitstel ............................................................................................ 69 3. De regering Leterme ....................................................................................... 70 3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009.......................................................... 71 3.2. Accentverschuivingen............................................................................... 72 3.2.1. Structurele wijzigingen....................................................................... 72 3.2.2. Nieuwe organen ................................................................................ 73 3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal ...................................... 73 3.2.2.2. Het Ministerieel Comité .............................................................. 74 3.2.3. Nieuwe actoren.................................................................................. 74 3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur ......................... 75 4. Conclusies....................................................................................................... 76 Hoofdstuk V: Parlement.......................................................................................... 79 1. Inleiding ........................................................................................................... 79 2. Parlementaire interesse .................................................................................. 81 3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting ...... 83 3.1. Voorafgaande betrokkenheid ................................................................... 83 3.2. Hoorzitting ................................................................................................ 83 3.3. Eerste kritieken......................................................................................... 84 4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen...................... 85 4.1. Amendementen CD&V ............................................................................. 85 4.2. Amendementen Vlaams Blok ................................................................... 87 4.3. Regeringsamendementen ........................................................................ 87 4.4. Amendementen alternatieve groepen ...................................................... 88 5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag.................. 90 5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet........................................ 90 5.1.1. Standpunten CD&V-fractie ................................................................ 90 5.1.2. Standpunten VLD-fractie ................................................................... 91 5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie ...................................................... 91 5.1.4. Standpunten SP.A-fractie .................................................................. 92 5.2. Kwantitatieve analyse............................................................................... 92 5.3. Kwalitatieve analyse ................................................................................. 94 6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair.................................... 96 6.1. Amendementen ........................................................................................ 96 6.2. Plenaire vergadering ................................................................................ 97 7. Conclusies....................................................................................................... 99

3


Algemeen Besluit .................................................................................................. 101 1. Theoretische reflecties .................................................................................. 101 2. Methodologische reflecties............................................................................ 105 Referenties............................................................................................................. 109

4


LIJST VAN TABELLEN Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van administratieve hervormingen. ........................................................................ 35 Tabel 2. Diepte-interviews....................................................................................... 42 Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid42 Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet ................................................ 80 Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting ............................................... 85 Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van Rompuy) .......................................................................................................... 86 Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire). 87 Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering............................................................ 88 Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen ....................................................... 89 Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen ............................................... 93 Tabel 11. Aangenomen amendementen ................................................................. 94 Tabel 12. Amendementen oppositie........................................................................ 97 Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair) ................................. 98 Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen........... 107

5


LIJST VAN FIGUREN Figuur 1. Afbakening van de actoren ...................................................................... 13 Figuur 2. A model of public management reform .................................................... 20 Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the Administration.................................................................................................. 33

6


LIJST VAN AFKORTINGEN

ABVV: Algemeen Belgisch Vakverbond ACOD: Algemene Centrale der Openbare Diensten ACLVB: Algemene Centrale der Liberale Vakbond van België ACV: Algemeen Christelijk Vakverbond BBB: Beter Bestuurlijk Beleid BC: Bijzondere Comissarissen CCOD: Christelijke Centrale van de Openbare Diensten EVA: Extern Verzelfstandigd Agentschap IVA: Intern Verzelfstandigd Agentschap MOVI: Management in de Openbare Vlaamse Instellingen MVG: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap NPM: New Public Management OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling SERV: Sociaal Economische Raad van Vlaanderen VOI: Vlaamse Openbare Instelling VSOA: Vrij Syndicaat van het Openbaar Ambt

7


Woord Vooraf Dit rapport vormt het laatste rapport rond het thema ‘veranderingsmanagement’ in het spoor ‘HRM & Veranderingsmanagement’. Gedurende vijf jaar werd onder de koepel van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen onderzoek verricht naar de wijze waarop concreet gestalte wordt gegeven aan veranderingen. Hiervoor werden diepgaande theoretische en empirische analyses van verschillende veranderingsprojecten uitgevoerd met het oog op het verhogen van de veranderingscapaciteit van de organisatie en het beleid in de openbare besturen.

Met dit doel werden binnen het spoor veranderingsmanagement de volgende cases bestudeerd: •

coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding in Beter Bestuurlijk Beleid (2001-2002)

•

leiderschap binnen ‘La Relève’ in Canada (2001-2002)

•

de introductie van een nieuw HRM-beleid voor de Senior Civil Service in het Verenigd Koninkrijk (2003)

•

de introductie van interne markten in het Verenigd Koninkrijk (2003)

•

de Copernicushervorming in Belgie (2004-2005)

•

de rol van vakbonden in administratie hervormingen (2004-2005)

•

de rol van de politieke actor in administratieve hervormingen (2005-2006)

Managementhervormingen in de overheid worden vaak opgevat als a-politieke neutrale veranderingen. Dit wordt door Feigenbaum aangeduid met ‘administrative perspective’ (Feigenbaum, Henig & Hamnett, 1998). Hierbij vertrekt men van de assumptie dat er duidelijk afgebakende en legitieme doelen bestaan. Het komt er bijgevolg op aan om de meest efficiënte middelen te kiezen om deze doelen te bereiken. Veranderingen worden een tool, die na implementatie leidt tot een verhoging van de prestaties van de organisatie (Ingraham, 1997).

In dit rapport focussen we op de rol van de politieke actor in veranderingsprocessen binnen de overheid. Vanuit een stakeholdersbenadering kunnen we concluderen dat veel actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Welke actoren dit zijn en wat hun impact is hangt echter af van institutionele factoren. Verschillende institutionele variabelen (particratie, regeringsdominatie, sterke ministieriële kabinetten, politisering van de administratie,…) tonen aan dat in België en/of Vlaanderen de politieke actor een grote rol heeft.

9


Dit rapport wil nagaan of de politieke actor een verklaring kan bieden voor het resultaat van administratieve hervormingen. Hiervoor werd Beter Bestuurlijk Beleid als casestudy geanalyseerd. Hiermee is de cirkel rond. Het onderzoek startte immers vijf jaar geleden ook met Beter Bestuurlijk Beleid, zij het vanuit een andere invalshoek.

Dit rapport is niet enkel het resultaat van het werk van onderzoekers aan het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Simon Ruyters maakte zijn eindverhandeling over dit thema voor het bekomen van de graad van licentiaat in de politieke wetenschappen. Het voorliggende rapport is een herwerking van deze eindverhandeling.

Niet alle eindverhandelingen van studenten worden gepubliceerd. Deze eer valt enkel zeer goede eindverhandelingen te beurt. Simon Ruyters heeft met dit voorliggende rapport bewezen dat hij een uitstekend onderzoeker is, gebeten om de waarheid te kennen zonder zijn onderzoeksmethodologie uit het oog te verliezen.

Als promotor en begeleider van het onderzoek is het onmogelijk om op voorhand te bepalen welke eindverhandeling eventueel zou kunnen resulteren in een publicatie. Dit idee vormt zich gaandeweg doorheen het onderzoek. Het is een plezier om samen te kunnen werken met de beste studenten. Dit geeft de mogelijkheid om de synergie tussen onderzoek en onderwijs te ontwikkelen. Een synergie waar zowel het wetenschappelijk onderzoek als studenten de vruchten van kunnen plukken.

Tot slot willen we verschillende personen die hun medewerking verleenden aan het onderzoek bedanken. Dit rapport kon enkel maar tot stand komen door hun openhartigheid en vertrouwen tijdens de interviews. De gevoeligheid van het thema liet niet toe om hun naam te vermelden in de bibliografie maar we hopen ze langs deze weg voldoende te kunnen bedanken.

Prof. dr. Annie Hondeghem Christophe Pelgrims

10


INLEIDING De golf van administratieve hervormingen die de afgelopen decennia doorheen het overheidsbeleid van veel OESO landen stroomde, lijkt voorlopig niet tot rust te komen. Dit levert prangende vragen naar de beweegredenen achter deze hervormingen op. Algemeen wordt aangenomen dat de theorieën rond New Public Management (NPM) de aanzet waren voor de veranderingen.1 Vanuit de Angelsaksische landen verspreidden de ideeën zich naar continentaal Europa en na de val van het communisme in 1989 verder naar Oost-Europa.2 Vandaag de dag kunnen hervormingsprocessen als verschijnsel daarom niet op de politieke agenda ontbreken. “To put it more colloquially, there has been more ‘hype’ about administrative change, in more countries, more or less simultaneously, than ever before.”3

1. Probleemstelling Naast de vraag waarom administratieve hervormingen doorgevoerd worden is het van belang om zich af te vragen wie er betrokken is bij deze activiteiten. De meeste onderzoekers zijn het erover eens dat hervormingen gestuurd worden door een bepaalde kerngroep van actoren. Nochtans zijn niet alle onderzoekers het eens over de vraag welke actoren deze kerngroep vormen en wat hun onderling belang is. Tussen deze actoren onderling bestaat er namelijk veel variatie. Aberbach en Christensen plaatsen in hun onderzoek vooral de economische elite centraal in hun model.4 Yesilkagit en De Vries zien de politieke actoren als de prominente besluitvormers in hun model. Hieronder verstaan zij de voornaamste legislatieve, executieve en ambtelijke actoren.5 Volgens Pollitt en Bouckaert verenigen de voornaamste actoren zich in een kerngroep die de hervormingen stuurt. De auteurs spreken dan ook van een elite driven process. Tot deze elite decision-making behoren zowel politieke, ambtelijke als maatschappelijke actoren. Onder deze laatste term plaatsen zij ondermeer academici, think thanks en consultants. 6

1

G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 24. 2 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, Staff participation and public management reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 3. 3 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 24. 4 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, p. 410. 5 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, “reform styles of political and administrative elites in majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 961-963. 6 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 19-26. 11


Op basis van het voorgaande verwachten we dat in Vlaanderen de administratieve hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren. Door het specifieke politieke landschap dat België kenmerkt, moet echter rekening gehouden worden met andere, naast bovenstaande, actoren die van belang kunnen zijn bij administratieve hervormingsprocessen. Het gewicht van de Belgische particratie zorgt ervoor dat de politieke partijen een onbetwiste speler zijn bij besluitvormingsprocessen. Onder leiding van de partijvoorzitter nemen zij een prominente plaats in in het Belgische politieke landschap.7 Een stakeholder die vaak over het hoofd wordt gezien zijn de vakbonden. Nochtans speelden de drie voornaamste Belgische vakbonden (ACV, ABVV en ACLVB) tijdens de federaal opgezette Copernicushervorming een belangrijke rol. Naast het feit dat ze met succes bepaalde maatregelen van minister Van Den Bossche konden blokkeren, konden ze druk uitoefenen op de hervormingen door middel van overleg met hun ideologisch verwante politieke partij.8 De ministeriële kabinetten kunnen in België gezien worden als een belangrijke actor in het beleidsproces. Binnen het politieke niveau vervullen zij, samen met de regering, een belangrijke mate van coördinatie.9 Tenslotte moet er rekening gehouden worden met het parlement als politieke actor in een parlementaire democratie. Deze instelling zal, door middel van de goedkeuring van wetten/decreten, een belangrijke wetgevende functie uitoefenen. Daarnaast beschikt het parlement in een democratie over een controlerende taak.

2. Afbakening van de actoren Er is reden om aan te nemen dat er in Vlaanderen meerdere (politieke, administratieve, externe,…) actoren een belang hebben bij administratieve hervormingsprocessen. De beperkte omvang van het onderzoek laat echter niet toe om deze allemaal tot in detail te bespreken. Daarom werd er gekozen om een afbakening door te voeren. De analyse zal zich beperken tot de politieke actoren. Meer bepaald werd er gekozen om het onderzoek van de Vlaamse administratieve hervormingen te richten op drie instellingen, in het bijzonder de politieke partijen, de ministers met hun ministerieel kabinet en het parlement.

7

W. DEWACHTER, De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 347-392. 8 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, o.c., 100-112. 9 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, Coördinatie van beleid in een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 37. 12


Figuur 1. Afbakening van de actoren

Politieke Partijen

Ministers/ Kabinetten

Parlement

2.1. Politieke Partijen Het betrekken van politieke partijen als actor in het onderzoek van administratieve hervormingen is ingegeven door de specifiek Belgische politieke situatie. Uit onderzoek naar de macht verbonden aan diverse hoge politieke posities in België in 1990 blijkt dat de partijvoorzitters de derde positie bekleden in de machtshiërarchie. Bovendien eindigen ze voor ministers en parlementsleden. De enigen die volgens het onderzoek nog meer macht hebben zijn de eerste minister van het land en de vice-premiers.10

Volgens Dewachter is de particratie met vele ankers stevig vastgeklonken in het Belgische politieke systeem. “Geruime tijd reeds wordt de Belgische politiek verweten een particratie te zijn, een verwijt dat met grote regelmaat en in onzachte bewoordingen herhaaldelijk terugkomt.”11 Dit geeft politieke partijen de nodige speelruimte om zich te laten gelden bij besluitvormingsprocessen. Met de term particratie verwijst men naar de almacht van de partijen of van de partijenoligarchieën. “Particratie stelt dat de politieke partijen een overwegende impact hebben op de besluitvorming, dit wil zeggen: behoorlijk meer doorwegen dan de andere machtige actoren in de politieke besluitvorming, zoals de regering, het staatshoofd, de kiezers, het parlement, de administratie.”12

De partijvoorzitter kan gezien worden als een machtige positiebekleder. Hij/zij is de topbesluitvormer binnen de partij. Naast het bepalen van de strategie van de partij beslist hij/zij ook over regeringshandhaving- of val en duidt hij/zij de ministers van zijn partij aan. De macht van de politieke partijen wordt nog extra versterkt doordat belangrijke tegenspelers de laatste jaren fel verzwakt zijn. Zo wordt het parlement slechts een tweederangs instelling en

10

W. DEWACHTER, o.c., 28. ibid, 347. 12 ibid, 391. 11

13


bekleedt de koning steeds meer een ceremoniële functie. Daartegenover staat de regering als grote concurrent van de partijen.13

Het hierboven geschetste beeld laat geen twijfel bestaan. De betrokkenheid van de politieke partijen bij besluitvormingsprocessen in België, en dus ook in Vlaanderen, is een feit. Daarnaast kan men ook een indirecte beïnvloeding waarnemen. Zo zullen de parlementsleden zich vaak baseren op het standpunt van hun fractie, dat op zijn beurt totstandkomt in overleg met de overkoepelende politieke partij. De ministers kunnen zich gedragen als ‘afgevaardigde kaderleden’ van hun eigen politieke partij en het beleid proberen te sturen in de richting van de partijstandpunten. De partijvoorzitter bepaalt in grote mate wie in aanmerking komt voor een ministerpost. De ministers vallen daarom onder controle van de partij. Dit betekent dat als hun beleid niet naar wens van de partij is, ze bij de volgende regeringsformatie een tweede ambtstermijn kunnen vergeten.14 De politieke partijen werken dus niet enkel rechtstreeks in op het beleid maar laten zich ook gelden via hun vertegenwoordigers in het parlement en de regering. Ze kunnen dus gezien worden als een overkoepelende actor die zal inspelen op de andere politieke actoren.

De periode sinds 1999 ging gepaard met de nodige naamsveranderingen van politieke partijen in Vlaanderen. Gemakkelijkheidshalve zal in dit onderzoek de partijnaam gebruikt worden in overeenstemming met de periode waarover gesproken wordt.

2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten Ministers en ministeriële kabinetten zijn bij besluitvormingsprocessen over administratieve hervormingen betrokken. Binnen de regering zal men trachten om de standpunten van de verschillende regeringspartijen op elkaar af te stemmen. In de ministerraad volgen de beslissingen die het beleid van de regering bepalen. Voor de uiteindelijke beslissing door de ministerraad zijn de verschillende standpunten meestal al op elkaar afgestemd. Hierbij spelen de ministeriële kabinetten een belangrijke rol.15 Deze zijn sterk gecontesteerd in het Belgische politieke landschap. Er is niet enkel kritiek te horen over hun rol bij het besluitvormingsproces maar ook over hun omvang en de kosten die hiermee gepaard gaan. Doordat veel kabinetsleden na hun kabinetsfunctie, door middel van politieke benoemingen, naar de administratie overgeheveld worden zou er volgens critici ook sprake zijn van een

13

ibid, 388-391. ibid, 380-382. 15 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 37. 14

14


politisering van de ambtenarij.16 Toch vervullen de ministeriële kabinetten een aantal niet onbelangrijke functies. Als manifeste functies zijn er de braintrust, de sluis voor belangengroepen, het contact met de deelnemers aan het besluitvormingsproces en het dienstbetoon en de logistieke steun. Daarnaast zijn er ook een aantal latente functies. Zo fungeren de kabinetten als beleidskweekschool voor jonge politici, als wachtheuvel voor niet verkozen politici en als springplank naar een andere/betere functie binnen de administratie. Andere latente functies zijn de controlefunctie, de sleutel tot de geheimen van de bureaucratie voor de minister en de verdekte financiering van partijfunctionarissen en stafmensen van de minister.17

In hoeverre de Vlaamse regering de sturende kracht was/is achter de bestuurlijke hervormingen in Vlaanderen zal nagegaan worden in het onderzoek. Ook kan uitgezocht worden in welke mate hierbij gesteund werd op de ministeriële kabinetten. Op die manier zal er een mooi beeld ontstaan van de betrokkenheid van de uitvoerende actoren bij besluitvormingsprocessen in het kader van administratieve hervormingen.

2.3. Parlement De derde politieke actor die in het onderzoek betrokken wordt, is het Parlement. Als vertegenwoordigers van het volk vervullen parlementsleden een belangrijke rol bij de controle van het regeringsbeleid. In België kan de regering zijn beleid enkel uitstippelen steunend op wetten/decreten die door het parlement goedgekeurd zijn. Men zou daarom deze legislatieve actor kunnen zien als zeer machtig en invloedrijk. Toch kan deze redenering sterk gerelativeerd worden. Volgens Dewachter is het Belgische parlementslid op enkele uitzonderingen na zeer partijvolgzaam. Hij ziet het parlement daarom als een zwakke instelling. Dit heeft volgens hem meerdere oorzaken, ondermeer het tweekamerstelsel, de zwakke fracties en de loodzware institutionele besluitvormingsapparatuur.18 Ook de bestaande literatuur over administratieve hervormingen hecht niet veel belang aan het parlement als politieke actor. In dit onderzoek zal getoetst worden of deze hypothese ook geldt voor administratieve hervormingen in Vlaanderen. De beperking tot het Vlaamse politieke landschap betekent dat de analyse zich enkel zal richten op het Vlaams Parlement.

16

C. PELGRIMS, Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001, 7. 17 ibid, 26-29. 18 W. DEWACHTER, o.c., 370-373. 15


3. Onderzoeksvraag Na de afbakening is het duidelijk wie de politieke actoren zijn die betrokken zijn bij hervormingsprocessen. De vraag blijft wat deze afgebakende politieke actoren doen in administratieve hervormingsprocessen. Dit brengt ons bij de centrale onderzoeksvraag:

Op

welke

manier

zijn

politieke

actoren

betrokken

bij

administratieve

hervormingsprocessen?

In dit onderzoek werd bewust gekozen om te spreken over ‘betrokkenheid’ van politieke actoren. Deze term kan, afhankelijk van de politieke actor, sterk of zwak geformuleerd worden. Meer bepaald kan de betrokkenheid variëren van zelf beslissen, over meebeslissen, tot adviseren of louter informeren.19

Vooraf moet er worden stilgestaan bij de timing van het onderzoek. Als deel van een eindverhandeling werd het onderzoek afgesloten in mei 2006. Alle ontwikkelingen en gebeurtenissen die achteraf plaatsvonden in het kader van de Vlaamse administratieve hervormingen zijn niet in het onderzoek opgenomen. Dit onderzoek kan daarom niet beschouwd worden als een evaluatierapport van het project Beter Bestuurlijk Beleid.

4. Opbouw Vooraleer het onderzoek van start kan gaan is het van belang om een geschikt onderzoeksmodel te ontwikkelen. In hoofdstuk I wordt, met behulp van bestaande literatuur over de politieke actor in administratieve hervormingsprocessen, de zoektocht naar dit model ingezet. De bestaande theoretische modellen kunnen echter niet zomaar worden overgenomen. Voor het onderzoek is het noodzakelijk dat twee elementen, de politieke actor en het hervormingsproces, op gelijke voet aanwezig zijn in het model. Daarom zal het uiteindelijke onderzoeksmodel een combinatie zijn van het actorgerichte model van Pollitt en Bouckaert en de procesbenadering van Barzelay, aangevuld met een implementatiefase. Dit theoretisch kader zal de basis vormen van het onderzoek.

De methodologische opzet van het onderzoek komt aan bod in hoofdstuk II. Hier wordt ten eerste de case Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) voorgesteld. Verder worden de

19

F. KLUYTMANS, Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005, 509.

16


onderzoekseenheid en de fasen van de Vlaamse administratieve hervormingen afgebakend. Tenslotte wordt ingegaan op de aanpak van het onderzoek.

Het eigenlijke onderzoek wordt opgedeeld in drie hoofdstukken. In hoofdstuk III komt de eerste politieke actor, de politieke partijen, aan bod. De inbreng en de standpunten van de Vlaamse politieke partijen bij het hervormingsproject vormen de basis van dit hoofdstuk. Verder wordt ook stilgestaan bij enkele basisprincipes van de hervormingen en de betrokkenheid van de partijvoorzitters bij de operatie. Hoofdstuk IV geeft, door middel van een chronologische opbouw, een mooi overzicht van de betrokkenheid van de ministers en de ministeriële kabinetten bij de Vlaamse administratieve hervormingen. In verschillende stappen zullen hier de ontwikkelingen van 1999 tot 2006 beschreven worden. In hoofdstuk V wordt de inbreng van het parlement bij de Vlaamse administratieve hervormingen onderzocht. Meer specifiek zal er, omwille van de doorgevoerde afbakening (zie hoofdstuk II), ingegaan worden op de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het hoofdstuk wordt opgebouwd aan de hand van de parlementaire behandeling van dit decreet.

In het algemeen besluit zal tenslotte een terugkoppeling plaatsvinden. De conclusies van de verschillende hoofdstukken van het onderzoek worden hier geïntegreerd. Met behulp van de gevonden informatie wordt het onderzoeksmodel ingevuld.

17


HOOFDSTUK I: THEORETISCH KADER

1. A model of public management reform De zoektocht naar een geschikt onderzoeksmodel voor administratieve hervormingen vangt aan bij de vergelijkende studie van Pollitt en Bouckaert. De werkdefinitie die zij introduceren in hun analyse geeft een vaag idee over de omvang van het begrip ‘public management reform’. “Public management reform consists of deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to run better.”20 Om een beter beeld te krijgen waar het hier om te doen is, gieten ze hun definitie in een model. Dit model of public management reform bevat heel wat aspecten die veranderingsprocessen bepalen of beïnvloeden.

Het ‘model of public management reform’ wordt onderverdeeld in verschillende blokken. Deze blokken omvatten krachten die spelen bij administratieve hervormingen. Deze krachten komen in botsing met elkaar waardoor zowel binnen de blokken als tussen de blokken interactie ontstaat. Zo krijgen we een dynamisch model met veel invloedssferen die de complexiteit van veranderingsprocessen duidelijk maakt. De blokken bestaan uit de centraal gelegen ‘elite decision-making’, sociaal-economische krachten, het politieke systeem en het administratieve systeem. Daarnaast is er nog een plaatsje voorbehouden voor de zogenaamde ‘chance events’.

20

G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 8. 19


Figuur 2. A model of public management reform

Global economic forces

Sociodemo graphic change

New management ideas

Socio-economic policies

Pressure from citizens

Party political ideas

SOCIO-ECONOMIC FORCES

POLITICAL SYSTEM

ELITE DECISION-MAKING What is (a) desirable? (b) feasible?

Chance events

ADMINISTRATIVE SYSTEM Content of reform package

Implementation process

Results achieved

Bron: G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 25.

1.1. ‘Elite decision-making’ Pollitt en Bouckaert stellen dat er sprake is van een kerngroep van actoren die de hervormingen vormgeeft en leidt. “Our main focus is on the key animators, those groups or individuals who supplied the power, the ideas, or the skills that drove or enabled the process of reform.”21 Deze groep bestaat naast leidende politici ook uit topambtenaren alsook uit groepen die buiten het politieke proces staan zoals consultatiebureaus, think thanks en academici. De besluitvorming van de kerngroep noemen ze de ‘elite decision-making’. In hun

21

ibid, 19.

20


model neemt deze elite de centrale plaats in. Ze dwingen deze af door de grote verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid die ze hebben bij veranderingsprocessen. De top van vertegenwoordigers uit zowel het politieke, administratieve als het maatschappelijke niveau zullen samen de knopen doorhakken nadat de verschillende belangen zijn afgewogen. Deze manier van werken heeft tot gevolg dat de meeste hervormingen top-down worden doorgevoerd. “One of our theories is that most of the changes we are concerned with have been predominantly ‘top-down’, in the sense of having been conceived and executed by executive politicians and/or senior civil servants. They are thus elite, essentially voluntaristic activities.”22 Dit betekent echter niet dat deze elite naar hartelust kan beslissen. Ze moeten immers altijd rekening houden met datgene wat haalbaar is en datgene wat wenselijk is. Daarbovenop moet men zich ervan bewust zijn dat deze elite niet altijd een homogene groep actoren is. Onderhandelen is noodzakelijk om enigszins deze centrale positie te behouden. Deze strikte voorwaarden beperken de bewegingsruimte van de elite.23

1.2. Sociaal-economische krachten Een tweede machtsblok bestaat uit sociaal-economische krachten. Hieronder verstaat men zowel diepgewortelde economische en sociale structuren als korte termijn economische fluctuaties. Dit blok is verder onderverdeeld in 3 deelaspecten. De globale economische krachten beïnvloeden het sociaal-economische beleid van een land. Door toenemende vervlechting van de nationale economie op de wereldmarkt zijn deze nationale economieën veel gevoeliger voor globale fluctuaties. Een tweede deelaspect bestaat uit sociaaldemografische veranderingen. Onze levenspatronen verschillen op vele vlakken met deze van vorige generaties. Dit zet het sociaal-economische beleid onder druk om zich aan te passen aan de veranderende realiteit. Beide deelaspecten hebben een impact op het derde deelaspect, met name het concreet gevoerde sociaal-economische beleid. Ze fungeren dus als externe druk bij hervormingsprocessen.24

22

ibid, 26. ibid, 26. 24 ibid, 27-29. 23

21


1.3. Politiek systeem Het politieke systeem is een derde kracht achter hervormingsprocessen. Het succes of falen van hervormingen zal verschillen naargelang de specificaties van het politieke systeem. Naast de institutionele structuur kan ook de heersende politieke cultuur een rol spelen. Bepaalde landen zullen makkelijker tot hervormen overgaan al naargelang deze kenmerken in de juiste configuratie voorkomen. Ook binnen landen zijn er verschillen tussen centrale en lokale besturen. Deze laatste blijken immers sneller onderwerp van hervorming. Binnen het politieke systeem zijn er 3 aspecten die meespelen, in het bijzonder New Management ideeën, de druk van de publieke opinie en de standpunten van de partijen.

Het eerste deelaspect wijst op de input van nieuwe management ideeën in de publieke sector. Deze ideeën komen van universiteiten, privé-ondernemingen, overheden van andere landen of zelfs internationale organisaties. Als deze ideeën overgenomen worden door leden van de ‘elite decision-making’ kan dit de lancering van administratieve hervormingen tot gevolg hebben. De publieke opinie speelt ook een belangrijke rol bij hervormingen. Deze zal administratieve

hervormingen

zelden

als

prioriteit

beschouwen.

Toch

is

er

een

onrechtstreekse druk doordat deze ondermaatse dienstverlening aankaart. De laatste factor van het politieke systeem wordt in grote mate bepaald door de twee vorige. Op basis van de bestaande ideeën betreffende administratieve hervormingen en al rekening houdend met de verzuchtingen die leven bij de publieke opinie ontstaan partijstandpunten rondom hervormingen.25

1.4. Administratief systeem Tenslotte moeten we nog kijken naar de structuur van het administratief systeem. Hervormingen kunnen weerstand ondervinden vanuit de administratie. Hierdoor is een incrementele aanpak aangewezen. De hervormingen moeten de kans krijgen om zich in te nestelen in de vaste structuren van de administratie zodat er vertrouwen opgebouwd kan worden. Een te snelle implementatie zal leiden tot afkering van de vernieuwingen. Hierdoor wordt een frontale botsing onvermijdelijk. Daarnaast zullen hervormingen de introductie van nieuwe technologieën en bijkomende training of bijscholing van het personeel noodzakelijk maken. Ondanks dit soms moeilijke klimaat worden er toch geregeld hervormingsinitiatieven opgestart. De inhoud van de hervormingen zal sterk verschillen van de oorspronkelijke

25

ibid, 29-32.

22


voorstellen door voortdurende afweging van belangen en zoektocht naar consensus. Naast de inhoud is ook het implementatieproces van belang. Tijdens dit complexe proces ontstaan er nieuwe belangen en conflicten doordat men constant bijleert en nieuwe aspecten aan het licht komen. Daarbij komt dat vele actoren op verschillende niveaus deelnemen aan dit proces. Men moet zich tenslotte de vraag stellen in hoeverre de implementatie ook effectief leidt

tot

resultaat.

doelstellingen.

Het

eindresultaat

kan

sterk

afwijken

van

de

oorspronkelijke

26

1.5. ‘Chance events’ Een aparte plaats in het model wordt ingenomen door de zogenaamde ‘chance events’. Dit kunnen zowel schandalen, natuurrampen, ziektes,… zijn die de hervormingen een duw in de rug geven. De ‘elite decision-making’ moet hierop inpikken en de nodige beslissingen nemen. Bijkomend zijn ‘chance events’ voer voor de media die zodoende de bevolking kan mobiliseren. Media-aandacht is de ideale manier om iets op de politieke agenda te krijgen. Men kan de druk die uitgaat van de media zien als een algemene invloed op het gehele model.27

2. Het proces als grote afwezige Het model van Pollitt en Bouckaert biedt ons een algemeen en ruim kader waarmee men administratieve hervormingen kan analyseren. Zowel de context van hervormingen, betrokken actoren als inhoud van de hervormingen spelen een rol in dit model. Dit zijn essentiële aspecten bij veranderingsprocessen. De elite groepeert een ruim spectrum van actoren die samenkomen om succesvolle hervormingen te initiëren. Doordat het model zich concentreert op de centraal gelegen elite ontstaat de veronderstelling dat er verder geen actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Na de inleidende beschouwingen is het echter duidelijk geworden dat er meerdere (politieke) actoren actief betrokken zijn bij besluitvormingsprocessen. Om te komen tot een geschikt onderzoeksmodel is het daarom van belang om na te gaan of er andere actorgerichte benaderingen zijn die het model van Pollitt en Bouckaert aanvullen/uitbreiden. Het concrete proces dat deze hervormingen moet doorlopen wordt minder uitvoerig geanalyseerd in het ‘model of public management reform’. Enkel binnen het administratief 26 27

ibid, 34-37. ibid, 32, 33. 23


systeem is er sprake van de implementatie van het proces. Waar de hervormingen beginnen en waar het proces ten einde zal lopen is niet meteen duidelijk. De verschillende fasen van het besluitvormingsproces ontbreken. We moeten dus op zoek naar een model waar niet enkel politieke actoren een centrale rol spelen maar waar ook het veranderingsproces uitgebreid aan bod komt.

3. Een procesbenadering In zijn studie over public management policy making maakt Barzelay gebruik van een model waarin het proces van administratieve hervormingen veel aandacht krijgt.28 Dit proces deelt

hij

op

in

verschillende

fasen.

Na

de

agenda

setting

zullen,

tijdens

de

voorbereidingsfase, mogelijke oplossingsalternatieven tegen elkaar afgewogen worden waarna, tijdens de besluitvormingsfase, beslist wordt welk alternatief zal dienen als design voor administratieve hervormingen. Politieke actoren vormen doorheen dit proces een belangrijke verklarende variabele voor de uitkomst van veranderingen. Vooraleer de fasen van dit proces te overlopen moet eerst duidelijk zijn wat Barzelay verstaat onder public management policy.

3.1. Van New Public Management tot public management policy Barzelay ziet public management policy als dagdagelijkse regels en routines die gelden binnen de overheid en meer bepaald binnen de administratie. Ook technieken en instrumenten die gebruikt worden om de administratie meer efficiënt, transparant en compact te maken behoren hiertoe. Barzelay introduceert deze term als een alternatief voor New Public Management (NPM). Volgens hem is NPM geen geschikte term om het dynamische veranderingsproces te begrijpen. “However, it was much less suited to understanding the subtle process dynamics of change in the core public sector or to learning about how to improve the performance of these institutions.”29

In zijn ‘Introduction the process dynamics of public management policymaking’ voert hij een politieke benadering van veranderingsprocessen in. Meer bepaald richt hij zich op het policymaking process of de veranderingsdynamiek. “The aspiration of this volume is to demonstrate the worth and feasibility of a robust process understanding of public

28

M. BARZELAY,” Introduction the process dynamics of public management policymaking” in International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281. 29 M. BARZELAY, l.c., p. 252. 24


management policymaking.”30 Hij probeert het proces van public management policymaking te

duiden

vanuit

de

vraag

naar

het

ontstaan

en

het

voortleven

van

veranderingsmogelijkheden. Dit doet hij door middel van een vergelijkend onderzoek tussen verschillende landen.

3.2. De fasen van het ‘policymaking process’.

3.2.1. Agenda Setting Barzelay baseert zich bij het ontwerpen van een theoretisch model op het werk van Kingdon. In zijn boek ‘Agendas, Alternatives and Public Policies’ analyseert Kingdon systematisch het proces van policymaking.31 Volgens hem kunnen veranderingen maar succesvol zijn als er een ‘window of opportunity’ ontstaat. Deze mogelijkheidsvoorwaarde komt voor als de 3 stromen die hij onderscheidt samen komen. De probleemstroom wordt gevormd door een reeks van problemen die kans maken om uitgekozen te worden door beleidsvoerders. Deze oordelen over de noodzaak van een oplossing voor dit specifieke probleem. Daarnaast is er de beleidsstroom waarin verschillende beleidsalternatieven zich aanbieden om opgenomen te worden in een concreet beleidsvoorstel. Tenslotte is er de politieke stroom die de aandacht van politici vestigt op bepaalde beleidsalternatieven waardoor deze op de politieke agenda terechtkomen. De keuze zou dan afhangen van datgene wat op dat moment leeft in de maatschappij. Enkel als deze 3 stromen samenkomen, is volgens Kingdon verandering mogelijk. Bij de verbinding van deze drie stromen spelen policy entrepreneurs een belangrijke rol. Zo een ‘window of opportunity’ zal een concreet probleem op de agenda plaatsen.32

In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-Zeeland maken Aberbach en Christensen gebruik van de theorie van Kingdon. Door middel van drie perspectieven proberen ze deze hervormingen te duiden. In het ‘modified garbage can’ perspectief gaan ze na of er in Nieuw-Zeeland sprake was van een ‘window of opportunity’. “Was the crucial breakthrough of the reforms in New Zealand a result of an open ‘window of opportunity’ that enabled strong, instrumentally-oriented national actors to take advantage of a severe economic crisis, the opportunities presented by a new administration, and pressures from the

30

ibid, p. 255. W. KINGDON, Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995. 32 ibid. 31

25


international environment, to join a problem and a long-held solution?”33 De problematische economische

context

in

Nieuw-Zeeland

en

bestaande

internationale

oplossingen,

gecombineerd met het policy entrepreneurship van een kleine economische elite vormden volgens de auteurs een geschikt ‘window of opportunity’ voor administratieve hervormingen. Het samen voorkomen van de verschillende elementen had tot gevolg dat het thema van de administratieve hervormingen op de politieke agenda werd geplaatst.34

3.2.1.1. Issue Inclusion Barzelay onderzoekt, doorheen een vergelijkende analyse van zes cases, het proces van agenda setting door een opdeling te maken in drie essentiële eigenschappen ervan. Ten eerste is er het al of niet op de agenda staan van administratieve hervormingen. Er werd een link gevonden tussen issue inclusion en de komst van nieuwe regeringen of presidentiële administraties. Deze maakte gebruik van de nieuwe politieke situatie om, geïnspireerd door de ideeën van NPM, administratieve hervormingen op de politieke agenda te plaatsen. Typisch hierbij was dat de beslissingen door een klein aantal machtige mensen (voornamelijk leidende politici zoals de regeringsleider/president) genomen werden in een korte tijdsperiode. Dit wijst op een sociaal mechanisme waarbij de identiteit van de actoren en de context cruciaal zijn voor het slagen van de hervormingen. Er wordt gekozen voor datgene wat zij als geschikt achten in die bepaalde situatie (logic of appropriateness). “An appropriate action is one that fits the situation, given the agent’s evoked identity”.35

De ‘elite decision-making’ uit het model van Pollitt en Bouckaert toont enkele gelijkenissen met dit eerste aspect van agenda setting. De hervormingen worden ook hier geïnitieerd door een beperkte groep (elite) die een machtige positie bekleedt. Volgens beide bestaat deze centrale elite vooral uit politieke actoren.

Toch zal deze beperkte groep van machtige actoren niet altijd samengesteld zijn uit de voornaamste politieke spelers. Hoewel volgens Aberbach en Christensen de hervormingen in Nieuw-Zeeland ook door een klein aantal actoren gestuurd werden, bestond deze kerngroep niet uit politici. Het proces werd hier gedomineerd door institutionele en economische actoren met gelijklopende economische visies. “It can be said that the reforms

33

D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 414. ibid, pp. 413-419. 35 M. BARZELAY, l.c., pp. 263-266. 34

26


in New-Zealand were dominated by a few central institutional actors who held homogeneous economic views and accepted common models.”36

3.2.1.2. Issue formulation De formulering van veranderingsinitiatieven is een ander aspect van de agenda setting. Hier werd veel variatie tussen verschillende cases geconstateerd. Grosso modo kunnen de landen in twee groepen opgedeeld worden. Terwijl Spanje, Mexico en Brazilië hervormingen verklaarden vanuit de nood aan een moderne en efficiëntere administratie waren in de twee andere cases (Verenigde Staten en Duitsland) de voornaamste redenen voor hervormingen een kostenreductie en/of een inkrimping van de administratie. In de eerste groep werden administratieve hervormingen als thema op de politieke agenda overgeheveld aan één bepaalde overheidsdienst. Deze stond in voor de verdere uitwerking en formulering van de uitgangspunten. In de Verenigde Staten en Duitsland werden hervormingen doorverwezen naar tijdelijke, speciaal hiervoor opgerichte organen. Deze moesten de probleemformulering verder specificeren. Ze stonden wel onder supervisie van de politieke top die de inhoud van de probleemformulering aan het beleid toetste.37

Terwijl voor Barzelay de motieven voor administratieve hervormingen gaan van een betere werking van de administratie tot een kostenreductie, zullen Jones en Kettl eerder politieke motieven achter hervormingsinitiatieven zoeken. “Politics lies at the core of management reform, not vice versa.”38 De politieke actoren verwachten een bepaalde winst of beperkt verlies te verkrijgen door middel van hervormingen. Toch besluiten ze dat de meeste hervormingen niet gepaard gaan met politieke successen en dat het gevaar op politieke averij dan ook groter is dan de kans op politiek voordeel.

De wijze waarop hervormingsinitiatieven geformuleerd worden is volgens Goldfinch en ‘t Hart van cruciaal belang voor de slaagkansen van de hervormingen. Volgens hen zal de leidende rol van politici bij administratieve hervormingen ervoor zorgen dat ze alles eraan zullen doen om de initiatieven te ‘verkopen’. “Reforms do not just ‘happen’, they are constructed, promoted, obstructed, negotiated & modified in interactions between actors in

36

D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 410. M. BARZELAY, l.c., pp. 266-267. 38 L. JONES en D. KETLL, “Assessing public management reform in an international context” in International Public Management Review, 4, 2003, 1, p. 9. 37

27


institutionalized policy arenas.”39 Om succesvolle initiatieven te garanderen moet men de huidige situatie als dramatisch bestempelen. Verder zal men de omgeving moeten overtuigen van de wenselijkheid en de haalbaarheid van hervormingen. Tenslotte is het tonen van politieke wil noodzakelijk, dit kan men doen door het sluiten van coalities. “The approach to understanding reformist political leadership developed here evolves around four critical C’s: Crisis, Communication, Commitment and Coalitions.”40

3.2.1.3. Issue Status Tenslotte is er de status van hervormingen. Barzelay maakt hier een opdeling in drie groepen. In de Verenigde Staten en in Thailand genoten hervormingen een hoge status. Deze was in beide landen te danken aan de aandacht die leidende politici hadden voor hervormingen. Met het vooruitzicht op een herverkiezing was het van belang om de hervormingen snel door te voeren. De lage status van administratieve hervormingen in Spanje en Mexico wordt verklaard door de geringe aandacht die de leidende politici hieraan schonken. In Spanje speelde de angst voor media-aandacht mee. De regering zou de schuld kunnen krijgen van erbarmelijke prestaties van de overheidsbureaucratie. Een andere verklaring is het gebrek aan alternatieven in beide landen. Een laatste groep werd gevormd door Duitsland en Brazilië. In deze landen was de status van administratieve hervormingen dubbelzinnig. Opvallend is de invloed van de regeringsleider/president op de status van administratieve hervormingen.41

Tijdens de fase van de agenda setting blijkt politiek leiderschap van zeer groot belang. Deze zal meer dan de heersende ideeën of de economische noodzaak de aanwezigheid van dit thema op de politieke agenda bepalen.42 De vraag is dan of de voornaamste politieke actoren ook in de volgende fasen van het proces hun leidende rol kunnen behouden.

3.2.2. Alternative Specification Naast

de

agenda

setting

moeten

in

een

tweede

fase

verschillende

oplossingsalternatieven geformuleerd en gespecificeerd worden. Dit verliep in de

39

S. GOLDFINCH en P. t’ HART, ”Leadership an Institutional Reform: Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia” in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, p. 236. 40 ibid, p. 242. 41 M. BARZELAY, l.c., pp. 260-270. 42 ibid, p. 270. 28


verschillende cases niet altijd even vlot. Er werd een opdeling gemaakt tussen snelle en trage cases. In de Verenigde Staten, Thailand en Brazilië duurde dit proces tussen de zes en negen maanden. In de andere landen (Spanje, Mexico en Duitsland) kon dit proces soms jaren aanslepen. In de meeste cases wees de regeringsleider/president personen aan die functioneerden als zijn persoonlijke agenten op het gebied van hervormingen. Doordat deze agenten persoonlijk zijn aangesteld door hun overste zouden ze met veel inzet werken aan het dossier. Vermits dit proces van certification ook in trage cases voorkwam verklaart dit niet de verschillen tussen beide.43

Barzelay gaat daarom kijken naar een ander sociaal mechanisme, meer bepaald de attribution of opportunity. De snelheid van de formulering van oplossingsalternatieven hangt dan af van het belang dat de betrokken agenten toeschrijven aan hervormingen. In de Verenigde Staten, Brazilië en Thailand werd deze agenten duidelijk gemaakt dat hun taak van groot belang was voor hun oversten. Dit fenomeen was veel minder merkbaar in andere landen. Hier waren er weinig indicaties dat de regeringsleider/president veel belang hechtte aan de opdracht van de agenten. “Correspondingly, the comparative lack of intensity of effort in the slow-paced cases is causally related to the dormancy of the attribution of opportunity mechanism in these cases.”44

Bijkomend moet er opgemerkt worden dat de snelheid waarmee de tweede fase afgerond werd ook afhankelijk is van mogelijke deadlines, vooropgesteld door de regering/president. Daarnaast kan de snelheid beïnvloed worden door regelmatige opvolging van de agenten door middel van gezamenlijke vergaderingen of rapporteringen.45 Ook bij de tweede fase uit het model van Barzelay is er een grote invloed van politiek leiderschap op de slaagkansen van administratieve hervormingen. De succesvolle afronding van deze fase hing in de cases dan ook af van het belang dat deze actoren hieraan hechtten.

Meer nog dan leidende politici zelf zijn het volgens Albrechts in het Belgische politieke landschap voornamelijk politieke adviseurs/ministeriële kabinetten die tijdens deze fase een cruciale rol toebedeeld krijgen. Zij zullen trachten om tijdens de voorbereiding van het dossier een consensus te bereiken tussen de verschillende standpunten van de ministers. Uiteindelijk wordt dan het alternatief dat voor iedereen aannemelijk is voorgelegd aan de regering.46 43

ibid, pp. 270, 271. ibid, p. 272. 45 ibid, pp. 272, 273. 46 L. ALBRECHTS, “Reconstructing Decision-making: Planning versus Politics” in Planning Theory, 2, 2003, 3, p. 255. 44

29


Deze fase van ‘alternative specification’ zal echter niet altijd een deel zijn van veranderingsprocessen. In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in NieuwZeeland was er volgens Aberbach en Christensen geen sprake van een zoektocht naar mogelijke oplossingsalternatieven. Hier werden bestaande internationale economische modellen overgenomen en toegepast op Nieuw-Zeeland. Het gevaar bij deze manier van werken is dat de internationaal aangeboden oplossingen abstracte modellen zijn, onaangepast aan de specifieke nationale context en situatie.47

3.2.3. Decision Making De laatste fase in het model van Barzelay betreft de besluitvorming. Deze zal afhangen van de verschillende configuraties die in de twee vorige fasen aan bod kwamen. Doordat de besluitvorming onder invloed staat van talrijke aspecten zullen er volgens Barzelay soms meer variaties binnen één zijn case dan tussen verschillende cases. In Brazilië en de Verenigde Staten was er veel variatie binnen de besluitvormingsfase. In de andere cases was deze fase een alleenrecht van de uitvoerende macht. Deze moet wel rekening houden met eventuele verplichte goedkeuring van ontwerpen door wetgevende instanties. De al of niet verplichte wetgeving nodig om hervormingsprocessen definitief te implementeren laat zijn sporen na op de besluitvormingsfase. De vraag is namelijk of leidende politici het risico willen lopen van een wetgevende procedure. De opdracht van de policy entrepreneurs bestaat er daarom in om een compromis te zoeken tussen de wetgevende instanties en de uitvoerende actoren.48

Volgens Albrechts verloopt de besluitvormingsfase doorheen verschillende arena’s waarin verschillende actoren werkzaam zijn. Zo is er een informele arena waarin de ministeriële kabinetten en het planning team de voornaamste actoren zijn. Hier wordt naar een consensus gezocht over inhoud en mogelijke strategieën van het voorliggende project. Een tweede, meer formele en gesloten arena bestaat uit verschillende politieke adviseurs of ministeriële kabinetten. Zij zullen naar een compromis zoeken zodat het voorstel voorgelegd en goedgekeurd kan worden door de regering.49 De sturende rol die Barzelay toeschrijft aan leidende politici tijdens de besluitvormingsfase neemt bij Albrechts de vorm aan van een louter goedkeurende bevoegdheid. Tegelijkertijd introduceert hij een nieuwe actor die de centraal gelegen elite vergezelt, namelijk de ministeriële kabinetten. 47

D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., pp. 406-410. M. BARZELAY, l.c., pp. 274-277. 49 L. ALBRECHTS, l.c., pp 257-261. 48

30


Terwijl Barzelay en Albrechts het succes van de besluitvormingsfase laten afhangen van de voornaamste betrokkenen zullen er volgens Yesilkagit en De Vries meerdere elementen meespelen. Bij de constructie van hun model vertrekken ze wel van een actor-based perspective. Politieke actoren zijn de centrale besluitvormers in hun model. Deze politieke actoren kunnen bestaan uit zowel legislatieve actoren, executieven alsook topambtenaren uit de voornaamste beleidsdomeinen. Deze bevinden zich echter niet in een vacuüm en staan onder invloed van omgeving en instituties. Een tweede element is de stijl van hervormen. Hier maken ze een onderscheid tussen consensual style, waarbij onderhandelen en tot een consensus komen belangrijk zijn, en imposing style, die gekenmerkt wordt door unilaterale actie van politieke actoren. Een derde element in hun model betreft de institutionele context. De institutionele kenmerken zullen een invloed hebben op de slaagkansen van hervormingen. Yesilkagit en De Vries maken, zich baserend op Lijphart, een onderscheid tussen een meerderheidsdemocratie en een consensusdemocratie. De stelling dat administratieve hervormingen meer succes kennen in een meerderheidsdemocratie dan in een consensusdemocratie vormt onderwerp van discussie doorheen hun onderzoek. De stijl van hervormen wordt gekozen aan de hand van deze institutionele context. Zo ontstaat een matrix

met

vier

mogelijke

meerderheidsdemocratie

combinaties.

gecombineerd

De

beste

met

een

combinaties imposing

bestaan style

uit en

een een

consensusdemocratie gecombineerd met een consensual style. Als één van deze combinaties voorkomt zal de besluitvormingsfase meer kans hebben om succesvol afgerond te worden.50

4. Implementatie als vierde fase De benadering van Barzelay brengt ons heel wat dichter bij het gewenste onderzoeksmodel. Een eerste belangrijk element is de centrale plaats die politieke actoren innemen in zijn model. Barzelay ziet deze als een belangrijke verklarende variabele voor de uitkomst van veranderingsprocessen. De zes cases waarop hij zijn stelling baseert geven echter een te beperkt beeld van deze politieke actoren. Door de integratie van andere benaderingen is duidelijk geworden dat er binnen deze groep van actoren in elke fase de nodige variatie kan optreden.

Een tweede element dat uit het model van Barzelay onthouden moet worden is de nadruk die hij legt op het proces van administratieve hervormingen. In tegenstelling tot Pollitt en

50

K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, l.c., pp. 961-963. 31


Bouckaert beschrijft hij veranderingsprocessen aan de hand van drie fasen. In zijn model vormt de besluitvormingsfase het sluitstuk van het proces. Een logisch gevolg op de besluitvormingsfase vormt de implementatie van hervormingen. In het model van Barzelay ontbreekt deze fase. De politieke benadering van veranderingsprocessen die hij in zijn onderzoek introduceert kan niet doorgetrokken worden naar een volgende fase. Men zou daarom kunnen besluiten dat politieke actoren in deze fase niet de leidende rol spelen die in de vorige fasen cruciaal was voor het slagen van hervormingen. Of ze überhaupt een rol toebedeeld krijgen tijdens de implementatie van de hervormingen is een vraag waarop Barzelay geen antwoord geeft in zijn model.

In zijn studie doet Svara een poging om het befaamde model van Wilson (dichotomie van politiek en administratie) te herdefiniëren. Hij tracht de relatie tussen politiek en administratie te herconceptualiseren door het besluitvormingsproces op te delen in verschillende fasen. In tegenstelling tot Barzelay zal hij ook stilstaan bij de implementatiefase/uitvoering van het besluitvormingsproces. In de eerste fase (mission) zal de politiek een dominante rol vervullen. In de tweede fase (policy) spelen zowel politiek als administratie een rol door middel van interactie tussen beiden. De twee laatste fasen (administration en management) zijn het domein van de administratie. Terwijl de eerste twee fasen eerder van strategische aard zijn, zullen de laatste twee fasen meer uitvoerende functies bevatten. Naarmate men opschuift in de fasen verkleint de rol van de politiek. Deze zal echter nooit volledig verdwijnen.51 De hypothese dat politieke actoren tijdens de implementatiefase hun sturende rol verliezen wordt door het onderzoek van Svara onderschreven. In beide modellen zullen politieke actoren de grootste inbreng hebben in de beginfase van hervormingen.

51

J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, pp. 224-230.

32


Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the Administration

Bron: J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, p. 228.

33


Hoewel Hansen en Ejersbo in hun theoretische opzet uitgaan van een gelijkaardige redenering als Svara relativeren ze in hun onderzoek deze stelling. Daaruit blijkt immers dat de rol van politieke actoren niet altijd verkleint naarmate men opschuift in de fasen. Ook in de implementatiefase zou deze rol groter zijn dan men op basis van het model van Svara zou verwachten.52

De stelling dat politieke actoren actief betrokken zijn tijdens de implementatiefase wordt door Howlett en Ramesh bevestigd. Na de besluitvormingsfase laat de politiek de concrete uitvoering van de beslissing niet zomaar over aan de administratie. De implementatie gaat volgens hen gepaard met voortdurende onderhandelingen en discussies tussen politiek en administratie. Het duwen en trekken dat de totstandkoming van het beleid zozeer kenmerkt zet zich verder tijdens de uitvoering ervan. Vaak wordt van deze situatie gebruik gemaakt om eerdere twistpunten terug boven te halen. Na de voorbereiding en de besluitvorming biedt de implementatiefase immers nieuwe mogelijkheden voor tegenstanders van het beleid om hun gelijk te krijgen. Bardach spreekt hier over implementatie als pressie-politiek.53 De politieke actoren die betrokken waren bij de besluitvorming en de voornaamste administratieve actoren strijden tijdens de implementatiefase voor de controle op het proces. De tegenstrijdige ambities dwingen hun daarom om te zoeken naar een, voor beiden, aannemelijke manier van implementeren.54 Volgens Ringeling is het onderscheid tussen enerzijds de politiek-wetgevende activiteiten en anderzijds de bestuurlijk-uitvoerende activiteiten verleden tijd. Hij ziet politiek en bestuur niet als elkaar uitsluitende categorieën. Beleid moet dan ook eerder opgevat worden als een proces met een continu karakter. In plaats van verschillende ‘fasen’ van het proces spreekt hij daarom liever van ‘deelprocessen’. Het beleidsproces wordt dan eerder opgevat als een cyclisch proces. Hierbij is het niet uitgesloten dat verschillende deelprocessen gelijktijdig optreden.55

52

K. HANSEN en N. EJERSBO, “The relationship between politicians and administrators – a logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750. 53 E. BARDACH, The implementation game: what happens after a bill becomes a law, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1977. 54 M. HOWLETT en M. RAMESH, Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, Toronto, Oxford University Press, 2003, 185-194. 55 A. RINGELING, “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142. 34


5. Een onderzoeksmodel als slotsom Binnen administratieve hervormingen kunnen vier fasen onderscheiden worden. De agenda setting, voorbereidings- en beslissingsfase die we uit het onderzoek van Barzelay onthouden worden aangevuld met een implementatiefase. In elk van deze fasen is er zoals aangetoond een bepaalde inbreng van politieke actoren. Tijdens het onderzoek zal nagegaan worden in hoeverre de intensiteit van betrokkenheid van de afgebakende politieke actoren verschilt naargelang de fase waarin het proces zich bevindt. Na het overlopen van elke politieke actor zal er een beeld gevormd worden van hun inbreng bij administratieve hervormingen tijdens de verschillende fasen. De resultaten van het onderzoek kunnen in een tabel gepresenteerd worden. Hierin worden de politieke actoren afgezet tegenover de verschillende fasen. Deze tabel zal ingevuld worden op het einde van het onderzoek. Uiteindelijk zal de onderzoeksvraag met behulp van deze onderzoekstabel beantwoord worden.

Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van administratieve hervormingen. Agenda Setting

Voorbereidingsfase

Beslissingsfase

Implementatie

Politieke Partijen Parlement Ministers/ Kabinetten

Toch zal de analyse van de verschillende politieke actoren complexer zijn dan hierboven voorgesteld. Dit heeft te maken met het dynamische gehalte van besluitvormingsprocessen. Het proces dat doorlopen wordt bij administratieve hervormingen is immers niet te duiden door middel van een statische tabel. De begrenzing tussen de verschillende fasen is eerder vaag of onbestaande. Door de omvang van het proces is het ook mogelijk dat verschillende deelaspecten van het hervormingsproject zich in verschillende fasen bevinden. Daarnaast kunnen de fasen in een andere volgorde of gelijktijdig voorkomen. Tijdens het proces waarin administratieve hervormingen tot stand komen moet daarom de aanwezigheid van mogelijke loops ingecalculeerd worden. Ringeling wees hier op door te spreken van een cyclisch proces. Kortom, bij de invulling van de bovenstaande tabel moet er rekening mee gehouden worden dat het gaat om een dynamisch model.

35


HOOFDSTUK II: METHODOLOGISCHE OPZET 1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid Het aantreden van de nieuwe Vlaamse Regering Dewael in 1999 was het begin van een dynamisch hervormingsproces van de Vlaamse overheid. Het overheidslandschap in Vlaanderen

werd

geconfronteerd

met

nieuwe

maatschappelijke

uitdagingen

zoals

individualisering, netwerkvorming in de samenleving en moderne communicatietechnologie. De historisch gegroeide structuur van de Vlaamse overheid was onvoldoende transparant en efficiënt om vlot te kunnen inspelen op deze nieuwe maatschappelijke en bestuurskundige ontwikkelingen. De administratie moest sneller en efficiënter kunnen inspelen op al deze noden.56 In het eerste hoofdstuk van het paars-groene regeerakkoord was er sprake van ‘een nieuw bestuurlijk beleid’ waarin het beperken van het aantal kabinetsleden, de optimalisering van de werking van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (MVG) en de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s), en het primaat van de politiek centraal stonden.57 Op 19 februari 2000 volgde de verklaring van Leuven. Dit was het eigenlijke startschot van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB).58

Voor de verdere uittekening van de krachtlijnen werd beroep gedaan op twee Bijzondere Commissarissen (BC), Eric Stroobants en Leo Victor. Ze werden op 31 maart 2000 aangesteld door de Vlaamse Regering. Hun samenwerking resulteerde in het rapport ‘Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie’. Op 21 december 2000 werd dit voorgelegd aan de Vlaamse Regering.59 Naast deze BC werd er per beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de hervormingen binnen het beleidsdomein moest vormgeven.60

De basisprincipes van het project BBB waren een radicale breuk met het verleden. De hervormingen waren ingegeven vanuit het primaat van de politiek. Dit principe beoogde een duidelijke taakverdeling tussen politici, administratie en het middenveld. Enkel democratisch 56

VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Waarom BBB?, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/index.htm). 57 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 58 D. VANCOPPENOLLE, “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie bestuurskunde, Leuven, 15.02.05. 59 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 73-74. 60 VANDERPOORTEN D., Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf). 37


verkozen politici mochten het beleid bepalen. De administratie kreeg een ondersteunende functie terwijl het maatschappelijke middenveld actief betrokken zou worden bij voorbereiding, invulling en uitvoering van het beleid. Daarnaast streefde men naar een transparante overheid. Hiermee beoogde men een vereenvoudiging van de Vlaamse regelgeving, één contactpunt voor de burgers (E-government) en een duidelijke structuur voor de Vlaamse administratie. De nieuwe organisatiestructuur werd gebaseerd op 13 homogene beleidsdomeinen die door middel van een één op één relatie aangestuurd worden door de minister. Binnen het beleidsdomein maakte men een onderscheid tussen het departement en de verzelfstandigde agentschappen. Terwijl het departement belast zou worden met beleidsondersteunende taken moesten de agentschappen instaan voor de beleidsuitvoering. Bijgevolg werd de matrixstructuur, die de Vlaamse overheid kenmerkte doorheen de jaren 90, afgeschaft. Andere principes bestonden ondermeer uit een duidelijke verdeling van kerntaken tussen verschillende overheden, een responsabilisering van managers en een afslanking van ministeriële kabinetten.61 Deze krachtlijnen werden opgenomen in drie basisdecreten. Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid vormt het eerste decreet. Dit werd op 9 juli 2003 aangenomen in het Vlaams Parlement. Hierin wordt het organisatorisch-administratieve kader voor het bestuurlijke beleid vastgelegd.62 Men introduceert hierin ook het principe van homogene beleidsomeinen die een herkenbaar en samenhangend geheel vormen waarbij per beleidsdomein één minister bevoegd is. Zo komt men tot een structuur van 13 beleidsdomeinen met eenzelfde interne structuur. Een aparte rol binnen deze structuur is weggelegd voor de beleidsraad die voorgezeten wordt door de minister van het beleidsdomein. In de beleidsraad ontstaat er een open dialoog tussen het politieke en administratieve niveau wat kan leiden tot een beleidsbepaling.63 Het Comptabiliteitsdecreet vormt het tweede decreet. Dit decreet regelt de financiële aspecten van

de

hervormingen

met

aandacht

verantwoordingsplicht van besluitvoerders.

61

voor 64

principes

zoals

responsabilisering

Het Kaderdecreet Strategische Adviesraden

VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Basisprincipes, Vlaamse Overheid (04.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/verdeling.htm). 62 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 63 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Nieuwe Structuur: één structuur: Beleidsraad, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/1_structuur/beleidsraad.htm). 64 VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, Vlaamse Overheid, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm). 38

en


vormt het derde decreet. Dit beoogt een transparant, eenvoudig en doelmatig stelsel van adviesverlening door middel van één adviesraad per beleidsdomein.65

De keuze voor een single holistic casestudy in plaats van andere onderzoeksmethoden laat zich rechtvaardigen door de specifieke aard van administratieve hervormingen. Ze zijn immers, zeker in België, een recent fenomeen. Dit schept volgens Yin de mogelijkheid om het proces te observeren vanuit de eigen ervaring van de onderzoeker. Daarnaast is het mogelijk om interviews af te nemen met bevoorrechte getuigen.66 Dit neemt niet weg dat er gevaren kunnen opduiken bij het hanteren van deze onderzoeksstrategie. Zo is het moeilijk om zich baserend op één enkele case te veralgemenen. In het voorliggende onderzoek wordt gepeild naar de specifieke situatie in Vlaanderen. Hoewel het mogelijk is om bepaalde conclusies door te trekken naar de rest van België is het niet de bedoeling om verdere veralgemeningen over de betrokkenheid van politieke actoren bij administratieve hervormingen door te voeren. Dit wordt ook onmogelijk gemaakt doordat de politieke structuren en culturen sterk verschillen van land tot land.

2. Operationalisering

2.1. Afbakening onderzoekseenheid BBB betekende, in tegenstelling tot eerdere hervormingen, een trendbreuk. Terwijl administratieve hervormingen in de jaren ‘90 enkel op het MVG gericht waren zou BBB de hele Vlaamse overheid omvatten. Omwille van de omvang van het project is daarom een afbakening aangewezen. Het voorliggende onderzoek zal zich concentreren op de structurele hervormingen die in het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geïntroduceerd werden. Bij de invulling van de onderzoekstabel zal daarom vooral gekeken worden naar de betrokkenheid

van

de

politieke

actoren

bij

de

totstandkoming

van

de

nieuwe

organisatiestructuur. De verschillende regeringsbeslissingen die genomen zijn in het kader van de nieuwe organisatiestructuur moeten de basis vormen voor de analyse van de ministers en de ministeriële kabinetten. Bij de politieke partijen zal dit zich vertalen in een analyse

van

de

standpunten

die

ze

innemen

met

betrekking

tot

de

nieuwe

organisatiestructuur. Daarnaast is het van belang om na te gaan in hoeverre ze gewogen 65

VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, Vlaamse Overheid, 2003 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm). 66 R. YIN, Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks, Sage Publications, 2003, 1-17. 39


hebben op thema’s die aan bod komen in het Kaderdecreet. De analyse van het Vlaams Parlement zal zich door deze afbakening toespitsen op de betrokkenheid van deze instelling bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid.

2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel De indeling van administratieve hervormingsprocessen in verschillende fasen is arbitrair en kan nooit recht doen aan de dynamiek van het proces. De pragmatische indeling waar in het onderzoek voor gekozen werd is daarom gebaseerd op de eigen visie met betrekking tot het totstandkomingsproces van BBB. Opgemerkt dient te worden dat de afrondingsfase en de daarop volgende evaluatie niet aan bod komen omdat deze fasen ten tijde van het onderzoek nog niet bereikt waren.

De fase van de agenda setting speelt zich af tussen het regeerakkoord van de Vlaamse Regering in 1999 en het regeringsconclaaf te Leuven op 19 februari 2000. Doorheen het onderzoek zal blijken dat er, vóór het regeerakkoord van 1999, al aanzetten waren voor administratieve hervormingen. Om de overzichtelijkheid van het onderzoek niet in gevaar te brengen werd gekozen om de fase van de agenda setting in 1999 aan te laten vangen. Met de aanstelling van de Bijzondere Commissarissen op 31 maart 2000 ging de voorbereidingsfase van start. De beslissingsfase betreft de goedkeuring van de basisdecreten

in

het

Vlaams

Parlement.

Na

de

beslissingsfase

moesten

de

veranderingsmanagers de structurele voorbereidingen binnen hun beleidsdomein verzorgen. De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur vindt plaats bij de inwerkingtreding van de

nieuwe

beleidsdomeinen.

Na

de

inwerkingtreding

zit

het

werk

van

de

veranderingsmanager, later transitieverantwoordelijke, erop.

Tijdens het onderzoek is het van belang om bovenstaande indeling in fasen niet uit het oog te verliezen. Hoewel de opbouw niet altijd volgens deze indeling gestructureerd is, zal er in de conclusie telkens een terugkoppeling plaatsvinden waarbij het dynamische onderzoeksmodel geïntegreerd wordt. Bij de analyse van de politieke partijen zal gebruik gemaakt worden van een thematische indeling. Het luik dat de ministers en de ministeriële kabinetten behandelt zal volledig chronologisch opgebouwd worden. Hiervoor werd gekozen omwille van de overzichtelijkheid. In het bijzonder maken de verschuivingen op politiek vlak een thematische opdeling onmogelijk. Het hoofdstuk over het Vlaams Parlement tenslotte zal opgedeeld zijn in drie delen, gebaseerd op de chronologie van de parlementaire behandeling van het ontwerp van Kaderdecreet.

40


2.3. Aanpak Voor de concrete invulling van het onderzoek werd er vooreerst gebruik gemaakt van een documentenanalyse. Deze methode garandeert de nodige objectiviteit. De onderzoeker heeft de voortgang van het onderzoek in eigen handen. Daar tegenover staat dat het inzicht beperkt blijft tot datgene wat in het document geschreven staat. Daardoor zal men vaak in het duister tasten over de achterliggende processen. Er is ook niet de mogelijkheid om op interessante gegevens dieper in te gaan. De onderzoeker moet het stellen met de gegeven informatie.67 De documentenanalyse volstaat daarom niet om het onderzoeksmodel volledig in te vullen.

Aanvullend zullen er diepte-interviews (zie tabel 2) plaatsvinden om meer en andere informatie over de politieke actoren te verkrijgen. Hierbij is het niet de bedoeling om bij elke geïnterviewde een vooraf opgestelde vragenlijst te doorlopen. Eerder zal er getracht worden om met behulp van enkele kernvragen een gesprek te onderhouden. Op deze manier is het gemakkelijker om de geïnterviewden te sturen in de gewenste richting. Nadelig aan het werken met interviews is dat sommige geïnterviewden vandaag nog betrokken partij zijn. De onderzochte case is geen historische gebeurtenis maar vandaag nog actueel binnen de Vlaamse Overheid. De geïnterviewden zullen hun antwoorden dan ook zo structureren dat ze niemand ongepast voor het hoofd stoten. Andere geïnterviewden zijn meer naar de achtergrond getreden en kunnen daarom gemakkelijker spreken over hun ervaringen.

De uitnodigingen voor de interviews werden via de post verstuurd naar verschillende bevoorrechte getuigen. In bijlage werd een aanbevelingsbrief van de promotor gestuurd om de respons te verzekeren. Tenslotte werd er een lijst met voorbeeldvragen bijgevoegd zodat men het interview kon kaderen en eventueel voorbereiden. Diegenen die na een tiental dagen nog niet gereageerd hadden werden telefonisch gecontacteerd met de vraag of ze de brief ontvangen hadden. De afspraken werden telefonisch of per mail gemaakt.

67

V. CONINGS, M. STERCK, W. VAN DOOREN e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 99. 41


Tabel 2. Diepte-interviews NAAM Adjunct-kabinetschef B Kabinetschef D Vlaams Parlementslid A Vlaams Parlementslid B Voormalig Adjunct-kabinetschef Voormalig Kabinetschef B Voormalig Vlaams Minister

DATUM 24.03.2006 27.04.2006 06.04.2006 18.04.2006 03.04.2006 22.03.2006 22.03.2006

Tenslotte zal er gebruik gemaakt worden van interviews die door studenten, in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid, afgenomen werden (zie tabel 3).

Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid NAAM Adjunct-kabinetschef A Adjunct-kabinetschef B Kabinetschef A Kabinetschef B Kabinetschef C Studiedienst Vlaams Belang Voormalig Kabinetschef A Voormalig Veranderingsmanager

42

DATUM 06.04.2005 13.04.2005 19.04.2005 26.04.2005 03.06.2005 06.04.2005


HOOFDSTUK III: POLITIEKE PARTIJEN

1. Inleiding De Vlaamse politieke partijen zijn een eerste politieke actor. Zoals bleek uit de inleiding is de grote macht waarover ze beschikken het gevolg van de Belgische particratie. De vraag blijft wel of deze stelling in verband met politieke partijen ook geldig is voor besluitvormingsprocessen rond bestuurlijke hervormingen. In wat volgt zal dit getoetst worden aan de hand van de Vlaamse administratieve hervormingen. Bij de analyse zullen de partijprogramma’s van verschillende politieke partijen een belangrijke bron zijn. Terwijl er bij de verkiezingen van 1999 nog geen sprake was van BBB stond dit project, op het einde van de legislatuur van de regering Dewael, aan de vooravond van zijn implementatie. Bij de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 zouden we kunnen verwachten dat dit thema brandend actueel was. Daarom werd gekozen om in het voorliggend onderzoek de partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 te gebruiken. De aandacht die partijen hechten aan de Vlaamse administratieve hervormingen en de standpunten hieromtrent worden hierdoor duidelijk. Daarnaast zullen diepte-interviews met afgevaardigden van verschillende partijen de informatie vervolledigen. Tijdens deze interviews was er ook de mogelijkheid om dieper in te gaan op de specifieke betrokkenheid van partijvoorzitters bij het project BBB.

Met behulp van deze twee bronnen wordt de betrokkenheid van politieke partijen bij het project BBB nagegaan. Na een inleidende paragraaf over politieke interesse voor administratieve hervormingen wordt de inbreng van politieke partijen bij de totstandkoming van de Vlaamse bestuurlijke hervormingen onderzocht. Omdat de éénsgezindheid ten aanzien van het project BBB ver te zoeken was, worden vervolgens de houdingen van oppositiepartijen en meerderheidspartijen overlopen. Daarna wordt stilgestaan bij de standpunten van politieke partijen met betrekking tot enkele basisprincipes van de hervormingen. Hier wordt ook nagegaan in hoeverre deze principes gerespecteerd werden bij de nieuwe regeringsvorming in 2004. Tenslotte volgt er nog een intermezzo over de betrokkenheid van partijvoorzitters bij BBB waarna de belangrijkste conclusies overlopen worden.

43


2. Politieke onverschilligheid Uit de interviews, die afgenomen werden tijdens het onderzoek, bleek duidelijk dat de operatie BBB niet kon rekenen op de nodige interesse uit de politieke partijen. Eerder was er sprake van politieke onverschilligheid. “Vanuit de partij was men er niet echt mee bezig. […] We hebben het op het kabinet echt moeten trekken. We kregen wel sterke steun van Eric Stroobants. Bij momenten ook van de minister-president, maar deze steun was niet constant”.68 Deze onverschilligheid was er ook ten aanzien van de verschillende onderdelen van de operatie. De politieke interesse voor de structurele hervormingen uit het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid was zelfs nog beperkter. “De opzet van BBB op zich en de reorganisatie van de administratie interesseert de politici eigenlijk niet. Die zijn met het leven van alledag bezig. Ze hebben iets minder aandacht voor projecten van lange duur. Ze komen pas tussen als het heel concreet begint te worden. Dan begint het hun te interesseren”.69 De uitwerking van het organisatiedesign en de principes van het project werden op weinig enthousiasme onthaald. Pas toen de operatie vorderde en de implementatie voor de deur stond begon de politiek zich te mengen in de discussie. Bij BBB was dit aan de orde toen de nieuwe N-functies voor de leidende ambtenaren ingevuld moesten worden. “Heel de politieke aandacht, zowel de ministers als de partijen, heeft zich maar op één punt geconcentreerd, met name de benoemingen van de leidende ambtenaren. Al de rest interesseerde hun niet”.70

Administratieve hervormingen vormen een interne aangelegenheid van de overheid. Ondanks het feit dat BBB de dienstverlening naar de burger toe moest verbeteren, is het vooralsnog een vrij technische, langdurige en interne oefening gebleken. Bij de bevolking, en dus de kiezer, is het project een totale onbekende. Uit een studie over naambekendheid van administratieve hervormingsprojecten in België, uitgevoerd door het Instituut van de Overheid van de K.U.Leuven, blijkt dat slechts 20,4% van de respondenten wist waar het letterwoord ‘BBB’ (Beter Bestuurlijk Beleid) voor staat. 64,1% van de deelnemers kon deze afkorting niet plaatsen. 12,4% kon uit een lijst met mogelijkheden de juiste omschrijving niet halen.71 Het is duidelijk dat de bevolking niet wakker ligt van deze technische operatie. Voor de politieke partijen zou het geen electorale meerwaarde opleveren om aan het project veel aandacht te schenken. BBB is een belangrijk dossier, maar niet in de politieke betekenis van 68

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 23.03.2006. VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 03.04.2006. 70 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 71 PELGRIMS C., ‘De Overheid in beweging’ in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE, Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, 7-10. 69

44


het woord. Het is niet iets waar de regering mee staat of valt.72 De partijen focussen zich eerder op thema’s die de interesse van de kiezer lokt. Dit had tot gevolg dat binnen de partij de kennis betreffende de hervormingen beperkt bleef. Meestal werd geopteerd om één afgevaardigde binnen de partij aan te wijzen die zich specialiseerde in de materie. Deze volgde dan in naam van de partij het dossier op en kon als woordvoerder optreden. De rest van de partij bemoeide zich niet met het dossier. Deze manier van werken binnen een partij komt vaker voor bij dossiers met een hoog technisch gehalte.73

Het feit dat politieke partijen niet bezig zijn met de operatie BBB betekent niet dat ze er geen mening over hebben. Hun houding ten aanzien van het project valt voor een aantal partijen af te leiden uit de partijprogramma’s. Voor de meeste partijen echter was een interview noodzakelijk om hun standpunten te achterhalen. Van GROEN! en NVA zijn er geen interviews ter beschikking. Terwijl voor GROEN! het partijprogramma kan dienen als bron zal voor de NVA de nodige informatie ontbreken. Eerst wordt echter stilgestaan bij de betrokkenheid van de verschillende partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen.

3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen Hoewel de politieke interesse voor administratieve hervormingen beperkt was, werden deze in de regeringsonderhandelingen van 1999 op de agenda geplaatst. Zonder de VLD was het thema van de administratieve hervormingen wellicht niet opgenomen in het Vlaams Regeerakkoord. Zij waren de drijvende kracht achter de hervormingen.74 Ze werden in de beginfase gesteund door coalitiepartner SP. Volgens hen “…kan niemand ontkennen dat BBB een goede zaak is, dat er gewerkt moet worden aan een betere dienstverlening naar de burger toe”.75

Toch heerste er volgens voormalig kabinetschef B scepticisme binnen de partij. De SP vermoedde dat er een benoemingsoperatie van de VLD achter zat.76 Dit was volgens hen 72

VLAAMS PARLEMENTSLID B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006. VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006. 74 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005. 75 KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht. 19.04.2005. 76 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 73

45


ook de reden waarom VLD het project vanaf het begin trok. Ze konden zo komaf maken met de jaren waarin CVP en SP de administratie domineerden.77 Bij de CVP, afwezig in de regering, bestond er dezelfde bezorgdheid. “Als je meer dan normaal vertegenwoordigd bent in de administratie en je ziet de nieuwe regering iets totaal nieuws opzetten, dan vrees je ergens dat dit tegen jezelf gericht is. De bezorgdheid van CVP was dus terecht. Gelijk welke andere partij zou dezelfde bezorgdheid hebben”.78 In een zogenaamde toespraak aan de leidende ambtenaren van SP signatuur waarschuwde parlementsvoorzitter De Batselier de VLD dat ze moesten oppassen als het ging om een benoemingspolitiek.79 Hoewel de toespraak zelf nooit heeft plaatsgevonden, is deze wel in de kranten verschenen.80 De VLD ontkent dat de gedachte van een inhaaloperatie meespeelde. Later aanvaardde de partij immers dat de toenmalige leidende ambtenaren mochten blijven.81

Hoewel de SP geen fervente voorstander was van de operatie is men er nooit mee gestopt. Binnen de partij was er de overtuiging dat ze voldoende sterkhouders hadden op de verschillende niveaus om inhoudelijk de operatie te kunnen sturen. De partij dacht, door middel van de know-how die ze bezaten, de nodige inbreng te hebben bij het project. Dit was achteraf gezien niet altijd het geval.82 Binnen de partij bleek er daarenboven niet altijd evenveel éénsgezindheid te zijn over de hervormingen. Meer bepaald waren er drie groepen die een eigen visie ontwikkelden over het project.“ Aan de ene kant waren er mensen die in het MVG werkten en aan de andere kant mensen uit de VOI’s. Daarnaast waren er nog kabinetsleden die hun eigen functie aan het uitbouwen waren. Dit waren drie verschillende belangen”.83 Volgens sommigen bestonden deze verschillende visies binnen elke partij.

De twee andere coalitiepartners, VU&ID en Agalev, konden in mindere mate wegen op de discussies. Echt verzet was er niet. Zij stonden allebei positief tegenover de principes van BBB.84 De CVP en het Vlaams Blok hadden als oppositie geen inbreng bij de regeringsonderhandelingen en de totstandkoming van de administratieve hervormingen.

77

VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 79 N. DE BATSELIER, Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000. 80 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 81 KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006. 82 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 83 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 84 VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten. 78

46


4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen

4.1. De oppositie in het offensief De partijstandpunten over bestuurlijke hervormingen zijn schaars gedocumenteerd in de Vlaamse partijprogramma’s voor de verkiezingen van 2004. Dit is een rechtstreeks gevolg van de onbekendheid van de hervormingen bij de bevolking. De partijen willen zo veel mogelijk kiezers overtuigen, daarom concentreren zij zich op andere thema’s. Voor de meerderheid was het dossier bovendien geen ongekend succes. De hervormingen sleepten, tijdens de aanloop naar de verkiezingen, nog altijd aan en waren al meermaals uitgesteld. Enkel CD&V geeft in zijn programma uitgebreid commentaar bij dit thema. Deze aandacht valt te verklaren vanuit hun rol als oppositiepartij. In het programma concentreren ze zich daarom op kritieken die ze vanuit de oppositie opgebouwd hebben.85 De CD&V heeft de hervormingen altijd bekeken als zijnde een ‘paars product’.86 De aanwezigheid van dit thema in hun programma kan daarom eerder gezien worden als een bewijs voor de bevolking dat de vorige regering gefaald heeft. Volgens het programma van CD&V zijn de hervormingen immers een teken van ‘richtingloze hervormingsdrift’. Garanties voor een goede werking van de administratie tengevolge van hervormingen zijn er volgens hen niet. Het gevolg is dat er onzekerheid heerst bij de Vlaamse ambtenaren. Een van de doelstellingen die CD&V vooropstelt, is streven naar een betrouwbaar en degelijk bestuur voor Vlaanderen.87

Ondanks het feit dat het Vlaams Belang de hervormingen amper ter sprake brengt in hun partijprogramma, heeft het naar eigen zeggen altijd een grote belangstelling gehad voor de operatie BBB. Volgens hen heeft de regering Dewael te weinig resultaten geleverd. Daar waar er resultaten werden behaald, duiken er bevoegdheids- of competentieconflicten op. Ze steunen de belangrijkste principes van BBB zolang deze het algemeen belang niet schaden. Volgens hen moet een vraaggestuurde overheid samengaan met een aanbodgerichte politiek zodat het algemeen belang gevrijwaard blijft. Ze hopen dat de nieuwe regering Leterme terug dynamiek kan brengen in het project. De problemen blijven volgens hen voorlopig wel dezelfde.88

85

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006. 87 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 88 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005. 86

47


4.2. De meerderheid in het defensief De partijen die deel uitmaakten van de regeringscoalitie die de administratieve hervormingen op de agenda plaatste, onthouden zich in hun partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 van alle commentaar betreffende dit thema. Een mogelijke verklaring is dat het dossier destijds nog op tafel lag. Het gevaar bestond dan om voorbarige conclusies te trekken die later tegen de partij gebruikt konden worden. Een andere verklaring kan zijn dat de partijen geen voordeel verwachtten van dit thema bij de verkiezingen. Ze wilden niet afgerekend worden aan de hand van het dossier. Ze waren er immers niet in geslaagd om het dossier met succes af te ronden voor het einde van de legislatuur. Tenslotte valt de afwezigheid van het thema in de partijprogramma’s van de toenmalige meerderheid te verklaren vanuit het feit dat de kostbare plaats in het programma geen electorale meerwaarde zou opleveren.

Als er in de partijprogramma’s van de meerderheid dan al sprake was van administratieve hervormingen ging dit eerder over algemene bepalingen dan over concrete uitspraken betreffende het project BBB. GROEN! komt in hun programma op voor degelijke openbare besturen. Volgens hen moeten openbare diensten gelijkstaan met actieve, moderne, efficiënte en klantgerichte besturen.89 De VLD neemt nog een bescheidener standpunt in. Volgens hen verbeterde de werking van de Vlaamse administratie tijdens de afgelopen legislatuur.90 De SP.A en SPIRIT zwijgen in hun programma in alle talen over het dossier BBB.

5. Enkele basisprincipes overboord?

5.1. Het primaat van de politiek Een van de basisprincipes van de operatie BBB in 1999 was de invoering van het primaat van de politiek in het Vlaamse overheidslandschap. “De hoed waaronder de hele operatie gestart is, is het primaat van de politiek. Men had soms de indruk dat de administratie nogal veel naar zich toetrok inzake besluitvorming. Men wou de politiek meer laten primeren”.91 89

GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006, GROEN!: http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20verkiezingen.pd f). 90 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 91 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 48


Zoals eerder werd vermeld beoogde dit principe een duidelijke taakverdeling tussen politici, administratie en het middenveld. Het overheidsbeleid zou dan een privilege worden van de politiek verantwoordelijken.92 Het primaat van de politiek is volgens kabinetschef A een strategische zet van de VLD. Ze zouden zo een einde willen stellen aan opeenvolgende CVP regeringen waarin het (voornamelijk) katholieke middenveld een grote invloed had.93 De VLD ontkent dat het primaat van de politiek een verhoging van de macht van de minister betekende. “Met de nieuwe organisatie wil men de controle van het parlement verbeteren. De controle moet niet verhogen, maar de manier van controle door het parlement moet door BBB wijzigen en verbeteren. Dit is de essentie van het primaat van de politiek”.94 SPIRIT spreekt zich positief uit over het primaat van de politiek. De invoering van dit principe door de operatie BBB vinden ze een goede zaak.95 De andere partijen die tussen 1999 en 2004 deel uitmaakten van de meerderheid (SP.A en GROEN!) spreken zich niet uit over het primaat van de politiek.

De oppositie heeft een duidelijke visie met betrekking tot het primaat van de politiek. Volgens de studiedienst van het Vlaams Belang kan het primaat van de politiek dienen om de kloof tussen de burger en de politiek te overbruggen. Deze kloof valt volgens hen enkel te herstellen via het primaat van de politiek. De politici worden immers sneller dan de ambtenaren afgerekend op een geloofsbelijdenis met de lippen en anderzijds een gedrag dat daar

niet

mee

strookt.

Een

duidelijke

afbakening

van

bevoegdheden

tussen

beleidsvoorbereidend- en uitvoerend werk kan dus een aanzet zijn voor een herstel van het vertrouwen.96 De invloed van het middenveld blijft volgens het Vlaams Belang echter zeer groot.

CD&V hamert er in haar partijprogramma op dat een bestuur van overleg met effectieve betrokkenheid van middenveldorganisaties essentieel is. Deze moeten de kans krijgen om beleidsvoornemens te toetsen en voorstellen te genereren. Volgens hen heeft het middenveld een fundamentele rol als bindmiddel van de samenleving, zowel bij beleidsvoorbereiding, beleidsadvisering en eventueel beleidsuitvoering. De partij stoort zich daarom aan de tactiek van de VLD om het middenveld zo veel mogelijk buiten spel te

92

VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes BBB: Het primaat van de politiek, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/primaat.htm). 93 KABINETSCHEF A, o.c. 94 KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 26.04.2005. 95 KABINETSCHEF C, o.c. 96 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 49


zetten.97 Bij het aantreden van de regering Leterme bestond er discussie over het primaat van de politiek. “Men heeft toen de discussie gevoerd of men een aantal IVA’s terug EVA98 zou maken. CD&V heeft dan beslist om dit niet te doen omdat ze ook wel inzag dat bij bepaalde EVA’s het middenveld een rol speelde die niet gewenst was. Omwille van het primaat van de politiek heeft men de situatie niet teruggedraaid”.99 Wel probeert de nieuwe regering het vertrouwen te herstellen door de oprichting van twee nieuwe organen. Regelmatige contacten tussen het College van Ambtenaren-generaal en het Ministerieel Comité100 moeten volgens hen de goede verstandhoudingen tussen politici en administratie bevorderen.101 5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten Een van de doelstellingen van BBB was de afslanking van de ministeriële kabinetten. Deze staan in voor de voorbereiding van het beleid van de minister, evaluatie van de uitwerking en bewaking van de voortgang van het beleid. Dit takenpakket moest na implementatie van BBB overgedragen worden aan de departementen. Het kabinet zou dan beperkt worden tot het persoonlijke secretariaat van de minister aangevuld met enkele adviseurs.102 De volledige afschaffing van de kabinetten was echter nooit aan de orde. Daar geloofde men niet in.103

Hoewel de meeste partijen een inkrimping van de ministeriële kabinetten noodzakelijk vinden, gaat een volledige afschaffing voor hen te ver. De VLD is voorstander van kabinetten in verkleinde omvang van 5 à 10 personen. Het ingekrompen kabinet kan de minister steunen in zijn politiek beleid terwijl de administratie de nodige steun biedt bij de uitvoering. Volgens VLD is dit mogelijk als de minister in hetzelfde gebouw zetelt als zijn administratie. De minister blijft politiek verantwoordelijk.104 Ook SP.A vindt het verkeerd om de kabinetten volledig af te schaffen. “Er was destijds inderdaad een scheefgegroeide situatie ontstaan, waardoor de kabinetten meer op een ontdubbelde administratie gingen lijken. Nochtans mag men de rol van kabinetten niet onderschatten. Het zou verkeerd zijn deze volledig te willen

97

CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004. (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 98 zie 5.4. Verzelfstandiging. 99 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 100 zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 101 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 102 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes. Een afslanking van de ministeriële kabinetten, Vlaamse Overheid, (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/afslanking.htm). 103 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 104 KABINETSCHEF B, o.c. 50


afschaffen”.105 SP.A is van oordeel dat een inkrimping noodzakelijk is. De partij is voorstander van het behoud van kabinetten, maar weliswaar in beperktere omvang. Volgens SP.A en SPIRIT zijn de personeelsaantallen van de kabinetten in de vorige legislatuur substantieel afgenomen. SPIRIT heeft ook het gevoel dat de kabinetten meer en beter samenwerken met de administraties.106

Het Vlaams Belang is de enige partij die van 1999 tot heden in de oppositie zat. Ze nemen een duidelijk standpunt in over ministeriële kabinetten. Deze zijn volgens hen een bron van ondoorzichtige besluitvorming. “De ministeriële kabinetten zijn onverzoenbaar met de geest van BBB. Een splitsing van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is een duidelijke keuze. De ministeriële kabinetten kunnen niet met deze logische keuze in overeenstemming gebracht worden”.107 De afslanking van de kabinetten is volgens hen in de praktijk onvoldoende tot helemaal niet doorgevoerd.108

Tijdens de vorige legislatuur bestond er onenigheid over het feit of de kabinetten nu wel of niet afgeslankt waren. Bij de regeringsvorming in 2004 was het duidelijk dat er van dit principe niet veel over bleef. Volgens CD&V was de afslanking nog niet aan de orde. Daarvoor was de reorganisatie nog niet ver genoeg gevorderd. Als principe blijft de afslanking echter wel overeind. CD&V verwacht dat deze doorgevoerd zal worden bij de volgende regering. Ze geloven echter niet dat de kabinetten helemaal gaan verdwijnen. Deze zullen in ieder geval de politieke adviseur van de minister blijven.109

5.3. De nieuwe organisatiestructuur De herstructurering van de Vlaamse overheid als gevolg van het project BBB steunt op een aantal uitgangspunten. Ten eerste wordt er gewerkt aan een duidelijke structuur voor de Vlaamse administratie. Er wordt afgestapt van de matrixstructuur die tijdens de jaren ‘90 het MVG kenmerkte. De nieuwe structuur moet bestaan uit 13 homogene beleidsdomeinen die elk op zich een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Ten tweede zou er per beleidsdomein slechts één minister bevoegd zijn (de zogenaamde één op één relatie).110 Deze moet regelmatig in overleg treden met topambtenaren van zijn/haar beleidsdomein in een beleidsraad. Tenslotte moet er éénzelfde structuur komen voor ieder beleidsdomein. 105

KABINETSCHEF A, o.c. KABINETSCHEF C, o.c. 107 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 108 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 109 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 110 één minister kan wel verschillende beleidsdomeinen aansturen en opvolgen. 106

51


Naast het departement dat bevoegd is voor de beleidsondersteunende taken moeten verschillende soorten verzelfstandigde agentschappen instaan voor de beleidsuitvoering.111

Hoewel de nieuwe organisatiestructuur bij de regeringswissel nog geïmplementeerd moest worden, verbeterde volgens de VLD de werking van de Vlaamse administratie tijdens de vorige legislatuur.112 Volgens SP.A is het nog te vroeg om een evaluatie te maken van dit principe omdat de structuur haar sterke of zwakke kanten nog niet heeft kunnen prijsgeven.113 De één op één relatie is volgens de partij wel onhaalbaar gebleken. Het principe op zich is een goede zaak maar het zal een utopie blijven. Men kan immers niet garanderen dat de één op één relatie altijd bereikt zal worden, bijvoorbeeld op het moment van een regeringswissel.114 Bij de vorming van de regering Leterme was het volgens CD&V nog te vroeg om de één op één relatie in te voeren. De politici lagen bij de regeringsvorming volgens adjunct-kabinetschef A niet wakker van dit principe. Ze waren ook van mening dat de herstructurering nog niet ver genoeg gevorderd was om hiermee rekening te moeten houden.115 Daarbovenop brengt dit principe volgens Vlaams Belang gevaar voor verkokering met zich mee. Hierdoor kunnen er coördinatieproblemen en vertragingen optreden.116 Toch zal de CD&V niet volledig afstappen van dit principe. Ze achten de introductie van het principe wel mogelijk bij een volgende legislatuur als blijkt dat de nieuwe structuur goed werkt.117 Het principe van homogene beleidsdomeinen werd wel gerespecteerd bij de nieuwe regeringsvorming. Dit maakt volgens CD&V de ontwikkeling van een consistent en samenhangend beleid mogelijk.118

5.4. De verzelfstandiging Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid spreekt van verzelfstandigde agentschappen die de beleidsuitvoerende taken op zich nemen. In tegenstelling tot Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) zullen deze agentschappen nauwer aansluiten bij de organisatie van ‘hun’

111

VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes: transparantie, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/transparantie.htm). 112 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 113 KABINETSCHEF A, o.c. 114 KABINETSCHEF A, o.c. 115 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 116 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 117 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 118 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 52


beleidsdomein.119 Afhankelijk van het type zullen deze wel of niet onder rechtstreeks gezag van de minister werken. Bij intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) is dit wel het geval. Deze hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid en vormen samen met het departement het ministerie. Ze worden opgericht door de Vlaamse regering. Daarnaast kunnen er, onder bepaalde voorwaarden, ook IVA’s met rechtspersoonlijkheid opgericht worden. Deze maken geen deel uit van het ministerie. Ze worden pas opgericht na een decretale goedkeuring van het Vlaams Parlement. Beide IVA’s worden gestuurd door middel van een beheersovereenkomst. Verder kunnen er extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s) opgericht worden. Publiekrechtelijke EVA’s worden bij decreet opgericht en beschikken over een eigen rechtspersoonlijkheid en Raad van Bestuur. Sturing gebeurt door middel van een beheersovereenkomst. Ten slotte kunnen er privaatrechtelijke EVA’s opgericht worden door de Vlaamse regering na decretale machtiging van het Vlaams Parlement. Deze werken conform het private recht en worden gestuurd door middel van samenwerkingsovereenkomsten.120

Hoewel de meeste agentschappen ondertussen, door middel van een oprichtingsdecreet of een regeringsbesluit, opgericht zijn, is het nog te vroeg om hun werking te evalueren. VLD verwacht nog moeilijkheden met de opstelling van goede beheersovereenkomsten.121 Volgens SP.A zal de opdeling in IVA’s en EVA’s terug orde scheppen. De verzelfstandiging moet wel samengaan met rapportering en controle.122 SPIRIT vreest dat de meeste agentschappen nogal sterk op hun zelfstandigheid zullen staan maar is wel voorstander van de

creatie

van

IVA’s

en

EVA’s.123

Volgens

CD&V

moet

verzelfstandiging

en

responsabilisering samengaan met verantwoording. Politici moeten nog zicht hebben op wat er gebeurt in de agentschappen. De partij meent dat er in het verleden te weinig controle geweest is ten opzichte van de VOI’s.124

Er bestaat nog altijd onduidelijkheid over de opdeling van agentschappen. Vanuit de CD&V is er veel kritiek ten aanzien van de IVA met rechtspersoonlijkheid. Deze kwam onder druk en lobbywerk tot stand en dook voor het eerst op bij een toespraak van minister-

119

VLAAMSE OVERHEID, Nieuwe structuur. Verschillen met vroeger, Vlaamse Overheid, (10.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/verschillen.htm). 120 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 121 KABINETSCHEF B, o.c. 122 KABINETSCHEF A, o.c. 123 KABINETSCHEF C, o.c. 124 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 53


president Dewael voor een congres van MOVI.125 Dit was onder druk van een aantal VOI’s die vreesden dat als ze geen EVA zouden worden, ze de soepelheid van werken die ze voordien hadden zouden verliezen. Daarom werd er, als gemakkelijkheidsoplossing, een nieuwe rechtspersoonlijkheid gecreëerd.126 Volgens CD&V had de uitvinding van deze rechtsfiguur geen enkel nut. Die kan volgens hen daarom enkel verklaard worden door de politieke connotatie. “Men wou eigenlijk geen verzelfstandigde agentschappen die volledig extern gestuurd zouden worden. Men wou ze de flexibiliteit geven van het autonome gegeven maar men wou zelf de controle behouden. Het was dus intern, de regering moest een overeenkomst sluiten met zijn eigen ambtenaar die directeur zou worden”.127 Ook SP.A geeft voorkeur aan IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid. Deze keuze is echter in de eerste plaats ingegeven door budgettaire overwegingen. De IVA’s met rechtspersoonlijkheid genereren immers bijkomende pensioenlasten.128

Over de werking van verzelfstandigde agentschappen in de nieuwe organisatiestructuur blijft onduidelijkheid bestaan. Hoewel de meeste VOI’s de overgang naar verzelfstandigd agentschap ondertussen gemaakt hebben, blijft de vraag of er in de praktijk veel veranderd is.

6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid In de inleiding werd de partijvoorzitter voorgesteld als de topbesluitvormer van de politieke partij. Een vereiste om deze functie te vervullen is basiskennis en opvolging van de dossiers waarover men een standpunt moet formuleren. Het dossier BBB werd in de meeste partijen echter toevertrouwd aan een afgevaardigde die de operatie volgde. De partijvoorzitter zelf was hier niet mee bezig.

Hoewel Geert Bourgeois, voormalig voorzitter van de Volksunie, zelf voorstander was van een integer bestuur was hij volgens een gewezen Vlaams minister niet bezig met het project. Nochtans leverde zijn partij de minister van Ambtenarenzaken in de regering Dewael.129 Ook Patrick Janssens, voormalig voorzitter van de SP, was volgens gewezen kabinetschef B niet betrokken bij de hervormingen. Dit veranderde enigszins toen hij opgevolgd werd door Steve Stevaert in maart 2003.130 Dat Stevaert er zich meer mee 125

VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. KABINETSCHEF D, o.c. 127 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 128 KABINETSCHEF A, o.c. 129 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 130 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 126

54


bezighield, was volgens gewezen kabinetschef B echter een gevolg van het feit dat rond die periode de discussie over de benoemingen van leidende ambtenaren losbarstte.131 De partijtop van de VLD heeft nooit interesse gehad voor administratieve hervormingen. Deze kwamen nauwelijks ter sprake in het partijbureau. Bij de partij ontbreekt elke visie over de opbouw van de administratie. “[…] Het is zelfs een totale desinteresse voor dergelijke manier van beleidsvoeren”.132 Bij de CD&V is het gebruikelijk dat een verantwoordelijk parlementslid het vertrouwen krijgt van de partijtop om een dossier op te volgen. Men moet het dossier komen kaderen en de principiële bezwaren voorstellen waarna een nota met kritieken op het dossier wordt goedgekeurd door het centrale bestuursorgaan van de partij. De lijn die hierin uitgezet wordt moet het verantwoordelijke parlementslid verder aanhouden. De concrete invulling mag deze dan zelf bepalen. Rapportering gebeurt niet rechtstreeks aan de partijtop maar binnen de fractie.133

7. Conclusies In wat voorafging werd getracht de standpunten en de betrokkenheid van politieke partijen bij het hervormingsproject BBB te duiden. Een eerste conclusie is dat de partijprogramma’s geen inzicht in deze materie geeft. De afwezigheid van dit thema in de partijprogramma’s is een gevolg van de politieke onverschilligheid bij de politieke partijen voor administratieve hervormingsprocessen. Terwijl CD&V en GROEN! nog een poging doen om de standpunten overzichtelijk weer te geven zijn er meerdere partijprogramma’s (voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004) waarin er op geen enkele manier verwezen wordt naar BBB. Dit is opmerkelijk als men denkt dat rond deze periode BBB zich aan de vooravond van zijn implementatie bevond. De toenmalige coalitiepartners SP.A en VLD achtten het niet noodzakelijk om via hun verkiezingsprogramma terug te komen op deze grootscheepse operatie. Dit terwijl oppositiepartij CD&V hier wel uitvoerig op ingaat.

Een tweede conclusie is dat de houding van de verschillende politieke partijen ten aanzien van BBB niet altijd op dezelfde lijn ligt. Zelfs binnen de meerderheid waren er twijfels voor het project goed en wel gestart was. De oppositie maakte van deze aangelegenheid gebruik om het project te bekritiseren. Toch steunde zij de belangrijkste basisprincipes van het project. De kritiek concentreerde zich vooral op de manier waarop het proces doorlopen werd. Ondanks steun voor de basisprincipes hebben deze het project niet allemaal 131

VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. KABINETSCHEF D, o.c. 133 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 132

55


overleefd. De één op één relatie en de afslanking van de kabinetten zijn bij de nieuwe regeringsvorming niet meer ter sprake gekomen. De nieuwe organisatiestructuur bleef behouden, maar kan nog niet beoordeeld worden omwille van haar jonge bestaan.

In een derde conclusie wordt terug gekomen op het onderzoeksmodel dat opgesteld werd op het einde van hoofdstuk I. Na de inleidende beschouwingen over de particratie in België zou men verwachten dat de politieke partijen een voorname positie bekleden tijdens elke fase van besluitvormingsprocessen. Na de analyse kan deze stelling, voor wat administratieve hervormingen in Vlaanderen betreft, niet doorgetrokken worden. Tijdens de fase van de agenda setting was slechts één partij actief betrokken, de VLD. Deze maakte gebruik van de regeringsonderhandelingen voor de nieuwe regering om administratieve hervormingen op de agenda te plaatsen. Binnen de VLD was het voornamelijk Patrick Dewael die als minister-president de hervormingen naar zich toetrok. De partijtop zelf had geen visie over de organisatie van de administratie. De andere coalitiepartners (toenmalige SP, Agalev en VU&ID) werden tijdens deze fase betrokken doordat ze hun handtekening onder het regeerakkoord plaatsten waarin intenties voor administratieve hervormingen waren opgenomen. De partijen die destijds in de oppositie zaten (toenmalige CVP en Vlaams Blok) werden op geen enkele manier betrokken bij de administratieve hervormingen tijdens de fase van agenda setting. Tijdens volgende fasen (de voorbereiding en beslissing) waren de politieke partijen en de partijvoorzitters weinig of niet bezig met het project. Ze lieten de opvolging van het project over aan een afgevaardigde minister of parlementslid. Tijdens de implementatiefase intervenieerden ze enkel als het om concrete zaken ging zoals de aanstelling van nieuwe leidende ambtenaren. De hypothese dat politieke partijen gezien kunnen worden als een overkoepelende politieke actor kan in de praktijk, wat betreft administratieve hervormingen in Vlaanderen, niet waargemaakt worden. De in de ogen van politici al te technische hervorming kon op weinig interesse van de politieke partijen rekenen.

56


HOOFDSTUK IV: MINISTERS EN MINISTERIËLE KABINETTEN

1. Inleiding De ministers en ministeriële kabinetten vormen een tweede politieke actor. In wat volgt wordt de betrokkenheid van deze executieve actor bij het project BBB onderzocht. Zoals bleek uit het theoretisch kader zijn het vaak deze executieve actoren die administratieve hervormingsprocessen bepalen. De centrale positie die ze bekleden geeft ze de mogelijkheid om de politieke agenda te bepalen en hierop in te spelen. Daarnaast beschikken zij ook over de nodige legitimiteit. Als leden van de regering bepalen ministers mee het beleid. Door aanwezigheid van ministeriële kabinetten in het Vlaamse politieke landschap kunnen we verwachten dat de betrokkenheid van executieve actoren nog versterkt wordt. De verschillende functies134 waarvoor de kabinetten zorg dragen ondersteunen de minister in zijn beleid.

Toch betekenen bovenstaande mogelijkheidsvoorwaarden niet dat deze politieke actoren ook effectief betrokken worden bij administratieve hervormingsprocessen. Uit de interviews bleek dat de interesse voor de Vlaamse bestuurlijke hervormingen binnen de regering beperkt was. Dit had tot gevolg dat het project onvoldoende gedragen en onvoldoende getrokken werd door de regering.135 Toch is het dossier BBB al zes jaar aanwezig op de agenda van de Vlaamse Regering. Dit terwijl er op politiek vlak ondertussen veel gewijzigd is.

De periode van 1999 tot vandaag kan opgedeeld worden in drie fasen. Een eerste fase begint bij de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 1999. Na deze verkiezingen werd een regeringscoalitie gevormd tussen VLD, SP, Agalev en VU&ID. Deze coalitie stond onder leiding van minister-president Dewael. Na het ontslag van minister Sauwens in mei 2001 werd Paul van Grembergen Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en Ambtenarenzaken. De federale verkiezing van 18 mei 2003 liet zijn sporen na in de Vlaamse Regering. Minister-president Dewael deed met enkele ander ministers de overstap van Vlaanderen naar het federale niveau. Bart Somers volgde Patrick Dewael op als minister-president. Tijdens deze tweede fase stond hij aan het hoofd van een coalitie tussen VLD, SP.A, GROEN! en SPIRIT. Ondanks de andere benamingen gaat het hier om dezelfde coalitie die in 1999 gevormd was. Van de oorspronkelijke 9 ministers die in 1999 aangesteld 134 135

Zie afbakening van de actoren VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 57


waren bleven er slechts drie over op het einde van de legislatuur. Een derde fase gaat van start bij de Vlaamse verkiezing van 13 juni 2004. Die zorgde voor een nieuw gegeven in het Vlaamse politieke landschap. Voor het eerst werd er een coalitie gevormd tussen drie kartelpartners, namelijk CD&V-NVA, VLD-VIVANT en SP.A-SPIRIT. Deze stonden onder leiding van de nieuwe minister-president Yves Leterme. De oppositie bestond uit Vlaams Belang en GROEN!. In deze coalitie werd Geert Bourgeois aangewezen als Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme.136

In de methodologische opzet was al sprake van de chronologische opbouw van dit hoofdstuk. Achtereenvolgens zullen de ontwikkelingen met betrekking tot de Vlaamse administratieve hervormingen, tijdens de opeenvolgende Vlaamse Regeringen, overlopen worden. De periode tussen 1999 en 2004 kan ingedeeld worden in een achttal stappen waarin het project BBB vorm kreeg. Na de regeringen Dewael en Somers werd het project, ondanks enkele accentverschuivingen, door de regering Leterme geïmplementeerd. Ter afsluiting van dit hoofdstuk volgen de conclusies over de betrokkenheid van ministers en ministeriële kabinetten.

2. De regeringen Dewael en Somers In 1999 werd het thema van administratieve hervormingen ingeschreven in het regeerakkoord van de nieuwe Vlaamse Regering. Doorheen de legislatuur hebben deze administratieve hervormingen verschillende stappen doorlopen. Eerst wordt nagegaan waar de ideeën ontstonden die later in het regeerakkoord opgenomen werden. Daarna wordt stilgestaan bij de regeringsonderhandelingen en het regeerakkoord van 1999. Vervolgens komt het regeringsconclaaf van Leuven aan bod. Hier werden de krijtlijnen van de bestuurlijke hervormingen uitgezet. Na deze bijeenkomst werden de principes verder uitgewerkt door de Bijzondere Commissarissen. In een volgende stap werden de basisprincipes in een aantal decreten verankerd. Terwijl de decreten de parlementaire behandeling doorliepen kregen de verschillende beleidsdomeinen vorm. Zo naderde het einde van de legislatuur.

136

VLAAMSE OVERHEID, De Vlaamse regeringen van 1981 tot heden, Vlaamse Overheid (11.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www.vlaamseregering.be/).

58


2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen Uit de interviews bleek dat de impuls voor de administratieve hervormingen vanuit verschillende hoeken kwam. Ten eerste was er het beleid dat al gedurende een aantal jaren uitgewerkt werd door de regering Van Den Brande. Hier ontstonden al ideeën met betrekking tot administratieve hervormingen. Deze leefden al binnen de Vlaamse Regering vóór de verkiezingen van 1999. De ideeën die in het regeerakkoord van 1999 ingeschreven werden, waren dus niet allemaal nieuw.137 Er waren ook prikkels vanuit de Vlaamse administratie. In zijn nieuwjaarstoespraak van 1996 hield Secretaris-generaal Stroobants een pleidooi voor een scheiding van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. De CVP-kabinetten hielden het voorstel toen tegen.138 Binnen de Vlaamse administratie was er de ervaring dat de matrixstructuur niet optimaal functioneerde. Ze keken ook naar andere landen waar men bezig was met nieuwe managementtechnieken in de overheid. Deze twee elementen hebben ambtenaren ervan overtuigd dat er iets moest gebeuren.139 In de bijdrage van de Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende regering in 1999 zaten een aantal elementen die duidelijk

op

administratieve

hervormingen

aanstuurden.140

Door

demografische,

internationaal politieke, macro-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen was het volgens de Vlaamse administratie tijd voor een ‘vernieuwd bestuurlijk beleid’. Ondermeer een transparantere structuur voor de departementen kon op deze uitdagingen een antwoord bieden.141 Daarnaast was er een impuls vanuit het Vlaams Parlement. Zij wilden orde op zaken stellen in de chaos van het Vlaamse overheidslandschap.142 In de periode ’97-’99 nam het Vlaams Parlement vier resoluties aan met betrekking tot het ordenen van het overheidslandschap. Op politiek vlak was echter vooral VLD vragende partij. De VLD wilde volgens voormalig kabinetschef A door middel van principes zoals het primaat van de politiek een einde maken aan de zogenaamde ‘CVP-staat’. Hier speelde volgens voormalig kabinetschef A ook het idee om via hervormingen over te gaan tot het aanstellen van een aantal nieuwe leidende ambtenaren ter compensatie van het grote aantal CVP topambtenaren.143 137

ADJUNCT-KABINETSCHEF B., o.c. VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 139 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 140 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 141 VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-regeerprogramma/00/INL_00.pdf). 142 H. DESMEDT, “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21 2005, 5. 143 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c. 138

59


De echte initiator bij de vorming van de nieuwe regering in 1999 was echter het ministeriële kabinet van Patrick Dewael. Hier werden de algemene principes uitgewerkt die op de onderhandelingstafel werden gelegd.144

Al deze ideeën werden uiteindelijk door de Vlaamse Regering, vooral op initiatief van het kabinet Dewael, opgepikt bij de regeringsonderhandelingen in 1999. De verschillende elementen werden zo samengebracht tot één groot geheel onder de noemer van administratieve hervormingen. Dit dossier overleefde de onderhandelingen en kwam zo terecht in het Vlaams Regeerakkoord van 1999.

2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004 Na de verkiezingen van 13 juni 1999 gingen de regeringsonderhandelingen van start onder leiding van formateur Patrick Dewael. Voor VLD zaten verder Karel De Gucht, André Denys en Marleen Vanderpoorten aan de onderhandelingstafel. De andere partijen werden vertegenwoordigd door Patrick Vankrunkelsven, Paul Van Grembergen en Bert Anciaux (VU&ID), Mieke Vogels, Ludo Sannen en Vera Dua (Agalev) en Steve Stevaert en Johan Vande Lanotte (SP).145 Samen bogen zij zich over het thema van administratieve hervormingen. Hoewel niet alle coalitiepartners het nut inzagen van hervormingen was er geen echt verzet. Iedereen ging akkoord met de basisprincipes. Er werd ook niet veel belang gehecht aan de hervormingen. De portefeuille van Ambtenarenzaken behoorde bij de ‘rest’ die op het einde van de onderhandelingen aan minister Sauwens werd toegewezen.146

In het Vlaams Regeerakkoord werden een aantal intenties voor administratieve hervormingen opgenomen. Die lagen grotendeels in het verlengde van de bijdrage van de Vlaamse administratie aan de regering. Zo was er sprake van een ‘nieuw bestuurlijk beleid’. Volgens de regering Dewael moest niet enkel de administratie geherwaardeerd worden maar moest ook de rol van de overheid in het maatschappelijke gebeuren anders ingevuld worden door middel van een kerntakendebat. Om de Vlaamse Overheid beter te laten functioneren introduceerde men een aantal principes. Zo moest er gezorgd worden voor één geïntegreerd loket voor dienstverlening, wou men het aantal kabinetsleden beperken en de Vlaamse administratie responsabiliseren. Verder zijn er bepalingen opgenomen met betrekking tot beheersovereenkomsten en raden van bestuur van de VOI’s. Deze principes moesten 144

VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. P. DEJAEGHER, “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard, 09.07.1999. 146 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 145

60


bijdragen aan een Vlaamse Overheid met een kwaliteitsvolle en klantvriendelijke dienstverlening.147

De aanzetten uit het regeerakkoord konden min of meer binnen de toenmalige structuur gerealiseerd worden.148 Dit was ook aangewezen omwille van de grote veranderingsmoeheid die er bestond. De politiek wilde na de periode met Van Den Bossche als minister van Ambtenarenzaken rust in de organisatie brengen.149 Daarbovenop waren er twijfels bij de SP.

“De

socialistische

hervormingen”.

150

ministers

zijn

altijd

‘zuinige

minnaars’

geweest

van

de

Daarenboven vreesde SP voor een benoemingsoperatie van de VLD.151

De hervormingsoperatie die uiteindelijk in Leuven werd uitgewerkt was echter van een veel grotere omvang dan alle regeringsonderhandelaars voor ogen hadden. Volgens voormalig kabinetschef B deed de aankondiging van de Copernicushervorming op federaal vlak de honger toenemen om ook in Vlaanderen een grote operatie door te voeren. “In de regeringsonderhandelingen zitten er verwijzingen naar een hervorming, maar niet van die orde die BBB later zou worden. Als in het najaar van 1999 Van Den Bossche Copernicus lanceert wil de minister-president iets gelijkaardigs”.152

In de periode tussen het regeerakkoord en de bijeenkomst in Leuven probeerde de regering tot een aantal grote lijnen te komen. Dit gebeurde hoofdzakelijk door middel van informeel overleg onder leiding van minister-president Dewael. Deze was binnen de regering de voortrekker van de hervormingen. De hervormingen werden immers beschouwd als een globaal project, niet als een project van de minister van Ambtenarenzaken. De regering wilde dit niet aan één minister overlaten.153 Verder werden ondermeer vice-minister-president Stevaert

en

minister

van

Ambtenarenzaken

Sauwens

hierbij

betrokken.

Ook

parlementsvoorzitter De Batselier was op deze vergaderingen aanwezig. Hier was er vooral discussie over het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering.154 Ondertussen bleef de operatie geleidelijk aan groeien. De inbreng van verschillende actoren zorgde ervoor dat er telkens zaken werden toegevoegd. Men wilde eigenlijk een niet al te

147

VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 148 VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk Beleid, 2003. 149 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 150 KABINETSCHEF D, o.c. 151 Zie hoofdstuk III politieke partijen 152 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 153 KABINETSCHEF D, o.c. 154 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 61


grote operatie doorvoeren. Bij het verschijnen van de nota’s bleek dat de voorstellen toch wel een grote impact zouden hebben.155

2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven Op 19 februari 2000 werd de Vlaamse Regering bijeengeroepen op een vergadering in Leuven. Minister-president Dewael en Vlaams minister van Ambtenarenzaken Sauwens hadden beiden een conceptnota over de op til staande hervormingen opgesteld. Op de bijeenkomst in Leuven werden deze op tafel gelegd. De nota van Sauwens bevatte een eerder pragmatisch plan. Hierin werden de administratieve hervormingen niet zo groots opgevat. Uiteindelijk werd er gekozen voor de nota van de minister-president.156 Volgens kabinetschef D was het feit dat men koos voor de nota Dewael eerder een gevolg van uiteenlopende visies die minister Sauwens en de andere ministers erop nahielden. De visie van Sauwens ging voor bepaalde regeringspartijen te ver. Zo was hij ondermeer voorstander van de ontzuiling en wou hij de ministeriële kabinetten in zijn geheel afschaffen.157 De voornaamste principes die de goedgekeurde nota introduceerde waren het primaat van de politiek, de responsabilisering van de administratie en de transfer van de beleidsuitvoering naar verzelfstandigde entiteiten. Dit laatste betekende dat de toenmalige departementen omgevormd werden tot kerndepartementen voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Beleidsuitvoerende taken werden ondergebracht in ‘overheidsagentschappen’. Door het samensmelten van de twee horizontale departementen verliet men de toenmalige matrixstructuur.158 Deze voorstellen gingen duidelijk veel verder dan datgene wat in het regeerakkoord was opgenomen. De krachtlijnen van Leuven zouden de ontwikkeling van een nieuwe organisatiestructuur noodzakelijk maken. Minister Sauwens ging akkoord om het dossier op zich te nemen. Er werd beslist om de operatie voortaan ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ te noemen.159

De meeste aanwezigen werden verrast door de grote omvang van de operatie. Zelf kon men niet goed inschatten wat de gevolgen zouden zijn van de verklaring.160 “Je kunt BBB best omschrijven als een sneeuwbal die aan het rollen is gegaan en alles op zijn weg 155

VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 157 KABINETSCHEF D, o.c. 158 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 159 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 160 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 156

62


meepakte waardoor die alsmaar groter werd”.161 Bij de toenmalige SP was er scepticisme ten opzichte van het project. Zij waren naar eigen zeggen te weinig betrokken geweest bij de discussie. Hetzelfde gevoel was er bij Agalev. Bij de SP was er ook wat irritatie omdat viceminister-president Stevaert nogal laat een uitnodiging kreeg voor de bijeenkomst in Leuven.162 De kritiek was vooral afkomstig van parlementsvoorzitter De Batselier.163 Hij had van zijn partij, en van Stevaert, de leiding gekregen over de onderhandelingen rond BBB.164

Om het evenwicht binnen de coalitie te bewaren werd een voortgangswerkgroep opgericht. Hierin zaten de kabinetschefs van de minister-president, minister Sauwens, viceminister-president Stevaert en minister van Welzijn Vogels.165 Op die manier werden alle coalitiepartners betrokken bij de operatie en kon men een einde maken aan het wantrouwen van SP en Agalev. Deze zogenaamde Stuurgroep BBB nam de leiding van het project op zich.166 Hier werden belangrijke beslissingen over BBB voorbereid. Binnen deze beperkte groep werden ook de nodige politieke afspraken gemaakt. Als zij een akkoord konden bereiken, legden ze dit voor aan de regering waar het normaal gezien zonder problemen goedgekeurd werd.167 Hoewel de besluitvorming in de Stuurgroep soms moeizaam verliep, bleef deze bestaan tot op het einde van de legislatuur.168

2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen

2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen Hoewel de hervormingen gestuurd werden door de kabinetschefs in de Stuurgroep werd er ook een beroep gedaan op twee topambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Meer bepaald werden Eric Stroobants, Secretaris-generaal van het departement Coördinatie en Leo Victor, Secretaris-generaal van het departement Algemene Zaken en Financiën, op 31 maart 2000 door de Vlaamse Regering aangesteld als Bijzondere Commissarissen (BC) voor de reorganisatie. Deze woonden de bijeenkomsten van de Stuurgroep bij. De BC moesten concrete voorstellen doen betreffende de nieuwe organisatie, 161

VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 163 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 164 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 165 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 166 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 167 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 168 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 162

63


rekening houdende met de krachtlijnen opgesteld in Leuven. In deze opdracht werden ze bijgestaan door een projectgroep.169

De samenwerking met de BC verliep niet altijd naar wens. Deze waren beide Secretarisgeneraal van de horizontale departementen. Ze lagen beide ook aan de basis van de matrixstructuur. Door BBB werd deze matrixstructuur juist in vraag gesteld.170 De keuze voor twee topambtenaren uit de departementen betekende ook dat de VOI’s niet betrokken werden bij de uittekening van de nieuwe organisatiestructuur. Hierdoor kreeg men een nogal éénzijdige benadering van de hervormingen.171 Volgens voormalig kabinetschef B schuilden er politieke motieven achter de aanstelling van de BC. “De BC zijn aangeduid om Stroobants weg te werken als Secretaris van de regering. De kabinetschef van Dewael werd vervolgens Secretaris van de regering onder het alibi dat Stroobants het te druk had als BC”.172 De BC formuleerden hun visie over het project in een rapport met als titel “Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie”.173 Dit werd op 21 december 2000 door de BC aan minister-president Dewael en aan minister van ambtenarenzaken Sauwens overgemaakt. De krijtlijnen die in Leuven werden uitgezet worden in dit rapport verder uitgewerkt. Hoofdstuk 2 van het rapport diept het primaat van de politiek verder uit. De basisbouwstenen voor een organisatiemodel van de Vlaamse administratie komen in hoofdstuk 3 aan bod. De kernbegrippen hierbij zijn homogene beleidsdomeinen en een één op één relatie tussen de minister en zijn beleidsdomein. In dit hoofdstuk gaan de BC uitvoerig in op de departementen en verzelfstandigde agentschappen. Terwijl de taakstelling van departementen zich hoofdzakelijk situeert op het vlak van beleidsondersteuning, worden verzelfstandigde agentschappen belast met taken van beleidsuitvoering. Deze laatste worden opgedeeld in zogenaamde intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s).174 Hoofdstuk 4 behandelt het Vlaamse advies- en overlegstelsel en hoofdstuk 5 geeft tenslotte een overzicht

169

X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 170 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 171 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 172 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 173 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001 (14.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-synthese.pdf). 174 Zie hoofdstuk III politieke partijen 64


van de nieuwe organisatiestructuur van het Vlaamse overheidsapparaat.175 Volgens het rapport zou de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur aangevat worden in 2002. De daadwerkelijke operationalisering van de nieuwe structuur zou dan voorzien zijn voor 1 januari 2003. Volgens een gewezen adjunct-kabinetschef was dit rapport de eigenlijke start, alsook het fundament, van BBB.176

2.4.2. De begeleidingscommissie Ondertussen was op 27 juni 2000 een begeleidingscommissie geïnstalleerd. Deze moest de Vlaamse Regering op korte termijn informeren over de basisprincipes van de nieuwe organisatiestructuur.177 De bedoeling hiervan was om een soort van wetenschappelijke begeleiding te geven aan heel het proces.178 Naast vertegenwoordigers van de Vlaamse Regering

zetelden

in

de

begeleidingscommissie

overheidsmanagement uit de academische- en bedrijfswereld.

ook 179

deskundigen

inzake

In de praktijk functioneerde

deze begeleidingscommissie niet echt. Deze is maar enkele keren samengekomen

Op 17 november 2000 werd de nieuwe organisatiestructuur met 13 homogene beleidsdomeinen goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Hierbij liet de regering zich inspireren door de voorstellen van de BC. De basisprincipes die de regering formuleerde zouden later ook terugkomen in het rapport van de BC. Binnen de beleidsdomeinen moest men komen tot een één op één relatie tussen de bevoegde minister en het administratief apparaat. De beleidsdomeinen zouden uit een departement, verschillende IVA’s en EVA’s bestaan. Het departement moest instaan voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Op termijn moesten deze ook de meeste taken van de ministeriële kabinetten op zich nemen. De verzelfstandigde agentschappen moesten beleidsuitvoerende taken verzorgen. Het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering werd hier dus ingeschreven in

175

STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Inhoud, Vlaamse Overheid, 2001 (22.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-inhoudsopgave.pdf). 176 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 177 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 178 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 179 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 65


de nieuwe organisatiestructuur. Per beleidsdomein moest er ook een beleidsraad komen die voorgezeten zou worden door de bevoegde minister of zijn kabinetschef.180

2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop In mei 2001 nam minister Sauwens ontslag als Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport. De nieuw aangestelde minister Van Grembergen nam de bevoegdheid van Ambtenarenzaken op zich. Na het ontslag van Sauwens viel het hervormingsproces stil. Minister Van Grembergen werkte volgens voormalig kabinetschef A niet met evenveel enthousiasme aan het project verder. Het werd ook duidelijk dat er geen of weinig interesse en kennis van zaken was over BBB binnen de Vlaamse Regering.181 Na het vertrek van Sauwens was er niemand binnen de regering, naast minister-president Dewael, die zich het dossier eigen maakte. Men wilde de administratie wel verbeteren, maar maakte geen tijd om uit te zoeken hoe dit allemaal moest gebeuren. Het dossier werd daarom overgelaten aan werkgroepen van kabinetten en administratie. De politici zelf bleven enkel betrokken bij de grote lijnen. Voor de concrete uittekening werd gesteund op de kabinetten.182 “ Voor de partij was ik BBB en omgekeerd. Bij de andere partijen was het ook zo.”183 Het gevolg was dat de kabinetten een eigen dynamiek ontwikkelden inzake BBB. Deze dynamiek verschilde wel eens van die van de ministers.184

Toch zou de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur volgens ministerpresident Dewael een feit zijn op 1 januari 2003.185 Deze datum bleek echter al snel onhaalbaar en werd dan ook met een jaar uitgesteld. De omvang van BBB maakte het ondertussen bijzonder moeilijk om het project te managen. “Er was geen leider, geen trekker van BBB. De meeste dachten: laten we er maar het beste van maken”.186 Een gewezen adjunct-kabinetschef ervaarde het project na verloop van tijd als onderhevig aan de zogenaamde wet van pi. Dit betekent dat de tijdsduur, de resources en de budgetten die nodig zijn vermenigvuldigd moeten worden met 3,14.187 Een voormalig parlementslid beschrijft BBB als een olietanker die op weg is. “Je krijgt die niet meer omgekeerd, je kunt

180

X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf). 181 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c. 182 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 183 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 184 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 185 G. TEGENBOS, “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001. 186 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 187 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 66


die hoogstens nog wat binnen de goede banen leiden”.188 Toch kon men BBB niet stopzetten. In Leuven was het project immers door de hele regering goedgekeurd. De beslissingen die in Leuven genomen waren moesten loyaal uitgevoerd worden.189

2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid De principes van de administratieve hervormingen werden, omwille van de nood aan een juridisch kader, in drie ontwerpen van decreet gegoten.190 Deze werden aan het Vlaams Parlement voorgelegd.191 Vooraf waren er echter afspraken tussen minister-president Dewael, minister van Ambtenarenzaken Van Grembergen en parlementsvoorzitter De Batselier om alles wat een decretale onderbouw nodig had (de drie basisdecreten en de oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen) voor het einde van de legislatuur goed te keuren in het parlement.192 De parlementaire bespreking van de decreten mocht dus niet te lang aanslepen. Om bijkomende vertragingen te vermijden moesten ze liefst ook niet te veel gewijzigd worden. De ambitie was immers om BBB over de legislatuur te tillen. Als alles decretaal verankerd was zou de volgende Vlaamse Regering niet alles kunnen terugdraaien.193 De gelijktijdige behandeling van de ontwerpen van decreet bleek echter onhaalbaar. De goedkeuring van het Comptabiliteitsdecreet was gekoppeld aan de goedkeuring van de federale algemene beginselenwet.194 Deze moet aan de gemeenschappen toelaten hun eigen comptabiliteit te bepalen. Uiteindelijk werd deze pas op het einde van de legislatuur van Verhofstadt I gestemd in het federale parlement.195 Men stond voor de keuze om alles af te blazen of om enkel de andere decreten goed te keuren in het parlement. De eerste optie zou een kaakslag voor de regering geweest zijn. Daarom werd er gekozen om het Comptabiliteitsdecreet te verschuiven terwijl het Kaderdecreet en het decreet Strategische Adviesraden aan het parlement voorgelegd werden.196 Bij deze beslissing had parlementsvoorzitter De Batselier een centrale rol. Hij was voorstander om het Comptabiliteitsdecreet als eerste door het parlement te krijgen. Uiteindelijk is hij toch akkoord gegaan om dit als laatste te behandelen. Dit was, volgens een gewezen Vlaams

188

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 190 Zie hoofdstuk II methodologische opzet 191 Zie hoofdstuk V parlement 192 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 193 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 194 X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-11-08.pdf). 195 KABINETSCHEF D, o.c. 196 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 189

67


Parlementslid,

een

toegeving

aan

de

Vlaamse

Regering.197

Hoewel

het

Comptabiliteitsdecreet uiteindelijk gestemd werd voor het einde van de legislatuur, zal het pas op 1 januari 2007 in werking treden.198

2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen

2.7.1. Dertien hervormingen Terwijl de ontwerpen van decreet de parlementaire behandeling doorliepen, werd per homogeen beleidsdomein de organisatiestructuur en de taakstelling ingevuld. Het kabinet van de bevoegde minister nam deze opdracht op zich. Al snel bleek echter dat er geen sturing was. Het gevolg was dat elk beleidsdomein apart vorm kreeg. Er werd niet echt rekening mee gehouden of dit nog overeen kwam met de algemene principes. Volgens gewezen kabinetschef B zijn er daarom dertien hervormingen geweest, voor elk beleidsdomein één. Binnen de beleidsdomeinen zelf werden de veranderingen ook niet altijd met evenveel enthousiasme onthaald. De overheersende gedachte was: “We worden geacht iets te hervormen dus we zullen dat maar doen”.199

2.7.2. De komst van de veranderingsmanager Omdat de invulling van de 13 homogene beleidsdomeinen niet altijd even vlot verliep besloot de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een veranderingsmanager aan te stellen. Deze moesten de hervormingen binnen het beleidsdomein coördineren, begeleiden en bewaken. Ze rapporteerden rechtstreeks aan de minister bevoegd voor het beleidsdomein. Hun mandaat liep van 19 juli 2002 tot 1 januari 2004 (de deadline voor inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur).200 Zij waren er dus al vooraleer het Kaderdecreet door het parlement goedgekeurd was. Pelgrims, Hondeghem en Steen besluiten

in

hun

onderzoek,

gebaseerd

op

interviews

met

drie

voormalige

veranderingsmanagers, dat de verhouding tussen veranderingsmanager en minister (zijn kabinet) absoluut was. Tussen veranderingsmanagers onderling was er geen systematisch overleg. Zij werkten allemaal afzonderlijk. De beleidsdomeinen kwamen dus apart tot stand vanuit de eigen visie van de veranderingsmanager, zich baserend op de richtlijnen van de Vlaamse Regering. Eventuele contacten met andere veranderingsmanagers waren er enkel 197

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. KABINETSCHEF D, o.c. 199 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 200 X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf). 198

68


op eigen initiatief. Uiteindelijk was het de politiek die het laatste woord had over de voorstellen van de verschillende veranderingsmanagers.201 Deze

veranderingsmanagers

functioneerden

als

tussenpersonen

tussen

het

coördinerende niveau (de Stuurgroep BBB) en het beleidsdomein. Door middel van veranderingsmanagers kon men dus afdalen naar de concrete beleidsdomeinen. De Stuurgroep trad coördinerend op. De veranderingsmanager kwam uit het beleidsdomein zelf en kende dit door en door. Hier kon hij rechtstreeks met het kabinet van de bevoegde minister communiceren.202 Op 19 december 2003 besliste de Vlaamse Regering om het mandaat van de veranderingsmanager te verlengen. Er werd wel een naamsverandering doorgevoerd. In de plaats van een veranderingsmanager was er sprake van een transitiecoördinator. Meestal ging het om dezelfde personen.203 Ze stonden in voor de verdere operationele uitwerking van het beleidsdomein.204 Met deze naamsverandering wilde men tonen dat de werkzaamheden vorderden. “Men vond dat de periode van de veranderingsmanagers moest aflopen. Daarom duidde men transitiecoördinatoren aan met dezelfde procedure die hetzelfde werk deden.205 Deze bleven, zoals de veranderingsmanagers, nauw in contact staan met het kabinet van de bevoegde minister van het beleidsdomein.206

2.8. Verder uitstel Na de overstap van minister-president Dewael naar de federale regering in 2003 werd Bart Somers aangesteld als zijn opvolger. Na het ontslag van Sauwens verdween, door het vertrek van Dewael, de voornaamste trekker van BBB binnen de regering. De nieuwe ambitie was om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele regeringswissel garanderen. Met het oog hierop reikte minister-president Somers bij zijn aantreden de hand aan de CD&V om constructiever samen te werken met het oog op de bestuurlijke hervormingen.207 CD&V ging hierop in en schreef zijn voornaamste zorgen neer

201

C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 75. VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 203 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 204 X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-19.pdf). 205 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 206 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 207 G. TEGENBOS, “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De Standaard, 01.07.2003. 202

69


in een brief aan de minister-president.208 De gevolgen van dit overleg voor het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid komen in hoofdstuk V aan bod. Hoewel de drie basisdecreten en de meeste van de oprichtingsdecreten van de agentschappen op het einde van de legislatuur goedgekeurd waren door het Vlaams Parlement werd de deadline voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur (1 januari 2004) niet gehaald. Op 7 mei 2004 werd in een regeringsnota beslist het mandaat van de BC te verlengen tot 30 september. Ook de transitiecoördinatoren kregen waar nodig een nieuw mandaat dat liep tot 30 september 2004. De BC werden belast met de taak een globaal rapport op te stellen alvorens de nieuwe regering aangesteld werd.209 In een besluit van de regering Somers, twee dagen voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, werd gesteld dat de Vlaamse regering ernaar streefde alle beleidsdomeinen in al hun onderdelen operationeel te maken op 1 januari 2005. Als niet alle beleidsdomeinen klaar zijn met de voorbereiding, zouden de beleidsdomeinen die wel klaar zijn van start gaan. De inwerkingtreding van de beleidsdomeinen zou omwille van begrotingstechnische redenen bij voorkeur op het begin van een kalenderjaar gebeuren.210 Twee dagen later zetten de verkiezingen het Vlaamse overheidslandschap op zijn kop.

3. De regering Leterme Ondanks vele vertragingen overleefde BBB de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004. Na de uittekening van het organisatiedesign en de vorming van de 13 beleidsdomeinen door de vorige regering was het aan de nieuwe regering om de concrete implementatie van de organisatiestructuur op te starten. Dit betekende echter niet dat het concept uit de vorige legislatuur zomaar overgenomen werd. De nieuwe regering introduceerde immers een nieuwe aanpak van de administratieve hervormingen. In wat volgt zal dieper ingegaan worden op deze nieuwe benadering. Eerst wordt stilgestaan bij de bepalingen over de administratieve

hervormingen

in

het

regeerakkoord.

Daarna

zullen

verschillende

accentverschuivingen besproken worden. Tenslotte zal dieper worden ingegaan op de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur. 208

Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 53. 209 X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project, Vlaamse Regering, 2004 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_continuiteitbbb _2004-05-07.pdf). 210 X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004.Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_inwerkingtredi ngBBB11-06-2004.pdf). 70


3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009 De regering Leterme hanteerde een nieuwe aanpak van BBB. Deze werd gekenmerkt door veel scepticisme ten aanzien van het project. Dit was volgens een gewezen Vlaams minister het gevolg van negatieve ervaringen met de veranderingsdrift op federaal vlak.211 Onder leiding van minister-president Leterme moest coalitiepartner VLD toezien hoe BBB daalde op de politieke agenda. Toch werd in het regeerakkoord nog gesproken over bestuurlijke hervormingen. Dit was vooral op vraag van SP.A en VLD. Zij wilden wel doorgaan met de administratieve hervormingen.212 De CD&V zelf maakte hier ook niet echt een probleem van. Volgens kabinetschef D heeft men gewoonweg voortgedaan met de operatie.213 In het regeerakkoord verbond de Vlaamse regering zich ertoe het ingezette hervormingstraject te realiseren met respect voor de principes van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Ze kozen voor een gecoördineerde, coherente en snelle uitvoering van het project. De beleidsdomeinen die in al hun onderdelen operationeel waren, zouden in werking treden op 1 januari 2005. De inwerkingtreding van de andere beleidsdomeinen zou volgen op 1 januari 2006.214 De verdere realisatie van BBB werd volgens adjunct-kabinetschef A opgehouden door twee grote problemen. Ten eerste werd het project niet voldoende gedragen door de ambtenarij. Dit kwam volgens hem doordat de vorige regering talloze beloftes en aankondigingen deed waardoor er grote verwachtingen ontstonden bij de administratie. Door telkens het project uit te stellen heeft het aan geloofwaardigheid ingeboet bij de ambtenarij.215 De nieuwe regering wil daarom een nieuw draagvlak voor het project bij de administratie creëren.216 Ten tweede zijn er budgettaire beperkingen. Door de ongunstige economische toestand voelde de regering Leterme zich verplicht de hervormingen budgetneutraal door te voeren.217 De vraag is wel of een zo fundamentele reorganisatie budgetneutraal doorgevoerd kan worden. Volgens Hedwig Vanderborght, gewezen veranderingsmanager

van

het

beleidsdomein

Financiën

en

Begroting,

brengen

211

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 213 KABINETSCHEF D, o.c. 214 VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004. Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord2004.pdf). 215 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 216 F. FRANCEUS, “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 217 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 212

71


administratieve hervormingen, zeker in de beginfase, in ieder geval een kost met zich mee.218

3.2. Accentverschuivingen De nieuwe accenten van de regering Leterme concentreerden zich grotendeels op drie vlakken. Ten eerste werden er enkele basisprincipes overboord gegooid. Deze structurele wijzigingen gingen samen met de oprichting van twee nieuwe organen, het College van Ambtenaren-generaal en het Ministerieel Comité. Ten derde moesten nieuwe actoren de implementatie van de hervormingen in goede banen leiden.

3.2.1. Structurele wijzigingen Ondanks de nieuwe aanpak werd de structuur van 13 beleidsdomeinen door de regering Leterme overgenomen. Wel werden een aantal agentschappen toegevoegd en/of gewijzigd ten opzichte van de opdeling die de vorige regering uitgewerkt had.219 CD&V had als oppositiepartij tijdens de vorige legislatuur zijn ongenoegen laten blijken wat betreft de opdeling van agentschappen. Meer bepaald zagen ze het nut niet in van de oprichting van IVA’s met rechtspersoonlijkheid.220 De structuur van 13 beleidsdomeinen werd door de regering Leterme goedgekeurd. De opdeling van de beleidsdomeinen in een departement en verzelfstandigde agentschappen bleef behouden. Terwijl de vorige regering een strikt onderscheid maakte tussen beleidsvoorbereiding (departement) en beleidsuitvoering (agentschappen), is er volgens de huidige regering nood aan wederzijdse wisselwerking en samenwerking tussen departementen en agentschappen. Ook werd vooropgesteld dat de nieuwe organisatiestructuur van de Vlaamse administratie in werking zou treden op 1 januari 2006.221 De Vlaamse Regering is bij de regeringsonderhandelingen gaan afwijken van enkele basisprincipes

van

de

structurele

hervormingen.

De

homogeniteit

van

de

bevoegdheidspakketten en de één op één relatie werden niet gerespecteerd door de nieuwe

218

H. VANDENBORGHT, “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën & Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 219 X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0516.htm). 220 Zie Hoofdstuk III politieke partijen 221 X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm). 72


regering. De afslanking van de kabinetten was bij de regeringsonderhandelingen niet meer aan de orde.222

3.2.2. Nieuwe organen

3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal Op 15 oktober 2004 besliste de Vlaamse Regering zich te laten bijstaan door twee nieuwe organen voor de verdere uittekening en implementatie van BBB. Het College van Ambtenaren-generaal vormde een overlegforum waarbinnen voorstellen in verband met de bestuurlijke hervormingen bediscussieerd werden.223 Deze was samengesteld uit 5 vertegenwoordigers van de administratie en 5 afgevaardigden uit de verzelfstandigde agentschappen.224 Onder voorzitterschap van de heren Stroobants en Portugaels moest het College een groter draagvlak voor het project binnen de administratie creëren. In tegenstelling tot de BC die door de vorige regering aangesteld waren, werden in het College ook de agentschappen betrokken. Dit was, met het oog op de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur, aangewezen. Het politieke niveau werd vertegenwoordigd door Martin Ruebens, de adjunct-kabinetschef van minister-president Leterme, die aangesteld werd als secretaris van het College.225 Het College van Ambtenaren-generaal heeft tot eind december 2005 gefunctioneerd. Toen de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren van start ging was het niet meer mogelijk om het College nog te laten samenkomen. De ambtenaren die hierin zetelden waren ondertussen herplaatst226 en konden niet meer spreken in naam van hun domein. Er werd wel beslist om in de toekomst een nieuw ambtelijk forum op te richten, georganiseerd door leidinggevende ambtenaren zelf. Dit orgaan moet in de toekomst de spreekbuis zijn voor de hele administratie.227

222

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 224 X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm). 225 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 226 Zie hoofdstuk III politieke partijen. 227 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 223

73


3.2.2.2. Het Ministerieel Comité Naast het College van Ambtenaren-generaal is het Ministerieel Comité verantwoordelijk voor opvolging van de hervormingen. Hierin zetelen de minister-president, de twee viceminister-presidenten, de minister van Begroting en Financiën en de minister van Bestuurszaken. Ook hier neemt Martin Ruebens de rol van Secretaris op zich. Het Comité houdt rekening met adviezen van het College bij het nemen van beslissingen. De besproken voorstellen worden, voor de definitieve goedkeuring, voorgelegd aan de voltallige Vlaamse Regering.228 Het Ministerieel Comité was vooral actief in het begin van de huidige legislatuur. Dit zorgde voor de politieke sturing van het project. Naarmate men dichter bij de implementatie van de organisatiestructuur kwam werd de bevoegdheid overgedragen aan minister Bourgeois.229

De voornaamste accentverschuiving ten opzichte van de Stuurgroep uit de vorige legislatuur was het niveau waarop het Ministerieel Comité vergaderde. De Stuurgroep was op het niveau van kabinetschefs. Het Ministerieel Comité werkt op het niveau van ministers, aangevuld met kabinetschefs. Dit geeft volgens adjunct-kabinetschef C een andere vorm van discussie. De ministers in het Ministerieel Comité wilden immers snel een aantal knopen doorhakken.230

3.2.3. Nieuwe actoren Verder

besliste

de

Vlaamse

Regering

om

per

beleidsdomein

een

transitieverantwoordelijke aan te duiden. Hun mandaat is een soort verlengstuk van dat van de transitiecoördinatoren die tijdens de vorige regering aangesteld waren, hoewel het niet altijd om dezelfde personen gaat. Ze moesten fungeren als coördinator, aanspreekpunt en initiatiefnemer zodat BBB in hun beleidsdomein geïmplementeerd kan worden. Verder moesten ze, samen met de functioneel bevoegde minister, de budgettaire impact van BBB voor hun beleidsdomein onderzoeken en hierover rapporteren aan het Ministerieel Comité.231 Na het doorgeven van de nodige gegevens aan het Ministerieel Comité besliste deze om de 228

X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 229 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 230 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 231 X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm). 74


nodige maatregelen te nemen zodat de startkosten van BBB beperkt zullen worden tot het strikt noodzakelijke.232 Zoals bij de veranderingsmanagers, bestond er tussen de transitieverantwoordelijken ook geen onderling overleg. Terwijl er tijdens de vorige legislatuur systematisch overleg was tussen veranderingsmanager en het kabinet van de bevoegde minister was dit bij de transitieverantwoordelijke minder het geval.233

3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur Met de streefdatum van 1 januari 2006 in het vooruitzicht deelde minister-president Leterme op 25 november 2005 aan de Vlaamse Regering mee dat er nog een aantal maatregelen genomen moesten worden om de overgang naar de nieuwe structuur vlot te laten verlopen. Na de aanduiding van de topambtenaren zal het mandaat van de transitieverantwoordelijken

ten

einde

lopen.

In

de

plaats

moet

er

dan

een

transitieverantwoordelijke per entiteit komen. Deze posities worden ingevuld door de nieuwe topambtenaren. Daarnaast moet het beleidsdomein voldoen aan een aantal voorwaarden op het gebied van management, financiën en personeel.234 De aanduiding van nieuwe topambtenaren ging van start op 23 december 2005. De meesten namen vanaf 1 januari 2006 hun mandaat op. Tussen 1 januari en 1 april hebben de nieuw aangestelde topambtenaren de omschakeling van hun beleidsdomein/entiteit begeleid.235 Op 1 april volgde de juridische inwerkingtreding van 10 van de 13 beleidsdomeinen. Op 21 april besliste de Vlaamse Regering dat ook het beleidsdomein Financiën en Begroting juridisch in werking kan treden. Dit zal wellicht op 1 juli 2006 gebeuren.236 Over de start van de beleidsdomeinen Economie, Wetenschap en Innovatie en Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed zal de Vlaamse Regering in een later stadium een beslissing nemen.237 232

X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0503.htm). 233 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 234 X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0554.htm). 235 X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0565.htm). 236 X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0624.htm). 237 X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1 april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0621.htm). 75


De inwerkingtreding van BBB zal volgens minister-president Leterme zorgen voor een transparantere Vlaamse overheid. Hij benadrukt ook dat de hervorming niet louter een interne aangelegenheid is. Het einddoel blijft voor hem een betere dienstverlening aan de burger. BBB vormt dus eigenlijk het beginpunt van een nieuwe, dienstbaardere en adequatere overheid. Na de benoeming van de meeste topambtenaren is het volgens hem tijd dat er een rustpauze wordt ingelast. Zo krijgen de nieuwe managers de tijd om alles in de praktijk te doen werken.238

4. Conclusies De ministers en ministeriële kabinetten zijn nauw betrokken bij de Vlaamse administratieve hervormingen. Enkel door middel van de sturende rol die zij op zich namen is het project kunnen blijven bestaan. Deze stelling moet echter gerelativeerd worden. Het zijn namelijk enkel de bevoegde ministers en de minister-president, samen met hun kabinetten, die bezig waren met BBB. De rest van de regering legde bijzonder weinig interesse aan de dag voor dit thema. Men zou zelfs kunnen stellen dat het vooral de ministeriële kabinetten van bovenstaande ministers waren die ermee bezig waren. Deze hebben, door middel van de Stuurgroep en het Ministerieel Comité, de administratieve hervormingen in Vlaanderen gestuurd. Dit was het geval tijdens elke fase van de Vlaamse administratieve hervormingen. Tijdens de fase van agenda setting, de periode tussen het Vlaams Regeerakkoord van 1999 en het regeringsconclaaf in Leuven, was het vooral het kabinet van minister-president Dewael dat het voortouw nam. Hier werden algemene principes geformuleerd die later, in de nota Dewael, goedgekeurd werden door de regering op de vergadering in Leuven. Ook het kabinet van minister van Ambtenarenzaken Sauwens was al op de hoogte. Zij hadden echter een bescheidener plan voor ogen. De rest van de regering was op dat moment nog geen betrokken partij. Dit veranderde toen de voltallige Vlaamse Regering in Leuven akkoord ging met de operatie BBB. Toch bleef de inbreng van de regering beperkt. Het waren vooral de kabinetschefs van de minister-president, de vice-minister-president, de minister van Ambtenarenzaken en de minister van Welzijn die het project uitwerkten via de Stuurgroep BBB. De voorbereidingsfase ging van start met de aanstelling van de Bijzondere Commissarissen. Deze verzorgden, samen met de Stuurgroep, de verdere uitwerking van het project. Ondanks de remmingen werden de basisprincipes verankerd door goedkeuring van de basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase waren het vooral de veranderingsmanagers die binnen hun beleidsdomein BBB staande hielden. Zij zorgden,

238

76

VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.


onder toezicht van het kabinet van de bevoegde minister, voor de invulling van BBB in hun beleidsdomein. Ondertussen was de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur al enkele keren uitgesteld. De eigenlijke implementatie van de hervormingen, door de inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, volgde pas na de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004. Ook in de nieuwe regering waren het vooral de minister-president en de minister van Bestuurszaken die, samen met hun kabinetten, in het kader van het Ministerieel Comité de hervormingen verder opvolgden. De sporadische samenkomsten van dit Comité wijzen erop dat de politiek, na de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren en de inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, een stap terug zal zetten om zodoende rust in de organisatie te brengen.

77


HOOFDSTUK V: PARLEMENT

1. Inleiding Dit hoofdstuk heeft als doel de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de Vlaamse administratieve hervormingen te duiden. De belangrijkste principes van het project BBB zijn opgenomen in drie basisdecreten: het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, het decreet Strategische Adviesraden en het Comptabiliteitsdecreet. Aanvankelijk moesten deze drie decreten

samen

in

werking

treden.

Het

werd

echter

snel

duidelijk

dat

het

Comptabiliteitsdecreet deze doelstelling niet zou halen.239 Toch streefde de regering ernaar om alle decreten, voor het einde van de legislatuur, goed te laten keuren door het parlement. Terwijl het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het Decreet Strategische Adviesraden al in 2003 (beide zijn goedgekeurd op 9 juli) de parlementaire behandeling doorliepen is het Comptabiliteitsdecreet pas op 29 april 2004 goedgekeurd.240 Dit laatste decreet is echter nog altijd niet in werking getreden.

Het Vlaams Parlement werd betrokken door de parlementaire bespreking van deze decreten. Hier hadden parlementsleden de kans om te wegen op de administratieve hervormingen. Daarnaast moesten alle oprichtingsdecreten van de verzelfstandigde agentschappen goedgekeurd worden door het Vlaams Parlement. Ook hier bestond de mogelijkheid om vanuit het parlement druk uit te oefenen op de hervormingen. Omdat deze oprichtingsdecreten

aan

het

parlement

voorgelegd

werden

vooraleer

het

Comptabiliteitsdecreet goedgekeurd was, bleef er onduidelijkheid over de controle van financiële middelen van de agentschappen. De structuur werd wel gemoderniseerd maar de controle op de financiële middelen niet.241 Het parlement moest dus het controlemechanisme in de verschillende oprichtingsdecreten inschrijven zonder dat het zicht had op de toekomstige regeling van de comptabiliteit.242

Omwille van de afbakening wordt in het onderzoek enkel de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geanalyseerd. In dit decreet zijn de structurele hervormingen opgenomen waarop ook in de andere hoofdstukken de nadruk ligt. Op de andere decreten wordt in dit onderzoek niet ingegaan. De conclusies hebben dus enkel betrekking op het

239

VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. Zie hoofdstuk II methodologische opzet. 241 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 242 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 240

79


Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het is mogelijk dat voor de andere decreten andere conclusies gelden.

Het parlementair proces waardoor het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid tot stand kwam, duurde ongeveer vijf maanden. Dit proces wordt beschreven aan de hand van zeven parlementaire stukken (zie tabel 4). Verschillende diepte-interviews brachten meer duidelijkheid en bijkomende informatie. Deze twee bronnen leverden de nodige informatie om de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid te analyseren. Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet STUK 1612-1 1612-2 1612-3 1612-4 1612-5 1612-6 1612-7

DOCUMENT ontwerp van decreet verslag hoorzitting amendementen verslag commissie amendementen amendementen verslag plenaire vergadering

DATUM 13.03.2003 30.06.2003 30.06.2003 03.07.2003 08.07.2003 09.07.2003 09.07.2003

Het ontwerp van decreet dat op 13 maart 2003 ingediend werd, geeft geen bruikbare informatie over de betrokkenheid van het parlement.243 Dit ontwerp werd opgesteld door de uitvoerende macht. Naast de Memorie van toelichting bevat deze verder de adviezen van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) en de Raad van State. In dit ontwerp van decreet zijn geen verwijzingen teruggevonden naar enige inbreng van het parlement. De analyse zal daarom van start gaan bij het verslag van de hoorzitting/gedachtewisseling die, verspreid over drie dagen, plaats vond in juni 2003. Hier was voor de parlementsleden de mogelijkheid ingelast om hun eerste vragen/opmerkingen in verband met het ontwerp van decreet kenbaar te maken. In dit eerste deel zal een thematisch overzicht gepresenteerd worden van deze vragen en opmerkingen. Vervolgens wordt ingegaan op de amendementen die op 30 juni 2003 ingediend werden. Zowel de oppositiepartijen, de Vlaamse Regering alsook enkele alternatieve groepen maakten van deze mogelijkheid gebruik om hun opmerkingen bij het ontwerp van Kaderdecreet te formuleren. Het commissieverslag dat op 3 juli 2003 verscheen vormt een tweede deel van het hoofdstuk. Hier moest er immers gestemd worden over de verschillende amendementen. Deze stemming zal onderworpen worden aan een kwantitatieve en een kwalitatieve analyse. Daarna is het mogelijk om de eerste conclusies te trekken over de parlementaire inbreng. Meer bepaald zal nagegaan

243

80

Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1-1612.


worden hoeveel amendementen er werden aangenomen en wat de impact van deze amendementen was. Het verslag van de plenaire vergadering sluit het proces af in een derde deel. Hierin wordt ingegaan op de nieuw ingediende amendementen van de oppositie, het parlementaire debat en de daarop volgende stemming van de amendementen en het ontwerp van decreet. Uiteindelijk volgen dan de conclusies over de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Voor we van start gaan moet de parlementaire interesse voor de Vlaamse administratieve hervormingen besproken worden.

2. Parlementaire interesse Zoals bij de politieke partijen was er ook vanuit het Vlaams Parlement weinig interesse voor de administratieve hervormingen. Bij de parlementaire behandeling van de verschillende oprichtingsdecreten was het enthousiasme ver te zoeken. “Ik herinner me nog één van de oprichtingsdecreten. Er waren 15 of 20 amendementen. Dan beginnen verschillende collega’s te zuchten omdat er daarna nog oprichtingsdecreten goedgekeurd moesten worden. Men probeert de amendementen dan te verantwoorden maar krijgt dan een negatieve energie van heel de groep. Om dat vol te houden moet je ofwel een heel sterk ofwel een slecht karakter hebben”.244 Ondanks de onverschilligheid heeft het parlement niet echt dwarsgelegen. Het parlement heeft het dossier niet naar zich toegehaald maar ook niet afgeremd.245

De beperkte interesse vanuit het parlement kan ook het gevolg zijn van het feit dat de Vlaamse Regering haar niet bij de operatie betrokken heeft. De hele opzet zou zonder inspraak van het parlement gebeurd zijn.246 Het parlement werd volgens sommigen zelfs grotendeels ‘buiten spel’ gezet. Men had de rangen binnen de meerderheid gesloten. “Binnen de meerderheid waren de instructies zeer duidelijk. Men zou er niet aan beginnen sleutelen”.247 De functie van het parlement werd hierdoor beperkt tot het uittekenen van een juridisch kader dat de operatie mogelijk moest maken. Bij het project BBB vond de regering het niet noodzakelijk om te wachten op deze juridische basis vooraleer men van start ging. Men was immers al begonnen met de voorbereiding van de uitvoering nog vooraleer het Kaderdecreet was goedgekeurd. De parlementaire behandeling werd een bocht die men nog moest nemen om een juridisch kader te hebben. Als er in het parlement bijgestuurd werd, 244

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 246 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 247 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 245

81


zou men zaken moeten terugdraaien die ondertussen al ver gevorderd waren. Het parlement werd daarom grotendeels buiten spel gezet.248

Volgens

sommigen

behoren

administratieve

hervormingsprocessen

niet

tot

het

takenpakket van het parlement. De beperkte betrokkenheid van het parlement is dan ook niet opmerkelijk. “Het is een vrij technische oefening. Dit is volgens mij geen kerntaak van het parlement. […] De interne organisatie van de eigen diensten is vooral een zaak van de regering zelf”.249 Dit maakt het voor een jong parlement niet gemakkelijk om hierop in te spelen. De parlementsleden hebben immers niet de ervaring van de uitvoerende macht.250

Inleidend werd er op gewezen dat het onderzoek enkel zal ingaan op de inbreng van het parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tijdens de interviews bleek echter dat de parlementaire betrokkenheid groter was bij de parlementaire bespreking van het decreet Strategische Adviesraden. “Als je gaat kijken waar het parlement vooral op gewogen heeft dan is het voornamelijk op het decreet Strategische Adviesraden. De rest is gewoon een pak kritiek geweest vanuit de oppositie. Naar bijsturingen hebben we hier niet veel inbreng gehad”.251 Vanuit het parlement werd er een groter belang gehecht aan het decreet Strategische Adviesraden. De manier van advies geven kon wel op interesse vanuit het parlement rekenen.252 Door de samenwerking van vooral CD&V en SP.A werden hier amendementen aangenomen die fundamenteel de richting van het decreet gewijzigd hebben. Volgens een voormalig parlementslid was het uitgangspunt van het decreet Strategische Adviesraden dat er enkel nog advies gevraagd moest worden wanneer de minister dit wou. Het advies werd dan gegeven door een groep deskundigen. Na de inbreng van het parlement wordt de adviesraad samengesteld uit mensen van het werkveld zelf, al dan niet aangevuld met deskundigen. De regering zal daarenboven verplicht zijn om veel verregaander advies te vragen dan vroeger. Tenslotte zal de regering ook verantwoording moeten afleggen als ze afwijkt van een advies.253 De interesse vanuit het parlement voor de adviesraden verdween weer bij de behandeling van de verschillende oprichtingsdecreten, die als technische decreten werden beschouwd. Enkel de goedkeuring door het parlement was nog van belang. Eens men deze garantie gekregen had, heeft het parlement enkel een technische controle van deze decreten gedaan.254

248

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 250 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 251 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 252 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 253 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 254 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 249

82


3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting

3.1. Voorafgaande betrokkenheid Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren gegeven voor administratieve hervormingen255 was het er, vooraleer het ontwerp van Kaderdecreet aan het parlement voorgelegd werd, nauwelijks bij betrokken. Er waren wel al discussies bij de bespreking van de verschillende beleidsnota’s. Hier werden enkele waarschuwingsschoten gelost vanuit het parlement. Het parlement was tegenstander van een grote operatie. Volgens Vlaams parlementslid B was het beter om een zwakte-sterkte analyse door te voeren. Omdat over het algemeen de evaluaties over de werking van de Vlaamse administratie positief waren, was er geen nood aan een grote operatie.256 De kritiek vanuit het parlement werd grotendeels genegeerd. Toen het ontwerp van Kaderdecreet ingediend werd, was de vechtlust van het parlement al grotendeels verdwenen. Men heeft zich dan ook neergelegd bij de beslissing van de regering. “Als men dan toch die grote operatie wil, dan doen we die grote operatie maar”.257 Er bleven wel altijd vraagtekens bij het succes van die operatie.

3.2. Hoorzitting Nadat het ontwerp van decreet ingediend was, werd er in de Commissie voor Institutionele

en

Bestuurlijke

Hervorming

en

Ambtenarenzaken

een

hoorzitting/gedachtewisseling georganiseerd.258 Hier werd het parlement voor de eerste keer op de hoogte gebracht van de op til staande hervormingen. Tijdens de uiteenzettingen van verschillende sprekers, verspreid over drie dagen, konden de commissieleden vragen stellen en opmerkingen formuleren. Terwijl de oppositieleden steun probeerden te krijgen voor hun principiële vragen, maakten leden van de meerderheid van deze gelegenheid gebruik om vragen te stellen die het uitgangspunt van de regering ondersteunden.259 Op de eerste vergadering van 16 juni 2003 kwamen het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven, de SERV, de V.U.B. en MOVI hun opvattingen over BBB voorstellen. Op 17 juni was het dan de beurt aan de ambtenarenvakbonden (CCOD, ACOD en VSOA) en de Staten-Generaal van het Middenveld. De vergadering van 26 juni sloot de hoorzitting af met presentaties van het

255

Zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 257 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 258 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Hoorzitting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 2-1612, 34. 259 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 256

83


Rekenhof en de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en Ambtenarenzaken Paul van Grembergen.

3.3. Eerste kritieken Mieke van Hecke (CD&V) was het meest actief tijdens deze hoorzittingen. Ook Eric van Rompuy en Luc van den Brande (beiden CD&V) waren prominent aanwezig. Daarnaast kwamen Marc van der Poorten (CD&V), Paul Wille (VLD) en Sven Gatz (VLD) aan het woord. De commissieleden van de andere partijen waren niet betrokken bij de tussenkomsten. Wel werd SPIRIT vertegenwoordigd door minister Van Grembergen en was de SP.A betrokken via commissievoorzitter De Batselier.

In tabel 5 zien we dat de meeste vragen/opmerkingen betrekking hadden op de verzelfstandigde agentschappen en hun modaliteiten (9 vragen/opmerkingen). Zo bestonden er bij CD&V vragen over het nut van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid.260 Er was ook onduidelijkheid over de criteria waarop de indeling van agentschappen gebaseerd was. Voor Mieke van Hecke was het daarom noodzakelijk om deze criteria duidelijk in het Kaderdecreet op te nemen. Andere vragen waren er over de beheersovereenkomsten van verzelfstandigde agentschappen. Meer bepaald stelde CD&V zich de vraag hoe het toezicht van het parlement op de agentschappen zou worden geregeld (4 vragen/opmerkingen). Men vreesde dat het fundamentele recht van het parlement om controle uit te oefenen verdwijnt als de bepalingen in de beheersovereenkomst onduidelijk zijn.

Drie vragen/opmerkingen hadden betrekking op de nieuwe organisatiestructuur met de strakke opdeling in beleidsdomeinen. Die zou volgens CD&V het einde betekenen van de horizontale dwarsverbanden tussen de verschillende entiteiten. Eric Van Rompuy uitte de vrees voor het verdwijnen van deze horizontale dwarsverbanden in de sector Economie. Ook Mark Van der Poorten vreesde dat de één op één relatie tot verkokering zou leiden waardoor de coördinatie verdwijnt.

Een ander thema dat ter sprake kwam, is de bezorgdheid bij CD&V over de rol van het middenveld (2 vragen/opmerkingen). Mieke van Hecke peilde naar de vertegenwoordiging van het middenveld in de raden van bestuur van de EVA’s. Volgens haar mocht de aanwijzing van deskundigen niet enkel aan de Vlaamse Regering overgelaten worden. Ook Luc Van den Brande was voorstander van een sterkere betrokkenheid van het middenveld. 260

84

Zie hoofdstuk III De Politieke Partijen


Andere thema’s die behandeld werden tijdens deze hoorzittingen betreffen de inwerkingtreding van de verschillende decreten en de spectaculaire stijging van het aantal contractuelen in de administratie. Luc Van den Brande stelde zich de vraag of dit laatste een goede invloed heeft op de sfeer en de functionaliteit van de administratie. Tenslotte vroeg CD&V aan Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en Ambtenarenzaken Paul van Grembergen om de 36 ontwerpen van oprichtingsdecreten voor te leggen aan de commissie vooraleer deze een eindoordeel moest uitspreken over het ontwerp van Kaderdecreet.

Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting THEMA IVA/EVA Toezicht en controle parlement Nieuwe structuur Rol van het middenveld De inwerkingtreding Contractuelen Opvolgingsdecreten

AANTAL 9 4 3 2 1 1 1

CD&V kon deze gelegenheid gebruiken om de eerste kritieken los te laten op het ontwerp van Kaderdecreet. Dat deze grotendeels betrekking hebben op de opdeling van agentschappen en de rol van het parlement mag geen toeval heten. Zoals later in de amendementen te zien zal zijn, is dit een bewuste strategische keuze van de oppositie. Deze vragen/opmerkingen hadden vooralsnog geen concrete impact op het ontwerp van decreet. Daarvoor moesten ze eerst in een amendement gegoten worden en aangenomen worden in de commissie of later in de plenaire vergadering.

4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen

4.1. Amendementen CD&V Een eerste mogelijkheid tot amenderen, was er in de aanloop naar de bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet in de commissie.261 De oppositiepartijen CD&V en Vlaams Blok formuleerden hun visie op het Kaderdecreet door middel van een veelheid aan amendementen. CD&V (Luc Van den Brande, Mieke van Hecke, Mark Van der Poorten en 261

Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 20022003, nr. 3-1612, 20. 85


Eric van Rompuy) diende in totaal 11 amendementen in ter aanvulling van het ontwerp van Kaderdecreet (zie tabel 6). De meeste amendementen van de CD&V-fractie handelen over de problematiek rond de verzelfstandiging van de Agentschappen (IVA’s/EVA’s). Zo opperen ze ondermeer voor de principiële oprichting van een raadgevend comité bij de IVA’s. In deze raadgevende comités moeten vertegenwoordigers van het middenveld en desgevallend onafhankelijke deskundigen zetelen. Ook willen ze de verplichting in het Kaderdecreet om elke beheersovereenkomst aan het Vlaams Parlement voor goedkeuring voor te leggen en niet enkel mede te delen zoals in het ontwerp is opgenomen. Daarbij vragen ze ook een jaarlijkse evaluatie van de beheersovereenkomst die op haar beurt voorgelegd dient te worden aan het Vlaams Parlement. Daarnaast formuleert CD&V kritieken met betrekking tot de IVA’s met rechtspersoonlijkheid. Deze vorm van verzelfstandiging heeft volgens haar geen nut. Een doorgedreven responsabilisering is immers ook mogelijk bij een IVA zonder rechtspersoonlijkheid. Tenslotte willen ze de garantie dat ook de raad van bestuur van de publiekrechtelijk vormgegeven EVA zal bestaan uit vertegenwoordigers van het middenveld en desgevallend uit onafhankelijke deskundigen. Naast deze amendementen in verband met de verzelfstandiging diende de CD&V-fractie nog enkele amendementen in. De partij wil ondermeer dat het principe van de statutaire tewerkstelling opgenomen wordt in het Kaderdecreet. Verder wil ze de verplichting voor de Vlaamse Regering inbouwen om een afschrift van de oprichtingsbesluiten over te maken aan het Rekenhof. Tenslotte is er een amendement dat de inwerkingtreding van het decreet in vraag stelt. Deze moet volgens CD&V bepaald worden zodat er voldoende tijd is om de hervorming door te voeren

Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van Rompuy) NUMMER 4 8 11 15 17 19 23 26 27 28 43

86

THEMA Principe statutaire tewerkstelling Raadgevend comité Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst Samenstelling raad van bestuur Samenstelling raad van bestuur Inwerkingtreding Kaderdecreet


4.2. Amendementen Vlaams Blok De toenmalige Vlaams Blok fractie (Hilde de Lobel, Joris van Hauthem en Karim van Overmeire) diende 17 amendementen in (zie tabel 7). Wel moet opgemerkt worden dat deze 17 amendementen allemaal rond één thema opgebouwd zijn, namelijk de vraag om de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechterlijke EVA’s te schrappen.262 Volgens Vlaams Blok is het bestuurlijk efficiënter enkel verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid

en

publiekrechtelijk

vormgegeven

extern

verzelfstandigde

agentschappen te onderscheiden. Zo kan van elk verzelfstandigd agentschap een responsabilisering door rechtspersoonlijkheid worden verwacht. Hieruit volgt dat men de term ‘departementen’ moet vervangen door de term ‘ministeries’. Daarnaast moet volgens hen de beheersovereenkomst en het onderscheid ‘intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven EVA’ geregeld geëvalueerd worden. Hierbij moeten de relevante documenten uitdrukkelijk aan het Vlaams Parlement overgemaakt worden.

Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire) NUMMER 1, 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 18, 20, 21, 32, 34, 35, 37 38

THEMA Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk verzelfstandigde agentschappen’

agentschappen met vormgegeven extern

Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen

4.3. Regeringsamendementen Daarnaast was het de Vlaamse Regering zelf die een aantal amendementen indiende (zie tabel 8). De 9 amendementen gaan hoofdzakelijk over verduidelijkingen en beperkte wijzigingen. De regering wil ondermeer de mogelijkheid invoeren om een adjunct toe te voegen aan het hoofd van een IVA. Verder zijn er bepalingen over de onverenigbaarheden, de entiteit Interne Audit en de voorlegging van de beheersovereenkomsten aan het Vlaams Parlement. Het heeft geen zin hier dieper op in te gaan omdat deze amendementen niet vanuit het parlement komen en dus ook niets toevoegen aan de opzet van dit hoofdstuk.

262

zie bijvoorbeeld amendement nr. 5, p. 3 87


Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering NUMMER 9 14 16, 24 25 29 31 33 36

THEMA Bijstaan hoofd IVA door adjunct Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement Wijziging datum Verduidelijking Onverenigbaarheden Personeelsstatuut Interne Audit Verduidelijking

4.4. Amendementen alternatieve groepen Anderzijds waren er ook groeperingen over de partijgrenzen heen met voorstellen tot amendering (zie tabel 9). Norbert De Batselier, Paul Wille, Herman Lauwers en Dirk Holemans willen de garantie dat elke beheersovereenkomst, evenals elke verlenging, wijziging, schorsing of ontbinding ervan, aan het Vlaams Parlement wordt meegedeeld. Het Vlaams

Parlement

dient

dan

binnen

de

maand

de

overeenstemming

tussen

beheersovereenkomst en doelstellingen van de beleidsnota te toetsen. De groep bestaande uit Paul Wille, Leo Peeters, Herman Lauwers en Dirk Holemans pleit voor een nieuw artikel 39 waarin ze stellen dat de dagelijkse leiding van de departementen en de agentschappen (behalve de privaatrechtelijk vormgegeven EVA) uitgeoefend dient te worden door de houders van een managementfunctie van N-niveau. In de volgende paragrafen van artikel 39 zijn afwijkingen van de eerste paragraaf opgenomen. Ten tweede vragen ze ook om een nieuw artikel 40 waarin de regelingen opgenomen zijn voor die leidinggevenden die niet worden aangewezen in een mandaat of functie van algemeen directeur. Deze krijgen door de Vlaamse regering, na overleg, een passende functie aangeboden binnen de diensten van de Vlaamse overheid met behoud van hun graad en salarisschaal of krijgen een billijke bilateraal onderhandelde regeling aangeboden tot beëindiging van hun arbeidsrelatie. Een derde amendement van deze groep regelt de invulling van de resterende vacante management- en projectleiderfuncties van N-niveau via herplaatsingen van de leidinggevenden die een graad bekleden van rang A2L in een nieuw artikel 41. De voorrang van deze leidinggevenden ten aanzien van de andere leidinggevenden is gebaseerd op het verantwoordelijkheidsniveau van de eersten. Dat deze twee alternatieve groepen enkel bestaan uit leden van de meerderheid is geen toeval. De meeste van deze amendementen komen van de regering. De mogelijkheid bestaat immers voor de oppositie om naar de Raad van State te stappen als zij niet akkoord gaan met een regeringsamendement. Bij amendementen ingediend door parlementsleden

88


(meerderheid, oppositie of beide) bestaat deze mogelijkheid niet.263 Toch schuilen er in deze amendementen enkele toegevingen aan CD&V. De garanties voor de zogenaamde ‘zittende pachters’ zijn het resultaat van overleg tussen CD&V en minister-president Somers.264 Deze laatste ging in op de eis van CD&V om de nodige overgangsmaatregelingen voor huidige leidinggevende ambtenaren te voorzien.265 Hierdoor komen deze, door middel van herplaatsing, in aanmerking voor een nieuwe leidinggevende functie zonder de selecties te doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd worden.

Tenslotte is er een derde alternatieve groep die bestaat uit Mieke Van Hecke, Leo Peeters, Jo Vermeulen, Herman Lauwers en Guy Sols. Deze amendementen worden zowel door meerderheid als oppositie (CD&V) gedragen. Zij dienen ten eerste een amendement in waardoor onverenigbaarheden die gelden voor een bestuurder van een publiekrechtelijk vormgegeven EVA gelijkgeschakeld worden met onverenigbaarheden zoals gesteld in het decreet Strategische Adviesraden. Een tweede amendement van deze groep gaat over de garanties voor leidinggevende ambtenaren. Als deze niet langer worden aangewezen in een leidinggevende functie moeten deze volgens hen een functie aangeboden krijgen die gelijkwaardig is aan deze die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Enkel het gebruik van het begrip ‘passende’ zoals in amendement Nr. 40 is daartoe geen voldoende waarborg.

Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen AMENDEMENT DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS

THEMA Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement (Nr. 22) Onverenigbaarheden (Nr. 30) Garanties leidende ambtenaren (Nr. 41) Dagelijkse leiding departementen en agentschappen (Nr. 39) Regelingen leidende ambtenaren (Nr. 40) Herplaatsing leidende ambtenaren (Nr. 42)

Opvallend in deze reeks amendementen is het verschil tussen amendementen van de oppositie, van de Vlaamse Regering en de alternatieve groepen. De oppositie concentreert zich op bepalingen over verzelfstandiging. Daarnaast proberen ze de rol van het parlement

263

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. Zie Hoofdstuk IV 265 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57. 264

89


beter te verankeren in het ontwerp van Kaderdecreet. Deze keuze van thema’s volgt uit het feit dat parlementsleden van de oppositie hun invloed op het proces willen behouden. De verschillende oprichtingsdecreten van IVA’s en EVA’s en de beheersovereenkomsten zullen later immers door datzelfde parlement goedgekeurd moeten worden.

De amendementen van de Vlaamse Regering brengen geen grote aardverschuivingen teweeg in het Kaderdecreet. Het gaat hier dan ook meestal om technische wijzigingen.266 In tegenstelling tot de oppositie stellen zij zich geen vragen bij de opdeling van agentschappen. De

amendementen

van

de

alternatieve

groepen

concentreren

zich

op

personeelsaangelegenheden die niet in het oorspronkelijke ontwerp van decreet voorkomen. De vraag is nu wat deze amendementen uiteindelijk konden teweegbrengen. Daarvoor analyseren we de behandeling en stemming van het ontwerp van decreet en de amendementen in de Commissie.

5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag

5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet Op 3 juli 2003 begon de bespreking van het ontwerpdecreet in de Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken.267 Tijdens het debat nam van elke fractie iemand het woord om de partijstandpunten te verduidelijken. Daarna volgde de artikelsgewijze bespreking en de stemming over de amendementen.

5.1.1. Standpunten CD&V-fractie De CD&V-fractie onderschrijft de doelstelling om tot een beter bestuurlijk beleid te komen. Toch waarschuwt Luc Van den Brande voor een uitwerking van de doelstellingen op een gepolitiseerde manier. Voor CD&V blijft het ook onduidelijk waarom de Vlaamse Regering ingrijpende hervormingen heeft voorgesteld, zonder in te gaan op een aantal fundamentele vragen. Van den Brande vraagt zich daarom af of de Vlaamse Regering er geen dubbele agenda op nahoudt. Toch wil CD&V voorliggende hervorming een kans te geven. Om de doelstellingen tot een goed einde te brengen is een degelijke uitvoering wel noodzakelijk. De CD&V-fractie zal het voorliggende ontwerp verbeteren door het te amenderen. Het hoofddoel 266

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 50. 267

90


van de partij is de samenhang tussen de verschillende decreten te garanderen. Daarom stellen ze voor om een aangepast ontwerp van decreet bestuurlijk beleid uit te werken en de ingangsdatum van dat decreet te verschuiven naar 1 januari 2006. Belangrijk in dit nieuwe ontwerp is een breed draagvlak over de partijgrenzen heen zodat na een volgende regeringsvorming er steun blijft voor het ontwerp.

Later in het debat zal er een tweede tussenkomst van CD&V volgen waarin Mieke Van Hecke haar bedenkingen bij het ontwerp van decreet uiteenzet. Volgens haar heeft het geen zin om bij een IVA zonder rechtspersoonlijkheid met een beheersovereenkomst te werken omdat deze onder rechtstreeks toezicht van de minister staat. Het werken met delegatiebesluiten zou volgens haar logischer zijn. Grotere problemen heeft ze met de IVA’s met rechtspersoonlijkheid. Men doet aan verzelfstandiging, maar iemand van de administratie komt aan het hoofd te staan. Dit komt volgens haar erop neer dat men een beheersovereenkomst

met

zichzelf

sluit.

Ze

besluit

dan

ook

dat

de

IVA

met

rechtspersoonlijkheid een ‘gedrocht’ is waarmee men meer problemen zal creëren dan oplossen. Ze staat ook terughoudend tegenover de beheersovereenkomsten. Het is voor haar belangrijk dat deze in het parlement besproken worden. Zodra ze zijn afgesloten zijn directe bijsturingen immers zeer moeilijk af te dwingen.

5.1.2. Standpunten VLD-fractie André Denys zegt in zijn tussenkomst dat de VLD-fractie de principes, waarop het ontwerp van Kaderdecreet steunt, onderschrijft. De partij zal wel nagaan of de inhoud van het Kaderdecreet effectief overeenstemt met die principes. Verder duldt VLD geen verder uitstel van de uitvoering van het Kaderdecreet omdat dit neerkomt op het afremmen van deugdelijk bestuur. In de praktijk is het dus niet haalbaar om het Kaderdecreet te koppelen aan het Comptabiliteitsdecreet. Volgens VLD biedt het voorliggende ontwerp de nodige duidelijkheid over de manier waarop een efficiënte controle door het parlement gegarandeerd wordt. Tenslotte is André Denys vol lof over de indeling in 13 domeinen.

5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie Hilde De Lobel wijst in naam van de Vlaams Blok-fractie op het grote belang van het voorliggende ontwerp. Volgens haar is het echter een vaag ontwerp dat veel vragen onbeantwoord laat. De fractie ergert zich ook aan de vele vertragingen die het project heeft opgelopen. Daaruit besluit ze dat een optimale werking van de overheid enkel mogelijk is als

91


er verdere stappen in de richting van federalisering worden gezet. Het ontwerp van Kaderdecreet is een positief signaal omdat Vlaanderen zijn eigen organisatie en administratie op een ernstige manier in handen neemt. Door de nood aan een heldere administratie heeft de Vlaams Blok-fractie amendementen ingediend die de ingewikkelde structuur van de agentschappen vereenvoudigen tot twee soorten, namelijk IVA’s met rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s.

5.1.4. Standpunten SP.A-fractie Norbert De Batselier is gewonnen voor verzelfstandiging en de bijkomende voordelen die rechtspersoonlijkheid biedt. In de nieuwe organisatiestructuur moet de minister volgens hem meer regisseur dan controleur worden. Hij moet de administratie sturen. Het parlement moet samen met het Rekenhof de controlefunctie opnemen. De fractie heeft het echter moeilijk met de onverwacht grote omvang van de operatie. Voor De Batselier is het voorliggende decreet een sprong in het onbekende. Hij vraagt dat het parlement zeer nauw betrokken wordt bij de uitwerking van het Comptabiliteitsdecreet zodat ze de toekomstige controletaak goed kan inschatten. De interne controle moet beter en effectiever worden, wat volgens hem ook de doelstelling van het ontwerp van Kaderdecreet moet zijn.

Ook de Bijzondere Commissarissen kwamen aan het woord, net als minister-president Somers en Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en Ambtenarenzaken Paul van Grembergen. Na deze uiteenzettingen volgde de artikelsgewijze bespreking en de stemming van de amendementen.

5.2. Kwantitatieve analyse De amendementen van CD&V en Vlaams Blok hebben weinig invloed gehad op de visie van de meerderheid (zie tabel 10). Terwijl alle regeringsamendementen zijn overgenomen is er slechts één amendement van CD&V aangenomen en geen enkel van het Vlaams Blok. Opgemerkt dient te worden dat, vermits bijna alle amendementen van het Vlaams Blok over hetzelfde thema gingen, men deze ofwel allemaal kon aannemen ofwel allemaal kon verwerpen. De amendementen van de alternatieve groepen werden wel allemaal aangenomen. In totaal zijn er dus 16 amendementen aangenomen. Dit is 43%, op een totaal van 37 amendementen.268 Laat men echter de amendementen van de Vlaamse Regering 268

In Parlementair Stuk nr. 3-1612 is er sprake van 43 amendementen. 6 amendementen zijn dus ingetrokken of vervallen door de goedkeuring van amendementen die deze overbodig maakten.

92


weg dan zijn er zeven aangenomen amendementen op een totaal van 28. 25% van het totaal ingediende amendementen is dus aangenomen door de Commissie. Wanneer we de amendementen van de oppositie bekijken, zien we dat slechts één amendement van de 22 is aangenomen. 4.5% van de amendementen afkomstig van de oppositie is dus overgenomen door de commissie. Zich louter baserend op deze cijfers zou men kunnen besluiten dat het parlement als zodanig kan inspelen op administratieve hervormingsprocessen door middel van amendementen. Toch werd nog altijd 75% van de amendementen uit het parlement verworpen. De oppositie als dusdanig heeft veel minder kans om gehoord te worden dan bepaalde alternatieve groepen bestaande uit parlementsleden van verschillende partijen. Opvallend is het verschil tussen meerderheid en oppositie. Terwijl alle amendementen van de meerderheid (Vlaamse Regering) zijn aangenomen is slechts één oppositie amendement aangenomen.

Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen AMENDEMENT VLAAMS BLOK CD& V VLAAMSE REGERING DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS

AANGENOMEN 1 9 1

VERWORPEN 16 5 -

2

-

3

-

Deze conclusies uit de kwantitatieve analyse moeten echter sterk gerelativeerd worden. Ten eerste zijn deze cijfers onderhevig aan vertekening. 43% van het totale aantal amendementen (de 16 amendementen van het Vlaams Blok) hebben immers betrekking op éénzelfde vraag, met name om de opdeling van de agentschappen te beperken tot IVA’s met rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. Ten tweede zijn de meeste amendementen van de alternatieve groepen die zich over de fracties heen vormde ook afkomstig van de regering. De alternatieve groepen bestonden meestal enkel uit leden van de meerderheid. Deze manier van werken wordt gebruikt om te vermijden dat de oppositie naar de Raad van State stapt. Deze mogelijkheid bestaat enkel voor amendementen die door de regering zelf zijn ingediend.269 Ten derde is er in deze kwantitatieve analyse nog niets gezegd over de inhoud van de aangenomen/verworpen amendementen. Dit is van belang omdat de impact van de verschillende amendementen zeer sterk varieert. De betrokkenheid van het parlement hangt dus niet enkel af van het aantal aangenomen 269

VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 93


amendementen maar ook van de impact die deze amendementen hebben op het ontwerp van Kaderdecreet. Men moet zich daarom de vraag stellen hoe fundamenteel de aanpassingen van de aangenomen amendementen zijn.

5.3. Kwalitatieve analyse In de kwantitatieve analyse zagen we dat er 16 amendementen aangenomen werden door de commissie. Als we de amendementen van de Vlaamse regering buiten beschouwing laten blijven er nog zeven aangenomen amendementen over. Zes hiervan kwamen van alternatieve groepen. Van de CD&V werd één amendement aangenomen.

Tabel 11. Aangenomen amendementen NUMMER 11 22 30 39 40 41 42

THEMA Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement Onverenigbaarheden Dagelijkse leiding departementen en agentschappen Regelingen leidende ambtenaren Garanties leidende ambtenaren Herplaatsing leidende ambtenaren

De amendementen Nrs. 39, 40, en 42 roepen een bijkomend artikel in het leven. Daardoor ontstaan de nieuwe artikels 39, 40 en 41 die in het ontwerp van Kaderdecreet toegevoegd worden onder hoofdstuk IX (opheffingsbepalingen en overgangsmaatregelen). Zoals eerder gezien, handelen deze artikels respectievelijk over de regelingen in verband met de dagelijkse leiding van de departementen en de agentschappen, de regelingen voor die leidinggevende ambtenaren die niet worden aangewezen in een mandaat of in een functie van algemeen directeur en de invulling van de resterende vacante management- en projectleiderfuncties van N-niveau via herplaatsing van leidinggevende ambtenaren die een graad bekleden van rang A2L. Amendement nr. 41 zal in de voorgestelde tekst van het nieuwe artikel 40, lid 1 het woord “passende” vervangen door de woorden “gelijkwaardige en passende”. Hierdoor zullen leidinggevende ambtenaren die niet langer worden aangewezen in een leidinggevende functie een andere functie aangeboden krijgen die gelijkwaardig is aan de functie die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Het gebruik van alleen het begrip “passende” is daartoe geen voldoende waarborg. De voornaamste wijzigingen die deze amendementen aanbrengen zijn de garanties voor de zogenaamde ‘zittende pachters’. Diegenen

die

al

een

leidinggevende

functie

bekleden

krijgen

in

de

nieuwe

organisatiestructuur een gelijkwaardige functie aangeboden zonder dat ze eerst een selectie

94


moeten doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd werden. Deze toegeving van minister-president Somers stelde de CD&V gerust.270 Veel verzet was er niet meer nadat de partij deze garantie had gekregen.271 De overige 4 aangenomen amendementen (zie tabel 11) voeren een wijziging door aan de oorspronkelijke artikels. Zo breidt amendement Nr. 11 paragraaf 4 van artikel 6 uit met de bepaling dat er een afschrift van de oprichtingsbesluiten aan het Rekenhof moet worden overgemaakt. Dit is tevens het enige amendement van de oppositie (CD&V) dat aangenomen werd. Amendement Nr. 22 vervangt paragraaf 2 van artikel 14. Hierdoor moet de beheersovereenkomst, vóór de ondertekening, door de Vlaamse Regering aan het Vlaamse Parlement megedeeld worden. Het Vlaams Parlement zal dan binnen de maand de overeenstemming

tussen

de

beheersovereenkomst

en

de

doelstellingen

van

de

goedgekeurde beleidsnota toetsen. Opgemerkt moet worden dat het aanvaarden van dit amendement

en

amendement

Nr.

14

van

de

Vlaamse

Regering

(voorleggen

beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) tot gevolg had dat de amendementen Nr. 15 en Nr. 23 (voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) van CD&V vervielen. Deze amendementen zijn niet opgenomen in de kwantitatieve analyse. Toch kan de aanvaarding van amendement Nr. 22 ook gezien worden als een verdienste van CD&V. Verder zal het subamendement Nr. 30 in de voorgestelde tekst van artikel 21, paragraaf 1, lid 2 vervangen. Daardoor worden de onverenigbaarheden voor een bestuurder van een publiekrechtelijk vormgegeven EVA gelijkgeschakeld met de onverenigbaarheden zoals gesteld in het decreet Strategische Adviesraden. Tijdens de analyse van de aangenomen amendementen is duidelijk gebleken dat er, behalve wat de leidinggevende ambtenaren betreft, geen grootse wijzigingen aan het ontwerp van Kaderdecreet werden aangebracht. De opdeling van de agentschappen werd niet verder in vraag gesteld terwijl het grootste deel van het ontwerp van decreet hierover gaat. Dit was een duidelijke bezorgdheid van beide oppositiepartijen. “Er waren serieuze kritieken vanuit het parlement op de vier vormen van verzelfstandigde agentschappen. Al de kritiek die de oppositie geleverd heeft op de IVA’s met rechtspersoonlijkheid is nooit van een deftig antwoord voorzien”.272 Voor de meerderheid was de discussie over de indeling van agentschappen al voorbij. Hier bestond een politiek compromis over.273 De aanpassingen die, na behandeling in de commissie, in het ontwerp van Kaderdecreet aangebracht werden, concentreren zich daarom vooral op de bepalingen betreffende het personeel. Aan de kern 270

Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57. 271 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 272 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 273 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 95


van het ontwerp van Kaderdecreet, namelijk de nieuwe organisatiestructuur, heeft het parlement geen fundamentele wijzigingen aangebracht. De conclusies, genomen na de kwantitatieve analyse, moeten daarom gerelativeerd worden na de kwalitatieve analyse.

Het uiteindelijke ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid werd in de commissie aangenomen met 8 stemmen tegen 2 bij 4 onthoudingen. De meerderheidsfracties stemden voor, CD&V onthield zich en het Vlaams Blok stemde tegen.

6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair

6.1. Amendementen Na de behandeling in de commissie werd het ontwerp van decreet plenair behandeld. Voor de start van de plenaire vergadering was er een nieuwe mogelijkheid tot amendering. Zowel CD&V als Vlaams Blok dienden opnieuw amendementen in (zie tabel 12). De 10 amendementen (amendementen Nr. 44 tot 54) van het Vlaams Blok pleiten opnieuw voor de afschaffing

van

IVA’s

zonder

rechtspersoonlijkheid

en

privaatrechterlijke

EVA’s.

Amendement nr. 55 komt overeen met amendement nr. 38 zoals ingediend voor de behandeling van het ontwerp van decreet in de commissie. Dit zegt dat de beheersovereenkomst en de opdeling van de agentschappen geregeld geëvalueerd moet worden. De relevante documenten dienen dan overgemaakt te worden aan het Vlaams Parlement.274 De zes amendementen van CD&V (amendementen Nr. 56 tot 61) gaan over het principe van de statutaire tewerkstelling, het Raadgevend Comité bij de IVA’s, het schrappen van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid, de samenstelling van de raad van bestuur van de publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s, de vertegenwoordiging van het middenveld in de raad van bestuur en de inwerkingtreding van het Kaderdecreet.275 Al deze amendementen waren overgenomen uit eerder voorgestelde amendementen. Deze werden in de commissie echter verworpen. Het plenaire debat bood de oppositie een nieuwe mogelijkheid om hun amendementen te verdedigen en een meerderheid te vinden om deze goed te keuren.

274

Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 20022003, nr. 5-1612, 10. 275 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 20022003, nr. 6-1612, 4. 96


Tabel 12. Amendementen oppositie AMENDEMENT VLAAMS BLOK VLAAMS BLOK CD&V CD&V CD&V CD&V CD&V CD&V

THEMA Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’ (Nrs. 44 tot 54) Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen (Nr. 55) Principe statutaire tewerkstelling (Nr. 56) Raadgevend comité (Nr. 57) Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid (Nr. 58) Samenstelling raad van bestuur (Nr. 59) Samenstelling raad van bestuur (Nr. 60) Inwerkingtreding kaderdecreet (Nr. 61)

6.2. Plenaire vergadering Op 9 juli 2003 werd het debat over het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geopend. De beraadslaging in de ochtend werd in de namiddag gevolgd door de hoofdelijke stemming.276 Tijdens de beraadslaging kwamen eerst beide verslaggevers, Mieke van Hecke (CD&V) en Leo Peeters (SP.A), aan het woord. Daarna verduidelijkte Luc Van den Brande (CD&V), Sven Gatz (VLD) en Hilde de Lobel (Vlaams Belang) hun partijstandpunten.

Luc Van den Brande benadrukt dat CD&V het altijd eens is geweest met de principes van goed bestuur. In plaats van een voortdurende aanpassing van de Vlaamse organisatie, verkoos de Vlaamse regering een algemene hervorming. Volgens CD&V kan dit enkel zinvol zijn indien de drie basisontwerpen tegelijkertijd tot een goed einde zouden worden gebracht. De voorwaarden voor een goede hervorming zijn volgens CD&V de harmonisering en het gelijktijdig operationeel worden van de verschillende onderdelen van de hervorming. De voornaamste zorgen hebben betrekking op de samenhang en de criteria die gehanteerd worden om een onderscheid te maken tussen IVA’s en EVA’s. Volgens hen heeft de creatie van een IVA met rechtspersoonlijkheid geen zin. Ook rijzen er vragen in verband met de financiële kostprijs van de hervorming. CD&V zal zich onthouden bij de stemming indien hun amendementen niet aangenomen worden. Ze zijn het eens met de uitgangspunten maar vrezen dat de aanpak niet zal leiden tot een betere dienstverlening.

Sven Gatz (VLD) benadrukt dat het ontwerp van Kaderdecreet boven de grens tussen meerderheid en oppositie staat. Volgens hem zijn de criteria voor het onderscheid tussen 276

VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Algemene bespreking, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/queryDetail.jsp?pQueryId=283841&pTabId =6289). 97


IVA’s en EVA’s wel duidelijk. Het kader dat gecreëerd is door het ontwerp moet wel verder worden gepreciseerd in de verschillende oprichtingsdecreten van de agentschappen. VLD besluit dat de Vlaamse Regering een goed ontwerp van decreet heeft afgeleverd met een zo groot mogelijk draagvlak. Ze zijn ervan overtuigd dat dit ontwerp een stevige basis zal zijn om Vlaanderen beter te besturen.

De Vlaams Blok-fractie wordt vertegenwoordigd door Hilde De Lobel. Volgens haar moet er eerder gewerkt worden aan meer inspraak en actief openbaar bestuur voor de Vlamingen. Verder wil Vlaams Blok de verzelfstandiging beperken tot IVA’s met rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. De criteria voor de vorming van een IVA of EVA moeten duidelijk en expliciet zijn en geregeld geëvalueerd worden door het Vlaams Parlement. Ook is volgens hen het voorliggende decreet niet uitvoerbaar zonder het Comptabiliteitsdecreet. Ze besluiten hun stemming te laten afhangen van het al of niet goedkeuren van de ingediende amendementen.

Vervolgens meldde Norbert De Batselier dat de SP.A fractie afwezig is door een gemeenschappelijke vergadering over het regeerakkoord. Toch heeft de SP.A volgens hem gewogen op beide ontwerpen door de wijzigingen die door hun toedoen aangebracht zijn. Na een korte discussie tussen Luc Van den Brande en Paul Van Grembergen over de kostprijs van BBB ging men over tot de artikelsgewijze bespreking. Om 16 uur in de namiddag volgde dan de hoofdelijke stemming. Zoals verwacht werd geen enkel amendement aangenomen (zie tabel 13). Ze werden, zoals in de commissie, door de meerderheid verworpen. Vervolgens werd het ontwerp van Kaderdecreet aangenomen met 64 stemmen tegen 18 bij 33 onthoudingen.277

Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair) AMENDEMENT VLAAMS BLOK CD&V

AANGENOMEN -

VERWORPEN 11 5

De stemming werd overschaduwd door de gebrekkige aanwezigheid van de meerderheidsfracties. Parlementsvoorzitter de Batselier dreigde ermee om voortaan de plenaire zitting pas te laten beginnen als een minimum van parlementsleden van de meerderheid aanwezig zijn. Bruno Tobback reageerde hierop en noemde het incident een 277

VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Stemming, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/dJournaalLijn.jsp?pQueryId=283953).

98


non-event. Tegelijkertijd verduidelijkte hij waarom de basisdecreten in verband met de administratieve hervormingen volgens hem op weinig interesse vanuit het parlement konden rekenen. “Dit gaat over een reeks decreten die veel meer met de administratie te maken hebben dan met de politiek. De zittingen zijn geen politieke debatten, maar notariszittingen. Weinig parlementsleden willen op dit moment graag notaris spelen”.278 De inbreng van het parlement tijdens de plenaire zitting bleef beperkt. Alle amendementen werden, zoals verwacht, verworpen en het decreet werd goedgekeurd met dezelfde tekst die was ontstaan na de behandeling in de commissie. Volgens een voormalig Vlaams parlementslid heeft de oppositie zijn rol wel gespeeld op het moment dat dit mogelijk was. Ze zijn principieel hun kritieken blijven verantwoorden en hun amendementen blijven verdedigen. De meerderheid heeft het echter niet aanvaard om bijsturingen te doen. Vanuit de meerderheid was er met opzet geen parlementaire inbreng. Vooraf was immers al beslist dat het Kaderdecreet er zou komen. Binnen de meerderheid waren de instructies duidelijk. Er mocht niet teveel aan gewijzigd worden.279 Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid kwam zo tot stand en na bekrachtiging en afkondiging op 18 juli 2003 werd het op 22 augustus bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.280

7. Conclusies De inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid was, zoals bleek uit de uiteenzetting, beperkt. Aan de ene kant zou men denken dat dit een logisch gevolg is van het feit dat de interesse voor het ontwerp van decreet vanuit het parlement minimaal was. Zeker het ontwerp van Kaderdecreet, waarin de nieuwe organisatiestructuur uitgetekend wordt, kon op weinig belangstelling rekenen vanuit het parlement. Administratieve hervormingen zijn volgens sommigen ook geen kerntaak van het parlement. Aan de andere kant blijkt echter dat de oppositie verschillende vragen en opmerkingen formuleerde tijdens de parlementaire bespreking van het ontwerp van decreet. Hoewel er weinig interesse was heeft de oppositie dus wel geprobeerd haar rol te spelen. De kritieken vanuit de oppositie hadden vooral betrekking op de modaliteiten van verzelfstandiging. Meer bepaald werd de indeling van verzelfstandigde agentschappen door beide oppositiepartijen in vraag gesteld. Een andere zorg was de parlementaire controle van de verzelfstandigde 278

DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004. VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 280 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 7-1612, 14. 279

99


agentschappen. Door middel van deze thema’s probeerde de oppositie hun betrokkenheid bij de

latere

implementatie

van

de

nieuwe

organisatiestructuur

te

garanderen.

De

oprichtingsdecreten en de beheersovereenkomsten van de verschillende agentschappen moesten immers voor goedkeuring aan het Vlaams Parlement worden voorgelegd. Langs deze weg kon het parlement inspelen op de administratieve hervormingen.

De fundamentele kritieken met betrekking tot de indeling van de verzelfstandigde agentschappen werden echter genegeerd door de meerderheid. De aangenomen amendementen hadden vooral betrekking op de bepalingen over het personeel. Voor de rest bleven de aanpassingen beperkt. De principiële vragen van de oppositie zijn nooit van een antwoord voorzien. Voor de meerderheid stond op voorhand al vast dat het decreet er zou komen, liefst zo snel mogelijk en zonder al te veel aanpassingen. De beperkte parlementaire betrokkenheid is dus niet enkel te wijten aan de onverschilligheid van het parlement ten aanzien van de administratieve hervormingen. De meerderheid heeft ook, zoals bleek uit de stemming van de amendementen, geweigerd om fundamentele wijzigingen toe te brengen aan het ontwerp van Kaderdecreet.

Ter afsluiting van dit hoofdstuk worden de verschillende fasen van het onderzoeksmodel overlopen. Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren voor administratieve hervormingen is de fase van agenda setting verlopen zonder enige betrokkenheid van het Vlaams Parlement. Het was de regering die het thema op de politieke agenda plaatste. Ook tijdens de voorbereidingsfase was er geen directe inbreng vanuit het parlement. Bij de bespreking van de beleidsnota’s van de ministers waren de eerste kritieken wel al te horen. Het parlement maakte toen duidelijk dat ze geen voorstander was van de grote hervorming die men aan het voorbereiden was. Uit het feit dat de omvang van de operatie bleef groeien, blijkt dat men met deze kritiek geen rekening heeft gehouden. Het ontwerp van Kaderdecreet werd opgesteld door de Vlaamse Regering en voor goedkeuring voorgelegd aan het parlement. Tijdens de parlementaire bespreking van dit ontwerp (de beslissingsfase) was er de eerste inbreng vanuit het parlement. Deze bleef echter beperkt want het uiteindelijke Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid wijkt niet veel af van het oorspronkelijke ontwerp van decreet. De oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen moesten voor goedkeuring aan het parlement voorgelegd worden. Deze werden door het parlement echter gezien als louter technische decreten. Bij de parlementaire behandeling van deze decreten heeft het parlement daarom niet meer dan een technische controle gedaan. Bij de concrete implementatie van de nieuwe organisatiestructuur was er geen inbreng van het parlement.

100


ALGEMEEN BESLUIT Internationaal onderzoek duidt op een nauwe betrokkenheid van de politieke actor bij administratieve hervormingsprocessen. In bovenstaand onderzoek werd deze hypothese getoetst aan de Vlaamse structurele hervormingen. Meer bepaald werd nagegaan in welke mate de politieke partijen, de ministers/ministeriële kabinetten en het parlement een inbreng hadden bij de Vlaamse hervormingsoperatie BBB. Vanuit de bestaande literatuur werd een model ontwikkeld dat een theoretische onderbouw voor het onderzoek vormde. Ter conclusie worden de bevindingen van de analyse aan dit onderzoeksmodel gekoppeld (zie tabel 14).

1. Theoretische reflecties Pollitt en Bouckaert spreken van een ‘elite decision-making’. Deze elite bekleedt de centrale positie bij administratieve hervormingsprocessen. Ook in Vlaanderen stuurt een kerngroep van actoren de administratieve hervormingen. Het gaat hierbij voornamelijk om politieke actoren. Bij de structurele hervorming in het kader van de operatie Beter Bestuurlijk Beleid hebben vooral de minister-president en de minister van Ambtenarenzaken deze sturende rol op zich genomen. Zij worden, door de specifieke politieke situatie in België, bijgestaan door hun ministeriële kabinet. Samen staan deze ‘policy entrepreneurs’ in voor de uitwerking en opvolging van het hele traject. De politieke partijen behoren niet tot deze kerngroep. De hypothese dat politieke partijen een overkoepelende actor vormen, wordt in de praktijk, wat betreft de Vlaamse administratieve hervormingen, niet bevestigd. Zoals verwacht is ook de inbreng van het Vlaams Parlement bij heel het gebeuren minimaal. Als wetgevende instantie beperkt haar bevoegdheid zich tot het goedkeuren van de basisdecreten. Naast politieke actoren hebben in Vlaanderen ook ambtelijke actoren, de Bijzondere Commissarissen, de operatie mee vorm gegeven. Ze werden aangesteld door de regering en stonden in voortdurend contact met de kabinetschefs. Zij namen in Vlaanderen, samen met de ministers en vooral de ministeriële kabinetten, de centrale positie in bij administratieve hervormingsprocessen. De hervormingsoperatie in Vlaanderen kwam dus top-down tot stand.

Uit bovenstaande redenering blijkt dat de meeste elementen uit het model van Pollitt en Bouckaert ook terug te vinden zijn in Vlaanderen. De hypothese dat administratieve hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren wordt in Vlaanderen bevestigd. De poging om ook externe actoren te betrekken, via de begeleidingscommissie, mislukte hier wel. Het waren de voornaamste politieke en ambtelijke actoren die deel

101


uitmaakte van de kerngroep. Onder de politieke actoren moeten we in Vlaanderen ook de ministeriële kabinetten rekenen. Deze komen in het model van Pollitt en Bouckaert niet aan bod.

De elite houdt volgens Pollitt en Bouckaert rekening met de haalbaarheid en wenselijkelijkheid van de hervormingen. De intenties tot hervormingen die aan BBB vooraf gingen, waren eerder bescheiden van aard. De verbetering en modernisering van de administratie moest haalbaar zijn binnen de bestaande structuren. Het project BBB groeide echter uit tot een operatie van dergelijke omvang dat ze moeilijk implementeerbaar was binnen de voorziene termijn. Het onderzoek toonde aan dat er bij de politieke elite twijfel bestond over de wenselijkheid van BBB. De Vlaamse administratie functioneerde goed en was al de meest vooruitstrevende administratie van België. Bovendien bestond er een veranderingsmoeheid binnen de administratie na de periode met Van Den Bossche als minister van Ambtenarenzaken. Bij de regeringsvorming in 1999 was er dus geen ‘window of opportunity’ dat succesvolle hervormingen garandeert. Het draagvlak voor verregaande hervormingen bleef beperkt. Er waren wel problemen die om een oplossing vroegen. Uit de interviews bleek dat een operatie van de omvang van BBB echter niet noodzakelijk was. Toch werd bij de regeringsvorming het thema van de administratieve hervormingen ingeschreven op de politieke agenda. Dit was het begin van een proces dat tot vandaag de dag aansleept.

De drie fasen die Barzelay in zijn model onderscheidt (agenda setting, voorbereidings- en beslissingsfase) zijn in Vlaanderen al doorlopen. De vierde fase (implementatie) liep tijdens het onderzoek op zijn einde. De fase van agenda setting speelde zich, bij de Vlaamse administratieve hervormingen, af tussen de regeringsonderhandelingen in 1999 en de bijeenkomst van de Vlaamse Regering in Leuven op 19 februari 2000. De komst van een nieuwe coalitie zorgde ervoor dat het thema van administratieve hervormingen op de agenda van de regeringsonderhandelingen stond (issue inclusion). De aanzet voor hervormingen kwam echter uit verschillende hoeken. Zowel de vorige Vlaamse Regering, de Vlaamse administratie, het Vlaams Parlement en de politieke partijen, waaronder voornamelijk de Vlaamse Liberalen, hadden de intentie om herstructureringen door te voeren in het overheidslandschap. De noodzaak van de hervormingen volgde uit het streven naar een moderne en efficiënte administratie (issue formulation). Onder leiding van het kabinet van minister-president Patrick Dewael werden deze aanzetten uiteindelijk samengebracht en in het regeerakkoord opgenomen. Na de regeringsvorming nam minister-president Patrick Dewael en minister van Ambtenarenzaken Johan Sauwens de taak op zich om de plannen concreet uit te werken. Toch bleek uit het onderzoek dat er in de beginfase niet veel belang

102


gehecht werd aan de hervormingen (issue status). Er was een veranderingsmoeheid binnen de administratie. Daarenboven waren er remmingen bij coalitiepartner SP. Zij vreesden voor een benoemingsoperatie van de VLD. Ondanks de bezorgdheid van SP was de partij zelf niet bezig met de hervormingen. Over het algemeen was er bij de Vlaamse politieke partijen eerder sprake van desinteresse voor de hervormingsoperatie. Enkel VLD was als nieuweling in de regering de drijvende kracht achter de hervormingen. Binnen deze partij waren het vooral minister-president Patrick Dewael en zijn kabinet die de hervormingen trokken. De partijtop zelf had geen visie betreffende de hervormingen. Standpunten hieromtrent ontbreken in zo goed als alle partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 2004. Het zou voor de partijen ook geen electorale meerwaarde opleveren om hier veel aandacht aan te schenken. De Vlaamse administratieve hervormingen zijn bij de burger immers een totale onbekende. De partijen lieten het dossier over aan een afgevaardigde van de partij binnen de regering, de kabinetten of het Vlaams Parlement. Deze volgde in naam van de partij het dossier op.

Op de bijeenkomst in Leuven werden de meeste aanwezigen verrast door de omvang van de operatie. De krachtlijnen die na het regeerakkoord verder waren uitgewerkt, zouden een grotere impact krijgen dan gewenst. De uitvoering van de principes in de praktijk maakte een nieuwe organisatiestructuur voor de administratie noodzakelijk. Om het evenwicht binnen de coalitie

te

bewaren

richtte

men

een

Stuurgroep

op

die

alle

coalitiepartners

vertegenwoordigde. Meer bepaald waren het de kabinetschefs die hierin zetelden. Ook stelde men twee ambtenaren (de Bijzondere Commissarissen) aan die voorstellen moesten uitwerken. Samen zorgden zij, tijdens de voorbereidingsfase, voor de verdere uittekening van het project. Na het ontslag van minister Johan Sauwens in mei 2001 viel het hervormingsproces enigszins stil. Minister-president Patrick Dewael en minister van Ambtenarenzaken Paul Van Grembergen volgden de grote lijnen op. Het werd duidelijk dat de hervormingen de nodige vertragingen zouden oplopen. De oorspronkelijke deadline voor de inwerkingtreding (1 januari 2003) werd dan ook met een jaar verschoven. De ministers vertrouwden het dossier in grote mate toe aan de kabinetten. Ondertussen waren de eerste kritieken in het Vlaams Parlement te horen. Vooral parlementsvoorzitter Norbert De Batselier trok het dossier naar zich toe. Volgens hem was het niet noodzakelijk om een zo grote hervorming door te voeren en was een zwakte-sterkte analyse meer op zijn plaats. De basisprincipes die de Bijzondere Commissarissen verder hadden uitgewerkt, werden door de regering in drie ontwerpen van decreet gegoten. In het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid werden de structurele hervormingen opgenomen waarop de analyse zich concentreerde.

103


De behandeling van deze basisdecreten in het Vlaams Parlement vormt de beslissingsfase. De analyse van de parlementaire stukken wees uit dat de inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, behalve wat de personeelsaangelegenheden betreft, beperkt was. Enerzijds is dit het gevolg van de beperkte interesse voor administratieve hervormingen vanuit het parlement. De vormgeving van de administratieve hervormingen bleek geen kerntaak van het parlement te zijn. Anderzijds

werd

het

parlement

bij

de

operatie

BBB

buiten

spel

gezet

door

meerderheid/regering. De kritieken van de oppositie werden grotendeels genegeerd. Binnen de meerderheid stond het al vast dat het decreet er zou komen. Er was dus weinig ruimte om aanpassingen te doen. De aangenomen amendementen hadden voornamelijk betrekking op bijkomende bepalingen in verband met het personeel. De regeringsamendementen zorgden voor enkele technische wijzigingen. De parlementaire goedkeuring van het decreet was een hindernis die men moest nemen om een juridisch kader voor de hervormingen te creëren. Het Kaderdecreet doorliep de parlementaire behandeling zonder kleerscheuren. Volgens Barzelay is het de opdracht van ‘policy entrepreneurs’ om in de beslissingsfase een compromis te zoeken tussen wetgevende instanties en uitvoerende actoren. In Vlaanderen was er voorafgaand overleg met parlementsvoorzitter De Batselier. Hier werd de timing van de parlementaire zittingen vastgelegd. Aan de inhoud mocht er door het parlement echter niet teveel gesleuteld worden. De rangen binnen de meerderheid waren gesloten. Naast de drie basisdecreten werden ook de oprichtingsdecreten van de verschillende agentschappen aan het parlement ter goedkeuring voorgelegd. Het parlement beschouwde deze als technische decreten.

De implementatie van de hervormingen liep in Vlaanderen vertraging op. De oorspronkelijke datum voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur verschoof telkens met een jaar. Nog voor de basisdecreten de parlementaire procedure doorliepen, werd per beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de nodige voorbereidingen moest treffen voor de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur binnen zijn beleidsdomein. Zij stonden onder toezicht van het kabinet van de bevoegde minister.

Het

ontbreken

van

onderlinge

contacten

tussen

de

verschillende

veranderingsmanagers zorgde ervoor dat elk van de dertien beleidsdomeinen apart tot stand kwam. Ondertussen werd minister-president Patrick Dewael, na de federale verkiezingen van 18 mei 2003, als minister-president vervangen door Bart Somers. Na Johan Sauwens verdween met Patrick Dewael de voornaamste trekker van BBB binnen de regering. De implementatie bleek niet meer haalbaar vóór het einde van de legislatuur. De ambitie was daarom om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele

104


regeringswissel garanderen. Na de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 werd BBB terug in het regeerakkoord opgenomen. De nieuwe coalitie stond onder leiding van ministerpresident Yves Leterme. Ook hier stuurden vooral de minister-president en de minister van Bestuurszaken Geert Bourgeois, samen met hun kabinetten, de hervormingen in het Ministerieel Comité. De aanstelling van de nieuwe leidinggevende ambtenaren ging van start in december 2005. Tot dan toe konden de hervormingen op weinig aandacht van de politieke partijen rekenen. De reorganisatie van de administratie is immers geen thema waar de partijen zich mee bezig houden. Eens de benoemingen ter sprake kwamen werd de interesse van de partijen wel opgewekt. De meeste beleidsdomeinen traden juridisch in werking op 1 april 2006. Over de start van een aantal beleidsdomeinen zal de Vlaamse Regering in een later stadium een beslissing nemen. Na zes jaar op de politieke agenda is de eindstreep voor BBB in zicht. Tijdens deze periode heeft het project een heel traject afgelegd. Bij de aantreding van de regering Leterme werden een aantal van de basisprincipes (één op één relatie, afslanking ministeriële kabinetten,…) achterwege gelaten. De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur werd wel verder voorbereid. Dat de impact even groot zal zijn als het oorspronkelijke plan beoogde is weinig waarschijnlijk. Nu de implementatiefase op zijn einde loopt, stelt zich de vraag wat BBB in de toekomst zal betekenen. Voorlopig is het nog te vroeg om het project te evalueren. Ondertussen probeert de politiek terug rust in de organisatie te brengen. Het is nu aan de nieuwe leidinggevende ambtenaren om binnen hun beleidsdomein de goede werking te garanderen. De sturende rol van de politieke actoren lijkt zo op zijn einde te lopen.

2. Methodologische reflecties Naast een documentenanalyse werd voor de invulling van het onderzoek gebruik gemaakt van diepte-interviews. De informatie die deze interviews opleverden was van cruciaal belang voor het onderzoek. De meeste geïnterviewden spraken vrijuit over de gebeurtenissen en lieten hun mening tijdens het gesprek duidelijk blijken. De belofte van anonimiteit was voor de meesten wel een noodzaak. Voor dit onderzoek bleek bovenstaande methode toereikend. De omvang van de onderzochte materie maakte weliswaar een afbakening noodzakelijk. Bij de interpretatie van de resultaten dient men hiermee rekening te houden. Ten eerste werden de actoren afgebakend. Zoals gezien hadden in Vlaanderen ook andere

dan

politieke

actoren

(voornamelijk

ambtelijke

actoren)

een

inbreng

bij

administratieve hervormingen. De mogelijkheid bestaat daarom om in de toekomst ook deze actoren te betrekken in onderzoek naar bestuurlijke hervormingen.

105


Daarnaast werd de onderzoekseenheid afgebakend. Het project BBB bevatte naast de structurele hervormingen van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid ook andere thema’s zoals de comptabiliteit, de adviesverlening en het personeelsbeleid. Dit biedt interessant materiaal voor bijkomend onderzoek. Zo is het bijvoorbeeld aan te bevelen om ook de inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het decreet Strategische Adviesraden te analyseren. Na de inwerkingtreding van het Comptabiliteitsdecreet is het mogelijk om het proces dat dit decreet heeft doorlopen te evalueren. Ook de evoluties op het vlak van het personeel kunnen deel uitmaken van onderzoek. Zo kan de aanstelling/herplaatsing van de nieuwe leidinggevende ambtenaren onderzocht worden. Tenslotte werd er in bovenstaand onderzoek een afbakening van fasen doorgevoerd. Het was echter nog te vroeg om ook de afrondingsfase en de evaluatie in het onderzoek op te nemen. Dit schept de mogelijkheid om in de toekomst, na de afronding, ook deze fasen op te nemen in onderzoek naar Vlaamse administratieve hervormingen.

Het gevolg van een single holistic casestudy is dat de conclusies van het onderzoek niet veralgemeend kunnen worden naar andere cases. Bovenstaande theoretische reflecties gelden daarom enkel voor de structurele hervormingen in Vlaanderen onder de noemer Beter Bestuurlijk Beleid. Het is niet uitgesloten dat voor andere cases andere conclusies gelden. Toch toont het project BBB veel overeenkomsten met bestaande theoretische modellen. De bijdrage van het onderzoek mag daarom niet onderschat worden. De hypothesen die ontstonden na het doornemen van de bestaande literatuur werden getoetst aan de Vlaamse situatie. De hypothesen die in het onderzoek bevestigd werden zullen sterker staan als toetsteen voor later onderzoek. De nieuwe bevindingen maken de weg vrij voor verder onderzoek. De toekomst voor onderzoek naar administratieve hervormingen is hoe dan ook verzekerd.

106


Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen

AGENDA SETTING

POLITIEKE PARTIJEN

PARLEMENT

MINISTER/KABINETTEN

VOORBEREIDING

BESLISSING

IMPLEMENTATIE

-VLD als voortrekker -scepticisme SP -desinteresse politieke partijen

-remmingen SP -evenwicht coalitiepartners in Stuurgroep

-project overgelaten aan afgevaardigde partij

-aanstelling nieuwe leidende ambtenaren

-aanzet voor herstructureringen -desinteresse parlement

-eerste kritieken van De Batselier

-geen inbreng

-minister-president Dewael + kabinet als initiator -minister Sauwens

-Stuurgroep met kabinetschefs -aanstelling twee BC -eigen dynamiek kabinetten

- rangen meerderheid gesloten -beperkte inbreng -amendementen personeel -rangen meerderheid gesloten

-vertraging -13 hervormingen (veranderingsmanagers) -regering Leterme -Ministerieel Comité

107


REFERENTIES ABERBACH D. en CHRISTENSEN T., “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, pp. 403-422.

ALBRECHTS L., “Reconstructing decision-making: planning versus politics” in Planning Theory, 2, 2003, 3, pp. 249-268.

BARDACH E., The implementation game: what happens after a bill becomes a law, Cambridge (Mass), MIT Press, 1977, 323 p.

BARZELAY M.,”Introduction the process dynamics of public management policymaking” in International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281.

CONINGS V., STERCK M., VAN DOOREN W. e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 102 p.

DEJAEGHER P., “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard, 09.07.1999.

DESMEDT H., “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21 2005, 10.

DEWACHTER W., De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 475 p.

DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004.

FARNHAM D., HONDEGHEM A. en HORTON S., Staff participation and public management reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 339 p.

GOLDFINCH

S.

en

t’

HART

P.,”Leadership

an

institutional

reform:

engineering

macroeconomic policy change in Australia” in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, pp. 235-270.

109


HANSEN K. en EJERSBO N., “The relationship between politicians and administrators – a logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750.

HOWLETT M. en RAMESH M., Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, Toronto, Oxford University Press, 2003, 239 p.

JONES L. en KETLL D., “Assessing public management reform in an international context” in International Public Management Review, 4, 2003, 1, pp. 1-18.

KINGDON W., Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995, 253 p.

KLUYTMANS F., Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005, 670 p.

PELGRIMS C., "De overheid in beweging" in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE, Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, pp. 7-10.

PELGRIMS C., Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001, 128 p.

PELGRIMS C., HONDEGHEM A. en STEEN T., Coördinatie van beleid in een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p.

POLLITT C. en BOUCKAERT G., Public management reform. A comparative analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 345 p.

RINGELING A., “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.

SVARA J., “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, pp. 221-232.

TEGENBOS G., “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De Standaard, 01.07.2003.

110


TEGENBOS G., “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001.

YESILKAGIT K. en DE VRIES J., “Reform styles of political and administrative elites in majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 951-974.

YIN R., Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks, Sage Publications, 2003, 179 p.

Overheidspublicaties

STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001 (14.04.2006,

Vlaamse

Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bcsynthese.pdf).

VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-

regeerprogramma/00/INL_00.pdf).

VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.

VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm).

VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm).

VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, 2003 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm).

VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

111


http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord19 99.pdf).

VLAAMSE

REGERING,

Vlaams

Regeerakkoord

2004-2009.

Vertrouwen

geven,

verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord20 04.pdf).

X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006,

Vlaamse

Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf).

X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)

X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse Regering,

2000

(

14.04.2006,

Vlaamse

Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf).

X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).

X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-1108.pdf).

X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-1219.pdf).

X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project, Vlaamse

112

Regering,

2004

(

14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_co ntinuiteitbbb_2004-05-07.pdf).

X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB, Vlaamse

Regering,

2004

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_in werkingtredingBBB11-06-2004.pdf).

X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm).

X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering, 2004

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm).

X,

Regeringsbeslissing

21

december

2004.

Beter

Bestuurlijk

Beleid

-

Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).

X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact, Vlaamse

Regering,

2005

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).

X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering,

113


2005

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse Regering,

2005

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1 april

in

werking,

Vlaamse

Regering,

2006

(14.04.2006,

Vlaamse

Regering:


X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in werking.

Vlaamse

Regering,

2006

(23.04.2006,

Vlaamse

Regering:


Interviews

ADJUNCT-KABINETSCHEF

A,

Interview

in

het

kader

van

Master

in

het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005.

ADJUNCT-KABINETSCHEF

B,

Interview

in

het

kader

van

Master

in

het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005.

ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006.

KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en – beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 19.04.2005.

KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en – beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 26.04.2005.

114


KABINETSCHEF C, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en – beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht.

KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006.

STUDIEDIENST

VLAAMS

BELANG, Interview

in

het

kader

van

Master

in

het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.

VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006.

VLAAMS PARLEMENTSLID B, interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006.

VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 03.04.2006.

VOORMALIG

KABINETSCHEF

A,

Interview

in

het

kader

van

Master

in

het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten.

VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006.

VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005.

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 22.03.2006

Partijprogramma’s

CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).

GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006,GROEN!:

115


http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20ver kiezingen.pdf).

VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf).

Websites

Officiële website Beter Bestuurlijk Beleid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/

Website Vlaamse Regeringen: http://www.vlaamseregering.be/

Andere

DE BATSELIER N., Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000.

FRANCEUS F., “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005.

VANCOPPENOLLE D., “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie bestuurskunde, Leuven, 15.02.05.

VANDENBORGHT H., “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën & Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005.

VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk Beleid, 2003.

116

DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID

Recommend Documents