De lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester: onbepaald en overbodig?
A.D.B. Bakels
[email protected] 0583952 Juni 2015
Begeleider: mr. dr. J.H. Reestman
Inhoudsopgave Inleiding ...............................................................................................................................................2 Hoofdstuk 1: Totstandkoming van de lichte bevelsbevoegdheid ...................................4 §1.1 Inleiding ........................................................................................................................................................ 4 §1.2 De rol van de burgemeester binnen het openbare orderecht ................................................ 5 §1.3 De toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid .......................................................................... 8 §1.4 De parlementaire achtergrond van de de lichte bevelsbevoegdheid .............................. 10 §1.5 Kritiek op de lichte bevelsbevoegdheid in de literatuur ....................................................... 12 §1.6 Tussenconclusie ...................................................................................................................................... 13 Hoofdstuk 2: Formele en materiële eisen voor het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid ....................................................................................................................... 13 §2.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 13 §2.2 Formele eisen........................................................................................................................................... 14 §2.3 Beperkingsmogelijkheden van grondrechten in de Grondwet ........................................... 17 §2.4 Materiële eisen ........................................................................................................................................ 19 1
§2.5 Het openbare ordebegrip ................................................................................................................... 20 §2.6 De noodzakelijkheidseis ...................................................................................................................... 26 §2.7 Tussenconclusie ...................................................................................................................................... 28 Hoofdstuk 3: De lichte bevelsbevoegdheid versus de bevelsconstructie in verordeningen van de gemeenteraad .................................................................................... 29 §3.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 29 §3.2 De bevelsconstructie in verordeningen van de gemeenteraad .......................................... 30 §3.3 De lichte bevelsbevoegdheid versus de APV-bevelsconstructie volgens de rechter... 31 §3.4 De lichte bevelsbevoegdheid versus de APV-bevelsconstructie in de literatuur ......... 33 §3.5 Beoordeling van de verschillende opvattingen ......................................................................... 34 §3.6 Tussenconclusie ...................................................................................................................................... 35 Hoofdstuk 4: De lichte bevelsbevoegdheid versus andere openbare ordebevoegdheden ....................................................................................................................... 36 §4.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 37 §4.2 Artikel 172 lid 2 Gemeentewet ......................................................................................................... 37 §4.3 Artikel 174 Gemeentewet: toezicht op openbare bijeenkomsten en voor het publiek openstaande gebouwen ................................................................................................................................ 40 §4.4 Artikel 174a Gemeentewet: het sluiten van woningen .......................................................... 41 §4.5 Artikel 175 Gemeentewet: het noodbevel.................................................................................... 43 §4.6 Artikel 172a Gemeentewet: gebiedsverbod, groepsverbod en meldingsplicht ........... 45 §4.7 Aanscherping Wet MBVEO ................................................................................................................ 47 §4.8 Tussenconclusie ...................................................................................................................................... 48 Conclusie........................................................................................................................................... 49 Literatuurlijst ................................................................................................................................. 51 Jurisprudentie ................................................................................................................................ 56
Inleiding In de maatschappij is een duidelijke trend waarneembaar van toenemende aandacht voor het bevorderen en bewaken van veiligheid in het algemeen en voor het handhaven
van openbare orde in het bijzonder. 1 Veiligheidsrisico’s worden steeds minder
geaccepteerd. 2 Het bestuursrecht krijgt door de wetgever een steeds grotere functie toebedeeld voor het beschermen van de openbare orde. Voorbeelden hiervan zijn te
vinden in de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en de Wet OMafdoening, op basis waarvan de gemeente door middel van bestuurlijke toezichthouders
een bestuurlijke boete, dan wel een bestuurlijke strafbeschikking kan opleggen om 1 2
Dölle & Elzinga 2004, p. 401; Michiels & Muller 2014, p. 583. Prins & Cachet 2011, p. 43.
2
overlast in de openbare ruimte aan te pakken. 3 Ook van de burgemeester wordt door de
burger, gemeenteraden, en de landelijke politiek gevraagd om een streng openbare orde beleid te ontwikkelen. 4 De wetgever heeft de taken en bevoegdheden van de
burgemeester op het vlak van de openbare orde de afgelopen decennia flink uitgebreid en meer persoonsgericht en repressiever van aard gemaakt, bijvoorbeeld door invoering
van de Wet Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. 5 Dit is te
begrijpen aangezien op de staat de positieve verplichting rust om de rechten van burgers te beschermen die geconfronteerd worden met openbare ordeverstoringen. 6
Een bijkomende ontwikkeling is dat het Openbaar Ministerie zich al jarenlang
meer is gaan toeleggen op haar kerntaken als opsporing van zware strafbare feiten en
het verlenen van hulp in noodsituaties en minder op het aanpakken van overlast en
andere lichte vergrijpen in de publieke ruimte. Dit gat proberen gemeenten te dichten door
meer
op
te
treden
tegen
ordeverstoringen
met
gebruikmaking
van
bestuursrechtelijke instrumenten. 7 In de literatuur wordt zelfs betoogd dat de
burgemeester zich soms profileert als een soort crimefighter. 8
Om ervoor te zorgen dat de burgemeester in iedere situatie kan optreden tegen
een verstoring van de openbare orde, bijvoorbeeld door het opleggen van een verblijfsof gebiedsverbod, heeft de wetgever in januari 1994 de lichte bevelsbevoegdheid als een
soort vangnetbepaling ingevoerd in het derde lid van artikel 172 van de Gemeentewet. 9
Op de invoering van de lichte bevelsbevoegdheid was destijds veel kritiek van diverse
Kamerleden en rechtsgeleerden, omdat de bevoegdheid geen noodzakelijke toevoeging en bovendien te onbepaald zou zijn. 10 Daarnaast zijn veel gemeenten van mening dat er
inmiddels veel wetten zijn om overlast te bestrijden en dat deze onderling veel overlap
vertonen, waardoor de meerwaarde van de verschillende wetten niet altijd aan te tonen
is. 11 Door de wankele status die de lichte bevelsbevoegdheid van het begin af aan heeft Zie ook het concept Wetsvoorstel Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (www.rijksoverheid.nl). 4 Michiels & Muller 2014, p. 379. 5 Stb. 2010, 325. 6 De Jong, 2011, p. 83. 7 Mein 2010, p. 39; Hennekens 2013, p. 22. Vgl. de huidige discussie over de inkomsten uit boetes voor kleine vergrijpen (Van Es 2015). 8 Mein 2010, p. 34. Zie ook Hennekens 2013, p. 41. 9 Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 15, p. 48-49 (EV II); Stb. 1992, 96. 10 De Jong 1992, p. 47. 11 Inspectie Veiligheid en Justitie 2012, p. 43. Zie ook Pro Facto 2012, p. 52. 3
3
gehad en doordat de openbare ordebevoegdheden van de burgemeester sindsdien flink
zijn uitgebreid, is het gerechtvaardigd te onderzoeken wat de huidige betekenis van de lichte bevelsbevoegdheid is. De centrale vragen in deze scriptie luiden daarom: is de
lichte bevelsbevoegdheid in de Gemeentewet onbepaald en/of overbodig?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden zal eerst worden beschreven wat de
positie van de burgemeester is binnen de handhaving van de openbare orde, wat de achtergrond is van de invoering van de lichte bevelsbevoegdheid en welke kritiek daarop is geleverd (Hoofdstuk 1). Daarna zullen de formele en materiële voorwaarden
die gesteld worden aan het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid (Hoofdstuk 2)
worden
geanalyseerd.
Vervolgens
zal
onderzocht
worden
hoe
de
lichte
bevelsbevoegdheid zich verhoudt tot de bevelsconstructie in verordeningen van de gemeenteraad (Hoofdstuk 3) en wat zijn verhouding is tot andere openbare ordebevoegdheden van de burgemeester (hoofdstuk 4). In hoeverre de lichte bevelsbevoegdheid onbepaald is zal blijken uit de hoofdstukken 2 en 4. De eventuele overbodigheid komt naar voren in de hoofdstukken 3 en 4. In de conclusie zullen de
bevindingen van de verschillende hoofdstukken bijeenkomen.
Hoofdstuk 1: Totstandkoming van de lichte bevelsbevoegdheid §1.1 Inleiding De lichte bevelsbevoegdheid vormt een onderdeel van een breed scala aan
bevoegdheden van de burgemeester om de openbare orde te kunnen handhaven. In dit hoofdstuk zullen de kaders worden geschetst waarbinnen de lichte bevelsbevoegdheid betekenis heeft gekregen.
Er zal in dit hoofdstuk eerst uiteengezet worden wat de rol is van de burgemeester
binnen het openbare orderecht (§1.2) en hoe hij de lichte bevelsbevoegdheid dient toe
te passen (§1.3). Daarna zal ingegaan worden op de parlementaire geschiedenis van de lichte bevelsbevoegdheid (§1.4) en zal de kritiek op de bevoegdheid in de literatuur aan bod komen (§1.5). Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een tussenconclusie (§1.6). 4
§1.2 De rol van de burgemeester binnen het openbare orderecht In 1994 heeft de wetgever, op basis van het wetsvoorstel Nieuwe bepalingen met
betrekking tot gemeenten, in het eerste lid van artikel 172 Gemeentewet een taakomschrijving opgenomen. Deze taakomschrijving is als volgt omschreven: De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
Met deze taakomschrijving wordt de burgemeester exclusief belast met de handhaving
van de openbare orde. 12 Dit betekent dat hij de algemene taak – en zelfs de plicht – heeft
om dreigende en concreet voordoende verstoringen van de openbare orde te voorkomen of beëindigen. Dat deze taak enkel aan de burgemeester is toegekend wordt
verklaard doordat met een eenhoofdige leiding snel en doeltreffend kan worden
opgetreden. 13 Bij het handhaven van de openbare orde heeft de burgemeester de hulp
van ambtenaren van de politie. De burgemeester is daarbij aangewezen op personele en materiële middelen die verschaft worden door het politiekorps. 14
Er bestaat grote verwevenheid tussen het optreden tegen (dreigende) ordeverstoringen
en het optreden tegen overtredingen van strafnormen, doordat verstoringen en
overtredingen bijna altijd samenvallen. Denk bijvoorbeeld aan hinderlijk rondhangen in portieken, wildplassen, aanbrengen van graffiti of misdrijven als ingooien van ruiten,
vernielen van auto’s en bushokjes of het bedreigen van personen. 15 Samenloop tussen
ordeverstoringen en overtredingen van strafnormen is echter niet altijd het geval. Zo is
er bij een ordeverstoring niet altijd sprake van een strafrechtelijke overtreding en
andersom. Belastingfraude kan bijvoorbeeld enkel beschouwd worden als een
overtreding van strafnormen, maar niet als een verstoring van de openbare orde. Dit komt doordat bij verstoringen van de openbare orde enkel de effecten die de 12 Met de exclusiviteit wordt het beleidsterrein van de burgemeester afgebakend van dat van het college van burgemeester en wethouders (relatieve competentie). 13 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49 en 147 (MvT). Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer was art. 172 Gemw nog genummerd als art. 171. Zie ook Kamerstukken II 1850-1851, LXV, nr. 3, p. 395. 14 Blijkens het conceptrapport Herijkt Realisatieplan Nationale Politie valt voor de toekomst te verwachten dat de burgemeester meer inspraak krijgt in welke soorten misdaad meer of minder prioriteit krijgen in zijn regio (Thijssen 2015). 15 Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. E, p. 5-6.
5
(dreigende) ordeverstoring hebben op het gemeenschapsleven van belang zijn. 16
Hennekens verwoordt dit gegeven als volgt: Niet het strafbaar feit op zichzelf is
grondslag om de openbare orde in het gedrang te weten, hoe strafwaardig een gedraging ook kan zijn; bepalend is wat voor gevolgen het openbare leven daardoor direct ondervindt. 17 Een verstoring van de openbare orde is niet altijd strafbaar, doordat aan
de strafrechtelijke elementen schuld en wederrechtelijkheid niet voldaan hoeft te zijn om een gedraging als ordeverstorend aan te merken. Te denken valt aan de
aanwezigheid van een grote groep mensen in een ruimte, wat in sommige situaties een verstoring van de openbare orde kan opleveren. 18
Om de taak tot handhaving van de openbare orde te kunnen uitoefenen beschikt de
burgemeester over verschillende geattribueerde bevoegdheden. Hij kan ter handhaving
gebruik maken van uitvoeringsbevoegdheden, zijn bevoegdheid tot gezag over de politie, bevelsbevoegdheden en noodbevoegdheden. 19 De zogenaamde uitvoeringsbevoegdheden
maken hem bevoegd tot het uitvoeren van gemeentelijke verordeningen op het vlak van
de openbare orde (bijv. art. 174 lid 3 Gemeentewet). Door zijn bevoegdheid tot gezag
over de politie op basis van de artikelen 3 en 11 Politiewet 2012 en 172 lid 2
Gemeentewet kan hij de politie laten optreden tegen (dreigende) ordeverstoringen. De
bevelsbevoegdheden (anders dan het noodbevel) zijn onder andere te vinden in de artikelen 172, 172a, 172b, 174 en 174a van de Gemeentewet en in de Wet openbare
manifestaties (WOM). De noodbevoegdheden staan in artikel 175 (noodbevel) en artikel 176 (noodverordening) van de Gemeentewet.
Voor de herziening in 1994 waren enige bepalingen over handhaving van de openbare
orde door de burgemeester uitgewerkt in de artikelen 219-222 van de Gemeentewet
(oud). De noodbevoegdheden waren hier onderdeel van. De bevelsbevoegdheden en de taakomschrijving waren hierin niet gecodificeerd, maar werden slechts impliciet afgeleid uit deze artikelen en uit de taakomschrijving van de politie. 20 Als voorbeeld kunnen de publiekrechtelijke verwijderingsbevelen door de burgemeester genoemd
worden. Publiekrechtelijke verwijderingsbevelen ontstonden eind jaren zeventig in
Dölle & Elzinga 2004, p. 390. Hennekens 1990, p. 27. 18 Muller e.a. 2014, p. 22. 19 Hennekens 2013, p. 19; Van der Meulen 1996. 20 Art. 28 en 35 Politiewet (Polw) 1957. 16 17
6
Amsterdam. 21 In die stad werden door de burgemeester tot begin jaren negentig
zogeheten dijkverboden opgelegd aan overlastveroorzakers om hen tijdelijk te bannen
uit een deel van de stad en op die manier de openbare orde te handhaven. Het betrof over het algemeen drugsdealers en junks die zich ophielden in een gebied rond de straat Zeedijk. 22 In eerste instantie ging het om verwijderingsbevelen van acht uren. Later
werden ook verwijderingsbevelen van veertien dagen opgelegd als het bevel van acht uren werd overtreden. Het opleggen van verwijderingsbevelen bleek een middel dat in
de loop der tijd door burgemeesters van zowel grote als kleine gemeenten werd
toegepast, niet enkel tegen drugsoverlast, maar tegen allerlei soorten lokale ordeverstoringen. 23
Dat sommige openbare ordebevoegdheden niet in de wet waren opgenomen
werd lange tijd door de rechter geduld, maar daar was wel kritiek op. Zo stelde
Hennekens dat een dergelijk onbepaalde bevoegdheid niet past in ons rechtssysteem. 24
Codificatie van openbare ordebevoegdheden werd uiteindelijk noodzakelijk omdat de burgemeester bij het gebruik ervan regelmatig inbreuk maakt op klassieke grondrechten van burgers, zoals het betogingsrecht, recht op privacy en het recht op
lichamelijke integriteit. 25 Uit de Grondwet blijkt of een grondrecht beperkt kan worden
en zo ja, door middel waarvan en soms met betrekking tot welk doel. 26 Blijkens de
memorie van toelichting eist de Grondwet sinds zijn herziening in 1983 dat
grondrechten in beginsel enkel door middel van een wet in formele zin beperkt mogen
worden. De formele wetgever mag de bevoegdheid tot het beperken van grondrechten delegeren als in de beperkingsmogelijkheid van het desbetreffende Grondwetsartikel de
uitdrukking bij of krachtens de wet, het werkwoord regelen of het zelfstandig naamwoord regel wordt gebezigd. De codificatie van de lichte bevelsbevoegdheid in het derde
lid
van
artikel
172
Gemeentewet
vormt
een
uitvoering
delegatiebevoegdheid van verschillende grondrechten uit de Grondwet. 27
van
de
21 Publiekrechtelijke gebiedsontzeggingen worden ook wel gebiedsverboden, verblijfsontzeggingen/verboden en verwijderbevelen genoemd. 22 Brouwer & Schilder 2007-2, p. 1-2. 23 Brouwer & Schilder 2007-2, p. 2. 24 HR 24 oktober 1961, NJ 1962, 86 (Zeijense nachtbraker). In dit arrest oordeelde de Hoge Raad (HR) dat optreden ter handhaving van de openbare orde rechtmatig is, als het door de omstandigheden waaronder het plaatsvindt, naar redelijk inzicht wordt vereist. Zie voor kritiek hierop: Hennekens 1984, p. 322-323. 25 Respectievelijk art. 9, 10 en 11 Gw. 26 Dit wordt de leer van de bijzondere beperkingen genoemd (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 20-23). 27 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 22-24.
7
§1.3 De toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid De in het derde lid van artikel 172 Gemeentewet opgenomen lichte bevelsbevoegdheid luidt als volgt:
De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
Als de burgemeester een bevel geeft op grond van deze bevoegdheid dan roept hij een nieuwe norm in het leven jegens een of meerdere personen waarmee hij een verstoring van de openbare orde wil herstellen of voorkomen. 28 De burgemeester hoeft niet zelf
aanwezig te zijn bij een ordeverstoring om het bevel te geven, maar kan dit laten doen door een ambtenaar van de politie. Hij dient wel zelf de norm vast te stellen, alsmede
voor wie de norm in algemene zin geldt en in welke situatie de politieambtenaar uitvoering mag geven aan de norm. Aan de politieambtenaar kan worden opgedragen om het bevel te concretiseren voor een bepaalde persoon in een bepaalde situatie. 29
De lichte bevelsbevoegdheid wordt als licht beschouwd ten opzichte van de
zware bevelsbevoegdheid in artikel 175 Gemeentewet (noodbevel). 30 Welke bevelen
gegeven kunnen worden op basis van het derde lid van artikel 172, blijkt niet uit de bepaling en amper uit de wetshistorie. Uit de praktijk valt af te leiden dat de lichte bevelsbevoegdheid
vaak
gebruikt
wordt
om
aan
ordeverstoorders
een
verwijderingsbevel op te leggen. 31 De bevoegdheid laat echter veel meer mogelijkheden dan het opleggen van verwijderingsbevelen. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een ontruimingsbevel wegens gevaar voor asbest of een bevel om gevaarlijke honden
naar een asiel te brengen. 32 Een contactverbod of een hulpzoekgebod voor mensen met gedragsproblemen lijken echter niet tot de mogelijkheden te behoren. 33 Soms is het 28 Hennekens 2013, p. 31. De bevelen kunnen gegeven worden aan burgers, bedrijven, particuliere instellingen en in de gemeente aanwezige functionarissen van andere openbare lichamen dan de gemeente. Het betreft hier geen bevelen aan politie of brandweer (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 149). 29 Hennekens 2013, p. 30. 30 Handelingen II 1990/91, 2, p. 52. 31 Rb. Amsterdam 19 januari 1996, JB 1996, 49; Rb. ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010, 304 (Eindhoven); Rb. Rotterdam (vzr.) 6 september 2002, JB 2002, 382. 32 Respectievelijk ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 47; Hennekens 1996-1. 33 Brouwer & Schilder 2011, p. 198.
8
gebruik omstreden en zoekt de burgemeester de grenzen van de bevoegdheid op. Een voorbeeld daarvan is een ontruimingsbevel dat de burgemeester van Maastricht
opstelde ter ontruiming van een schip dat zestig Poolse werknemers huisvestte en zeer
brandonveilig was, ook voor de omgeving. De kritiek op dit gebruik bestond hierin dat
de burgemeester een dergelijk bevel enkel op basis van zijn bevoegdheid tot het sluiten van panden, in artikel 174a, mag geven 34
Anders dan bij bestuursdwang ter reguliere handhaving, gelden bij het gebruik
van artikel 172 lid 3 Gemeentewet de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde
voorwaarden voor het toepassen van bestuursdwang niet. Hieronder valt bijvoorbeeld
het op schrift stellen van het besluit en het stellen van een begunstigingstermijn (art. 5:24 lid 1 en 2 Awb). In artikel 5:23 Awb is namelijk bepaald dat de voorwaarden ter reguliere handhaving niet van toepassing zijn ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Ook bij het gebruik van andere openbare ordebevoegdheden zijn de
voorwaarden aldus niet van toepassing. De achterliggende reden van deze uitzondering
is dat belemmering door formele eisen niet gewenst is ter bestrijding van openbare ordeverstoringen. 35
De voordelen van het geven van een bevel zijn ten eerste dat als de betrokkene
zich aan het bevel, bijvoorbeeld een verblijfsverbod, houdt, diegene geen aandeel meer zal hebben aan de (dreigende) ordeverstoring. Ten tweede zou het kunnen dat iemand eerder geneigd is zich aan een norm te houden die voor hem individueel is gesteld dan aan een algemene norm, onder andere doordat de betrokkene bij niet-naleving van het
bevel door de officier van justitie kan worden vervolgd voor een misdrijf. 36 In het eerste
lid van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) is namelijk bepaald dat het nietopvolgen van een ambtelijk bevel kan worden gestraft met een gevangenisstraf of een geldboete. 37 Onder een ambtelijk bevel valt ook een bevel dat is gegeven op basis van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet, omdat de burgemeester kan worden
aangemerkt als een ambtenaar die met enige openbare dienst is belast, als bedoeld in
34 ABRvS 17 november 2004, nr. 200400215/1, m.nt. J.G. Brouwer (www.rug.nl). Volgens Brouwer had de burgemeester gebruik moeten maken van art. 175 Gemw in plaats van art. 172 lid 3; Rb. Zwolle (pres.) 3 maart 1995, Gst. 1996, 4, m.nt H.Ph.J.A.M. Hennekens. 35 Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 153-154 (MvT). 36 Van der Meulen 1996. 37 Indien het bevel uitgereikt wordt door de burgemeester persoonlijk dient vervolging op grond van art. 443 Sr plaats te vinden.
9
het tweede lid van artikel 184 Sr. 38 Verder kan de burgemeester op grond van het derde
lid van artikel 125 Gemeentewet besluiten om met bestuursdwang op te laten treden tegen degenen die het bevel niet opvolgen, mits de desbetreffende niet-naleving van het
bevel zich daarvoor leent. 39
§1.4 De parlementaire achtergrond van de de lichte bevelsbevoegdheid Aanvankelijk was enkel het eerste lid van artikel 172 van de Gemeentewet in de maak. 40
Deze bepaling bood echter onvoldoende grond voor een dwangbevoegdheid van de
burgemeester. Vervolgens werd op verzoek van verschillende Tweede Kamerfracties bij
nota van wijziging een tweede lid aan het artikel toegevoegd. 41 Dit tweede lid luidt als volgt:
De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. 42
Door deze bepaling kan de burgemeester met gebruikmaking van de politie door feitelijk fysiek optreden (dreigende) overtredingen van wettelijke openbare-ordevoorschriften ongedaan maken of verhinderen. 43
Een aantal fracties in de Tweede Kamer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hadden kritiek op het standpunt dat handhaving van de openbare orde enkel
betrekking zou hebben op overtredingen van geschreven recht, zoals is neergelegd in
het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet. In 1990 werd daarom het initiatief genomen tot een amendement voor de toevoeging van de lichte bevelsbevoegdheid in het derde lid. 44
HR 11 december 1990, NJ 1991, 423 (voor een bevel op basis van de oude Gemw); 10 december 2013, LJN 13/01184. 39 Hennekens 2013, p. 31-33. 40 Kamerstukken II 1991/92, 19 403, nr. 3 (MvT), p. 147. Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer was art. 172 Gemw genummerd als art. 171 (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 16-17 (MvT)), en gedurende de behandeling in de Eerste Kamer als art. 174 (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64 (Herdruk), p. 35). 41 Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 13, p. 34. 42 Zie voor kritiek op deze formulering: Hennekens 1989, p. 147. 43 Kamerstukken II 1991/92, 19 403, nr. 10 (MvA), p. 88. 44 Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 64. Het amendement werd ingediend door de Kamerleden Stoffelen (PvdA) en Van der Burg (CDA). 38
10
De indieners namen tijdens de parlementaire behandeling de argumentatie van
de VNG over en stelden dat de lichte bevelsbevoegdheid nodig is zodat de burgemeester
in iedere situatie kan optreden tegen verstoringen van de openbare orde. Zij meenden dat de burgemeester ook moet kunnen optreden in de gevallen dat er geen wettelijke voorschriften worden overtreden, maar er wel een ordeverstoring plaatsvindt. Zij
noemden als voorbeelden vechtpartijen in een jeugdsociëteit, zonder dat het strafrecht of een Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is overtreden, de begeleiding van voetbalsupporters door een politiekordon voor en na een risicowedstrijd en de verplichting voor supporters om van een bus gebruik te maken als vervoer naar een
stadion. Daarnaast merkten zij op dat het derde lid een wettelijke basis vormt voor optreden dat al lang in de praktijk voorkomt. De VNG stelde verder dat het een nadeel is
dat bij gebruik van de bevoegdheid van het tweede lid er eerst moet worden aangetoond dat er een wettelijk voorschrift is overtreden. Dat druist volgens de VNG in tegen het
idee dat de burgemeester een ordeverstoring zo snel en efficiënt mogelijk moet kunnen beëindigen. 45
De regering, hoewel geen voorstander, had geen grote weerstand tegen de invoering van
de lichte bevelsbevoegdheid. Hierom liet zij het uiteindelijke oordeel over aan de Kamer. 46 Verschillende Kamerleden hadden wel duidelijke kritiek. Er werd genoemd dat
de lichte bevelsbevoegdheid door zijn onbepaaldheid détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheden) in de hand werkt. De burgemeester zou bijvoorbeeld
verleid kunnen worden om onder het mom van een verstoring van de openbare orde de vrijheid van meningsuiting in te perken. Ook wordt er gevreesd dat de burgemeester de
lichte bevelsbevoegdheid ook zal gebruiken in gevallen dat er wettelijke voorschriften
zijn overtreden, en gebruik gemaakt had moeten worden van het tweede lid. Verder
voegt de bevoegdheid niets toe omdat de burgemeester gebruik kan maken van het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet of van de noodbevoegdheden. Om deze
Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 15, p. 48-49 (EV); Handelingen II 1990/91, 2, p. 52. Handelingen II 1990/91, 4, p. 160-161 en 178. De Raad van State heeft over dit onderwerp niet geadviseerd omdat ten tijde van het advies over het wetsvoorstel nog geen sprake was van de lichte bevelsbevoegdheid. 45 46
11
redenen achtten de betreffende Kamerleden de lichte bevelsbevoegdheid onwenselijk. 47
De lichte bevelsbevoegdheid werd uiteindelijk door beide Kamers aangenomen. 48
§1.5 Kritiek op de lichte bevelsbevoegdheid in de literatuur Uit de literatuur valt op te maken dat de lichte bevelsbevoegdheid tegenstanders kent,
maar ook voorstanders. De invoering van de lichte bevelsbevoegdheid heeft op groot
protest gestuit bij De Jong, die al voor de beraadslaging in de Eerste Kamer een kritisch artikel naar verschillende fracties had gestuurd. De Jong beargumenteert dat de handhaving van de openbare orde goed geregeld was in het wetsvoorstel vóór het
amendement tot toevoeging van het derde lid aan artikel 172 Gemeentewet. De toevoeging van het tweede lid kon namelijk zorgen voor een einde aan de voorheen
bestaande onbepaaldheid van de bevoegdheden van de burgemeester. Bovendien bestaat er, naar het idee van De Jong, door het tweede lid en de andere openbare orde
bevoegdheden altijd een bevoegdheid voor de burgemeester om de openbare orde te handhaven. 49 De Jong is van mening dat door toevoeging van het derde lid de
onbepaaldheid blijft voortbestaan. Dat het openbare ordebegrip een open norm behelst draagt hieraan bij. 50
Uit de literatuur blijkt dat Van der Meulen en Hennekens voorstanders van de
lichte bevelsbevoegdheid zijn. Van der Meulen stelt dat de lichte bevelsbevoegdheid voorkomt dat gemeenteraden voor elke denkbare ordeverstoring een wettelijke regeling
dienen te maken. 51 Hennekens ziet de lichte bevelsbevoegdheid als een oplossing voor
het probleem dat optreden tegen lichte strafbare feiten door de officier van justitie op basis van het strafrecht vaak uitblijft. De burgemeester kan zo wel optreden tegen overlast, dat veroorzaakt wordt door bijvoorbeeld verslaafden en drugsdealers. 52
47 Handelingen II 1990/91, 2, p. 33 (kritiek van de VVD); Handelingen II 1990/91, 4, p. 160-161 (kritiek van D66); Handelingen II 1990/91, 4, p. 174 (kritiek van GroenLinks); Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64a, p. 8; Handelingen I 1991/92, 17, p. 573-574 en 591 (kritiek van PvdA). 48 Handelingen II 1990/91, 16, p. 771. De fracties PvdA, CD, CDA, VVD, SGP, GPV en RPV stemden vóór en de overige tegen; Handelingen I 1991/92, 17, p. 596. Afgekondigd in Stb. 1992, 96 en in werking getreden sinds 1 januari 1994. 49 Zie ook Dölle & Elzinga 2004, p. 397. 50 De Jong 1992, p. 50-51; De Jong 2000, p. 39. 51 Van der Meulen 1993, p. 180-181. 52 Hennekens 1996-2, p. 219-220. Anders: De Jong 2000, p. 40-41.
12
§1.6 Tussenconclusie Bij de herziening van de Gemeentewet in 1994 heeft de wetgever in artikel 172 een taakomschrijving (lid 1) geformuleerd en voor de burgemeester ter handhaving van de
openbare orde een bestuursdwangbevoegdheid (lid 2) en een bevelsbevoegdheid (lid 3) opgenomen. De voornaamste kritiek van de Kamerleden en die in de literatuur komt
erop neer dat de lichte bevelsbevoegdheid ten eerste te open is geformuleerd waardoor
de burgemeester verleid wordt tot misbruik van zijn bevoegdheid. Ten tweede wordt gevreesd dat de bevoegdheid gebruikt zal worden terwijl er wettelijke voorschriften worden overtreden en dus eigenlijk het tweede lid gebruikt had moeten worden. Ten
derde wordt de bevoegdheid niet als een noodzakelijke toevoeging beschouwd omdat de
burgemeester kan terugvallen op andere bevoegdheden. De voorstanders van de lichte
bevelsbevoegdheid dragen aan dat de bevoegdheid noodzakelijk is om ordeverstoringen in bepaalde situaties te kunnen bestrijden en om het gat te kunnen dichten dat het OM openlaat door het niet aanpakken van overlast door kleine criminaliteit.
De opvatting van de regering was dat het derde lid van artikel 172 Gemeentewet
niet een zo open norm behelst dat het misbruik ontketent, maar wel enige
rechtsonzekerheid creëert voor de burger. Al met al zag de regering de lichte bevelsbevoegdheid als een toevoeging en zag zij geen gevaar voor de invoering ervan. Een meerderheid van de Kamerleden vertrouwde de regering blijkbaar op dit oordeel of zag zelf een meerwaarde in de bevoegdheid.
Hoofdstuk 2: Formele en materiële eisen voor het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid §2.1 Inleiding De burgemeester komt discretie toe bij het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid, als gevolg van de beleids- en beoordelingsvrijheid die uit het derde lid van artikel 172
Gemeentewet blijkt. De rechter zal ter controle van een besluit hierom slechts een
marginale toets uitvoeren. Hij beoordeelt dan enkel of de burgemeester in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de openbare orde was geschonden of daar
13
ernstige vrees voor was, en een bevel ter handhaving noodzakelijk was. 53 Geheel vrij in
zijn keuze voor de manier waarop de openbare orde gehandhaafd moet worden op basis van het artikel is hij echter niet. Hij heeft zich te houden aan verschillende formele en
materiële eisen. Zo heeft de regering duidelijk aangegeven dat het bevel ten eerste niet
mag afwijken van formele wetten, zoals de WOM, die de burgemeester dient te gebruiken indien hij het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging 54 of
betoging 55 wenst te beperken. Ten tweede mag de burgemeester niet afwijken van algemeen verbindende voorschriften, waaronder de klassieke grondrechten in de Grondwet en het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). 56
In dit hoofdstuk zullen eerst de formele eisen die het Nederlandse en het internationale
recht stellen aan het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid geanalyseerd worden (§2.2). Vervolgens zal bekeken worden of de burgemeester met het gebruik van de bevoegdheid grondrechten in de Grondwet mag beperken (§2.3). Dan zullen de
materiële eisen die gesteld worden aan het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid
worden onderzocht (§2.4), waarna in aparte paragrafen zal worden ingegaan op het openbare ordebegrip (§2.5) en de effecten van de noodzakelijkheidseis (§2.6). Het
hoofdstuk zal worden afgesloten met een tussenconclusie (§2.7).
§2.2 Formele eisen Volgens het Nederlandse recht is een bevel in het kader van de lichte bevelsbevoegdheid
in principe vormvrij. Het eerste lid van artikel 1:3 Awb vereist dat een besluit op schrift is gesteld om voor bezwaar en beroep in aanmerking te komen. Dit is echter enkel een bewijsrechtelijk vereiste en geen constitutief vereiste om een rechtmatig bevel tot stand te brengen. Als het gaat om voorziene of voorzienbare situaties dan staat het bevel vaak
wel op schrift, zodat duidelijk is waaraan de politieambtenaren uitvoering dienen te geven. De politieambtenaren hebben het schriftelijke bevel dan vaak bij zich zodat ze het aan de justitiabele kunnen overhandigen. Het bevel dient op grond van artikel 3:40 Awb
Aldus ook Rb ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304 (Eindhoven). Zie ook Hennekens 2013, p. 34. 54 Art. 6 Gw, 9 EVRM en 18 IVBPR. 55 Art. 9 Gw, 10 EVRM en 19 IVBPR. 56 Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16-17; art. 94 Gw. 53
14
(en uit praktische overwegingen) bekend te worden gemaakt om in werking te kunnen treden. Dit kan op iedere geschikte wijze (art. 3:41 Awb), bijvoorbeeld mondeling via
een megafoon. 57 Een bevel in de zin van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet hoeft niet noodzakelijk gericht te zijn tot degene die de openbare orde werkelijk
verstoort of dreigt te verstoren. Het gaat immers enkel om de verwezenlijking van het doel van het bevel om de ordeverstoring te beëindigen of te voorkomen. Soms kan dat doel beter worden bereikt door een ander dan de ordeverstoorder te bevelen. 58
Als de burgemeester aan een burger het bevel oplegt om geen wettelijke voorschriften
(meer) te overtreden, dan roept dit bevel geen democratisch-rechtstatelijke vragen op. 59
De verbodsbepalingen in wettelijke voorschriften zijn immers vastgesteld door de wetgever. Voor veel bevelen van de burgemeester is dit echter anders, doordat door de
bevelen grondrechten van burgers worden ingeperkt. Bijvoorbeeld bij het opleggen van
een verwijderingsbevel of door personen te verplichten een bepaalde route te volgen vanaf een voetbalstadion. 60 In dat geval wordt het recht op bewegingsvrijheid beperkt.
Het recht op bewegingsvrijheid komt neer op het recht om zich te verplaatsen, zonder inmenging
van
de
overheid.
Beperkingen
hierop
worden
beschouwd
als
vrijheidsbeperkingen. Dit recht is vastgelegd in het eerste lid van artikel 2 van het vierde protocol bij het EVRM (vierde protocol) en in het eerste lid van artikel 12 IVBPR. 61 Het recht op bewegingsvrijheid is niet absoluut. Blijkens het derde lid van zowel artikel 2 vierde protocol als artikel 12 IVBPR is een beperking in bepaalde omstandigheden
geoorloofd. Omdat deze twee beperkingsclausules vergelijkbaar zijn, zal in dit hoofdstuk
enkel nog gesproken worden over de beperkingsmogelijkheden in artikel 2 vierde protocol.
Een beperking is enkel rechtmatig indien deze voorzien is bij wet (in accordance
with law). De term wet moet in dit geval ruim worden opgevat. Blijkens de
jurisprudentie vallen naast wetten in formele en materiële zin, zelfs ongeschreven recht
Hennekens 2013, p. 30, 33-34. Rb ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010/304 (Eindhoven). Zie ook Rb. Rotterdam 21 december 2007, AB 2008, 200, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. 59 Rb. Rotterdam 21 december 2007, AB 2008, 200, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. 60 Zie ook Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16. 61 Het recht op bewegingsvrijheid onderscheidt zich van het recht op persoonlijke vrijheid en veiligheid (art. 15 Gw, 5 EVRM en 9 IVBPR). Dit laatstgenoemde recht omvat de vrijheid om niet aan (willekeurige) arrestatie of detentie onderworpen te worden door de overheid (vrijheidsontneming). 57 58
15
en ieder bevoegd gegeven besluit, ook onder deze term. 62 Uit de vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) blijk dat een regel waar de
beperking op is gebaseerd een wettelijke basis dient te hebben en qua kwaliteit aan
twee voorwaarden moet voldoen om in overeenstemming te zijn met de rechtsstaat. Ten eerste dient de regel toegankelijk te zijn (accessibility). 63 Dit komt erop neer dat de
burger in ieder geval een adequate indicatie moet hebben van de regels die gelden in
een bepaalde omstandigheid. 64 Ten tweede dient, samenhangend met de accessibility, de regel op basis waarvan de beperking gebaseerd is dermate precies te zijn geformuleerd,
dat het voor de burger voorzienbaar is welke consequenties aan een bepaald gedrag
verbonden zijn (foreseeability). 65 Het EHRM erkent echter wel dat het niet altijd mogelijk is om absoluut precies te zijn bij de formulering in de wet, doordat over sommige onderwerpen de ideeën van de samenleving voortdurend veranderen. Om
rigiditeit te voorkomen is het daarom soms onvermijdelijk om termen te gebruiken die tot op zekere hoogte vaag zijn. 66
Voor wat betreft het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid wordt de
accessibility door het EHRM verondersteld, omdat de bevoegdheid is neergelegd in de Gemeentewet en de jurisprudentie over de interpretatie van de wet gepubliceerd wordt.
Foreseeability wordt voor een bevel in het kader van de lichte bevelsbevoegdheid niet
automatisch aangenomen door het EHRM. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de zaak Landvreugd van het EHRM, waarbij een verwijderingsbevel was gegeven door de politie zonder dat
de politie-instructies van de burgemeester voor iedereen toegankelijk waren. Uit de
zaak blijkt verder dat voor de voorzienbaarheid mee kan wegen, dat voor het gebied waar de ordeverstoring plaatsvindt een noodtoestand is uitgeroepen en de betrokkene
al meerdere waarschuwingen heeft gehad. In deze omstandigheden is bij herhaling van de verstoring een verwijderingsbevel van meerdere dagen te verwachten. 67 Indien een
ruime
formulering
van
de
bevoegdheid
noodzakelijk
is,
weegt
voor
de
voorzienbaarheidseis mee dat er voldoende waarborgen zijn ingebouwd tegen misbruik.
62 EHRM 26 april 1979, nr. 23166/87, NJ 1980, 106, m.nt. EAA (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk); HR 25 juni 1982, AB 1983/37, m.nt FHvdB; ABRvS 10 januari 1983, AB 1983/306. 63 EHRM 24 april 1990, nr. 11801/85, NJ 1991, 523, r.o. 27, m.nt. EJD (Kruslin/Frankrijk). 64 EHRM 26 april 1979, nr. 23166/87, NJ 1980, 106, r.o. 49, m.nt. EAA (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk). 65 EHRM 24 april 1990, nr. 11801/85, NJ 1991, 523, r.o. 27, m.nt. EJD (Kruslin/Frankrijk). 66 EHRM 25 maart 1985, nr. 8734/79, NJ 1987, 900, r.o. 47 (Barthold/Bondrepubliek Duitsland); EHRM 24 mei 1988, nr. 10737/84, NJ 1991, 685, m.nt. EAA (Müller/Zwitserland). 67 EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, r.o. 54 en 58 t/m 64, m.nt. A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Landvreugd).
16
Het EHRM acht dat hieraan voldaan is bij het derde lid van artikel 172 Gemeentewet, vanwege het feit dat de betrokkene de mogelijkheid heeft om bezwaar te maken en vervolgens in beroep kan gaan tegen het besluit. 68
§2.3 Beperkingsmogelijkheden van grondrechten in de Grondwet Of
de
burgemeester
door
gebruikmaking
van
de
lichte
bevelsbevoegdheid
grondwettelijk beschermde grondrechten mag beperken, wordt betwist. De Jong stelt
dat de burgemeester op grond van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet geen grondrechten mag beperken, omdat de wetgever geen beperkingsbevoegdheid heeft gedelegeerd in de lichte bevelsbevoegdheid en dat bij de parlementaire behandeling de
mogelijkheid tot het beperken van grondrechten niet aan de orde is geweest. 69 Ook
Brouwer meent dat er bij het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid geen grondrechten uit de Grondwet beperkt kunnen worden, vanwege de opmerking van de regering tijdens de parlementaire behandeling dat afwijken van wettelijke voorschriften
niet is toegestaan. 70
Hennekens is echter van mening dat beperkingen van grondrechten in de
Grondwet op basis van de lichte bevelsbevoegdheid wel zijn toegestaan. Hij stelt dat
algemeen wordt aangenomen dat inbreuken op basis van de noodbevoegdheden in de artikelen 175 en 176 Gemeentewet zijn toegestaan, maar dat dit niet valt af te leiden uit
deze artikelen zelf. Deze beperkingsmogelijkheden volgen enkel uit de artikelen van de
Grondwet. Om deze reden hoeft niet tot een andere conclusie gekomen te worden voor
de lichte bevelsbevoegdheid. Zo zijn volgens Hennekens grondrechtenbeperkingen bij brand en andere ongevallen in de praktijk aanvaardbaar geacht. 71
Met deze opvatting van Hennekens kan worden ingestemd. Net als bij toepassing van de artikelen 175 en 176 Gemeentewet mag de burgemeester bij het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid niet afwijken van de Grondwet, maar uit het derde lid van artikel
172 valt niet af te leiden waarom geen geoorloofde inbreuk gemaakt zou kunnen
worden. Zoals reeds uitgewerkt in §1.2, kan worden afgeleid uit de Grondwet dat
sommige grondrechten beperkt kunnen worden door een wet in formele zin en dat uit
EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, r.o. 65 (Landvreugd). Anders: dissenting opinion bij het arrest. 69 De Jong 2000, p. 112-113; Zie ook Muller e.a. 2014, p. 25. 70 Brouwer 2004. 71 Hennekens 2013, p. 163. Zie ook ABRvS 30 december 1993, AB 1994/242. 68
17
sommige beperkingsclausules blijkt dat in de formele wet de beperkende bevoegdheid gedelegeerd mag worden. Dit volgt ook uit de jurisprudentie. 72
Tegen de opvattingen van de Jong en Brouwer valt in te brengen dat de regering
weliswaar bepaald heeft dat de burgemeester op basis van artikel 172 Gemeentewet geen inbreuk mag maken op algemeen verbindende bepalingen en formele wetten, maar dat de regering weldegelijk gesteld heeft dat beperkingen van grondrechten die genoemd worden in de Grondwet mogelijk zijn. Over de uitingsvrijheid merkt zij
bijvoorbeeld het volgende op: beperkingen naar tijd, plaats of, voor wat betreft geluidsoverlast en dergelijke, in het belang van de openbare orde zijn grondwettelijk
geoorloofd. Verder stelt de regering dat het derde lid van artikel 172 Gemeentewet niet de bevoegdheid geeft om af te wijken van andere dan bij de Grondwet gestelde
voorschriften. Volgens de regering zou de burgemeester bijvoorbeeld ook inbreuk
mogen maken op de godsdienstvrijheid en de vrijheid van betoging, ware het niet dat de WOM al gecreëerd is voor deze mogelijkheid. 73 De aannames van De Jong en Brouwer kunnen vanwege het bovenstaande dan ook in twijfel worden getrokken.
Ook valt te betwisten of voor een beperking op het recht op bewegingsvrijheid enkel de
formele eisen gelden die worden gesteld in artikel 2 vierde protocol. De Jong is van mening dat het recht op bewegingsvrijheid enkel beschermd wordt zoals dat
internationaalrechtelijk bepaald is. 74 Uit de wetshistorie valt echter iets ander op te maken. De wetgever had namelijk bij voorbereiding van de herziening van de Grondwet
in 1983 uitdrukkelijk afgezien van het opnemen van het recht op bewegingsvrijheid,
omdat hij van mening was dat deze opname niets zou toevoegen aan de verdragsrechtelijke bescherming van het recht. 75 Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (Wet
MBVEO) stelt de wetgever zich ook op het standpunt dat door de invoering van een meldingsplicht een dusdanig ingrijpende inbreuk op de bewegingsvrijheid wordt gemaakt, dat een expliciete grondslag in een wet in formele zin noodzakelijk is. 76
Om het recht op bewegingsvrijheid een degelijke bescherming te bieden had de
wetgever het recht beter kunnen opnemen in de Grondwet. Echter kan gesteld worden, ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 47; ABRvS 17 november 2004, nr. 200400215/1. Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16-17. 74 De Jong 2000, p. 113-115. Zie ook Muller e.a. 2014, p. 25-26; Brouwer & Schilder 2011, p. 198. 75 Kamerstukken II 1978/79, 15 474, nr. 4. 76 Kamerstukken I 2009/10, 31 467, E, p. 7. 72 73
18
dat voor een beperking van het recht op bewegingsvrijheid – ondanks het ontbreken van een grondwettelijke grondslag van het grondrecht – een basis in een formele wet noodzakelijk is.
§2.4 Materiële eisen In de beperkingsmogelijkheid in het derde lid van artikel 2 vierde protocol is een aantal doelen genoemd ten behoeve waarvan het recht op bewegingsvrijheid uitsluitend
beperkt kan worden (legitimate aim). Namelijk in het belang van de nationale of openbare veiligheid, de handhaving van de openbare orde, de voorkoming van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of goede zeden en de bescherming van de
rechten en vrijheden van anderen. Omdat de lichte bevelsbevoegdheid enkel gebruikt
kan worden ter handhaving van de openbare orde, is het aannemelijk dat een bevel op basis van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet een legitiem doel dient.
Op basis van het derde lid van artikel 2 vierde protocol dient een beperking van
het recht op bewegingsvrijheid noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving
om het doel te bereiken. Dit komt erop neer dat sprake moet zijn van een pressing social need om het bevel te geven. Het bevel dient op basis hiervan geschikt te zijn om het doel
te bereiken, er mag geen mogelijkheid zijn tot het gebruik van een minder ingrijpende
manier (subsidiariteitseis) en het bevel dient proportioneel (proportionaliteitseis) te zijn, wat betekent dat de zwaarte van het bevel redelijk dient te zijn ten opzichte van de
ernst van de (dreigende) ordeverstoring. 77 Om te beoordelen of een maatregel proportioneel is hebben de bestuurlijke en rechterlijke macht volgens het EHRM een
zekere appreciatiemarge (margin of appreciation). 78 Of het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid hieraan voldoet zal per situatie beoordeeld moeten worden.
Op basis van het vierde lid van artikel 2 vierde protocol kan het recht op
bewegingsvrijheid ook beperkt worden indien de beperking is ingesteld voor bepaalde omschreven gebieden, voorzien is bij wet en in het algemeen belang gerechtvaardigd is
in een democratische samenleving (justified in the public interest in a democratic society). Het derde lid van art. 2 vierde protocol biedt, in tegenstelling tot het vierde lid, de
mogelijkheid tot beperking van zowel het recht op bewegingsvrijheid, als het in het tweede lid genoemde recht om een land te verlaten. De beperkingsmogelijkheden die
77 78
EHRM 26 april 1979, nr. 23166/87, NJ 1980, 106 m.nt. EAA (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk). EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, r.o. 71 (Landvreugd).
19
het vierde lid biedt zijn deels ruimer dan die in het derde lid. Behalve het belang bescherming van de rechten en vrijheden van anderen kunnen alle belangen die in het derde lid zijn genoemd onder het algemeen belang worden geschaard. Verder dient op
basis van het vierde lid de maatregel gerechtvaardigd te worden, wat blijkens de
jurisprudentie van het EHRM neerkomt op een minder zware eis dan de
noodzakelijkheidseis in het derde lid. De maatregel dient nog steeds proportioneel te
zijn, maar het EHRM toetst niet of sprake is van een pressing social need. 79 Aan het vierde lid kan dus soms eerder voldaan zijn dan aan het derde.
Opgemerkt dient te worden dat de Nederlandse rechter dit vierde lid van artikel
2 vierde protocol buiten beschouwing zou moeten laten omdat de Nederlandse overheid
ook gebonden is aan artikel 12 IVBPR. Het EHRM stelt in de zaak Landvreugd dat het
IVBPR wat betreft het recht op bewegingsvrijheid dezelfde mate van bescherming biedt als het EVRM. 80 Bij deze opmerking kunnen echter vraagtekens worden gezet, omdat artikel
12
IVBPR
niet
over
een
bepaling
beschikt
met
dezelfde
beperkingsmogelijkheden als het vierde lid van artikel 2 vierde protocol. 81
ruime
In het Nederlandse recht treft men soortgelijke eisen aan als die gesteld worden in het EVRM. Zo dient de burgemeester op basis van de Awb, naast de eis dat hij het bevel bekend maakt aan de betrokkene (art. 3:40 en 3:41 Awb), zijn besluit zorgvuldig voor te
bereiden, geen misbruik te maken van zijn bevoegdheid, niet over te gaan tot geven van het bevel behalve na een zorgvuldige belangenafweging en geen bevel te geven dat onevenredig is voor de betrokkene in verhouding tot het belang van de handhaving van
de openbare orde. 82 Deze eisen zijn ook terug te vinden in algemene rechtsbeginselen.83
Op basis van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet zelf, geldt de openbare orde als doelcriterium en dient het bevel noodzakelijk te zijn.
§2.5 Het openbare ordebegrip Het openbare ordebegrip is – als een van de materiele eisen in het derde lid van artikel
172 Gemeentewet – een vage norm. De juridische betekenis ervan staat niet geheel vast,
EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, r.o. 72-75 (Landvreugd). EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, r.o. 24 (Landvreugd). 81 Michiels & Muller 2014, p. 378. 82 Respectievelijk art. 3:2, 3:3, 3:4 lid 1 en 2 Awb. 83 Bijv. het gelijkheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van kenbaarheid van regelgeving. 79 80
20
maar groeit mee met maatschappelijke ontwikkelingen en opvattingen. Het antwoord op
de vraag of de burgemeester vindt dat er sprake is van een verstoring van de openbare
orde zal dan ook enigszins per gebied verschillen en gedurende de tijd veranderen. 84 Zo zal de burgemeester van een christelijke gemeente als Staphorst in bepaalde situaties vinden dat er sprake is van een verstoring van de openbare orde, terwijl de burgemeester van Amsterdam over dezelfde situaties anders zou oordelen. Gedacht kan worden aan een samenscholing die de zondagsrust verstoort. De burgemeester van Amsterdam zal weer een ander niveau van orde wenselijk achten voor een rustige
woonwijk dan voor een uitgaansgebied als de Wallen. Om de burgemeester geen
grenzeloze vrijheid te geven om uit te maken wanneer de openbare orde verstoord is,
hebben de regering en verschillende rechtscolleges getracht om het begrip openbare orde in een definitie te vangen.
Bij de herziening van de Gemeentewet van 1994 had de regering een uitleg gegeven over
het begrip openbare orde. Ze meende dat de openbare orde wordt beheerst door een
complex van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven. 85 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft het
openbare ordebegrip aan de hand van deze uitleg recentelijk geïnterpreteerd als het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. 86
De Hoge Raad schetst een ruimere betekenis van het begrip verstoring van de
openbare orde. In 2007 beantwoorde de Hoge Raad de vraag of activisten de openbare
orde hadden verstoord door vlakbij de ingang van de Amerikaanse ambassade over dranghekken te klimmen, daarachter op de grond te gaan liggen en zich met een op bloed lijkende vloeistof te besmeuren. De Hoge Raad stelt dat het bij een verstoring van
de openbare orde dient te gaan om een verstoring van enige betekenis van de normale
gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte en dat niet nodig is dat
wanordelijkheden onder het publiek zijn teweeggebracht. 87 De Advocaat-Generaal (A-G)
heeft in zijn conclusie bij dit arrest opgemerkt dat het verstoren van de openbare orde meer omvat dan het veroorzaken van wanordelijkheden alleen. Als iemand ergens op de grond gaat liggen en zich besmeurt met een rode vloeistof als politiek protest hoeft dat
Dölle & Elzinga 2004, p. 391; Hennekens & Suyver 1985, p. 8-9; Van der Meulen 1993, p. 14. Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 88-89. 86 ABRvS 12 november 2014, uitspraak 201406757/1/A3 (niet gepubliceerd) (Sinterklaasintocht 2013). 87 HR 30 januari 2007, LJN 00233/06, r.o. 3.4.1 en 3.4.3. De HR herhaalt in dit arrest zijn definitie uit een eerder arrest (HR 19 november 1966, NJ 1967, 58, m.nt. v.E). 84 85
21
an sich geen verstoring van de openbare orde op te leveren. Over hekken klimmen die
onmiskenbaar de negatieve bestemming van de openbare ruimte ter plaatse aangeven is
echter automatisch een verstoring van de openbare orde, zelfs indien er geen publiek aanwezig is, aldus de A-G. 88 De regering heeft later deze opvatting van de Hoge Raad
overgenomen. 89
In de bovenstaande definities en in definities die in de literatuur te vinden zijn, is geprobeerd om de plaats te omschrijven waar de orde gehandhaafd dient te worden. Dit kan gezien worden als een omschrijving van het onderdeel openbaar van het begrip
openbare orde. Dit woord wordt in verschillende definities getransformeerd naar de
aanduiding binnen de openbare ruimte (of het openbare leven), 90 de publieke ruimte (of
plaatsen), 91 de gemeente, 92 of het gemeenschapsleven (ter plaatse). 93
Het verschil tussen publieke en openbare ruimte is gelegen in het feit dat het
kenmerk van de openbare ruimte is dat iedereen het recht heeft om er gebruik van te
maken op de manier zoals dat bestemd is door het (lokale) bestuur. Als voorbeelden kunnen genoemd worden openbare wegen en wateren, stranden en openbaar groen. De publieke ruimte betreft meer dan de openbare ruimte, namelijk ook de ruimte die voor iedereen toegankelijk is, maar waar men wel aan bepaalde voorwaarden dient te
voldoen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan horeca, theaters, zwembaden en trams. Het antwoord op de vraag of een plek wel of niet voor het publiek toegankelijk is, hangt af van of er sprake is van een woning of een besloten gelegenheid. Of dat het geval
is kan afgeleid worden uit de jurisprudentie. Besloten zijn onder meer kantoren,
verenigingsgebouwen en clubhuizen. Van belang hierbij is hoe de gelegenheid in de regel feitelijk wordt geëxploiteerd. Een sociëteit die meer dan incidenteel niet-leden toelaat, zou daarom bijvoorbeeld aangeduid kunnen worden als niet-besloten. 94
HR 30 januari 2007, AB 2007, 131 (concl. A-G Knigge, overwegingen 10, 13 en 15), m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. 89 Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. E (NMvA), p. 4-5. 90 Zie de definitie van de HR en de regering. 91 Suyver 1986, p. 45; Van der Meulen 1993, p. 21; Brouwer & Wolfert 2011, p. 270; Dölle & Elzinga 2004, p. 389. 92 Crince le Roy 1967, p. 50-51. 93 Zie de definitie van de Afdeling; Hennekens 2013, p. 8; De Jong 2000, p. 23. De Jong geeft als definitie van het openbare ordebegrip echter zowel het onderdeel het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven als het onderdeel de veiligheid en bruikbaarheid van de openbare ruimte. Het eerste onderdeel overlapt echter het tweede, daarom moet het laatste onderdeel als overbodig worden beschouwd. 94 Van der Meulen 1993, p. 22-25; Brouwer & Wolfert 2011, p. 268; HR 3 december 1894, Gst. 1895, 2263; ABRvS (vzr.) 15 juni 1984, AB 1985, 96, m.nt. JHvdV; HR 28 mei 1982, AB 1983, 233 (concl. A-G Ten Kate), m.nt. JHvdV (Avondzaak te Rosmalen). 88
22
Binnen het gemeenschapsleven is te vaag omdat het gemeenschapsleven ook
verstoord is als er belastingregels worden overtreden, terwijl dan nog niet gesproken
kan worden van een verstoring van de openbare orde. 95 Bovendien lijkt het dan alsof de oorzaak en het gevolg van de verstoring zich beiden achter de voordeur kunnen voltrekken. Een gemeenschap zou namelijk ook één groep mensen kunnen zijn die
samenwoont, zoals het geval is bij een commune. Dit is ook het geval bij de aanduiding binnen de gemeente, omdat hiermee iedere plaats binnen de gemeente kan worden bedoeld. De openbare orde houdt op waar louter particuliere aangelegenheden spelen. 96
Particuliere aangelegenheden kunnen echter wel leiden tot een verstoring van de
openbare orde. Ten eerste is dat het geval als op een niet voor het publiek toegankelijke plaats gedragingen plaatsvinden die door hun uitstralingseffect het openbare leven buiten die plaats verstoren. Hierbij kan gedacht worden aan overlast voor een buurt als
er in een woning drugs wordt verhandeld. 97 In dat geval is de oorzaak van de verstoring gelegen op een niet voor het publiek toegankelijke plaats, maar het gevolg wel. Een
tweede situatie waarbij particuliere aangelegenheden een rol spelen, is wanneer de oorzaak van de verstoring wel op een voor het publiek toegankelijke plaats is gelegen,
maar het gevolg in werking treedt op een niet-publieke plaats. 98 Bijvoorbeeld als de
nachtrust wordt verstoord door lallende mensen op straat. Door deze twee
uitzonderingen samen te voegen lijkt er ook nog een derde situatie mogelijk. Namelijk
als de oorzaak gelegen is op een niet-publieke plaats, maar er door uitstralingseffect een gevolg optreedt op een andere niet-publieke plaats. Dit is het geval als de nachtrust
wordt verstoord door luide muziek in een huis in de buurt.
De plaatsaanduiding in de publieke ruimte, of een niet-publieke ruimte in het geval
de verstoring wordt veroorzaakt buiten deze ruimte, moet vanwege het bovenstaande als de meest volledige definitie worden beschouwd van het onderdeel openbaar van het
begrip openbare orde. Deze uitdrukking indiceert duidelijk dat het gaat om plaatsen waartoe iedereen op gelijke wijze toegang heeft. De uitdrukking omvat daardoor zowel
de openbare ruimte, de niet-publieke ruimte indien de oorzaak buiten die ruimte
gelegen is, als de plaatsen waar de oorzaak zich bevindt die voor een verstoring zorgen buiten die plaats.
Anders: Hennekens 2013, p. 9. Hennekens 2013, p. 15. Dit wordt de ondergrens van de gemeentelijke autonomie genoemd. 97 Aldus ook ABRvS 12 oktober 1987, AB 1988, 485, m.nt. van der Ham. 98 Brouwer & Wolfert 2011, p. 270. 95 96
23
In de definities waarin benoemd wordt waar het onderdeel orde van het begrip
openbare orde op ziet, zijn soms elementen te vinden die dit onderdeel begrenzen en
soms elementen opgenomen die dit onderdeel onbegrensd laten. In de definities waarin de orde niet nader omlijnd wordt, zijn elementen gebruikt als het normale rustniveau,99
de normale gang van zaken
100
en het ordelijk verloop.
101
Deze aanduidingen
verduidelijken helemaal niets. Ook de omschrijving van dit onderdeel in de definitie van de regering bij de herziening van de Gemeentewet in 1994 biedt geen winst. Bij een
complex van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust kan namelijk
gedacht worden aan andere normen, die even open zijn als de term openbare orde, waardoor er niets wordt verduidelijkt. 102
De definitie van de Hoge Raad lijkt het begrip te begrenzen door te stellen dat er
sprake dient te zijn van een verstoring van enige betekenis. Dit onderdeel is echter niet van toegevoegde waarde. Als een verstoring als zodanig wordt aangemerkt is het zinloos
de vraag te stellen of deze verstoring wel van enige betekenis is. Als het antwoord
ontkennend luidt, dan was er immers in de eerste plaats al geen sprake van een verstoring. Bovendien is het aan de burgemeester om uit te maken of de verstoring van
voldoende gewicht is om tegen op te treden. Dit ligt niet al besloten in het begrip
verstoring van de openbare orde. Door de toevoeging niet nodig is dat wanordelijkheden onder het publiek zijn teweeggebracht laat de Hoge Raad er geen misverstand over
bestaan dat het begrip openbare orde als zeer ruim dient te worden opgevat. Deze uitleg
laat echter ruimte voor ordehandhaving op basis van moralistische motieven. Als niemands veiligheid van lijf of goed gevaar loopt en niemand hinder ondervindt, en daar ook geen dreiging voor is, is het niet nodig dat er snel besloten en gehandeld wordt,
terwijl dat wel de achterliggende reden is om de burgemeester exclusief de taak tot handhaving van de openbare orde toe te delen. Om deze reden moet de definitie van de
Hoge Raad als te ruim worden beschouwd.
Een definitie die wel een begrenzing aangeeft is die van Suyver met als element
een ordelijke gang van zaken die gekenmerkt wordt door een overwegende mate van
Zie de definitie van Thorbecke (Francken, 1854, p. 367). Crince le Roy 1967, p. 50-51; de HR en de regering (Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. E (NMvA), p. 4-5). 101 Hennekens 2013, p. 8; De Jong 2000, p. 23. 102 Ditzelfde geldt voor de stelling van Brouwer en Wolfert dat openbare orde enkel het resultaat kan zijn van ge- en verboden, waarbij de open normen uit het privaatrecht een eventueel gat dichten (Brouwer & Wolfert 2011, p. 270). 99
100
24
algemene vrijheid deze plaatsen overeenkomstig hun bestemming te gebruiken in veiligheid voor persoon en goed. 103 Deze definitie geeft aan dat de ordelijke gang van zaken bepaald wordt door de veiligheid van personen en hun goederen. Er kan echter niet altijd gezegd worden dat bij een verstoring van de openbare orde altijd de veiligheid
bedreigd wordt. Gedacht kan worden aan hinder door bijvoorbeeld een groep mensen die voor geluidsoverlast zorgt of aan een potloodventer. Veiligheid en hinder moeten daarom beide essentieel worden geacht. 104 De definitie van Suyver laat verder zien dat
naast bepaalde rechten van anderen, orde ook betekent dat burgers een bepaalde mate van vrijheid hebben om te doen wat zij willen. Er kan uit worden afgeleid dat, om uit te
maken of in een bepaalde situatie de openbare orde is verstoord, er in wezen een
belangenafweging plaatsvindt. Niet iedere keer als iemand een ander als een bedreiging ziet, of zich aan een ander irriteert, hoeft dit aangemerkt te worden als een gevaar voor de veiligheid, dan wel als dusdanige hinder, dat er ook sprake is van een verstoring.
Dölle en Elzinga hebben in hun definitie de elementen een direct (dreigend)
gevaar voor anderen of de rechten van anderen direct worden of dreigen te worden aangetast toegevoegd. Hierdoor kunnen zowel gevaar voor de veiligheid, als het
veroorzaken van hinder, als een verstoring worden aangemerkt. Dit is alleen wat omslachtig gesteld. 105 Verder spreken Dölle en Elzinga over het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven in de publieke ruimte. 106 In het woord gemeenschapsleven kan in dit verband gelezen worden dat de orde per gemeenschap kan verschillen. Dit is daarom een nuttige toevoeging aan de definitie.
Als resultaat van de beoordeling van de verschillende definities zou de definitie van het openbare ordebegrip als volgt moeten luiden:
Het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven in de publieke ruimte, of in een niet-publieke ruimte in het geval de verstoring wordt veroorzaakt buiten deze ruimte, welk verloop gekenmerkt wordt door een overwegende mate van vrijheid en waarbij geen sprake is van gevaar voor de veiligheid of hinder.
Suyver 1986, p. 45. Brouwer & Wolfert 2011, p. 270. 105 Het woord direct kan in deze omschrijving beter worden weggelaten, omdat het ondenkbaar is dat (dreigend) gevaar iets anders is dan direct (dreigend) gevaar. Bovendien valt de zinsnede direct (dreigend) gevaar voor anderen ook onder het zinsdeel de rechten van anderen direct worden of dreigen te worden aangetast. 106 Dölle & Elzinga 2004, p. 389. 103 104
25
Deze nieuwe definitie is beperkter en tegelijk ook ruimer dan de definitie van de regering bij de herziening van de Gemeentewet in 1994 en dan de definitie die de regering heeft geadopteerd bij de invoering van de Wet MBVEO. Hij is ruimer omdat het gaat om orde in de publieke ruimte, en niet enkel in de openbare ruimte. Hij is beperkter omdat de burgemeester in het kader van de lichte bevelsbevoegdheid geen bevel zou kunnen geven dat niet gericht is op het voorkomen of bestrijden van gevaar voor de
veiligheid of hinder. Handhaving op grond van moralistische motieven zijn hierdoor
uitgesloten. Door de beperktere uitleg is er minder kans op détournement de pouvoir en willekeurig gebruik, waardoor de rechtszekerheid vergroot wordt. Verder blijkt uit deze
definitie dat er een belangenafweging gemaakt dient te worden om te constateren dat er sprake is van een verstoring.
§2.6 De noodzakelijkheidseis De eisen die gesteld worden aan het element noodzakelijkheid in het derde lid van
artikel 172 Gemeentewet komen, vanwege de rechtsbeginselen van subsidiariteit en
proportionaliteit, overeen met de noodzakelijkheidstoets in het EVRM. Hoe deze beginselen invulling dienen te krijgen blijkt uit de jurisprudentie. De wetgever laat de
burgemeester veel ruimte in het bedenken van soorten maatregelen die hij op basis van
de lichte bevelsbevoegdheid kan bevelen. Uit de aard van de bevoegdheid blijkt immers niets
over
de
intrinsieke
reikwijdte.
107
Dat
het
bevel
voldoet
aan
de
noodzakelijkheidseis dient daarom te worden onderbouwd (art. 3:46 Awb) en tot op zekere hoogte objectiveerbaar te zijn. 108
Blijkens de jurisprudentie kan voor de noodzakelijkheid van belang worden geacht of de
inzet van de bevoegdheid een onverwijlde reactie is op de (dreigende) ordeverstoring.
Of dit het geval is hangt af van de specifieke omstandigheden. Als voorbeeld hiervan kan
het sluiten van een café op basis van het tweede lid van artikel 174 Gemeentewet
genomen worden. Vanwege de reden dat één keer een paar dagen en één keer een paar weken voor het bevel de sluitingstijd uit de ontheffing was overtreden, werd het bevel door de Afdeling niet als een onverwijlde reactie gezien. 109 In het verlengde van de eis Aldus ook Hennekens 1996-2, p. 221. Handelingen II 1990/91, 4, p. 169. 109 ABRvS 9 juni 2004, AB 2005/331, m.nt. Brouwer. 107 108
26
van de onverwijlde reactie dient de (dreigende) ordeverstoring ook direct aangepakt te worden door het bevel en dient het bevel zijn doel te kunnen raken. Volgens Brouwer is
het bijvoorbeeld onvoldoende als de bewoners van een brandgevaarlijk schip op basis van het derde lid van artikel 172 het bevel krijgen opgelegd dat ze pas na drie dagen het schip ontruimd dienen te hebben. Een bevel om direct te stoppen met roken en koken zou volgens Brouwer passender zijn. 110
Zoals reeds in §2.4 is weergegeven voor de subsidiariteitseis, is van belang of de
burgemeester zich kan bedienen van een minder ingrijpende manier om de
ordeverstoring aan de pakken. Zo blijkt uit de Nederlandse jurisprudentie dat als de
burgemeester zijn bevel kan baseren op een bevoegdheid uit een (lokaal)democratisch
gewaarborgde maatregel hij dit ook dient te doen. 111 Voor het EHRM is dit punt in het kader van noodzakelijkheid van minder belang. 112
Vanwege een tekort aan (lokaal) democratische legitimatie kan de burgemeester
de maatregelen op basis van de lichte bevelsbevoegdheid enkel voor een beperkte tijd inzetten. 113 Indien de maatregel voor een te lange duur wordt ingezet dan wordt dit als disproportioneel gezien, omdat de maatregel dan eerder lijkt op een straf dan op een
bestuurlijke last ten behoeve van de onmiddellijke handhaving van de openbare orde. 114
De taak voor het opleggen van een punitieve sanctie is immers aan de officier van justitie en de rechter voorbehouden en niet aan de burgemeester.
De toegestane lengte van een bevel op basis van de lichte bevelsbevoegdheid
staat niet bij voorbaat vast. Blijkens de jurisprudentie zijn er enerzijds voorbeelden
bekend waaruit vooral blijkt dat het bevel kort dient te zijn. Zo oordeelde de rechtbank dat op basis van de lichte bevelsbevoegdheid een verwijderingsbevel van acht uur wel
voldeed aan de proportionaliteitseis, maar een bevel van veertien dagen niet. De
rechtbank achtte een bevel van veertien dagen onevenredig zwaar ten opzichte van de (dreigende) ordeverstoring. 115 Het EHRM oordeelde dat een verwijderingsbevel van
veertien dagen, dat zelfs gebaseerd was op de (zware) noodbevelsbevoegdheid in artikel
175 Gemeentewet, nog maar net voldeed, doordat de betrokkene vooraf regelmatig was Brouwer 2004. De Afdeling keurde dit bevel echter wel goed. HR 11 maart 2008, AB 2008, 63; ABRvS 14 mei 1996, JB 1996, 169 (Amsterdams dijkverbod II); Rb. Rotterdam 23 februari 2005, Gst. 2005/84, m.nt. M.A.D.W. De Jong. Anders: Hennekens 2013, p. 167. 112 EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19 (Landvreugd). 113 Brouwer & Schilder 2009, p. 93. 114 Aldus ook Brouwer 2004. 115 Rb. Amsterdam 19 januari 1996, JB 1996, 49, m.nt. BvM. 110 111
27
gewaarschuwd. 116 Ook oordeelde de Afdeling dat aan de proportionaliteitseis niet voldaan is als de duur van een verwijderingsbevel gekoppeld is aan een (nog) onbepaald moment waarop iemand afspraken heeft gemaakt met de gemeente over resocialisatie
en toezicht. Een dergelijk bevel komt namelijk neer op een bevel voor onbepaalde tijd. 117
Anderzijds bestaat er ook jurisprudentie waaruit blijkt dat een langlopend bevel
noodzakelijk kan zijn. Zo achtte de voorzieningenrechter een verwijderingsbevel aan een grote groep overlastveroorzakers voor de duur van vier weken niet disproportioneel. 118 Een bevel met een verbod om strafrechtelijk verboden overlast te
veroorzaken met de looptijd van een jaar is door de rechter ook rechtmatig geacht. 119
Een
dergelijk
bevel
verwijderingsbevel.
is
uiteraard
van
minder
ingrijpende
aard
dan
een
Uit de bovenstaande voorbeelden kan worden afgeleid dat voor de noodzakelijkheidseis
het bevel een directe en onverwijlde reactie op de verstoring dient te zijn, er geen
minder ingrijpende manier mag bestaan en de maximale duur van het bevel afhangt van de omstandigheden van het geval. Hennekens merkt op dat een verwijderingsbevel voor veertien dagen niet per definitie niet noodzakelijk is, en een verwijderingsbevel voor acht uren ook niet altijd wel noodzakelijk. 120
§2.7 Tussenconclusie
De burgemeester mag bij het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid niet in strijd handelen met grondrechten. De burgemeester maakt door het geven van een bevel op
basis van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet dikwijls een inbreuk op het door het EVRM beschermde recht op bewegingsvrijheid. Dit recht dient in het Nederlandse recht een soortgelijke bescherming toe te komen als grondwettelijk beschermde
grondrechten. Uit de grondwettelijke delegatieterminologie en uit de EVRMjurisprudentie af te leiden eisen van accessibility en foreseeability, is op te maken dat een
inbreuk in bepaalde omstandigheden geoorloofd is. Deels soortgelijke formele eisen treft men aan in de Awb.
EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19 (Landvreugd). Rb. ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010, 304, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder (Eindhoven). 118 Rb. Rotterdam (vzr.) 6 september 2002, JB 2002, 382, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. 119 Rb. Rotterdam 21 december 2007, AB 2008, 200, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. 120 Hennekens 1996-2, p. 221. 116 117
28
Materiële eisen treft men aan in het EVRM, de Awb, algemene rechtsbeginselen
en het derde lid van artikel 172 Gemeentewet zelf. De burgemeester kan enkel ingrijpen als de openbare orde verstoort is. De Afdeling leidt uit opmerkingen van de regering af
dat het vage begrip openbare orde neerkomt op het gewenste niveau van orde en rust in
het openbare leven. Deze definitie is ten eerste niet geheel correct omdat de openbare
orde ziet op alle voor het publiek toegankelijke plaatsen, en niet enkel de openbare. Ten tweede zou de definitie scherper afgebakend zijn als er duidelijk uit zou blijken dat gevaar voor de veiligheid of hinder kunnen zorgen voor verstoringen en dat er een
zekere belangenafweging gemaakt dient te worden om uit te maken of de openbare orde is verstoord.
Uit de noodzakelijkheidseis valt op te maken dat het bevel moet voldoen aan de
subsidiariteits- en de proportionaliteiteis. De toegestane duur van een maatregel valt
niet vooraf vast te stellen, maar hangt af van de omstandigheden van het geval. Van omstandigheden die nopen tot een verwijderingsbevel van langer dan een maand zijn blijkens de jurisprudentie geen voorbeelden. Verder is de lichte bevelsbevoegdheid niet
specifiek genoeg geformuleerd om zware inperkingen op grondrechten te kunnen maken. Doordat uit de bevoegdheid niets blijkt over de intrinsieke reikwijdte blijft er ruimte voor de burgemeester om te bepalen wat hem goeddunkt. Doordat het gebruik
van de lichte bevelsbevoegdheid niet in strijd mag zijn met algemeen verbindende voorschriften en formele wetten, is de lichte bevelsbevoegdheid echter beslist niet onbepaald.
Hoofdstuk 3: De lichte bevelsbevoegdheid versus de bevelsconstructie in verordeningen van de gemeenteraad §3.1 Inleiding De formele wetgever kan invloed uitoefenen op het gewenste niveau van rust in de samenleving door bijvoorbeeld het maken van strafrechtelijke verboden. De burgemeester kan dit doen door het geven van diverse bevelen aan burgers en
instructies aan de politie. Hiernaast is ook een rol weggelegd voor de gemeenteraad. De 29
gemeenteraad kan invloed uitoefenen op de openbare orde door het instellen van verordeningen. Door middel van verordeningen kan hij ook de mogelijkheden van de burgemeester om de lichte bevelsbevoegdheid te gebruiken direct beperken.
In dit hoofdstuk zal eerst onderzocht worden hoe de gemeenteraad openbare
ordewetgeving kan maken (§4.2). Daarna zal duidelijk worden hoe deze wetgeving van invloed is op de mogelijkheden tot gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid (§4.3).
Vervolgens zullen de verschillende opvattingen in de literatuur over deze invloed van
wetgeving worden beschreven (§4.4) en worden deze opvattingen, en die van de verschillende rechters, gewogen op relevantie (§4.5). Het hoofdstuk zal worden afgesloten met concluderende opmerkingen (§4.6).
§3.2 De bevelsconstructie in verordeningen van de gemeenteraad Aan gemeenten is de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de openbare orde
overgelaten. 121 De gemeenteraad kan op basis van artikel 127 Grondwet verordeningen
opstellen, 122 zoals de APV, en daarin algemene verbindende voorschriften opnemen,
zoals
verbodsbepalingen.
Tegen
het
overtreden
van
algemene
verbindende
voorschriften in verordeningen in het belang van de openbare orde kan worden
opgetreden door middel van bestuursdwang, door de politie op basis van artikel 3 Politiewet 2012 of, indien er een straf staat gesteld op een verbod, door vervolging door de officier van justitie. Veel gemeenteraden hebben in verordeningen ook regels
opgenomen met de bedoeling dat de burgemeester verwijderingsbevelen kan opleggen aan burgers indien zij op een bepaalde manier de orde verstoren. De gemeenteraad van
Amsterdam heeft bijvoorbeeld de regel opgenomen dat de burgemeester aan personen die in een overlastgebied op een in de APV vermelde wijze de openbare orde verstoren, een bevel kan geven om zich te verwijderen uit het overlastgebied en zich daar voor de
duur van maximaal vierentwintig uur niet meer te bevinden. De tijdslengte van het bevel
dat de burgemeester mag geven wordt steeds langer indien de betrokkene binnen een bepaalde periode weer in de fout gaat en ook dan een verwijderingsbevel krijgt
opgelegd. De langste periode waarvoor een verwijderingsbevel uiteindelijk kan worden opgelegd volgens de APV, is drie maanden. 123
Art. 124 lid 1 Grondwet en 108 lid 1 Gemw; Hennekens 2013, p. 6-7. Zie ook art. 147 en 149 Gemw. 123 Art. 2.8 en 2.9 APV Amsterdam 2008. 121 122
30
Naast dat de gemeenteraad door middel van het opstellen van verordeningen de
mogelijkheden van de burgemeester om de openbare orde te handhaven kan beknotten,
kan de gemeenteraad hierop ook politieke invloed uitoefenen door de burgemeester ter verantwoording te roepen. 124
§3.3 De lichte bevelsbevoegdheid versus de APV-bevelsconstructie volgens de rechter Dat er in verordeningen regels zijn opgenomen op basis waarvan de burgemeester
verwijderingsbevelen kan geven is het gevolg van een uitspraak van de Afdeling in 1996.
In deze uitspraak werden de achtuurs- en viertiendagenbevelen in verband met drugsoverlast aan een justitiabele op basis van de noodbevelsbevoegdheid in artikel 175 Gemeentewet rechtmatig geacht omdat er geen ander toereikend middel ter beschikking
van de burgemeester stond. De Afdeling merkte daarbij evenwel op dat zij niet kan
inzien waarom de mogelijkheid tot het uitbrengen van veertiendagenbevelen niet in een door de gemeenteraad vastgestelde verordening was opgenomen. De drugsoverlast
hield namelijk een langdurige periode aan (ongeveer 15 jaar). Uit het oogpunt van rechtszekerheid en van legitimatie van overheidsoptreden acht de Afdeling een rechtsbasis in een gemeentelijke verordening van zeer groot belang. 125
Mutatis mutandis kan aangenomen worden dat de visie van de Afdeling ook geldt
voor het derde lid van artikel 172 Gemeentewet. De lichte bevelsbevoegdheid is
namelijk evengoed een onbepaalde bevoegdheid. Indien de burgemeester op basis van de lichte bevelsbevoegdheid in bepaalde omstandigheden telkens eenzelfde soort bevel
geeft, dan mag van de gemeenteraad verwacht worden dat hij na een zekere periode de
burgemeester van een verordening bedient als basis om in de betreffende situatie de openbare orde te handhaven.
In verband met de overlap van bevoegdheden is het van belang om uit te maken of een
verordening van de gemeenteraad, waardoor de burgemeester in bepaalde situaties verwijderingsbevelen kan geven, toepassing dient te krijgen boven het derde lid van
artikel 172 Gemeentewet. De Hoge Raad meent dat dit het geval is, blijkens zijn stelling
dat indien er een mogelijkheid tot verblijfsontzegging op grond van de APV bestaat, die Art. 180 Gemw. ABRvS 14 mei 1996, JB 1996, 169, m.nt. BvM (Amsterdams dijkverbod II). Art 175 Gemw was destijds nog genummerd als art. 219.
124 125
31
regeling dient te worden toegepast en het derde lid van artikel 172 Gemeentewet dan niet (ook) een grondslag biedt. Van de Hoge Raad mag de burgemeester de APV daarom
niet buiten toepassing laten, zelfs niet als de burgemeester van oordeel is dat de duur van de verblijfsontzegging die in de APV voorzien is, niet volstaat. De Hoge Raad volgt in
zijn oordeel de conclusie van de A-G die tot deze slotsom komt na onderzoek van de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de lichte bevelsbevoegdheid. 126
Volgens de A-G valt uit de bedoeling van de wetgever af te leiden dat de wetgever
de lichte bevelsbevoegdheid enkel in het leven heeft geroepen met de intentie dat daar
gebruik van wordt gemaakt indien geen gebruik gemaakt kan worden van het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet. Omdat de voorschriften in de APV aangemerkt moeten worden als wettelijke voorschriften in de zin van het tweede lid van artikel 172
Gemeentewet, en omdat uit de uitleg van de regering blijkt dat de lichte bevelsbevoegdheid niet bedoeld is voor situaties waarin de APV al voorziet, dient de APV volgens de A-G voorrang te krijgen. 127
De Hoge Raad laat nog wel ruimte voor het gebruik van het derde lid van artikel
172 Gemeentewet in het geval dat de burgemeester voor een bepaald soort verstoring op basis van de APV geen verwijderingsbevel kan opleggen, maar de burgemeester dat wel noodzakelijk acht. 128
De voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar gaat nog een stap verder dan de
Afdeling en de Hoge Raad. Hij oordeelt dat de burgemeester van de gemeente Texel door het geven van een verwijderingsbevel op basis van het derde lid van artikel 172
Gemeentewet geen ordehandhavende maatregel oplegt, maar een sanctie. Deze conclusie trok de voorzieningenrechter omdat duidelijk was dat er al anderhalf jaar lang
behoefte stond aan een grondslag in een verordening voor het geven van een verwijderingsbevel, maar de betreffende verordening nooit gemaakt was door de
gemeenteraad. Door in deze situatie alsnog een verwijderingsbevel te geven op basis van de lichte bevelsbevoegdheid levert dat volgens de voorzieningenrechter oneigenlijk gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid op. 129
HR 11 maart 2008, AB 2008, 163, r.o. 3.5 en 3.7 (concl. A-G Machielse), m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. 127 HR 11 maart 2008, AB 2008, 163 (concl. A-G Machielse). 128 HR 11 maart 2008, AB 2008, 163, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. 129 Rb. Alkmaar (vzr.) 15 juli 2008, LJN 08/1939. 126
32
§3.4 De lichte bevelsbevoegdheid versus de APV-bevelsconstructie in de literatuur Brouwer en Schilder zijn het met de uitspraak van de Hoge Raad eens dat gebruik van de
APV voorrang dient te krijgen boven gebruik van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet, omdat de bevoegdheden ter onmiddellijke handhaving van de openbare
orde niet zijn bedoeld voor het bestrijden van structurele overlast. 130 Ook pleiten
Brouwer en Schilder ervoor dat alle soorten ordeverstorende situaties, waarbij
codificering van enig belang is, geconcretiseerd worden in verbodsbepalingen van
gemeentelijke verordeningen. Zij zijn van mening dat de gemeenteraad hiertoe in staat is en daarom geen catch all-bepaling hoeft op te nemen in de APV op basis waarvan het aan de beoordeling van de burgemeester wordt overgelaten in welke situaties de openbare orde is verstoord. 131
Rogier beschouwt deze opvatting als teveel gevraagd van de lokale regelgevers
en stelt dat als dit idee gerealiseerd wordt dit leidt tot belemmeringen in het vinden van slagvaardige oplossingen voor onvoorziene problemen. 132 Rogier stelt verder dat de
APV een lex specialis is ten opzichte van artikel 172 lid 3 Gemeentewet. Hij vindt alleen niet dat de APV ook een grens zou moeten geven aan de termijn die de burgemeester kan opleggen op grond van een verwijderingsbevel. De burgemeester zou iedere termijn moeten kunnen opleggen die nodig is ter handhaving van de openbare orde. 133
Hennekens is het volkomen oneens met de opvatting van de Hoge Raad en stelt dat de
wetsgeschiedenis niet spreekt over of de gemeenteraad aan de burgemeester een bevoegdheid voor het geven van verwijderbevelen kan attribueren. Volgens hem is dit
namelijk niet mogelijk vanwege twee redenen. Ten eerste omdat hij zich afvraagt of het toekennen van een bevelsbevoegdheid aan de burgemeester ter handhaving van de
openbare orde door de gemeenteraad niet in strijd is met de hiërarchie der normen. De
formele wetgever heeft de bevelsbevoegdheid immers al aan hem toegekend in het derde lid van artikel 172 Gemeentewet. Ten tweede heeft de formele wetgever aan de
gemeenteraad niet de bevoegdheid gegeven om aan een ander bestuursorgaan de bevoegdheid toe te kennen tot het doen geven van bevelen aan burgers. Dit zou de
gemeenteraad aan de burgemeester volgens Hennekens ook niet kunnen doen, Brouwer & Schilder 2008. Brouwer & Schilder 2007-1. Zie ook Handelingen I 1991, 92, 17, p. 584 en 595; De Jong 2000, p. 40-41. 132 Rogier 2007. 133 Rogier 2006. 130 131
33
aangezien de burgemeester in artikel 156 Gemeentewet niet als bestuursorgaan wordt
genoemd aan wie de gemeenteraad bevoegdheden mag delegeren. De gemeenteraad kan de burgemeester hierom geen nadere regels laten vaststellen als uitwerking van algemeen verbindende voorschriften van de raad. 134
§3.5 Beoordeling van de verschillende opvattingen Met Hennekens kan worden ingestemd dat ondanks dat de gemeenteraad bevoegd is om
verordeningen te maken ten behoeve van de openbare orde, hij niet bevoegd om
bevoegdheden aan de burgemeester te delegeren. Hierom is de bevelsconstructie in
gemeentelijke verordeningen niet terug te voeren op een wet in formele zin. Dit is opvallend omdat een bevel van de burgemeester, zoals een verwijderingsbevel, vaak
nieuwe rechtsplichten schept voor justitiabelen waardoor regelmatig het recht op bewegingsvrijheid beperkt wordt. Zoals in §2.3 is gebleken, dient verondersteld te
worden dat de wetgever eenzelfde mate van bescherming aan het recht op
bewegingsvrijheid wenst te laten toekomen als aan grondwettelijk beschermde
grondrechten. Een bevel louter op basis van de APV voldoet daarom niet. Er kunnen hierom vragentekens worden gezet bij de redenering van de Hoge Raad en de A-G op
basis waarvan aan de APV toepassing gegeven moet worden boven het derde lid van artikel 172 Gemeentewet.
Er dient in dit verband vermeld te worden dat als een bevel van de burgemeester
gebaseerd kan worden op een gemeentelijke verordening, een dergelijk bevel meer democratisch gelegitimeerd is dan wanneer het wordt gebaseerd op het derde lid van
artikel 172 Gemeentewet. Bij een bevel op basis van een gemeentelijke verordening
voldoet de burgemeester aan de wensen van de lokale wetgever. Dit komt de legaliteit van zijn bevel ten goede. Een belangrijk verschil tussen de vaststelling van het gewenste
niveau van orde en rust door louter de burgemeester of door de gemeenteraad is immers dat de gemeenteraad een direct gekozen orgaan is, waardoor zijn beleid een
uitvloeisel is van de wil van stemgerechtigden in een gemeente. Dit kan niet gezegd worden over de burgemeester die – vooralsnog – niet gekozen is. 135 Vanwege deze
reden zou het rechtstatelijk correct zijn indien door de formele wetgever de 134 135
Hennekens 2013, p. 36-37. Hier zou in de nabije toekomst echter verandering in kunnen komen (Korteweg 2014).
34
bevoegdheid wordt geattribueerd aan de gemeenteraad om aan de burgemeester een
bevelsbevoegdheid te kunnen attribueren.
Indien deze bevoegdheid voor de gemeenteraad eenmaal is geconstrueerd kan
ingestemd worden met het idee van de Afdeling in 1996 en de voorzieningenrechter dat binnen een redelijk tijdsbestek een verordening gemaakt dient te worden als de
burgemeester voor een bepaalde situatie structureel een verwijderingsbevel geeft op
basis van de lichte bevelsbevoegdheid. Ook kan dan meegegaan worden in de opvatting
van Brouwer en Schilder. De wetgever zou kunnen overwegen om in de Gemeentewet een regel op te nemen waarin aan de gemeenteraad de plicht wordt opgedragen om alle
soorten denkbare ordeverstorende situaties, waarbij codificering van enig belang kan
zijn, te concretiseren in verbodsbepalingen in verordeningen en daaraan een
bevelsconstructie voor de burgemeester te koppelen. Als blijkt dat voor bepaalde structurele gevallen niet is voorzien, dan kan daar vervolgens alsnog een verordening voor worden gemaakt. Dit zou de rechtszekerheid ten goede komen en hierdoor zouden de bevelen van de burgemeester meer democratische gelegitimeerd zijn.
Met Rogier moet worden ingestemd dat het echter niet met volle zekerheid te
zeggen is dat vooraf aan alle gevallen waarin de openbare orde gehandhaafd moet
worden, gedacht kan worden door de gemeenteraad, zowel qua grondslag als qua
noodzakelijke lengte van de duur van een verwijderingsbevel. Om deze reden blijft het bestaan van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet toch relevant.
§3.6 Tussenconclusie Doordat de Hoge Raad heeft uitgemaakt dat een bevelsconstructie in een gemeentelijke verordening voorrang krijgt boven de lichte bevelsbevoegdheid is de vrijheid van de
burgemeester om de lichte bevelsbevoegdheid te gebruiken begrensd. Met deze conclusie van de Hoge Raad kan worden ingestemd, maar bij de redenering dienen vraagtekens geplaatst te worden. Een formeel wettelijke basis als grondslag waarvan de
gemeenteraad de bevoegdheid heeft om een bevelsconstructie in de APV te construeren ontbreekt op dit moment, maar is wel noodzakelijk omdat de wetgever aan het recht op
bewegingsvrijheid dezelfde mate van bescherming wenst toe te kennen als aan grondwettelijk beschermde grondrechten. Een wetswijziging is daarom voor de wetgever te overwegen.
35
Het standpunt van de voorzieningenrechter dat de gemeenteraad binnen een
zekere periode een verordening gemaakt dient te hebben, nadat blijkt dat de burgemeester vanwege een bepaalde situatie structureel verwijderingsbevelen geeft op
basis van de lichte bevelsbevoegdheid, komt de democratische legitimatie ten goede.
Hierom zou het goed zijn als de gemeenteraad alle soorten denkbare ordeverstorende
situaties, waarbij codificering van enig belang kan zijn, zou concretiseren in verbodsbepalingen in verordeningen en daaraan een bevelsconstructie voor de
burgemeester zou koppelen. Om dit standpunt te verwezenlijken zou een wetswijziging met de verplichting daartoe aan de gemeenteraad overwogen kunnen worden. De lichte bevelsbevoegdheid is echter niet overbodig. Zij blijft een noodzakelijke bevoegdheid,
omdat niet valt uit te sluiten dat gemeenteraden aan bepaalde ordeverstorende situaties
niet gedacht hebben of niet aan hebben kunnen denken. In dat geval dient voor de
burgemeester wel een bevoegdheid voorhanden te zijn om in te grijpen.
Hoofdstuk 4: De lichte bevelsbevoegdheid versus andere openbare ordebevoegdheden
36
§4.1 Inleiding Naar de letterlijke tekst van het derde lid van artikel 172 Gemeentewet lijkt de bepaling
met veel andere openbare ordebepalingen, naast die in gemeentelijke verordeningen, te overlappen. Het bestaan van andere openbare ordebevoegdheden is soms echter sterk van invloed op de mogelijkheden tot het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid. Zoals reeds aan bod is gekomen in §2.1, vormen bepalingen in de WOM daar voorbeelden van.
De wetgever heeft heel duidelijk bepaald dat de burgemeester voor de in de WOM genoemde situaties enkel een bevel kan geven op basis van die wet. In dit hoofdstuk zal de verhouding worden geanalyseerd tussen de lichte bevelsbevoegdheid en
verschillende andere openbare ordebevoegdheden in de Gemeentewet, waarmee de lichte bevelsbevoegdheid blijkens jurisprudentie of literatuur bijzondere raakvlakken heeft. 136
Van de volgende bevoegdheden in de Gemeentewet zal onderzocht worden hoe
ze in verhouding staan tot de lichte bevelsbevoegdheid: de bestuursdwangbevoegdheid
van het tweede lid van artikel 172 (§4.2), het toezicht op openbare gelegenheden en
voor het publiek openstaande gebouwen in artikel 174 (§4.3), het sluiten van woningen
in artikel 174a (§4.4), het noodbevel in artikel 175 (§4.5) en de gebiedsverboden,
groepsverboden en meldingsplichten in artikel 172a (§4.6). Met het oog op een ophanden zijnde wetswijziging zal ook de aanscherping van artikel 172a behandeld
worden (§4.7). Er zal worden afgesloten met een tussenconclusie (§4.8).
§4.2 Artikel 172 lid 2 Gemeentewet Op basis van het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet is de burgemeester bevoegd
om overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen en bedient hij zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. Door de voorwaarde dat ingrijpen alleen geoorloofd is indien er
wettelijke voorschriften worden overtreden of dreigen te worden overtreden, betreft het hier geen normstellende bevoegdheid. De norm is namelijk al bepaald in deze wettelijke voorschriften zelf. 137 Het gaat hierbij zowel om voorschriften van de formele wetgever,
zoals regels uit het Wetboek van Strafrecht, als om regels van de materiële wetgever, Met andere openbare ordebevoegdheden heeft de lichte bevelsbevoegdheid geen raakvlakken, bijvoorbeeld omdat de bevoegdheid geen bevel inhoudt, niet strekt tot onmiddellijke handhaving van de openbare orde of onderdeel uitmaakt van een ander toezichtkader. 137 De Jong 2000, p. 34. 136
37
zoals verbodsbepalingen in verordeningen. 138 Doorslaggevend bij het gebruik van deze bevoegdheid is dat door de (dreigende) overtreding de openbare orde wordt verstoord of dreigt te worden verstoord. 139
De daadwerkelijke handhaving van openbare ordevoorschriften kan de
burgemeester enkel aan de politie, en dus niet aan andere diensten opdragen. 140 In de
praktijk is het dan ook de politie die op straat een overtreding ziet gebeuren en ter plekke beslist of zij optreedt met bevoegdheden uit het strafrecht of uit het
bestuursrecht. De burgemeester speelt slechts indirect een rol door het geven van
aanwijzingen. 141 Vervolgens kan de politie op basis van haar eigen bevoegdheden geweld gebruiken, voorwerpen in beslag nemen die aanleiding geven tot ordeverstoring
of ordeverstoorders wegsturen of begeleiden. 142 De politie kan om de openbare orde te handhaven bijvoorbeeld een deel van de straat afzetten of vechtende lieden uit elkaar halen.
Uit de letterlijke tekst van artikel 172 Gemeentewet blijkt niet of de burgemeester in het geval
van
openbare
ordeverstoringen,
waarbij
overtredingen
van
wettelijke
voorschriften plaatsvinden, enkel van het tweede lid en niet van het derde lid gebruik
mag maken. De wetsgeschiedenis omtrent de totstandkoming van deze bepaling is niet
geheel duidelijk, omdat uit de opmerkingen van de regering een zekere ambivalentie
blijkt. Enerzijds geeft de regering aan slechts de voorkeur te hebben dat indien er wettelijke voorschriften worden overtreden, gebruik gemaakt wordt van het tweede lid in plaats van het derde. Anderzijds ziet zij de lichte bevelsbevoegdheid als een
toevoeging omdat de bevoegdheid betrekking heeft op ordeverstoringen, waarbij niet
zonder meer geconstateerd kan worden dat er een overtreding van wettelijke openbare orde-voorschriften plaatsvindt, zoals door samenscholingen, oploopjes, acties en manifestaties. 143
Naast het verschil van de vermelding van wettelijke voorschriften lijkt een ander verschil
tussen de twee bevoegdheden te zijn, dat de burgemeester op basis van het tweede lid
Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 16, p. 38. Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 88 (MvA). 140 Handelingen II 1990/91, 6, p. 246. 141 Art. 172 lid 2 Gemw en 11 Polw 2012. Aldus ook De Jong 2000, p. 35. 142 Art. 6-9 Polw 2012 en impliciet uit de taakomschrijving van de politie in art. 3 Polw 2012 (HR 24 oktober 1961, NJ 1962/86, m.nt. W.P.J. Pompe (Zeijense nachtbraker)). 143 Handelingen I 1991/92, 17, p. 584; Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16. 138 139
38
geen bevelen kan geven aan burgers. De politie kan uit hoofde van zijn taak ter
handhaving van de openbare orde in artikel 11 Politiewet 2012 wel bevelen geven aan
burgers, maar in tegenstelling tot de bevelen van de burgemeester begaat de betrokkene bij niet-opvolging van dat bevel geen misdrijf. De Hoge Raad heeft namelijk bepaald dat
de bevelen van de politie niet gesanctioneerd kunnen worden via artikel 184 Wetboek van Strafrecht. 144
Vanwege het bovenstaande is het voor de burger van belang of de burgemeester
toch gebruik mag maken van de lichte bevelsbevoegdheid indien er wettelijke voorschriften zijn overtreden. Volgens Broeksteeg wordt in de praktijk vaak primair
naar het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet verwezen indien de burgemeester een
bevel geeft ter handhaving van de openbare orde en subsidiair naar het derde lid. Het idee hierachter is dat als achteraf blijkt dat er geen wettelijke voorschriften zijn overtreden, er zo toch een wettelijke basis is voor het optreden. 145
Uit het arrest van de Hoge Raad van 1 maart 2008 kan afgeleid worden dat de
Hoge Raad zich aansluit bij het idee van de A-G. De A-G neemt aan dat de bedoeling van de wetgever is dat het tweede en het derde lid van artikel 172 Gemeentewet over verschillende situaties spreken. 146
Met de opvatting van de A-G moet worden ingestemd. Ondanks de zekere ambivalentie ten tijde van de parlementaire behandeling dient uit de opmerkingen van de regering
toch gedestilleerd te worden dat het tweede lid van artikel 172 Gemeentewet enkel van toepassing is op situaties waarbij wettelijke voorschriften zijn overtreden en het derde
enkel op situaties waarbij dat niet het geval is. De rechtspraktijk die Broeksteeg
beschrijft onderschrijft dit, want anders zou een beroep op het derde lid voldoende zijn.
Als de burgemeester enkel ingrijpt door gebruikmaking van het tweede lid en niet van het derde lid indien er wettelijke voorschriften zijn overtreden, komt dit de
democratische legitimatie ten goede. De burgemeester handhaaft de openbare orde in
die situatie immers ten gunste van (lokaal-)democratische wetgeving, terwijl bij HR 29 januari 2008, AB 2008, 147, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. De inhoud van art. 11 Polw 2012 was destijds vermeld in art. 2 Polw 1993. Een bevel van de politie is daarmee echter niet zonder juridisch effect. Het bevel kan namelijk bijdragen aan het voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit als een ambtenaar van de politie op basis van artikel 7 Politiewet 2012 overgaat tot het toepassen van geweld of vrijheidsbeperkende middelen. Indien de betrokkene zich hiertegen verzet kan hij wel op basis van artikel 184 Sr vervolgd worden wegens obstructie. 145 Broeksteeg 2005. 146 HR 11 maart 2008, AB 2008/163, r.o. 3.5 en 3.7 (concl. A-G Machielse), m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. Zie ook De Jong 1992, p. 51; ABRvS 19 januari 1996, JB 1996, 49, m.nt. BvM. 144
39
gebruikmaking van de lichte bevelsbevoegdheid louter het oordeel van de burgemeester bepalend is of in een bepaalde de situatie de openbare orde is verstoord.
Het is evenwel niet goed te begrijpen waarom de wetgever niet duidelijk heeft
vastgelegd in artikel 172 Gemeentewet of een licht bevel ter handhaving van de
openbare orde gegeven mag worden indien wettelijke voorschriften zijn overtreden. Misschien is dit vanwege de redenering van de regering dat het derde lid betrekking
heeft op situaties waarin de openbare orde wordt verstoord, maar niet zonder meer
feitelijk geconstateerd kan worden dat een overtreding van een wettelijk openbare
ordevoorschrift plaatsvindt. 147 Uit de woorden niet zonder meer zou kunnen worden
afgeleid dat het niet onoverkomelijk is als de burgemeester een beroep doet op het derde lid, maar later blijkt dat er toch wettelijke voorschriften waren overtreden. Dit
zou echter zonder al te veel problemen als zodanig geformuleerd kunnen worden in het wetsartikel. Een aanpassing van de formulering is te overwegen, zodat er geen twijfel
kan ontstaan bij het lezen van artikel 172 en de tot op zekere hoogte ambivalente
wetshistorie.
§4.3 Artikel 174 Gemeentewet: toezicht op openbare bijeenkomsten en voor het publiek openstaande gebouwen Artikel 174 Gemeentewet is gelijktijdig ingevoerd met artikel 172. 148 Middels het eerste
lid van het artikel heeft de wetgever de burgemeester belast met het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. In het tweede lid is bepaald dat de
burgemeester in het kader van het eerste lid bevoegd is bevelen te geven die met het oog op bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
Het antwoord op de vraag of de lichte bevelsbevoegdheid gebruikt mag worden voor de
plaatsen die genoemd worden in het eerste lid van artikel 174 Gemeentewet, en eventueel ter bescherming van andere openbare ordedoelen dan beschreven in het tweede lid, kan niet afgeleid worden uit de tekst van de Gemeentewet. Zelfs uit de wetsgeschiedenis valt dit niet af te leiden. De oorzaak hiervan is waarschijnlijk dat de lichte bevelsbevoegdheid als amendement aan het wetsvoorstel is toegevoegd.
Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16. Art. 174 lid 1 Gemw is gebaseerd op art. 221 Gemw (oud). Ten tijde van het wetsvoorstel werd het art. eerst als 173 en later als 176 genummerd.
147 148
40
Jurisprudentie over de verhouding tussen de twee bevoegdheden is ook niet
voorhanden. In rechtspraak van de Afdeling is wel sprake van een voorbeeld waarbij de burgemeester beide bevoegdheden gebruikt om zijn optreden op te baseren. Over het feit dat de burgemeester beide bevoegdheden als grondslag gebruikt wordt door de Afdeling echter met geen woord gerept. 149
Vanwege het bovenstaande moet geconcludeerd worden dat geen van beide bevoegdheden prevaleert voor de in artikel 174 Gemeentewet genoemde situaties. De
onverschilligheid van de Afdeling valt echter goed te verklaren, omdat het verschil in rechtsbasis van het bevel geen consequenties heeft voor de burger. De noodzaak tot
duidelijkheid vanuit de wetgever is dan ook niet groot, omdat het verschil enkel rechtstheoretisch interessant is.
§4.4 Artikel 174a Gemeentewet: het sluiten van woningen Sinds 1997 is de burgemeester op grond van artikel 174a Gemeentewet bevoegd om een
woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij de woning of het lokaal behorend erf, te sluiten indien daar gedragingen plaatsvinden die de openbare orde verstoren. Op basis van het tweede lid komt de burgemeester deze bevoegdheid ook toe
als een eerdere woning van de gebruiker is gesloten en er aanwijzingen zijn dat hij bij een nieuwe woning weer in de fout zal gaan. 150
Hoewel het artikel voor de sluiting van alle soorten panden gebruikt kan worden,
was de reden voor het invoeren van deze bevoegdheid het creëren van een bestuursrechtelijk instrument om over te kunnen gaan tot sluiting van woningen die
gebruikt worden als drugshandelplaats en op deze manier voor overlast zorgen. 151 Veel
gemeenten gebruikten sinds 1980 een modelverordening van VNG op basis waarvan bewoners van een pand een verbod kon worden opgelegd om bezoekers te ontvangen.
Deze praktijk kon door de beugel, 152 totdat de Afdeling hier in 1995 een eind aan maakte. De Afdeling was van mening dat de gemeenterechtelijke bepaling inbreuk maakte op het woonrecht dat onderdeel is van het recht op eerbiediging van de ABRvS 4 mei 2005, JB 2005/174. Stb. 1997, 132. 151 Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3, p. 2-3. 152 ABRvS (vzr.) 13 januari 1994, S03.93.5276, niet gepubliceerd. 149 150
41
persoonlijke levenssfeer. 153 Dit recht heeft sinds 1988 een basis gekregen in artikel 10
Grondwet en is zodanig geformuleerd dat het enkel beperkt kan worden door een wet in formele zin. 154
De verhouding tussen het derde lid van artikel 172 Gemeentewet en artikel 174a kan
niet worden afgeleid uit de tekst van de artikelen. Uit de wetsgeschiedenis, de rechtspraktijk en de jurisprudentie kan echter worden afgeleid dat artikel 174a ziet op andere situaties dan het derde lid van artikel 172. De wetgever heeft artikel 174a
immers ingevoerd omdat er – naar het oordeel van de Afdeling – nog geen juridische
basis bestond om artikel 10 Grondwet te beperken door middel van sluiting van een woning en meende dat hiervoor een specifieke bevoegdheid in een formele wet nodig was. 155
Een argument tegen de bovenstaande redenering zou kunnen zijn dat de
burgemeester wel al meerdere malen het recht van artikel 10 Grondwet heeft beperkt
op basis van de lichte bevelsbevoegdheid in het geval van een ontruimingsbevel. De
rechter heeft dit toelaatbaar geacht. 156 Brouwer en Schilder menen dat de rechter hier
fout zit, omdat het woonrecht niet beperkt kan worden op basis van de lichte bevelsbevoegdheid. Anders was er ook geen reden geweest om artikel 174a
Gemeentewet in te voeren. Er zou beredeneerd kunnen worden dat als de burgemeester
op basis van het derde lid van artikel 172 door het geven van een ontruimingsbevel inderdaad het woonrecht kan beperken, hij dit misschien ook zou mogen doen door op
dezelfde basis een bevel te geven om het pand te sluiten. De voorzieningenrechter heeft dit zelfs al eens gedaan. 157
Een ontruimingsbevel wordt doorgaans echter gegeven vanwege een andere
oorzaak dan het in artikel 174a Gemeentewet geformuleerde gedragingen, bijvoorbeeld
vanwege dat er asbest is aangetroffen in een pand. 158 Vanwege deze reden en omdat er nauwelijks praktijk bestaat voor het sluiten van panden op basis van het derde lid van
artikel 172 moet geconcludeerd worden dat inderdaad geen andere rechtsbasis bestaat voor het sluiten van panden ter bescherming van de openbare orde vanwege
Zie anders: ABRvS 30 december 1993, AB 1994/242. ABRvS 28 augustus 1995, AB 1996, 204 (Drugspand Venlo). 155 Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3, p. 2-3 en 9-10. Vgl. Hennekens 2013, p. 56. 156 ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 47, m.nt. A.E. Schilder & J.G. Brouwer; ABRvS 17 november 2004, nr. 200400215/1, m.nt. J.G. Brouwer (www.rug.nl). 157 Rb. ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, JG 2011/29, m.nt. C. Raat. 158 ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 47, m.nt. A.E. Schilder & J.G. Brouwer. 153 154
42
gedragingen van een bepaalde persoon, behalve artikel 174a. 159 Door middel van een wetsystematische interpretatie dient ook tot deze conclusie gekomen te worden. Indien het derde lid van artikel 172 voldoende grondslag biedt om de openbare orde te kunnen
handhaven in de situaties van artikel 174a, zou het creëren van deze laatste bepaling niet nodig zijn geweest.
Het zou beter zijn als de wetgever de bevoegdheid in artikel 174a Gemeentewet duidelijker afbakent van de lichte bevelsbevoegdheid, om eventuele rechterlijke fouten
te voorkomen. Op basis van welke bevoegdheid de burgemeester inbreuk maakt op het woonrecht is namelijk wel van belang voor de burger. Zo is in het vierde lid van artikel 174a bepaald dat de betrokkene een begunstigstermijn opgelegd dient te worden.
§4.5 Artikel 175 Gemeentewet: het noodbevel Het eerste lid van artikel 175 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om
in het geval van oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen, dan
wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Dit lid bepaalt
ook dat bij gebruik van deze bevoegdheid kan worden afgeweken van wettelijke voorschriften, maar niet van de Grondwet. Verder dient op basis van het tweede lid een
waarschuwing te worden gegeven, alvorens de burgemeester de politie tot maatregelen van geweld laat overgaan. 160
Als voorbeeld van een (dreigende) ernstige wanordelijkheid kan gedacht worden
aan het weren van publiek op het ijs bij de Elfstedentocht in 1997 en de escalatie tussen
twee grote groepen voetbalsupporters van de voetbalclubs FC Utrecht en Ajax. 161
Voorbeelden van rampen waarbij een noodbevoegdheid is gebruikt zijn de
vuurwerkramp bij Enschede in het jaar 2000 en de uitbraak van besmettelijke Art. 13b Opw biedt ook een rechtsbasis voor het sluiten van panden. Dit artikel ziet echter op een andere situatie en heeft een andere grondslag voor optreden dan artikel 174a Gemw. 160 Art. 175 Gemw is sinds 1994 de opvolger van art. 219 Gemw (oud). Naast de geschreven noodbevoegdheid van de art. 175 Gemw erkent de rechter in sommige buitengewone omstandigheden ongeschreven noodrecht (HR 25 januari 1952, NJ 1953/51; 15 februari 1952, NJ 1953/52; Zie ook Hennekens 2013, p. 76). 161 Muller e.a. 2014, p. 43; Rb. Amsterdam 26 juni 2012, LJN BW9852 (Ajax FC-Utrecht 2012). In casu gaf de burgemeester het noodbevel aan supporters van FC Utrecht om Amsterdam te verlaten en met de trein terug te keren naar Utrecht. 159
43
veeziektes en de watersnoodramp van februari 1953. 162 Dat bij het noodbevel
afgeweken kan worden van andere wettelijke voorschriften dan die in de Grondwet
maakt het noodbevel tot een zware bevoegdheid ten opzichte van de lichte
bevelsbevoegdheid. Bij gebruik van de bevoegdheid tot het geven van een noodbevel zou de burgemeester de voorschriften uit de WOM bijvoorbeeld terzijde kunnen schuiven. 163 Een gegronde motivering waarom de WOM niet voldoet is dan wel vereist.
De afbakening tussen de lichte bevelsbevoegdheid en de mogelijkheid tot gebruik van
het noodbevel is in beginsel gelegen in het feit dat er volgens de tekst van het eerste lid
van artikel 175 Gemeentewet sprake dient te zijn van (ernstige vrees voor) ernstige wanordelijkheden
of
rampen
(buitengewone
omstandigheden).
De
lichte
bevelsbevoegdheid spreek slechts over verstoring van de openbare orde (normale
omstandigheden). Ook uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat enkel de bevoegdheid in artikel 175, en niet die in artikel 172, betrekking heeft op gevallen van
lokale noodtoestand. 164 Of wanordelijkheden ernstig te noemen zijn, of dat zelfs sprake is van een ramp, is – tot op zekere hoogte – te objectiveren.
In de jurisprudentie wordt het onderscheid tussen de buitengewone en de
normale omstandigheden soms ook zo uitgelegd dat van een bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt als de ordeverstoring niet te beëindigen of te voorkomen is door het
gebruik van een normale bevoegdheid. 165 Ook uit het betoog van De Jong en Michiels
blijkt dat er situaties zijn waarbij normale bevoegdheden worden gebruikt in
buitengewone situaties, namelijk als er bij een ernstige ordeverstoring toch volstaan kan
worden met een licht bevel. 166 Muller merkt op dat het verschil dan niet meer ziet op de
feitelijke situatie als de ernst of zwaarte van de ordeverstoring, maar enkel op een juridische kwalificatie. 167 Volgens Van der Meulen blijkt hieruit dat het antwoord op de vraag of sprake is van een ernstige ordeverstoring mede bepaald wordt aan de hand van
162 Muller e.a. 2014, p. 43; Hof ’s-Gravenhage 29 april 1953, NJ 1953/392. In casu betrof het de noodverordening in art. 176 Gemw. 163 Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 69 en 101. 164 Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16-17. 165 ABRvS 22 november 1985, AB 1986, 157, m.nt. HH (Go Ahead Eagles); ABRvS 14 mei 1996, JB 1996, 169, m.nt. BvM (Amsterdams dijkverbod II). 166 De Jong & Michiels 2004, p. 9. 167 Muller e.a. 2014, p. 21.
44
de vraag of de gewone middelen, zoals de lichte bevelsbevoegdheid, voldoende zijn om de situatie te bezweren. 168
Met deze opvatting van Van der Meulen dient te worden ingestemd. Hieruit volgt dat de
bevoegdheid in artikel 175 Gemeentewet op een andere situatie betrekking heeft dan de
lichte bevelsbevoegdheid, namelijk op de situatie waarbij er sprake is van een ernstige ordeverstoring (of ramp). Of dat het geval is wordt mede bepaald door het antwoord op de vraag of de situatie nog op te lossen is door gebruik van een normaal middel. Blijkens de literatuur staat de noodbevelsbevoegdheid nooit in de weg aan de mogelijkheden tot gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid. Dit onderscheid is helder.
§4.6 Artikel 172a Gemeentewet: gebiedsverbod, groepsverbod en meldingsplicht Artikel 172a Gemeentewet maakt onderdeel uit van de in 2010 in werking getreden Wet
MBVEO. 169 Met deze wet is bedoeld om een einde te maken aan structurele vormen van overlast. 170 Met het eerste lid van artikel 172a Gemeentewet biedt de wetgever de
burgemeester een instrument om een bepaald bevel te geven aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord, of die bij
groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad. 171 De
burgemeester mag enkel een bevel geven als hij ernstige vrees heeft voor verdere
verstoring van de openbare orde. 172 Ook is in het eerste lid bepaald dat deze bevoegdheid hem toekomt onverminderd het derde lid van artikel 172 en hetgeen bij
gemeentelijke verordening bepaald is omtrent de bevelsbevoegdheid van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde. De mogelijke bevelen die de
burgemeester op basis van het artikel mag geven zijn een gebiedsverbod, een
groepsverbod (in een bepaald gebied) en een meldingsplicht. Blijkens de memorie van
toelichting bij de totstandkoming van de Wet MBVEO kan een meldingsplicht enkel worden opgelegd in combinatie met een gebiedsverbod. 173 Op basis van het vierde lid
geldt het bevel voor ten hoogste drie maanden en kan het bevel maximaal drie keer ABRvS 14 mei 1996, JB 1996, 169, m.nt. BvM (Amsterdams dijkverbod II). Stb. 2010, 325. Ook wel de Voetbalwet genoemd. 170 Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 1. 171 Aan de eis van herhaaldelijkheid is met tweemaal al voldaan (Rb. Amsterdam 3 april 2012, AB 2012/174, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder). 172 Deze vrees dient uiteraard aannemelijk te worden gemaakt (Rb. Utrecht 9 november 2012, LJN BY2935). 173 Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 41. 168 169
45
verlengd worden voor ten hoogste drie maanden. De maatregelen op basis van dit artikel kunnen dus een nogal lange looptijd hebben. Uiteraard dient de burgemeester dergelijke verlengingen, net als het aanvankelijke bevel, deugdelijk te motiveren.
Er zijn meerdere verschillen tussen de bevoegdheid in artikel 172a Gemeentewet en die in het derde lid van artikel 172. Het belangrijkste verschil is dat artikel 172a enkel
gebruikt kan worden indien iemand herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord. Volgens Hennekens is een ander verschil dat uit de formulering van artikel 172a
Gemeentewet blijkt dat de vrees voor een verstoring niet beperkt is tot zich op dat moment aandienende tekenen voor verstoring. Vrees voor verstoring heeft hierdoor een
langduriger bereik, waardoor ook een langer gebiedsverbod mogelijk is. Ook meent Hennekens dat er op basis van de lichte bevelsbevoegdheid geen mogelijkheid is tot het bevelen van personen die deelnemen aan groepsgewijze verstoring. 174
Daarnaast bestond er voor de invoering van artikel 172a Gemeentewet nog geen
grondslag voor het opleggen van een meldingsplicht, omdat dit blijkbaar een dusdanige
inperking van het recht op bewegingsvrijheid en bescherming van de persoonlijke levenssfeer betekent dat een expliciete bevoegdheidstoedeling noodzakelijk is. 175 Door
een meldingsplicht kan het bijvoorbeeld praktisch onmogelijk worden om familie te bezoeken of op vakantie te gaan. 176 Een ander verschil is dat blijkens de memorie van
toelichting artikel 172a met meer waarborgen omkleed is. Zo is vanwege de eis van
herhaaldelijkheid volgens de regering dossieropbouw nodig om het gebruik van de bevoegdheid deugdelijk te kunnen onderbouwen. Verder dient er rekening te worden
gehouden met het gebied waar de betrokkene woont, werkt of naar school gaat, dient het bevel te vermelden welke gedragingen van betrokkene aanleiding hebben gegeven
tot het geven van het bevel en zijn er waarborgen gesteld waardoor de maatregel slechts een tijdelijk karakter kan hebben (maximaal drie maanden en tussentijdse beoordeling). 177
Voor sommige situaties kan de burgemeester op basis van artikel 172a Gemeentewet echter eenzelfde soort bevel geven als hij kan op basis van de lichte bevelsbevoegdheid.
Indien iemand voor een meerdere maal de orde verstoort kan de burgemeester namelijk Hennekens 2013, p. 42. Kamerstukken I 2009/10, 31 467, E, p. 7. 176 Brouwer & Schilder 2009, p. 97. 177 Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 32-33. 174 175
46
op grond van beide bevoegdheden een gebiedsverbod opleggen voor bijvoorbeeld acht
uren. De wetgever heeft met artikel 172a Gemeentewet echter geen lex specialis gecreëerd. Zij heeft immers gekozen voor de formulering dat de bevoegdheid in artikel 172a de bevelsbevoegdheid die de burgemeester toekomt op grond van de APV of het
derde lid van artikel 172 Gemeentewet onverlet laat. 178 Het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid wordt dus niet belemmerd op grond van artikel 172a.
§4.7 Aanscherping Wet MBVEO Vanwege het feit dat aan de burgemeester op basis van de APV veelal instrumenten ter beschikking staan om gebiedsgeboden en samenscholingsverboden op te leggen zou aan de ene kant gezegd kunnen worden dat artikel 172a enkel van toegevoegde waarde is vanwege de meldingsplicht. 179 Aan de andere kant kan worden opgemerkt dat de
wetgever het bestaan van de bedoelde instrumenten terecht niet laat afhangen van de welwillendheid van gemeenteraden om deze op te nemen in verordeningen.
De wetgever heeft recentelijk een wetsvoorstel aangenomen om artikel 172a
Gemeentewet aan te scherpen. 180 Het is nog onduidelijk wanneer deze aanscherping in werking zal treden. Door de aanscherping zal aan de ene kant gebruik van de
bevoegdheid worden vergemakkelijkt doordat de eis van herhaaldelijkheid wordt geschrapt. Aan de andere kant zal het gebruik worden bemoeilijkt doordat de
burgemeester de bevoegdheid enkel kan gebruiken indien de betrokkene de openbare orde ernstig heeft verstoord, of bij een ernstige groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad. Hieruit kan worden opgemaakt dat de regering de ernst van de ordeverstoring belangrijker acht met het oog op proportionaliteit, dan de eis van herhaaldelijkheid.
Andere belangrijke wijzigingen zijn ten eerste dat de burgemeester tevens een
bevel zal kunnen geven aan een persoon aan wie door een private organisatie een sanctie is opgelegd, wegens gedrag dat bij de burgemeester de ernstige vrees doet
ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren. Ten tweede dat de
burgemeester, in plaats van het bevel voor de duur van ten hoogste drie maanden dat
maximaal drie maal met die periode verlengd mag worden, ook zal kunnen kiezen voor een bevel voor ten hoogste negentig dagen, verspreid over maximaal twee jaren. Zie ook Brouwer & Schilder 2013. Brouwer & Schilder 2011, p. 198-201. 180 Kamerstukken I 2014/15, 33 882, nr. A en 37. 178 179
47
De aanscherping van artikel 172a Gemeentewet heeft theoretisch geen effect op het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid. Artikel 172a laat het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid namelijk nog steeds onverlet. In de praktijk zou kunnen blijken dat de aanscherping weldegelijk effect heeft op hoe vaak beide bevoegdheden gebruikt
worden. Nu kan bij lichte verstoringen, die niet herhaaldelijk zijn en waarbij geen wettelijke voorschriften worden overtreden, enkel gebruik gemaakt worden van de lichte bevelsbevoegdheid. Na de wetswijziging kan voor die situatie ook artikel 172a gebruikt worden, mits de verstoringen als ernstig te kwalificeren zijn. Als de
burgemeester een langdurig gebiedsverbod wil opleggen vanwege een ernstige ordeverstoring, dan zal hij dat op basis van artikel 172a makkelijker goedgekeurd
krijgen door een rechter omdat deze bevoegdheid hier specifiek voor geschreven is, waardoor sneller aan de eis van voorzienbaarheid is voldaan.
§4.8 Tussenconclusie Uit de parlementaire behandeling kan worden afgeleid dat de lichte bevelsbevoegdheid niet gebruikt mag worden indien wettelijke voorschriften zijn overtreden. Omdat de wetshistorie een zekere ambivalentie vertoont en vanwege dat voor de burger andere
gevolgen zijn gekoppeld aan optreden op basis van het tweede of het derde lid van
artikel 172 Gemeentewet, is te overwegen om dit onderscheid duidelijker te vermelden
in artikel 172. Ten opzichte van het toezicht op openbare bijeenkomsten en op voor het
publiek openstaande gebouwen in artikel 174, moet worden vastgesteld dat het niet van
belang is of de lichte bevelsbevoegdheid wordt gebruikt in de situaties die genoemd worden in artikel 174, omdat dit geen gevolg heeft voor de rechtsbescherming van de burger. Over artikel 174a kan gesteld worden dat de afbakening met de lichte
bevelsbevoegdheid niet scherp is en er sprake lijkt te zijn van overlap, doordat de
burgemeester op basis van de lichte bevelsbevoegdheid wel bepaalde beperkingen op
het woonrecht mag maken. Vanwege het verschil in de mate van rechtsbescherming voor de burger is het maken van een duidelijker onderscheid door de wetgever ook in
dit geval te overwegen. Het onderscheid tussen de lichte bevelsbevoegdheid en het noodbevel in art. 175 is duidelijk op te maken uit de Gemeentewet zelf en uit de
wetshistorie. In het geval van zwaardere ordeverstoringen kan de burgemeester gebruik maken van het noodbevel, tenzij hij met een licht bevel kan volstaan. 48
Heel anders ligt de afbakening tussen de lichte bevelsbevoegdheid met de
bevoegdheid tot het opleggen van het gebiedsverbod, het groepsverbod en de meldplicht in artikel 172a Gemeentewet. Dit artikel laat het gebruik van de lichte
bevelsbevoegdheid namelijk expliciet in zijn waarde, maar schept een basis voor langdurige gebiedsverboden, groepsverboden en meldplichten. Zodra dit artikel is
aangescherpt komt de bevoegdheid in artikel 172a tussen de lichte (gewone verstoring) en de zware bevelsbevoegdheid (wanordelijkheden of rampen) in te liggen, doordat de
eis van herhaaldelijkheid komt te vervallen en er sprake dient te zijn van een ernstige verstoring. Alhoewel artikel 172a dan alsnog de lichte bevelsbevoegdheid onverlet laat,
zal de burgemeester zijn bevel – indien er sprake is van een ernstige verstoring – naar alle waarschijnlijkheid minder vaak op de lichte bevelsbevoegdheid gaan baseren.
De vergelijkingen in dit hoofdstuk leiden tot de conclusie dat de lichte
bevelsbevoegdheid zijn eigen unieke functie heeft. Deze functie is het bieden van een bevelsbevoegdheid aan de burgemeester in het geval van een (dreigende) verstoring
van de openbare orde, terwijl er (nog) geen wettelijke voorschriften zijn overtreden en
er – in het geval van een verwijderingsbevel – geen sprake is van een herhaaldelijke of
ernstige (na aanscherping van art. 172a Gemeentewet) ordeverstoring. Het derde lid van artikel 172 Gemeentewet is dus niet overbodig.
Conclusie Bij de herziening van de Gemeentewet in 1994 heeft de wetgever aan artikel 172 de
lichte bevelsbevoegdheid toegevoegd in het derde lid, om ervan verzekerd te zijn dat de burgemeester altijd een bevoegdheid heeft om de openbare orde te kunnen handhaven. Tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur werd de kritiek geleverd dat de
bevoegdheid enerzijds onbepaald is, waardoor misbruik voor de hand ligt, en anderzijds een overbodige toevoeging is aan het bestel van openbare ordebevoegdheden van de 49
burgemeester. Hierom luiden de centrale vragen in deze scriptie: is de lichte
bevelsbevoegdheid in de Gemeentewet onbepaald en/of overbodig?
De regering heeft bepaald dat bij het geven van een licht bevel niet afgeweken
mag worden van formele wetten, zoals de WOM, en van algemene verbindende
voorschriften, zoals grondrechten die beschermd worden door het EVRM en de
Grondwet. Zo maakt de burgemeester bij het geven van een verwijderingsbevel een inbreuk op het recht op bewegingsvrijheid. De burgemeester mag dit grondrecht
beperken als hij bepaalde formele en materiële eisen in acht neemt. Voorbeelden van
materiële eisen zijn dat het bevel gegeven moet worden ten behoeve van de openbare orde en dat het noodzakelijk dient te zijn.
De term openbare orde is een vaag begrip dat bijdraagt aan de onbepaaldheid
van de lichte bevelsbevoegdheid. De Afdeling leidt uit opmerkingen van de regering af
dat openbare orde neerkomt op het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven. Deze definitie is ten eerste niet geheel correct omdat de openbare orde ziet op alle
voor het publiek toegankelijke plaatsen, en niet enkel de openbare. Ten tweede zou de definitie scherper afgebakend zijn als er duidelijk uit zou blijken dat gevaar voor de
veiligheid of hinder kunnen zorgen voor verstoringen en dat er een zekere
belangenafweging gemaakt dient te worden om uit te maken of de openbare orde is verstoord. Om uit te maken of een beperking van de bewegingsvrijheid noodzakelijk is,
komt de burgemeester discretie toe. Deze discretie kent echter zijn grenzen doordat het
bevel dient te voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Hierdoor mag de burgemeester de lichte bevelsbevoegdheid niet gebruiken indien hij zijn bevel kan
baseren op een bevelsconstructie in een gemeentelijke verordening. De toegestane duur
van een maatregel valt niet vooraf vast te stellen, maar hangt af van de omstandigheden
van het geval. Van omstandigheden die nopen tot een verwijderingsbevel van langer dan
een maand zijn blijkens de jurisprudentie geen voorbeelden. Verder is de bevoegdheid
niet specifiek genoeg geformuleerd om zware inperkingen op grondrechten te kunnen
maken. Hiervoor zijn andere bevoegdheden in de Gemeentewet gecreëerd. De lichte
bevelsbevoegdheid is dus minder onbepaald dan zij naar de letter lijkt.
Omdat gemeentelijke verordeningen grote democratische legitimiteit bezitten, is
het gewenst dat lokale wetgevers alle soorten denkbare ordeverstorende situaties,
waarbij codificering van enig belang kan zijn, concretiseren in verbodsbepalingen van verordeningen, en daaraan een bevelsconstructie voor de burgemeester koppelen. Een 50
wetsbepaling die de lokale wetgever deze taak opdraagt zou daarin een uitweg kunnen bieden. Het derde lid van artikel 172 Gemeentewet kan daarmee nog niet worden
geschrapt, want het blijft nodig als vangnet voor de gevallen waar gemeenteraden niet
aan gedacht hebben of niet aan hebben kunnen denken. Vanwege het feit dat de
wetgever aan het recht op bewegingsvrijheid een gelijke mate van bescherming heeft
willen toekennen als aan grondwettelijk beschermde grondrechten, dient de mogelijkheid tot het scheppen van een bevelsconstructie voor de burgemeester door de gemeenteraad wel te worden verankerd in een wet in formele zin.
Ten opzichte van de bestuursdwangbevoegdheid in het tweede lid van artikel
172 Gemeentewet en ten opzichte van de bevoegdheid tot het sluiten van panden in artikel 174a, is de scheidslijn met de lichte bevelbevoegdheid onvoldoende duidelijk
getrokken. Om deze punten te verduidelijken is een wijziging van de Gemeentewet te
overwegen. Toch leiden de vergelijkingen in dit hoofdstuk tot de conclusie dat de lichte bevelsbevoegdheid zijn eigen unieke functie heeft. Deze functie is het bieden van een bevelsbevoegdheid aan de burgemeester in het geval van een (dreigende) verstoring van de openbare orde, terwijl er (nog) geen wettelijke voorschriften zijn overtreden en
er – in het geval van een verwijderingsbevel – geen sprake is van een herhaaldelijke of
ernstige (na aanscherping van art. 172a Gemeentewet) ordeverstoring.
Het antwoord op de onderzoeksvragen moet dan ook luiden dat de lichte
bevelsbevoegdheid allerminst onbepaald of overbodig is. Wel heeft zij in de loop der
jaren een steeds geringere betekenis gekregen door invoering van bevelsconstructies in gemeentelijke verordeningen en de invoering van de Wet MBVEO. Om het gebruik van
het gemeenterecht in overeenstemming te laten zijn met rechtstatelijke beginselen, zijn
enkele aanpassingen van de Gemeentewet te overwegen.
Literatuurlijst Aangehaalde literatuur Broeksteeg 2005 J.L.W. Broeksteeg, annotatie bij: ABRvS 17 november 2004, JB 2005/18. Brouwer 2004
51
J.G. Brouwer, annotatie bij: ABRvS 17 november 2004, nr. 200400215/1, m.nt. J.G. Brouwer (www.rug.nl).
Brouwer & Schilder 2007-1 J.G. Brouwer & A.E. Schilder, annotatie bij: HR 30 januari 2007, AB 2007, 131.
Brouwer & Schilder 2007-2
J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Gebiedsontzeggingen in het systeem van het openbareorderecht’, JB-Plus 2007, p. 154-168. Brouwer & Schilder 2008
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, annotatie bij: HR 11 maart 2008, AB 2008, 163. Brouwer & Schilder 2009
J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘De Voetbalwet. Ongekende mogelijkheden’, TvS&R 2009, p. 89-100.
Brouwer & Schilder 2011 J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, TvCr 2011, p. 195-201. Brouwer & Schilder 2013
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, annotatie bij: ABRvS 1 mei 2013, AB 2013/188.
Brouwer & Wolfert 2011
J.G. Brouwer & S.M. Wolfert, ‘Openbare orde verstorende twaalfminners’, Aers Aequi 2011, p. 267-273
Crince le Roy 1967 R. Crince le Roy, De burgemeester en de handhaving van de openbare orde in
buitengewone omstandigheden, ’s-Gravenhage: Vuga 1967. Dölle & Elzinga 2004
A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004.
52
Van Es 2015 A. Van Es, ‘Gemeenten willen zelf geld kunnen verdienen met boetes’, Volkskrant 18 mei
2015, www.volkskrant.nl. Francken 1854
W. Francken, De Gemeentewet met de daarover, vooral in de Tweede Kamer der StatenGeneraal, gewisselde Stukken en gehoudene Beraadslagingen, Nijmegen: J.F. Thieme 1854.
Hennekens 1984
H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Politiebevelen en burgervrijheden’, NJB 1984, p. 321-326. Hennekens 1989
H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Burgemeesterlijke bevoegdheden in de gewijzigde ontwerpGemeentewet’, Gst. 1989, p. 145-153. Hennekens 1990
H.Ph.J.A.M. Hennekens, Handhaving van de openbare orde, ’s-Gravenhage: Vuga 1990.
Hennekens 1996-1
H.Ph.J.A.M. Hennekens, annotatie bij: Rb. Zwolle (pres.) 3 maart 1995, Gst. 1996, 7028.
Hennekens 1996-2
H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘De bevelsbevoegdheid van de burgemeester tegen het licht van
artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)’, Gst. 1996,
7030, p. 213-222.
Hennekens 2013 H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht (serie Bestuursrecht in praktijk), Deventer: Kluwer 2013.
Hennekens & Suyver 1985 H.Ph.J.A.M. Hennekens & J.J.H. Suyver, De handhaving van de openbare orde in de gemeente, en Naar een codificatie van ordebevoegdheden (serie Handelingen 1985 der 53
Nederlandse Juristen-Vereniging, deel 1, tweede stuk), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1985.
Inspectie Veiligheid en Justitie 2012 Inspectie Veiligheid en Justitie, Wet Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, ‘Toepassing in de praktijk 2012’, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12,
25 232, nr. 61. De Jong 1992
M.A.D.W. de Jong, ‘Een destructief amendement. Handhaving van de openbare orde
onder normale omstandigheden in het wetsvoorstel voor de nieuwe Gemeentewet’, Nederlands tijdschrift voor Bestuursrecht 1992-2, p. 46-53.
De Jong 2000
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging. Openbare-ordehandhaving en de persoonlijke vrijheid, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000. De Jong & Michiels 2004
M.A.D.W. de Jong & F.C.M.A. Michiels, Bevoegdheden van de burgemeester. Over bevoegdheden van de burgemeester buiten de Gemeentewet en het bestuurlijk toezicht op de uitoefening van die bevoegdheden, bijlage bij Kamerstukken II 2003/04, 29 223, nr. 11.
Korteweg 2014
A. Korteweg, ‘CDA na jaren aarzelen ook voor gekozen burgemeester’, Volkskrant 1
februari 2014, www.volkskrant.nl.
Mein 2010 A.G. Mein, ‘Uitbreiding bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en veiligheid. Een versterking of verzwakking van de positie van de burgemeester?’,
Tijdschrift voor Veiligheid 2010-9, p. 34-44.
Van der Meulen 1993
54
B.M.J. Van der Meulen, Ordehandhaving: Actoren, instrumenten en waarborgen. Een studie naar het recht en regelgeving betreffende bevoegdheden tot en garanties bij de handhaving van de openbare orde in de rechtsstaat Nederland (serie Bestuursrecht –
Theorie en praktijk, deel 13), Deventer: Kluwer 1993. Van der Meulen 1996
B.M.J. Van der Meulen, annotatie bij: Rb. Amsterdam 19 januari 1996, JB 1996/49. Michiels & Muller 2014
F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller, Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2014. Muller e.a. 2014
E.R. Muller, E.T. Brainich von Brainich Felth en L.J.J. Rogier, Openbare orde en veiligheid (serie Tekst & Commentaar), Deventer: Kluwer 2014. Prins & Cachet 2011
R.S. Prins & A. Cachet, ‘Integrale veiligheidszorg en de burgemeester’, Tijdschrift voor Veiligheid 2011-10, p. 43-58. Pro Facto 2012
Pro Facto, Rijksuniversiteit Groningen, Op doel? Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12,
25 232, nr. 61. Rogier 2006
L.J.J. Rogier, annotatie bij: Hof ’s-Gravenhage 21 maart 2006, Gst. 2006, 102.
Rogier 2007
L.J.J. Rogier, annotatie bij: HR 30 januari 2007, Gst. 2007, 117. Suyver 1986
J.J.H. Suyver, Politie in de rechtsorde, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1986. Thijssen 2015
55
W. Thijssen, ‘Veel meer problemen bij Nationale Politie dan gedacht’, Volkskrant 1 juni 2015, www.volkskrant.nl.
Jurisprudentie Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM 26 april 1979, nr. 23166/87, NJ 1980, 106, m.nt. EAA (Sunday Times/Verenigd
Koninkrijk).
56
EHRM 25 maart 1985, nr. 8734/79, NJ 1987, 900 (Barthold/Bondrepubliek Duitsland). EHRM 24 mei 1988, nr. 10737/84, NJ 1991, 685, m.nt. EAA (Müller/Zwitserland). EHRM 24 april 1990, nr. 11801/85, NJ 1991, 523, m.nt. EJD (Kruslin/Frankrijk).
EHRM 4 juni 2002, nr. 37331/97, AB 2003, 19, m.nt. A.E. Schilder & J.G. Brouwer (Landvreugd). Hoge Raad HR 25 januari 1952, NJ 1953/51.
HR 15 februari 1952, NJ 1953/52.
HR 24 oktober 1961, NJ 1962, 86 (Zeijense nachtbraker). HR 19 november 1966, NJ 1967, 58, m.nt. v.E.
HR 28 mei 1982, AB 1983, 233 (concl. A-G Ten Kate), m.nt. JHvdV (Avondzaak te
Rosmalen).
HR 25 juni 1982, AB 1983/37, m.nt FHvdB. HR 11 december 1990, NJ 1991, 423.
HR 3 december 1894, Gst. 1895, 2263.
HR 30 januari 2007, LJN 00233/06; AB 2007, 131 (concl. A-G Knigge), m.nt. J.G. Brouwer
& A.E. Schilder.
HR 29 januari 2008, AB 2008, 147, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.
HR 11 maart 2008, AB 2008, 163, (concl. A-G Machielse), m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.
HR 10 december 2013, LJN 13/01184. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ABRvS 10 januari 1983, AB 1983/306.
ABRvS (vzr.) 15 juni 1984, AB 1985, 96, m.nt. JHvdV.
ABRvS 22 november 1985, AB 1986, 157, m.nt. HH (Go Ahead Eagles). ABRvS 12 oktober 1987, AB 1988, 485, m.nt. van der Ham. ABRvS 30 december 1993, AB 1994/242.
ABRvS (vzr.) 13 januari 1994, S03.93.5276, niet gepubliceerd. ABRvS 28 augustus 1995, AB 1996, 204 (Drugspand Venlo).
ABRvS 19 januari 1996, JB 1996, 49, m.nt. BvM.
ABRvS 14 mei 1996, JB 1996, 169, m.nt. BvM (Amsterdams dijkverbod II). 57
ABRvS 9 juni 2004, AB 2005/331, m.nt. Brouwer.
ABRvS 17 november 2004, nr. 200400215/1, m.nt. J.G. Brouwer (www.rug.nl). ABRvS 4 mei 2005, JB 2005/174.
ABRvS 1 november 2006, AB 2007, 47, m.nt. A.E. Schilder & J.G. Brouwer. ABRvS
12
november
(Sinterklaasintocht 2013).
2014,
uitspraak
201406757/1/A3
(niet
gepubliceerd)
Gerechtshof Hof ’s-Gravenhage 29 april 1953, NJ 1953/392. Rechtbanken Rb. Zwolle (pres.) 3 maart 1995, Gst. 1996, 4, m.nt H.Ph.J.A.M. Hennekens. Rb. Amsterdam 19 januari 1996, JB 1996, 49, m.nt. BvM.
Rb. Rotterdam (vzr.) 6 september 2002, JB 2002, 382, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. Rb. Rotterdam 23 februari 2005, Gst. 2005/84, m.nt. M.A.D.W. De Jong.
Rb. Rotterdam 21 december 2007, AB 2008, 200, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. Rb. Alkmaar (vzr.) 15 juli 2008, LJN 08/1939.
Rb. ’s-Hertogenbosch 5 augustus 2010, AB 2010, 304, m.nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder. (Eindhoven).
Rb. ’s-Hertogenbosch 25 maart 2011, JG 2011/29, m.nt. C. Raat.
Rb. Amsterdam 3 april 2012, AB 2012/174, m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. Rb. Amsterdam 26 juni 2012, LJN BW9852 (Ajax FC-Utrecht 2012). Rb. Utrecht 9 november 2012, LJN BY2935.
58
