1
De hervorming van justitie De Hanze – Crowne Plaza Hotel Burg 10, Brugge, donderdag 17 maart 2016
Ik dank u voor de vriendelijke woorden waarmee u mijn uiteenzetting hebt ingeleid. Het is voor mij een eer en een genoegen deze lezing te kunnen geven en uw eventuele vragen te mogen beantwoorden. De thema van onze ontmoeting is ongetwijfeld serieus. Mijn bedoeling is u een idee te geven, van wat gebeurt, vandaag, met Justitie in het Koninkrijk België. In deze materie is een minimale kennis van zaken, voor de burger, niet alleen een recht, maar ook een plicht. Laten we vertrekken van twee teksten die bijna 2000 jaar oud zijn maar die ons nog iets te zeggen hebben. In zijn brief aan de Romeinen schrijft de apostel Paulus : “Ieder mens moet zich schikken naar de gezagdragers die boven hem staan. Voor de overheid hoef je niet bang te zijn bij een goede daad, maar wel bij een slechte” (Rom., 13, 1-7). Ook de apostel Petrus schrijft, nauwelijks enkele jaren later : “Schik u naar alle menselijke instellingen ter wille van de Heer : naar de keizer als het hoogste gezag, en naar de gouverneurs, omdat zij door Hem zijn aangesteld om boosdoeners te straffen en hen die het goede doen te eren” (Pierre, I, 2,13). Het is belangrijk voor de ogen te houden dat Paulus zijn brief schrijft rond 56 na Christus, en Petrus omstreeks 60 na Christus, dit wil zeggen eeuwen voor Constantijn de Grote. Op dat ogenblik is het politieke gezag in Rome de Christenen niet gunstig gezind. Die periode is een tijd van grote christenvervolgingen. Desalniettemin vragen Petrus en Paulus niet aan de christenen om in verzet te treden tegen een overheid die hen wegjaagt en vervolgt. Zij vragen integendeel om eerbied te tonen aan de openbare gezagsdragers, en om belastingen te betalen. De reden waarom zij dit doen is niet dat de Staat sociale woningen bouwt, gezondheidszorg, onderwijs en cultuur financiert, openbare wegen aanlegt en onderhoudt, of een sociaal vangnet organiseert. Zij zijn bereid zich te onderwerpen aan het gezag van een vijandige Staat, en belastingen te betalen eveneens aan een vijandige Staat, omdat de Staat een
2
ruimte van vrijheid, orde en veiligheid biedt aan de burgers, en omdat de Staat boosdoeners straft, en onrechtmatigheden sanctioneert. Dit laat toe te begrijpen dat het recht de uitoefening van gezag onderscheidt van de uitoefening van macht. Wij begrijpen ook dat de uitgaven van de Staat met het oog op de financiering van de rechterlijke macht zijn kwalitatief niet te vergelijken met – en hebben voorrang op – de uitgaven die de Staat doet met het oog op sociale rechtvaardigheid, cultureel mecenaat, of zelfs onderwijs en gezondheidszorg. De rechtsbedeling – het straffen van de boosdoeners en het eren van de goede mensen – is de eerste taak van de Staat, en de taak die het betalen van belastingen rechtvaardigt. In zijn boek De civitate Dei, schrijft Augustinus : Remota itaque iustitia quid sunt regna nisi magna latrocinia ? Zonder het recht, zonder Justitie is de Staat niet de Staat maar een roversbende. Het recht bepaalt de identiteit van de Staat. Het recht is een beetje de ziel van de Staat. Welnu, het Hof van Cassatie is het levend recht. Samen met de hoven en rechtbanken is het Hof van Cassatie de ziel van de Rechtstaat. Laten jullie mij toe deze jurisdictie voor te stellen die de hoeksteen is van het systeem. In België is de rechtsprekende functie door de Grondwet toevertrouwd aan zelfstandige hoven en rechtbanken die onder het juridisch gezag en de toezicht worden geplaatst van een hogere rechtscollege, het Hof van Cassatie. Justitie is zelfstandig : dat betekent dat de rechter beslist in functie van de feitelementen van het geschil en in functie van de toepasselijke rechtsregels, zonder zich te laten invloeden door personen of omstandigheden die met de zaak niets te maken hebben. Er is alleen maar één Hof van Cassatie voor heel het land. Het waakt over de correcte uitlegging en toepassing van de wet en verzekert zodoende de eenheid van de rechtspraak. Die opdracht betekent een fundamentele waarborg voor, enerzijds, de handhaving van de Rechtstaat en, anderzijds, voor de gelijkheid van de burgers voor de wet, beide wezenskenmerken van een democratie. Dat is ook een waarborg voor de rechtszekerheid. Voorbeeld : mogen wij een Europees aanhoudingsbevel uitvoerbaar verklaren ten laste van een minderjarige van meer dan 16 jaar ? Jawel, zegt het hof van beroep Antwerpen. Neen, dat mag niet, antwoordt het hof van beroep Gent. De rechtspraak wordt verdeeld op dit juridische punt. Wie gaat een einde brengen aan deze onverdraagbare contradictie ? De wet ? Maar de wet, op dat punt, alsook op
3
talloze vraagstukken, zwijgt. Het staat dus tot het Hof van Cassatie te beslissen. Dat gebeurt iedere week. Wij zijn er niet van bewust maar heel ons leven wordt omkaderd door onzichtbare regels die, in feite, hun oorsprong vinden in de rechtspraak van het Hof. Het Hof van Cassatie beslist alleen maar in rechte. Dat betekent dat het geen kennis neemt van de grond van de geschillen. Het hoeft geen oordeel te vellen over de feiten die louter door de feitenrechter worden beoordeeld. Daarom verwijst het Hof de zaak naar een andere feitenrechter, in geval van cassatie, en deze verwijzingsrechter zal de zaak opnieuw moeten beslechten. De taak van het Hof is zuiver juridisch. Het beoordeelt arresten en vonnissen die in laatste aanleg zijn gewezen en het gaat na of deze beslissingen de rechtsregel correct toepassen en interpreteren. Het Hof van Cassatie telt 30 zittende magistraten. De helft is Nederlandstalig, de andere helft Franstalig. Deze dertig rechters dragen de titel van Raadsheer. Ze zetelen in een van de drie kamers waaruit het Hof bestaat : de burgerlijke kamer, die de burgerlijke, administratieve en fiscale zaken, alsook de handelszaken en tuchtzaken behandelt, de strafkamer en de sociale kamer die bevoegd is voor sociale zekerheidsrecht en arbeidsrecht. Elke kamer is opgedeeld in twee afdelingen, een Nederlandstalige en een Franstalige. In de regel houdt elke afdeling zitting met vijf raadsheren. Het Hof wordt voorgezeten door een eerste voorzitter. Het telt ook één voorzitter en zes afdelingsvoorzitters. Het Hof wordt bijgestaan door een gespecialiseerd parket, dat is een korps van magistraten die geen deel uitmaken van het Hof, die de strafvordering niet uitoefenen, die de boosdoeners niet vervolgen, maar het Hof helpen door in alle zaken een onpartijdig advies te geven. De magistraten van het cassatieparket dragen de titel van advocaat-generaal, en ze staan onder de leiding van de procureur generaal. Men spreekt hier van de staande magistratuur, omdat deze magistraten staan op wanneer ze bij de zitting het woord nemen. De raadsheren, integendeel, behoren tot de zittende magistratuur omdat zij blijven zitten wanneer zij een arrest uitspreken. Men is dus raadsheer in het Hof, en advocaat-generaal bij het Hof : dank u deze voorzetsels, in en bij, niet te verwarren. Bij het Hof van Cassatie bestaat ook een gespecialiseerde balie die twintig advocaten telt. Zij worden door de Koning benoemd. Een cassatieberoep
4
moet altijd door een advocaat bij het Hof van Cassatie worden ingesteld. Deze regel geldt niet in belasting- en in strafzaken. Ieder jaar wijst het Hof een beetje meer dan 3.000 arresten. De meeste van die arresten worden door kamers met vijf raadsheren uitgesproken. Het gebeurt dat het Hof met negen of met ten minste elf raadsheren moet beslissen. De eerste hypothese, negen magistraten, dat is de voltallige zitting. De twee afdelingen van eenzelfde kamer moeten vergaderen omdat contradicties zijn voorgekomen tussen de Franse en de Nederlandse rechtspraak. Negen magistraten, in plaats van tien : de jongste gaat weg zodat het mogelijk is te beslissen met een volstrekte meerderheid van vijf tegen vier. De tweede hypothese is de verenigde kamers. De leden van de drie kamers, met een minimum getal van elf raadsheren, in rood gewaad, nemen kennis van de zaak, en dat gebeurt in twee gevallen : ten eerste, voorziening tegen een arrest van de Raad van State; ten tweede, weerstand van de grondrechter die, als verwijzingsrechter na een eerste cassatie, de oplossing van het Hof betwist en dezelfde beslissing neemt dat diegene die verbroken werd. De talrijke hervormingen waarvan Justitie het voorwerp is geweest hebben tot nu toe het functioneren van het Hof van Cassatie weinig aangetast. Voor de rest van het gerechtelijk apparaat zijn de veranderingen zo belangrijk dat wij van een echte revolutie mogen spreken. De voornaamste nieuwigheden zijn de volgende : -
het Hof van Assisen, de “guilty plea”, de territoriale schaalvergroting, de verbetering van de mobiliteit, de toekenning van meer zelfbestuur, het zaakverdelingsreglement, de gewijzigde bevoegdheden voor de rechtbank van koophandel, de administratieve procedure voor de invordering van onbetwiste schulden.
Over elk van die thema’s ga ik een korte verklaring geven. 1. Het hof van Assisen Jullie kennen de Belgische kunstenaar René Magritte. Hij heeft een doek geschilderd waarop men een pijp herkent, en beneden de pijp heeft Magritte
5
geschreven : dat is geen pijp. Ja, inderdaad, dat is geen pijp, dat is alleen maar het beeld van een pijp. Ik heb er zin in te zeggen dat de wetgever, tegenover het Hof van Assise, zich heeft gedragen gelijk Magritte tegenover de pijp. Het Hof van Assisen werd niet afgeschaft. Het maakt nog deel uit van het gerechtelijke landschap. Maar dat is geen echte Hof van Assisen meer. Dat is alleen maar een beeld, het beeld van het Hof van Assisen. De werkelijkheid van deze instelling is verdwenen. Elke misdaad kan nu naar de correctionele rechtbanken verwezen worden . Het Hof van Assisen heeft zijn exclusieve bevoegdheid in criminele materies verloren. Bovendien is de Jury zijn macht kwijt. De gezworenen beraadslagen nu samen met de professionele magistraten, zelf over de schuldvragen. En de schuldverklaring moet gemotiveerd worden. Het systeem van de soevereiniteit van de Jury is aldus bijna totaal verlaten. Ik zeg “bijna” omdat de arresten van het Hof van Assisen blijven te ontsnappen aan het hoger beroep. 2. De Guilty plea Een tweede innovatie is de inleiding van en vorm van “guilty plea”. De juiste naam van deze nieuwe procedure is “Voorafgaande erkenning van schuld”. Indien de verdachte of de beklaagde zijn schuld erkent, en voor zover het gaat om feiten die niet gestraft moeten worden met een hoofdstraf van meer dan 5 jaar, dan kan de procureur des konings een overeenkomst voorstellen aan de betrokkene, waarin de procureur lagere straffen aanbiedt dan hij meende te moeten vorderen. Deze overeenkomst wordt aan de rechtbank voorgelegd, ter bekrachtiging. De rechtbank kan het slachtoffer verhoren. Ze verifieert of het voldaan is aan alle voorwaarden en bekrachtigt de afgesloten overeenkomst. Deze nieuwe procedure wordt door de angel-saksische traditie geïnspireerd. De bedoeling is waarschijnlijk de rechtbanken te ontlasten van een aantal zaken en bezuinigheden te realiseren. 3. De territoriale schaalvergroting Het gaat hier over de zogenaamde hertekening van het gerechtelijk landschap.
6
De meest voor de hand liggende oplossing was om te beginnen met het samenvoegen van de rechtbanken van eerste aanleg, de rechtbanken van koophandel en de arbeidsrechtbanken. Dit idee stuitte op te veel politieke weerstand. Zo heeft men de kans laten liggen om een eenheidsrechtbank in te voeren. Bij wijze van compromis heeft men uiteindelijk dan maar gekozen voor een louter territoriale schaalvergroting. De bestaande 27 gerechtelijke arrondissementen werden herleid tot 12 arrondissementen, die in principe samenvallen met de provincies. Rekening houdend met de complexe Belgische staatstructuur werd voor Brussel, Leuven en Eupen evenwel een uitzondering gemaakt. De bestaande zittingsplaatsen en gerechtsgebouwen blijven nochtans behouden en worden territoriale “afdelingen” van de nieuwe rechtbanken. Bijvoorbeeld hebben wij nu een rechtbank van eerste aanleg van WestVlaanderen, met zetel te Brugge. Veurne, Ieper en Kortrijk zijn afdelingen geworden van deze grote rechtbank. En wij hebben een rechtbank van eerste aanleg van Oost-Vlaanderen, met zetel te Gent, en afdelingen in Oudenaarde en in Dendermonde. Voor de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van koophandel ziet de situatie er anders uit. Deze jurisdicties, die altijd kleiner zijn dan de rechtbanken van eerste aanleg, worden niet georganiseerd per arrondissement maar per rechtsgebied van het hof van beroep. Van het oude voorstel om de arbeidsrechtbank en rechtbank van koophandel te fusioneren tot een sociaal-economische rechtbank is dus ook niets in huis gekomen. In de plaats hebben we nu “opgeblazen” gebiedsomschrijvingen voor de rechtbanken van koophandel en arbeidsrechtbanken. De wanverhouding tussen materieelrechtelijke specialisatie en territoriale schaal dreigt hier logistische problemen te scheppen. De korpschef van, bijvoorbeeld de Rechtbank van Koophandel Gent moet nu niet minder dan 8 zittingsplaatsen bezoeken om toezicht op zijn werkterrein uit te oefenen. Dat vergemakkelijkt het management geenszins. 4. De versterking van de mobiliteit De schaalvergroting gaat gepaard met de mogelijkheid om magistraten en gerechtspersoneel beter in te zetten in functie van de werklast en specialisatie.
7
Het systeem veronderstelt dat de kaders vervuld worden door voldoende benoemingen wat niet het geval is om reden van drastische en dramatische bezuinigheden. De rechters die zetelen in een bepaalde jurisdictie worden voortaan ook subsidiair benoemd in elke equivalente jurisdictie van het ressort. De magistraat oefent zijn ambt in principe uit in het kader waarin hij “in hoofdorde” werd benoemd, tenzij de betrokken korpschefs zouden beslissen om de magistraat tijdelijk te “verschuiven” naar het kader waar hij in subsidiair orde werd benoemd. Dat is een maatregel van interne mobiliteit. Een rechter van Gent kan dus gestuurd worden naar Veurne, zelfs indien hij daarmee niet akkoord gaat. De rechter wordt verplaatsbaar zoals een ambtenaar, wat de Grondwet verbiedt. 5. De toekenning van meer zelfbestuur Het is de bedoeling dat de korpschefs werkelijk als managers van hun organisatie zouden kunnen functioneren. Hiertoe werden twee overkoepelende beheerstructuren opgericht, het College van de hoven en rechtbanken enerzijds en het College van het openbaar ministerie anderzijds, die elk een centrale rol spelen bij de verdeling van de werkingsmiddelen. De magistratuur is daarmee ongerust omdat de regering van plan is met een gesloten omslag te werken : de financiering zal geen rekening houden met de reële noden, een beetje zoals voor de universiteiten. Het autonoom beheer zal het beheer zijn van de armoede. Zorgwekkend is ook de intrede van regeringscommissarissen binnen de lokale directiecomités van de rechtscolleges en parketten. Deze aanwezigheid kan de schijn van onpartijdigheid en de onafhankelijkheid van de hoven en rechtbanken in gevaar brengen. 6. Het zaakverdelingsreglement Het zaakverdelingsreglement regelt de werkverdeling tussen de rechtbanken die voorheen zelfstandig waren en nu afdelingen zijn geworden van een groter geheel. Het biedt de rechtbanken zelf de mogelijkheid om de behandeling van bepaalde zaken exclusief toe te vertrouwen aan één afdeling en op deze manier specialisatie mogelijk te maken. Voorbeeld : in het gebied van de rechtbank van West-Vlaanderen zou men beslissen dat de geschillen inzake
8
intellectuele eigendomsrechten (octrooi, auteursrecht, merken, tekeningen en modellen) alleen maar in Ieper zullen beslecht worden. De mogelijkheid tot specialisatie lijkt dan ook eerder beperkt te zijn. Ten eerste worden de zaken die in aanmerking komen voor zulke specialisatie limitatief opgesomd in de wet. Ten tweede kan de rechterlijke macht niet autonoom een zaakverdelingsreglement afkondigen of zelfs maar wijzigen. Dat is het voorrecht van de minister van Justitie, die het ontwerp zelfs aan de voltallige Ministerraad moet voorleggen. De deur staat open voor politieke lobbying door lokale beleidsmakers die het bevoegdheidspakket van de afdeling van hun eigen kiesgebied zullen willen maximaliseren. 7. De gewijzigde bevoegdheden van de rechtbank van koophandel De rechtbank van koophandel is voortaan bevoegd om kennis te nemen van geschillen tussen ondernemingen die betrekkingen hebben op een handeling verricht in het kader van de verwezenlijking van een economisch doel. De oude toepassingscriteria “kooplieden” en “daden van koophandel” werden dus vervangen door “ondernemingen” en “handelingen verricht in het kader van de verwezenlijking van een economisch doel”. Men definieert een onderneming als “elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die op duurzame wijze een economisch doel nastreeft”. Deze begripsomschrijving gaat ontegensprekelijk verder dan de definitie van “koopman”. De bevoegdheid van de rechtbank van koophandel omvat ook geschillen met landbouwvennootschappen en burgerlijke vennootschappen met handelsvorm, en zelfs geschillen met rechtspersonen van publiek recht, voor zover zij althans een economische activiteit uitoefenen. Jullie moeten ook weten dat de algemene bevoegdheid van de vrederechter voor kleine handelsgeschillen afgeschaft is. Alle handelscontentieux valt voortaan onder de bevoegdheid van de rechtbank van koophandel, zonder enige beperking ratione summae, in functie van het bedrag. Die kleine handelsgeschillen – vorderingen tot 2.500 euros – behandelt de rechtbank van koophandel overigens in enige aanleg. 8. De wet “potpourri I” Deze wet bevat een aantal nieuwigheden, waaronder de invoering van een administratieve procedure voor de invordering van onbetwiste schulden.
9
Schuldeisers hoeven in de toekomst niet meer naar de rechtbank te trekken om een uitvoerbare titel te bekomen, maar kunnen daartoe beroep doen op de gerechtsdeurwaarder. Bedoeling is om de rechtbanken hiermee te ontlasten van taken die niets te maken hebben met hun kerntaak, en zo de gerechtelijke achterstand terug te dringen. Deze procedure zal enkel van toepassing zijn op de onbetwiste geldschulden van “professionelen met betrekking tot hun professioneel rechtsverkeer”. De regeling geldt dus niet voor de schulden van of ten aanzien van particuliere schuldenaren. IK BESLUIT. Ik ken geen instelling die vaker en dieper wordt hervormd dan Justitie. Dat duurt nu sinds de zaak Dutroux, in het midden van de jaren negentig. Evenwel ben ik er niet zeker van dat hoe meer Justitie verandert, hoe meer de mensen gelukkig en tevreden worden. Ik heb al een reeks ministers van Justitie gekend maar geen enkel van hen heeft mij gezegd : in plaats van alles opnieuw te veranderen, ga ik proberen wat bestaat te doen goed functioneren. In zijn mercuriales van 1 september 2014 en 2 september 2015 heeft procureur-generaal bij cassatie Patrick Duinslaeger aandacht geschonken aan de onderfinanciering van Justitie. Ik zal niet herhalen wat mijn collega reeds en beter heeft gezegd. Wel wil ik, louter aanvullend, een bijkomend concreet voorbeeld geven. Er is geschreven en gezegd dat de overheid gemakkelijk mensenrechten uitschrijft zonder er zich te bekommeren of die ook kunnen worden waargemaakt, als waren het ongedekte cheques. Welnu, het fundamentele recht dat men niet mag aangehouden worden of blijven zonder rechterlijke controle is een werkelijk mensenrecht. Dit mensenrecht, de zogenaamde habeas corpus, is duizend jaar oud en vormt de toetssteen waarmee men een politiestaat van een rechtsstaat onderscheidt, en een vrije samenleving van een dictatuur. Deze waarborg is anno 2015 in West-Vlaanderen afhankelijk van de goede wil van de beroepsrechters die, tijdens hun vakantie, onbezoldigd en vrijwillig, raadkamers gaan voorzitten in de aangrenzende afdelingen, omdat anders de collega’s daar geen vakantie kunnen nemen.
10
Op Twitter viel te lezen dat tijdens één raadkamerzitting in Antwerpen niet minder dan 50 zaken moesten worden behandeld. Als die zitting zonder onderbreking duurt van 09.00 uur tot 14.00 uur, dan wil dat zeggen dat de rechter per aangehoudene over zes minuten tijd beschikt om te oordelen of van die burger, van die mens, onschuldig tot het tegendeel bewezen is, één maand van zijn leven moet worden afgepakt. Ik wens mijn rede te sluiten met een mooie passage die ik gelezen heb in de openingsrede gehouden ter gelegenheid van de 125ste plechtige openingszitting van het Vlaams Pleitgenootschap bij de balie te Brussel. De openingsredenaar was de heer Jelle Flo, rechter in Kortrijk. Ik citeer : Recht is georganiseerde en geordende conflictbeslechting. Het alternatief voor rechtsbedeling is niet dat boosdoener en slachtoffer, schadeverwekker en schadelijder, contractueel verbondene en contractueel gerechtigde, rond een kampvuur gezeten gitaar spelen, kumbaya zingen en de vredespijp roken. Het alternatief voor rechtsbedeling is niet in de eerste plaats bemiddeling en verzoening. Het alternatief is de bellum omnium in omnia van Hobbes, en de afwezigheid van de Staat. Het alternatief op individuele schaal is eigenrichting en het recht van de sterkste, vendetta en kanoen, en het alternatief op gemeenschapsschaal is anarchie en daarom de tirannie van de sterken en machtigen. Ik herhaal het met mijn collega uit Kortrijk : het recht is de ziel van de Staat. Wat baat het een mens dat hij de wereld wint als hij zijn ziel verliest ? Ik dank u voor uw aandacht.
--- o O o ---
