Publicatie “Gemeente en Kwaliteit” door Coo Rijntjes juli 2002
De gemeentelijke website en integrale organisatieontwikkeling, de samenhang der dingen Welke gemeente is nu nog niet op het web te vinden…? Ondanks het bekende feit dat steeds meer mensen, bedrijven en instellingen, dus 'klanten' of doelgroepen van een gemeentelijke organisatie graag zaken zouden willen doen met de gemeente via Internet wordt deze mogelijkheid niet in elke gemeente geboden. Natuurlijk wil men ook gewoon informatie over alles wat je als inwoner en aandeelhouder van de gemeente bezig houdt. Maar ja, als een gemeente op het Internet te vinden is dan zijn de verschillen groot. Actuele toegankelijke sites worden afgewisseld met 'digitale kerkhoven' vol verouderde informatie of ambtelijk jargon. Platweg informatie dumpen via een medium dat tot zo veel meer in staat is. Ontwikkelen en beheren van een gemeentelijke website brengt binnen een gemeentelijke organisatie vaak een organisatorische aardverschuiving of kanteling teweeg. In virtuele maar ook organisatorische vorm blijkt de website een horizontale applicatie te zijn waar verticaal werkende afdelingen, maar ook informatiesystemen en applicaties elkaar moeten vinden. Over het algemeen blijkt de implementatie en ontwikkeling van de gemeentelijke website stroef te verlopen als de organisatie hier niet 'klaar voor is', wat de buitenwereld ook van de gemeente verwacht en met welke subsidieregelingen er ook gezwaaid wordt. Het werkt het beste als er een samenhang is te ontdekken tussen de behoeften van de doelgroepen, het antwoord daarop in bijvoorbeeld een concept van dienstverlening, een overeenkomstig beschreven niveau van organisatieontwikkeling (bijvoorbeeld INK-model of Kwaliteitsmodel voor Overheidsorganisaties (KOmodel)), het weten van het huidige niveau van organisatieontwikkeling en de ontwikkelingsniveaus van de gemeentelijke website. Deze zijn niet wezenlijk anders dan de beschreven niveaus van dienstverlening zoals door Overheidsloket 2000 (OL2000) worden gehanteerd voor de fysieke balies. Met dit artikeltje wil ik gemeenten een denkraam aanbieden bij het bepalen van de ambities met betrekking tot hun eerste website en de verdere ontwikkeling van de website afgezet tegen en in samenhang met de eigen ontwikkeling. Het is pertinent geen nieuw model.
Eén loket op het Internet, OL2000 In publicaties van het programmabureau OL2000 worden de volgende niveaus of groeifasen onderscheiden voor een gemeentelijke website. Vanzelfsprekend hoort iedere fase bij een gekozen ambitie van een gemeente en dit bij voorkeur in samenhang met de fase van organisatieontwikkeling.
Organisatie van het aanbod
Wijze van handelen
Fragmentatie Reactief
Concentratie Responsief
Dienstverlening
Pro-actief
Integratie Transactie
Intake
Informatie
Ideale vraaggerichte website Beleidsvorming
Besluitvorming
Beleidsuitvoering
Afhandelingsniveau Democratische basisinformatie
Organisatie van het aanbod 1
Fragmentatie (fase 1 ) De informatie is over vele organisaties verspreid. De burger moet voor een antwoord op een (complexe) vraag, langs vele loketten en organisaties. De burger wordt elektronisch van het kastje naar de muur gestuurd (bijv. iedere afdeling heeft z'n eigen website en opbouw van de site) Concentratie (fase 1, 2) De verschillende loketten en organisaties zijn onder één dak aangebracht in een soort Centrale Publiekshal, maar kennen nog wel een sterke scheiding in loketten voor verschillende thema's of producten. Integratie (fase 3, 4) Vanuit het perspectief van de burger worden de samenhangende diensten geïntegreerd aangeboden. De dienstverlening en informatievoorziening wordt georganiseerd op basis van vraagpatronen. Op Internet wordt dus niet meer gelinkt op organisatieniveau (afdelingen), maar op informatieniveau afgestemd op de situatie en behoeften van de burger.
Wijze van handelen Reactief (fase 1) Hier wordt verondersteld dat het initiatief in eerste instantie bij de burger ligt. Burgers zullen zelf nagaan welke diensten, producten en democratische basisinformatie zij wensen en aan welke condities zij moeten voldoen om hierop aanspraak te kunnen maken. Pas als de burger heeft voldaan aan deze condities (bijv. benodigde documenten) en bij het juiste loket is, kan hij/zij de vraag stellen. Van meedenken is geen sprake. Responsief (fase 2) Een responsieve houding kenmerkt zich door een oprecht meedenkende overheid. Een burger komt met een simpele, enkelvoudige vraag en krijgt als reactie een pakket aan informatie en/of dienstverlening dat niet alleen antwoord geeft op zijn vraag, maar ook op samenhangende vragen. Een dergelijke cluster van samenhangende vragen wordt een vraagpatroon genoemd. Pro-actief (fase 3, 4)
1
tussen haakjes staat de fase van organisatieontwikkeling volgens INK of KO-model
Bij een pro-actieve overheid zijn de rollen omgedraaid. Hier neemt de overheid zelf het initiatief om diensten te verstrekken en/of burgers te betrekken bij het democratisch proces. Bijvoorbeeld kan de burger op de hoogte gesteld worden dat zijn rijbewijs bijna verlopen is.
Afhandelingniveau dienstverlening Informatie (fase 1, 2, 3, 4) Sites met algemene informatie. De zogenaamde 'platgeslagen gemeentegids' met informatie over openingstijden en waar bijvoorbeeld huursubsidie aangevraagd kan worden. Het is éénrichtingsverkeer van organisatie naar burger. Intake (fase 2, 3, 4) Is een stap verder. Hier is het mogelijk een dienst aan te vragen. Het antwoord laat echter nog op zich wachten, dit gebeurt niet elektronisch. Het elektronische aanvraagformulier is een vertaling van de papieren versie, deze wordt geprint en volgt dezelfde weg als een 'normale' aanvraag. Transactie (fase 3, 4) Dit is de meest volledige afhandeling. Het hele proces van informatie/intake en transactie is elektronisch geregeld. Het antwoord kan gelijk zichtbaar zijn of wordt enige tijd later gemaild. De burger is op deze wijze zijn of haar eigen frontoffice.
Afhandelingsniveau democratische informatie Beleidsuitvoering (fase 1, 2) Betrokkenen worden in staat gesteld geaccordeerde beleidsdocumenten en goedgekeurde regels en wetten in te zien. Het besluitvormingsproces is afgerond en de uitvoering is gestart. De burger kan nauwelijks invloed uitoefenen (alleen de wettelijk voorgeschreven). Burgers kunnen niet (online) reageren. Besluitvorming (fase 2, 3) Betrokkenen wordt de gelegenheid geboden standpunten te formuleren over een willekeurig onderwerp, waarover op korte termijn een besluit wordt genomen. Dit kan bijvoorbeeld ondersteund worden door een voorbedrukte enquête in te vullen of hun mening te laten mailen. Het gaat hier bijvoorbeeld om raadsstukken en andere vergaderstukken die openbaar gemaakt worden via Internet. Burgers kunnen in een vroeg stadium reageren op besluiten die genomen gaan worden. Beleidsvorming (fase 4) Hier gaat het om interactieve beleidsprocessen op het Internet. Interactieve processen waarbij online een discussie ontstaat tussen uw ambtelijke organisatie, wellicht politiek bestuurders en burgers komen het meest voor in het stadium dat nieuw beleid wordt geformuleerd.
Integrale organisatieontwikkeling, INK/KO-model Een organisatie doorloopt over het algemeen een lang ontwikkelingsproces. Dit proces verloopt via een aantal stadia die worden gekenmerkt door een ontwikkeling van vooral interne gerichtheid naar steeds meer externe gerichtheid. In het INK-managementmodel en het Kwaliteitsmodel voor Overheidsorganisaties wordt in dat kader onderscheid gemaakt in vijf verschillende ontwikkelingsfasen (zie onderstaande figuur). Het is nadrukkelijk niet zo dat een 'hogere' fase per definitie beter is dan de voorgaande. De ontwikkelingsfase moet 'passen' bij de visie en de missie van de organisatie. Hierna zal het Kwaliteitsmodel voor Overheidsorganisaties model staan voor het denkraam.
Interne beheersing Maatschappelijke effecten
Interne bedrijfsvoering met externe effecten Producten
Fase 1 Input Adequate structuur en besturing
Fase 2 Proces Ontwikkeling planning & controlcyclus
Externe dienstverlening met interne effecten Fase 5 Omgeving Realiseren omgevingsFase 4 Klant gerichte sturing Sturen op kwaliteit en Fase 3 Product cultuur Product-, output-, en prestatiesturing
Ontwikkel vermogen
Input Externe oriëntatie Re-actief
Pro-actief
Fase 3 is in deze reeks een echte mijlpaal omdat in deze fase klantgerichtheid in de praktijk gebracht gaat worden. De organisatie "kantelt naar klanten" (kantelen is minder hiërarchie, grote zelfstandigheid, adequate informatie, ondersteunend leiderschap, veel scholing en dergelijke) en prestaties (intern en extern) worden voortdurend gemeten. Het kwaliteitsmodel, ook wel ontwikkelings- of managementmodel, heeft een hiërarchische structuur. Om fase 5 te kunnen bereiken moeten respectievelijk eerst de vier eerdere fasen worden doorlopen. 2
In onderstaande figuur is te zien dat het model bestaat uit 10 zogenaamde aandachtsgebieden, links 6 organisatiegebieden en rechts 4 resultaatgebieden beleid & strategie
medewerkers
processen
waardering door medewerkers
eindresultaten
management waardering door doelgroepen
Kwaliteitsmodel voor overheidsorganisaties
financiën
informatie
waardering door derden
organisatie
resultaat
feedback
Een volledige uitleg van het model valt buiten de kaders van dit artikel, hierover zijn eerder artikelen verschenen of kunt u in de literatuur terecht. In ons geval gaat het om de verschillende fasen en de karakteristieke beschrijvingen.
Fase 1: Activiteiten georiënteerde fase Algemeen In deze fase is de organisatie vooral gericht op het goed uitvoeren van (losstaande) activiteiten. Het proces of de processen, waaruit de activiteiten zijn opgebouwd, zijn niet in beeld gebracht. De organisatie kenmerkt zich vooral door goed vakmanschap. De werkzaamheden van de organisatie worden of bepaald door werkinstructies en huisregels of door individueel werkende professionals. Een gedeelde visie ontbreekt. 2
bron: Kwaliteitsmodel voor overheidsorganisaties BAN
Als er veranderingen worden doorgevoerd is dit vooral een zaak van het management. De aandacht ligt voornamelijk bij de input (verwerven van financiële middelen). Trefwoorden: • Vakmanschap, meester-gezel verhouding • Operationeel leidinggeven, direct toezicht • Kwaliteit ligt bij de professional • Hiërarchie • Functioneel • Top-down communicatie Systematisch inzicht in de samenhang tussen activiteiten, tussen afdelingen, is onvoldoende aanwezig omdat er geen verbindende werkprocessen zijn beschreven. Het is goed mogelijk dat er wel gedetailleerde werkvoorschriften bestaan in de vorm van instructies. Informatie • Er is voldoende informatie aanwezig voor een ordelijke uitvoering van taken. • Er zijn ondersteunende informatiesystemen (zoals personeels-, financieel-, vastgoedsysteem). • Eigenlijk alleen bij incidenten vindt interne controle plaats van de kwaliteit van de informatie. Fase 2: Proces georiënteerde fase Algemeen In een proces georiënteerde organisatie staat het primaire proces centraal. De organisatie heeft de primaire processen vastgelegd en beheerst ze. Tevens wordt er gemeten in de processen en wordt er gebruik gemaakt van prestatie-indicatoren. Verbeteringen komen tot stand door het systematisch analyseren van de processen. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn helder geformuleerd. Trefwoorden: • Primaire processen beschreven • Intern gericht • Procesbeheersing: kwaliteit in het proces inbouwen • Meten is weten • Efficiency • Verbeteren • Verschuiven naar horizontale communicatie in het primaire proces Opvallend is dat procesgeoriënteerde organisaties behoorlijk intern gericht zijn. Blijkbaar is het nodig eerst intern de zaak op orde te brengen, voordat de externe klant echt aan bod komt. Informatie • De informatiefunctie wordt gericht ingezet ter verhoging van de efficiency van de processen. • De informatiesystemen zijn aan elkaar gekoppeld. • Er is een begin gemaakt met het verzorgen van gegevensbeheer. • Op basis van heldere criteria wordt procesinformatie systematisch gecontroleerd op volledigheid, betrouwbaarheid, tijdigheid en andere relevante criteria/normen.
Fase 3: Systeem georiënteerde fase Algemeen Bij een systeem georiënteerde organisatie zijn zowel de primaire als de ondersteunende processen in beeld gebracht. In alle geledingen van de organisatie wordt systematisch aan verbeteringen gewerkt. In de bedrijfsvoering wordt zowel met de wensen van de interne als de externe klanten rekening gehouden. Schotten tussen afdelingen zijn afgebroken. Samenwerking tussen disciplines is vanzelfsprekend. Metingen in het gehele proces zijn gericht op het signaleren van trends en ontwikkelingen. Op basis van trends neemt de organisatie preventieve maatregelen. De aandacht ligt nu ook bij het product als resultaat van het proces.
Nu komt ook de klant centraal te staan (de blik kan nu naar buiten) en vaak blijkt dat 'ondergeschikte' activiteiten van belang zijn (bijv. klant terugbellen, ontvangst aan het loket). Trefwoorden: • Systeem • Indicator • Doelen • Coachend leidinggeven • Klantgerichtheid • Horizontale communicatie Informatie • De informatiefunctie biedt informatie over de kwaliteit van dienstverlening. • Moderne informatietechnologie wordt in de dienstverlening ingezet (raadsinformatiesysteem, burgerinformatiesysteem). • Er zijn centrale afspraken om tot begrijpelijke, betrouwbare en tijdige informatie over de bedrijfsvoering te komen. • Gegevensbeheer is formeel geregeld onder verantwoordelijkheid van de gebruiker. • Kwetsbaarheid van het informatiesysteem is afgedekt d.m.v. een beveiligingsplan. Fase 4: Keten georiënteerde fase Algemeen Deze fase kenmerkt zich vooral door de samenwerking met partners in de keten. In de keten wordt intensief samengewerkt en er vindt uitwisseling van kennis en capaciteiten plaats. Samenwerking in ketenverband is noodzakelijk om tot een maximale toegevoegde waarde te kunnen komen. Het eigen belang is ondergeschikt aan het belang van de keten. Men stelt zich op als een schakel en is gewend de eigen resultaten op die van de andere partijen in de keten af te stemmen, zodat de maatschappelijke taak van de totale keten optimaal wordt vervuld. In samenwerking met de partners in de keten wordt zo een win-win situatie voor de hele keten gerealiseerd. De klant en de wensen en behoeften van de klant staan centraal. Trefwoorden: • Co-makership • Ketenintegratie • Win-win situatie met klanten en leveranciers • Als keten concurreren • Wederzijds vertrouwen • Gericht op de eindafnemer, de klant • Communicatie binnen de keten Informatie • Informatiebeleid richt zich op geïntegreerde informatievoorziening door de hele keten heen. • Managers en informatieadviseurs zorgen samen met partners in de keten voor een effectieve uitwisseling van informatie. • Gegevensbeheer wordt georganiseerd in samenwerking met partners in de keten. Fase 5: Excelleren en Transformeren Algemeen Alle medewerkers zijn er in deze fase van doordrongen dat kwaliteit intern en extern verankerd moet zijn. Kwaliteitszorg maakt in deze organisatie deel uit van de kernwaarden/attitude van het personeel. De organisatie behoort in haar branche tot de besten. Het proces van continue verbeteren is zowel intern als extern verankerd. Op een consequente manier wordt in alle lagen van de organisatie voortdurend gemeten of het gewenste resultaat bereikt is. Geconstateerde afwijkingen leiden tot duurzame verbeteringen. Het lange termijn beleid is gebaseerd op een brede maatschappelijke visie. Fundamentele veranderingen ten aanzien van het dienstenpakket, inrichting of zelfs voortbestaan van de organisatie worden op voorhand niet uitgesloten.
Trefwoorden: • Maatschappelijke verantwoordelijkheid • Visie • Pro-actief • Voorop lopen • Milieu • Schaarste • Zelfontplooiing • Communicatie als dialoog met de samenleving Informatie • Onderdelen van het informatiesysteem zijn toegankelijk voor iedere belangstellende. • Het management stimuleert de toegankelijkheid van het informatiesysteem voor externen. • Bij de ontwikkeling van het informatiesysteem wordt rekening gehouden met ontwikkelingen die zich op dat gebied in de samenleving voordoen.
De samenhang der dingen Nu is er een match te maken tussen de beschrijving van de fasen van ontwikkeling en de karakteristieken van de website. Niveaus van afhandeling, wijze van handelen e.d. zijn te koppelen aan een bepaalde fase van de ontwikkeling van een organisatie. De ambities voor de website staan daarbij niet los van de ambities die de organisatie zelf heeft op haar eigen ontwikkeling. De website is daarmee een uitingsvorm geworden waarmee een organisatie zichzelf laat zien. Voor de eisen die een organisatie stelt aan de website is de eigen ontwikkeling dus van belang. De match is als volgt te maken. Kies een ambitieniveau vanuit een strategische visie / missie en stel in hoofdlijnen vast wat het bijpassende niveau van organisatieontwikkeling is. Stel in hoofdlijnen vast wat het huidige niveau van ontwikkeling is. Het huidige niveau is te vertalen naar de groeifasen van de website (afhandelingsniveau, wijze van handelen, organisatie van het aanbod en democratische basisinformatie). Tevens is deze vertaling te maken passend bij het ambitieniveau van de organisatie. Hiermee is nu een beschrijving van eisen te maken voor de eerste website en de verdere ontwikkeling. De ontwikkeling kenmerkt zich meestal door het implementeren van nieuwe modules voor de website. Deze modules zijn met kennis van ontwikkeling en groeifasen voor de website te plaatsen in de bovenstaande beschrijvingen. Een voorbeeld is in onderstaande figuur verwerkt. Organisatie van het aanbod
Wijze van handelen
Fragmentatie
Reactief
Concentratie
VIND Responsief
gemeentegids Integratie
Dienstverlening
Pro-actief
e-payment Transactie Ideale vraaggerichte website
Beleidsvorming
Intake
Informatie
Besluitvorming
Beleidsuitvoering
Afhandelingsniveau Democratische basisinformatie
PRIS
Iedere module is te voorzien van een 'label' in OL2000-jargon: 1. Dimensielabel; organisatie van het aanbod, wijze van handelen, afhandelingsniveau (dienstverlening en democratische basisinformatie) 2. Fase per dimensielabel; bijvoorbeeld, informatie/intake/transactie. Het is belangrijk te weten dat zich hier twee aspecten spelen. Het eerste aspect is dat een hogere fase een 'vervanging' is van de vorige (bijv. integratie is een 'vervanging' en dus verbetering van concentratie). Het tweede aspect is dat een 'hogere' fase een extra stap is ten opzichte van de vorige (bijv. intake is een extra stap ten opzichte van informatie). Natuurlijk moet het denkraam niet heel rigide worden toegepast. Het is best mogelijk dat de website op enkele aspecten zonder problemen vooruitstrevende modules bevat, dat bijvoorbeeld al eenvoudige transacties kunnen plaatsvinden. Alleen weten wij nu dat dit daadwerkelijk voor de ontwikkeling uitloopt. Die kennis maakt op zichzelf al de valkuilen en kansen zichtbaar.
Terugkijkend naar de paragraaf 'Eén loket op Internet, OL2000' ziet u de match tussen het ontwikkelingsniveau van de website en de organisatie tussen haakjes aangegeven, de genoemde fasen. Deze is in onderstaande figuur nog eens weergegeven.
Organisatie van het aanbod
1
1, 2
Wijze van handelen
Fragmentatie
Reactief
1
Concentratie Responsief
2
3, 4 3, 4
3, 4 Transactie
Ideale vraaggerichte website
Dienstverlening
Pro-actief
Integratie
Beleidsvorming
4
2, 3, 4 Intake Besluitvorming
2, 3
1, 2, 3, 4 Informatie Beleidsuitvoering
1, 2
Afhandelingsniveau Democratische basisinformatie
Tot slot Het is al eerder gezegd, het is geen nieuw model maar een denkraam. Dit denkraam geeft gemeentelijke organisaties een handvat om haar eigen organisatieontwikkeling te beschouwen in termen van ontwikkelingsfasen en daarmee inzicht in de samenhang tussen de fasen van ontwikkeling en de ontwikkeling van een gemeentelijke website. Dit staat haaks op veelvoorkomende situaties waarbij de ontwikkeling van een website als 'breekijzer' wordt gebruikt voor een noodzakelijke en passende organisatieontwikkeling. Dit denkraam volgt de filosofie dat de website onderdeel is van die organisatieontwikkeling die antwoord moet geven op de behoeften van de omgeving, geworteld in de strategische visie en missie.
Bronnen • • • • •
INK-model KO-model Bestuursacademie Nederland Eén loket op het Internet, OL2000 P&C-scan Deloitte & Touche Presteren met processen , DC Dorr, Kluwer
