De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

colophon

De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen? Cette publication est également disponible en français sous le titre: Le Service des Créances Alimentaires (SECAL), un outil de lutte contre la pauvreté des femmes ? Een uitgave van de Koning Boudewijnstichting, Brederodestraat 21 te 1000 Brussel AUTEUR VERTALING COÖRDINATIE VOOR DE KONING BOUDEWIJNSTICHTING GRAFISCH CONCEPT VORMGEVING PRINT ON DEMAND

Carine Vassart, Communications sprlu Antoine Pennewaert, Foliant Françoise Pissart, directeur Anne Van Meerbeeck, projectverantwoordelijke Ann Vasseur, directieassistente PuPiL Tilt Factory Manufast-ABP vzw, een bedrijf voor aangepaste arbeid Deze uitgave kan gratis worden gedownload van onze website www.kbs-frb.be Een afdruk van deze electronische uitgave kan (gratis) besteld worden : on line via www.kbs-frb.be, per e-mail naar [email protected] of telefonisch bij het contactcentrum van de Koning Boudewijnstichting, tel +32-70-233 728, fax +32-70-233 727

Wettelijk depot: ISBN-13: EAN: BESTELNUMMER:

D/2893/2011/18 978-90-5130-735-1 9789051307351 2076 juni 2011 Met de steun van de Nationale Loterij

Koning Boudewijnstichting

4

VOORWOORD

In maart 2010 publiceerden de Koning Boudewijnstichting en Comeva de resultaten van de enquête ‘Berekende Toekomst’ over de financiële situatie van vrouwen in België. De enquête bevestigde dat een echtscheiding oorzaak van financiële problemen en armoede kan zijn. Zo bleek eruit dat bijna één op drie vrouwen met financiële moeilijkheden die problemen wijt aan het feit dat zij geen of te weinig steun of onderhoudsgeld krijgen van hun ex-echtgenoot. Deze cijfers wijzen op de noodzaak om het probleem van niet-betaalde onderhoudsgelden aan te pakken in het kader van armoedebestrijding. Voor vele gezinnen die door een echtscheiding eenoudergezinnen werden, leidt het niet ontvangen van onderhoudsgeld immers tot bestaansonzekerheid. Om die reden werd in België in 2004 de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) opgestart. Die dienst moet, enerzijds, hulp bieden bij het invorderen van onderhoudsgeld dat werd toegekend in een gerechtelijk vonnis en, anderzijds, armoede voorkomen door voorschotten op onderhoudsgeld te betalen. Het aantal tussenkomsten van de DAVO stijgt van jaar tot jaar, maar volgens sommige stakeholders ligt het aantal behandelde dossiers ver onder het aantal potentiële aanvragen. De vraag rijst dan ook waarom niet meer mensen die geconfronteerd zijn met niet-betaalde onderhoudsgelden, een beroep doen op deze dienst. Een voor de hand liggende actiepiste in dit verband is een verbetering van de reikwijdte van de DAVO. Om zicht te krijgen op de problemen die zich stellen in dit verband en op het niet-ontvangen van onderhoudsgelden, heeft de Koning Boudewijnstichting consulente Carine Vassart gevraagd de problematiek te verkennen en de mogelijke actiepistes te analyseren. Gebaseerd op interviews met een twintigtal experts, biedt dit document een duidelijk beeld van de verschillende dimensies van de problematiek. Het beschrijft tevens een kwantitatieve analyse die het mogelijk maakte om een rangorde aan te brengen in de prioritaire actiepistes. Met de publicatie van dit document wil de Koning Boudewijnstichting helpen voorkomen dat nieuwe personen, meestal vrouwen met kinderen, in de armoede terechtkomen en, met dat doel voor ogen, wil ze een zinvolle bijdrage leveren aan de initiatieven van beleidsmakers en verantwoordelijken om de DAVO te laten evolueren en te versterken. Het document zal uiteraard aan de bevoegde beleidsverantwoordelijken worden bezorgd. Wij danken van harte alle experts die aan deze oefening hebben meegewerkt. Zonder hun bijdrage was dit document er niet geweest.


De Dienst voor Alimentatievorderingen

5

We danken alle personen die dit rapport hebben verrijkt met cijfers, getuigenissen en analyses. BACHIR Hafida, Nationaal voorzitster Vie Féminine BASTIN Jacques, Advocaat en gezinsbemiddelaar, vice-voorzitter Association de Médiation familiale BOELAERT Tom, Administrateur, Administratie van de Niet-fiscale invordering (NFI) (Algemene Administratie van de Patrimoniumdocumentatie - FOD Financiën), verantwoordelijk voor de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) CASMAN Marie-Thérèse, Coördinatrice Service Panel Démographie familiale aan het Institut des sciences humaines et sociales (Ulg) CLAUDE Françoise, Studiedienst Femmes Prévoyantes Socialistes COENEN Marie-Thérèse, Voorzitster Vrouwenuniversiteit DASTREVELLE Françoise, Studiedienst Ligue des Familles, OCMWvoorzitster Chastre DEBAST Nathalie, Stafmedewerkster Armoede, wonen en energie, Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten vzw DE VOS Dominique, Adjunct-directeur-generaal, Agentschap voor de Administratieve Vereenvoudiging, Diensten van de Eerste Minister LAHAYE-BATTHEU Sabien, Federaal Kamerlid Open VLD LYKOPS Frédéric, Substituut van de Procureur des Konings, Parquet des Familles et de la Jeunesse in Namen MERVIELDE Annelies, Attachee familierecht Studiedienst Gezinsbond VZW MOESTERMANS Herlindis, Stafmedewerkster Nederlandstalige Vrouwenraad RENCHON Jean-Louis, Buitengewoon hoogleraar Rechtsfaculteit UCL VERHOELST Bieke, Stafmedewerkster Studiedienst Kristelijke Arbeiders Vrouwenbeweging VERSCHELDEN Gerd, Directeur van het Instituut voor Familierecht van de Universiteit Gent



7

INHOUDSOPGAVE

Eerste fase: kwalitatieve analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Scheiding, oorzaak van bestaansonzekerheid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Bedrag van familiale en sociale alimentatieschulden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 De strijd tegen bestaansonzekerheid bij eenoudergezinnen. . . . . . . . . . . . . . . . 20 Het Belgische beleid als antwoord op het niet betalen van onderhoudsgeld. . . . . 22

Evaluatie van de DAVO-werking. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Aantal door de DAVO geopende dossiers op basis van een aanvraag tot tussenkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Een gebrek aan zichtbaarheid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 De beperkte toegankelijkheid van de voorschotten die verleend worden door de DAVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Vrees bij de schuldeisers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Personeelsgebrek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Het gebrek aan wetenschappelijke kennis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Een logge administratie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Het onvermogen om de verschuldigde bedragen en voorschotten te recupereren. . 31 Het juridisch statuut van onderhoudsgelden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Het gebrek aan informatie over schuldenaars . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 De insolvabiliteit van een gedeelte van de schuldenaars. . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Het gebrek aan dwangmiddelen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 De benarde financiële situatie van de DAVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Mogelijke oplossingspaden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Op het vlak van de communicatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Op het niveau van de schuldenaars. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Op het niveau van de gerechtigden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Op wetgevend niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Op het niveau van de DAVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Ervaringen in het buitenland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 In Quebec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Frankrijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Groot-Brittannië . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Besluiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Stoppen van de vicieuze cirkel ‘gebrek aan middelen – beperkte dienst – geen inkomen’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Inbouwen van een bemiddelingsfase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Invoeren van samenhangende sancties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Verbeteren van de procedures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 De betaling van alimentatie uit de emotionele sfeer halen. . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Professioneler structureren van de DAVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Tweede fase: kwantitatieve analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Waardenindex. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61



9

SAMENVATTING

Het respectievelijke belang van de verschillende voorstellen in relatie tot de criteria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Strategische sporen in absolute termen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Strategische sporen gewogen door waarden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 De actieradius van de verschillende voorstellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Besluiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Bijlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Bijlage 1: Bestaansonzekerheid van vrouwen uit eenoudergezinnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Bijlage 2: Financiële balans 2009 van de DAVO. . . . . . . . . . . . . . . 78

Bijlage 3: Inhoudelijke synthese van de wet van 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de doorde ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen. . . . . 80 Bijlage 4: Financiële en strategische informatie over het bureau Revenu Québec. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Bijlage 5: Voorbeeld van een analysevoorstel voor de berekening van de alimentatie door de Werkgroep Alimentatienormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Bijlage 6: De Engelse methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87



10



11

SAMENVATTING

Hoewel de alimentatieplicht in België wettelijk opgelegd is, wordt het onderhoudsgeld vaak niet betaald. Het aantal eenoudergezinnen wordt vandaag geraamd op zo’n 690.000 (210.401 alleenstaande vaders en 476.898 alleenstaande moeders), los van ongehuwde koppels die uit elkaar gegaan zijn en gescheiden echtparen zonder kinderen. Men schat dat 40 % van de personen die recht hebben op een financiële bijdrage van hun ex-echtgenoot of -partner helemaal niets of slechts een gedeelte krijgt van het bedrag dat hen verschuldigd is of dat het bedrag te laat wordt betaald. Bij gebrek aan wetenschappelijke literatuur hierover kan niet worden bevestigd of die schatting strookt met de werkelijkheid. Als het onderhoudsgeld niet wordt betaald, versterkt dat de bestaansonzekerheid van eenoudergezinnen. De interfederale armoedebarometer 2010 kent aan die gezinnen dan ook een armoederisico van 36,9 % toe (tegenover een gemiddeld risico op armoede van 14,6 % voor de hele Belgische bevolking in 2010). In 2004 richtte België de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) op om het aantal gevallen van niet-betaalde alimentatie in te dijken. In principe moest de DAVO steun verlenen aan alle personen die het onderhoudsgeld waarop ze recht hadden, niet of niet correct ontvingen. De DAVO moest hen namelijk een voorschot toekennen en zorgen voor de invordering van de onbetaalde bedragen. In de praktijk koppelt de dienst die voorschotten echter aan een inkomensplafond, waardoor enkel de armste eenoudergezinnen in aanmerking komen voor voorschotten. In 2009 bedroeg het inkomensplafond 1.271 euro netto per maand + 61 euro per kind ten laste. Het voorschot bedraagt vandaag maximum 175 euro per maand en per kind. De DAVO heeft het overigens enorm moeilijk om de bedragen die de dienst voorschiet aan de gezinnen die hun onderhoudsgeld niet ontvangen, terug te vorderen bij in gebreke blijvende schuldenaars. De financiële toestand van de dienst is dan ook niet in evenwicht. Het bedrag dat de DAVO nog moet invorderen is ondertussen al opgelopen tot 200 miljoen euro. Op 31 december 2009 bedroeg het aantal door de DAVO behandelde dossiers in totaal 33 534. In 94% van de gevallen wordt een dossier voor de invordering van onbetaald onderhoudsgeld en/of voor Koning Boudewijnstichting


13

voorschotten ingediend door vrouwen, de rest komt van vaders en meerderjarige kinderen. Er gaapt een diepe kloof tussen het aantal behandelde dossiers en het aantal potentiële aanvragers dat wordt geraamd op 150.000. Hoe komt dat? De Koning Boudewijnstichting zocht het uit aan de hand van de volgende vraagstelling: waarom doen er niet meer personen die geconfronteerd worden met onbetaalde onderhoudsgelden, een beroep op de DAVO? In dat verband heeft de Stichting een beroep gedaan op een twintigtal experts uit het middenveld en uit de gerechtelijke, institutionele en universitaire wereld om de meest aangehaalde verklaringen voor die kloof te evalueren. Het gaat om: de beperking van het bereikte publiek wegens de opgelegde inkomensgrens, de moeilijkheden die de DAVO ondervindt om de door de debiteurs verschuldigde bedragen in te vorderen, het ontbreken van passende juridische middelen en de administratieve logheid, het feit dat de debiteurs niet betrokken worden bij het proces en, tot slot, de ondoeltreffendheid van de wettelijk bepaalde sancties die leidt tot een gevoel van straffeloosheid bij slechte betalers. Het rapport dat op initiatief van de Stichting werd gerealiseerd, onderzoekt eveneens de antwoorden die in andere landen werden geformuleerd op het niet betalen van onderhoudsgeld. De eerste fase van de uitgevoerde analyse bevestigt dat elke actie bij voorrang een eind moet maken aan de spiraal van moeilijkheden waarmee de DAVO momenteel kampt. De financiële kwetsbaarheid leidt immers tot een beperking van de aanvragers die per definitie behoren tot de moeilijkste gevallen (ofwel zijn het schuldenaars die geen inkomen hebben, ofwel zijn het de meest onwillige schuldenaars). Het gevolg daarvan is dat slechts weinig voorschotten teruggevorderd kunnen worden. Daardoor beschikt de DAVO over te weinig middelen om zijn werking uit te breiden en om zijn impact bij onderhoudsgerechtigden te vergroten. De experts lanceerden verschillende denksporen. Ze hebben betrekking op een verbetering van de procedures en van de werking van de DAVO, op een vereenvoudiging van de stappen die moeten worden gezet door de partijen die hun onderhoudsgeld niet ontvangen, op een nieuwe benadering van schuldenaars, en ook op middelen om te voorkomen dat het onderhoudsgeld niet wordt betaald. In de tweede fase van de analyse werden de verschillende denksporen die de experts ter sprake brachten, verfijnd en werd er bepaald welke prioriteiten er gevolgd kunnen worden om de doeltreffendheid van de DAVO te verbeteren. Een objectievere berekening van het onderhoudsgeld komt duidelijk naar voren als een strategische hoofdas. Aangezien ze aanvaard moet worden door alle partijen (justitie, ouders, bemiddelaars, DAVO…), kan een dergelijke berekening een aantal conflicten voorkomen en kan ze eveneens bijdragen tot een vlottere invordering van alimentatieschulden. Men staat ook vrij positief tegenover het voorstel om schuldenaars adequater te begeleiden, een werkwijze die in sommige landen wordt toegepast, maar die in België veeleer zeldzaam is. Een versterking van de sancties en van de bemiddeling wordt echter niet beschouwd als een geschikt middel om de huidige situatie te verbeteren.



14



15

Eerste fase: kwalitatieve analyse Inleiding Jaarlijks starten zo’n 30 000 koppels in België met een echtscheidingsprocedure. In dit cijfer is het aantal samenwonende koppels dat uit elkaar gaat, niet opgenomen: hun aantal wordt momenteel geschat op 50 000. Volgens een rapport van de Ligue de Familles (Franstalige Gezinsbond) van 2009 1, zouden er vandaag in België zo’n 690 000 eenoudergezinnen zijn (210 401 alleenstaande vaders en 476 898 alleenstaande moeders). De Belgische wet (artikel 203, §1 van het Burgerlijk Wetboek) stipuleert dat “de ouders naar evenredigheid van hun middelen dienen te zorgen voor de huisvesting, het levensonderhoud, het toezicht, de opvoeding, de scholing en de ontplooiing van hun kinderen. Als de scholing niet voltooid is, blijft die verplichting ook na de meerderjarigheid van het kind doorlopen”. Wie zich niet kwijt van deze plicht is strafbaar op basis van hetzelfde artikel van het Burgerlijk Wetboek: “Wordt gestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en een geldboete van 50 tot 500 euro of slechts een van deze straffen, ongeacht de eventuele toepassing van strengere strafrechtelijke sancties, hij die door een rechterlijke beslissing die niet meer kan worden vernietigd door een verzet of hoger beroep, veroordeeld is tot het betalen van een alimentatievergoeding aan zijn ex-partner, aan zijn bloedverwanten in neergaande of in opgaande lijn, die vrijwillig meer dan twee maanden zijn verplichtingen niet nakomt. (…) Bij een tweede veroordeling wegens een van de in dit artikel omschreven misdrijven, gepleegd binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste, kunnen de straffen worden verdubbeld”. Toch wordt de alimentatieverplichting in een aantal gevallen niet nagekomen. Ofwel wordt ze helemaal niet betaald, ofwel gebeurt dat onregelmatig of niet volledig. Er bestaan geen precieze cijfers, maar wel schattingen over het aantal debiteurs dat in gebreke blijft. Doorgaans raamt men het aantal gezinnen dat te maken heeft met een niet-betaalde alimentatie op 150.000. Dit cijfer steunt niet op een algemeen wetenschappelijk onderzoek, maar wel op een extrapolatie van enquêtes die in de jaren tachtig werden uitgevoerd in Gent en in Luik. 1 “La garantie d’une perception sûre, rapide et complète des contributions alimentaires comme moyen de lutter contre le risque de pauvreté des familles monoparentales”, Françoise Dastrevelle, december 2009.



17

Eerste fase: kwalitatieve analyse

In 1990 nam een studie van de Universiteit Luik (B. Bawin) en de UFSIA (J. Van Houtte), die werd gerealiseerd op vraag van de toenmalige staatssecretaris voor Maatschappelijke Emancipatie, Miet Smet, het aantal scheidingen waaraan een alimentatie gekoppeld was, als vertrekbasis. Zo raamde de studie het aantal verschuldigde, maar niet-betaalde alimentatievergoedingen op 19 % van het totaal, en de te laat betaalde bedragen op 40 %. Françoise Dastrevelle schrijft in haar rapport Analyse objectivation du calcul des contributions alimentaires (‘Analyse van een objectievere berekening van alimentatiebijdragen’), dat in juni 2009 werd gemaakt voor de Ligue des Familles, dat “(….) op basis van de laatste cijfers waarover we beschikken (1989) (…) meer dan 40 % van de alimentatievorderingen niet of niet regelmatig wordt uitbetaald. Het gaat in 18 % van de gevallen om een volledig gebrek aan betaling en in 23 % van de gevallen gaat het om onregelmatige en/of laattijdige betalingen van de verschuldigde bedragen. In 1995 werden deze gegevens geactualiseerd een daaruit bleek dat er uiteindelijk niets veranderd was: 19 % van de vorderingen werd niet betaald. Dat betekent dat ongeveer een gezin op vijf ermee te maken heeft”. Eveneens in 2009 heeft Clothilde Nyssens (Cdh) het in haar wetsvoorstel inzake de objectivering van de alimentatie 2, over 40 % van de gezinnen die het onderhoudsgeld waarop ze recht hebben, niet of niet regelmatig krijgen (18 % krijgt helemaal niets en 23 % ontvangt de alimentatie te laat of onregelmatig). In maart 2010 publiceerden de Koning Boudewijnstichting en Comeva 3 de resultaten van de enquête Berekende Toekomst, die de financiële situatie van vrouwen in België in kaart probeert te brengen. Meer dan 2.300 Belgische vrouwen werden bevraagd. Daaruit bleek dat 31 % van de bevraagde vrouwen die zegden dat ze het financieel moeilijk hadden, geen of te weinig financiële steun of alimentatie kreeg van hun ex-echtgenoot en 11 % ontving het verschuldigde onderhoudsgeld helemaal niet (zie bijlage 1). Scheiding, oorzaak van bestaansonzekerheid Eenoudergezinnen die het gevolg zijn van een scheiding, zijn financieel kwetsbaar. De interfederale armoedebarometer (die steunt op gegevens van 2008 uit de EU-SILC-enquête die werd gepubliceerd in 2010) kent aan eenoudergezinnen een armoedecijfer toe van 36,9 % (het gemiddelde armoederisico voor de Belgische bevolking bedraagt 14,6 %). Een studie van Joris Ghysels en Kim Vercammen over ouders die alimentatie krijgen voor hun kinderen werd voorgesteld in april 2010 tijdens een studiedag van het Centrum Beroepsvervolmaking in de Rechten van de Universiteit Antwerpen. In Vlaanderen zijn 16 % van de gezinnen met kinderen eenoudergezinnen en 7 % zijn nieuwsamengestelde gezinnen. De helft van de bestudeerde gezinnen had in de maand ervoor geen onderhoudsgeld gekregen, al hebben de onderzoekers niet precies kunnen vaststellen waarom dat zo was (een niet-maandelijkse betaling, geen onderhoudsgeld toegekend….). Volgens deze studie zou 18 % van de gezinnen met kinderen onder de armoededrempel leven, maar zelfs met een alimentatie zou dat percentage nog altijd 12 % bedragen. Voor alleenstaande moeders met kinderen was de situatie slechter: zonder alimentatie leefde 38 % in armoede. 2 “Wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek inzake de objectivering van de berekening van de alimentatiebijdragen van ouders ten gunste van hun kinderen”. Goedgekeurd in 2010. 3 Comeva is een gemeenschappelijk project van de tijdschriften Libelle, Flair, Feeling, GLAM*IT, Femmes d’Aujourd’hui, Gael en Vitaya Magazine.



18


“Eenoudergezinnen vertegenwoordigen 25 % van de huishoudens met een gezinskern en 15 % van alle Belgische huishoudens”, noteert het Platform Alimentatiefonds in een persmededeling van oktober 2010 4. “In meer dan 70 % van de gevallen gaat het om alleenstaande moeders met kind(eren). Deze gezinnen zijn dubbel zo vaak blootgesteld aan een armoederisico (40 % bij eenoudergezinnen tegenover 17 % bij koppels met kinderen). Dat is gedeeltelijk te verklaren door de kwetsbare positie van deze vrouwen op de arbeidsmarkt, aangezien hun werkgelegenheidsgraad altijd lager ligt dan bij vrouwen die deel uitmaken van een koppel. En het is nog duidelijker bij vrouwen met meer dan een kind of met erg jonge kinderen “. De krant Le Soir schreef in haar editie van 12 augustus 2010, dat “ongeveer 78 % van de eenoudergezinnen bestaat uit een alleenstaande vrouw met kind(eren). Het armoederisico dat 15 % van de gezinnen treft is nog hoger bij deze vrouwen (28,1 % tegenover 5,5 % bij gehuwde of samenwonende vrouwen zonder kinderen)”. De rapporten van het Observatoire du Crédit et de l’Endettement stellen ons in staat om een preciezer beeld te krijgen van de realiteit van de eenoudergezinnen in Wallonië. In het rapport dat steunt op cijfers van 2008 5, en betrekking heeft op 3 200 vragenlijsten die werden gelinkt aan personen die worden gevolgd door 97 schuldbemiddelingsdiensten in het Waals Gewest, gaat het in 23,3 % van de gevallen om gescheiden personen en in 25,8 % om eenoudergezinnen. Van de gevolgde personen ontving 10,9 % een alimentatie van gemiddeld 175 euro. Het rapport wijst op de bestaansonzekerheid van dit soort gezinnen. Eenoudergezinnen zouden, net als de categorie van de alleenstaande personen, over de laagste maandelijkse inkomens beschikken. Deze bestaansonzekerheid blijkt ook uit het soort schulden. Eenoudergezinnen hebben iets vaker dan andere huishoudens niet enkel schulden vanwege het consumentenkrediet, maar ook schulden inzake dagelijkse uitgaven voor huisvesting, gezondheidskosten, vervoer…. Françoise Van Impe, de auteur van het rapport, beklemtoont dat “in gezinnen die bestaan uit alleenstaande personen, er meer mannen dan vrouwen werkloos zijn, maar vrouwelijke hoofden van eenoudergezinnen (78,3 %) hebben minder vaak een baan dan mannen (66,0 %). Als we ook rekening houden met gepensioneerden en bruggepensioneerden, tellen we veel meer inactieven (zonder baan of gepensioneerd) bij vrouwen uit een eenoudergezin (80,3 %) als bij mannen (70,5 %). (…) De maatschappelijke werkers van de schuldbemiddelingsdiensten zijn van oordeel dat vrouwelijke hoofden van eenoudergezinnen vaker te maken hebben met het fenomeen van de zogeheten ‘werkloosheidsval’. Wat betreft de personen die alimentatie verschuldigd zijn, maakt het rapport gewag van 2,5 % dossiers van personen met een overmatige schuldenlast door alimentatieschulden, voor een gemiddeld bedrag van ongeveer 3 500 euro, maar daarachter kunnen sterke schommelingen schuilen zoals blijkt uit de volgende tabel.

4

“DAVO: een bescherming tegen de bestaansonzekerheid van eenoudergezinnen?” Persmededeling van het Platform Alimentatiefonds, 17/10/2010.

5 “Prévention et traitement du surendettement en Région wallonne 2008”. Marie-Françoise Van Impe, Observatoire du Crédit et de l’Endettement, 2010



19


Bedrag van familiale en sociale alimentatieschulden Gemiddelde Familiale en sociale alimentatieschulden

Mediaan

Minimum

Maximum

2 243,80 €

751,65 €

9,76 €

125 000,00 €

3 445,19 €

2 202,00 €

105,20 €

27 067,53 €

Crèche- en schoolschulden

342,93 €

208,50 €

17,00 €

2 719,28 €

Terug te geven sociale steun

873,03 €

575,73 €

9,76 €

14 201,14 €

4 829,91 €

1 395,75 €

40,67 €

125 000,00 €

Alimentatieschulden

Privéschulden (familie, vrienden)

Bron: Observatoire du Crédit et de l’Endettement. Jaarverslag 2010 volgens cijfers van 2008, Tabel 78.

In het algemeen veroorzaakt een scheiding specifieke financiële moeilijkheden voor vrouwen. Ook al zijn ze veel sterker aanwezig op de arbeidsmarkt dan vijftig jaar geleden, toch zijn ze nog altijd kwetsbaarder. Ze ‘kiezen’ nog erg vaak om minder te werken (vrouwen vertegenwoordigen meer dan 80 % van de deeltijdse werknemers) of ze stoppen met werken om zich bezig te houden met hun gezin, en ze worden nog altijd minder goed betaald, bij gelijk werk, dan hun mannelijke collega’s (van 5 tot 20 % minder afhankelijk van de sectoren en functies). Het probleem stelt zich niet enkel bij vrouwen aan de haard en vrouwen die een sociale uitkering krijgen. Armoede treft eveneens moeders van eenoudergezinnen die wel een baan hebben, zoals recent bleek uit een studie van Ive Marx van het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen 6: “In gezinnen met twee inkomens is er weinig armoede (1,5 %) terwijl 22,5 % van de alleenstaande ouders met een baan in armoede leeft. Wie over een laag loon beschikt, leeft niet automatisch in de armoede. Een laag loon wordt een probleem als daarmee moet worden voldaan aan de noden van meer gezinsleden, zoals kinderen. Voor wie geen gezin moet onderhouden, kan het minimumloon volstaan om te ontsnappen aan bestaansonzekerheid”. Doorgaans is een alimentatie dus geen extraatje bij eenoudergezinnen. Als de alimentatie niet wordt betaald, dan worden eenoudergezinnen daardoor duidelijk meer bestaansonzeker. Daarom vindt een organisatie zoals de Ligue des Familles dat het recht op gewaarborgde bestaansmiddelen bij een scheiding een hoofddoel is in een democratisch land. De strijd tegen bestaansonzekerheid bij eenoudergezinnen De Confederatie van Gezinsorganisaties in de Europese Unie (COFACE) beklemtoonde eind 2009 dat het noodzakelijk is om het probleem van de niet-betaalde onderhoudsgelden aan te pakken in het kader van de armoedebestrijding bij gezinnen 7: “Naast het feit dat het beroepsinkomen niet volstaat om de kosten voor een kind te dekken, vormt de gebrekkige evaluatie en betaling van onderhoudsgeld voor kinderen een verklarende factor voor de financiële armoede van eenoudergezinnen die ontstaan zijn uit een feitelijke of wettelijke scheiding. In België hebben bijna twee gezinnen op vijf te maken met de 6 Marx Ive, Verbist Gerlinde, Vandenbroucke Pieter, Bogaerts Kristel, Vanhille Josefine, «De werkende armen in Vlaanderen, een vergeten groep?», Antwerpen: Universiteit Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid, 2009. 7 “Standpunt van COFACE over het belang van alimentatie in de strijd tegen armoede bij eenoudergezinnen “, 24 november 2009.



20


onregelmatige, laattijdige of volledig ontbrekende totale of gedeeltelijke betaling van de alimentatie. De studie uit 2007 Armoede en uitsluiting bij eenoudergezinnen, in opdracht van de Europese Commissie, suggereert overigens dat het niet betalen van onderhoudsgelden moet worden beschouwd als een sociaal risico en ze besteedt een deel van haar aanbevelingen aan de invoering van een systeem van voorschotten voor onderhoudsgelden”. COFACE wil dus dat er in elk Europees land een overheidsdienst wordt opgericht die zorgt voor de betaling van het onderhoudsgeld als de schuldenaar het laat afweten. Deze diensten kunnen enkel doeltreffend zijn als ze voldoen aan een aantal voorwaarden: • • •

•

•

ze moeten universeel zijn (niet afhankelijk zijn van het inkomen) ; de procedures moeten eenvoudig, snel en goedkoop zijn (en dus niet afhankelijk worden gemaakt van het vooraf uitvoeren van een gerechtelijke actie) ; de diensten moeten worden gepromoot, in het bijzonder bij sociaal kwetsbare personen (en met name bij migrantenvrouwen die hun kinderen alleen opvoeden), en ze moeten de nodige steun krijgen om in werking te treden; de diensten moeten zich doeltreffend kunnen richten tot de in gebreke gebleven schuldenaren om de onbetaalde onderhoudsgelden terug te vorderen (vermijden dat de schuldenaar zijn verantwoordelijkheid ontloopt door het versterken van dwingende procedures en sancties); de diensten moeten over de nodige financiële middelen beschikken om hun opdracht uit te voeren, zonder dat dit ten koste gaat van andere steunmaatregelen voor gezinnen.

Als het gaat om bestaansonzekere schuldenaars, die niet in staat zijn om hun alimentatieverplichting na te komen, stelt COFACE het volgende voor: “Als het onderhoudsgeld moet worden betaald door uitkeringsgerechtigden, is het beter om in plaats van een systeem van voorschotten in geval van nietbetaling, te zorgen voor een systeem waarbij de overheid de uitbetaling automatisch op zich neemt als een lijfrente”. Naast de inkomenskwestie gaat de betaling van onderhoudsgeld ook over het behoud van de verantwoordelijkheden van de ouders en co-ouderschap na een echtelijke breuk. Maar op dit ogenblik gaat het hier om een erg emotionele problematiek die zorgt voor zware relatieconflicten tussen de ex-gehuwden. Bij drie op vier echtscheidingen worden de kinderen toegewezen aan de moeder. Dat houdt in dat er meer vaders zijn die onderhoudsgeld moeten betalen. Een aantal onder hen vindt de rechterlijke beslissing om de opvang van hun kinderen toe te vertrouwen aan hun ex-echtgenote onrechtvaardig en ze hebben dus geen zin om de alimentatie te betalen omdat ze de hoede en de kosten die daaruit voor tvloeien liever zouden willen delen. Anderen zien de alimentatie niet als een ‘onderhoudsverplichting’ zoals wettelijk bepaald, maar als een poging van de ex-partner aan wie de kinderen werden toegewezen om geld te halen uit een ‘jackpot’ als wraak na de scheiding. Verenigingen van gescheiden vaders hebben zich trouwens sterk verzet tegen een overheidsdienst die de alimentatievorderingen moet terugvorderen. Op de correctionele rechtbanken verschijnen jaarlijks overigens vaak dezelfde schuldenaars die liever worden veroordeeld tot een gevangenisstraf dan dat ze de bedragen die ze verschuldigd zijn aan hun ex-vrouw en kinderen betalen.



21


Het Belgische beleid als antwoord op het niet betalen van onderhoudsgeld De vraag of de overheid moet ingrijpen in wat kan worden gezien als een privéconflict tussen twee ex-gehuwden, is in de meeste landen een onderwerp van discussie. Doorgaans vindt men dat de overheid de plicht heeft om te waken over de correcte uitvoering van de wetten en vonnissen, vanaf het ogenblik dat een gerechtelijk vonnis een alimentatie toekent en dat de alimentatieverplichting opgenomen is in het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Strafrecht. In veel moderne staten zien we trouwens dat de overheid meer investeert in deze materie, doorgaans door de recuperatie van de vorderingen toe te wijzen aan de ene of andere overheidsdienst. Deze evolutie steunt echter meestal meer op de bestrijding van bestaansonzekerheid dan op het verlangen om de rechten van de schuldeisers te doen naleven. In België was de oprichting van een dergelijke dienst die de onbetaalde alimentatievorderingen moest terugvorderen een gevolg van een beweging die teruggaat tot in de jaren 70. Wat betreft de nietbetaalde alimentatie en de problemen die dat opleverde bij eenoudergezinnen, stelden verenigingen van vrouwen en ouders voor om een compensatiekas op te richten die iets moest doen aan het in gebreke blijven van de schuldenaars. In een eerste fase werden de OCMW’s belast met het invorderen van onbetaald onderhoudsgeld bij in gebreke blijvende schuldenaren en met het toekennen van voorschotten aan in nood verkerende gezinnen. Een groot aantal moeders aarzelde echter om een beroep te doen op dit organisme dat te veel gekoppeld wordt aan ‘maatschappelijke bijstand’. Tijdens de jaren 80 eisten ze dan ook dat er een specifiek fonds moest worden opgericht voor alimentatievorderingen. In die zin werden er talrijke wetsvoorstellen ingediend en dat leidde in 2004 tot de oprichting van de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO).

De ontwikkeling van de DAVO De DAVO werd opgericht binnen de FOD Financiën met twee doelstellingen: • Doen naleven van de rechten van de schuldeisers en afschrikken van slechte betalers. Het was de bedoeling om echtgenoten/kinderen aan wie een alimentatie was toegekend, in staat te stellen om de betaling te ontvangen zonder dat ze stappen moesten doen om hun recht te laten gelden. Het initiatief wilde eveneens slechte betalers afschrikken door hen een ‘taks’ van 10 % op te leggen bij de bedragen die de DAVO terugvordert. Bovendien werd het dossier behandeld door de fiscale overheidsadministratie, wat moest zorgen voor een bijkomend psychologisch effect. •

Armoedebestrijding Deze doelstelling moest worden benaderd – indien niet bereikt – door een maximale inperking van de tijd waarin een gezin het moest zien te rooien zonder de alimentatie waarop het recht had, door druk uit te oefenen op de schuldenaar om te betalen of om een gedeelte van het bedrag voor te schieten. De overheidsdienst moest eveneens een alternatief bieden aan gezinnen die niet de middelen hebben om te starten met de gewone procedures in geval van niet-betaalde alimentatie en om een beroep te doen op een rechtbank of gerechtsdeurwaarders, die hoge kosten met zich meebrengen, en die indien nodig telkens weer moeten worden herhaald: een situatie die vrij veel voorkomt als de schuldenaar niet betaalt omdat dit het voor hem een wraak- of chantagemiddel is.



22


De Davo is een neutrale en openbare dienst (de mogelijkheid om een beroep te doen op een privédienst werd geopperd, maar verworpen) die tussenkomt in een potentiële conflictsituatie tussen de schuldeiser en de alimentatieplichtige. De dienst moest er eveneens uitdrukkelijk voor zorgen dat de steun aan de schuldeisers los stond van ‘maatschappelijke bijstand’, een functie die tot dan toe was voorbehouden aan de OCMW’s, wat de facto een categorie van eisers die niet wilden geassocieerd worden met het OCMW, uitsloot. De lokale kantoren van de DAVO zijn ondergebracht in de lokale kantoren van de Domeinen van de Algemene Administratie Patrimoniumdocumentatie (AAPD) die op verscheidene niveaus ondersteuning bieden: • • •

Hulp en informatieverstrekking om de aanvragers te helpen bij het samenstellen van hun dossiers Behandeling van de aanvraagdossiers inzake de invordering en/of de betaling van voorschotten De invordering van niet-betaalde alimentatie, achterstallen en bedragen die werden betaald als voorschot.

De Domeinen hebben dertig kantoren (14 in Wallonië, 14 in Vlaanderen en 2 in Brussel). De DAVO werd opgericht als een universele dienst voor voorschotten en de inning van niet- of niet correct betaalde alimentatievergoedingen en -bijdragen aan iedereen die ze niet ontvangen heeft. Van bij de feitelijke opstart biedt de DAVO echter enkel steun bij de uitvoering van gerechtelijke beslissingen: de DAVO komt dus enkel tussen voor het opeisen van niet-betaalde bedragen bij de schuldenaars die hun plicht tegenover hun gezin niet nakomen. In juli 2005 werd een begrotingsfonds opgericht voor de betaling van voorschotten op alimentatievorderingen. Die voorschotten zijn echter niet universeel. De budgettaire eisen hebben immers geleid tot het vastleggen van een inkomensplafond, dat jaarlijks geïndexeerd wordt en dat een voorwaarde vormt voor het toekennen van voorschotten door de DAVO. Het inkomensplafond beperkt de toegang tot de voorschotten van de DAVO dus tot de armste eenoudergezinnen. Momenteel is het systeem van voorschotten dus gekoppeld aan een inkomensplafond: in 2009 bedroeg dat 1 271 euro netto per maand plus 61 euro per kind ten laste. Het voorschot bedraagt vandaag maximaal 175 euro per maand en per kind. Een evaluatiecommissie maakt jaarlijks een verslag over de werking en de activiteiten van de dienst. Ze is eveneens wettelijk belast met het evalueren van “de relevantie en de realisatie van de doelstellingen, de effectiviteit, de impact en de uitvoerbaarheid”.

Werking De DAVO kan tussenkomen zodra een alimentatie in de loop van twaalf maanden voor de aanvraag tweemaal, geheel of gedeeltelijk, niet betaald is. Na het controleren van de informatie over de aanvragers (namelijk inzake het inkomensplafond als er een voorschot wordt aangevraagd) stuurt de DAVO aan de aanvrager een voorstel van mandaat dat binnen 30 dagen moet worden aanvaard. Op dat moment wordt er een aangetekende kennisgeving verstuurd naar de onderhoudsplichtige om hem te melden dat daarover een dossier werd geopend.



23


Deze heeft 15 dagen om aan te tonen dat hij de gerechtelijke beslissing of de overeenkomst regelmatig heeft uitgevoerd of dat de titel van de alimentatievordering niet meer actueel is. De Dienst deelt aan de onderhoudsgerechtigde binnen 30 dagen na de kennisgeving van het mandaat mee welke beslissing hij genomen heeft (positief, negatief of gedeeltelijk positief). Als de beslissing over de voorschotten positief is, worden die in het midden van de daarop volgende maand betaald. Dat gebeurt zes maanden lang, een termijn die kan worden verlengd als de situatie van de aanvrager niet veranderd is. De schuldenaar ontvangt een maandelijks betalingsbericht. Als hij niet reageert of de geëiste bedragen niet betaalt, begint de DAVO met de invorderingsprocedure. De DAVO stuurt de uitvoerbare titel (vonnis - notariële akte) van de aanvrager naar het DAVO-kantoor van het domicilie van de schuldenaar, dat dan een solvabiliteitsonderzoek start. • •

Ofwel is de schuldenaar niet solvabel: hij beschikt over geen inkomen of over een inkomen dat lager of gelijk is aan het leefloon. Ofwel is de schuldenaar solvabel. Het DAVO-kantoor kan overgaan tot de gedwongen uitvoering via bestaande wettelijke middelen (beslag op roerend of onroerend goed). Om de alimentatieschuld of de terugbetaling van de voorschotten te vereffenen, kan het kantoor ook beslag leggen op terugbetalingen van de belastingen, teruggaven BTW,… Sinds 2008 kan dat zonder formaliteiten gebeuren.

In 54 % van de gevallen codeert de DAVO het dossier binnen 4 dagen. Het gaat dan om dossiers waarvan alle documenten aanwezig zijn. Wat betreft de voorschotten werden in 2009 tweederden van de aanvragen aanvaard. De overige aanvragen werden om allerlei redenen afgewezen (inkomensplafond overschreden, maar ook kinderen die hun opleiding voltooid hebben, intrekking van de aanvraag, dossier nog altijd in onderzoek, …). Op een totaal van 36 910 onderhoudsgerechtigden, waarvan er 35 343 kinderen zijn, ontvangen 12 183 kinderen een voorschot, dus slechts 34 % van de kinderen.

De gerechtigden Op 31 december 2009 bedroeg het aantal door de DAVO behandelde dossiers in totaal 33 534 (het verschil met het hierboven vermelde aantal schuldeisers kan worden verklaard door het feit dat een dossier betrekking kan hebben op meerdere schuldeisers en meerdere kinderen voor een enkel huishouden bijvoorbeeld). 21 120 van die dossiers werden rechtstreeks of via het OCMW overgemaakt. In de overige 12 414 zogeheten ‘overheidsvorderingen’ recupereert de DAVO de voorschotten die werden betaald door de OCMW’s. In 94 % van de gevallen zijn het vrouwen die een dossier indienen voor de inning van onbetaalde onderhoudsgelden en voor voorschotten. De overige dossiers worden ingediend door vaders en meerderjarige kinderen.



24


Financiering Om de voorschotten op onderhoudsgelden te financieren werd er in 2005 een specifiek begrotingsfonds opgericht. Schuldeiser en schuldenaar dragen allebei bij tot de werkingskosten van het begrotingsfonds/ de dienst: de schuldeiser staat 5 % van de geïnde bedragen af, de schuldenaar betaalt 10 % bovenop het bedrag van de niet-betaalde alimentatie. De algemene werkingskosten (verwerking door het personeel, ter beschikking stellen van lokalen) worden gedragen door de FOD Financiën.

Evaluatie van de DAVO-werking De DAVO beantwoordt duidelijk aan een echte nood. Tussen juni en december 2004 ontving de DAVO 1 699 aanvragen tot tussenkomst. Sinds de oprichting van de DAVO tot eind 2009 werden er 21 120 dossiers geopend. De tussenkomsten stijgen aanzienlijk van jaar tot jaar. Aantal door de DAVO geopende dossiers op basis van een aanvraag tot tussenkomst

(1) Gecumuleerde aantallen, zonder de ‘overheidsvorderingen’ (=dossiers overgemaakt door de OCMW’s voor invordering van voorschotten) Bron: Verslag 2009, Evaluatiecommissie van de DAVO.

Als we het aantal behandelde dossiers echter vergelijken met de potentiële aanvragen (volgens sommigen zijn dat er 150 000), spreekt het vanzelf dat de DAVO ongetwijfeld meer aanvragen zou kunnen beantwoorden. Daarbij rijst de vraag waarom niet meer mensen die geconfronteerd zijn met niet-betaalde onderhoudsgelden, een beroep doen op deze dienst. Om een licht te werpen op de punten die het geringe gebruik van de DAVO kunnen verklaren, doet dit onderzoek een beroep op een twintigtal experts die rechtstreeks te maken hebben met de DAVO, de problematiek van niet-betaalde alimentatie of, ruimer, het recht van gezinnen 8. Via de informatie die deze getuigen aanleverden kan de aandacht worden gevestigd op een aantal elementen (politieke beslissingen, organisatorische keuzes, werkmethodes en structurele minpunten) die kunnen helpen bij het begrijpen van de huidige situatie. We sommen ze hieronder in willekeurige volgorde op. 8 De lijst van de geconsulteerde personen staat vooraan in dit document.



25


Een gebrek aan zichtbaarheid De verenigingen die aangesloten zijn bij het Platform Alimentatiefonds hebben vaak kritiek op het gebrek aan zichtbaarheid van de DAVO. De dienst zou onvoldoende gekend zijn door het publiek, en in elk geval bij de potentiële gerechtigden en de personen die door hun werk in contact staan met de gerechtigden: verenigingen, magistraten, advocaten, sociale diensten… Er werden al verscheidene campagnes gevoerd rond de DAVO. Jaarlijks worden er bijvoorbeeld allerlei voorlichtingsinstrumenten verspreid. In 2009 werden er 22 000 folders en 10 500 brochures ter beschikking gesteld van het publiek. De DAVO beschikt eveneens over een groen telefoonnummer waar burgers en organismen terechtkunnen voor inlichtingen. Sinds 2008 beschikt de DAVO ook over een eigen website (voordien ging het om een pagina van de FOD Financiën) in de drie talen van het land. Eind 2009 werd er een campagne gelanceerd op initiatief van het kabinet van staatssecretaris Wathelet. Het ging deze keer niet alleen om de verspreiding van flyers die de aandacht wilden vestigen op het groene nummer van de DAVO, maar eveneens om een perscampagne (reclame-inlassen en redactionele artikels). De DAVO vindt zelf dat de verschillende campagnes, die nochtans gericht waren op een groot publiek, niet de verhoopte resultaten hebben opgeleverd en geen echte impact hadden op het aantal aanvragen. Toch zou er nog een bijkomende inspanning kunnen worden gedaan om het groene telefoonnummer en de website beter bekend te maken en vooral om deze twee instrumenten te voorzien van meer informatie voor de personen die er gebruik van maken. De wet van 19 maart 2010 die wil bijdragen tot een objectivering van de alimentatiebijdragen van de ouders ten voordele van hun kinderen, zorgt er eveneens voor dat de DAVO wordt vermeld in de documenten omtrent de beslissing van de rechtbank om een alimentatie toe te kennen. Voortaan moeten deze de adresgegevens van de DAVO vermelden en herinneren aan de opdracht van de Dienst zodat de alimentatiegerechtigde weet tot wie hij zich moet richten als hij later problemen krijgt met niet-betaalde onderhoudsgelden. In werkelijkheid zouden er vooral inspanningen moeten worden gedaan tegenover bepaalde specifieke doelgroepen, dus in hoofdzaak voor de verschillende tussenpersonen die in contact staan met de personen die recht hebben op een alimentatie. Het kan met name ook gaan om de politie die klachten verzamelt over de verwaarlozing van de gezinnen van schuldeisers die hun alimentatie niet krijgen. Een andere onmisbare doelgroep – die tot nu toe een beetje ‘verwaarloosd’ werd - bestaat uit advocaten en/of bemiddelaars die gespecialiseerd zijn in gezinsproblemen. We stellen immers vast dat deze doelgroepen de DAVO en zijn rol niet echt kennen. De DAVO wordt er niet automatisch beschouwd als de referentie als er problemen zijn met de betaling van de alimentatie en men is er ook niet op de hoogte van bepaalde elementaire maatregelen die de invordering van niet-betaalde onderhoudsgelden gemakkelijker maken. De beperkte toegankelijkheid van de voorschotten die verleend worden door de DAVO Een andere kritiek heeft betrekking op het feit dat het publiek niet weet wat de opdracht is van de



26


dienst: voor hen is het blijkbaar een organisme dat hulp verleent aan een kwetsbaar publiek. In werkelijkheid is dit niet helemaal een perceptiefout. De DAVO mag dan wel toegankelijk zijn voor elke ouder die het slachtoffer is van niet-betaald onderhoudsgeld als het erom gaat de onbetaalde vorderingen terug te vorderen, maar als men toegang wil krijgen tot de voorschotten die toegekend worden door de DAVO, dan bestaat er wel degelijk een inkomensdrempel die niet overschreden mag zijn. Uit een vergelijking van de hoogte van het inkomensplafond (1 271 euro netto per maand + 61 euro per kind ten laste) dat vereist is voor een voorschot, met het minimumloon in België (1 250 euro netto per maand) en met het gemiddelde nettoloon (ongeveer 1 800 euro netto per maand), blijkt dat deze optie inderdaad voorbehouden is voor een bestaansonzekere bevolking. De voorwaardelijke toegang tot de voorschotten van de DAVO, afhankelijk van het inkomen, is het punt dat het meest wordt aangehaald om te verklaren waarom te weinig mensen een beroep doen het organisme. Voor Tom Boelaert, administrateur van de NFI en verantwoordelijk voor de DAVO, is dit de derde reden voor het gebrek aan belangstelling, na het insolvabel zijn van de schuldenaars en de zwakke dwangmiddelen die de DAVO kan inzetten tegen schuldenaars die in gebreke blijven. De kritiek op de beperkte toegankelijkheid van de voorschotten wordt eveneens gedeeld door de verenigingen die in oktober 2010 aangesloten waren bij het Platform Alimentatiefonds: “Dat plaatst de dienst automatisch in een bijstandslogica en niet in een logica waarin het verplicht is om een recht te respecteren. Waarbij we niet mogen vergeten dat het eveneens gaat om een recht voor de kinderen”. Hoewel een alimentatie helemaal geen ‘bijkomstig’ inkomen is voor veel eenoudergezinnen, is het waarschijnlijk dat veel personen vanwege het inkomensplafond geen beroep doen op de DAVO omdat ze vooral geïnteresseerd zijn in de mogelijkheid om een voorschot te krijgen. In 2009 wees een memorandum van Vie Féminine 9 op de bestaansonzekerheid die het resultaat is van deze beperking: “Wat is het lot van eenoudergezinnen van wie het budget in evenwicht zou zijn als ze hun alimentatie kregen, maar van wie het inkomen net te hoog is om een beroep te kunnen doen op de voorschotten van de DAVO? Zij lopen nog meer dan andere gezinnen het gevaar om in armoede te verzeilen. De toegangsvoorwaarden hebben ook een nadelig effect op het opnieuw aan het werk zetten van werkloze vrouwen of leefloners: als hun inkomen, zelfs maar een klein beetje, verhoogt door te gaan werken, hebben ze geen recht meer op de voorschotten van de DAVO. Waarmee we opnieuw te maken krijgen met de ‘werkloosheidsval’: waarom gaan werken als het gezinsbudget daardoor nog vermindert?” Aan de andere kant merkt een aantal gesprekspartners op dat het niet normaal is dat het recht van een kind – in dit geval op onderhoudsgeld – afhankelijk wordt gemaakt van het inkomen van de ouders. Als het inkomensplafond om budgettaire redenen niet mag wegvallen, dan vragen de verenigingen om het bedrag ervan te verhogen. De bedragen worden jaarlijks geïndexeerd, maar de FOD Financiën hoopt, dankzij een universitair onderzoek dat binnenkort wordt gelanceerd, om meer informatie te hebben over de impact van zo’n verhoging en dus over de mogelijkheden om de toegang tot de DAVO uit te breiden. Velen betreuren eveneens dat voorschotten aan kinderen met een handicap niet worden opgetrokken. 9 Les pensions alimentaires: un droit superflu ou élémentaire?, Vie Féminine, september 2009.



27


De auteurs van het voorstel van resolutie 10 dat in 2009 werd ingediend bij de Senaat om de werking van de DAVO te verbeteren, zijn van oordeel dat een verhoging van het plafond “misschien minder duur uitvalt dan men denkt omdat de DAVO de vorderingen beter zou kunnen recupereren bij de schuldenaars die een hoger inkomen hebben, en, omdat gezinnen die een beroep doen op de DAVO, minder een beroep zullen doen op het OCMW “. Aan de andere kant ‘straalt’ het inkomensplafond dat vereist is voor voorschotten af op het geheel van de opdracht van de DAVO. Daarom wordt het gezien als een dienst die voorbehouden is voor bestaansonzekere personen, en onrechtstreeks betekent dit dat men er ook geen beroep op doet als het enkel gaat om de recuperatie van de alimentatie. Een foute perceptie die wordt versterkt door het feit dat de dienst niet erg doeltreffend is bij het terugvorderen van onbetaalde bedragen. Vrees bij de schuldeisers Uit getuigenissen die werden verzameld door verenigingen en organismen die hulp bieden aan gescheiden vrouwen, blijkt dat een aantal ex-echtgenotes liever afstand doet van de alimentatie waarop ze recht hebben – of aan een gedeelte van die alimentatie in het geval van onregelmatige betalingen dan opnieuw een oorlog te ontketenen tegen hun ex-echtgenoot. Dat is hoofdzakelijk het geval bij gezinnen met kinderen, die bang zijn om het vaak moeizaam opgebouwde evenwicht dat ze hebben bereikt na de scheiding opnieuw op losse schroeven te zetten. Een beroep doen op de DAVO voor het terugvorderen van achterstallen of het vragen van een voorschot dat eveneens zal moeten worden teruggevorderd, wordt gezien als een stap die door de ex-echtgenoot als een vijandig manoeuvre zal worden bestempeld, waardoor het conflict opnieuw kan opflakkeren, en wat een bron kan zijn van represailles, wat schadelijk is voor de kinderen. Een aantal gesprekspartners denkt dat dit probleem enkel kan worden opgelost door de dienst automatisch op eigen gezag te laten ingrijpen bij alle alimentatiebetalingen (zoals het geval is in Quebec en in Groot-Brittannië) en niet alleen in conflictsituaties over onbetaalde onderhoudsgelden, nadat dit door de schuldeisende partij gesignaleerd is. Personeelsgebrek Aanvankelijk dacht men dat er 220 personeelsleden nodig waren om de opdrachten van de DAVO uit te voeren. In 2009 telde de Dienst 105 medewerkers van wie 28 contractuelen met een contract van onbepaalde duur. Van al deze medewerkers werden er 30 specifiek voor de DAVO aangeworven, de anderen zijn gedetacheerde ambtenaren van andere afdelingen van de fiscale overheidsdienst. In 2008 werd er een enquête uitgevoerd door een interne werkgroep, bijgestaan door externe consultants, om de werklast van de DAVO-kantoren te analyseren. Het onderzoek had betrekking op 11 kantoren (4 in Wallonië, 2 in Brussel, 4 in Vlaanderen en in de centrale diensten). In het algemeen toonde de enquête aan dat de bestudeerde kantoren geen personeelsgebrek hadden, maar dat desondanks bepaalde taken moeilijk uit te voeren waren:

10 Voorstel van resolutie dat vraagt om een betere werking van de Dienst Alimentatievorderingen (DAVO), Vanessa Matz en Céline Fremault, december 2009, Senaat van België.



28


• •

•

de behandeling van de dossiers inzake de terugvordering van OCMW-voorschotten vormt een relatief zware last voor de kantoren; sommige taken die niet opgenomen zijn in de werkprocedures (juridische informatie geven, telefoon, onthaal …) vragen veel tijd en beschikbaarheid van de medewerkers en leiden niet noodzakelijk tot het openen of afwerken van een dossier; aan de andere kant onthult de enquête uiteenlopende manieren van werking. Sommige kantoren concentreren zich op gedwongen invorderingstaken, terwijl andere de voorkeur geven aan minnelijke inning en terugvordering. De werkprocedures zouden dus eenvormig moeten worden gemaakt.

De gevolgen van een chronisch personeelsgebrek worden beschreven in het jaarverslag 2009 van de federale ombudsmannen: “Gezinnen komen vaak in laatste instantie terecht bij de DAVO en de dienst is dan ook hun laatste hoop op de storting van geld dat ze nodig hebben om het financieel evenwicht van het gezin te herstellen. Dit doel komt echter in het gedrang door de onredelijk lange behandelingstermijnen in sommige DAVO-kantoren. De prioriteit ligt op taken in verband met de betaling van alimentatievoorschotten, en daardoor is er hoofdzakelijk een achterstand bij de terugvordering van alimentatieachterstallen. De aanvraag van burgers die niet voldoen aan de voorwaarden om voorschotten te krijgen, wordt niet altijd binnen de gewenste termijn behandeld. Deze situatie is grotendeels te verklaren door het personeelstekort”. Het verslag stelt echter eveneens dat de DAVO zijn manier van werken vanaf april 2010 moet reorganiseren waardoor de aanvragen doeltreffender zouden moeten worden behandeld. De Evaluatiecommissie van de DAVO wees van haar kant, in haar verslag van 2009, op een gebrek aan gespecialiseerd personeel: “Wat de DAVO-dossiers betreft, hebben de regionale directies hoofdzakelijk twee taken: inzetten op dwang en behandelen van juridische geschillen. Aangezien deze taken samengevoegd worden met de behandeling van andere niet-fiscale invorderingen door de regionale directies, is het wenselijk dat deze directies worden bijgestaan door medewerkers met ervaring op dit vlak. Sinds 2007 staat er een jurist ten dienste van de regionale directie in Luik. Het gaat om een proef en na evaluatie kan deze maatregel worden uitgebreid naar andere directies (in de mate dat er juristen beschikbaar zijn). In 2008 kon de directie van Aarlen rekenen op de steun van een halftijdse medewerker”. Tot slot blijkt ook dat verschillende ambtenaren die zich bij de oprichting van de DAVO vrijwillig hadden laten detacheren, gevraagd hebben om hun originele dienst opnieuw te vervoegen omdat ze vonden dat de opdracht voor hen te moeilijk was. Ambtenaren van de fiscale administratie zijn immers helemaal niet voorbereid op het behandelen van alimentatiedossiers die vaak gepaard gaan met een affectief zwaar en erg emotioneel gezinsverleden. De behandeling van de dossiers bestaat niet enkel uit het nakijken van de aanwezigheid van bepaalde documenten en gegevens, maar vereist ook een psychologische aanpak waarvoor de ambtenaren doorgaans niet opgeleid zijn.



29


Het gebrek aan wetenschappelijke kennis De problematiek van onbetaalde onderhoudsgelden is in België bijzonder weinig onderzocht. De statistieken in dit domein vertonen veel leemtes. De laatste gedeeltelijke enquêtes gaan terug tot de jaren 80. Het is dus onmogelijk om te weten hoeveel onbetaalde alimentatievorderingen, hoeveel schuldenaars en hoeveel betrokken gezinnen er zijn. We weten ook weinig over de profielen van de gezinnen, de schuldenaars, de onbetaalde alimentatiebedragen, de duur van de achterstalligheid, de achterstandstermijnen, de vermijdingspaden…. Het is dus erg moeilijk om op dat vlak een beleid te voeren omdat men de impact van eender welke maatregel of wetswijziging niet kan evalueren. Het is vooral ondenkbaar om ad hoc-instrumenten te ontwikkelen die moeten zorgen voor een betere strategie om de bedragen die verschuldigd zijn door in gebreke blijvende schuldenaars, in te vorderen. Dat is overigens een van de punten die de DAVO zelf beklemtoont. De exacte impact van onbetaalde onderhoudsgelden op de bestaansonzekerheid van eenoudergezinnen zou eveneens wetenschappelijk moeten worden onderbouwd, zodat er een gezinsbeleid kan worden uitgewerkt dat uitgaat van het belang van het probleem. Een logge administratie Alle gesprekspartners benadrukten dat veel aanvragers het moeilijk hebben met het feit dat ze voor de samenstelling van het dossier bij de DAVO verplicht zijn om de Dienst de laatste kopie te bezorgen van het document met de rechterlijke beslissing over de toekenning van de alimentatie (de ‘uitvoerbare titel’). De ontreddering na een scheiding (bijvoorbeeld door de verhuizing) maakt het niet gemakkelijk om de stukken terug te vinden. Sommige bestaansonzekere personen hebben ook niet de discipline om die zaken te bewaren en, tot slot, gebeurt het dat advocaten of gerechtsdeurwaarders het document soms houden tot ze door de aanvragers volledig vergoed zijn voor hun prestaties. Dat gaat in tegen de deontologie en, in het geval van advocaten, kan men aan de stafhouder vragen om de advocaat te verplichten om het document terug te geven. Maar dat betekent nog bijkomende procedures voor personen die vaak al te maken hebben met talrijke problemen en genoeg hebben van al die stappen. Wat betreft de schuldenaars zou een eenvoudiger procedure eveneens kunnen helpen om bepaalde problemen sneller op te lossen. Dat is het geval bij een verandering van de persoonlijke situatie waardoor het verschuldigde alimentatiebedrag kan veranderen, bijvoorbeeld bij een faillissement of jobverlies. Op dit ogenblik is bij een dergelijke verandering een gerechtelijke beslissing nodig. Dat neemt tijd in beslag en ondertussen stapelen de achterstallen zich op zodat de persoon misschien niet meer in staat is om te betalen. We merken ook op dat schuldenaars vaak wachten met het meedelen van een verandering in hun situatie, alsof ze zich niet altijd bewust zijn van de gevolgen daarvan. Overigens is de DAVO een relatief jonge dienst (hij bestaat 6 jaar) en een aantal opgelegde regels remmen de doelmatigheid nog af: •

Te weinig eenvormigheid in de praktijk Ook al zijn er algemene instructies (omzendbrieven), in de praktijk kunnen de berekeningen verschillen van kantoor tot kantoor (bijvoorbeeld wat betreft het inkomen waarmee rekening moet worden gehouden om te beslissen of er al dan niet voorschotten mogen worden betaald aan de



30


•

•

gerechtigden). Meer homogene praktijken zouden ongetwijfeld ten goede komen aan het werk van het personeel. Daardoor zou het personeel tijd kunnen winnen en tegelijk zou dit kunnen zorgen voor meer juridische garanties. De verschuldigde achterstallen zijn moeilijk te berekenen De berekening van de terug te vorderen achterstallen – die vaak kunnen oplopen tot vijf jaar - is bijzonder lastig omdat er heel wat criteria zijn die moeten worden toegepast op individuele situaties. Dat zou vereenvoudigd moeten worden. Overigens blijkt dat in sommige gevallen advocaten hun cliënten soms alleen naar de DAVO sturen om die berekening te laten uitvoeren en dat ze de zaak vervolgens opnieuw overnemen. De wettelijke uitklaring van de rol van de DAVO Tot slot wordt de werking van de DAVO soms betwist hoewel alles wettelijk vastgelegd is. Zo blijken schuldbemiddelaars zich nog regelmatig te verzetten tegen de voorheffing van 10 % door de DAVO op de onbetaalde bedragen die de alimentatieplichtigen verschuldigd zijn. Zo ook zijn de procedures inzake een collectieve schuldenregeling vaak niet gericht op het automatisch laten storten van de verschuldigde alimentatie door de personen die ze volgen.

Het onvermogen om de verschuldigde bedragen en voorschotten te recupereren “De DAVO bereikt geen betere resultaten bij de invordering van onbetaalde onderhoudsgelden dan toen het de OCMW’s waren die zich daarmee bezighielden”, meent een van de gesprekspartners van het rapport. Het is ongetwijfeld een harde kritiek, maar ze weerspiegelt de huidige situatie wel vrij goed. De oorzaak van de problemen ligt bij de beperkte middelen die aan de DAVO werden toegekend om te zorgen voor een effectieve terugvordering van de onbetaalde bedragen. Voor Tom Boelaert, administrateur van de NFI en verantwoordelijk voor de DAVO, is dat trouwens de tweede belangrijke verklaring, na de insolvabiliteit van de schuldenaars van onderhoudsgelden, om uit te leggen waarom de DAVO eigenlijk te weinig wordt gebruikt door de personen die er rechtmatig een beroep op kunnen doen. Voor de DAVO is het verboden om de voorschotten of de onbetaalde achterstallen terug te vorderen bij personen die een inkomen hebben dat gelijk of lager is dan het leefloon. Daardoor is de tussenkomst van de DAVO minder doeltreffend dan wanneer een beroep wordt gedaan op gerechtsdeurwaarders die hierdoor niet beperkt zijn bij het invorderen van alimentatieschulden. Oorspronkelijk hadden de OCMW’s deze beperking gevraagd omdat ze vreesden om twee keer te moeten betalen voor de alimentatieschulden van hun leefloners: een keer via een premie die speciaal hiervoor wordt gestort (zie verder) en nog een keer om hulp te bieden aan personen van wie een gedeelte van de uitkering in beslag wordt genomen. In feite straft deze beperking de meest bestaansonzekere gezinnen die niet de middelen hebben om een beroep te doen op duurdere invorderingsinstrumenten zoals gerechtsdeurwaarders. Sommige gesprekspartners zeggen ook dat deze situatie eveneens aanleiding geeft tot sociale fraude in de zin dat sommige personen hun baan opzeggen om een vervangingsinkomen te krijgen dat niet in beslag kan worden genomen, en soms zelfs illegaal blijven werken voor, en met medeplichtigheid van, hun vroegere werkgever. Voor de verenigingen van het Platform Alimentatiefonds gaat het ook om het afschaffen van een discriminatie: “Er is een verschil in de behandeling van de schuldenaar (bij wie men rekening houdt met



31


eventuele overmatige schuldenlast en aan wie men een minimuminkomen laat) en de schuldeiser (bij wie men geen rekening houdt met eventuele inbeslagnames of inkomensoverdrachten), terwijl het in een aantal gevallen de gemeenschappelijke schulden zijn die op deze manier worden terugbetaald”. In het geval van loontrekkende schuldenaars kan de DAVO de onbetaalde alimentatie vrij vlot invorderen via een loonbeslag, maar bij personen die over een vervangingsinkomen beschikken is dat moeilijker, bij gebrek aan informatie. In de nabije toekomst kan de DAVO toegang krijgen tot informatie over de werkgevers via de Kruispuntbank (het systeem werd in reële omstandigheden uitgetest in december 2010 en zou tegen eind juni 2011 moeten uitgebreid zijn tot alle kantoren). Op dit ogenblik is de DAVO niet in staat om informatie te verkrijgen over de uitkeringen waarover sommige schuldenaars beschikken. Het is dus mogelijk dat de opgetelde uitkeringen uitkomen boven de leefloonlimiet waarbij er geen inbeslagname mogelijk is. Het juridisch statuut van onderhoudsgelden Hoewel een alimentatieschuld verschilt van andere schulden omdat het hier gaat om een inkomen dat een gezin vaak echt nodig heeft, toch wordt ze niet altijd beschouwd als een schuld die prioritair moet worden ingevorderd. Als de schuldenaar een inkomen heeft, ongeacht of het gaat om een vervangingsinkomen of niet, dan krijgt de betaling van alimentatieschulden voorrang (het zogeheten ‘supervoorrecht’). Dit is echter enkel het geval als de onderhoudsgerechtigde zelf optreedt of via zijn advocaat of gerechtsdeurwaarder, en niet als de DAVO optreedt voor de onderhoudsgerechtigde. De DAVO mag niet invorderen als de onderhoudsplichtige een leefloon geniet, als hij slechts kan beschikken over bestaansmiddelen die lager liggen of gelijk zijn aan het bedrag van het leefloon of als de invordering tot resultaat zou hebben dat de beschikbare bestaansmiddelen lager zouden liggen dan het leefloon. Bij een collectieve schuldenregeling zijn achterstallige alimentatieverplichtingen ook niet prioritair tegenover andere schuldeisers. Het lopend onderhoudsgeld kan echter nooit worden geannuleerd, zelfs niet gedeeltelijk, wat wel mogelijk is bij andere schulden. Het mechanisme speelt echter niet als de schuldenaar een onroerend goed verkoopt en er gelijkgerechtigheid is met andere schuldeisers: in dat geval gelden de gewone regels (prioriteit voor fiscale en sociale schulden). Meestal blijft er dus niet veel over, en soms zelfs helemaal niets, voor de alimentatiegerechtigde. Deze gelijkgerechtigheid komt vooral voor bij de verkoop van onroerende of roerende goederen door de in gebreke blijvende schuldenaar. Het gebrek aan informatie over schuldenaars De invordering van onbetaalde onderhoudsgelden en van de voorschotten die werden toegekend aan de schuldeisers wordt bemoeilijkt omdat het niet gemakkelijk is om informatie te krijgen over de exacte financiële situatie van de schuldenaars vanwege de talrijke procedures die werden ingesteld om het privéleven van de burgers te beschermen. Sedert 2008 vraagt de DAVO een automatische toegang tot bepaalde gegevens uit de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Normaal gezien kan ze die gegevens vanaf eind juni 2011 gebruiken. Op die manier kan de DAVO dan te weten komen wie de laatst gekende werkgever was van de alimentatieplichtige en welk loon hij daar verdiende.



32


Het hoofdstuk ‘Gezinsbeleid’ uit de algemene beleidsverklaring die de regering in november 2009 voorstelde in de Kamer stelt trouwens dat de doeltreffendheid van de DAVO op de volgende manier moet worden verbeterd: “Er moeten toegangsprotocollen worden afgesloten met de verschillende databanken om de terugvorderingmogelijkheden te versterken”. Op langere termijn zou het project STIMER (Système de Traitement Intégré Multi-Entités Recouvrement/Geïntegreerd verwerkingssysteem voor invordering ten behoeve van meerdere entiteiten) dat zich in de testfase bevindt, er moeten voor zorgen dat er sneller en doeltreffender informatie kan worden uitgewisseld tussen alle diensten van de FOD Financiën (Belastingen en inning, Patrimoniale documentatie en Schatkist). Deze applicatie zou ook moeten zorgen voor een optimalisatie van de invorderingen ten laste van schuldenaars, waaronder schuldenaars van onderhoudsgeld. Aan de andere kant staat de DAVO machteloos tegenover de verschillende illegale inkomensbronnen van bepaalde schuldenaars. Bijvoorbeeld zwartwerk, geld uit illegale handel of het witwassen van geld. Voor de dossiers die op de rechtbank belanden wordt gewezen op het gebrek aan middelen van de onderzoeksrechters. Als een in gebreke blijvende schuldenaar zegt dat hij geen inkomen heeft terwijl allerlei tekenen erop wijzen dat dit niet het geval is (dure voertuigen, uitgaven die de aangegeven inkomsten overtreffen….), beschikt de rechter niet over de middelen om dat te onderzoeken. En het is niet de gewoonte om de fiscus hiervan op de hoogte te brengen: de interventiedomeinen van justitie en van de belastingen blijven gescheiden. Tot slot weten we weinig over de mechanismen die worden gebruikt om insolvabiliteit te organiseren. Een betere kennis van de meest gebruikte procedés zou ongetwijfeld helpen om ze beter te beteugelen, en te ontmoedigen, naar het voorbeeld van wat gedaan wordt op het vlak van zwartwerk. Het is een vraag die opgenomen is in het Algemeen Armoedeverslag dat, naast het oprichten van een alimentatiegarantiefonds, beklemtoont dat het noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat er “strengere en meer diepgravende juridische procedures komen inzake de vaststelling van het insolvabiliteitsbewijs van een ouder/schuldenaar om de schijn van frauduleuze situaties te kunnen uitsluiten”. De insolvabiliteit van een gedeelte van de schuldenaars De insolvabiliteit van alimentatieschuldenaars wordt door de administrateur van de NFI (verantwoordelijk voor de DAVO) beschouwd als de belangrijkste oorzaak van het feit dat de DAVO te weinig wordt ingeschakeld door de personen die daar recht op hebben en ook van het gebrek aan resultaten bij het invorderen van de bedragen die de schuldenaars niet hebben betaald. Het kan gaan om schuldenaars die hun insolvabiliteit organiseren om hun verplichtingen niet te moeten nakomen. Een groot deel van de in gebreke blijvende schuldenaars bestaat eerder uit personen die zelf in bestaansonzekere omstandigheden leven: zonder baan en/of leefloners of andere uitkeringsgerechtigden. Een deel van die groep is overigens betrokken bij procedures van collectieve schuldenregeling. Er bestaan geen statistieken over in gebreke blijvende schuldenaars in België. COFACE merkte op dat eind 2009 in Frankrijk de laagste alimentatiebedragen het minst regelmatig werden betaald en dat 75 % van de schuldenaars die niets betalen, werkloos of inactief zijn. Aan de andere kant stelde het verslag



33


2009 van de Evaluatiecommissie van de DAVO dat 29 % van de dossiers die de Dienst binnenkreeg, een clausule van ‘sommendelegatie’ (of ‘ontvangstmachtiging’) bevatten die dus niet toegepast scheen te zijn. De verklaring daarvoor zou kunnen zijn dat het gaat om personen die geen inkomen hebben dat in beslag kan worden genomen. Schuldenaars die afhangen van de RVA of het OCMW krijgen echter wel een ‘premie’ die deze organismen toekennen om de betrokkenen te helpen om hun alimentatie te betalen. In het geval van het OCMW bedraagt die bijzondere hulp 11 50 % van het betaalde alimentatiebedrag, met een plafond van 1.100 euro per jaar. Het OCMW ontvangt een overheidssubsidie die overeenstemt met 100 % van het toegekende specifieke hulpbedrag. In het geval van de RVA wordt een alleenstaande werkloze die een alimentatie moet betalen 12 beschouwd als een persoon met een gezin ten laste: “om de werkloze alimentatieplichtige in staat te stellen om zijn verplichting na te komen wordt hem daartoe een bijkomende uitkering gegeven”. Het gebrek aan dwangmiddelen De DAVO werd ook opgericht om te beschikken over een instrument waarmee dwang kan worden uitgeoefend op schuldenaars die hun alimentatie niet betalen. Zes jaar na de oprichting van de dienst is dit doel veraf. Uit de cijfers betreffende de schuldenaars kan zelfs worden afgeleid dat de schuldenaars steeds minder reageren op de tussenkomsten van de DAVO. In 2009 reageerde 92 % van hen inderdaad niet binnen de 15 dagen op het aangetekend schrijven waarmee de DAVO hen informeert dat er tegen hen een dossier werd geopend (86 % in 2006). Zij reageren pas op het moment dat zij de ingebrekestelling en het betalingsbericht ontvangen. De hypothese van ontoegankelijke schuldenaars die naar het buitenland vertrokken zijn, kan dit gebrek aan reactie niet verklaren: minder dan 10 % van de dossiers had betrekking op schuldenaars die in het buitenland gedomicilieerd waren. Een aantal gesprekspartners verklaren het gebrek aan reactie door een gevoel van straffeloosheid dat mettertijd ontstaat als de in gebreke blijvende schuldenaars beseffen dat de DAVO niet beschikt over de middelen om de inning van de onbetaalde bedragen af te dwingen. Daarnaast wijzen ze ook op de situatie van een deel van de schuldenaars die al betrokken zijn bij een collectieve schuldenregeling en die niet van plan zijn om onderhoudsgeld eerst terug te betalen en op de bestaansonzekerheid van een gedeelte van de schuldenaars die een inkomen hebben dat gelijk of lager is dan het leefloon en weten dat dit de limiet is voor een mogelijke inbeslagname. De benarde financiële situatie van de DAVO “Het begrotingsfonds voor de betaling van de voorschotten op onderhoudsgeld zoals het nu bestaat, lijkt niet houdbaar. Doordat de uitgaven de ontvangsten ruimschoots overschrijden wordt de debettoestand, alhoewel toegelaten, steeds groter.” Dat is de onherroepelijke vaststelling van de Evaluatiecommissie in haar verslag van 2009. Het is eveneens het standpunt van de meeste partijen die betrokken zijn bij de activiteiten van de DAVO. De effectiviteit van de dienst wordt op dit ogenblik vooral bedreigd door het feit dat het bestaan van de dienst zelf, op middellange of lange termijn, in gevaar is. De DAVO moet in totaal immers ongeveer 200 miljoen euro (194 183 715,18 euro) invorderen (zie 11 Organieke wet van 8 juli 1976 op de Openbare Centra voor Maatschappelijke Welzijn, Artikel 68quinquies - Par. 1. -”Het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn is belast met het toekennen van een specifieke hulp voor de betaling van alimentatie aan kinderen of van bijdragen voor geplaatste kinderen”. 12 Artikel 110 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 inzake de werkloosheidsregeling.



34


financiële balans in bijlage 2). Het gemiddelde bedrag van de achterstallen bedraagt 6 681 euro (zie verslag van de evaluatiecommissie van de DAVO 2009). Deze tendens kan zich overigens alleen maar voortzetten want gemiddeld recupereert de dienst slechts 10 % tot 15 % van de voorgeschoten bedragen. In 2009 gaf de DAVO 17,5 miljoen euro uit aan voorschotten op onderhoudsgeld terwijl de ontvangsten van het begrotingsfonds 6,7 miljoen euro bedroegen (zie verslag van de evaluatiecommissie van de DAVO 2009). Ter herinnering: de ontvangsten van het fonds bestaan uit de bijdragen van 10 % vanwege de schuldenaars en van 5 % vanwege de schuldeisers en ook uit de teruggevorderde OCMW- of DAVO-voorschotten en de nalatigheidsintresten (ten laste van de schuldenaar). De kloof tussen inkomsten en uitgaven wordt elk jaar dieper. De DAVO krijgt trouwens al een uitzonderingsbehandeling binnen de overheidsdiensten. Dat blijkt uit het verslag van 2009 van de Evaluatiecommissie van de DAVO: “Artikel 45, § 4, van de gecoördineerde wetten op de Rijkscompatibiliteit, bepaalt echter dat de uitgaven niet hoger mogen zijn dan de ontvangsten. (…) Hoe dan ook, om de betaling van voorschotten mogelijk te maken, voorzien de Algemene Uitgavenbegrotingen sinds 2005 in een toegelaten debettoestand voor het fonds. De toegelaten debettoestand bedroeg eind 2009 68 450 000 euro”. De auteurs van een voorstel van resolutie 13 dat de effectiviteit van de DAVO wil verbeteren, herinneren eraan dat het Rekenhof zegt dat er bij de DAVO al van bij de oprichting een structureel onevenwicht is tussen ontvangsten en uitgaven omdat de FOD Financiën er niet in slaagt om de voorschotten die werden gegeven aan de rechthebbenden terug te vorderen bij de alimentatieplichtigen. Het voorstel herneemt enkele vragen die het Rekenhof stelt bij bepaalde problemen, zoals: • •

heeft de FOD Financiën voldoende geschikte organisatorische en procedurele maatregelen genomen om de rechtsgeldigheid van de uitgaven te verzekeren? wordt de terugvordering uitgevoerd volgens de voorgeschreven vormen en binnen de gewenste timing?

Het Hof is van oordeel dat de Dienst een aantal zaken moet verbeteren: • • •

de terugvorderingsgraad van de onbetaalde alimentatie; de snelheid van de inning/invordering van de voorschotten op de alimentatie; de algemene effectiviteit van de Dienst.

Voor sommige gesprekspartners is een debat over het deficit van de DAVO niet zinvol omdat ze menen dat een overheidsdienst helemaal niet verplicht is om ‘rendabel’ te zijn. Voor anderen moet de financiering van de verliezen van een organisme zoals de DAVO worden gezien als de financiering van een sociaal gezinsbeleid ter bestrijding van bestaansonzekerheid. Toch denken de meeste gesprekspartners dat deze situatie met een ‘bodemloze put’ in meerdere opzichten schadelijk is:

13 “Voorstel van resolutie dat vraagt om een betere werking van de Dienst Alimentatievorderingen (DAVO), Vanessa Matz en Céline Fremault (CDH), Belgische Senaat, 12 december 2009.



35


• • •

Als de alimentatie niet wordt betaald, is het niet de taak van de overheid om in te springen voor de tekortkomingen van privéschuldenaars, tenzij het gaat om bewezen gevallen van insolvabiliteit; De geringe recuperatiegraad is een slecht signaal voor in gebreke blijvende schuldenaars en het stimuleert hen niet om hun verantwoordelijkheid op te nemen; Het terugkerende gebrek aan middelen maakt het onmogelijk om het geven van voorschotten uit te breiden tot andere personen die erom vragen: het inkomensplafond waaronder de tussenkomst van de DAVO toegestaan is, kan immers niet worden verhoogd en ook niet volledig worden afgeschaft. Dat betekent dat het recht dat werd toegekend aan gezinnen en kinderen niet kan worden hersteld.



36


Mogelijke oplossingspaden Op het vlak van de communicatie

Acties gericht op potentiële bestaansonzekere gerechtigden

Naast informatiecampagnes voor het grote publiek kunnen er ook informatieacties worden opgezet voor de doelgroep van de bestaansonzekere gezinnen die vrijwel automatisch voldoen aan de criteria die de DAVO hanteert om voorschotten te betalen. Verscheidene gesprekspartners vinden echter dat er iets schort aan deze oplossing: gezien het profiel van deze doelgroep zou het verstandiger zijn om betere informatie te verstrekken aan de personen die bestaansonzekere gezinnen helpen (maatschappelijk assistenten….).

Acties gericht op de gesprekspartners van de gezinnen

De klemtoon zou moeten worden gelegd op de tussenpersonen die geregeld in contact komen met alimentatiegerechtigde gezinnen. Het gaat met name om politiediensten die klachten verzamelen in verband met gezinnen die verwaarloosd worden als hun alimentatie niet wordt betaald. Er moet echter vooral een inspanning worden gedaan tegenover advocaten die gespecialiseerd zijn in gezinszaken. De Vlaamse en Franstalige Ordes beschikken over informatiekanalen met specifieke gegevens over de zaken die hun leden behandelen (financiën, gezinnen….). Deze kanalen kunnen dus nuttig zijn om informatie door te spelen over het bestaan en de rol van de DAVO. Hetzelfde geldt voor de conferenties die worden georganiseerd door verschillende jonge lokale balies. Deze informatiecampagnes moeten trouwens eveneens ingaan op de wijzigingen die werden aangebracht door de wet van 2010 over de objectivering van het onderhoudsgeld en over het soort maatregelen of procedures dat de betaling van onderhoudsgeld kan bewerkstelligen of versnellen.

Acties gericht op in gebreke blijvende schuldenaars

In gebreke blijvende schuldenaars zouden van de DAVO zo volledig mogelijke informatie moeten krijgen over de antwoorden die ze kunnen geven op de vragen van de DAVO, en ook over de risico’s die ze lopen als ze niet antwoorden, over de boetes en over de dreigende terugvordering, en tot slot ook over de fiscale voordelen die verbonden zijn aan de betaling van alimentatie. Deze informatie zou moeten worden opgenomen in een verklarende bijlage die tegelijk zou moeten worden opgestuurd met de aangetekende brief die de in gebreke blijvende schuldenaar informeert over het feit dat er tegen hem een dossier geopend wordt. Een publiekscampagne over onderhoudsgeld moet ook in het bijzonder aandacht besteden aan de verantwoordelijkheden van beide ouders tegenover hun kinderen.



37


Op het niveau van de schuldenaars

Verbetering van het gerechtssysteem

Het gerecht zou de dossiers inzake onbetaalde alimentatie beter en sneller moeten behandelen. Het belangrijkste doel daarbij is dat alimentatieplichtigen worden aangespoord om hun verplichtingen na te komen. Onrechtstreeks zou het aantal mensen dat een beroep doet op de DAVO kunnen verminderen als de schuldeisers hun alimentatie gemakkelijker kunnen invorderen en/of als dat de terugvordering van de voorschotten kan versnellen. De bepalingen van de wet van 2010 over de objectivering van de onderhoudsbijdragen gaan in die richting. Ze bepalen immers dat er dankzij de sommendelegatie (werkgevers, OCMW, RVA) automatisch beslag kan worden gelegd op het inkomen van de schuldenaar, als de alimentatie twee keer, al dan niet opeenvolgend, niet betaald is. De Gezinsrechtbank die binnenkort zou worden opgericht, gaat eveneens in die richting. De hergroepering van alle dossiers van eenzelfde gezin onder het gezag van een en dezelfde rechter kan ongetwijfeld leiden tot snellere beslissingen waardoor de opeenstapeling van achterstallen die uiteindelijk zo hoog oplopen dat ze onbetaalbaar worden, kan worden vermeden.

Installeren van dwangmiddelen

Op dit ogenblik kan er uit de discussie over de sancties maar een enkele conclusie worden getrokken: de sancties die vandaag in België van kracht zijn, zijn niet doelmatig omdat ze niet worden toegepast. Een gevangenisstraf die korter is dan zes maanden wordt niet uitgevoerd. Bovendien gebeurt het zelden dat de zaak voor de rechter komt. Bij een Parket zoals dat van Namen komen er op een jaarlijks totaal van een honderdtal dossiers slechts 5 of 6 voor de correctionele rechtbank. Sommigen vragen zich af of dit soort van sancties wel een goed idee is. Ze kunnen immers een contraproductief effect hebben. Bovendien kunnen boetes en een gevangenisstraf de financiële situatie van sommige schuldenaars nog moeilijker maken, zeker als ze door de gevangenisstraf hun werk verliezen bijvoorbeeld. Anderen zeggen dan weer dat de diefstal van een goed gesanctioneerd wordt, terwijl de ‘diefstal’ van onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan kinderen in de praktijk niet gesanctioneerd wordt. In tegenstelling tot wat sommige schuldeisers denken biedt een strafrechtelijke sanctie helemaal garantie dat ze betaald zullen worden. Als een rechter een uitspraak doet in deze zaak, bestraft hij de niet-naleving van de alimentatieplicht, maar zijn vonnis is geen veroordeling tot betaling. Sommige landen hebben administratieve maatregelen ingevoerd zoals het niet afgeven, het opschorten of het intrekken van bepaalde administratieve documenten zoals een reispas of een rijbewijs. Andere landen verbieden zelfs het uitoefenen van bepaalde activiteiten of het deelnemen aan openbare aanbestedingen. Een dergelijk spoor wordt vaak doelmatiger geacht dan strafrechtelijke sancties, maar verscheidene gesprekspartners merken toch op dat administratieve sancties geen omgekeerde effecten mogen opleveren: als een schuldenaar zijn baan verliest omdat zijn rijbewijs geschorst is, dan is dat niet positief voor de betaling van de alimentatie.



38


Er zou ook kunnen worden gedacht aan een sanctie als niet wordt gereageerd op de vragen van de DAVO.

Uitbreiding van de invorderingsmogelijkheden door de DAVO

Het verbod om achterstallen of voorschotten terug te vorderen bij personen die over een inkomen beschikken dat gelijk of lager is dan het leefloon zou men kunnen herzien. Zo zou men de DAVO even efficiënt kunnen maken als privé-invorderingssystemen zoals gerechtsdeurwaarders. Aldus kan men ook de discriminatie opheffen tegenover gezinnen die niet over voldoende middelen beschikken om een beroep te doen op die privésystemen. OCMW’s staan principieel niet vijandig tegenover dit idee. Ze vinden dat elke alimentatieplichtige zijn verplichtingen moet nakomen, maar ze beklemtonen dat het inkomen tot een minimumdrempel gewaarborgd moet blijven. In eenzelfde ideeënlijn zou de ‘premie’ die de RVA of het OCMW toekennen aan personen die alimentatie moeten betalen, automatisch kunnen worden overgedragen aan de DAVO als recuperatie voor de gestorte voorschotten. Zo zou men zich kunnen conformeren aan de automatische inbeslagname van terugbetaalde belastingen, wat door de wet al toegestaan is sinds 2008 om schulden terug te betalen aan de overheid. In het geval van die ‘premies’ zou men in elk geval moeten controleren of de persoon die ze ontvangt de alimentatie effectief betaalt. In het geval van de RVA werd het koninklijk besluit dat de alimentatieschuldenaar een interessanter financieel statuut aanbiedt om hem te helpen om zijn gezinsverplichtingen na te komen, gewijzigd in 2002 en wordt aan de schuldenaar gevraagd om het bewijs te leveren dat hij de alimentatie betaalt. Het bewijs bestaat uit een verklaring op eer. De RVA mag dat controleren als er vermoedens zijn dat de schuldenaar zijn verplichtingen niet nakomt. In dat geval krijgt de schuldenaar geen uitkering meer als gezinshoofd en kan zijn werkloosheidsuitkering geschorst worden voor minimum 13 weken en maximum 26. Bij het OCMW moet de persoon die de hulp krijgt, kunnen bewijzen dat hij de alimentatie betaalt, maar dat hoeft niet maandelijks te zijn en het OCMW beslist zelf of het al dan niet controles uitvoert. In het algemeen komt het er vooral op aan om de schuldenaars een duidelijk signaal te sturen dat het gedaan is met het gevoel van straffeloosheid dat ze zich tot op heden konden veroorloven. Daardoor waren er personen die zich aan hun verplichtingen konden onttrekken op kosten van de gemeenschap die het Fonds financiert. De invorderingsmogelijkheden kunnen ook worden verbeterd door overleg te plegen met de organismen die actief zijn bij een collectieve schuldenregeling. Zij kennen niet altijd het ‘prioritaire’ statuut van het onderhoudsgeld of ze weigeren de 10 % te betalen die door de DAVO is opgelegd aan de in gebreke blijvende schuldenaar. Aangezien de alimentatieplicht opgenomen is in het Burgerlijk Wetboek, moet die houding in vraag gesteld worden. Sommigen dringen er ook op aan om de heffing voor de DAVO enkel op de schouders van de in gebreke blijvende schuldenaars te leggen. Bij de huidige 10 % zou de 5 %-heffing die nu gevraagd wordt aan de schuldeisers worden opgeteld. Ze gaan er immers van uit dat het niet normaal is dat de partij moet betalen voor de tussenkomst van de DAVO omdat ze niet verantwoordelijk is voor de situatie waarvoor die tussenkomst gevraagd wordt.



39


Een sterkere betrokkenheid van de schuldenaars

Sommige gesprekspartners merkten eveneens op dat de schuldenaars weinig betrokken worden bij de beslissingen die hen aanbelangen. Als ze de alimentatie niet betalen, zou men met hen kunnen gaan praten zodat ze hun situatie begrijpen, een beetje naar het voorbeeld van het gewijzigde beleid tegenover werkzoekenden: er wordt geregeld met hen gepraat vooraleer er eventueel een sanctie wordt uitgesproken. Deze aanpak maakt dat schuldenaars zich niet enkel defensief moeten opstellen.

Op het niveau van de gerechtigden

Lichtere procedures

Over dit punt zijn de meeste gesprekspartners het eens. Op dit ogenblik is het voor alle aanvragers een relatief zware klus om een dossier samen te stellen dat voor de DAVO aanvaardbaar is. Voor de meest kwetsbare personen is het dus bijzonder moeilijk. Er moeten veel documenten worden ingediend zodat de DAVO volledig wettelijk kan werken en er worden regelmatig kopieën gevraagd. Dat vereist veel heen-en-weeracties van de aanvragers en ook contacten tussen het organisme en de bronnen van deze documenten. Bepaalde aanvragers geven het uiteindelijk op want zeker in het geval van mensen die een baan hebben, vallen de stappen die moeten worden gezet soms duurder uit dan de sommen die men wil recupereren en bovendien is het resultaat zelfs niet gegarandeerd.

De transformatie van de DAVO tot een universele dienst

Een onbeperkte toegang, zoals was afgesproken bij de start van het organisme, zou tot doel hebben dat de naleving van het recht wordt afgedwongen en dat er komaf wordt gemaakt met de huidige bijstandslogica: vandaag moeten de schuldeisers immers vragen dat een beslissing van de rechtbank die gunstig is voor hen, wordt uitgevoerd. De uitbreiding van de dienst tot alle inkomenscategorieën zou volgens sommige gesprekspartners eveneens een positief instrument zijn voor een rekening in evenwicht. Aangezien de intresten op de onbetaalde bedragen die uiteindelijk worden gestort proportioneel worden berekend op die bedragen – en dus ook op het inkomen dat als basis diende voor de alimentatie – zou een uitgebreidere invordering de leefbaarheid van het fonds kunnen verbeteren. De meningen over deze kwestie lopen sterk uiteen en er bestaan twee uitbreidingsscenario’s: Een automatische dienst Zoals in Quebec of in Groot-Brittannië zou de dienst automatisch kunnen tussenkomen zodra er over de betaling van alimentatie beslist is door een rechtbank, een notariële akte of een privéakkoord tussen de echtgenoten. Deze optie wordt verdedigd om te vermijden dat de ex-gehuwden, zoals nu het geval is, in een hevige conflictsituatie in contact moeten blijven komen met elkaar en om te vermijden dat de ex-gehuwden afstand doen van het hen toegekende recht op alimentatie omdat ze bang zijn voor de



40


woede van hun ex-partner. Als het onderhoudsgeld ingevorderd wordt door een neutraal organisme vermindert dat de conflictsituatie. Aan de andere kant menen sommige gesprekspartners dat een ‘automatische’ universele dienst de enige formule is waarin de naleving van het toegekende recht op alimentatie wordt afgedwongen zonder dat de schuldeiser, vaak een moeder met kind(eren), moet bewijzen dat het onderhoudsgeld niet betaald is. Een dienst voor conflictgevallen die openstaat voor iedereen In deze denkbeeldige situatie komt de dienst maar tussen als vastgesteld is dat het onderhoudsgeld niet betaald is (zoals het geval is in Nederland), maar staat hij wel open voor iedereen, zonder enige beperking, ook niet qua inkomen. Bij de oprichting was het de bedoeling dat de DAVO zo zou werken. Zo concretiseert de overheid in zekere zin dat ze wil tussenkomen in privézaken als er gevaar dreigt – hier bestaansonzekerheid – voor de gezinnen. De voorstanders van deze formule steunen eveneens op het argument dat de toepassing van een recht niet mag worden gekoppeld aan een inkomen. Het geleidelijk wegnemen van het inkomensplafond dat een voorwaarde is voor de toegang tot de DAVO Dit is een alternatief voor het voorgaande voorstel. Het zou moeten zorgen voor een ruimere toegang tot de voorschotten die de DAVO toekent aan gezinnen die het financieel moeilijk hebben, maar niet in bestaansonzekerheid leven.

Veralgemening van de ontvangstmachtiging (‘sommendelegatie’)

Als het onderhoudsgeld op twaalf maanden helemaal of gedeeltelijk niet werd betaald tijdens twee al dan niet opeenvolgende termijnen (de voorwaarde voor een tussenkomst van de DAVO), dan bepaalt de wet dat er een vereenvoudigd uitvoeringsmechanisme in werking treedt: de ontvangstmachtiging (‘sommendelegatie’). Hierdoor wordt de alimentatiegerechtigde gemachtigd om het geld rechtstreeks te ontvangen, dus zonder de tussenkomst van een gerechtsdeurwaarder, los van het inkomen van de schuldenaar of van elk ander bedrag dat een derde aan hem verschuldigd is. Meestal wordt het verschuldigde onderhoudsgeld ingehouden aan de bron, dus bij de werkgever. Voordien moest de alimentatiegerechtigde aan de rechter vragen om dit te mogen doen en dat werd niet noodzakelijk toegestaan. De Hoge Raad voor Justitie was overigens van oordeel dat de rechter vrij moest kunnen blijven beslissen over het toekennen van deze mogelijkheid. De wet van 2010 bepaalt echter dat de rechter, als de schuldenaar in gebreke wordt gesteld, voortaan verplicht is om de ontvangstmachtiging toe te staan aan de alimentatiegerechtigde. Vooraleer deze wet werd goedgekeurd had de Evaluatiecommissie van de DAVO (verslag 2009) immers vastgesteld dat 71 % van de dossiers die binnenkwamen bij de DAVO geen clausule voor sommendelegatie bevatten. De wetswijziging kan dus zorgen voor een betere invordering van het onderhoudsgeld. Toch moet er nog een voorlichtingscampagne worden gevoerd om de schuldeisers uit te leggen wat het belang is van sommendelegatie want op dit ogenblik is er nog te weinig vraag naar de maatregel. Over



41


dit onderwerp zou er ook informatie kunnen worden verstrekt aan advocaten want sommigen onder hen blijken niet op de hoogte te zijn van het nut van de maatregel en ze laten dus na om aan de rechter te vragen om deze maatregel toe te passen voor hun cliënten. In hun geval zou het nuttig zijn dat deze informatie wordt aangeboden in informatiesessies die worden gegeven door de Orde van advocaten of door de jonge balies. Sommendelegatie is een waardevol instrument in de strijd tegen bestaansonzekerheid omdat ze snel (met een vertraging van twee maand) en gemakkelijk kan worden uitgevoerd. We noteren echter dat sommendelegatie de invordering van toekomstige bedragen niet verbetert en het probleem van onbetaalde achterstallen niet oplost. Op wetgevend niveau Het creëren van een instrument voor automatische toegang tot authentieke akten inzake onderhoudsgeld Dit zou een oplossing kunnen zijn voor de problemen van schuldeisers die niet beschikken over de authentieke akte met de toekenning van de alimentatie, omdat ze verloren geraakt is of omdat ze wordt achtergehouden door een advocaat of een gerechtsdeurwaarder, die niet volledig betaald werden. Het zou de behandeling en de opvolging van de dossiers door de DAVO kunnen versnellen en vereenvoudigen. De creatie van dit instrument hangt echter af van de vooruitgang die wordt geboekt bij de informatisering van hoven en rechtbanken. Een alternatief zou kunnen zijn dat gerechtelijke beslissingen of authentieke akten inzake alimentatie automatisch rechtstreeks door de griffies en notarissen zouden worden doorgestuurd naar de DAVO. Op dit ogenblik gebeurt dat niet omdat de DAVO daar wettelijk niet toe gemachtigd is.

De herziening van het statuut van de alimentatieschuld

Om bestaansonzekerheid bij gezinnen te verminderen of te voorkomen zou het systeem van het ‘supervoorrecht’ dat voorrang geeft aan alimentatiegerechtigden boven andere types van schuldeisers, moeten worden uitgebreid tot de verkoop van goederen en tot de collectieve schuldenregeling. In januari 2010 diende Els Schelfhout (CD&V) 14 daartoe een wetsvoorstel in. Dat bepaalt dat “alimentatiegerechtigden niet meer gelijkgesteld worden met andere schuldeisers bij een collectieve schuldenregeling. In tegenstelling tot wat nu van toepassing is in de procedure van de collectieve schuldenregeling, is de regel niet alleen van toepassing op toekomstige onderhoudsgelden, maar ook op achterstallen. De rechter mag alimentatieachterstallen ook niet meer kwijtschelden in het kader van een gerechtelijke regeling of een totale kwijtschelding van schulden. Het wetsvoorstel bepaalt dat alimentatiegerechtigden bij voorrang moeten worden betaald door de schuldenaar op basis van de nog beschikbare middelen, of op basis van toekomstige inkomsten als de schuldenaar opnieuw solvabel zou worden”. 14 Wetsvoorstel betreffende het lot van alimentatieschulden in het kader van een collectieve schuldenregeling en betreffende de invoering van maatregelen voor een effectieve invordering van alimentatieschulden door de Dienst voor Alimentatievorderingen



42


De objectivering van het alimentatiebedrag

Het feit dat het vastleggen van een alimentatiebedrag een subjectief gegeven is wordt vaak ingeroepen als argument om te verklaren waarom schuldenaars weigeren om de door de rechter vastgestelde alimentatie te betalen. Marie-Thérèse Casman (Ulg) stelde dat vast bij de enquêtes die ze uitvoerde: “De objectivering van de alimentatie is een belangrijk element. Men zou beter moeten kunnen uitleggen hoe de alimentatie wordt berekend. Een gevoel van redelijkheid zou de betaling van de alimentatie kunnen ten goede komen. Men zou de schuldenaars moeten ‘sensibiliseren’ om minder problemen te hebben. Vaders die hun situatie vergelijken met die van anderen kunnen vandaag het gevoel hebben dat er wordt beslist ‘afhankelijk van de cliënt’. Sommigen denken: ‘We worden beroofd van onze kinderen en we moeten toch betalen, en dan nog aan iemand die we niet graag meer zien’. Men vindt dat de berekening berust op willekeur en, zoals bij alles wat arbitrair lijkt, willen de mensen zich daar niet naar plooien”. Het gaat niet alleen om de bedragen die erg sterk kunnen verschillen van geval tot geval, maar ook om het type kosten dat daarin geïntegreerd moet worden. In maart 2010 werd er een wet goedgekeurd die mikt op “het bevorderen van de objectivering van de berekening van de onderhoudsbijdragen van de ouders ten gunste van hun kinderen” (zie bijlage 3). Het doel van de wetgever is duidelijk: ervoor zorgen dat de vaststelling van de bijdragen correcter, eerlijker, transparanter en voorspelbaarder wordt zodat de beslissing gemakkelijker aanvaard wordt en dat het aantal onbetaalde alimentatiebijdragen afneemt. De wet voert een systeem in dat in verhouding is tot de inkomsten van beide ouders die moeten bijdragen ‘naar evenredigheid van hun middelen’. Voortaan wordt er rekening gehouden met alle soorten inkomsten of voordelen die bijdragen tot de levensstandaard. De wet verduidelijkt eveneens de definities van gewone en buitengewone kosten. De rechter moet zijn beslissing eveneens motiveren en verduidelijken. De Commissie voor onderhoudsbijdragen die aansluitend bij de wet moest worden opgericht, is er echter nog niet. Naar het voorbeeld van wat gebeurt in Nederland zou ze aanbevelingen moeten formuleren over manieren waarop de alimentatiebijdragen kunnen worden vastgelegd. Dit spoor is overigens een van de aanbevelingen die eind 2009 werd gedaan door COFACE om iets te doen aan het probleem van de onbetaalde onderhoudsgelden: “waarborgen van een objectieve berekening van de alimentatie zodat de schuldenaar ze gemakkelijker aanvaardt”. Er werd aan toegevoegd dat koppels die op het punt staan te scheiden hiervan op de hoogte zouden worden gebracht, bijvoorbeeld in het kader van een gezinsbemiddeling. Naast het ‘Renard-schema’ dat sommige rechters gebruiken, bestaat er vandaag een ‘onderhoudsgeldcalculator’ die werd ontwikkeld door de Gezinsbond en die eveneens wordt gebruikt. Het ontbreekt echter nog aan een referentieberekening die zou worden voorgesteld en geregeld zou worden herzien door deze Commissie, net zoals in Nederland. De objectivering van de alimentatie gaat dus gepaard met een zoektocht naar een grotere gelijkheid tussen de ouders bij de verdeling van de kosten voor hun kinderen, afhankelijk van ieders inkomsten. Dat is het principe dat de wet van 2010 al bekrachtigt en dat lijkt door te werken in de ruimere



43


zoektocht naar meer gelijkheid in de procedures, zoals de gedeelde huisvesting bijvoorbeeld. Het betalen van alimentatie zal daardoor natuurlijk nooit afgeschaft worden, maar de kosten zullen wel eerlijker worden verdeeld tussen beide ouders.

Versterking van de bemiddeling

Verscheidene gesprekspartners denken dat bemiddeling tussen de ex-gehuwden kan waarborgen dat het onderhoudsgeld vlotter wordt betaald: als er een akkoord kan worden afgesloten tussen de partijen – dat niet door de ene partij opgelegd is aan de andere - kan iedereen zich daar correct in vinden en de gevraagde medewerking eraan beter aanvaarden. Voor sommigen zouden alle koppels met kinderen, die starten met een echtscheidingsprocedure automatisch moeten worden georiënteerd naar een bemiddelingsdienst. Dit voorstel past in de huidige tendens die beide ouders meer verantwoordelijk wil maken voor de opvoeding van hun kinderen. Dat is al vastgelegd in de wet van 2010 die bepaalt dat een tussenkomst moet streven naar de grootst mogelijke gelijkheid tussen beide ouders.

Het niet meer belasten van onderhoudsgeld

De mogelijkheid om de alimentatie af te trekken, leidt tot misbruiken. Zo komt het veel voor dat alimentatie die in werkelijkheid nooit betaald is, wordt afgetrokken. Volgens verscheidene gesprekspartners kwijten sommige schuldenaars zich het eerste jaar van hun alimentatieplicht om een betalingsbewijs te kunnen voorleggen aan de fiscale administratie en krijgen ze vervolgens een automatische verlenging van deze aftrek waarbij de effectieve betaling niet wordt gecontroleerd. De statistieken van het Ministerie van Financiën voor 2009 bevestigen de geloofwaardigheid van dit statement en tonen aan dat het in alle statuten mogelijk is om misbruik te maken van deze situatie: in dat jaar werd 1,5 zelfstandige op 10 gecontroleerd terwijl dat in dezelfde periode het geval was voor 1,1 loontrekkers op 50. De aftrekbaarheid brengt sommige koppels, die in werkelijkheid niet gescheiden zijn of die in goede verstandhouding uit elkaar gegaan zijn, er ook toe om een fiscale constructie op te zetten waardoor de kinderlast tweemaal kan worden afgetrokken. De schuldenaar – doorgaans de persoon met het hoogste inkomen - betaalt hoge onderhoudsgelden aan de kinderen en komt daardoor in een lagere belastingschaal terecht, terwijl de ouder bij wie de kinderen wonen gebruik maakt van de gewone aftrek voor kinderen ten laste. Deze verschillende aftrekken maken dat de overheid te maken krijgt met het verlies van aanzienlijke bedragen. Indien ze wel geïnd werden, zouden ze kunnen worden gebruikt om aan alle aanvragers voorschotten te betalen, zonder rekening te houden met hun inkomen. De zaak kan dus op twee manieren worden opgelost: ofwel kiest men voor een radicale oplossing en schaft men de belasting op alimentatie af, ofwel kiest men voor een minimale oplossing en wordt de jaarlijkse betaling van de aftrekbare bedragen beter gecontroleerd.

De eenwording van Europese praktijken

Om bij te dragen tot een vlottere betaling van onderhoudsgelden in het kader van een wettelijke of



44


feitelijke scheiding van personen in de verschillende Europese landen, zou het nuttig zijn om de wetgeving op dat vlak te uniform te maken. Er werd in dit domein al wat vooruitgang geboekt, maar de samenwerking tussen de verschillende landen kan nog worden verbeterd. Een dergelijk initiatief is des te meer noodzakelijk omdat het vertrek naar – of de domiciliëring in – een ander Europees land een middel is dat erg veel wordt gebruikt door personen die willen ontsnappen aan hun alimentatieplicht en/of die hun insolvabiliteit willen organiseren. De veralgemening van maatregelen die de inning van onbetaalde onderhoudsgelden gemakkelijker maken We citeren er twee: •

•

Het van rechtswege afleveren van de gerechtelijke beslissingen om vertraging bij beroepsprocedures en beslaglegging te vermijden. Bij de niet-betaling van onderhoudsgelden kunnen procedurespelletjes op deze manier dus worden ingeperkt en kan de betaling sneller worden verkregen. De overdraagbaarheid van de schuld: in dit geval wordt het dossier behandeld in het arrondissement waar de aanvrager gedomicilieerd is; bij niet-overdraagbaarheid loopt de procedure in het arrondissement waar de schuldenaar gedomicilieerd is en dat kan gepaard gaan met veelvuldige transfers als de schuldenaar al dan niet fictief voortdurend verhuist.

Op het niveau van de DAVO

Betere werkmethodes

Het gaat hoofdzakelijk om het vereenvoudigen en eenvormig maken van de procedures. • •

•

Er zou kunnen worden nagedacht over het verminderen van het aantal stukken dat de schuldeisers moeten indienen, zodat de DAVO ook minder stukken moet controleren en verwerken. Er zou ook moeten worden onderzocht hoe de situatie van de achterstallen vereenvoudigd kan worden: de berekening over verscheidene jaren verloopt immers moeilijk. Men zou bijvoorbeeld kunnen overwegen om de achterstallen te beperken tot drie jaar. Het invoeren van een uniform systeem voor de verzameling van de gegevens zodat er statistieken kunnen worden gemaakt van de invorderingen, de verschillen tussen gedwongen en vrijwillige invorderingen, het type doelgroep … zodat aldus de informatie die nodig is om een werkstrategie uit te werken, beschikbaar is.

Na vijf jaar werking zouden de werkmethodes nu geëvalueerd kunnen worden om te komen tot eenvormige en doelmatige procedures. Er zou ook extra aandacht kunnen worden geschonken aan de opvolging van de bedragen die door de schuldenaars werden gestort op de centrale rekening van de DAVO. Het blijkt immers dat de stortingen niet altijd goed na te trekken zijn en dat het dus niet altijd mogelijk is om ze toe te kennen aan de



45


schuldeisers die er recht op hebben. Het verslag 2009 van de Evaluatiecommissie maakt immers melding van 477 263,82 euro foute betalingen.

Actievere invorderingsprocedures

Dit pad geniet de voorkeur van de Evaluatiecommissie in haar verslag van 2009 omdat deze strategie noodzakelijk is voor de leefbaarheid van het organisme. Het komt erop aan de invorderingsvoet en -termijn tegelijk te versnellen. In Quebec (zie verder) werd dit onderwerp bestudeerd door Revenu Quebec dat onderdak biedt aan het Centre de Perception dat zowel onbetaalde fiscale vorderingen als alimentatiegelden invordert. De analyse bracht de dienst ertoe om zich in eerste instantie te concentreren op dossiers die inkomsten opleveren. Daarom moesten ze beschikken over statistieken zodat ze een onderscheid konden maken tussen problemen ten gevolge van kwade wil en problemen door insolvabiliteit. Daarnaast hadden ze ook statistieken nodig om de analyse en de doelmatigheid van de verschillende ingezette invorderingsstrategieën te verfijnen. Een actievere invordering vereist de beschikbaarheid van effectieve invorderingsinstrumenten en een sterkere inzet van op dat domein competent personeel. Daarom zou de DAVO minimaal op gelijke voet moeten worden geplaatst met andere professionals zoals gerechtsdeurwaarders, die tussenkomen bij de inning van onbetaalde bedragen. Er zou dus geen beperking op de inbeslagname van de bestaansmiddelen van de schuldenaar (zie artikel 16 van de DAVO-wet) meer mogen zijn want die beperking heeft tot gevolg dat de DAVO minder resultaten boekt dan wanneer de schuldeiser voor zichzelf zou optreden (of via zijn advocaat of gerechtsdeurwaarder). Deze evolutie mag er echter niet toe leiden dat OCMW’s in dit precieze geval worden verplicht om het weggevallen inkomen van de schuldenaar te compenseren. De organieke wet op de OCMW’s zou op dit punt gewijzigd moeten worden. De versnelling van de DAVO-procedure impliceert eveneens dat er sancties kunnen worden opgelegd aan schuldenaars die niet reageren op de vragen van de DAVO, omdat dit de verwerkingsprocedure verlengt en omdat het daardoor onwaarschijnlijker wordt dat de zich opstapelende achterstallen teruggevorderd kunnen worden.

Financiële versterking

De financiële middelen van de DAVO kunnen op verschillende manieren, los van elkaar of gecombineerd, worden versterkt: • • •

De uitbreiding van de middelen voor de invordering van achterstallen en voorgeschoten bedragen (zie hierboven); Een structurele herfinanciering door de overheid, waarbij de werking van de dienst wordt ingeschakeld in de financiering van de armoedebestrijding op lange termijn; De uitbreiding van de activiteiten tot schuldenaars met een hoger inkomen door de verhoging van de inkomensplafonds die een voorwaarde vormen voor de toekenning of afwijzing van voorschotten. Het huidige probleem van de DAVO bestaat erin dat de dienst zich concentreert op moeilijke dossiers zoals Tom Boelaert opmerkt in een interview in De Standaard in juli 2010: «We worden nog vaak gezien als een laatste kans en we hebben erg vaak te maken met vrijwillig of onvrijwillig insolvabele schuldenaars». Door de werking uit te breiden tot andere schuldenaars die hun



46


alimentatieplicht vermoedelijk wel kunnen nakomen, zou de DAVO zijn inkomsten kunnen verhogen (door de terugvordering van de bedragen, door de hogere ‘heffing’ bij de betaling van zijn tussenkomst, door de intresten die worden gegenereerd door de teruggevorderde bedragen).

Ervaringen in het buitenland Staten reageren erg verschillend op het probleem van onbetaalde onderhoudsgelden naargelang ze het beschouwen als een privéprobleem van gezinnen of als een probleem met gevolgen voor het openbare leven (verarming van gezinnen). In 2004 citeerde Catherine Morenville in het tijdschrift ‘Démocratie’ de elementen van een onderzoek over dit thema, dat werd gerealiseerd door Benoît Labaye van de studiedienst van ECOLO: “1 - In een eerste benadering worden onbetaalde onderhoudsgelden vooreerst beschouwd als een strafrechtelijke inbreuk op verplichtingen tussen twee personen, die voortvloeien uit een gerechtelijke beslissing. Om de onbetaalde bedragen in te vorderen wordt dus voorrang gegeven aan een gerechtelijke actie die wordt uitgevoerd op initiatief van de benadeelde schuldeiser. De uitvoerende macht en de overheidsdiensten werken enkel aanvullend en achteraf, als blijkt dat de gerechtelijke actie mislukt is. Dit systeem wordt toegepast in Frankrijk. 2 - In een tweede benadering wordt onbetaald onderhoudsgeld behandeld als een ‘maatschappelijke fout’ en begrepen als een handeling die negatieve gevolgen heeft voor de hele gemeenschap: omdat ze armoede en onzekerheid creëert, omdat ze de maatschappelijke integratie van de betrokken kinderen bedreigt, omdat ze een vorm van geweld is tegenover vrouwen die de grote meerderheid vormen van de onbetaalde schuldeisers. De uitvoerende macht komt dus tussen, via haar administratieve diensten, in het kader van haar algemene missie om de vrede en de sociale zekerheid te bewaren. Dat kan gebeuren via een systeem van automatische inning van onderhoudsgelden naar analogie van procedures die worden ingezet bij de inning van de belastingen. Een dergelijk systeem biedt weinig ruimte aan de rechtbanken. Het wordt toegepast in Quebec. 3 - Een derde zogeheten ‘gemengde’ benadering, laat de bevoegdheden inzake de invordering van onbetaalde alimentatie hoofdzakelijk bij de rechtbanken. Om soortgelijke beweegredenen als bij de toepassing van de tweede benadering, kan de uitvoerende macht echter overgaan tot de onmiddellijke toekenning van voorschotten zodra een eerste vervaldatum niet werd gerespecteerd en ze kan benadeelde personen ook bijstaan bij invorderingsprocedures. Zwitserland heeft een dergelijk systeem opgebouwd.”



47


In een studie die werd gerealiseerd voor de Europese Commissie (Directoraat-generaal Justitie en Binnenlandse Zaken) 15, formuleerde Lexfori, een internationaal juristennetwerk, een algemeen besluit betreffende invorderingstechnieken: “In alle landen steunt de invordering op een gerechtelijke of administratieve beslissing die de alimentatie vastlegt. De meeste landen pakken de ontbrekende betaling van de schuldenaar aan via invorderingsmethodes van het gemene recht. De meest doeltreffende en de meest verspreide methode is waarschijnlijk het loonbeslag of het beslag op een ander geregeld inkomen van de schuldenaar. Een dergelijke techniek biedt het voordeel dat er een derde partij tussenkomt die, in principe, niet vijandig staat tegenover de schuldeiser. Hierbij kan er voorbehoud worden gemaakt bij het geval van een familiebedrijf waarbij de werkgever afkerig staat om te handelen tegen de belangen van een familielid. Beslag leggen op goederen van de schuldenaar komt erg veel voor, maar is niet zo zeker. Beslag leggen op een som geld lijkt gemakkelijk, beslag leggen op goederen is delicater omdat daarvoor een verkoop moet worden georganiseerd en de resultaten daarvan zijn altijd onzeker. Ten eerste bezit een groot gedeelte van de bevolking geen onroerende goederen. Bovendien vraagt het tijd om een onroerend goed te verkopen. (…) De studie van de invorderingstechnieken ziet een vrij duidelijke convergentie in de lidstaten. Er duiken echter divergenties op in de houding van de lidstaten als blijkt dat de invordering mislukt is. De landen in het zuiden of deze met een katholieke traditie steunen veeleer op het inzetten van het strafrecht, maar ze helpen de schuldeiser niet rechtstreeks. De landen in het noorden lijken over een minder uitgebouwd strafrechtelijk arsenaal te beschikken, maar zij steunen de debiteur rechtstreeks door de onbetaalde alimentatie geheel of gedeeltelijk voor te schieten. De voorschotten kunnen uit een speciaal fonds komen zoals in België of in Luxemburg, of ze kunnen afkomstig zijn van het administratieve agentschap dat verantwoordelijk is voor de invordering zoals in de Scandinavische landen. Dat wil echter niet zeggen dat alle administratieve agentschappen voorschotten geven. Het Engelse Child Support Agency heeft niet de opdracht om op te treden als vervanger van de schuldenaar.” De studie gaat meer in detail in op de beslagmethodes die in de verschillende landen bestaan om de onbetaalde bedragen terug te vorderen. Ze constateert dat de schuldenaar zich altijd lijkt te kunnen beroepen op het feit dat zijn inkomen in zijn totaliteit onvatbaar is voor beslag, maar de invorderingsbronnen zijn in alle landen erg gevarieerd: lonen, sociale uitkeringen, belastingkredieten, schulden van derden aan de schuldenaar (Groot-Brittannië) en het rechtstreekse beslag op sommen die op de bankrekening van de schuldenaar staan. In de meeste landen vindt de overheid dat de betaling van alimentatie van levensbelang is voor de gezinnen: anders kunnen ze in sociaal erg delicate situaties terechtkomen. In sommige landen bestaan er dus specifieke rechtsmechanismen inzake alimentatie, die bedoeld zijn om de betaling van het verschuldigde onderhoudsgeld ‘aan te moedigen’. De overheid aarzelt daarbij niet om het gemene recht te wijzigen ten gunste van de alimentatiegerechtigden.

15 De invordering van onderhoudsgelden in Europa. Algemeen Verslag. Lexfori, International Network of Lawyers. 2004.



48


Denemarken gaat aldus vrij radicaal te werk in die zin dat het verboden is om bepaalde beroepsactiviteiten uit te oefenen of deel te nemen aan openbare aanbestedingen als de onbetaalde alimentatie een bepaald bedrag overschrijdt. Enkele andere methodes die in de praktijk erg gangbaar zijn: •

• • •

•

De voorrang die aan alimentatievorderingen wordt toegekend tegenover andere types van schulden en, bijgevolg, de uitbreiding van de soorten goederen en/of geldsommen die in beslag kunnen worden genomen om die vorderingen te honoreren. Het aanspannen van een kort geding wordt gemakkelijker gemaakt voor alimentatiegerechtigden. De verandering van sommige roerende in onroerende goederen (Nederland) waarop beslag kan worden gelegd als een in gebreke blijvende schuldenaar wordt veroordeeld. De voorlopige uitvoering, wat in overstemming is met dezelfde snelheidsvereiste als bij een kort geding en waarbij men kan eisen dat de alimentatie wordt betaald zonder dat er moet worden gewacht op beroepsprocedures die soms jaren kunnen aanslepen. In Finland wordt een onwillige schuldenaar niet vooraf geïnformeerd over de uitvoeringsmaatregelen (opgeven van het principe van de tegenspraak) zodat de invorderingsdiensten kunnen profiteren van het verrassingseffect.

Wat de voorschotten betreft, bestaat er doorgaans een organisme dat kan toestemmen in het voorschieten van onderhoudsgelden, maar de systemen verschillen qua tijdsduur en qua soorten gedekte vorderingen sterk van land tot land. De studie van het netwerk van Lexfori, die hierboven wordt geciteerd, evalueert eveneens de impact van de strafrechtelijke sancties waarin de landen hebben voorzien om de morele dimensie van de alimentatieplicht te bevestigen. De juristen stellen vast dat de strafrechtelijke sancties in de meeste gevallen weinig efficiënt zijn en weinig worden toegepast. Ze voegen eraan toe dat de strafrechtelijke sancties – of de dreiging die ervan uitgaat – slechts zinvol zijn als de schuldenaars solvabel zijn. In sommige gevallen kunnen sancties en boetes zelfs een contraproductief effect hebben omdat ze het inkomen van de schuldenaar verminderen (door de betaling van de boetes of door het jobverlies bij een gevangenisstraf).



49


In Quebec Sinds 1995 bestaat er in Quebec een “wet die de betaling van onderhoudsgeld moet faciliteren”. Deze wet werd speciaal goedgekeurd om armoede bij kinderen te bestrijden. Het onderhoudsgeld, dat het resultaat is van een beslissing van de rechtbank of van een gemeenschappelijk akkoord tussen de ouders, wordt rechtstreeks geïnd door de ‘Services du Revenu’ (het equivalent van de overheidsdienst Financiën). De uitvoerende macht komt dus niet tussen ten gevolge van een conflict (niet-betaling), het gaat om een automatische tussenkomst. Om af te wijken van deze regel, met name om de alimentatie rechtstreeks te betalen aan de schuldeiser of om een einde te maken aan de automatische inning, moeten beide ouders voor een rechtbank verschijnen: enkel een rechtbank kan beslissen of hun vraag berust op hun ‘vrije en weloverwogen instemming’ en of de schuldeiser niet onder druk is gezet. In dat geval moet de schuldenaar als waarborg aan de ‘Services du Revenu’ een bedrag betalen dat gelijk is aan een maand onderhoudsgeld, om een eventueel in gebreke blijven van de schuldenaar te dekken. Een rechter beslist over het alimentatiebedrag, de indexering, en de betalingswijze: hetzij door automatische inhouding op alle types inkomsten en uitkeringen, hetzij via een betaalopdracht. De eerste betaalwijze sluit aan bij personen die over een inkomen beschikken, de tweede bij personen die over een vervangingsinkomen beschikken, als er te weinig kan worden ingehouden en als er achterstallen moeten worden betaald. De som van een inhouding mag niet hoger zijn dan 50 % van het brutobedrag dat wordt betaald aan de schuldenaar. Als er een betalingsachterstand optreedt bij een schuldenaar die de toestemming had om de alimentatie te betalen via een betaalopdracht, dan wordt die mogelijkheid geannuleerd en wordt de automatische inning hersteld, met een boete. De ‘Service du Revenu’ stelt een onderzoek in als er redenen zijn om aan te nemen dat een werkgever een te laag loon of het ontbreken van een bezoldiging aangeeft voor een alimentatieplichtige. Dit wil zeggen dat hij jaagt op ongeoorloofde afspraken die de inhouding te doen zakken. De werkgever die de geplande inhouding niet uitvoert, is hoofdelijk aansprakelijk voor de schuld. Bij niet-betaling kan de ‘Service du Revenu’ overgaan tot de gedwongen uitvoering van de inning van de som door beslag te leggen op sommen die aan de schuldenaar verschuldigd zijn door andere personen of instellingen. De dienst kan ook sommen recupereren op door banken verleende leningen. Bij een niet-betaling of een betalingsachterstand, kan de rechter aan de schuldeiser een hypotheek toekennen op de goederen van de in gebreke blijvende schuldenaar. De toegang van de ‘Services du Revenu’ tot informatie over de bestaansmiddelen van de schuldenaar is totaal: “de persoon die door de minister gemachtigd is om op te treden als controleur mag, om de inning van het verschuldigde bedrag te verzekeren, elke inlichting en elk document opeisen, hij mag de documenten onderzoeken en kopiëren “. De kosten kunnen worden ingevorderd in het geval van een betalingsachterstand of bij een invorderingsprocedure van onbetaalde achterstallen. ‘Revenu Québec’ wordt gefinancierd door openbare middelen, maar eveneens door de intresten op de sommen die de dienst tijdelijk beheert, de intresten op ‘waarborgen’ die gestort moeten worden door personen die hun alimentatie rechtstreeks willen betalen aan hun ex-partner en, tot slot, door de heffing op de invordering.



50


In 2009 inde het Programma voor alimentatie-invordering van Revenu Québec 483,7 miljoen Canadese dollar (361,1 miljoen euro), wat 1 % meer is dan het jaar voordien. De invorderingsgraad bedraagt 98,5 % (zie bijlage 4). Wat betreft de invordering van niet-betaalde sommen werd er in 2009 23 miljoen Canadese dollar (17,1 miljoen euro) teruggevorderd. Deze sommen zijn terug te voeren tot ongeveer 10 000 geschillendossiers, maar uit het rapport valt niet af te leiden over welk percentage van de geschillen het precies gaat. Daarbij komt nog 0,5 miljoen Canadese dollar die werd teruggevorderd door ambtenaren die niet tot de dienst ‘Revenu’ behoren. Frankrijk Als het onderhoudsgeld dat door een vonnis is toegekend aan een schuldeiser geheel of gedeeltelijk niet betaald is, dan heeft de gerechtigde in Frankrijk de keuze tussen een burgerlijke weg en een strafrechtelijke weg. Via de burgerlijke weg wil men een gedwongen betaling verkrijgen. Dat is mogelijk dankzij een beslag door een gerechtsdeurwaarder op de rekening of op het loon van de schuldenaar, en door de invordering van geldsommen die derden verschuldigd zijn aan de schuldenaar. Als een alimentatie na de tussenkomsten van een gerechtsdeurwaarder nog niet betaald is, kan de schuldeiser aan het Ministerie van Financiën (‘Trésor Public’) vragen om de alimentatie in zijn plaats in te vorderen. Het Ministerie gebruikt daarvoor dezelfde procedures die worden gebruikt bij de inning van de belastingen. Deze vorm van inning kan enkel worden verkregen voor achterstellen van maximum zes maanden. De strafrechtelijke weg kan worden gekozen na twee maanden die niet betaald zijn en na een beslissing van het gerecht. In dit geval wordt er klacht ingediend wegens gezinsverwaarlozing, een overtreding die kan worden bestraft met een gevangenisstraf van twee jaar en 15.000 euro boete, en die doorgaans weinig wordt toegepast. De meest gebruikte methode blijft de tussenkomst van een gerechtsdeurwaarder die de sommen invordert via een beslag op de bankrekening van de in gebreke blijvende schuldenaar. Nederland Het ‘Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen’ (LBIO) helpt schuldeisers die het onderhoudsgeld waarop ze recht hebben, niet ontvangen hebben. Een beroep doen op het organisme is gratis. Het komt in actie, als er een gerechtelijke beslissing genomen is, na een maand achterstand en voor achterstallen van minder dan 6 maanden. Het Bureau legt beslag op het loon of op roerende en onroerende goederen. De kosten vallen ten laste van de in gebreke blijvende schuldenaar. Het LBIO mag echter maar tussenkomen als het inkomen van een schuldenaar niet volstaat om te betalen of als de schuldenaar al wordt vervolgd door andere prioritaire schuldeisers zoals de belastingdienst. Het Bureau concentreert zich vooral op de bemiddeling tussen de ex-gehuwden. Het stelt tussenstappen voor die steunen op een regelingsvoorstel vooraleer wordt overgegaan tot dwangmiddelen, die worden uitgevoerd door gerechtsdeurwaarders en dus tijd vergen (een termijn van ongeveer 4 maanden).



51


Het LBIO komt eerst tussen voor een periode van 6 maanden om de betaling van het onderhoudsgeld te verzekeren. Als de betaling na die eerste interventie opnieuw stopt, verdubbelt het LBIO telkens zijn interventieperiode. Het bureau lijkt echt doeltreffend te zijn. In het verslag Evaluatie regelingen kinderalimentatie dat betrekking had op de periode 1998-2000, wordt de succesgraad als volgt omschreven: meer dan 60 % tijdens de bemiddelingsfase en meer dan 75 % in de 40 % resterende dossiers waarbij het LBIO alimentatiesommen moest invorderen, wat overeenstemt met een totale succesgraad van 90 % van de behandelde dossiers. Nederland heeft een erg grote inspanning gedaan rond de objectivering van de alimentatie. Er werd een werkgroep ‘Alimentatienormen’ opgericht binnen de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) die bestaat uit vertegenwoordigers van alle beroepen die te maken hebben met het Recht, zowel privéals openbare beroepen. Sedert 1979 publiceert de groep jaarlijks een verslag met aanbevelingen rond de nuances en de preciseringen waarmee rekening moet worden gehouden bij het vastleggen van de alimentatie. De groep steunt daarbij op de rechtspraak, studies en interpellaties uit het lopende jaar (zie bijlage 5). De groep werkt eveneens samen met het nationaal platform van onderzoeksrechters dat belast is met het invorderen van schulden (RECOFA) om bepaalde regels die ongunstig zijn voor gezinnen bij te sturen. Groot-Brittannië In Groot-Brittannië pakt het ‘Child Support Agency’ (CSA), een afdeling van de ‘Child Maintenance and Enforcement Commission’ (een openbaar agentschap, los van de overheidsadministratie) het onderhoudsgeld aan met als uitdrukkelijk doel de bestaansonzekerheid bij gezinnen te bestrijden. Het agentschap werd opgericht om de betaling van de alimentatie te optimaliseren: • Het komt tussen in alle stadia van de alimentatiebetaling; • Het komt tussen bij de berekening van de alimentatie en bij eventuele latere aanpassingen van het bedrag; • Het kan tussenkomen bij conflicten over het vaderschap en de verplichtingen die daaruit voortvloeien; • Het treedt op verscheidene momenten op als bemiddelaar tussen ex-gehuwden: geregelde contacten met de twee partijen, verduidelijking van het alimentatiebedrag, keuze van de betaalwijze (via een privéakkoord, een notariële akte, een vonnis….) • Invordering van onbetaalde of te laat betaalde onderhoudsgelden. Voor de invordering beschikt het agentschap over erg uitgebreide middelen. Om personen die niet betalen op te sporen heeft het CSA toegang tot alle openbare en privédatabanken (werkgevers en werkgelegenheidsagentschappen, de overheidsdienst Financiën en de dienst voor de aflevering van rijbewijzen, kredietagentschappen, vastgoedmaatschappijen, gas- en elektriciteitsmaatschappijen….). Het agentschap schakelt eveneens privédetectives in. Het beschikt ook over een erg ruim arsenaal inzake de invordering van de verschuldigde sommen: beslag op het loon of op het vervangingsinkomen, bevriezen van kredieten en verkopen van roerende en onroerende goederen, invordering op leningen of sommen die verschuldigd zijn door derden, gedwongen verkoop.



52


Het CSA gebruikt eveneens administratieve boetes. Het kan bijvoorbeeld het rijbewijs afnemen van onwillige schuldenaars voor een periode die kan oplopen tot 2 jaar. De dwingende aanpak van het CSA wordt ruim bekend gemaakt (zie bijlage 6), met name via de eigen website waar boodschappen de ‘buit’ duidelijk afficheren: “Als u probeert te ontkomen aan het betalen van de alimentatie, is de aftelling voor u al begonnen”, “Dagelijks sturen wij 35 ouders die hun alimentatie niet betalen naar de rechtbank “, “Elk uur wordt het loon van 25 schuldenaars in beslag genomen”. De website van het CSA vermeldt eveneens reële gevallen van haar strijd tegen in gebreke blijvende schuldenaars. Tot slot wordt fraude (het geven van foute informatie over het echte inkomen bijvoorbeeld, of weigeren om informatie te geven) in Groot-Brittannië beschouwd als een overtreding die kan worden bestraft met een boete van 1 000 £ (1 180 euro). Het CSA zegt dat het 95 % van de gevallen die het voor de rechtbank brengt, wint.

Besluiten De geringe aantrekkingskracht van de DAVO heeft in zekere zin te maken met de moeilijke situatie waarin de dienst zich bevindt. Gezinnen die de alimentatie die het gerecht hen heeft toegekend, niet ontvangen, moeten niet worden aangespoord om zich massaler te wenden tot de DAVO als de dienst niet de middelen heeft om hen te helpen en als hij daarom regels heeft uitgevaardigd die de toegang tot de hulp (het inkomensplafond) beperken. De doelgroep is dus automatisch beperkt. Des te meer omdat blijkt dat de gezinnen in de eerste plaats geïnteresseerd zijn in de toekenning van voorschotten die ze uiteraard onmiddellijk nodig hebben in hun dagelijks leven. Vervolgens is er het feit dat een DAVO-tussenkomst geen waarborg is voor de invordering van onbetaalde achterstallen. Dat ontmoedigt ongetwijfeld veel personen die al veel tijd, geld en energie hebben verloren bij vruchteloze pogingen om de hen verschuldigde betaling te krijgen van hun ex-partner. Deze situatie is bijzonder nadelig voor de economisch meest kwetsbare schuldeisende gezinnen voor wie deze bron van inkomsten levensnoodzakelijk is. Ze zijn niet alleen ontmoedigd door de steeds terugkerende procedures, ze beschikken ook niet over de financiële mogelijkheden om meer hulp in te schakelen via het raadplegen van advocaten en de tussenkomsten van gerechtsdeurwaarders. Het is ook een doelgroep voor wie snelle resultaten van levensbelang zijn. Het is dus begrijpelijk dat een deel van de personen die tot deze categorieën behoren, aarzelen om te starten met stappen die geen waarborg op financiële inkomsten bieden. Bovendien zorgen een aantal restricties die aan de DAVO zijn opgelegd (minder invorderingsmogelijkheden) ervoor dat de dienst minder doeltreffend is dan privé-initiatieven. Schuldeisers die over de middelen beschikken gaan zich dus niet bij voorrang richten tot de DAVO, tenzij ze te maken hebben met een schuldenaar die zo onwillig is dat alle andere mogelijkheden uitgeput zijn. De DAVO heeft dus het vaakst te maken met bijzonder onwillige schuldenaars of met personen die niet



53


de middelen hebben om hun schulden te betalen, wat, in beide gevallen, de financiële kwetsbaarheid van het organisme alleen maar verhoogt. De problematiek van de beperkte interesse voor de DAVO en de beperking van de rechthebbenden, om reden van de financiële kwetsbaarheid van het organisme, maakt dus dat een recht in de praktijk niet wordt nageleefd. Ondanks een gerechtelijke beslissing waarbij een recht (op alimentatie) werd toegekend, bevinden gezinnen zich in een positie dat ze hun ‘recht op recht’ geregeld moeten verdedigen (in het geval van de personen die in aanmerking komen als gerechtigden van voorschotten) ofwel slagen ze er gewoonweg niet in om hun verworven recht hard te maken (in het geval van personen die geen recht krijgen op voorschotten en die hun alimentatie niet ontvangen). Bij de oprichting van de DAVO werd geschreven dat “de overheid haar macht ten dienste stelt van alimentatiegerechtigden”. Vandaag stellen we vast dat dit doel veraf is. Een aantal gesprekspartners hebben trouwens de indruk dat de ‘openbare macht’ de neiging heeft om politieke actie rond het gezinsbeleid te verwaarlozen. Welke oplossingsmogelijkheden zijn er? Stoppen van de vicieuze cirkel ‘gebrek aan middelen – beperkte dienst – geen inkomen’ Op dit ogenblik is de DAVO gedwongen om zijn actie te beperken in vergelijking met wat bij de oprichting gepland was (invordering van onbetaalde onderhoudsgelden en voorschotten aan alle gezinnen die hun alimentatie niet ontvangen). Op zijn beurt produceert de beperking van de rol van de dienst een beperking van zijn toegankelijkheid door de vreemde juridische constructie die impliceert dat het naleven van het recht van personen gekoppeld is aan hun inkomen. In de ogen van veel gesprekspartners zou een oplossing kunnen zijn dat men terugkeert naar de oorspronkelijke beweegreden: de oprichting van een dienst voor de invordering van onderhoudsgelden die zich richt tot iedereen. De voordelen: •

•

•

Een toegenomen gebruik van de dienst, niet alleen wegens de automatische uitbreiding van de doelgroep, maar ook door een verbetering van de mogelijkheden van de dienst - als hij universeel is - en vooral door de verandering van de huidige reputatie als een dienst die voorbehouden is voor bestaansonzekere personen. Een betere impact op de armoedebestrijding dankzij de hulp aan gezinnen die zich nu net boven de huidige inkomensdrempel bevinden en die bestaansonzekerder worden omdat ze niet kunnen beschikken over de sommen die hen toegekend zijn en die vaak van levensbelang zijn voor eenoudergezinnen. De naleving van het recht en bijgevolg een betere opvolging van het recht van gezinnen en hun kinderen.

Sommigen denken echter dat deze operatie uiteindelijk financieel onhoudbaar kan worden en staan dus veeleer positief tegenover een progressieve verhoging van de inkomensplafonds waardoor het mogelijk wordt om voorschotten te krijgen. Anderen denken daarentegen dat een uitbreiding van het actieterrein van de DAVO tot dossiers die betrekking hebben op hogere inkomens zou kunnen zorgen voor meer



54


financiële middelen dankzij de heffing van de ‘taks’ van 10 % (of 15 %) op de sommen die verschuldigd zijn door de schuldenaars. De uitbreiding van de opdracht van de openbare dienst zou daardoor gefinancierd kunnen worden. Een uitbreiding van de hulp die wordt verleend door de DAVO is echter niet mogelijk zonder een structurele herfinanciering van de dienst. Er moet dus een begrotingsinspanning worden geleverd die in overeenstemming moet zijn met de uitgaven die elders worden gedaan en die de effecten compenseren van de grotere bestaansonzekerheid van gezinnen, die voortvloeit uit het uitblijven van de betaling van onderhoudsgelden. Inbouwen van een bemiddelingsfase In het huidige invorderingsproces van alimentatieschulden dat in België wordt georganiseerd, is er tot vandaag geen sprake van bemiddeling. Deze techniek wordt wel toegepast in Nederland en in GrootBrittannië waar aan schuldenaars tijdens een bemiddelingsfase wordt gevraagd om uitleg te geven over hun gedrag. In dit stadium komt het erop aan inzicht te krijgen in de redenen waarom er niet betaald wordt. Tegelijk worden de schuldenaars herinnerd aan de regels inzake alimentatie, aan de manier waarop ze wordt berekend en aan de mogelijke sancties. Tot slot wordt er met de in gebreke blijvende schuldenaars onderhandeld over een manier om de betaling te regelen. In Nederland leidt deze fase tot de oplossing van 60 % van de dossiers. Voordelen: •

•

•

•

Bemiddeling betekent dat er vrij veel tijd en geld wordt gewonnen, omdat er aldus onderzoeksprocedures en gerechtelijke stappen worden vermeden voor een deel van de dossiers waarbij de schuldenaar solvabel is en niet principieel onwillig. Aldus kan het organisme zich focussen op de moeilijkere gevallen. Voor een aantal gesprekspartners kan de bemiddelingsfase dienen om de manier van reageren op het probleem coherenter te spreiden. Bij niet-betaling is er een ontmoeting met de persoon en wordt hij uitgenodigd om uit te leggen waarom er niet betaald is. Op die manier geeft men aan dat men bij het nemen van een beslissing rekening houdt met zijn mening en zijn situatie. In de huidige DAVO-procedure wordt de schuldenaar per aangetekend schrijven verwittigd dat er een dossier op zijn naam geopend is en via hetzelfde kanaal wordt hem gevraagd om te reageren. Het klopt dat de ambtenaren van de dienst niet de opdracht hebben om te bemiddelen tussen de betrokken partijen, en dat ze de dossiers enkel moeten verwerken. In dezelfde gedachtegang kunnen bemiddelingsacties een ideaal moment zijn om de schuldenaar correct te informeren over het feit dat de alimentatie een plicht is in het kader van de verantwoordelijkheid van de ouders tegenover de kinderen, over de manier waarop ze wordt berekend en over de reële risico’s die hij loopt als hij niet betaalt. Het zou ook een manier kunnen zijn om de tussenkomst van de ‘openbare macht’ in dit domein zichtbaarder te maken en om in zekere zin een waarschuwing te geven. De techniek bewijst geregeld zijn nut bij huisbezoeken van de politie of bij de ‘vermaning’ die magistraten in rechtbanken meegeven aan de in gebreke blijvende schuldenaars. In de helft van de gevallen volstaan deze twee tussenkomsten om de schuldenaar ertoe te bewegen om zijn alimentatieverplichtingen opnieuw na te komen. De andere helft bestaat uit personen die niet solvabel zijn of die onwillig zijn uit principe.



55


Invoeren van samenhangende sancties Het systeem moet eveneens coherenter worden. Als de bemiddelingsfase mislukt en de verschuldigde sommen niet worden betaald, dan moeten er echte sancties zijn, en dat is op dit ogenblik niet het geval. Sancties zijn des te belangrijker omdat de ‘bemiddelingsfase’ anders wordt opgevat als een zuiver formele verplichting zonder gevolgen, naar het voorbeeld van de verplichte ‘bemiddeling’ die is ingevoerd voor eigenaars en huurders. De eigenaars beschouwen de bemiddeling als een middel om beslissingen uit te stellen en huurders vinden ze ondoeltreffend. Deze fase zou in de ogen van sommige gesprekspartners des te noodzakelijker zijn omdat er steeds vaker direct een klacht wordt ingediend, zonder dat er op de ene of andere wijze wordt gepoogd om het conflict op te lossen. Een strafrechtelijke klacht wordt aldus een wapen in de burgerlijke echtscheidingsprocedure die op dat moment vaak loopt. De klacht is dan bedoeld om de ex-partner in opspraak te brengen. Bovendien is de klacht niet specifiek gericht op het invorderen van onbetaalde onderhoudsgelden, maar eerder op de veroordeling van de ex-partner, zodat de initiële doelstelling inzake het naleven van de alimentatieplicht naar de achtergrond verdwijnt. Zo ook zouden manifeste gevallen van georganiseerde insolvabiliteit automatisch moeten kunnen worden onderzocht door de fiscus, wat gebeurt in andere landen waar er een overheidsdienst voor de invordering van onderhoudsgeld bestaat en waar ze over dat instrument kunnen beschikken. Alleen al de dreiging van een fiscaal onderzoek zou in bepaalde gevallen al moeten volstaan om schuldenaars af te schrikken: het besef dat de betaling van het onderhoudsgeld uiteindelijk minder zwaar uitvalt dan de gevolgen van een eventuele wijziging van de belastingaanslag. Verbeteren van de procedures Deze piste is noodzakelijk en ongetwijfeld het meest ‘eenvoudig’ om uit te voeren, maar ze vereist wel enkele wetswijzigingen en dus een echte politieke wil. Een geheel van maatregelen zou de DAVO in staat stellen om doeltreffender te werken: •

• •

Een automatische toegang van de DAVO tot uitvoerbare titels, dankzij een instrument om het uitvoerbare formulier online te verkrijgen, ofwel, als dat niet kan, door aan de DAVO de macht te geven om de titels op te eisen bij de betrokken griffies; Een versterking, via het informeren van advocaten, van inschakelen van sommendelegatie, en ook de veralgemening van deze maatregel; De veralgemening van de overdraagbaarheid van schuldvorderingen waardoor de verschuldigde sommen kunnen worden ingevorderd vanuit het arrondissement van de schuldeiser en niet vanuit dat van de schuldenaar.

Men stelt vast dat dossiers inzake onbetaalde onderhoudsgelden gemakkelijker opgelost worden als de eerste twee elementen aanwezig zijn in een dossier (de uitvoerbare titel en de vraag om sommendelegatie). De grote meerderheid van de dossiers, namelijk 71 %, bevat echter geen uitvoerbare titel die voorziet in een sommendelegatie (evaluatierapport DAVO 2009). Anderzijds is het ook zo dat, zelfs al is er een titel die een clausule over ontvangstmachtiging bevat, dan nog moet de schuldenaar over voldoende ‘regelmatige’ inkomsten beschikken opdat die kan worden uitgevoerd en dus beslag kan worden gelegd op de inkomsten.



56


De betaling van alimentatie uit de emotionele sfeer halen Verscheidene gesprekspartners beklemtoonden dat er meer moet worden nagedacht over manieren om het probleem van de alimentatie uit de emotionele sfeer te halen. Het klopt dat de meeste gesprekspartners het eens lijken te zijn over het feit dat de niet-betaling van onderhoudsgelden in grotere mate te wijten is aan slechte wil dan aan insolvabiliteit. Naar schatting zijn 2/3 tot 3/4 van de zaken die voor een rechtbank komen, het gevolg van gevoelens van vergelding tegenover een onrechtvaardig geachte situatie (de persoon heeft de hoede over de kinderen niet gekregen, ziet ze niet vaak…). De weigering om te betalen is vandaag meer een favoriet instrument in de oorlog tussen de koppels dan een weigering om zijn verplichtingen tegenover de kinderen na te komen. Dit is een domein waar volgens sommige gesprekpartners de DAVO zou moeten tussenkomen: het organiseren van bemiddeling om conflictsituaties op te lossen, het bijdragen tot het bijleggen van conflicten als neutrale partij. Maar de rol die momenteel is toegekend aan de DAVO, die bestaat in het invorderen van sommen op vraag van een van de partijen bij de andere partij, is niet van aard om de DAVO tegelijk te laten optreden als bemiddelaar. Via welke paden kan men alimentatie uit de emotionele sfeer halen? De gesprekspartners hadden het over het gevoeliger maken voor het probleem van de responsabilisering van beide ouders tegenover hun kinderen, de promotie van formules inzake de voogdij over de kinderen die meer berusten op gelijkheid zoals de gedeelde voogdij, de oprichting van een rechtbank voor het gezin die over de middelen zou moeten beschikken om sneller tussen te komen en die aldus zou kunnen voorkomen dat situaties verrotten. Men zou eveneens kunnen overwegen om aan alle alimentatieschuldenaars die gedwongen zijn tot het betalen van onderhoudsgeld, te vragen om een ‘waarborg’ van een maand te storten op de rekening van de DAVO. Deze beslissing zou op een neutrale manier – er is geen betaling aan de ex-partner duidelijk maken dat de maatregel nodig is voor het onderhoud van het gezin zodat de alimentatieplicht geleidelijk wordt gezien als een sociale plicht, net zoals de betaling van sociale bijdragen of ziekenfondsbijdragen. Professioneler structureren van de DAVO Op dit ogenblik vervult de DAVO verscheidene missies die simultaan worden uitgeoefend door het geheel van het personeel: afspraken met schuldeisers voor het samenstellen van het dossier, het verzamelen van informatie over de schuldenaar voor de verwerking van het dossier, de operaties rond de invordering van de onbetaalde sommen en de toegekende voorschotten, de vervolging van in gebreke blijvende schuldenaars. Het lijkt vanzelfsprekend dat het hier gaat om verschillende ‘vakken’ waarvoor alle medewerkers niet dezelfde dosis persoonlijke inspanning of expertise moeten laten zien. Het zou dus misschien verstandig zijn om die verschillende missies te rangschikken om ze efficiënter uit te voeren. Tegelijk zouden de medewerkers specifieker kunnen worden opgeleid voor het werk dat ze zullen moeten doen: luisteren naar aanvragers, verwerking van dossiers, invorderingsprocedure en vervolging van in gebreke gestelde schuldenaars.



57

Tweede fase: kwantitatieve analyse Inleiding Na de kwalitatieve analyse die werd uitgewerkt in de eerste fase van deze studie, volgt nu de tweede fase waarbij we via cijfers en grafische voorstellingen willen laten zien welke interventiegebieden de voorrang zouden kunnen verdienen en, in tegenstelling daarmee, welke sporen volgens de experts die hebben meegewerkt aan deze evaluatie van de DAVO, niet efficiënt en niet wenselijk zijn. De tweede fase was nodig omdat uit de analyses uit de eerste fase blijkt dat er sprake is van een spiraalvormig systeem (een ‘vicieuze cirkel’) waarbij alle elementen op elkaar inwerken, waardoor ze tegelijk oorzaak en gevolg zijn, en dat het daarom niet mogelijk is om duidelijke strategische assen uit te tekenen. Het gebruik van een systeem van multicriteriamatrices zoals in dit tweede deel, moet ‘zichtbaar maken’ wat de basistendensen of analyse-elementen zijn die alleen maar aan de oppervlakte komen via een objectivering door cijfers. De volgende analyse steunt op de consultatie van 13 van de 16 initiële gesprekspartners, wat overeenkomt met een responsgraad van 81,25 %, wat hoog is en dus tot geloofwaardige resultaten kan leiden. De volgende personen hebben deelgenomen aan de tweede fase: • BACHIR Hafida, Nationaal voorzitster Vie Féminine • BOELAERT Tom, Administrateur, Administratie van de Nietfiscale invordering (NFI) (Algemene Administratie van de Patrimoniumdocumentatie - FOD Financiën), verantwoordelijk voor de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) • CASMAN Marie-Thérèse, Coördinatrice Service Panel Démographie familiale van het Institut des sciences humaines et sociales (Ulg) • CLAUDE Françoise, Studiedienst Femmes Prévoyantes Socialistes • COENEN Marie-Thérèse, Voorzitster van de Vrouwenuniversiteit • DASTREVELLE Françoise, Studiedienst Ligue des Familles, OCMW-voorzitster Chastre • LAHAYE-BATTHEU Sabien, Federaal Kamerlid Open VLD • LYKOPS Frédéric, Substituut van de Procureur des Konings, Parquet des Familles et de la Jeunesse in Namen • MERVIELDE Annelies, Attachee Studiedienst Gezinsbond VZW • MOESTERMANS Herlindis, Stafmedewerkster Nederlandstalige Vrouwenraad



59

Tweede fase: kwantitatieve analyse

• RENCHON Jean-Louis, Buitengewoon hoogleraar Rechtsfaculteit UCL • VERHOELST Bieke, Stafmedewerkster Studiedienst Kristelijke Arbeiders Vrouwenbeweging • VERSCHELDEN Gerd, Directeur van het Instituut voor Familierecht van de Universiteit Gent Voor deze analyse zijn we in de kwalitatieve studie gaan zoeken naar waarden en criteria die verwezen naar verschillende aspecten van de problematiek en die de keuze van de personen die de werking van de DAVO evalueren, positief of negatief konden beïnvloeden. Uit de eerste consultatieronde konden een aantal criteria worden afgeleid die belangrijk zijn voor de definitie van de werking en de strategie van de DAVO. Samengevat gaat het om de volgende criteria: • • • • • •

Armoedebestrijding: onbetaalde onderhoudsgelden vormen een belangrijke oorzaak van bestaansonzekerheid bij eenoudergezinnen; De uitvoering van een gerechtelijke beslissing: het niet betalen van onderhoudsgeld gaat in tegen het recht van personen aan wie het gerecht een alimentatie heeft toegekend; De kosten voor de DAVO: de strijd tegen de niet-betaling van alimentatie wordt bedreigd door het aanzienlijke en toenemende deficit van het organisme; Emoties weren uit het debat: een meer neutrale invorderingsprocedure en een objectivering van het alimentatiebedrag zou de betaling van de verschuldigde bedragen ten goede komen; De vereenvoudiging van de procedures: dit zou een goede zaak moeten zijn voor zowel de alimentatiegerechtigden als voor het DAVO-personeel. De strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit: deze moet steunen op een betere kennis van het fenomeen en op een betere samenwerking tussen verschillende overheidsdiensten.

Aan de deelnemers aan de tweede fase werd in eerste instantie gevraagd om een becijferd gewicht toe te kennen aan elk criterium. Door dit onderdeel konden we bepalen welke criteria in werkelijkheid overheersen in de evaluatie die de verschillende gesprekspartners maakten inzake de werking en de rol van de DAVO. In tweede instantie werden er tien voorstellen, rond de verschillende aspecten van de problematiek, geselecteerd uit de oplossingsmogelijkheden die werden geformuleerd tijdens de kwalitatieve analyse (los van enige hiërarchische orde): • • • • •

•

De versterking van de bemiddeling: opzetten van een ontmoeting tussen schuldenaar en schuldeiser, vooraleer de DAVO tussenkomt. Uitbreiding van de doelgroep van de DAVO: afschaffen of uitbreiden van het inkomensplafond dat bepaalt of schuldeisers recht hebben op voorschotten van de DAVO. De invordering efficiënter maken: gelijkschakeling met gerechtsdeurwaarders, versterkte toegang tot informatie over schuldenaars, sancties als er niet gereageerd wordt, …. Een betere voorlichting over de DAVO: campagnes voor maatschappelijk assistenten, advocaten, bemiddelaars, …. De promotie van maatregelen die de invordering gemakkelijker maken: ontvangstmachtiging (‘sommendelegatie’), overdraagbaarheid van de schuldvordering, uitvoerbaar karakter van rechtswege, …. Objectivering van de berekening van de alimentatie: oprichten van een Commissie die belast wordt met deze missie en creatie van een calculator als referentie voor alle partijen.



60


• • • •

Effectiviteit van de sancties: hetzij door het coherenter maken van de bestaande inzetbare sancties, hetzij door het invoeren van nieuwe vormen van sancties. Begeleiding van schuldenaars. Bij niet-betaling komt er een ontmoeting en een begeleiding van de schuldenaar vooraleer hij gesanctioneerd kan worden. Afschaffing van de leefloonlimiet bij invordering: ruimere invorderingsmogelijkheden op vervangingsinkomens. Automatische tussenkomst van de DAVO: de openbare dienst zou tussenkomen bij alle alimentatiebetalingen en zo zorgen voor een neutrale procedure.

Hier werd aan de deelnemers gevraagd om de 10 voorstellen te rangschikken volgens het belang dat ze hebben bij elk criterium: het cijfer 10 wordt toegekend aan het voorstel dat het meest relevant is voor een gegeven criterium en zo verder tot het cijfer 1 dat wordt toegekend aan het voorstel dat het minst relevant is voor een bepaald criterium. Via dit onderdeel konden we voor elk criterium bepalen welke voorstellen het meest geschikt lijken om de doelstelling te halen. Vervolgens worden de resultaten van die kruising opgenomen in een algemene tabel. Zo kan vanuit een ruimere visie worden bepaald welke interventiegebieden voorrang moeten krijgen (de prioritaire gebieden), welke interventiegebieden moeten worden vermeden (de secundaire gebieden) en welke interventiegebieden ook interessant kunnen zijn op middellange termijn (de intermediaire gebieden). Tot slot geeft de eindmatrix een beeld van dezelfde kruisingsresultaten tussen criteria en voorstellen, maar dit keer gewogen volgens het gewicht dat de gesprekspartners gegeven hebben aan de verschillende criteria, dus op basis van de criteria die volgens hen prioritair zijn voor de analyse en deze die minder fundamenteel zijn.

Analyse Betekenis van de ‘kleuren’ = Prioritair: ■■

Intermediair: ■■

Secundair: ■■

Waardenindex Totaal Armoedebestrijding

26

Uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen

26

De kosten voor de DAVO

14

Emoties weren uit het debat

15

De vereenvoudiging van de procedures

15

De strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

12

Uit de beoordeling van de gesprekpartners blijkt dat de criteria inzake armoedebestrijding en inzake de uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen – veruit – worden beschouwd als de prioritaire doelstellingen waarmee rekening moet worden gehouden bij de uitwerking van een strategie of maatregelen in verband met de DAVO. De strijd tegen de georganiseerde insolvabiliteit lijkt daarentegen niet beschouwd te worden



61


als een doeltreffend element om de werking van het organisme te verbeteren. Bij de criteria op middellange termijn zien we dat het weren van emoties uit het debat, waarover doorgaans weinig wordt gepraat als het gaat over de invordering van onderhoudsgelden, even hoog wordt ingeschat als een vereenvoudiging van de procedures, die unaniem wordt gevraagd, wat toch wel een verrassing is.

Strijd tegen georganiseerde

Vereenvoudiging van

Emoties weren uit het

Kosten voor de DAVO

gerechtelijke beslissingen

3

49

6

46

9/10

77

2

53

7

40

9

52

6/7

50

5

48

7/8

61

5

75

3

73

2

52

6/7

67

4

95

1

53

7

51

8

48

7

65

5

41

9

48

7/8

68

3

78

2

74

1

51

8

77

3

79

2/3

78

1

79

1

61

4

101

1

79

2

77

4

45

9

68

4

69

3

27

9/10

47

7

79

2/3

58

6

57

6

56

5

66

4

45

8

61

6

44

10

34

10

39

10

27

9/10

37

10

46

9/10

67

4

67

5

41

8

83

2

90

1

67

5

rangorde

77

insolvabiliteit

6

rangorde

50

procedures

9

rangorde

49

debat

8

rangorde

48

rangorde

rangorde

Versterking

Armoedebestrijding

TOTAAL

Uitvoerbaarheid van

Het respectievelijke belang van de verschillende voorstellen in relatie tot de criteria

van de bemiddeling Uitbreiding van de doelgroep Verbetering van de invordering Betere voorlichting over de DAVO Maartregelen voor een vlottere invordering Objectivering van de berekening van alimentatie Effectiviteit van de sancties Begeleiding van schuldenaars Afschaffing van de leefloonlimiet Automatische tussenkomst van de DAVO

(Opmerking: er is geen globale evaluatieschaal van de cijfers omdat elke kolom apart wordt bekeken)



62


Vaststellingen in verband met de verschillende criteria: •

Armoedebestrijding. Vooral de voorstellen inzake de objectivering van de alimentatie en de uitbreiding van de doelgroep (van personen die recht hebben op voorschotten) kunnen volgens de deelnemers het meest invloed hebben op deze doelstelling. De uitbreiding van de doelgroep werd geregeld aangehaald, maar de objectivering van de berekening werd niet automatisch gekoppeld aan de doelstelling. De administratieve en wettelijke maatregelen die moeten bijdragen tot de vlottere invordering van onbetaalde alimentatie en tot de automatische inschakeling van de DAVO zonder dat daarvoor procedures moeten worden aangespannen, worden eveneens in overweging genomen, maar dan als instrumenten op middellange termijn. Tot slot worden de meest doeltreffende sancties tegenover slechte betalers, zoals de mogelijkheid om beslag te leggen op sommen die niet onder de leefloonlimiet vallen, door de gesprekspartners niet gezien als middelen die kunnen worden gebruikt bij de strijd tegen bestaansonzekerheid, ongetwijfeld omdat men vindt dat de meeste gevallen van niet-betaling te wijten zijn aan de financiële problemen van schuldenaars of omdat de Belgische mentaliteit het sanctiesysteem niet echt doeltreffend maakt.

•

Uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen. Drie voorstellen dragen de prioritaire voorkeur weg van de deelnemers: de objectivering van de alimentatie, maatregelen voor een vlottere invordering en de verbetering van de invordering. Hier komt het er voor de deelnemers in eerste instantie op aan om iets te doen aan de perceptie van gerechtelijke beslissingen die schuldenaars zou moeten aanmoedigen om hun alimentatieplicht na te komen en, in tweede instantie, om een arsenaal van samenhangende maatregelen te creëren en toe te passen om niet-betaling te ontmoedigen. Aan de andere kant wordt een beslag boven de leefloonlimiet helemaal niet beschouwd als een geschikt middel om deze doelstelling te halen, dit in tegenstelling tot wat men kon opmaken uit een aantal gesprekken. De deelnemers lijken zich ook niet veel illusies te maken over de doeltreffendheid van een versterkte bemiddeling op dit domein.

•

Kosten voor de DAVO: Het is geen verrassing dat, volgens de deelnemers, vooral de verbetering van de efficiëntie van de invorderingstechnieken en het uitbreiden van de invorderingsmogelijkheden de DAVO financieel zouden moeten helpen om zijn missie te realiseren. Maar dat zou niet zover mogen gaan dat de mogelijkheden van een beslag op vervangingsinkomens zouden worden vergroot. Het is eveneens vrij logisch dat de automatische inschakeling van de DAVO en de uitbreiding van de doelgroep twee strategieën zijn die de DAVO veel geld zullen kosten.

•

Emoties weren uit het debat: Een objectievere berekening van het alimentatiebedrag wordt veruit beschouwd als het beste middel om conflicten tussen ex-gehuwden te verminderen en dus ook de niet-betaling door de schuldenaars die vaak gedreven worden door een gevoel subjectief en onrechtvaardig behandeld te zijn met betrekking tot de betaling die hen opgelegd is. Vervolgens wordt de automatische inschakeling van de dienst voor alimentatievorderingen, een systeem dat wordt toegepast in Quebec bijvoorbeeld, gezien als een middel dat een positief effect kan hebben op het kalmeren van de gemoederen, net als, vrij logisch, de versterking van de bemiddeling. Anderzijds zouden het repressieve aspect en de uitbreiding van inbeslagnames volgens de deelnemers elementen kunnen zijn die ingaan tegen de pogingen om emoties te weren uit het debat.



63


•

Vereenvoudiging van de procedures: De automatische inschakeling van de DAVO wordt, verreweg, beschouwd als het meest doeltreffende middel om de procedures voor schuldeisers te verlichten omdat het aantal documenten dat zou moeten worden ingediend om de aanvraag te staven daardoor aanzienlijk zou worden verminderd. Kunnen eveneens rekenen op de bijval van de deelnemers: de goedkeuring van maatregelen die de invordering gemakkelijker maken, een voorstel om het werk van de DAVO te vereenvoudigen, en het bestaan van een referentie-instrument waardoor de berekening van de alimentatie kan worden geobjectiveerd, waardoor er ongetwijfeld veel tijd en energie wordt bespaard door de partijen omdat de discussie over het alimentatiebedrag dan overbodig geworden is.

•

De strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit: een meer efficiënte invordering – en dus het wegnemen van een gevoel van straffeloosheid dat niet-betaling in de hand werkt – staat verreweg bovenaan bij alle deelnemers. Vervolgens komen, als instrumenten op middellange termijn, de effectiviteit van de sancties (met dezelfde doelstelling als het voorgaande voorstel) wat op gelijke voet staat als de uitbreiding van de invorderingsdomeinen waarbij moeilijke interventiegebieden zouden worden ontweken, en, tot slot, de objectievere berekening van de alimentatie die mikt op het wegwerken van de redenen om de alimentatie niet te moeten betalen. De versterking van de bemiddeling en de uitbreiding van het beslag op vervangingsinkomens worden helemaal niet beschouwd als efficiënte middelen om dit doel te halen.



64


Armoedebestrijding


Kosten voor de DAVO


Vereenvoudiging van de procedures

Strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

Strategische sporen in absolute termen


48

49

50

77

49

46

319

Uitbreiding van de doelgroep

77

53

40

52

50

48

320

Verbetering van de efficiëntie van de invordering

61

75

73

52

67

95

423

Betere voorlichting over de DAVO

53

51

48

65

41

48

306

Maatregelen voor een vlottere invordering

68

78

74

51

77

79

427

Objectievere berekening van de alimentatie

78

79

61

101

79

77

475

Effectiviteit van de sancties

45

68

69

27

47

79

335

Begeleiding van schuldenaars

58

57

56

66

45

61

343

Afschaffing van de leefloonlimiet

44

34

39

27

37

46

227

Automatische tussenkomst van de DAVO

67

67

41

83

90

67

415

599

611

551

601

582

646

TOTAAL

TOTAAL

Schaal (evaluaties gaande van 27 voor de laagste evaluatie tot 101 voor de hoogste)

< 40

70 - 79

>80

Als we wat afstand nemen en ons focussen op de interventieassen die in het algemeen de voorrang moeten krijgen – en niet op de waarde van elk voorstel in het bijzonder – dan zien we het volgende: • In elk geval wordt het perspectief om de mogelijkheden tot inbeslagname uit te breiden tot de vervangingsinkomens – in elk geval tot op het niveau van het leefloon omdat er hier geen sprake is van een mogelijke cumul tussen diverse uitkeringen - niet gunstig ingeschat door de deelnemers. •

De mogelijke automatische inschakeling van de DAVO van zodra een alimentatie bij vonnis is toegekend, wordt beschouwd als een ideale oplossing, in elk geval als men wil komen tot het weren van emoties uit het debat en tot de vereenvoudiging van de procedures.

•

Betreffende de prioritaire assen stellen we vast dat de volgende voorstellen in verhouding de hoogste scores krijgen met betrekking tot een maximum aantal doelstellingen: de maatregelen die de invordering vergemakkelijken (het gaat hier veeleer om administratieve regels en



65


toepassingsvelden dan om de effectiviteit van de procedures) en een objectievere berekening van het alimentatiebedrag. •

We kunnen ook stellen dat het belang – zij het in mindere mate – van een verbetering van de invorderingstechnieken positief wordt bekeken met betrekking tot het nastreven van drie doelstellingen, waarbij in één geval als prioriteit.

•

Rekening houdend met het totaal van de toegekende ‘waardering’ voor elk voorstel, verkrijgen we een rangschikking waarbij een objectievere berekening van de alimentatie duidelijk vooraan komt bij de te voeren acties, gevolgd door acties rond de invordering (de goedkeuring van maatregelen voor een vlottere invordering en een betere effectiviteit) en de automatische inschakeling van de DAVO (met de bedoeling het leven van de schuldeisers te vereenvoudigen).



66



De vereenvoudiging van de procedures


1274

700

1155

735

552

5664

7


2002

1378

560

780

750

576

6046

6

De efficiëntie van de invordering

1586

1950

1022

780

1005

1140

7483

3


1378

1326

672

975

615

576

5542

9

Maatregelen voor een vlottere

1768

2028

1036

765

1155

948

7700

2

2028

2054

854

1515

1185

924

8560

1


1170

1768

966

405

705

948

5962

8

Begeleiding van de schuldenaars

1508

1482

784

990

675

732

6171

5


1144

884

546

405

555

552

4086

10

Automatische tussenkomst van

1742

1742

574

1245

1350

804

7457

4

15574

15886

7714

9015

8730

7752


1248

Armoedebestrijding

De kosten voor de DAVO

Strategische sporen gewogen door waarden

Totaal

Rangorde


verbeteren

invordering Objectievere berekening van de alimentatie

de DAVO TOTAAL

Schaal (behalve totalen) (evaluaties gaande van 405 voor de laagste evaluatie tot 2054 voor de hoogste)

< 580


1.500 – 1.949

>1.950


67


Het verschil met de vorige tabel is dat de interventiegebieden die de voorrang genieten, hier worden bekeken in het licht van wat volgens de deelnemers de prioritaire doelstellingen zijn (zie ‘Waardenindex’). Deze interpretatie is de interessantste omdat ze zich niet tevreden stelt met het vergelijken van de hoogte van de scores (de ‘hoeveelheid’) maar met hun waarde (de ‘kwaliteit’). •

Het is verreweg het voorstel inzake een objectivering van de alimentatie dat de voorrang krijgt, omdat men vindt dat dit voorstel het best beantwoordt aan de prioritaire doelstellingen: de armoedebestrijding en de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen;

•

De volgende strategische as heeft betrekking op de acties die moeten worden uitgevoerd om de invordering te verbeteren, ongeacht of het gaat om administratieve of wettelijke veranderingen die moeten worden doorgevoerd of om de verbetering van de effectiviteit van de invorderingsmethodes.

•

De uitbreiding van de doelgroep wordt beschouwd als een prioritaire actie, maar hier moet rekening worden gehouden met de kostprijs. Dat besluit is ook van toepassing op het voorstel om de DAVO automatisch in te schakelen.

•

De effectiviteit van de sancties krijgt een dubbelzinnige beoordeling: de deelnemers schatten dit voorstel positief in met betrekking tot een van de twee prioritair geachte doelstellingen (de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen) maar tegelijk beklemtonen ze dat dit voorstel niet van aard is om het debat uit de emotionele sfeer te halen.

•

De begeleiding van de schuldenaars - die momenteel niet bestaat – vindt men interessant.

•

De afschaffing van de leefloonlimiet bij inbeslagnames wordt unaniem als ongewenst verworpen.

•

Vreemd genoeg lijkt men een betere voorlichting over de DAVO, bij een vergelijking met het belang van andere criteria, niet doorslaggevend te vinden, terwijl dit in de gesprekken vrij vaak werd aangehaald.

De rangschikking van de voorstellen gewogen via het belang van de waarden is dus als volgt: 1. Een objectievere berekening van de alimentatie 2. Maatregelen voor een vlottere invordering 3. De efficiëntie van de invordering verbeteren 4. De automatische tussenkomst van de DAVO 5. Begeleiding van de schuldenaars 6. Uitbreiding van de doelgroep 7. Versterking van de bemiddeling 8. De effectiviteit van de sancties 9. Een betere voorlichting over de DAVO 10. De afschaffing van de leefloonlimiet voor beslag



68


De actieradius van de verschillende voorstellen De volgende grafieken zijn een manier om zichtbaar te maken in welke mate de voorstellen aansluiten bij de zes evaluatiecriteria die belangrijk worden geacht voor de missie en de werking van de DAVO.


Armoedebestrijding

15,00 Strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

10,00 5,00

Uitvoerbaarheid van gerecht. beslissingen

0,00 Vereenvoudiging van de procedures

Kosten voor de DAVO


Het voorstel wordt gezien als geschikt voor de armoedebestrijding, de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen en het weren van emoties uit het debat.


Armoedebestrijding

25 20


15 10


5 0 Vereenvoudiging van de procedures

Kosten voor de DAVO


Het voorstel wordt geschikt bevonden voor de armoedebestrijding en de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen.



69


Verbetering van een effectieve invordering

Armoedebestrijding

20 15


10



Kosten voor de DAVO


Het voorstel wordt geschikt bevonden voor de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen en in mindere mate voor de armoedebestrijding.


Armoedebestrijding

15 Strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

10 5


0 Vereenvoudiging van de procedures

Kosten voor de DAVO


Het voorstel wordt geschikt bevonden voor de armoedebestrijding en de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen. Het kan eveneens in een mindere mate een positief effect hebben op het weren van emoties uit de debatten.



70


Maatregelen voor een vlottere invordering

Armoedebestrijding

25 20


15 10



Kosten voor de DAVO


Het verrast niet dat het voorstel hoofdzakelijk geschikt wordt bevonden voor een goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen, en vervolgens als een instrument in de armoedebestrijding. Het voorstel zou eveneens een positieve impact hebben op de financiën van de DAVO.

Objectivering van de berekening van de alimentatie

Armoedebestrijding

25 20


15 10



Kosten voor de DAVO


Het voorstel wordt geschikt bevonden voor veel domeinen. In de eerste plaats voor de armoedebestrijding en de uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen, maar men denkt dat het voorstel ook een positieve rol kan spelen bij het weren van emoties uit het debat en bij de vereenvoudiging van de procedures.



71



Armoedebestrijding

20 15 Strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

10



Kosten voor de DAVO


Zoals kan worden verwacht, wordt het voorstel hoofdzakelijk geschikt bevonden voor de betere uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen. In een mindere mate ziet men het als een voorstel dat een positieve invloed kan hebben op de financiën van de DAVO.

Begeleiding van schuldenaars

Armoedebestrijding

20


15 10


5 0


Kosten voor de DAVO


Deze optie is in België niet ontwikkeld en het is dus interessant om te zien hoe de deelnemers ze situeren. Het voorstel kwam weinig aan bod in de gesprekken – misschien omdat men niet goed weet hoe het in de praktijk kan worden omgezet – maar het blijkt in vele domeinen positieve effecten te kunnen hebben: een sterke impact op de armoedebestrijding en op de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen en een impact die interessant kan zijn bij het weren van emoties uit het debat



72


en verminderen van de kosten voor de DAVO (door de conflictmogelijkheden te beperken) en, tot slot, de strijd tegen de georganiseerde insolvabiliteit (ongetwijfeld om dezelfde redenen).


Armoedebestrijding


12 10 8 6 4 2 0



Kosten voor de DAVO


Dit voorstel wordt vooral in verband gebracht met armoedebestrijding (ongetwijfeld omdat veel onderhoudsgelden niet worden betaald wegens financiële problemen van de schuldenaar) en met de goede uitvoerbaarheid van gerechtelijke beslissingen. We constateren ook een positieve perceptie wat betreft de kosten voor de DAVO die vanzelfsprekend gezonder zou zijn als hij erin zou slagen om meer onbetaalde bedragen in te vorderen.

Automatische tussenkomst van de DAVO

Armoedebestrijding

20 15 Strijd tegen georganiseerde insolvabiliteit

10



Kosten voor de DAVO




73


Dit perspectief, dat voor sommigen ideaal zou zijn, kan zeker een groot effect hebben in vier domeinen: de armoedebestrijding, de goede uitvoerbaarheid van het gerecht, het weren van emoties uit de debatten en de vereenvoudiging van de procedures.

Besluiten De tweede fase blijkt interessant te zijn omdat een kwantitatieve analyse de aandacht kan vestigen op elementen die niet duidelijk – en zelfs vrijwel niet – naar voren komen in de fase van de kwalitatieve analyse die steunt op interviews. •

Een objectievere berekening van de onderhoudsbijdragen verschijnt hier zeer uitgesproken als een strategische prioriteit. Zoals werd beklemtoond in het eerste deel, werden er al stappen in die richting gezet door de wet van 2010 die de magistraten verplicht om hun beslissingen over het alimentatiebedrag dat ze toekennen, uit te leggen en te motiveren. Maar België heeft nog altijd geen vooruitgang geboekt bij de uitwerking van het belangrijkste instrument in dit domein: de oprichting van een Commissie die belast is met de invoering en de begeleiding van de ontwikkeling van een referentiecalculator die zou worden erkend door alle partijen (justitie, ouders, bemiddelaars, DAVO, …). Ter herinnering: Nederland beschikt al sedert het einde van de jaren 70 over een soortgelijke Commissie.

•

Het tweede afgebakende actiegebied is erg pragmatisch omdat het gaat over de verbetering van de mogelijkheden om onbetaalde onderhoudsgelden in te vorderen via een verbetering van de effectiviteit van de invordering of via de uitbreiding van de invorderingsmiddelen: een herziening van het statuut van de schuld met betrekking tot andere schuldeisers, een veralgemening van de ontvangstmachtiging (‘sommendelegatie’), een veralgemening van de overdraagbaarheid van de schuld, een vlottere toegang van de DAVO tot uitvoerbare titels, een verbetering en activering van de werkprocedures van de DAVO, …. Dat zijn maatregelen die inderdaad een positief effect kunnen hebben op het lot van schuldeisers die de alimentatie waarop ze recht hebben, niet krijgen. Deze maatregelen vermijden tegelijk dat de DAVO terechtkomt in een onhoudbare financiële deficitsituatie die exponentieel groeit.

•

De automatische inschakeling van de DAVO en de uitbreiding van de doelgroep worden gezien als oplossingen op middellange termijn, ongetwijfeld vanwege de kostprijs van deze maatregelen voor de DAVO en voor de gemeenschap.

•

Een van de verrassingen van deze tweede fase was het belang dat werd toegekend aan het idee om schuldenaars te laten begeleiden. Dat betekent, zoals werd verduidelijkt in het eerste deel op basis van voorbeelden uit het buitenland, dat hun reële situatie wordt onderzocht, dat ze het woord krijgen en dus een plaats in het proces. Dit voorstel belandt trouwens twee plaatsen voor het voorstel dat mikt op een versterking van de bemiddelingsprocedure waarover de deelnemers zich klaarblijkelijk niet te veel illusies maken (ongetwijfeld naar analogie van formules die bijvoorbeeld werden ontwikkeld voor eigenaars en huurders en waarvan de resultaten vrij ontgoochelend blijken te zijn).



74


•

Een andere verrassing is het erg beperkte belang dat de deelnemers lijken toe te kennen aan een betere voorlichting over de DAVO. Dat kan steunen op verschillende beweegredenen: het geringe belang dat men hecht aan het vergroten van de vraag aangezien het toch niet mogelijk is om eraan te voldoen, de wens om voorrang te geven aan meer rechtstreekse, concrete maatregelen, ….

•

Tot slot lijkt men, in tegenstelling tot wat gebeurt in Angelsaksische landen, niet erg positief te staan tegenover een aanpak die voorrang geeft aan strafmaatregelen: noch als het gaat om het doeltreffender maken van bestaande sancties, noch als het gaat om het uitbreiden van de mogelijkheden om beslag te leggen op sociale uitkeringen.



75

Bijlagen

Bijlage 1: Bestaansonzekerheid van vrouwen uit eenoudergezinnen

Bron: “Berekende toekomst”, Koning Boudewijnstichting en Comeva, maart 2010



77

Bijlagen

Bijlage 2: Financiële balans 2009 van de DAVO



78

Bijlagen

Bron: Verslag 2009 van de Evaluatiecommissie van de DAVO



79

Bijlagen

Bijlage 3: Inhoudelijke synthese van de wet van 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen (Bron: http://www.legalworld.be, 22/04/2010; vertaling van ‘Pour une objectivation du calcul des contributions alimentaires’) De nieuwe wet van 19 maart 2010 legt een duidelijk wetgevend kader vast voor het bepalen van het alimentatiebedrag van ouders ten gunste van hun kinderen. De nieuwe wettekst gaat enkel over onderhoudsgeld voor kinderen en niet over dat voor ex-echtgenoten. Toch hebben twee wijzigingen betrekking op beide vormen van onderhoudsgeld: enerzijds, als het gaat over sommendelegatie en anderzijds, als het gaat om de voorlopige uitvoerbaarheid van vonnissen inzake onderhoudsgeld. Een onduidelijke berekeningmethode He bedrag van het onderhoudsgeld dat bij een scheiding moet worden betaald voor de opvoeding van de kinderen werd tot vandaag op een vrij uiteenlopende en weinig begrijpelijke manier berekend. Wat vrij frustrerend was voor veel ouders. Het was dus wenselijk om de juridische zekerheid op dat vlak te versterken. Het opleggen van een duidelijke berekeningsmethode kon echter, bij gebrek aan soepelheid, ook nieuwe problemen stellen. Daarom werd beslist om een lijst te maken van de elementen die de rechter moet in aanmerking nemen bij het bepalen van het bedrag van het onderhoudsgeld. De rechter kan daar enkel van afwijken via een gemotiveerd vonnis. De rechter behoudt dus zijn vrijheid, maar hij moet werken binnen een referentiekader. Bijdrage in de kosten De nieuwe versie van artikel 203bis van het Burgerlijk Wetboek preciseert voortaan dat “de ouders bijdragen in de kosten (…) naar evenredigheid van hun middelen”. Met ‘middelen’ wordt volgens het nieuwe artikel 203 §2 onder andere bedoeld “alle beroepsinkomsten, roerende en onroerende inkomsten van de ouders, alsook alle voordelen en andere middelen die hun levensstandaard en die van hun kinderen waarborgen”. We merken op dat de kosten voortaan ook betrekking hebben op de gezondheid en de ontplooiing van het kind, bovenop de huisvesting, het onderhoud, het toezicht, de opvoeding en het onderwijs. Men maakt een onderscheid tussen twee categorieën: • gewone kosten. Dat zijn de “gebruikelijke kosten met betrekking tot het onderhoud van het kind” ; • buitengewone kosten. Dat zijn de “de uitzonderlijke, noodzakelijke of onvoorziene uitgaven die voortvloeien uit toevallige of onvoorziene gebeurtenissen en die het gebruikelijke budget voor het



80

Bijlagen

dagelijkse onderhoud van het kind, dat desgevallend als basis diende voor de vaststelling van de onderhoudsbijdragen, overschrijden”. Criteria voor het bepalen van de hoogte van de bijdrage Een beslissing van de rechter die het bedrag van het onderhoudsgeld vastlegt, moet de volgende elementen specificeren: • de aard en het bedrag van de ‘middelen’ van elke ouder, die de rechter in aanmerking neemt voor zijn berekening; • de huisvestingsmodaliteiten van het kind, en de bijdrage van elke ouder aan de huisvesting; • het bedrag van de kinderbijslag en de andere sociale en fiscale voordelen die elke ouder ontvangt voor het kind; • eventueel, de bedragen die elke ouder uit de bezittingen van het kind haalt; • het bedrag van de gewone kosten, en de manier waarop ze ingeschat werden; • de buitengewone kosten die in aanmerking kunnen worden genomen, de verhouding waarin die worden verdeeld over elke ouder, en de modaliteiten van de verplichtingen die deze kosten meebrengen; • het aandeel van elke ouder in deze kosten, de alimentatiebijdrage die eruit voortvloeit, en de aanpassingsmodaliteiten. Het vonnis moet onder meer het volgende vermelden: • op welke manier heeft de rechter rekening gehouden met al deze elementen; • als de rechter afwijkt van de wettelijk bepaalde berekeningswijze van de alimentatie: op welke manier heeft hij het bedrag vastgelegd (in een speciaal gemotiveerd vonnis); • de adresgegevens van de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), en een overzicht van de missie. Herziening van het bedrag Het onderhoudsgeld dat de rechter heeft vastgelegd, is gekoppeld aan de index van de consumptieprijzen van de maand die voorafgaat aan de maand waarin het vonnis wordt uitgesproken, behalve als de rechter daar anders over beslist. Vervolgens wordt het om de twaalf maanden aangepast afhankelijk van de evolutie van deze index. De rechter kan echter bepalen dat het bedrag via een ander systeem wordt aangepast, en de partijen kunnen hetzelfde doen via een overeenkomst. Bankrekening De rechter kan voortaan opleggen dat er een bankrekening moet worden geopend voor het overmaken van de alimentatie. Dit zou veel conflicten moeten kunnen vermijden. De rechter moet dan minstens bepalen hoe het zit met: • de bijdrage van elke ouder, en ook de sociale voordelen (bijvoorbeeld de kinderbijslag) die op de rekening moeten gestort worden; • het moment van de maand waarop deze stortingen moeten gebeuren; • de manier waarop men kan beschikken over de aldus overgemaakte geldsommen; • de kosten die met deze sommen betaald worden; • de organisatie van de controle van de uitgaven;



81

Bijlagen

• •

de manier waarop tekorten worden aangezuiverd; het gebruik van eventuele overschotten van deze rekening.

Niet-erkende kinderen De rechten van niet-erkende kinderen met betrekking tot personen die een relatie hadden met hun moeder in de periode van de conceptie worden inzake alimentatie aangepast aan die van de erkende kinderen. Commissie onderhoudsbijdragen De nieuwe wet creëert een commissie (waarvan de samenstelling nog niet bepaald is) die de opdracht zal hebben om het onderhoudsgeld op te volgen, om aanbevelingen te formuleren die de rechters in staat stellen om de hoogte van de bijdragen zo goed mogelijk vast te leggen, en om adviezen en rapporten te schrijven over deze wetgeving. De koning kan een berekeningswijze vastleggen die de uitvoering van de aanbevelingen van de Commissie kan vergemakkelijken. Bevoegde rechter en tegensprekelijk vonnis Vorderingen inzake alimentatie (opgesomd in artikel 591 7° van het Wetboek van Strafrecht) kunnen altijd voor de rechter van het domicilie van de eiser worden gebracht, maar dat is niet van toepassing op eisen rond het verminderen of intrekken van dat onderhoudsgeld. Vonnissen inzake alimentatie zijn voortaan tegensprekelijk voor alle schuldenaars, toekomstige en huidige, en dat via een eenvoudige gerechtsbrief. Een beslissing die van rechtswege uitvoerbaar is De wet voegt een nieuw artikel 1322/1 toe aan het Wetboek van Strafrecht. Op basis van dit artikel is een beslissing over een alimentatie van rechtswege voorlopig uitvoerbaar, behalve indien de rechter daar anders over beslist, op vraag van een van de partijen. Dit geldt niet alleen voor alimentatieverplichtingen van ouders tegenover hun kinderen, maar eveneens voor alle andere alimentatieverplichtingen. Indienen van eisen Eisen inzake de uitkering, vermeerdering, vermindering of intrekking van het onderhoudsgeld kunnen worden ingediend bij tegensprekelijk verzoek (art. 1034bis tot 1034sexies van het Gerechtelijk Wetboek). Sommendelegatie (ontvangstmachtiging) Sommendelegatie, waarbij een persoon wordt gemachtigd om de inkomsten van een andere persoon te ontvangen als deze laatste aan de eerste niet overmaakt wat hij hem schuldig is, bestaat al met betrekking tot alimentatieverplichtingen, maar wordt hier uitdrukkelijk uitgebreid: • tot alimentatieverplichtingen tussen adoptieouders en adoptiekinderen (art. 353-14 van het Gerechtelijk Wetboek) ;



82

Bijlagen

•

tot verplichtingen die voortvloeien uit een notariële of gehomologeerde overeenkomst tussen de partijen.

Bovendien verduidelijkt het nieuwe artikel 203ter van het Gerechtelijk Wetboek dat sommendelegatie moet worden toegekend als het onderhoudsgeld niet volledig betaald is gedurende twee maanden in de loop van de twaalf maanden die voorafgaan aan het indienen van het verzoek. De enig mogelijke uitzondering op deze regel is het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden. Deze wijziging betreft eveneens het onderhoudsgeld voor ex-gehuwden.



83

Bijlagen

Bijlage 4: Financiële en strategische informatie over het bureau Revenu Québec



84

Bijlagen

Bron: Jaarverslag van de activiteiten 2008-2009, Revenu Québec, Kort overzicht



85

Bijlagen

Bijlage 5: Voorbeeld van een analysevoorstel voor de berekening van de alimentatie door de Werkgroep Alimentatienormen

Bron: www.rechtspraak.nl/NR/rdonlyres/822CDD37-215E-49F1-8268-823B84FF67E4/0/ Rapportalimentatienormenversie2010.pdf



86

Bijlagen

Bijlage 6: De Engelse methode

Why you should pay Last year thousands of non-paying parents had money deducted from wages, had their cases passed to the courts or bailiffs. Many lost their possessions or driving licence, some were even sent to prison. If you're trying to avoid paying child maintenance, time's running out

Bron: http://www.csa.gov.uk/en/about/our-powers.asp



87

www.kbs-frb.be

De Koning Boudewijnstichting is een onafhankelijke en pluralistische stichting in dienst van de samenleving. We willen op een duurzame manier bijdragen tot meer rechtvaardigheid, democratie en respect voor diversiteit. De Stichting steunt jaarlijks zo’n 2.000 organisaties en individuen die zich engageren voor een betere samenleving. Onze actiedomeinen voor de komende jaren zijn: armoede & sociale rechtvaardigheid, democratie in België, democratie in de Balkan, erfgoed, filantropie, gezondheid, leiderschap, lokaal engagement, migratie, ontwikkeling, partnerschappen of uitzonderlijke ondersteuningen. De Stichting werd opgericht in 1976 toen Koning Boudewijn 25 jaar koning was. In 2011 werkt de Stichting met een startbudget van 30 miljoen euro. Meer info over onze projecten,

Naast ons eigen kapitaal en de belangrijke dotatie van de Nationale Loterij,

evenementen en publicaties vindt u op

zijn er de Fondsen van individuen, verenigingen en bedrijven. De Koning

www.kbs-frb.be.

Boudewijnstichting ontvangt ook giften en legaten.

Een e-news houdt u op de hoogte.

De Raad van Bestuur van de Koning Boudewijnstichting tekent de krachtlijnen

Met vragen kunt u terecht op

uit en zorgt voor een transparant beleid. Voor de realisatie doet ze een beroep

[email protected] of 070-233 728

op een 50-tal medewerkers. De Stichting werkt vanuit Brussel en is actief op Belgisch, Europees en internationaal niveau. In België heeft de Stichting zowel

Koning Boudewijnstichting,

lokale, regionale als federale projecten lopen.

Brederodestraat 21, B-1000 Brussel 02-511 18 40,

Om onze doelstelling te realiseren, combineren we verschillende werkmethodes.

fax 02-511 52 21

We steunen projecten van derden of lanceren eigen acties, bieden een forum voor debat en reflectie, en stimuleren filantropie. De resultaten van onze

Giften vanaf 40 euro zijn fiscaal aftrekbaar.

projecten en acties worden verspreid via diverse mediakanalen. De Koning Boudewijnstichting

werkt

samen

met

overheden,

verenigingen,

ngo’s,

000-0000004-04

onderzoekscentra, bedrijven en andere stichtingen. We hebben een strategisch

IBAN BE10 0000 0000 0404

samenwerkingsverband met het European Policy Centre, een denktank in

BIC BPOTBEB1

Brussel.

De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

Recommend Documents