Tijdschrift voor Econornie en Management Vol. XXXVII, 4, 1992
De desindexering van de belastingschalen : Qitiek en een alternatief vosrstel door P. DE GRAUWE"
I. INLEIDING De regering besliste onlangs de belastiiigschalen opnieuw te desindexeren. Hiermee wordt de belastinghervorming van 1988 op de helling gezet. Deze hervorming was er gekomen na jarenlange strijd om het principe van de indexering van de belastingschalen te erkennen in de belastingwetgeving. Het leek er nochtans op dat dit principe voorgoed verworven was. De ongunstige effecten van inflatie op de belastingdruk wanneer de belastingschalen niet gei'ndexeerd zijn, zijn voldoende gedocumenteerd. Vooral de ervaring van de jaren zeventig had velen overtuigd. De grote belastingverhogingen die we in die periode gekend hebben, waren bijna uitsluitend het resultaat van inflatie die de belastingbetalers automatisch in hogere belastingschalen duwde. In dit artikel stellen we de nefaste gevolgen van een belastingregilne dat gedreven wordt door inflatie nog eens op een rij. We argumenteren dat een dergelijk systeem nadelig is om drie redenen, een politiek-budgettaire, een economische en een sociale. Tenslotte stellen we een alternatieve belastingheffing voor die deze nadelen niet bezit.
Centru~nvoor Economische Studien, K.U.Leuve11
11. POLITIEK-BUDGETTAIRE IMPLICATIES IHet niet-indexeren van de belastingschalen is in feite een meerjarenplan om de belastingdruk elk jaar te verhogen. Het eigenaardige van dit systeem is dat het ritme van de stijging afhankelijk wordt gesteld van het inflatieritme. Dit heeft twee implicaties. De ene budgettair, de andere politiek. De budgettaire implicatie is dat de opbrengsten van deze belastingverhogingen uiterst onzeker zijn omdat de toekomstige inflatie onzeker is. We illustreren dit probleem aan de hand van een aantal simulaties (zie Figuren 1 en 2). Deze tonen de toename van de belastingen van een alleenstaande (Fig 1) en van een gezin met twee inkomens en twee kinderen (Fig 2) gedurende 1993-96 in funktie van het inflatieritme gedurende deze periodel. De toename van de belastingen wordt hier gemeten t.0.v. een situatie waarin de belastingschalen gei'ndexeerd zouden blijven. Ook wordt deze toename uitgedrukt in prijzen van 1992, m.a.w. we meten de reele stijging van de belastingen2. Uit Figuren 1 en 2 blijkt hoe onzeker de toekomstige toename van de belastingdruk zal zijn. In 1993,bij voorbeeld, kan de extra-belasting van een alleenstaande varieren tussen 1736 F en 4216 F a1 naar gelang de inflatie 2 % of 5% zal zijn. Een nog grotere onzekerheid bestaat voor de volgende jaren. (Te noteren valt dat dit probleem heel algemeen is. We bekomen dezelfde resultaten voor andere inkomensniveau's. In Appendix tonen we enkele voorbeelden). Het voorgaande betekent ook dat de regering heeft gekozen voor een belastingsysteem dat de onzekerheid over de toekomstige opbrengsten maximaliseert. De berekeningen van de regering als zou de maatregel in 1993 10,4 miljard F opbrengen is dan ook zuiver speculatief. Het zou evengoed de helft of het dubbele kunnen zijn. Het is moeilijk te begrijpen waarom de regering gekozen heeft voor een techniek van belastingheffing die de opbrengst op zo een extreme manier afhankelijk maakt van het inflatieritme, waarover ze trouwens geen controle heeft. Een dergelijke belastingheffing zou nog te verdedigen zijn indien er geen alternatieven bestonden. Deze bestaan echter. De regering had de belastingtarieven uniform kunnen verhogen tenvijl de belastingschalen geindexeerd blijven. Op die manier zou de belastingopbrengst in grote mate onafhankelijk geweest zijn van het inflatieritme, en zou ze veel beter voorspelbaar zijn geweest. In sectie IV werken we dit alternatief voorstel verder uit.
EIGUUR 1 Toeraaine Delnst~ngen(lit plqzeiz vnn 1992) Alleerzstaai~de met billto-lr~konzerlvait 750 OOOF riz 1992
1993
0inflatie 2 %
1994
inflatie 3 %
m
1995
inflatie 4%
1996
88 inflabe 5%
Er is ook een politieke implicatie van de desindexering van de belastingschalen. In feite kondigt de regering hiermee aan dat de belastingdruk elk jaar zal stijgen aan een ritme dat afhankelijk is van de inflatie. Vermits deze laatste door het buitenland wordt bepaald, zegt de regering in feite dat de stijging van de belastingdruk in Belgie bepaald zal worden door buitenlandse instanties (bij voorbeeld oliesheiks die beslissen de olieprijzen te verhogen). Belgie staat hier doelbewust zijn souvereiniteit af. Het parlement dat grondwettelijk over de belastingtarieven moet beslissen, wordt buiten spel gezet. Men kan zich de vraag stellen waarom een regering een dergelijke beslissing neemt. Het antwoord is dat de desindexering van de belastingschalen vanuit politiek standpunt voor de regering heel aantrekkelijk is. De regering moet slechts eenmaal naar het parlement gaan om de belastingverhoging te verkrijgen. Vanaf 1993 zal de inflatie automatisch de effectieve tarieven verder opdrijven zonder dat deze belastingverhoging in het parlement moet goedgekeurd worden. In een systeem waarin de regering elk jaar de belastingtarieven expliciet
FIGUUR 2 Toei~uinebelastingen (in prijzet~ vutz 1992) Gezin (2 iizkolnerzs, 2 kiizrlerenj inet brute-iizkonzen wrz 900.000F it1 1992
0
1993
0inflatie 2%
1994
~nflatie3%
1995
inflatie 4%
1996
inflatie 5 9'0
Noor: We veronderstellen een eerste inltomen van 500.000F en een tweede van 400.000 F
verhoogt, moet ze elk jaar hiervoor de toelating vragen aan het parlement, en heeft ze elk jaar de kritiek hierover te verwerken. 111. ECONOMISCHE IMPLICATIES De desindexering van de belastingschalen zal ook belangrijke negatieve gevolgen hebben op het draagvlak van de Belgische economie. Deze zijn ook duidelijk gebleken in de jaren zeventig. Telkens wanneer een buitenlandse inflatoire schok optreedt zal de belastingdruk in Belgie stijgen. Deze toegenoemen belastingdruk zal door de werknemers echter niet passief ondergaan worden. Een belangrijk deel ervan zal worden afgewenteld in de vorm van hogere bruto-lonen. Het
gevolg is dus dat bij elke buitenlandse inflatoire schok de competitiviteit van de Belgische economie automatisch zal verslechteren. We kunnen het ook zo stellen. De desindexering van de belastingschalen is een structurele ingreep in het mechanisme dat de competitiviteit van de Belgische economie bepaalt, waarbij deze gaat verslechteren telkens de inflatie toeneemt. Meteen wordt de Belgische economie buitengewoon kwetsbaar voor buitenlandse prijsschokken. Het is dit aspekt van het mechanisme dat in de jaren zeventig tot in het begin van de jaren tachtig zoveel schade heeft berokkend aan de Belgische economie. Weliswaar was de inflatie toen hoger dan nu. Wie zegt echter dat de inflatie in de toekomst niet opnieuw kan gaan stijgen ?
IV. SOCIALE IMPLICATIES De regering gaat uit van het lovenswaardige principe dat een sanering van het overheidsbudget op een sociaal rechtvaardige manier moet doorgevoerd worden. De last van de inleveringen moet in eerste instantie door de sterkste schouders gedragen worden. Deze sociale bekominernis heeft de regering ertoe gebrachr om de belastingvrije som en de bedragen voor de kinderen ten laste te blijven indexeren. De vraag die zich hier stelt is of deze sociaal-vriendelijke maatregelen voldoende zijn om het inherent regressieve karakter van de desindexering te compenseren. Het regressieve karakter van de desindexering van de belastingschalen kan als volgt beschreven worden. De inflatie drul
staande. In Appendix 2 tonen we de situatie van een gezin met twee inkomens en twee kinderen ten laste). De stijging van de belasting voor elke inkomenscategorie werd uitgedrukt als percent van het brutoinkomen. Hierdoor meten we hoe zwaar de toename van de belastingen weegt in het inkomen van de mensen. Het resultaat is te vinden in Figuren 3 en 4. We tonen simulaties voor de jaren 1993 en 1996, waarbij verondersteld werd dat de inflatie gedurende a1 die jaren 3% zal zijn'. D e simulaties tonen het volgende aan. Ten eerste, blijkt de desindexering van de belastingschalen te leiden tot een bijzonder arbitraire en regressieve belastingheffing. De hoogste inkomens dragen proportioneel de lichtste last. We vinden het paradoxale resultaat dat een persoon met een jaarlijks inkolnen van 5 miljoen, of meer, sociaal vriendelijker wordt behandeld dan een persoon met een jaarlijks inkomen van 300.000 F. Het feit dat de allerhoogste inkomens een steeds kleinere last ondervinden van de desindexering heeft te maken met het feit dat, zoals eerder gesteld, deze hogere inkomensklassen in de hoogste belastingschaal zijn terechtgekomen. Z e kunnen dus door de inflatie niet meer in hogere schalen terechtkomen. Dit heeft tot gevolg dat de extra-belasting een vast bedrag wordt, en dus als percent van het inkomen steeds kleiner wordt naarmate dat inkomen stijgt. Een tweede aspekt van de desindexering van de belastingschalen is de grillige struktuur van de belastingheffing voor de lagere- en middeninkomens-klassen. Deze grilligheid vloeit voort uit het feit dat de inflatie bepaalde inkomensklassen plots in een hogere belastingschaal duwt en andere niet. Vermits de meeste belastingbetalers in de inkomenscategorieen tussen 300.000 F en 1,5 miljoen F vallen is het interessant deze inkomenscategorieen in een fijner detail te onderzoeken. Dit doen we in Figuren 5 (voor 1993) en 6 (voor 1996). Uit deze figuren blijkt dat binnen nauwere inkomens-klassen het systeem heel regressief kan zijn. Zo, bij voorbeeld, zullen personen die in 1992 1,1 miljoen verdienen, in 1993 een bijkomende belasting betalen die als percent van hun inkomen ongeveer de helft bedraagt van wat personen met een bruto-inkomen van 550.000 F zullen moeten betalen. Dit is opnieuw een bijzonder arbitraire manier van belastingheffing. Het is moeilijk in te zien waarom alleenstaanden met een jaarlijks brutoinkomen van 550.000F een dubbel zo groot percent van hun additioneel inkomen (door inflatie) moeten afstaan aan de schatkist in vergelijking met personen die 1 , l miljoen verdienen per jaar.
Uit het voorgaande blijkt hoe asociaal de desindexering van de belastingschalen werkt. Bovendien stijgt het asociale karakter in de tijd. Dit wordt duidelijk uit Tabel 1. We tonen er de toename van de beTABEL l Toenar?le vat1 belnstlngen als peicent va~zbmto-zlzkomen lnlleenstaande zonder k~aderen) 500.000F 6 miljoenF 1993 1996
(1) 0,34% 1,97%
(2) 0,14% 0,52
111
1993 en 1996 verhouding (1)/(2) 2,5 3,8
lastingen van de inkomensklassen van 500.000 F en van 6 miljoen F in 1993 en 1996. We zien dat in 1993 de persoon met een jaarlijks inkomen van 500.000 F 2,5 maal meer betaalt (als percent van zijn inkomen) dan de persoon die 6 miljoen verdient. In 1996 wordt deze verhouding 3,8..
V. EEN ALTERNATIEVE BELASTINGVERHOGING In het voorgaande werd gesteld dat de desindexering van de belastingschalen, die door de regering werd beslist, een heel onaantrekkelijke manier is van belastingverhoging. Er bestaat nochtans een alternatieve vorm van belastingverhoging. Dit alternatief is heel eenvoudig. De belastingschalen blijven geindexeerd doch de belastingtarieven worden uniform verhoogd. In deze sectie tonen we aan dat een dergelijke verhoging van de belastingen veel minder onaantrekkelijk is dan de desindexering van de belastingschalen. (We spreken ons hier niet uit over de vraag of een belastingverhoging we1 gewenst is en of budgettaire sanering niet beter door uitgavenvermindering wordt gerealiseerd. De vraag die ons hier bezig houdt is te weten welke belastingverhoging te verkiezen is, gegeven dat de regering beslist heeft een politiek van lastenstijgingen te volgen). Een eerste voordeel van een verhoging van de tarieven is dat de toename van de reele belastingopbrengsten onafhankelijk wordt gemaakt van het inflatieritme. Meteen wordt de grote onzekerheid over de reele belastingopbrengsten, die kenmerkend is in het voorstel van de regering, teniet gedaan. We tonen dit aan in Figuur 7. Deze presenteert een simulatie van uniforme verhoging van de belastingtarie-
Toeniztne belastznger~111 1993 (015 per cent bmto-zr1kornerl) Alleensfannde zor~der.krtzdeterz ten laste
FIGUUR I Toer~nrnebelastrngerz zn 1996 jnl~peiterlt bizrto-inloinei~) Alleer~stanr~de z o i ~ d ekrizdeierz ~ ten lnste
0.00%
0.10%
0.20% 0.30Yo
als percent bruto-inkomen
0.5°h
1.O"h
als percent bruto-inkomen 1.5%
Toellnnze belustir~gei~(ii7 prqzerzeil van 1992) Alleerlstcrallrle met blz~to-ir~kornen vnil 7-50.000F irl 1992
1993
j ?inflatie 2%
m
1994
inflatie 3%
1995 inflatie 4%
1996 inflatie 5%
Noof: W e veroilderstelleli hier dat de belastingtarieven elk jaar met O,5 percentpunten wordell verhoogd, tenvijl de belastingschalen geindexeerd blijven.
ven Inet 0,5 percentpunten in 1993, en met nog eens 0,5 percentpunten in elk van de volgende jaren, zodat in 1996 de tarieven met 2 percentpunten zijn gestegen4. Figuur 7 geeft de belastingverhoging weer (in prijzen van 1992) voor een alleenstaande met een bruto-inkomen van 750.000 F. We noteren dat de reele belastingverhoging nu niet meer afhangt van het inflatieritme5.Er is dus veel minder onzekerheid over de reele opbrengsten van deze belastingheffing dan over de opbrengsten van een desindexering van de belastingschalen (vergelijk Fig.7 met Fig.l). Noteer ook dat de gemiddelde belastingverhoging in de twee regimes ongeveer dezelfde is. Dit hoeft niet te venvonderen. Beide systemen doen de belastingdruk elk jaar stijgen. Toch zijn beide stelsels
fundamenteel verschillend. Bij desindexering wordt de belastingdruk jaarlijks "stiekem" verhoogd en komt het parlement (na de initiele beslissing om te desindexeren) er niet meer aan te pas. In het alternatief van tariefverhoging zal de regering elk jaar dc bijkomende stijging van de tarieven moeten voorleggen aan het parlement dat hier zijn constitutionele prerogatieven kan uitoefenen. Vanuit democratisch standpunt is dit te verkiezen boven een systeem dat het parlement buiten spel zet en de belastingverhogingen laat afhangen van (een erg onvoorspelbaar) inflatieritme. Een tweede groot voordeel van een verhoging van de tarieven i.p.v. desindexering ligt op het sociale vlak. Zoals eerder betoogd, heeft de desindexering als nadeel dat ze de progressiviteit van het belastingsysteem elk jaar verder uitholt. Dit heeft tot gevolg dat de hoge inkomens proportioneel minder inleveren dan de lagere inkomens. Dit is niet het geval als de belastingtarieven uniform worden verhoogd (terwijl de belastingschalen gei'ndexeerd blijven). We tonen dit aan in Figuur 8 waar we het effect van een uniforme tariefverhoging van 0,5 percentpunten simuleren voor een heel gamma van inkomensklassen (van alleenstaanden6). Het verschil met desindexering is dramatisch (vergelijk Figuur 8 met Figuur 3). Bij een uniforme verhoging van de tarieven behouden we de huidige progressiviteitsstructuur van het belastingsysteem7. Dit heeft tot gevolg dat lagere inkomens (tot 750.000 F) in dit systeem een kleiner deel van hun inkomen inleveren dan bij desinderering. Vanaf een jaarlijks inkomen van 800.000 F gebeurt het omgekeerde : het systeem van uniforme tariefverhoging dwingt de hogere inkomensklassen tot een grotere inleveringsinspanning dan deze die de regering van hen verlangt. Het verschil tussen de twee stelsels stijgt bovendien met het inkomen. Uit de vergelijking van Figuur 3 en 8 merken we ook op dat wanneer de tarieven uniform worden verhoogd de grillige struktuur in de effectieve belastingverhogingen is verdwenen. Dit wordt nog duidelijker in Figuur 9 waar we de effekten van de twee stelsels meer gedetailleerd weergeven in de inkomensklassen van 300.000 F tot 1,4 miljoen F (binnen dewelke de meeste belastingbetalers gesitueerd zijn). Bij een uniforme tariefverhoging is het niet meer zo dat een stijging van het bruto-inkomen van 550.000 F naar 1 , l miljoen de inlevering (als percent van het bruto-inkomen) halveert. In het stelsel van uniforme tariefverhoging stijgt dit percent van 0,27 % tot 0,37 % tussen deze twee inkomensklassen.
0.0%
0.1%
als percent bruto-inkomen 0.2% 0.3% 0.4%
FIGUUR 9 Toenarlze belastirzgen irz 1993 bij desiildexerzng eiz 11ij unifonne tariefi~erlzoging(01s percent bn~to-inkomerz) Alleenstanizde zonder kindererz terz laste
H
uniforme tariefr"jging van 0 5 X
I
dosinclerering belartingschalon
Ilioot: In het systeein van uniforme tariefverlioging veronderstellen we dat de belastingtarieven in 1993 met O,5 percentpunten worden verhoogd, terwijl de belastingschaleil geindexeerd blijven. In het systeem van desindexering veronderstellen we een inflatie van 3%
ICortom een uniforme verhoging van de tarieven beantwoordt aan de sociale doelstelling die de regering zichzelf heeft gesteld, m.n. dat
de sterkste schouders de zwaarste lasten moeten dragen. De desindexering van de belastingschalen daarentegen huldigt het omgekeerde principe, m.n. dat de sterkste schouders de kleinste last moeten dragen. Tenslotte moet gesteld worden dat de economische nadelen van een systeem van uniforme tariefverhogingen vergelijkbaar zijn met deze van een desindexering van de belastingschalen. Immers in beide gevallen stijgt de belastingdruk, hetgeen op zijn beurt een opwaartse druk uitoefent op de bruto-lonen en de Belgische competitiviteitspositie verslechtert. We1 kan gesteld worden dat dit proces van competitiviteitsverlies beter voorspelbaar, en dus beter beheersbaar is wanneer de tarieven expliciet worden verhoogd. Bij desindexering verslechtert de competitiviteit automatisch bij elke inflatoire schok.
VI. BESLUIT De regering heeft ervoor gekozen de budgettaire sanering aan te pakken vooral door een verhoging van de belastingen. Gegeven deze beslissing, stelt zich de vraag of de methode van belastingheffing we1 de goede is. Meer in het bijzonder stelt deze vraag zich over de desindexering van de belastingschalen. In deze studie werd betoogd dat de desindexering van de belastingschalen een terugkeer is naar een systeem van belastingheffing dat bijzonder aantrekkelijk is. Het systeem maakt de evolutie van de belastingdruk afhankelijk van de inflatie. Hierdoor ontstaat grote onzekerheid over de hoogte van de belastinginkomsten. De opbrengsten die door de regering voor 1993 op 10,5 miljard worden geraamd, zijn dan ook zeer onzeker. Deze opbrengsten kunnen zowel de helft als het dubbele bedragen. De desindexering is bovendien een plan dat op een verdoken manier de effectieve belastingtarieven jaarlijks doet stijgen. De omvang van deze toename in de effectieve tarieven wordt echter beslist door het buitenland. Het parlement verliest zodoende elke zeggingskracht over de omvang van de belastingheffing. Het systeem is ook economisch onaantrekkelijk omdat het bij elke inflatoire schok de Belgische competitiviteit verslechtert, en zodoende de Belgische economie structureel kwetsbaar maakt t.a.v. inflatoire oprispingen. Tenslotte is het systeem sociaal onaantrekkelijk omdat het de last van de inleveringen concentreert op de lagere en de middeninkomens,
terwijl de hogere inkomens nauweiijks getroffen worden door deze maatregel. De beslissing van de regering om het belastingvrij bedrag en de bedragen voor kinderen ten laste te blijven indexeren verandert hier nauwelijks iets aan. Het objectief van de regering orn de last van de sanering op de sterkste schouders te leggen wordt in dit systeem in de vergeethoek geduwd. Tegelijk zorgt dit systeem ervoor dat de progressiviteit van het belastingsysteem elk jaar verder wordt afgezwakt. Het feit dat de regering kiest voor een geleidelijke aftakeling van de progressiviteit van het belastingstelsel is misschien we1 het meest verwonderlijke aspect van deze beslissing. Er bestaan alternatieve manieren van belastingheffing die deze nadelen niet bezitten en die dezelfde budgettaire opbrengst hebben. In deze nota werd zo een alternatief onderzocht. Niet omdat we vinden dat een stijging van de lasten een goede zaak is. We1 omdat, gegeven d e beslissing van de overheid om de weg van de lastenverhogingen te bewandelen, we van oordeel zijn dat er formules van belastingverhoging bestaan die vanuit politiek, econornisch en sociaal oogpunt minder ongunstig zijn dan de desindexering van de belastingschalen. Het is geen overdrijving te stellen dat deze desindexering de slechtst mogelijke formule is. NOTEN 1. We gaan er in deze simulaties van uit dat deze personen de forfaitaire aftrek toepassen. Dit geldt trouwens voor alle simulaties in deze paper. 2. Indien we de belastingstijging nominaal zouden meten, zouden de verschillen in elk jaar tussen de lage en de hoge inflatie-hypothesen nog groter worden. 3. Het gebruik van andere inflatiepercentages verandert weinig aan de basisconclusies. 4. In dit voorstel worden de belastingtarieven in 1993, 1994, 1995 en 1996 verhoogd tot de bedragen zoals weergegeven in de volgende tabel:
5. D e nominale verhoging van de belastingen is natuurlijk we1 afhankelijk van het inflalieritrne. Zo zal, bij voorbeeld, bij een inflatie van 5% de toename van de belastingen in 1993 (in prijzen van 1993) groter zijn dan bij een inflatie van 2%. Dit is ook het geval in het systeem van desindexering. Zie ook voetnoot 2. 6. D e resultaten zijn dezelfde voor personen in andere gezinssituaties.
7. Dit kan verwondering wekken omdat we alle belastingtarieven met hetzelfde percentage
(0,5percentpunten) hebben verhoogd. Toch krijgen we een progressieve struktuur van inlevering omdat het belastingvrij minimum zwaarder doonveegt bij lagere dan bij hogere inkomens.
APPENDIX I De invloed van de inflatie op de belasting-druk In deze appendix presenteren we additionele simulaties die de invloed van de inflatie op de toename van de belastingell aantonen. We nemen het geval van een alleenstaande met een bruto-inkomen van 500.000 F en van 1 miljoen F. Figuren A1 en A2 bevestigen d e grote
FIGUUR A1 Toename belastingei~ (in constante prijzen) bruto-inkornerz iiz 1992 = 500.000 F
1993
0inflatie 2%
1994
inflatie 3%
1995
inflatie 4%
1996
inflatie
soh
gevoeligheid van de belastingdruk t.0.v. de inflatiehypothese. Vooral in 1996 kan het verscl~ilin belastingopbrengst zeer boog oplopen.
FIGUUR A2 Toenanze belastingen (in constante prijzen) brzito-inkomen in 1992 = 1.000.000 F
1994
1993
inflatie 2%
inflatie 3%
1995
inflatie 4%
L 996
inflatie 5%
APPENDIX 2 D e verdeling van d e belastingdruk In deze appendix worden additionele simulaties getoond van de effecten van de desindexering op de belastingdruk per inkomenscategorie. We tonen hier het gevalvan een gezin met twee inkomens en twee kinderen ten laste. Deze simulaties bevestigen wat in het voorgaande werd gesteld. D e hoogste inkomens dragen relatief weinig bij (als percent van hun bruto-inkomen). Ook observeren we anomalieen in de verdeling van de belastingdruk tussen relatief nauwe inkomenscategorieen.
FIGUUR A4 Toellanze helnsii~zge~~ iiz 1996 (ills percerzt b~crto-i~7lco1ne/~) Twee1,errlieizeis n ~ e thvee kintie~enten lilste
bruto-inkomen in 1992
