EEN STAATSRECHTELIJK ALTERNATIEF: ONSCHENDBAARHEID VAN DE WET OF RECHTERLIJKE TOETSING AAN DE GRONDWET
Jan MEYERS
PROBLEEMSTELLING 1 In vele moderne staten wordt de formele suprematie van de grondwet op de gewone wetten als theoretisch uitgangspunt aanvaard. De rechtsnormen zijn er gehierarchiseerd volgens het formele gezag waarmee ze zijn bekleed (1 ). De grondwet is de lex superior, waarnaar de gewone wetgever zich dient te schikken. Doch wordt deze suprematie de facto gewaarborgd? Zijn er daartoe sancties voorhanden? Dit probleem is relatief nieuw. Tijdens de liberale democratie maakte de wetgevende macht weinig wetten. Thans treedt ze voortdurend en op aile terreinen op. Het risico voor een schending van het fundamenteel handvest is dan ook veel grater geworden. Meer en meer voelt men de behoefte naar het bestaan van een effectief controlemechanisme. In de laatste decennia hebben talrijke staten pogingen ondernomen om een dergelijk controlemechanisme onder een of andere vorm in hun interne gezagsorganisatie te integreren (2). Men spant er zich in om de legislatieve activiteit binnen de grondwettelijke contouren te houden, en dit met meer of minder gestrengheid. Dit kan echter in bepaalde staten spanningen oproepen omdat men niet altijd en
(1) (2)
DE MEYER, J., Staatsrecht, Leuven, 19717 , blz. 65-70. Zie CAPPELLETTI, M., The significance of judicial review of legislation in the contemporary world, Ius Privatum Gentium, Festschr. f. Max Rheinstein, band I, blz. 147 e.v.
7
overal het principe van de limitabiliteit van de wetgevende functie zonder meer aanvaardt. In dit klimaat situeert zich het staatsrechtelijk alternatief : onschendbaarheid van de wet of rechterlijke toetsing aan de grondwet. Met opzet kozen we de term 'klimaat', omdat deze niet exclusief naar zuiver rationele factoren verwijst. Zo schreef Rene DAVID bijvoorbeeld dat Frankrijk de rechterlijke toetsing van wetten niet kent 'pour des raisons qui sont essentiellement d'ordre historique (souvenir de l'hostilite atoute reforme des parlements de l'ancienne France) et psychologique (les juges ne veulent pas se trouver m~Ies a Ia politique' (3). En in de Sovjet-Unie, zoals in de meeste andere communistische staten, bestaan enkel verzwakte controlevormen, welke ingelast zijn in de legislatieve procedure zelf. Mauro CAPPELLETTI schrijft hierover: ' Ed appunto da questo principio dell'unita dei poteri e della supremazia del popolo che discende, come corollario, l'inammissihilita, per gli ordinamenti di tipo socialista, die un controllo di costituzionalita che sia compiuto da organi extra-parlementari, strutturato sul tipo di quello offerto dalle esperienze giuridiche dei Paesi dell'Europa occidentale o degli Stati Uniti d' America' (4).
e
2 Bewust ook hebben wij het alternatief op enge wijze geformuleerd. Inderdaad, het laat zich horen dat de rechterlijke toetsing slechts een beperkte vorm is van de zgn. 'Verfassungsgerichtsbarkeit'. Dit begrip omvat een waaier van procedures waarin de rechter, in de Bondsrepubliek bij uitsluiting het Bundesverfassungsgerichtshof, ertoe kan komen de wet te toetsen aan de grondwet. Wil men weten om welke procedures het in concreto gaat, dan lijken de bevoegdheden van het Bundesverfassungsgerichtshof vrijwel een exhaustieve catalogus op te leveren (5). De extensio van de 'Verfassungsgerichtsbarkeit' is duidelijk veel wijder dan deze van de rechterlijke toetsing, waarin met name een aantal bijzondere procedures om zich in een actie rechtstreeks tegen een wet te richten en de rechter de onverbindendheid te doen uitspreken niet voorkomen. Het onderwerp van deze bijdrage heeft dus een vrij beperkte strekking. Men kan het alternatief met volgende min of meer con-
(3) (4) (5)
8
DAVID, R., Les grands S'J.rtemes de droit contemporains, Paris, 19693 , blz. 115. CAPPELLETTI, M., Il contralto gittdiziario di costituzionalita delle leggi nel diritto comparato, Milano, 1968, blz. 11. Zie FRIESENHAHN, E., Die Ver/as.rungsgericht.rbarkeit in der Bunde.rrepublik Deutschland, in V er/assung.rgerichtsbarkeit in der Gegenwart, Max Planck-Institut, 1962, blz. 107-113. De auteur deelt deze procedures als volgt in. Hij onderscheidt achtereenvolgens Kontradiktorisch Streitverfahren, Objektive V erfahren, Anklageverfahren en An/echtungsver/ahren. Voor een beknopte toelichting van deze begrippen, ·zie ook JEUKENS, H., Toetsing door de rechter van de wet aan de grondwet, preadvies, Zwolle, 1967, blz. 48-49.
crete vraag omschrijven : zal de rechter, die uitspraak moet doen in een strafzaak of in een bepaald civielrechtelijk of administratiefrechtelijk geschil, al dan niet het toepasselijke formele wetsvoorschrift aan de grondwet toetsen, indien de ongrondwettigheid van dit voorschrift als exceptie wordt opgeworpen ? De voorgestelde beperking van het onderwerp doet geenszins afbreuk aan de fundamentele betekenis van het alternatief. Wij menen integendeel aldus de kernvraag te hebben ge!soleerd uit een ingewikkelde en veelzijdige problematiek. 3 De zojuist geformuleerde kernvraag wordt in de Verenigde Staten in theorie op radicaal tegengestelde wijze beantwoord als in Belgie. Inderdaad, in de Verenigde Staten wordt de rechterlijke toetsing op elk jurisdictioneel echelon aanvaard, terwijl in Belgie het principe van de onschendbaarheid van de wet wordt geponeerd en het bijgevolg de rechters verboden is de formele wetsvoorschriften aan de grondwet te toetsen. Maar waarom 'in theorie' ? Zoals we verder hopen aan te tonen, hebben een aantal positiefrechtelijke en andere factoren ertoe bijgedragen dat men ook in Belgie het axioma van de onschendbaarheid van de wet is beginnen te relativeren. De beide zopas genoemde oplossingen staan dan ook o.i. niet meer als polair verschillend tegenover elkaar. Terecht zou men zich kunnen afvragen waarom hier het voorbeeld van de Verenigde Staten werd gekozen. In de eerste plaats willen wij erop wijzen dat het systeem van jurisdictionele controle aldaar de 'proef des tijds' heeft doorstaan. Door een 'case-by-case development' van meer dan anderhalve eeuw heeft het er een zekere maturiteit verworven. Bovendien heeft met name het Supreme Court in de context van dit systeem soms belangrijke bijdragen kunnen leveren aan de opbouw en vormgeving van een meer sociaalgericht en humaan recht. Dit laatste lijkt ons een decisief beoordelingscriterium bij de keuze van een der alternatieve oplossingen : men moet zich bij deze keuze steeds de vraag stellen welke oplossing het best de belangen en het welzijn van de gemeenschap in globo en van de verschillende leden ervan client. Tenslotte moet hier nog worden opgemerkt dat het voorbeeld van de Vereni~de Staten merkwaardige vergelijkingspunten biedt. Het gezegde 'les extr~mes se touchent' geldt bier nl. op een wei frappante wijze. Indien art. 107 van onze grondwet door een 'kleine chirurgische ingreep' z6 zou worden gewijzigd dat de rechters voortaan ook zouden moeten onderzoeken of de toepasselijke formele wetsvoorschriften conform zijn met de grondwet (tenminste indien de ongrondwettigheid van een wet bij wijze van verweer - 'par voie d'exception' - zou worden gesteld), dan zou dit ons in een situatie brengen, welke veel gelijkenis vertoont met die van de Verenigde Staten. Ook daar kan de ongrondwettigheid van een wet slechts in een concreet geschil 'par voie d'exception' worden ingeroepen en 9
geldt de uitspraak enkel 'inter partes' (6). De wet wordt in dit geval buiten toepassing geiaten. Die 'kleine chirurgische ingreep', waarvan boger sprake, vergt in Beigie echter een haast revoiutionaire daad, nl. het doorbreken van het axioma van de onschendbaarheid van de wet. Dat over de opportuniteit van een dgl. doorbreken hoegenaamd geen consensus bestaat tussen de Belgische juristen, zai wei blijken uit de verdere uiteenzetting. DE JURISDICTIONELE CONTROLE VAN DE GRONDWETTIGHEID DER WETTEN IN DE VERENIGDE STATEN I. Algemene schets van het controlemechanisme. 4. Mauro CAPPELLETTI heeft de jurisdictioneie controlesystemen in twee hoofdtypes onderverdeeid. Hij onderscheidt achtereenvoigens : 'il sistemo diffuso ossia quello, nel quale il potere di controllo spetta a tutti gli organi giudiziari di un dato ordinamento giuridico, che lo esercitano icidentalmente, in occasione della decisione delle cause di loro competenza' en 'il sistema accentrato, nel quale il potere di controllo si concentra invece in un organo giudizoario soltanto' (7). Het controiemechanisme dat in de Verenigde Staten bestaat, behoort duidelijk tot het eerste type, d.w.z. het is een systeem van niet-gecentraliseerde controie, waarin elke rechtbank, van laag tot hoog, en zowei de state courts ais de federal courts, het toetsingsrecht hebben. Vanzelfsprekend heeft het weinig zin hier tot in detail in te gaan op de vraag hoe een dgl. mechanisme in de praktijk functioneert. Dit is hoofdzakelijk een kwestie van judiciele organisatie (8). Wei moet de roi van de 'stare decisis'-regei als ordeningsfactor in herinnering worden gebracht. Volgens dit beginsei van 'le precedent qui oblige' hebben de uitspraken van hogere rechters bindende kracht voor de andere rechters (9). Het kan dus wei gebeuren dat men het op een lager echelon oneens is over de vraag of een bepaaide wet al dan niet ongrondwettig is. De zaak zai in zulk gevai aanhangig gemaakt worden bij een hogere rechtbank (veelal het opperste (6)
(7) (8)
(9)
10
De uitspraken van bet Supreme Court gelden ecbter 'erga omnes'. Men zou overigens bezwaarlijk een parallel trekken tussen dit bof en ons bof van cassatie, aangezien bet Supreme Court meer en meer een 'constitutional court' wordt i.p.v. bet 'stfPreme organ of ordinary justice'. Zie biervoor FREUND, P., The Supreme Court of the United States, Cleveland & New York, 1961, blz. 183. CAPPELLETTI, M., Il controllo .. •, blz. 51 e.v. Nuttige inlicbtingen kan men vinden bij RASSCHAERT, C., De iuridiciele organisatie van de Verenigde Staten, R.W., 1970-1971, kol. 1068 e.v. Voor de reele draagwijdte van dit principe in bet recht van de Verenigde Staten, zie DAVID, R., op. cit., blz. 442-444.
staatsgerechtshof, in sommige gevallen zelfs het Supreme Court). Krach tens de 'stare decisis' -regel zal de uitspraak van deze hogere rechtbank de lagere rechters binden en aldus en relatieve eenvormigheid scheppen. De graad van eenvormigheid hangt dan natuurlijk af van de obligatoire 'actieradius' van de uitspraak, en dus uiteindelijk van de hierarchische positie van de betrokken rechtbank. Ze is echter absoluut indien het Supreme Court uitspraak doet. Inderdaad, in het 'stare decisis' -systeem geldt de beslissing van dit hof 'erga omnes'. De door het Supreme Court gewraakte wet wordt aldus een 'dead law', d.w.z. ze mag door geen enkele rechtbank nog toegepast worden. Het kan evenwel gebeuren dat die wet gewoon 'en sommeil' is: inderdaad, het hof kan zijn standpunt herzien. Dit laatste komt in de praktijk echter vrij zelden voor, aangezien het hof zich door zijn eigen precedenten gebonden voelt (1 0). 5. De vraag naar de juridische fundering van dit controlesysteem moet zeker aan de orde worden gesteld. In de federale grondwet is geen enkele bepaling voorhanden welke aan de rechtbanken expressis verbis het toetsingsrecht toekent. Nochtans hebben de rechtbanken zich van oudsher gedragen also£ dit recht hun wei toekwam. Reeds in 1788 had Alexander HAMILTON dit standpunt op logisch sluitende wijze gemotiveerd (11 ). Volgens hem bestaat de wezenlijke taak van ieder rechter hierin dat hij aan de hand van het toepasselijke wetsvoorschrift het aan hem voorgelegde geschil moet beslechten. Dat lijkt evident. Maar quid indien twee onder..ling tegenstrijdige wetsvoorschriften op hetzelfde geval toepasselijk zijn? Indien deze wetsvoorschriften een gelijke normatieve kracht hebben, moet hij zijn toevlucht nemen tot de traditionele criteria als 'lex posterior derogat legi priori', 'lex specialis derogat legi generali' enz ... Doch indien de wetten een verschillende normatieve waarde hebben, dan geldt logischerwijze het principe 'lex superior derogat legi inferiori'. Welnu, de grondwet is een hogere norm, aangezien ze een meer directe uitdrukking is van de volkswil dan de wet. Bij conflicten tussen grondwet en gewone wetten, moet de rechter dus de voorkeur geven aan de grondwet. Het principe van de relatief onbeperkte bevoegdheid van de rechtbanken om de toepassing te weigeren van met de grondwet strijdige wetten, werd echter pas op algemene en definitieve wijze gevestigd door de uitspraak van het Supreme Court in de bekende zaak Marbury v. Madison (12). (10) ZAGREBELSKY, G., Le controle de la constitutionnalite des lois en droit compare, Pescara, 1971, blz. 17-18. (11) HAMILTON, A. in The Federalist, vol. II, no LXXVIII, blz. 294, New York, 1788, in extracto opgenomen in BLACK, C., The people and the court. ]t1diciaJ Review in a democracy, New York, 1960, blz. 158, 229. (12) Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 138 (1803).
11
6. Welk was de feitelijke achtergrond in dit case? Van 1797 tot 1801 was John ADAMS president van de toenmalige Verenigde Staten. Met Alexander HAMILTON deelde hij zijn centralistische, aristocratische en uitgesproken pro-Engelse opvattingen, welke lijnrecht indruisten tegen de meer democratisch georienteerde ideeen van zijn vice-president Thomas JEFFERSON. De groeperingen om deze beide mannen zijn gaandeweg uitgegroeid tot de grote politieke partijen in de Verenigde Staten, de 'Hamiltonians' tot de republikeinen van thans, de 'Jeffersonians' tot de democraten. In 1801 werd Thomas Jefferson tot president verkozen. In februari van dat jaar had het congres nog een wet aanvaard m.b.t. de judiciele organisatie van het district Columbia. Bij deze wet werd het district verdeeld in twee gerechtelijke 'arrondissementen' ('counties'). Verder bepaalde art. 11 van deze wet 'that there shall be appointed in and for each of the said counties, such number of discreet persons to be justices of the peace as the president of the United States shall, from time to time, think expedient, to continue in office for five years'. Enkele maanden v66r de inauguratie van zijn opvolger benoemt John Adams een van zijn politieke vrienden, William MARBURY, tot 'justice of the peace' in een van de arrondissementen van het district Columbia. De benoemingsbrief ('commission'} wordt door de senaat goedgekeurd, en door de toenmalige staatssecretaris bekleed met het zegel van de Verenigde Staten. De 'commission' wordt echter niet tijdig aan de belanghebbende genotificeerd. Ondertussen is de bewindsploeg veranderd en de nieuwe staatssecretaris, James MADISON, een partijgenoot van Thomas Jefferson, weigert de 'commission' af te leveren. William Marbury richt zich dan tot het Supreme Court en vraagt het hof om door een 'writ of mandamus' de staatssecretaris te verplichten de 'commission' af te leveren. Hij beroept zich hierbij o.m. op de Judiciary Act van 1789, welke aan het Supreme Court de bevoegdheid toekent 'to issue writs of mandamus in cases warranted by the principles and usages of law, to any courts' appointed, or persons holding office, under the authority of the United States'. Op 24 februari 1803 doet het Supreme Court uitspraak in dit 7. case. Chief Justice John MARSHALL, een politick tegenstander van Thomas Jefferson, formuleert bij deze gelegenheid de inmiddels historisch geworden 'opinion of the court'. Hij erkent dat de benoeming van Williaum Marbury wettelijk volkomen 'en re~le' is en dat hij dienvolgens terecht aanspraak kan maken op de notificatie van de 'commission'. Een andere vraag is echter of het Supreme Court in casu gerechtigd is een 'writ of mandamus' te richten aan staatssecretaris James Madison. Uit de analyse van een aantal grondwettelijke bepalingen terzake leidt John Marshall af dat de jurisdictie van het hof hoofdzakelijk als een 'appellate jurisdiction' werd geviseerd. De Judiciary Act van 1789, welke het mogelijk maakt het Supreme Court direct te
12
vatten om het te vragen orders te richten tot de uitvoerende macht, lijkt dus niet conform te zijn met deze grondwettelijke bepalingen. En dan duikt de voor deze problematiek nevralgieke vraag op of 'an act, repugnant to the consitution, can become the law of the land?' (13). In zeer concrete bewoordingen formuleert John Marshall vervolgens het fundamentele alternatief : 'The constitution is either a superior paramount law, unchangeable by ordinary means, or it is on a level with ordinary legislative acts, and, like other acts, is alterable when the legislature shall please to alter it. If the former part of the alternative be true, then a legislative act contrary to the constitution is not law: if the latter part be true, then written constitutions are absurd attempts, on the part of the people, to limit a power in its own nature illimitable' (14). Met Kelseniaanse overtuigingskracht vervolgt de rechter dat de idee dat de grondwet de 'lex superior' is en dat de gewone wetten daarmee conform moeten zijn, inherent is aan elke geschreven grondwet. Wetten, welke strijdig zijn met de grondwet, zijn geen wetten in de eigenlijke zin van het woord. Deze laatste gedachte heeft John Marshall niet expressis verbis geformuleerd, maar ze lijkt ons de 'repere central' van zijn theorie. Aan de basis van deze gedachte ligt een bepaalde visie op de verhouding grondwet-wet. De grondwet is namelijk het fundamenteel handvest, ontsproten uit de 'orginal and supreme will of the people' (15) en dat de 'spelre~els' vastlegt waaraan de verschillende machten zich dienen te houden. Handelingen waarbij deze machten de regels van het spel overtreden zi jn hi jgevolg aangetast door een soort van 'nullite preexistente'. Als dusdanig kunnen ze niet gesteld worden, bestaan ze niet. Zo zullen er slechts dan wetten emaneren van de wetgevende macht wanneer deze zowel wat het legislatief-procedurale als wat het legislatief-inhoudelijke aspect van de wetgevende daad betreft, de door de grondwet vastgelegde formele en materiele regels respecteert. Voor zover men dus de wet beschouwt als een actualiseringsmoment van een door de grondwet toegekende bevoegdheid, kan men met recht stellen dat een met de grondwet strijdige wet geen wet is in de eigenli jke zin van het woord, aangezien : 1. de essentiele bestaansvoorwaarde van elke wet is dat ze emaneert uit een daad van actualisering vanwege de wetgevende macht en een daad van actualisering slechts mogelijk is bij genade van een door een hogere nor mtoegekende potentiele bevoegdheid ; (13) 5 U.S. (1 Cranch) 176. (14) ibidem, 177. (15) Deze visie treffen we reeds aan in het werk van Alexander HAMILTON (geciteerd sub 11). Sporen ervan vinden we terug in het betoog van John MARSHALL. Het probleem wordt duidelijker behandeld in een verder besproken case, nl. Me Culloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, waarin dezelfde John Marshall de grondwet viseert als de 'loi fondamentale' en enkele belangrijke implicaties van deze thesis onderzoekt.
13
2. deze hogere norm ex hypothesi de grondwet is ; 3. een met de grondwet strijdige wet de essentiele bestaansvoorwaarde ontbeert, aangezien men logischerwijze mag vermoeden dat de grondwet aan de wetgevende macht niet de bevoegdheid toekent om met deze grondwet strijdige daden te stellen. En John Marshall vervolgt : 'If an act of the legislature, repugnant to the constitution, is void, does it, notwithstanding its invalidity, bind the courts, and oblige them to give it effect? Or, in other words, though it be not law, does it constitute a rule as operative as if it was a law? This would be to overtrhow in fact what was established in theory; and would seem, at first view, an absurdity too gross to be insisted on' (16). Verder doet hij opmerken dat de rechter, wanneer hem twee onderling tegenstrijdige wetten worden voorgelegd, moet uitmaken welke van beide hij op het concrete geschil zal toepassen. Bij een conflict tussen de grondwet en een gewone wet, moet hij de voorkeur geven aan de grondwet indien hij niet wie komen tot de absurde consequentie dat de grondwet de enige wet is waarvoor men de ogen zou moeten sluiten. Hieraan voegt John Marshall tenslotte nog enkele tekstargumenten toe, vnml. in verband met de woorden 'cases arising under this constitution' in art. III, afd. II, par. 1 van de grondwet: 'The judicial power of the United States is extended to all cases arising under the constitution. Could it be the intention of those who gave this power, to say that in using it the constitution should not be looked into? That a case arising under the constitution should be decided without examining the instrument under which it arises ? This is too extravagant to be maintained' (17).
8. Deze redenering heeft een grote logische impetus. Ze is inderdaad meer rationeel dan positiefrechtelijk gefundeerd en als dusdanig heeft ze een 'force d'expansion naturelle tres forte' (18). Op deze wijze kan het invoeren van een jurisdictioneel controlemechanisme geschieden zelfs zonder dat een juridische norm dit expliciet toelaat. Natuurlijk zou een grondwettelijke bepaling deze mogelijkheid kunnen uitsluiten, maar bij ontstentenis van zulke verbodsbepaling berust de keuze bij de rechter. De rechter kan deze logica aanvaarden of verwerpen. Ook onze Belgische rechters hebben of hadden die fundamentele keuzemogelijkheid, bij gebreke van een duidelijke grondwettelijke bepaling in een of andere zin. Zoals verder nog meer in detail zal worden uiteengezet, heeft ons hof van cassatie aan deze logica verzaakt voor het axioma van de onschendbaarheid van de wet.
(16) 5 U.S. (1 Cranch) 178. (17) ibidem, 179. (18) ZAGREBELSKY, G., op. cit., blz. 16.
14
9. De hevoegdheid van de Amerikaanse rechthanken om de toepassing te weigeren van een met de grondwet strijdige wet is relatief onheperkt. In de eerste plaats hehhen deze rechthanken, en vooral dan het Supreme Court, door een 'case-by-case development' de modaliteiten van dit controlemechanisme gepreciseerd en het aldus zijn concrete physionomie gegeven. Daarhij werden vaak allerlei restricties aan de controlehevoegdheid gesteld. Verder moet hier opgemerkt worden dat deze hevoegdheid onhetwisthaar politieke repercussies heeft en dat de rechthanken er een ruimer of enger gehruik hehhen van gemaakt al naargelang de politieke constellatie van het ogenhlik. Dit moet gezien worden in het Iicht van het later hesproken dilemma : 'judicial activism' of 'judicial self-restraint'. We moeten hier echter even hlijven stilstaan hij een aantal heslissingen van het Supreme Court, waarin dit hof directieven heeft gegeven m.h.t. de concrete uitoefening van de controlehevoegdheid. Deze directieven, die niet altijd even strikt werden nageleefd, komen grosso modo hierop neer (19) : 1. De rechthanken moeten de grondwettigheid van de hun voorgelegde wetten vermoeden. Een praesumptio juris tantum dus ? Niet helemaal. Het vermoeden is o.i. genuanceerder en kan als volgt omschreven worden : men mag een wet slechts weigeren toe te passen, wanneer de ongrondwettigheid ervan 'beyond a reasonable doubt' vaststaat, d.w.z. wanneer de grondwetsschennis hoven een redelijke twijfel is hewezen. De concrete draagwijdte van deze regel is niet erg duidelijk. Het Supreme Court zelf heeft menige wet onverhindend verklaard bij meerderheidsbeslissing (in sommige, eerder uitzonderlijke gevallen noteerden we zelfs vier dissenting opinions). Terecht kan men zich hierhij afvragen of de ongrondwettigheid dan wel hoven elke serieuse twijfel verheven is. zo twee interpretaties mogelijk zijn, moet men de voorkeur geven aan de interpretatie volgens dewelke de wet niet ongrondwettig is. Kortom, zo er enige twijfel hestaat over de ongrondwettigheid van een wet, dan moeten de rechters veeleer tot de grondwettig.heid dan tot de ongrondwettigheid ervan hesluiten. Dit zogenaamde redelijkheidsbeginsel ('principle of reasonableness') is van vrij recente datum en is het resultaat van de 'judicial self-restraint', welke de jurisprudentie van het Supreme Court tussen 1937 en 1953 kenme.rkte. 2. De controlehevoegdheid van de rechthanken is een accessorium van hun jurisdictionele opdracht, d.w.z. de rechters mogeri de (19) Zie hiervoor TUNC, A., Le controls furidictionnel des lois aux Etats-Unis, in de documentatiemap bij de Sixiemes ]ournees d'etudes it1ridiqt1es Jean Dabin, Leuven, 1971, I, 9-11.
15
grondwettigheid van een wet slechts onderzoeken voor zover dit noodzakelijk is voor het beslechten van het concreet geschil dat aan hen wordt voorgelegd (20). 3. Tussen de state courts en de federal courts bestaat a.h.w. een stilzwijgend gentlemen's agreement, een 'courtoisie reciproque' m.b.t. de taakverdeling inzake de controle van de grondwettigheid der wetten. De federal courts hebben het laatste woord wanneer een of andere wet aan de federate grondwet wordt getoetst. Het Supreme Court heeft van de andere kant de toetsing aan de grondwetten der staten a.h.w. tot prive-jachtdomein van de state courts uitgeroepen. Indien het opperste gerechtshof van een staat zich niet uitgesproken heeft over de vraag of een bepaalde wet al dan niet conform is met de grondwet van die staat, dan weigert het Supreme Court zulks te doen. De andere federal courts doen hetzelfde hoffelijke gebaar. 4. De controle moet in theorie ook op een zuiver technisch vlak blijven. De rechtbanken mogen de opportuniteit van de betrokken wet, de motieven van de wetgever ... niet beoordelen, m.a.w. de controle mag zich niet op een politiek niveau situeren. Deze regel werd in de praktijk bij herhalin~ terzijde geschoven, vooral wanneer het Supreme Court voor 'judicial activism' opteerde. 5. De rechters dienen hun controlebevoegdheid met de grootste omzichtigheid te gebruiken. Ze moeten er zich nl. van bewust zijn dat de grondwet aan de wetgevende macht zeer ruime taken heeft toevertrouwd. Deze macht bezit waarlijk een 'overschot van soevereiniteit'. Zij mag optreden en beslissen overal waar ze niet in tegenspraak komt met een grondwettelijke bepaling. Haar machten zijn dus zeer uitgebreid. Zo behoort het in Ieven roepen, in de vorm van wetten, van preciese, aanvullende regelen die aangepast zijn aan de wisselende noodwendigheden van de samenleving, tot een van haar essentiele opdrachten. De rechters mogen bijgevolg aileen dan tot de ongrondwettigheid van een bepaalde wet besluiten, wanneer de wetgevende macht manifest het ruime kader van haar bevoegdheid is te buiten ge~aan en aldus het fundamenteel handvest heeft miskend. Deze regel houdt verband met het bijzondere karakter van de grondwet : men dient inderdaad rekening te houden met het feit dat deze slechts algemene richtlijnen inhoudt en ruime beslissingsmogelijkheden laat aan de wetgever. Dit principe, dat in zekere mate een relativering van de sub 7 uiteengezette theorie impliceert, werd door Chief Justice .T ohn Marshall geformuleerd in het niet zo bekende McCulloch v. Maryland case (21). Hij redeneert als volgt: (20) Z.AGREBELSKY, G., op. cit.. blz. 21-22. (21) McCulloch v. Mar'Jland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
16
'We admit, as all must admit, that the power of the government are limited, and that its limits are not to be transcended. But we think the sound construction of the constitution must allow to the national legislature that discretion, with respect to the means by which the powers it confers are to be carried into execution, which will enable that body to perform the high duties assigned to it, in the manner most beneficial to the people. Let the end be legitimate, let it be within the scope of the constitution, and all means which are appropriate, which are plainly adapted to that end, which are not prohibited, but consist with the letter and spirit of the constitution, are constitutional' (22). Tot zover deze vluchtige potloodschets van het controlemechanisme in de Verenigde Staten. Wellicht is het nog te vroeg om conclusies te trekken. Men kan zich trouwens afvragen of deze korte studie iiberhaupt wel zinvolle conclusies mogelijk maakt. En geldt ook niet evenzeer dat 'in iure omnis conclusio periculosa est' ? Dat men het ons dan ook niet ten kwade duidt dat wij voorlopig van deze riskante onderneming afzien en eerst proberen het systeem aan de realiteit te toetsen. II.
Bilan van de jurisdictionele controle door het Supreme Court.
10. Op een steenworp van het Capitool staat een witte tempel met Corinthische zuilen. Achter de grote bronzen deuren ligt de Courtroom, waar de Chief Justice en zijn acht Associate Judges stipt op het middaguur de session beginnen. In deze statige zaal met dikke rode tapijten werden in de loop van de geschiedenis de gewichtigste en onbenulligste problernen besproken. Vele van deze problemen zouden in onze contreien wel nooit voor de rechter komen. Moet uit de bijbel worden voorgelezen bij het begin van van de schooldag ? Mogen zwarten gebruik maken van de openbare vervoermiddelen? Hoeveel water mogen fabrieken uit de Colorado River scheppen? Archibald COX verklaart dit fenomeen als volgt: 'In the United States as nowhere else in the world we have developed the extraordinary habit of casting critical aspects of social, economic, political and philosophical questions in the form of actions at law and suits in equity so that the courts may participate in their disposition' (23). Op die manier ontsnapt geen enkel maatschappelijk probleem aan het kritische oog van het Supreme Court. De 'judicial review' wordt in deze context natuurlijk een belangrijk wapen, een mogelijk 'instrument of social reform'. Uiteindelijk heeft zo de
(22) ibidem, 421. (23) COX, A., The Warren Court. Constitutional Decision as an instrument of reform, Cambridge, Mass., 1968, blz. 2.
17
rechter, en niet de wetgever het laatste woord bij het oplossen van maatschappelijke problemen in de een of andere zin. Niet helemaal ten onrechte heeft dit de achterdocht van sommige gezaghebbende juristen gewekt (24). Inderdaad, de rechter kan het instrument van de 'judicial review' op twee wijzen hanteren: op een goede of op een sJechte wijze. Hij kan zich opwerpen tot de kampioen van de gronowettelijke rechten en vrijheden van het individu, maar hij kan evenzeer progressief sociale wetgeving saboteren. Hi j kan zich creatief inschakelen in de uitbouw van een meer humaan en sociaalgericht recht, maar hij kan zich ook afzijdig houden en gedwee in het gareel van president en congres !open. Dit laatste raakt de kern van wat Edward Mc\VHINNEY 'the dilemma of judicial policy-making' heeft genoemd (25). De rechtbanken, en vooral het Supreme Court, kunnen kiezen tussen een politiek van 'Judicial selfrestraint' en een politiek van 'judicial activism'. Men kan opteren voor de 'hands-off policy' van Justice WAITE, die onomwonden verklaarde dat 'for protection against abuses by legislatures the people must resort to the polls, not to the courts' (26). Wellicht kan men zich Iaten overhalen door het betoog van Justice FRANKFURTER: 'Courts are not equipped to pursue the paths for discovering wise policy. A court is confined within the bounds of a particular record, and it cannot even shape the record. Only fragments of a social problem are seen through the narrow windows of a litigation. Had we innate or acquired understanding of a social problem in its entirety, we would not have at our disposal adequate means for constructive solution' (27). Maar men kan ook kiezen voor een politiek van 'judicial activism'. In dat geval zal de rechter zich niet afzijdig houden, doch hij zal actief intervenieren in de legislatieve politiek. Hij kan daarbij een reactionaire of progressieve koers volgen. De grondwetteli,ike bepalingen Iaten hem daartoe voldoende 'Spielraum'. Inderdaad, naarmate hij bepaalde grondwettelijke 'Generalklauseln' (due process of law, equal protection of the laws enz ... ) restrictief of extensief interpreteert, zullen zekere wetten in het ene geval wet, in het andere geval niet ongrondwettig zijn. Terecht zou men opmerken dat dit van de rechter meer vraagt dan een louter technische analyse van de betrokken wet. Een politieke appreciatie lijkt hier wei onvermijdelijk : de rechter client ook de sociale opportuniteit van de wet, de motieven van de wetgever . . . te onderzoeken.
(24) Zie hiervoor de uiteenzetting bij DE MEYER ]., o(J. cil., blz. 74-75. (25) McWHINNEY, E., Judicial Review in the English-speaking world, Toronto, 19602 , blz. 174 e.v. (26) Mann v. Illinois, 94 U.S. 113, 134 (o(Jinion of the court van Justice WAITE). (27) Sherrer v. Sherrer, 334 U.S. 343, 365 en 366 (dissenting opinion van Justice Frankfurter).
18
11. Hoe heeft het Supreme Court in al die jaren de 'judicial review' gehanteerd? Tot in de dertiger jaren heeft het hof een uitgesproken conservatieve houding aangenomen (28). Een vaak aangehaald voorbeeld is het Plessy v. Ferguson case (29), dat in 1891 voorkwam. In dit arrest heeft het Supreme Court de basis gelegd voor meer dan zestig jaar rassen-segregatie, en dit op grond van de beruchte 'separate but equal doctrine': blanken en zwarten mogen worden gescheiden, op voorwaarde dat aan heiden dezelfde faciliteiten worden toegekend (30). Tijdens het economisch debacle van de dertiger jaren werd de reactionaire politiek van het hof bepaald vwraakroepend. Onder impuls van de 'Old Court majority' werd de ene New Deal-wet na de andere ongrondwettig verklaard en dit op vaak zeer betwistbare gronden. President Franklin Roosevelt besloot toen de 'old men' uit te schakelen. De verkiezingen van 1936 groeiden uit tot een soort referendum, waarbij het volk de keuze had tussen Franklin Roosevelt en ... het Supreme Court! Roosevelt werd verkozen en het Supreme Court had de les begrepen: op 12 april1936 werd voor het eerst een New Deal-wet geldig bevonden. Gedurende de jaren die nu volgden toonde het Supreme Court zich uitermate voorzichtig. Het voerde een discrete politiek van 'judicial self-restraint', waarbij het niet enkel het legislatieve programma van president Roosevelt intact liet, doch ook restricties formuleerde m.b.t. het uitoefenen van de jurisdictionele controlebevoegdheid. Uit deze periode dateert de praesumptio van grondwettigheid ten voordele van de 'enactments of the Congres' (31). Slechts in zeldzame gevallen werden uniewetten ongrondwettig verklaard (32). Met de benoeming van Chief Justice Earl WARREN in 1953 keerde het tij. Het hof gaf haar 'hands-off policy' prijs voor een politiek van daadwerkelijk 'judicial activism'. Archibald COX breekt een lans voor het nieuwe Supreme Court : 'The appointment of Earl Warren as Chief Justice of the United States marked the beginning of an era of extraordinarly rapid development in our constitutional law during which the Court has broken new ground for the States and other branches of the federal government. Its defenders rightly point out that the Court has spearheaded the progress in civil rights, administration of criminal
(28) Zie hiervoor TUNC, A., op. cit., I, blz. 14-15. (29) Ple.r.r'J v. Pergu.ron, 163 U.S. 537. (30) Voor meer details en een overzicht van de juridische problematiek i.v.m. het rassenvraagstuk, zie LASSALE, ]., Le tle-veloppement Ju fJrobleme now aux Etat.r-Unir, Rev. int. dr. comp., 1964, blz. 515-544. (31) De idee is niet nieuw. Wij troffen ze reeds aan in een di.rsenting opinion van Justice HOLMES in Lochner v. New York, 198 U.S. 45, 76 e.v. (1905). (32) Voor een meer gedetailleerde uiteenzetting, zie McWHINNEY, E., op. cit., blz. 176 e.v.
19
justice, protection of individual liberty, and the strengthening and extension of political democracy' (33). Dat er de facto iets in positieve zin veranderd is blijkt o.m. uit de beslissing van het hof in de zaak Brown v. Board of Education in 1954 (34). Het hof verwerpt er de oude 'separate but equal doctrine' en stelt dat het grondwettelijk principe van de 'equal protection of the laws' impliceert dat de wetten geen rekening mogen houden met de huidskleur van diegenen waarop ze toepasselijk zijn, dat de wetten m.a.w. 'colour-blind' moeten zijn. Zoniet treft hen de sanctie van ongrondwettigheid. Nog op andere terreinen heeft het 'Warren-court' blijk gegeven van een gedurfde en progressieve aan.pak. We kunnen hier echter niet in detail op ingaan (35). In 1969 werd Warren BURGER tot Chief Justice benoemd. Hij staat bekend als een briljant jurist, doch hij is ongetwijfeld conservatiever dan zijn voorganger. Van hem valt dus wei geen 'avantgarde' politiek te verwachten. Dat bleek reeds ondubbelzinnig in maart 1971 toen het Supreme Court zich op zijn aandringen weigerde uit te spreken over de wettigheid van de oorlog in Indochina. Wellicht is het te vroeg nu reeds conclusies te trekken, maar toch durven we suggereren dat het 'Burger-court' een gematigde politiek van 'judicial activism' zal voeren. Het ontbreekt ons echter aan het nodige bronnenmateriaal (36) om deze thesis naar behoren te funderen. KRITISCHE ANALYSE VAN DE BELGISCHE OPLOSSING I.
Het axioma van de onschendbaarheid van de wet.
In de Belgische grondwet komt geen enkele duidelijke be12. paling voor, waaruit expliciet zou blijken dat het toetsingsrecht van de rechters t.a.v. de grondwettigheid der wetten al of niet zou bestaan. Men kan natuurlijk argumenteren over bepaalde teksten, doch dit leidt tot zeer tegenstrijdige conclusies (37). Zo bijvoorbeeld wees Procureur-generaal M. LECLERCQ er terecht op dat uit de tekst van artikel107 van de grondwet o.a. ingevolge de rechtspreuk 'inclusio unius est exclusio alterius' iiberhaupt niets kan afgeleid worden m.b.t. het al of niet bestaan van het bedoeld jurisdictioneel (33) COX, A., op. cit., blz. 4. (34) Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483. (35) Er zij hiervoor verwezen naar het reeds geciteerde werk van Archibald COX. Het Supreme Court heeft in deze periode vooral ook bet recht op vrije meningsuiting (first amendment) beschermd tegen inbreuken vanwege de wecgever: zie hiervoor EMERSON, T., The system of freedom of expression, New York, 1970, blz. 635 e. v. (36) We zochten vergeefs naar de Reports van de twee voorbije jaren. (37) Voor een overzicht van deze tekstargumenten, zie DE MEYER, J., op. cit., blz. 76-79.
20
toezicht (38). Dit geldt ontegensprekelijk ook voor de andere tekstargumenten. Doch het ontbreken van een expliciete bepaling in de grondwet mag er ons niet toe doen besluiten dater geen grondwettelijke regel terzake bestaat. Ook het beginsel van de scheiding der machten wordt toch nergens uitdrukkelijk in de grondwet vermeld! Dat een dgl. regel bestaat zou o.m. uit de voorbereidende werkzaamheden van de grondwet kunnen blijken. Maar ook deze geven ons geen gelegenheid na te gaan of de grondwetgevers eraan gedacht hebben het jurisdictioneel controlerecht toe te staan of uit te sluiten (39). Wellicht kan er enkel uit opgemaakt worden dat die grondwetgevers een grenzeloos vertrouwen hadden in de wetgever en dat zij zich niet konden inbeelden dat deze de grondwet zou kunnen schenden. Bij gebreke van een expliciete of zelfs impliciete regeling door de grondwet of een gewone wet (40), zijn we dus wei aangewezen op de rechtspraak en rechtsleer. De Belgische rechtsleer is uitermate verdeeld nopens het punt of de hoven en rechtbanken al dan niet ingevolge de grondwettelijke principes het toetsingsrecht aan de grondwet bezitten, althans wat de formele wetsvoorschriften betreft (41). Van een communis opinio doctorum is dus hoegenaamd geen sprake (42). Bestaat er in de rechtspraak meer eensgezindheid terzake? 13. In ~ijn arrest van 23 juli 1849 (43) besliste het Hof van Cassatie dat de hoven en rechtbanken niet bevoegd zijn om de wetten aan de grondwet te toetsen. Bij die gelegenheid had het hof met evenveel recht de argumenten van Alexander Hamilton of Chief Justice John Marshall kunnen Iaten gelden, doch het opteerde voor de onschendbaarheid van de wet. Van dit standpunt is het hof later niet meer afgeweken (44). Merkwaardig is wel dat het in
(38) LECLERCQ, M., Un chapitre dtt droit constitutionnel des belges, B.]., 1889, blz. 1283. (39) Zie hiervoor WARLOMONT, R., Le pouvoir iudiciaire devant la loi inconstitutionnelle, Revue de droit beige, VIII, 1926-1930, blz. 58. (40) Ook art. 237 van het strafwetboek is hier niet relevant zie DUMON, F., De toetsing van de wet aan de grondwet, preadvies, Zwolle, 1967, blz. 7. (41) Hoewel art. 107 G.W. niets bepaalt over de strijdigheid van besluiten en verordeningen met de grondwet, wordt niet betwist dat zulke ongrondwettigheid voor de rechtbanken de verplichting met zich brengt dgl. besluiten en vorordeningen niet toe te passen. (42) Verwijzingen naar de belangrijkste auteurs vindt men bij DUMON, F., op. cit., blz. 8-9 (sub 3). (43) Cass., 23 juli 1849, Pas. 1849, I, 443. (44) Er zijn ons nog negentien arresten bekend, nl. : Cass., 16 juli 1894, Pas., 1894, I, 267; Cass., 19 juli 1921, Pas., 1921, I, 455 en 456 (twee arresten); Cass., 10 december 1928, Pas., 1929, I, 36; Cass., 13 mei 1935, Pas., 1935, I, 247; Cass., 14 october 1935, Pas., 1936, I, 1; Cass., 21 februari 1938, Pas., 1938, I, 61; Cass., 10 januari 1939, Pas., 1939, I, 4; Cass., 29 juni 1939, Pas., 1939, I, 341 ; Cass., 23 october 1939, Pas., 1939, I, 435 ; Cass., 29 juni 1944, Pas., 1944, I, 245 ;
21
al die jaren nauwelijks een ernstige poging heeft ondernomen om deze stelling naar behoren te funderen. Slechts in drie arresten vinden we een begin van motivering, nl. in de arresten van 13 mei 1935, 14 oktober 1935 en 10 januari 1939, waarin het hof zich beroept op het beginsel van de scheiding der machten. Zo overweegt het hof 'que le pouvoir legislatif, souverain dans son domaine, apprecie seul Ia constitutionnalite des lois ; qu'il n'appartient done pas au pouvoir judiciaire de rechercher si Ia loi . . . est ou non conforme aux articles de Ia constitution ... ' (45). Moet het niet betreurd worden dat ons Hof van Cassatie juist deze motivering gekozen heeft? In ons land is gaandeweg de gewoonte gegroeid om aan het beginsel van de scheiding der machten een draagwijdte toe te kennen die het niet heeft (46). De overschatting van dit beginsel leidt tot een legislatieve en administratieve omnipotentie, welke op haar beurt kan leiden tot een negatie van de hogere beginselen, die in de grondwet zijn vastgelegd. De grondwet belast de wetgevende macht met de opdracht wetten te maken, doch hiermee heeft ze aan deze macht geen volkomen vrijheid van handelen gegeven. In het Iicht van de sub 7 uiteengezette theorie is het immers zonder meer duidelijk dat de wetgever door zijn wetten niet de constitutionele regels en beginselen mag schenden. Doet hij dit, dan overschrijdt hij zijn machten. Gaat het dan op aan het gezagsorgaan dat zulke machtsoverschrijding vaststelt en verkondigt, te verwijten zich met de uitoefening van de legislatieve macht in te Iaten en aldus het beginsel van de scheiding der machten te miskennen ? De rechtbanken die een dergelijke vaststelling doen en een dergelijke uitspraak doen, kwijten zich van de hun door de grondwet opgelegde jurisdictionele opdracht : ze constateren dat een lagere norm een hogere norm heeft geschonden en derhalve geen toepassing kan krijgen. Geen kniesoor zou eraan denken te betogen dat de rechters het beginsel van de scheiding der machten schenden wanneer ze weigeren normen toe te passen welke emaneren uit een reglement van de uitvoerende macht en strijdig zijn met een wet of met de grondwet. Waarom zouden ze dat beginsel dan wei schenden wanneer ze weigeren met de grondwet strijdige formele wetsvoorschriften toe te passen ?
Cass., 14 mei 1945, Pas., 1945, I, 160; Cass., 18 october 1949, Pas., 1950, I, 90 ; Cass., 15 december 1950, Pas., 1951, I, 242; Cass., 26 november 1951, Pas., 1952, I, 157; Cass., 7 februari 1956, Pas., 1956, I, 592; Cass., 20 september 1956, Pas., 1957, I, 22; Cass., 20 november 1962, Pas., 1963, I, 362 en Cass., 21 october 1966, Pas., 1967, I, 240. Een samenvatting van deze arresten vindt men bij TROUSSE, P., Le controle iuridictionnel des lois. Etat de la question, in de documentatiemap bij de ]ournees Dabin, II, 6-14 (gele bladzijden). (45) Pas., 1935, I, 247. (46) Zie DUMON, F., op. cil., blz. 16-20.
22
14. Desalniettemin hebben zowel de lagere hoven en rechtbanken als de Raad van State eensgezind het standpunt van het Hof van Cassatie gevolgd (47). Al bijeen vonden we slechts drie vonnissen van lagere rechtbanken waarin dit standpunt werd aanger vochten, doch met deze beslissingen werd op een hoger judicieel echelon al gauw kort spel gemaakt (48). Toch verdienen deze 'dissenting opinions' onze aandacht, omdat ze in de rechtspraak een - zij het slechts zeer kortstondig - debat op gang gebracht hebben over het 'staatsrechtelijk alternatief'. In haar vonnis van 30 mei 1928 poneert de correctionele rechtbank te Bergen als beginsel 'que le pouvoir judiciaire est juge de la constitutionnalite des lois' (49). Dit wordt breedvoerig gemotiveerd. Er wordt o.m. gewezen op het feit dat de jurisdictionele opdracht logischerwijze het toetsingsrecht moet omvatten, want 'juger, c'est plus qu'executer Ia loi: c'est trancher Ia question de savoir s'il y a lieu de l'appliquer'. Is het niet zo dat een 'grondwettelijk mandaat' noodzakelijk de bevoegdheid impliceert om al deze handelingen te stellen, welke de uitvoering ervan met zich brengt? Ten onrechte dus zou men voorhouden dat bedoeld toetsingsrecht enkel bij genade van een expliciete grondwettelijke bepaling kan bestaan. En moet artikelt 07 van de grondwet soms niet op analogische wijze gei:nterpreteerd worden ? Vinden we in dat artikel niet de sporen van een meer algemeen beginsel, nl. het beginsel dat een akte van een lagere orde slechts kan gelden voorzover ze niet in strijd is met een akte van een hogere orde ? Nog v66r deze beslissing door het Hof van Beroep te Brussel werd teniet gedaan, nam de correctionele rechtbank te Brugge hetzelfde standpunt in. Ze overwoog 'que les tribunaux doivent appliquer Ia constitution, et que Ia raison interne d'une constitution est d'etre directrice des lois courantes, et superieures a elles ; qu'en cas de conflit entre une loi et Ia constitution, c'est Ia constitution qui doit etre appliquee et qu'une loi tire sa vie de Ia constitution' (50). Deze gedachten passen volkomen in de logische constructie van Alexander Hamilton en John Marshall. Heel even leek het of de charme van
(47) Zie o.m. R. v. St., 14 juli 1955, Van Houtte, nr. 4500 en R. v. St., 11 april 1961, Paelinckx, nr. 8532; Brussel, 7 juli 1928, Pas., 1928, II, 206 (met conclusies van M. HAYOIT de TERMICOURT) en Luik, 24 october 1935, Pas., 1936, II, 122; Hrb. Luik, 3 november 1937, ]ur. Liege, 1938, 47 en Kortrijk, 5 februari 1952, R.lf7., 1951-1952, kol. 1697. (48) Corr. Bergen, 30 mei 1928, Pas., 1928, III, 200 (teniet gedaan door het Hof van Beroep van Brussel, bij arrest van 7 juli 1928); Corr. Brugge, 21 juni 1928, Pas., 1928, Ill, 202 (dit vonnis bevestigt wel de jurisdictionele controlebevoegdheid t.a.v. de grondwettigheid der wetten, doch verklaart geen wet ongrondwettig) en een vonnis van de rechtbank van eerste aanleg te Luik, vernietigd door het cassatie-arrest van 15 december 1950 (geciteerd). (49) Pas., 1928, III, 200. (50) Ibidem, 202.
23
het rationele het axioma van de onschendbaarheid van de wet zou doorbreken. De toenmalige advocaat-generaal bij het Hof van Beroep te Brussel, M. HAYOIT de TERMICOURT, ging echter in beroep tegen het vonnis van 30 mei 1928. Het arrest van 7 juli 1928 is een affirmatie van het traditionele standpunt. Het hof stelt 'qu'il a toujours ete admis que le pouvoir judiciaire n'est pas juge de Ia constitutionnalite des lois emanees du pouvoir legislatif apres Ia mise en vigueur de Ia constitution beige ... que cette jurisprudence se fonde sur le principe de Ia separation des pouvoirs; ... que ce principe s'oppose ce que le pouvoir judiciaire exerce un contr&le sur le pouvoir legislatif, reellement souverain dans notre droit public' (51).
a
15. Een vaste rechtspraak ontzegt dus aan onze hoven en rechtbanken de bevoegdheid om de formele wetsvoorschriften aan de grondwet te toetsen. In Belgie geldt a.h.w. een praesumptio juris et de jure dat de wetgever de grondwet heeft nageleefd (52), zodat, al wordt in theorie de formele suprematie van de grondwet op de gewone wetten aanvaard, in de praktijk deze gewone wetten onaantastbaar zijn. Dit is het axioma van de onschendbaarheid van de wet. Onze rechters hebben dit axioma doen steunen op het beginsel van de scheiding der machten. Hoger wezen we reeds op het feit dat dit beginsel in se bedoelde rechterlijke toetsing geenszins uitsluit. Quid aliud, iudices carissimi, mentem praemat? Wat anders is het dan, o dierbare rechters, dat uw hart met zorg bezwaart? Het doorslaggevende argument zal wei geweest zijn dat het beoordelen van de grondwettigheid der wetten voor de rechters een vrij riscante bezigheid is. Brengt dit hen niet noodzakelijk op een politiek terrein ? Het Amerikaanse voorbeeld zou enigszins deze indruk kunnen wekken. Vooreerst moet echter worden opgemerkt dat het nagaan van de grondwettigheid der wetten niet noodzakelijk en altijd een in essentie politieke opdracht impliceert. In sommige, weliswaar uitzonderlijke gevallen is het onderzoeken of een wet al dan niet conform is met een grondwettelijke norm een exclusief juridische bezigheid. Nagaan of een wet die de politie zou toestaan een persoon in preventieve hechtenis te stellen, in strijd is met artikel 7, 3de lid van de grondwet, doet slechts een juridische vraag rijzen. Natuurlijk kan deze juridische vraag steeds politieke repercussies hebben, doch wanneer de grondwettelijke bepaling voldoende houvast biedt, m.a.w. juridisch duidelijk is, zal het 'decision-making (51) Pas., 1928, II, 206. (52) In het advies bij het arrest van het Hof van Cassatie d.d. 20 april 1950 (R.].D.A., 1950, blz. 177) verklaarde P.G. CORNIL: 'Comme le legislateur ne peut faire que des lois conformes a la constitution, comme le legislateur est presume fidele a son serment d'observer la constitution, les lois sont premmees con/ormes a la constitution et le pouvoir judiciaire est impuissant renverser cette presomption'.
a
24
proces' van de rechter zich op zuiver juridisch niveau situeren. Quid indien de grondwettelijke bepaling onvoldoende houvast biedt, quod plerumque fit? De meeste grondwettelijke bepalingen hebben inderdaad het karakter van 'Generalklauseln', d.w.z. het zijn algemeen gestelde regels die concretisering behoeven. Hier is een politieke appreciatie inderdaad onvermijdelijk. Doch client de rechter dan een Pilatus-houding aan te nemen en te zeggen dat hij terzake geen competentie bezit? Is de rechter, juist wegens zijn onafhankelijke positie, niet de juiste man om de wetten, die al te vaak averij lijden door de politieke stormen welke ze verwekken en dikwijls slechts compromis-oplossingen zijn, vanuit deze optiek te beoordelen? In een vorig hoofdstuk onderstreepten we de positieve bijdrage welke het Supreme Court in perioden van progressief 'judicial activism' heeft kunnen leveren voor het oplossen van een aantal maatschappelijke problemen. Is ook zulke taak niet weggelegd voor onze rechters? 16 Ook vond men het blijkbaar abnormaal en zelfs strijdig met de beginselen van een democratische staatsorganisatie dat de rechters zouden kunnen ongedaan maken wat het hoogste representatieve orgaan, dat de natie vertegenwoordigt, heeft tot stand gebracht. Die achterdocht wortelt in de traditie van de Franse revolutie, volgens dewelke een eventuele kritische houding van de rechter tegenover de wet als een onduldbare aanslag werd beschouwd op de suprematie van de wetgevende macht (53). Deze opwerping is uiteraard meer sentimenteel dan juridisch gegrond. Toch bezondigen vele juristen en politici zich aan deze fundamentele begripsverwarring, waarbij democratie en onvoorwaardelijke suprematie van de wetgevende macht met elkaar gelijkgesteld worden. Het volstaat hier op te merken dat de jurisdictionele controle de soevereiniteit van de wetgever in het stellen van algemene en oorspronkelijke regels onverminderd laat bestaan. De rechters beperken er zich toe de toepassing van een met de grondwet strijdige wet te weigeren, wanneer ze over de subjectieve rechten van een individu uitspraak dienen te doen. Zo deze jurisdictionele controle uitgesloten wordt, kan de wetgever zich straffeloos aan de grondwettelijke beperkingen onttrekken en attributies uitoefenen welke de natie hem niet heeft verleend. Strookt een zodanig alvermogen van de wetgever dan meer met de beginselen van een democratische staatsorganisatie? (54)
(53) DE MEYER, ]., op. cil., blz. 81. (54) Voor een uitvoerige behandeling van die probleem, zie DUMON, F., op. cit., blz. 20, 24 en 30-31.
25
IT. De relativering van het axioma 17. Men kan in de laatste decennia een voorzichtige evolutie waarnemen waarbij het axioma van de onschendbaarheid van de wet enigermate wordt gerelativeerd. Dat heel wat gezaghebbende auteurs voor het invoeren van een jurisdictioneel controlemecha.nisme pleiten, zal nauwelijks nog verwondering wekken (55). Maar dat het Hof van Cassatie zijn sinds 1849 gevestigd standpunt in niet onbelangrijke mate heeft genuanceerd, mag op zijn minst sensationeel heten. Inderdaad, in het bekende arrest in de zaak Waleffe (56) heeft het Hof de deur op een kier gezet voor een jurisdictionele controle van de grondwettigheid der wetten, juist door een beroep te doen op de praesumptio juris et de jure dat de wetgever de grondwet heeft nageleefd! Het Hof doet nl. uitschijnen dat indien er een gegronde twijfel bestaat nopens de preciese draagwijdte van een formeel wetsvoorschrift, de rechter, die dit voorschrift in het concrete geval moet toepassen, van de veronderstelling moet uitgaan dat de wetgever niet de bedoeling kan gehad hebben een of andere grondwettelijke bepaling met de voeten te treden. Derhalve moet de rechter in zulk geval de betrokken wet interpreteren in een met de grondwet conforme zin. Kortom, zo er enige onduidelijkheid bestaat over de juiste inhoud van een formeel wetsvoorschrift, moet de rechter a.h.w. een 'verfassungskonforme Gesetzesauslegung' geven. In deze gevallen kan er een indirect 'Normenkontrolle' gebeuren,aangezien de betrokken wet door een dgl. interpretatiemethode in overeenstemming met de grondwet wordt gebracht, meteen onrechtstreeks aan de grondwet wordt getoetst. (55) Ten exemplatieven titel zij hier verwezen naar: DE VISSCHER, P., La revision de Ia Constitution, in La Libre Belgique d.d. 9 december 1963 (de eminente rechtsgeleerde toont zich hierin voorstander van een rechterlijke toetsing van de grondwettigheid der wetten, maar hij stelt voor - om redenen waarop wij hier niet nader kunnen ingaan • deze controle in handen van een Constitutioneel Hof te leggen) en naar: DUMON, F., op. cit., blz. 23 e.v.; zie ook van dezelfde auteur De toetsing van de grondwettigheid der wetten, in vergelijkend recht gezien, R.W., 1963-1964, kol. 393 e.v. (op schitterende wijze weerlegt genoemde auteur alle argumenten van de voorstanders van de klassieke oplossing). (56) Cass., 20 april 1950, R.].D.A., 1950, 174 met advies van P.G. CORNIL. Aanleiding tot de betwisting was een K.B. van 31 mei 1933, houdende vermindering van de rijkspensioenen. Dit K.B. was genomen ter uitvoering van de wet van 17 mei 1933, welke aan de regering bijzondere machten toekent om maatregelen te treffen met het oog op het financieel herstel en het verwezenlijken van het begrotingsevenwicht. Art. 2 van dit K.B. stond een cumulatie toe van de rijkspensioenen met de pensioenen ten laste van de Colonie tot een maximumbedrag van 90.000 fr. Ten gevolge van deze bepaling zag de heer Waleffe, president emeritus van het Hof van Cassatie, belangrijke afhoudingen doen op zijn emeritaatspensioen. Voor het Hof doet de heer Waleffe o.m. gelden dat, hoe algemeen de bewoordingen van de wet van 17 mei 1933 ook zijn, zij aan de regering zeker de macht niet geven het statuut van de emerite magistraten te wijzigen in een zin welke strijdig zou zijn met art. 100 G.W. (onafzetbaarheid van de rechters).
26
Inderdaad, telkenmale de interpretatie in het Iicht van de grondwettelijke bepalingen tot andere resultaten voert als de interpretatie volgens de gewone methoden (grammaticale, teleologische . . . methoden), heeft er de facto een 'Normenkontrolle' plaats. Natuurlijk kan de rechter onder geen beding de toepassing van een wet weigeren, wanneer deze in duidelijke bewoordingen is gesteld, wanneer er geen gegronde twijfel bestaat nopens de draagwijdte ervan ... (57). 18. Tijdens de recente grondwetsherziening zagen een aantal min of meer spectaculaire voorstellen het daglicht. V ele ervan wijzen op een nieuwe benadering van de problematiek. Ook blijkt ondubbelzinnig dat sommige prominente juristen en politici het axiomatisch karakter willen ontnemen aan het beginsel van de onschendbaarheid van de wet. Zo hebben een aantal leden van de driepartijencommissie voor de hervorming der instellingen in 1965 uitdrukkelijk de rechterlijke controle van de grondwettigheid der wetten voorgesteld. Deze controle zou slechts kunnen uitgelokt worden op initiatief van de personen die beweren in hun rechtmatige belangen geschaad te zijn door een ongrondwettige bepaling en slechts van toepassing zijn op Titel II van de grondwet («De Belgen en hun rechten» ). Ook werd gesteld dat dit toetsingsrecht niet exclusief aan de magistraten van de rechterlijke orde zou worden toegekend : er zou een jurisdictie sui generis moeten worden in Ieven geroepen die speciaal voorbereid is op een taak die noodzakelijk een politieke weerslag zou hebben (58). Op 13 oktober 1970 diende volksvertegenwoordiger M. PIRON een voorstel in strekkende tot invoeging van de artikelen 6 quater en quinquies in de grondwet (59). Volgens artikel 6 quater zou voortaan het Hof van Cassatie, zetelende in verenigde kamers, bevoegd zijn de grondwettigheid van wetten en decreten te beoordelen. Deze controle zou kunnen uitgelokt worden zowel door particuliere personen, op voorwaarde echter dat zij de krenking van een recht bewijzen, als door openbare overheden, aangeduid door de wet. Artikel 6 quinquies bepaalt dat de toepassingsmodali-
(57) Wellicbt moet bier ook worden verwezen naar bet inmiddels al benoemde Franco Suisse-arrest (Cass., 27 mei 1971, ].T.., 1971, 460), waarin bet Hof van Cassatie bevestigt dat door de kamer goedgekeurde en beboorlijk in werking getreden internationale verdragen voorrang bebben op de nationale wetten, zelfs indien deze van latere datum zijn. Voortaan kunnen de rechters dus de toepassing weigeren van een met zulkdanig verdrag strijdige wetten, wat o.i. een serieuse relativering inhoudt van bet axioma van de onschendbaarbeid van de wet. Het arrest werd daarom ook beknibbeld door SENELLE, R., De onschendbtiM'heid van de wet, R.W., 1971-1972, kol. 641 e.v. (58) Zie CLOSSET, C., Les travaux de revision conslitutionnelle, in de documentatiemap bij de ]ournees Dabin, II, 53-55 (gele bladzijden). Zie ook Gedr. st., Kamer, zitting 1964-1965, Doc. 993, 1. (59) Parl. Doc., Kamer, zitting 1970-1971, Doc. 762, 1. Dit voorstel werd niet aanvaard.
27
teiten hiervan zullen worden vastgesteld door een wet, aangenomen met een bijzondere meerderheid van twee derde der uitgebrachte stemmen in beide kamers. Dit alles wijst wel op een veranderend klimaat. Dat hierbij het axioma van de onschendbaarheid van de wet duidelijk gerelativeerd wordt, staat o.i. buiten kijf. SLOTBEMERKINGEN
19. In de laatste jaren is in ons land het debat over het staatsrechtelijk alternatief geleidelijk terug op gang gekomen. Dit debat verloopt vaak ordeloos en onsamenhangend, hetgeen ten dele wel te wijten is aan allerlei misverstanden en begripsverwarringen. Het opzet van deze korte en uiteraard onvolledige uiteenzetting was enkel de termen van dit debat duidelijker af te lijnen, o.m. door een kernvraag te isoleren uit die op het eerste gezicht oeverloze problematiek en enkele modelantwoorden op deze vraag tegenover elkaar te stellen. Het staatsrechtelijk alternatief, zoals het in deze uiteenzetting werd afgebakend, is o.i. een voldoende operationeel gegeven om als basis voor een discussie ten gronde te kunnen dienen. Voor een dgl. discussie kan het Amerikaanse voorbeeld ongetwijfeld verhelderend werken. Het leert ons hoe de rechters, zelfs zonder een expliciet fiat van de grondwet, hun verantwoordelijkheid kunnen opnemen om, door een dynamische interpretatie van dat fundamenteel handvest, mee te helpen bij de uitbouw van een meer sociaalgericht en humaan recht. Het wijst ons ook op de inconvenienten en gevaren welke inherent zijn aan een systeen1 van jurisdictionele controle van de grondwettigheid der wetten. W ellich.t zou het debat zich moeten orienteren naar die fundamentele 'Giiterabwagung', naar een nauwkeurig wikken en wegen van het voor en het tegen van een dgl. systeem en dit met de bekommernis een beter rechtssysteem uit te bouwen. Daarbij moet men steeds de moed hebben ook het alternatief te relativeren. Inderdaad, is het niet zo dat wij, met onze constante preoccupatie voor de grondwettigheid der wetten eerder dan voor hun wijsheid, een valse waarde nastreven? Betrachten we uiteindelijk geen gemakkelijkheidsoplossing wanneer wij a priori stellen dat een wet goed is als ze grondwettig is? Deze en andere fundamentele vragen moeten hun beslag krijgen in een onderzoek ten gronde. Een dgl. onderzoek ligt echter niet in de mogelijkheden van een enkeling. Langs deze weg durven we dan ook suggereren dat dit onderwerp in de vorm van een werkproject zou worden uitgewerkt door een team van geinteresseerde studenten, en dit in samenwerking met leden van het academisch en wetenschappelijk personeel. Jura Falconis wil graag het peterschap van een dgl. werkproject op zich nemen ! 28
