De crisis rond de dansende tafel

 

Herfst  

12  

De  crisis  rond  de  dansende  tafel     Hans  Hazebroek  

M a s t e r   o f   C r i s i s   a n d   P u b l i c   o r d e r   M a n a g e m e n t   –   s t u d e n t n u m m e r   3 1 5 7 9 7  

   De  crisis  rond  de  dansende  tafel  -­‐  van  project  naar  proces  in  

crisismanagement      

1. Samenvatting     Deze  thesis  geeft  antwoord  op  de  vraag:  ‘Kan  er  een  alternatieve  taakverdeling  worden   vastgesteld  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  die  beter  aansluit  bij  de  theorie  van  proces-­‐  en   projectmanagement?’     In  theorie  kan  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  de  teams  COPI,  ROT  en  (R)BT  als  volgt   worden  geformuleerd:   • COPI:  Het  multidisciplinair  bepalen  van  de  te  volgen  tactiek  om  te  komen  tot  een  snelle,   gecoördineerde  en  veilige  hulpverlening  en/of  incidentbestrijding  ter  plaatse,  waarbij   leiding  wordt  gegeven  aan  de  aan  de  crisisbestrijding  deelnemende  disciplines  op  en  in   de  directe  omgeving  van  de  plaats  incident.   • ROT:  Het  multidisciplinair  samenstellen  en  verspreiden  van  een  overzichtsbeeld  van  de   situatie,  het  bepalen  van  de  tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle  hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  in  bron-­‐  en  effectgebied  en  het  geven  van  operationele  leiding  aan  de   diensten  deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de  betreffende  actiecentra.   • (R)BT:  Het  (R)BT  maakt  in  de  crisisbeheersing  keuzes  op  het  gebied  van  bestuurlijke   knelpunten;  ook  wel  strategische  dilemma’s  genoemd.     Er  blijkt  echter  een  aanzienlijk  verschil  te  zijn  tussen  de  theoretische  eenvoud  waarbinnen  taken   en  werkwijze  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  helder  zijn  verdeeld,  en  de  werkelijkheid  die  een  stuk   weerbarstiger  is.  Ik  constateer  dat  er  in  theorie  en  praktijk  een  overlap  is  van  taken  tussen  COPI   en  ROT  en  tussen  ROT  en  (R)BT.  Alles  overziend  kom  ik  tot  de  conclusie  dat  de  huidige   theoretische  verdeling  van  taken  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  niet  aansluit  bij  de  praktijk  en   derhalve  herzien  moet  worden.       Besluitvorming  in  het  COPI  dient  als  overwegend  projectmatig  te  worden  gekarakteriseerd.   Besluitvorming  in  het  (R)BT  dient  als  procesmatig  te  worden  aangeduid.  Besluitvorming  in  het   ROT  is  momenteel  deels  proces-­‐  en  deels  projectmatig  van  aard.  Men  mag  echter  stellen  dat  het   meerwaarde  biedt  om  te  verkennen  of  het  ROT  wellicht  uitsluitend  procesmatige  taken  uit  zou   moeten  voeren  en  de  projectmatige  taken  -­‐  in  ieder  geval  de  eerste  uren  van  een  incident-­‐  over   te  laten  aan  het  COPI.     Daarbij  kan  geconcludeerd  worden  dat  de  opkomst  van  het  netcentrisch  informatiemanagement   de  traditionele  hiërarchische  opbouw  van  de  rampenbestrijding  de  facto  afbreekt.     Crisisbeheersing  en  rampenbestrijding  blijken,  enigszins  afhankelijk  van  het  incidenttype,  veel   minder  een  lokale/  regionale  verantwoordelijkheid  dan  in  de  dagelijkse  omgeving  veelal  wordt   gesuggereerd.  Dat  impliceert  dat  het  opperbevel  van  de  burgemeester  of  voorzitter  van  de   veiligheidsregio  maar  zeer  beperkt  van  toepassing  is:  de  burgemeester  of  voorzitter  heeft   weliswaar  zeggenschap  over  de  inzet  van  de  (operationele)  hulpdiensten  en  het  gemeentelijk   apparaat,  maar  alle  andere  partijen  opereren  onder  eigen  (politieke)  verantwoordelijkheid.       In  de  opschaling  van  de  meeste  veiligheidsregio’s  is  opgenomen  dat  bij  relevante  incidenten   eventuele  vertegenwoordigers  van  ministeries  of  ZBO’s  zoals  Rijkswaterstaat,  Prorail  en  het   2  

 

RIVM  waar  nodig  worden  opgenomen  in  het  COPI  of  ROT  als  liaison.  Bij  opschaling  naar  GRIP-­‐3   of  -­‐4  zouden  er  ook  rijksheren  opgenomen  kunnen  worden  in  het  BT  of  RBT.       Geconcludeerd  kan  worden  dat:   • de  operationele  incidentbestrijding  op  de  plaats  van  het  incident  moet  worden   gedefinieerd  als  een  project;   • de  incidentbestrijding  ‘op  afstand’  in  het  netwerk  van  ROT,  (R)BT  en  andere  betrokken   (externe)  partijen  als  een  proces  moet  worden  gedefinieerd.   Uitgaande  van  bovenstaande  conclusie  zou  men  binnen  het  COPI  hoofdzakelijk   projectmanagement  moeten  toepassen  en  binnen  ROT,  (R)BT  en  andere  betrokken  partijen   procesmanagement  toe  moeten  passen.  Dat  betekent  dat  het  begrip  van  de  ‘dansende  tafel’   wordt  geïntroduceerd  in  de  crisisbeheersing  en  rampenbestrijding.  Dit  betekent:  erkennen  dat   crisismanagement  onderdeel  uitmaakt  van  de  reguliere  strategische  beleidsarena  en  sturen  op   belangen  –  het  uitwisselen  van  belangen-­‐  en  aansluiten  van  betrokken  partijen.       Op  grond  hiervan  zou  het  COPI  vooral  verantwoordelijk  moeten  zijn  voor  de  feitelijke   hulpverlening  en  incidentbestrijding.  Vanwege  de  opkomsttijd  van  ROT  en  (R)BT  kan  het  COPI   zich  in  de  eerste  uren  van  de  feitelijke  hulpverlening  niet  beperken  tot  het  brongebied,  maar  zal   zij  ook  praktische  beslissingen  moeten  nemen  over  het  effectgebied.  Feitelijk  moet  het  COPI   denken  in  ‘klussen’,  ongeacht  de  plek  waar  deze  klus  zich  voordoet.       Het  ROT  zou  verantwoordelijk  moeten  zijn  voor  het  aansluiten  van  relevante  actoren  ten   behoeve  van  de  operationele  uitvoering  en  zou  moeten  sturen  op  informatiestromen.  Dat   betekent  dat  het  ROT  vooral  de  rol  van  centrale  actor  op  het  gebied  van  informatievoorziening   verder  moet  ontwikkelen.  Tegelijk  moet  de  rol  van  ‘operationele  bevelhebber’  worden   afgebouwd.  Leden  van  het  ROT  zouden  moeten  leren  denken  in  het  extrapoleren  van  de   operationele  inzet,  informatie  en  behoeften  naar  het  brede  palet  van  de  andere  partijen  die   betrokken  zijn  of  kunnen  worden  in  crisisbeheersing.  Dat  impliceert  vooruitdenken,  het   inschatten  van  bestuurlijke  verhoudingen  en  ‘netwerken’  met  partijen  die  tot  nog  toe  weinig   actief  werden  benaderd  vanuit  de  veiligheidsregio’s.     Het  (R)BT  moet  verantwoordelijk  worden  voor  het  duiden  van  het  incident  naar  de   maatschappij,  het  bieden  van  een  handelingsperspectief  en  het  aanwijzen  en  afwegen  van   belangen  in  de  rampenbestrijding  cq  crisisbeheersing.  Dat  betekent  dat  het  (R)BT  moet  denken   in  belangen.  Methoden  om  de  belangen  te  sturen  zijn  onder  andere  het  aansluiten  of  juist   buitensluiten  van  actoren,  het  inzetten  van  netwerken  en  middelen  en  het    ‘framen’  (oftewel  het   beïnvloeden  van  de  beeldvorming)  van  een  crisis  of  ramp.       Om  bovengenoemde  conclusie  in  het  juiste  perspectief  te  plaatsen,  dienen  echter  de  volgende   kanttekeningen  te  worden  gemaakt:     • De  genoemde  aanpassing  van  de  hoofdstructuur  is  bedoeld  als  anticipatie  om  op  hoofdlijnen   verzekerd  te  zijn  van  een  structuur  die  vervolgens  binnen  de  eigen  speelruimte  op  basis  van   veerkracht  vrijuit  kan  acteren.       • De  taken  van  het  COPI  worden  ten  opzichte  van  de  huidige  situatie  dus  uitgebreid  met  het   nemen  van  acute  maatregelen  in  het  effectgebied  gedurende  de  eerste  uren  van  een   ‘flitsramp’.  Bij  een  incident  dat  langer  duurt,  kan  het  ROT  op  basis  van  vooruitdenken  de  rol   voor  het  effectgebied  geleidelijk  overnemen,  mede  omdat  het  in  die  fase  zelden  nog  om   praktische  hulpverlening  gaat  en  veel  meer  om  informatie  delen.     • Uitgaande  van  procesmanagement  op  het  bestuurlijke  niveau  van  crisisbeheersing  en   rampenbestrijding,  kunnen  bestuurders  veel  meer  op  basis  van  hun  dagelijkse  praktijk,   3  

 

•

•   •

ervaring  en  intuïtie  handelen  dat  dat  er  specifieke  vaardigheden  en  routines  aangeleerd   moeten  worden  tijdens  bestuurlijke  oefeningen.     Aangezien  het  (R)BT  vooral  bezig  is  met  afwegen  van  belangen  en  beeldvorming  naar  de   maatschappij,  verdient  het  aanbeveling  om  te  overwegen  een  vertegenwoordiging  van  de   ‘getroffenen’  op  te  nemen  in  het  (R)BT.  Voorbeeld  daarvan  zou  een  wijkvereniging  kunnen   zijn,  of  een  ander  netwerk  dat  permanent  actief  is  en  waarmee  bestuurders  vaak  ook   regulier  contacten  hebben.  Door  uit  te  stralen  dat  een  brede  vertegenwoordiging  betrokken   is  bij  de  crisisbeheersing,  zal  er  uiteindelijk  meer  draagvlak  en  acceptatie  ontstaan.       Het  actief  benaderen  van  netwerkpartners  voor  hulp  tijdens  het  bestrijden  van  een  crisis  of   ramp  lijkt  een  zeer  adequate  methode  om  zelf  ‘in  the  lead’  te  blijven.     Netwerken  kunnen  nauwelijks  worden  opgebouwd  tijdens  een  crisis;  ze  kunnen  wel  worden   geëxploiteerd.  Preparatie  op  rampenbestrijding  moet  dus  vooral  inhouden  dat  het  netwerk   wordt  opgebouwd  en  beheerd.  Dat  betekent  geen  dikke  plannen  opstellen  (want  daar  doen   we  toch  niks  mee),  en  meer  energie  en  (staf)capaciteit  inzetten  op  elkaar  en  elkaars   belangen  leren  kennen.  Dit  op  basis  van  gelijkwaardigheid,  waarbij  de  veiligheidsregio  de   trekkersrol  heeft,  maar  niet  de  baas  is.  Als  alle  partijen  dit  doen,  kunnen  wederzijdse   netwerken  worden  ingezet  waardoor  de  scope  opeens  erg  groot  is.  

  •

•

  •

Hoewel  in  crisismanagement  en  rampenbestrijding  dus  hoofdzakelijk  procesmanagement   moet  worden  toegepast,  vraagt  de  maatschappij  gevoelsmatig  niet  om  een  netwerk  van   overheids-­‐  en  andere  partijen  dat  een  crisis  gaat  bestrijden.  De  maatschappij  vraagt  krachtig   leiderschap  dat  daadkrachtige  besluiten  durft  te  nemen.  Dat  betekent  dat  men  ‘achter  de   schermen’  procesmanagement  toe  moet  passen  en  tegelijk  voor  het  beeld  daadkrachtig  naar   buiten  moet  communiceren.  Dit  is  echter  niet  anders  dan  bestuurders  gewend  zijn  te   opereren  in  hun  dagelijkse  rol.       Opleiden  en  oefenen  speelt  een  cruciale  rol  in  het  verbeteren  van  de  kwaliteit  van  de   rampenbestrijding  en  crisisbeheersing.    Dit  omdat  er  tijdens  opleidingen  en  oefeningen   werkwijzen  worden  aangeboden  die  voor  de  deelnemers  bepalend  zijn  in  hun  beeld  van   operationeel  optreden  en  hun  eigen  rol  daarin.  Voorts  geldt  dat,  doordat  er  zeer  weinig  echte   rampen  en  crises  zijn,  oefeningen  de  enige  ‘graadmeter’  zijn  voor  wat  betreft  de  kwaliteit.   Tegen  deze  achtergrond  dient  bij  het  organiseren  van  opleidingen  en  oefeningen  derhalve   zeer  terughoudend  te  worden  omgegaan  met  het  aanpassen  van  factoren  waardoor  bij   deelnemers  een  verkeerd  beeld  van  de  realiteit  ontstaat.     Onder  de  taken  ‘belangen  en  beeldvorming  naar  de  maatschappij’  van  het  (R)BT  moet  ook   nadrukkelijk  het  beëindigen  van  de  crisis  worden  vermeld.    Het  moment  en  de  wijze  waarop   de  crisis  wordt  beëindigd  is  immers  een  zeer  zichtbare  vorm  van  afweging  van  belangen  en   beeldvorming  naar  de  maatschappij.  Bovendien  zullen  bij  het  beëindigen  van  de  crisis  de   ‘blame  games’1  en  de  roep  om  verantwoording  in  hevigheid  toenemen  en  dan  zijn   bestuurders  ook  nadrukkelijk  aan  zet.    

                                                                                                                1  Boin  et  al,  2010,  p.  103    

4  

   

Inhoudsopgave    

1.   Samenvatting ...............................................................................................................................................................2   2.   Inleiding  en  verkenning  onderzoeksonderwerp ..........................................................................................6   3.   Onderzoeksopzet........................................................................................................................................................7   Inleiding ...................................................................................................................................................................................7   Context ......................................................................................................................................................................................7   Onderzoeksdoelstelling......................................................................................................................................................8   Centrale  onderzoeksvraag ...............................................................................................................................................8   Operationele  onderzoeksvragen....................................................................................................................................8   Onderzoeksmodel.................................................................................................................................................................9   4.   Doelstelling  van  besluitvorming  in  theorie  en  praktijk.......................................................................... 11   Inleiding ................................................................................................................................................................................11   Theorie...................................................................................................................................................................................11   Praktijk ..................................................................................................................................................................................15   Conclusie ...............................................................................................................................................................................16   5.   Besluitvorming  in  het  licht  van  project-­‐  en  procesmanagement ....................................................... 19   Inleiding ................................................................................................................................................................................19   Netwerken ............................................................................................................................................................................19   Wat  is  project-­  en  wat  is  procesmanagement? ....................................................................................................21   Welke  elementen  zijn  te  verbinden  aan  project-­  en  procesmanagement? ..............................................22   Conclusie ...............................................................................................................................................................................28   6.   Invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement  op  besluitvorming ............................................ 33   Inleiding ................................................................................................................................................................................33   Informatie  parallel  aan  besluitvorming/  hiërarchie ........................................................................................33   Wat  is  netcentrisch  informatiemanagement?......................................................................................................35   Conclusie ...............................................................................................................................................................................36   7.   Aansluiting  van  rijksheren  en  andere  actoren ........................................................................................... 38   Inleiding ................................................................................................................................................................................38   Algemeen  en  functioneel  bestuur  tijdens  crises ...................................................................................................38   De  rol  van  de  rijksheer ....................................................................................................................................................39   Vertegenwoordiging  in  COPI-­ROT  en  (R)BT .........................................................................................................40   Effect  op  besluitvorming ................................................................................................................................................41   Conclusie ...............................................................................................................................................................................41   8.   Conclusies  en  aanbevelingen ............................................................................................................................. 44   Inleiding ................................................................................................................................................................................44   Doelstelling  van  besluitvorming  in  theorie  en  praktijk....................................................................................44   Besluitvorming  in  het  licht  van  project-­  en  procesmanagement .................................................................46   Invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement .............................................................................................50   Aansluiting  van  rijksheren  en  andere  actoren .....................................................................................................51   Eindconclusies  en  aanbevelingen...............................................................................................................................53   Bijlage:  Literatuurlijst .................................................................................................................................................... 57   Bijlage:  Vergelijking  taken  COPI-­‐ROT-­‐(R)BT ....................................................................................................... 59   Bijlage:  Interviewvragen............................................................................................................................................... 62   Bijlage:  afkortingenlijst.................................................................................................................................................. 63   Bijlage:  onderzoeksvoorstel ........................................................................................................................................ 64  

 

5  

 

 

2. Inleiding  en  verkenning  onderzoeksonderwerp       Sinds  mijn  afstuderen  tien  jaar  geleden  aan  de  Radboud  Universiteit  op  het  onderwerp   crisismanagement,  heeft  de  operationele  hoofdstructuur  van  de  rampenbestrijding  en   crisisbeheersing  me  bijzonder  geïnteresseerd.  Deze  hoofdstructuur  is  gebaseerd  op  het  principe   van  opschaling  en  hiërarchische  leiding  om  de  coördinatie  van  veel  gelijktijdige  en  urgente   activiteiten  van  veel  verschillende  organisaties  in  goede  banen  te  leiden.  In  de  praktijk  blijkt  dit   echter  slechts  ten  dele  haalbaar:  de  dynamiek  van  een  crisis  en  het  aantal  betrokken  partijen  is   groot  en  dan  blijkt  het  vaak  onhaalbaar  om  alle  activiteiten  gecoördineerd  plaats  te  laten  vinden.   Geen  wonder  dat  er  steeds  meer  vraagtekens  worden  gesteld  bij  het  paradigma  van  coördinatie.       De  theorie  over  procesmanagement  biedt  nieuwe  inzichten  in  de  wijze  hoe  organisaties  doelen   formuleren  en  bereiken.  Kernpunt  hierbij  is  dat  er  voorafgaande  aan  de  besluitvorming  soms   juist  geen  doel  wordt  gesteld,  maar  dat  het  proces  een  bepaalde  uitkomst  oplevert.  De  theorie   van  procesmanagement  is  sterk  gericht  op  ‘normale’  organisaties  onder  ‘normale’   omstandigheden.  Aangezien  de  complexiteit  van  de  ‘normale’  beleidsomgeving  in  sterke  mate   vergelijkbaar  lijkt  met  de  complexiteit  van  rampenbestrijding,  wil  ik  verkennen  in  hoeverre  het   toepassen  van  de  theorie  van  procesmanagement  zou  helpen  om  de  effectiviteit  van   besluitvorming  in  de  rampenbestrijding,  en  in  het  bijzonder  in  ROT  en  (R)BT,  te  verhogen.       In  deze  thesis  wordt  de  problematiek  van  de  besluitvorming  en  taakverdeling  bij  een  ramp  of   crisis  benaderd  vanuit  mijn  bestuurs-­‐  en  organisatiewetenschappelijke  achtergrond  .  De   benadering  vanuit  bijvoorbeeld  het  psychologische  of  juridische  gezichtspunt  wordt  dus   grotendeels  buiten  beschouwing  gelaten.  Dit  organisatiekundige  betoog  heeft  echter  als  doel  aan   te  tonen  dat  er  naar  mijn  mening  niet  altijd  sprake  kan  zijn  van  coördinatie  door  strak  omlijnde   structuren  bij  een  crisis.  Ik  hoop  uiteindelijk  aan  te  tonen  dat  men  niet  het  slachtoffer  moet   worden  van  een  structuur  maar  dat  men  breed  moet  durven  verkennen  welke  partners   aangesloten  moeten  zijn  in  de  gezamenlijke  aanpak  bij  een  crisis  of  ramp.       Ter  afsluiting  van  deze  inleiding  wil  ik  graag  een  woord  van  dank  richten  aan  Van  der  Haar,   Segers  en  Jehn  voor  het  beschikbaar  stellen  van  hun  ‘working  paper’.  Reinier  Boeree,  Ricardo   Weewer  en  Jos  Post  wil  ik  danken  voor  hun  procesmatige  en  inhoudelijke  reflectie.        

       

6  

 

 

3. Onderzoeksopzet     Inleiding   In  dit  hoofdstuk  wordt  de  onderzoeksopzet  toegelicht.  Dat  is  niet  mogelijk  zonder  eerst  de   context  te  schetsen  waarbinnen  het  onderzoek  zich  zal  afspelen:  de  organisatiestructuur  van  de   rampenbestrijding  en  crisisbeheersing  binnen  de  veiligheidsregio.  Aangezien  het  onderzoek   vanuit  het  regionale  perspectief  wordt  uitgevoerd,  is  ervoor  gekozen  om  de  organisatie  op   landelijk  niveau  in  deze  eerste  beschrijving  buiten  beschouwing  te  laten.  Later  in  het  onderzoek   kom  ik  nog  wel  terug  op  de  wijze  waarop  andere  organisaties  betrokken  worden  in  de   organisatie  van  de  rampenbestrijding.       Hierna  wordt  de  onderzoeksdoelstelling  besproken,  waarna  de  hoofdonderzoeksvraag  en   operationele  onderzoeksvragen  worden  uitgewerkt.  Tot  slot  zal  aangegeven  worden  welke   theoretische  kaders  zullen  worden  toegepast  in  het  onderzoek  en  zal  het  onderzoeksmodel   worden  gepresenteerd.    

  Context   Bij  een  bijzonder  dan  wel  grootschalig  incident  of  ramp,  waarbij  in  Nederland  tenminste  GRIP-­‐ status  2  van  toepassing  is,  wordt  de  bestrijding  van  het  incident  en  de  effecten  in  de  brede  zin     gecoördineerd  vanuit  (tenminste)  drie  multidisciplinair  samengestelde  teams2:   • Het  Commandoteam  Plaats  Incident,  vanaf  hier  aangeduid  als  COPI,  verantwoordelijk   voor  de  bestrijding  van  de  bron  van  het  incident.  Een  COPI  is  belast  met  de  operationele   leiding  ter  plaatse,  de  afstemming  met  andere  betrokken  partijen  en  het  adviseren  van   het  Regionaal  Operationeel  Team  (indien  ingesteld).   • Het  Regionaal  Operationeel  Team,  vanaf  hier  aangeduid  als  ROT.  Een  ROT  is  belast  met   de  algehele  operationele  leiding,  maatregelen  in  het  effectgebied,  de  afstemming  met   andere  bij  de  ramp  of  crisis  betrokken  partijen  en  het  adviseren  van  het  gemeentelijk  of   regionaal  beleidsteam.   • Het  (Regionaal)  Beleidsteam,  vanaf  hier  aangeduid  als  (R)BT.  Het  BT  wordt  ingesteld  als   een  incident  hoge  impact  heeft  en  bestuurlijke  leiding  vereist.  Criterium  hiervoor  is  het   welzijn  van  (grote)  groepen  mensen,  echter  wel  binnen  de  gemeentegrenzen.  Indien   gemeentegrenzen  worden  overschreden,  wordt  de  bestuurlijke  coördinatie  verzorgt   vanuit  het  Regionaal  Beleidsteam.       Genoemde  drie  teams  hebben  de  gezamenlijke  taak  om  de  incident-­‐  of  rampenbestrijding   gecoördineerd  en  zo  effectief  mogelijk  te  laten  verlopen,  waarbij  de  lokale  burgemeester  of  de   voorzitter  van  de  veiligheidsregio  bestuurlijk  eindverantwoordelijk  is.  In  theorie  is  er  een   scheiding  van  taken:  het  COPI  is  verantwoordelijk  voor  de  bronbestrijding,  het  ROT  voor  de   effectbestrijding  en  bestuurlijke  advisering  en  het  BT  is  verantwoordelijk  voor  bestuurlijke   coördinatie  en  bevolkingszorg.       De  context  waarbinnen  COPI,  ROT  en  (R)BT  hun  werk  doen,  is  echter  sterk  uiteenlopend.  Het   COPI  is  zoals  gesteld  bezig  met  de  directe  incidentbestrijding.  Dat  doen  zij  op  een  locatie  dichtbij   de  ramp,  zodat  er  sprake  is  van  een  concreet  -­‐  zichtbaar  -­‐  probleem  dat  gezamenlijk  aangepakt   moet  worden.       In  het  ROT  en  met  name  het  (R)BT  is  dat  anders:  men  is  op  afstand  van  het  incident  gevestigd,   zodat  men  voor  beeldvorming  volledig  afhankelijk  is  van  situatierapportages  van  anderen.  Het  

                                                                                                                2  Besluit  veiligheidsregio’s,  artikel  2    

7  

accent  van  de  besluitvorming  verschuift  ook  van  het  bestrijden  van  het  incident  naar  het   bestrijden  van  effecten  en  de  beeldvorming  naar  bevolking  en  media.  Dat  impliceert  ook  veel   meer  contacten  met  (in)direct  gelieerde  organisaties.    

   

Onderzoeksdoelstelling  

Op  het  eerste  oog  verschilt  de  doelstelling  en  wijze  van  besluitvorming  dus  tussen  COPI   enerzijds  en  ROT/  (R)BT  anderzijds.  Dit  komt  in  theorie  (inclusief  lesmateriaal)  echter  amper   naar  voren  en  er  wordt  feitelijk  ook  weinig  aandacht  aan  besteed  bij  opleidingen  en  oefeningen.   Dat  laatste  is  een  cruciaal  punt.    Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn  concluderen:     ‘We  can  investigate  what  factors  are  beneficial  for  adequate  emergency  management   responses  to  improve  emergency  management  structures,  processes,  approaches,  and   outcomes.  This  meets  the  fifth  critical  success  factor  for  emergency  management   mentioned  by  Zhou,  Huang,  and  Zhang  (2010)  stating  it  is  necessary  to  evaluate  the   efficiency  of  emergency  management  operations  for  further  improvement.’     Het  is  dus  noodzakelijk  om  de  daadwerkelijke  uitvoering  van  crisisbeheersing  en   rampenbestrijding  voortdurend  kritisch  te  beoordelen,  om  deze  zodoende  bij  te  kunnen  stellen   naar  aanleiding  van  praktijkervaring.       Beoordelen  of  de  wijze  en  doelstelling  van  besluitvorming  in  de  drie  multidisciplinaire  teams   uniform  dan  wel  verschillend  verloopt,  kan  derhalve  een  belangrijke  bijdrage  leveren  aan  de   kwaliteit  van  de  rampenbestrijding,  doordat  teams  beter  voorbereid  kunnen  worden  op  een   volgend  incident.  Hierbij  is  in  dit  kader  de  hypothese  dat  de  theorieën  van  project-­‐  en   procesmanagement  gelinkt  kunnen  worden  aan  de  wijze  en  doelstelling  van  besluitvorming  in   de  drie  multidisciplinaire  teams  op  regioniveau.       Doelstelling  van  mijn  onderzoek  is:     Onderzoeken  of  effectiviteit  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  kan  worden  verbeterd   indien  het  COPI  werkt  volgens  principes  van  projectmanagement  en  het  ROT  en  (R)BT  werken   volgens  principes  van  procesmanagement.  

  Centrale  onderzoeksvraag   De  centrale  onderzoeksvraag  die  binnen  dit  onderzoek  wordt  gehanteerd  is:     ‘Kan  effectiviteit  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  worden  verbeterd  door  het  COPI  te   laten  werken  volgens  principes  van  projectmanagement  en  het  ROT  en  (R)BT  te  laten  werken   volgens  principes  van  procesmanagement?’     Aangezien  met  genoemde  centrale  onderzoeksvraag  gepoogd  wordt  de  hierboven  genoemde   hypothese  te  onderbouwen,  betreft  het  een  toetsende  onderzoeksvraag.    

  Operationele  onderzoeksvragen  

Het  antwoord  op  de  bovenstaande  centrale  onderzoeksvraag  kan  worden  ingevuld  nadat  de   volgende  (operationele)  onderzoeksvragen  zijn  beantwoord:     • Waarop  richt  zich  in  theorie  en  praktijk  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT   en  (R)BT?  (zie  hoofdstuk  4)   • Hoe  kan  de  (huidige)  wijze  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  worden   gekarakteriseerd  in  het  licht  van  de  theorie  over  proces-­‐  en  projectmanagement?  (zie   hoofdstuk  5)   8  

 

• • •

Welke  invloed  heeft  netcentrisch  informatiemanagement  op  de  traditionele   (hiërarchische)  verhouding  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT?  (zie  hoofdstuk  7)   Hoe  worden  de  rijksheren  en  andere  actoren  dan  brandweer,  politie,  GHOR  en   gemeenten  aangesloten  bij  de  besluitvorming  in  rampenbestrijding?  (zie  hoofdstuk  8)   Kan  er  een  niet-­‐hiërarchische  taakverdeling  worden  vastgesteld  die  beter  aansluit  bij  de   theorie  van  proces-­‐  en  projectmanagement?  (zie  hoofdstuk  8)  

  Onderzoeksmodel     Het  model  dat  toegepast  wordt  om  de  hierboven  genoemde  onderzoeksvragen  te  kunnen   beantwoorden,  is  als  volgt.  Voor  ieder  van  de  vier  operationele  onderzoeksvragen  is  literatuur   geselecteerd  en  geanalyseerd.  Daarnaast  is  voor  het  beantwoorden  van  de  eerste   onderzoeksvraag  ook  een  aantal  interviews  afgenomen  met  (ervarings)deskundigen.  Iedere   (operationele)  onderzoeksvraag  wordt  in  een  apart  hoofdstuk  beantwoord.     Vervolgens  worden  de  antwoorden  op  de  verschillende  operationele  onderzoeksvragen  in   hoofdstuk  8  (conclusies)  samengevat.  In  hetzelfde  hoofdstuk  zal  de  centrale  onderzoeksvraag   worden  beantwoord.    

  Hfdst   4  

Kernbegrippen   Doelstelling  van   besluitvorming  in  theorie  en   praktijk  

Theoretische  kaders/  input   • Promotie-­‐onderzoek  Van   der  Haar,  Segers  en  Jehn   • Operationele  leidraden   voor  COPI,  ROT  en  (R)BT   • Interviews  met   (ervarings)deskundigen    

5  

Besluitvorming  in  het  licht   van  project-­‐  en   procesmanagement  

• • •

Projectmanagement   Procesmanagement   Netwerkmanagement  

6  

Netcentrisch   informatiemanagement  

• •

Organisatietheorie   Informatiekunde  

7  

Aansluiting  van  rijksheren  en   andere  actoren  

•

Bestuurskunde/   wetgeving    

•

8  

 

Alternatieve  taakverdeling   vaststellen  

•

Samenvoegen  en   bundelen  eerdere   conclusies  

Doelstelling   • Heldere  omschrijving   taken  COPI,  ROT  en  (R)BT   volgens  theorie   • Kanttekeningen  uit  de   praktijk  over  huidige   taakverdeling   • Conclusies  over  verschil   tussen  theorie  en  praktijk   • Netwerken,  proces-­‐  en   projectmanagement   definiëren   • Omschrijving  taken  COPI,   ROT  en  (R)BT   karakteriseren  als  proces-­‐   of  projectmanagement   • Netcentrisch   informatiemanagement   omschrijven   • Netcentrisch   informatiemanagement   linken  aan   procesmanagement   • Omschrijven  algemeen  en   functioneel  bestuur   tijdens  crises   • Taken  en  positie  van   rijksheren  in   crisisbeheersing   weergeven   • Effect  op  besluitvorming     • Beantwoorden  centrale   onderzoeksvraag   • Aanbevelingen  doen  

Het  onderzoeksmodel  is  op  de  volgende  pagina  schematisch  weergegeven:     9  

 

!

Taken!COPI,!ROT!en!(R)BT! gedefinieerd!als!projectD!of! procesmanagement!

! ! Theorie!procesmanagement!

! Theorie!projectmanagement!

Hoe!is!besluitvorming!in! licht!van!projectD!en! procesmanagement?!

Invloed!netcentrisch! werken!op!traditionele! taakverdeling!

Algemeen!en! functioneel!bestuur!

Netcentrisch! informatiemanagement!

Aansluiting!andere! actoren!en!effect!op! besluitvorming!

! Taken!en!positie! rijksheren!

Hoe!is!aansluiting! andere!actoren! geregeld?!

Wat!is!invloed!netcentrisch! werken!op!traditionele! taakverdeling?!

Conclusie:!Kan!effectiviteit!omhoog!als!COPI!=!project!en!ROT!en!(R)BT!=!proces?!

Omschrijving! taken!in!praktijk!

Omschrijving!taken!in! theorie!

!

Diverse!literatuur!

Meetbare!criteria!COPI!

Conclusie!taken!in!!theorie!en!praktijk!

Interviews!met! deskundigen!

Hoe!is!taakverdeling!!COPI,!ROT!en! (R)BT!in!theorie!en!praktijk?!

Handleidingen!COPI,! ROT!en!(R)BT!

!

Onderzoeksvraag! Literatuur/!bron!

  Conclusie!en/!of!doelstelling!

Kan!effectiviteit!omhoog!als!COPI!=!project!en!ROT!en!(R)BT!=!proces?!

         

 

10  

 

4. Doelstelling  van  besluitvorming  in  theorie  en  praktijk       Inleiding     In  dit  hoofdstuk  wordt  antwoord  gegeven  op  de  onderzoeksvraag  ‘waarop  richt  zich  in  theorie   en  praktijk  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT?’  Dat  gebeurt  door  eerst   diverse  theorie  te  verkennen  over  de  doelstelling  van  de  genoemde  teams.  Daarbij  wordt  uit   gegaan  van  recent  internationaal  onderzoek  naar  criteria  om  de  effectiviteit  van  een  COPI  te   beoordelen.  Deze  criteria  worden  vervolgens  geëxtrapoleerd  naar  ROT  en  (R)BT,  zodat  er  een   overzicht  ontstaat  van  de  criteria  waaraan  ieder  van  de  teams  COPI-­‐ROT-­‐(R)BT  theoretisch  zou   moeten  voldoen.   Vervolgens  probeer  ik  hier  een  kritische  kanttekening  bij  te  plaatsen  door  aan  de  hand  van  een   aantal  interviews  met  operationeel  leidinggevenden  en  evaluatieverslagen  de  praktijk  naast  de   theorie  te  plaatsen.    

  Theorie     Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn  hebben  in  2012  internationaal  onderzoek  gedaan  naar  de   effectiviteit  van  een  ‘on  site  coordination  team  (OSCT)’,  wat  we  in  het  Nederlands  kennen  als  een   COPI.  In  dit  onderzoek  in  een  28-­‐tal  criteria  vastgesteld  om  de  effectiviteit  van  een  COPI  te   kunnen  meten.       De  lijst  van  indicatoren  is  tot  stond  gekomen  op  basis  van  een  uitgebreide  enquête  onder   medewerkers  die  operationeel  zitting  hebben  in  een  COPI.  Vervolgens  is  de  set  indicatoren   getest  en  gevalideerd  in  50  COPI-­‐oefeningen.  Er  zijn  geen  daadwerkelijke  incidenten  gebruikt   om  de  set  indicatoren  te  testen.       Aan  de  hand  van  de  Leidraad  Regionaal  Operationeel  Team  en  de  Leidraad  Regionaal   Beleidsteam  van  de  regio  Utrecht  zijn  de  taken  van  een  ROT  en  (R)BT  onderkend  en  vervolgens   verdeeld  over  de  doelstellingen  zoals  die  in  het  onderzoek  van  Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn   (voor  een  COPI)  zijn  opgesteld.  Daartoe  zijn  de  doelstellingen  geëxtrapoleerd.  Zo  is  ‘cooperation   with  the  tactical  team’  vertaald  naar  ‘cooperation  with  other  teams’.       COPI   Hieronder  zijn  de  criteria  voor  effectiviteit  van  een  COPI  weergegeven  zoals  die  in  het  onderzoek   van  Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn  in  2012  zijn  geformuleerd:  

  Team  meeting  outcome   Image  of  the  situation  

Decisions  

1   2   3   4   1   2   3  

The  image  reflected  the  situation  and  it’s  dilemmas   The  image  of  the  situation  was  unambiguous   The  image  of  the  situation  was  realistic   The  team  managed  to  create  a  shared  image  of  the  situation  in   a  short  period  of  time   The  decisions,  advices  and  assignments  for  the  units  are  based   on  the  actual  own  image  and  the  overall  image  of  the  situation   The  decisions  are  based  on  priorities   The  decisions  are  translated  into  an  assignment  for  a  certain   professional  or  a  team   11  

 

 

4   5   1  

The  assignments  are  given  to  the  relevant  team  or  person   Decisions  are  taken  on  time   Information  management   The  plot  of  the  team  at  the  end  of  the  meetings  was  complete;   an  image,  possible  scenarios  and  matching  frictions,  decisions,   actions   2   The  information  in  the  plot  of  the  team  at  the  end  of  the   meetings  was  relevant:  the   development  and  effects  of  the  incident,  risks  for  the  rescue   services  and  others  on  scene,  the  approach,  the  people  and   material  needed.   Cooperation  with  the  tactical   1   The  team  takes  the  operational  decisions,  not  the  tactical   team  (OT)   team.   2   The  team  formulates  a  clear  question  to  the  tactical  team   about  dilemma's  and  frictions.   3   Tuning  with  the  tactical  team  works  well.   4   The  plot  of  the  team  is  available  for  the  tactical  team  and  all   other  relevant  teams.   Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of  actions   1   The  coordination  of  the  own  unit  is  tuned  with  the   coordination  of  the  other  units.   2   The  actions  on  scene  are  justified   3   The  actions  on  scene  are  adequate   4   The  actions  on  scene  are  coordinated   Workplace  safety   1   On  scene  safety  of  professionals  is  taken  into  account.   2   On  scene  safety  of  civilians  /  companies  is  taken  into  account.   Goal  achievement   1   The  source  is  diminished  efficiently  and  effectively.   2   The  crisis  is  controlled   3   There  is  a  fast  stabilization   4   Stabilization  happened  safely   Error  rate   1   There  are  no  unnecessary  victims   2   There  is  no  unnecessary  damage   3   Based  on  what  is  happening  and  has  happened,  the  media  can   report  positively.  

  Op  grond  van  de  bovenstaande  criteria  en  onder  andere  het  handboek  COPI  van  de   Veiligheidsregio’s  Rotterdam-­‐Rijnmond  en  Utrecht3,  definieer  ik  de  taak  van  het  COPI  als  volgt:   ‘Het  multidisciplinair  bepalen  van  de  te  volgen  tactiek  om  te  komen  tot  een  snelle,   gecoördineerde  en  veilige  hulpverlening  en/of  incidentbestrijding  ter  plaatse,  waarbij  leiding   wordt  gegeven  aan  de  aan  de  crisisbestrijding  deelnemende  disciplines  op  en  in  de  directe   omgeving  van  de  plaats  incident.’       Regionaal  Operationeel  Team   Op  basis  van  het  onderzoek  van  Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn  zijn  de  taken  zoals  deze   omschreven  zijn  in  de  Leidraad  Regionaal  Operationeel  Team  verdeeld  over  de  diverse     doelstellingen.  Dit  betekent  dat  de  (Nederlandstalige)  taken  uit  de  leidraad  ROT  zijn  gekoppeld   aan  de  algemene  (geëxtrapoleerde  en  Engelstalige)  doelstellingen  van  Van  der  Haar,  Segers  en   John:  

  Team  meeting  outcome   Image  of  the  situation  

1   2   3  

                                                                                                                3  Leidraad  COPI,  p.  6    

Het  bepalen  van  het  effectgebied.   Het  bepalen  van  de  situatie  in  het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.   Voortdurende  beoordeling  van  de  toestand  op  het  

12  

 

rampterrein  en  de  omgeving  en  hierover  rapporteren  binnen   het  ROT  ten  behoeve  van  de  geïntegreerde   informatievoorziening  aan  het  bestuur.   Decisions   1   Is  belast  met  de  operationele  leiding  over  de  crisisbeheersing.   Het  geven  van  de  operationele  leiding  aan  de  diensten   deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van   de  werkzaamheden  van  de  betreffende   actiecentra.   2   Het  bepalen  van  de  tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle   hulpverlening  en/of   incidentbestrijding.   3   Het  geven  van  de  operationele  leiding  aan  de  aan  de   crisisbestrijding  deelnemende   diensten  door  de  coördinatie  van  de  werkzaamheden  van  de   betreffende  actiecentra.   4   Tactische  inrichting  en  aansturing   crisisbeheersingsorganisatie/  Het  nemen  van  tactische   beslissingen.   5   Is  belast  met  de  operationele  leiding  over  de  crisisbeheersing.   Het  geven  van  de  operationele  leiding  aan  de  diensten   deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van   de  werkzaamheden  van  de  betreffende   actiecentra.   Information  management   1   Laat  de  Operationeel  Leider  de  prioriteiten  en  bijbehorende   besluiten  nummeren  en  zie  toe  dat  bij  eventuele  aanpassing   de  OL  deze  herhaalt.  Daar  mag  geen  licht  tussen  zitten.  Stuur   bij  waar  nodig.       Cooperation  with  other  teams   1   Afstemming  met  andere  betrokken  partijen  en  adviseert  het   gemeentelijk  of  regionaal  beleidsteam.   2   Het  onderhouden  van  contacten  met  de  bestuurlijke   autoriteiten  (PCC,  NCC,  LOCC,  Waterschappen,  omliggende   gemeenten).   3   Het  onderhouden  van  contacten  met  externe  deskundigen.   Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of  actions   1     Workplace  safety  

1  

Goal  achievement  

1  

Error  rate  

1   2  

Het  bepalen  van  de  situatie  in  het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.     Het  ROT  dient  te  adviseren  aan  bestuurders  over  het   wegnemen  van  maatschappelijke  onrust  door  goede  en   eenduidige  informatievoorziening  aan  de  bevolking.   Het  geven  van  voorlichting  ten  aanzien  van  de  operationele   aspecten.  

  Op  grond  van  de  bovenstaande  criteria,  overgenomen  uit  de  Leidraad  Regionaal  Operationeel   Team4  van  de  Veiligheidsregio  Utrecht,  definieer  ik  de  taak  van  het  ROT  als  volgt:   ‘Het  multidisciplinair  samenstellen  en  verspreiden  van  een  overzichtsbeeld  van  de  situatie,  het   bepalen  van  de  tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle  hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  in  bron-­‐  en  effectgebied  en  het  geven  van  operationele  leiding  aan  de   diensten  deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van  de  werkzaamheden  van   de  betreffende  actiecentra.’  

                                                                                                                4  Leidraad  ROT,  p.  6/  7    

13  

  (Regionaal)  Beleidsteam     Op  basis  van  het  onderzoek  van  Van  der  Haar,  Segers  en  Jehn  zijn  de  taken  zoals  deze   omschreven  zijn  in  de  Leidraad  Regionaal  Regionaal  Beleidsteam  verdeeld  over  de  diverse     doelstellingen:  

    Team  meeting  outcome   Image  of  the  situation  

1  

Scenariodenken     2   Lange  termijn  denken   Decisions   1   Is  gedacht  aan  compensatie  /  “reparatie”  voor  partijen  die  de   effecten  van  een  besluit  het  meest  gaan  merken?     2   Vraag  scherp  door  op  de  consequenties,  soms  zijn  ze   theoretisch  en  is  er  sprake  van  een  gecalculeerd  en  uitlegbaar   risico.  Soms  zijn  het  aannames  waar  niet  lang  over  is   doorgedacht.     3   Is  bij  de  beslispunten  duidelijk  welke  gemeenten  per  keuze   eventueel  in  hun  belang  getroffen  worden  en  of  dat   onevenredig  is?   4   Sociale  consequenties  overzien  van  strategische  besluiten     5   Handelingsperspectief  schetsen     Information  management   1   Het  verzamelen  en  verstrekken  van  relevante  gegevens  over   de  crisissituatie  en  de  crisisbestrijding  aan  de  bij  de   bestrijding  van  de  crisis  deelnemende  organisaties.   2   Het  overleg  met  en  de  informatievoorziening  aan  de   Commissaris  van  de  Koningin  in   de  provincie.   3   Het  vertalen  van  tactische  knelpunten  naar  strategisch/   bestuurlijke  beslispunten  en  vice  versa.     Het  vertalen  van  beleidsbeslissingen,  die  genomen  zijn  in  het   GBT  of  RBT  in   samenhangende  uitvoeringsopdrachten  voor  de  regionale   actiecentra  brandweer/  politie,  GHOR  en  gemeente  en  het   COPI.     Cooperation  with  other  teams   1   Geef  het  ROT  een  ruim  maar  duidelijk  gespecificeerd  mandaat.   Acute  bestrijding  en  alle  benodigde  middelen  daartoe  in   beginsel  altijd  accorderen.  Vraag  de  OL  of  er  dingen  zijn  waar   het  ROT  meteen  mee  door  wil  en  direct  akkoord  op  behoeft.   2   Scheiden  van  operationele  en  bestuurlijke  zaken   3   Betrekken  van  maatschappelijke  en  politiek-­‐bestuurlijke   netwerken     4   Overweeg  om  contact  te  zoeken  met  belangrijke  stakeholders,   maar  wees  terughoudend  om  deze  in  het  RBT  zitting  te  laten   nemen   Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of  actions   1   Stel  u  zelf  de  vraag  of  u  de  besluiten  aan  een  willekeurige   burger  kunt  uitleggen.   Workplace  safety   1   Risico’s  voor  bevolking  bepalen    

14  

 

Goal  achievement  

1  

 

Error  rate  

1  

Woordvoering     Bestuurlijke  verantwoordelijkheid  

2  

  Op  grond  van  de  bovenstaande  criteria,  overgenomen  uit  de  Leidraad  Regionaal  Beleidsteam5   van  de  Veiligheidsregio  Utrecht,  definieer  ik  de  taak  van  het  (R)BT6  als  volgt:   ‘Het  RBT  maakt  in  de  crisisbeheersing  keuzes  op  het  gebied  van  bestuurlijke  knelpunten;  ook   wel  strategische  dilemma’s  genoemd.’       Praktijk     Om  een  beeld  te  krijgen  van  de  wijze  waarop  in  de  praktijk  wordt  omgegaan  met  de  taken  van   COPI,  ROT  en  (R)BT  zijn  interviews  gehouden  met  diverse  functionarissen  die  in  meerdere  van   genoemde  teams  hebben  gefunctioneerd  of  deze  hebben  geobserveerd  tijdens  oefeningen  en   incidenten.  Daardoor  is  aan  de  hand  van  een  lijst  met  interviewvragen7  een  beeld  ontstaan  van   de  praktijk.  Dit  betreft  geen  alomvattend  en  volledig  wetenschappelijk  onderbouwd  beeld,  maar   geeft  wel  diverse  interessante  observaties  ten  aanzien  van  de  theorie  en  de  wijze  waarop   crisisbeheersers-­‐in-­‐spe  in  opleidingen  en  oefeningen  worden  voorbereid  op  hun  operationele   functie.  De  onderstaande  constateringen  zijn  dus  allemaal  ontleend  aan  genoemde  interviews.   Hierbij  dient  nog  vermeld  te  worden  dat  veel  van  deze  constateringen  niet  nieuw  zijn.  In  diverse   incidentevaluaties  zijn  vergelijkbare  conclusies  getrokken.       Iedere  regio  heeft  veelal  eigen  beleid  kent  over  de  samenstelling  van  multidisciplinaire  teams  en   meerdere  respondenten  geven  aan  dat  de  kwaliteit  en  exacte  samenstelling  van  een  team  zeer   bepalend  is  voor  de  wijze  waarop  het  team  zijn  taakstelling  beziet  en  de  wijze  waarop  hier  uiting   aan  wordt  gegeven.  De  competenties  van  de  teamleden  zijn  hierin  cruciaal.     In  de  praktijk  lopen  multidisciplinaire  teams  –  en  met  name  ROT  en  (R)BT-­‐  veel  achter  de  feiten   aan.  Men  wil  besluiten  over  zaken  waar  in  een  veel  eerder  stadium  van  het  incident  al  op  een   lager  niveau  al  over  is  besloten.  Tegelijk  loopt  het  incident  door.       In  oefensituaties  wordt  veelal  geoefend  dat  een  ROT  en  (R)BT  snel  na  alarmering  operationeel  is   en  in  korte  tijd  de  beeldvorming  compleet  heeft,  waarna  zij  met  besluitvorming  aan  kan  vangen.   De  praktijk  is  meestal  anders:  ongeveer  1,5-­‐2  uur  na  alarmering  is  een  ROT  of    (R)BT   operationeel8.  Hierbij  moet  opgemerkt  worden  dat  ‘operationeel’  in  deze  niet  alleen  betekent   dat  men  compleet  aanwezig  is  in  de  ROT-­‐ruimte,  maar  ook  dat  de  aanwezige  bezetting  de   beeldvorming  heeft  afgerond.  Dat  betekent  dat  in  de  eerste  twee  uur  van  een  incident  eigenlijk   alleen  het  COPI  in  staat  is  om  in  multidisciplinair  verband  beslissingen  te  nemen.  Dat  betekent   dat  het  snel  ‘wegzetten’    van  bepaalde  taken  bij  het  ROT  in  de  realiteit  niet  kan  en  dat  men  deze   als  COPI  zelf  zal  moeten  uitvoeren.    

                                                                                                                5  Leidraad  RBT,  p.  5  e.v.   6  Aangenomen  wordt  dat  de  taken  van  een  BT  gelijk  zijn  aan  de  taken  van  een  RBT,  waarbij  enkel  alleen  een  andere   schaal  wordt  gehanteerd.   7  ongeveer  gelijk  aan  de  onderzoeksvragen,  zie  bijlage     8  Zie  ook:  Helsloot,  p.  49,  2007  

 

15  

Het  huidige  concept  van  effectbestrijding  is  helemaal  afgeleid  van  de  traditionele  ramp  zoals  een   ongeval  met  gevaarlijke  stoffen  dat  tot  op  grote  afstand  voor  een  gevaarlijke  situatie  zorgt.  Daar   is  ook  het  concept  van  bron-­‐  en  effectgebied  van  afgeleid.  Idee  is  dan  dat  het  ROT  zorgt  draagt   voor  de  operationele,  acute  maatregelen  in  het  effectgebied.  Wat  we  vervolgens  zien  is  dat  het   ROT  zich  in  veel  gevallen  erg  operationeel  gedraagt  en  zich  opstelt  als  COPI-­‐effectgebied.   Tegelijk  mist  men  in  een  ROT  de  informatie  om  te  kunnen  functioneren  zoals  een  COPI  dat  doet.     Veel  functionarissen,  vooral  uit  de  operationele  kolommen,  denken  dat  rampenbestrijding  wordt   gedomineerd  door  de  operationele  processen.  Het  gegeven  dat  het  overgrote  deel  van  het  proces   van  rampenbestrijding  nog  moet  beginnen  als  de  slachtoffers  in  het  ziekenhuis  zijn  en  de   branden  geblust,  wordt  gemakkelijk  vergeten.    Met  name  de  bestuurlijke  ‘bananenschillen’  doen   zich  niet  zozeer  voor  in  de  acute,  maar  veel  meer  in  de  stabilisatie-­‐  en  herstelfase  en  hebben   direct  betrekking  op  de  gemeentelijke  processen.  

  Echte  rampen  en  crises  doen  zich  erg  weinig  voor.  Dat  betekent  dat  er  slechts  zeer  weinig   functionarissen  zijn  die  echt  ervaring  opdoen  in  hun  operationele  functie  tijdens   rampenbestrijding  of  crisisbeheersing9.  Het  beeld  van  de  operationele  rol  wordt  dus  in  zeer   grote  mate  bepaald  door  oefeningen.  In  deze  oefeningen  wordt  om  –voor  de  oefenleiding   moverende  redenen-­‐  soms  bewust  gekozen  om  af  te  wijken  van  de  werkelijkheid  van   crisisbeheersing:   • De  tijd-­‐tempo  factor  wordt  aangepast.  Dit  om  extra  druk  te  zetten  op  deelnemers.  Gevolg   is  echter  dat  de  toekomstige  crisisbeheersers  de  indruk  krijgen  dat  een  crisis  of  ramp   betekent  dat  van  hen  acuut  verwacht  wordt  dat  ze  onder  tijdsdruk  beslissingen  nemen.   Zoals  eerder  vermeld,  is  dit  niet  de  realiteit.   • De  evaluatie  heeft  zich  veelal  ontwikkeld  naar  het  competentieniveau,  waarbij  de  inhoud   als  secundair  wordt  gezien.  Dat  betekent  dat  –voor  het  beeld  van  de  deelnemer-­‐  de  wijze   van  samenwerken  en  besluitvorming  in  een  team  bovengeschikt  is  geworden  aan  de   haalbaarheid  van  beslissingen.  Aangezien  de  haalbaarheid  van  beslissingen  in   oefeningen  niet  of  nauwelijks  ter  discussie  staat,  zal  pas  bij  een  daadwerkelijk  incident   blijken  of  de  gekozen  oplossing  daadwerkelijk  gaat  werken.   • De  indruk  wordt  gewekt  dat  als  een  ROT  of  (R)BT  actief  wordt,  er  voor  hen  een  kant-­‐en-­‐ klaar,  volledig  betrouwbaar  en  actueel  situatieoverzicht  ligt  te  wachten  inclusief   knelpunten,  vraagstellingen  en  prognoses.  Daarbij  is  netcentrisch   informatiemanagement  als  magische  oplossing  gelanceerd.  In  de  praktijk  zal  men  echter   moeten  accepteren  dat  volledig  inzicht  in  de  situatie  enige  tijd  vergt.    

 

 

Conclusie   In  dit  hoofdstuk  tracht  ik  een  antwoord  te  formuleren  op  de  vraag:  ‘Waarop  richt  zich  in  theorie   en  praktijk  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT?     In  theorie  kan  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  de  teams  COPI,  ROT  en  (R)BT  als  volgt   worden  geformuleerd:   • COPI:  Het  multidisciplinair  bepalen  van  de  te  volgen  tactiek  om  te  komen  tot  een  snelle,   gecoördineerde  en  veilige  hulpverlening  en/of  incidentbestrijding  ter  plaatse,  waarbij   leiding  wordt  gegeven  aan  de  aan  de  crisisbestrijding  deelnemende  disciplines  op  en  in   de  directe  omgeving  van  de  plaats  incident.   • ROT:  Het  multidisciplinair  samenstellen  en  verspreiden  van  een  overzichtsbeeld  van  de   situatie,  het  bepalen  van  de  tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle  hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  in  bron-­‐  en  effectgebied  en  het  geven  van  operationele  leiding  aan  de  

                                                                                                                9  Zie  ook:  Van  Duin,  2007,  p.  39/  40    

16  

•

diensten  deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de  betreffende  actiecentra.   (R)BT:  Het  (R)BT  maakt  in  de  crisisbeheersing  keuzes  op  het  gebied  van  bestuurlijke   knelpunten;  ook  wel  strategische  dilemma’s  genoemd.  

  Er  blijkt  echter  een  aanzienlijk  verschil  te  zijn  tussen  de  theoretische  eenvoud  waarbinnen  taken   en  werkwijze  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  helder  zijn  verdeeld,  en  de  werkelijkheid  die  een  stuk   weerbarstiger  blijkt  te  zijn.       Het  rapport  ‘Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe?’  constateert:  ‘Wie   nog  wat  dieper  kijkt  naar  het  functioneren  van  de  regionale  crisisorganisatie,  en  meer  in  het   bijzonder  naar  de  drie-­‐  lagen  commandostructuur  CoPI  –  ROT  –  GBT,  moet  constateren  dat  er   een  discrepantie  bestaat  tussen  het  theoretische  concept  enerzijds  en  het  daadwerkelijk   functioneren  in  de  praktijk  anderzijds.  Evaluaties  van  crises  van  de  afgelopen  20  jaar  laten  zien   dat  in  de  (weerbarstige)  praktijk  van  een  crisis  datgene  dat  vooraf  bedacht  en  beoefend  is  op   belangrijke  onderdelen  toch  niet  uit  de  verf  komt.  Een  gevolg  is  dat  na  iedere  (geëvalueerde)   crisis  een  aantal  dezelfde  knelpunten  zichtbaar  is  die  variëren  van  de  eerste  beeldvorming  die   niet  compleet  en  accuraat  is,  de  moeizame  informatievoorziening  tussen  de  verschillende  lagen,   de  operationele  zuigkracht  in  de  relatie  tussen  (G)BT  en  ROT  tot  de  vertraging  in  het   besluitvormingsproces.’10    

  Alsof  dit  nog  niet  voldoende  is,  wordt  de  bovenstaande  conclusie  nog  aangevuld  met:   ‘  De  evaluaties  van  feitelijk  alle  incidenten  in  Nederland  waarbij  sprake  is  van  een  opgeschaalde   rampenbestrijdingsorganisatie  wijzen  op  dezelfde  knelpunten:   • Het  openbaar  bestuur  informeert  (te)  laat  over  de  feitelijkheden   • Het  openbaar  bestuur  heeft  problemen  de  crisis  (tijdig)  te  duiden   • Operationeel  strategische  en  bestuurlijke  besluitvorming  kost  teveel  tijd  (hetgeen  voor   incidenten  met  een  hoge  tijdsdruk  betekent  dat  de  genomen  besluiten  te  laat  komen  om   nog  van  betekenis  te  zijn).’11     Ik  constateer  dat  er  in  theorie  en  praktijk  een  overlap  is  van  taken  tussen  COPI  en  ROT  en  tussen   ROT  en  (R)BT.  Zo  heeft  het  COPI  de  operationele  leiding  ter  plaatse  en  heeft  het  ROT  de   ‘algehele’  operationele  leiding:  een  dergelijke  overlap  moet  er  wel  voor  zorgen  dat  er  op  cruciale   momenten  verschil  van  inzicht  ontstaat  over  wie  exact  verantwoordelijk  is.  Deze  overlap  zorgt   tevens  tijdens  incidenten  en  oefeningen  veelvuldig  voor  het  gevoel  ‘dat  men  hetzelfde  doet’  en   frustreert  het  proces.       Tevens  constateer  ik  dat  er  in  de  theorie  over  de  inrichting  van  de  rampenbestrijding  weinig   rekening  wordt  gehouden  met  de  tijd-­‐tempo  factor:  de  meest  cruciale  beslissingen  in  de   (operationele)  bestrijding  van  een  incident  worden  genomen  door  operationele  medewerkers   ruim  voordat  ROT  en  (R)BT  operationeel  zijn;  vaak  zelfs  voordat  het  COPI  operationeel  is12.   Bovendien  wordt  er  in  de  verdeling  van  taken  onvoldoende  rekening  gehouden  met  het  gegeven   dat  ROT  en  (R)BT  pas  1,5  tot  2  uur  na  alarmering  pas  in  staat  zijn  om  beslissingen  te  nemen.  Het   COPI  staat  er  deze  tijd  dus  alleen  voor  en  zal  dus  integraal  beslissingen  moeten  nemen  –ook  voor   het  effectgebied.         Alles  overziend  kom  ik  evenals  anderen  als  Van  Duin,  Scholtens  en  Helsloot  tot  de  conclusie  dat   de  huidige  theoretische  verdeling  van  taken  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  niet  aansluit  bij  de   praktijk  en  derhalve  herzien  moet  worden.    

                                                                                                                10  Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe,  p.  3   11  Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe,  p.  29   12  Zie  voor  een  voorbeeld:  Van  Duin  et  al,  2012,  p.  57  en  58    

17  

  Voorts  moet  genoemd  worden  dat  de  kwaliteit  van  een  multidisciplinair  team  (en  dat  is  een  zeer   belangrijke  indicator  voor  de  effectiviteit),  afhankelijk  is  van  de  samenstelling  van  het  team.   Kwaliteit  dient  in  dit  verband  breed  gedefinieerd  te  worden  waarbij  competenties  en   inhoudelijke  deskundigheid  van  de  afzonderlijke  teamleden  en  het  team  als  geheel.  Dit  lijkt  een   schot  voor  open  doel,  maar  in  de  praktijk  wordt  (nog  steeds)  veelvuldig  gesignaleerd  dat   (sleutel)functionarissen  niet  tegen  hun  taak  zijn  opgewassen.  Dit  frustreert  de  samenwerking  en   kwaliteit  van  het  complete  team,  en  kan  niet  gecompenseerd  worden  met  opschaling,  extra   coördinatoren  en  hulpmiddelen  als  netcentrisch  informatiemanagement.       En  tot  slot:  veel  operationele  functionarissen  zijn  door  opleiding,  oefening  en  praktijk  op  het   verkeerde  been  gezet  doordat  de  tijd-­‐tempo  factor    voor  oefeningen  (teveel)  wordt  aangepast,   competenties  en  niet  meer  de  inhoud  worden  geëvalueerd  en  de  indruk  wordt  gewekt  dat  men   kan  starten  met  een  compleet  en  accuraat  situatieoverzicht  in  plaats  van  met  de  chaos  en   tijdsdruk  die  een  crisis  karakteriseert.    

18  

 

 

5. Besluitvorming  in  het  licht  van  project-­‐  en  procesmanagement       Inleiding   Traditioneel  wordt  de  rampenbestrijding  (en  in  mindere  mate  de  crisisbeheersing)  als  een   hiërarchische  organisatie  aangemerkt.  En  dat  terwijl  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof  terecht   constateren  ‘De  literatuur  over  de  noodzaak  van  non-­‐hiërarchische  organisatievormen  is  bijna   niet  te  overzien’13.    In  dit  hoofdstuk  wordt  aangetoond  dat  in  de  rampenbestrijding  en   crisisbeheersing  de  hiërarchische  structuur  niet  meer  als  dominant  moet  worden  beschouwd.  In   plaats  daarvan  moet  gezocht  worden  naar  andere  methoden  om  ten  tijde  van  crises  en  rampen   alsnog  sturing  te  kunnen  toepassen.  Hiertoe  wordt  in  de  eerste  plaats  het  begrip  ‘netwerken’   toegelicht.  Daarna  worden  project-­‐  en  procesmanagement  gedefinieerd.  Hierdoor  wordt  het   mogelijk  om  de  in  hoofdstuk  vier  genoemde  taken  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  te  gaan   karakteriseren  als  project-­‐  of  procesmanagement.  Tot  slot  wordt  in  de  paragraaf  conclusies   antwoord  gegeven  op  de  operationele  onderzoeksvraag  ‘Hoe  kan  de  (huidige)  wijze  van   besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  worden  gekarakteriseerd  in  het  licht  van  de  theorie  over   proces-­‐  en  projectmanagement?  

  Netwerken  

In  plaats  van  de  hiërarchische  organisatie  wordt  geconstateerd  dat  –in  de  rest  van  de   maatschappij-­‐  de  netwerkorganisatie  zijn  intrede  heeft  gedaan.  Hierbij  wordt  gesteld  dat   ‘wanneer  een  overheid  haar  beleid  wil  implementeren  of  een  bedrijf  een  strategie  wil   ontwikkelen,  zij  hiervoor  bijna  altijd  sterk  afhankelijk  zijn  van  andere  partijen.  Zij  bevinden  zich   in  een  netwerk:  een  aantal  actoren  met  verschillende  belangen,  die  voor  de  realisatie  van  hun   doelstellingen  van  elkaar  afhankelijk  zijn’.  14    Dit  geldt  ook  voor  overheden,  die  veel  meer  dan   vroeger  onderdeel  uitmaken  van  de  samenleving  en  voor  haar  effectiviteit  en  legitimiteit  sterk   afhankelijk  is  van  de  steun  van  andere  actoren.  Als  we  dit  reflecteren  op  rampenbestrijding,   roept  deze  netwerktheorie  op  veel  onderdelen  een  gevoel  van  herkenning  op:     • Rampenbestrijding  is  al  lang  niet  meer  het  exclusieve  terrein  van  de  operationele   diensten;  er  zijn  veel  meer  partijen  bij  betrokken  die  allemaal  op  een  verschillende   schaal  werken;  daarmee  is  de  complexiteit  van  de  besluitvorming  enorm  toegenomen;   • De  onderlinge  verhouding  tussen  de  betrokken  partijen  is  sterk  veranderd:  10  jaar   geleden  werd  het  begrip  operationele  leiding  erg  letterlijk  genomen  (hiërarchisch),  en   bovendien  in  beginsel  aan  de  brandweer  toe  geschreven.  Momenteel  wordt  meer  op   basis  van  gelijkwaardigheid  opgetreden,  en  doet  het  beginsel  ‘ontkleurde  operationele   leiding’    zijn  intrede.  Ook  het  opperbevel  van  de  burgemeester  wordt  meer  en  meer  in   verhouding  gezien  tot  bevoegdheden  van  andere  bestuurders  van  overheids-­‐,  non-­‐profit-­‐   en  zelfs  profitpartijen.   • Rampenbestrijding  richt  zich  in  verhouding  tot  het  verleden  (relatief)  minder  op  het   optreden  in  de  acute-­‐  en  stabilisatiefase,  en  meer  op  de  herstelfase;   • Meer  en  meer  worden  er  publieke  vragen  gesteld  over  de  legitimiteit  en  effectiviteit  van   rampenbestrijding;  de  tijd  dat  een  gunstige  publieke  opinie  ‘afgedwongen’  kan  worden   door  het  imago  van  hulpdiensten  en  bestuurders,  is  verleden  tijd.  De  betrokken  partijen   moeten  hun  keuzes  en  optreden  actief  verantwoorden  en  moeten  actief  op  zoek  naar   (maatschappelijke)  steun  om  de  altijd  aanwezige  kritische  vragen  voor  te  blijven;  

 

                                                                                                                13  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof,  2007,  p.  14   14  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof,  2007,  p.  1    

19  

Als  we  de  kenmerken  van  hiërarchie  en  netwerk  tegenover  elkaar  plaatsen,  zien  we  volgens  De   Bruijn  en  Ten  Heuvelhof  het  volgende  beeld:  

  Hiërarchie   Uniformiteit   Eenzijdige  afhankelijkheden   Openheid/  ontvankelijkheid  voor  hiërarchische   signalen   Stabiliteit  

Netwerk   Pluriformiteit   Wederzijdse  afhankelijkheden   Geslotenheid  voor  hiërarchische  signalen   Dynamiek  

  Hieronder  bespreek  ik  de  bovengenoemde  kenmerken  in  hun  onderling  verband  ten  aanzien   van  rampenbestrijding:   • Uniformiteit  –  pluriformiteit   Hoewel  er  een  vaste  basisstructuur  is  voor  rampenbestrijding,  waarin  vaste  partijen   deelnemen  aan  de  hoofdstructuur,  zien  we  dat  de  kwaliteit  van  het  optreden  in   belangrijke  mate  wordt  bepaald  door  gelegenheidspartners:  waterschappen,   Rijkswaterstaat,  prorail,  nutsbedrijven,  defensie  etc.  Dit  maakt  dat  de  organisatie  van  de   rampenbestrijding  per  ramp  verschillend  is  en  dus  een  zeer  pluriform  karakter  kent,   zeker  als  men  in  het  achterhoofd  houdt  dat  alle  gelegenheidspartners  ook  hun  eigen   netwerken  en  crisisorganisatie  hebben.     • Eenzijdige  versus  wederzijdse  afhankelijkheden   Binnen  de  rampenbestrijding  wordt  het  succes  bepaald  door  het  eindresultaat:  het  heeft   weinig  zin  als  de  brandweer  slachtoffers  snel  bevrijd,  als  de  geneeskundige   hulpverlening  deze  slachtoffers  vervolgens  niet  kan  stabiliseren  en  naar  een  ziekenhuis   kan  vervoeren  waar  vervolgens  ook  voldoende  IC-­‐capaciteit  beschikbaar  moet  zijn.  En   abstracter  bezien:  een  ramp  kan  operationeel  effectief  bestreden  worden,  maar  een   simpele  discussie  rond  asbest  kan  de  geloofwaardigheid  van  het  hele  optreden  afbreken   als  niet  de  juiste  voorlichting  wordt  gedaan  en  betrokkenheid  wordt  geuit.  Er  is  dus  zeer   zeker  sprake  van  wederzijdse  afhankelijkheden  in  de  rampenbestrijding.   • Openheid/  geslotenheid  voor  hiërarchische  signalen   In  ‘het  veld’,  waar  de  operationele  beslissingen  worden  genomen,  kan  gesteld  worden   dat  dit  veelal  gebeurt  op  basis  van  ervaring,  samenwerking  en  afstemming.  Af  en  toe   worden  er  echter  daadwerkelijke  hiërarchische  beslissingen  genomen,  met  name  binnen   de  operationele  kolommen.    Vanaf  ROT-­‐niveau  is  er  slechts  zeer  zelden  sprake  van   daadwerkelijke  hiërarchische  besluitvorming.  Sterker  nog:  waar  deze  plaatsvindt,  is  dat   vrijwel  uitsluitend  tijdens  oefeningen  waar  speciale  dilemma’s  worden  voorbereid  om   deze  vervolgens  ‘de  lijn’  in  te  kunnen  brengen.       • Stabiliteit  versus  dynamiek   Rampenbestrijding  wordt  per  definitie  gekenmerkt  door  dynamiek.  Niet  zozeer  door  de   hoge  tijdsdruk  (die  men  feitelijk  alleen  in  het  veld  echt  percipieert)  maar  meer  door  de   snel  wijzigende  omstandigheden  in  de  brede  zin  van  het  woord.  Bovendien  wijzigt  de   organisatie  gedurende  het  incident  van  samenstelling:  over  het  algemeen  ‘starten’  de   operationele  diensten,  die  na  verloop  van  tijd  weer  uittreden  terwijl  bijvoorbeeld   woningbouwverenigingen  en  de  GGD  (niet  te  verwarren  met  de  GHOR)  later  ‘instapt’.  

 

Vanwege  het  grote  aantal  betrokken  partijen  en  de  onderlinge  interdependentie  in  een  netwerk,   heeft  hiërarchische  sturing  in  een  netwerk  weinig  kans  van  slagen.  De  Bruijn,  Ten  Heuvelhof  en   In  ’t  Veld  constateren  ‘Hiërarchische  sturing  kan  (hiermee)  sterk  contraproductief  zijn:  de   bestuurder  lijkt  daadkrachtig,  maar  creëert  slechts  weerstand.  Hoe  meer  hiërarchie  er  is,  des  te   sterker  het  verzet  zal  zijn  in  een  netwerk.  Doelen  worden  niet  gehaald  en  planningen  niet   gerealiseerd.’15  Daarmee  lijkt  het  oude  adagium  van  hiërarchie  in  de  rampenbestrijding,  met  een  

                                                                                                                15  De  Bruijn  et  al,  2008,  p.  13    

20  

daadkrachtige  opperbevelhebber  en  operationeel  leider  als  lichtend  voorbeeld,  definitief   ontkracht.    

 

Wat  is  project-­‐  en  wat  is  procesmanagement?     Een  project  heeft  volgens  www.encyclo.nl  meerdere  mogelijke  definities,  zoals:   • Geheel  van  samenhangende  activiteiten  met  een  duidelijk  beginpunt  en  eindpunt  in  de   tijd.  Een  vastomlijnde  hoeveelheid  werk  ter  realisatie  van  een  bepaalde  eenmalige   opgave.   • Een  tijdelijke  organisatie  die  door  middel  van  een  reeks  activiteiten  binnen  gestelde   condities  een  vooraf  bepaald  resultaat  moet  bereiken.   • activiteit  of  samenstel  van  activiteiten  gericht  op  een  welomschreven  resultaat.   • activiteiten  op  het  gebied  van  onderzoek  of  ontwikkeling  met  een  specifieke  doelstelling,   een  aanvangsdatum  en  een  vermoedelijke  einddatum,  die  binnen  een  bepaald   onderzoekteam  worden  uitgevoerd  en  al  dan  niet  extern  worden  gefinancierd     Aangezien  binnen  deze  thesis  vooral  gesproken  wordt  over  de  organisatie  van  de   rampenbestrijding,  kies  ik  voor  de  definitie:   Een  tijdelijke  organisatie  die  door  middel  van  een  reeks  activiteiten  binnen  gestelde   condities  een  vooraf  bepaald  resultaat  moet  bereiken.     De  Bruijn  et.  al.  vertalen  de  hierboven  genoemde  elementen  naar  de  projectbenadering:  ‘een   duidelijke  doelstelling,  een  tijdpad,  duidelijke  randvoorwaarden  en  een  vooraf  vastgesteld   eindproduct.  De  besluitvorming  verloopt  daarmee  lineair  en  gestructureerd.’16  Daarmee  is  er   een  belangrijke  gelijkenis  tussen  een  project  en  een  hiërarchie:  beide  gaan  uit  van  een   gestructureerde  omgeving  en  vooral  van  een  duidelijk  probleem/  doelstelling  dat  door  middel   van  concrete  en  gestructureerde  acties  kan  worden  opgelost.       Sturing  in  een  netwerk  verloopt  echter  anders:  vanwege  de  specifieke  kenmerken  zoals  die  in  de   voorgaande  paragraaf  zijn  genoemd,  hebben  traditionele  (hiërarchische)   besluitvormingsmethoden  maar  beperkt  effect.    In  een  netwerk  blijkt  processturing  vele  malen   effectiever.  In  de  rest  van  de  thesis  worden  de  termen  proces-­‐  en  netwerkmanagement  dan  ook   naast  elkaar  gebruikt.         Hiërarchie  (=  project)   Netwerk  (=  proces)   Regelmatig   Onregelmatig   Fasen   Ronden   Actoren  zijn  stabiel,  gedragen  zich  loyaal  en   Actoren  treden  in  en  uit,  gedragen  zich   zijn  betrokken  bij  de  probleemformuleringen   strategisch;  bij  de  probleemformulering  zijn   en  de  keuze  van  een  oplossing   er  vaak  winnaars  en  verliezers   Duidelijk  begin-­‐  en  eindpunt   Geen  geïsoleerd  begin-­‐  en  eindpunt   Inhoud  probleem  stabiel   Inhoud  probleem  verschuift   Probleem  →  oplossing   Oplossing  →  probleem    

     

                                                                                                                16  De  Bruijn  et  al,  2008,  p.  14    

21  

Welke  elementen  zijn  te  verbinden  aan  project-­‐  en  procesmanagement?     Als  we  de  hierboven  genoemde  kenmerken  van  een  hiërarchie  (project)  en  een  netwerk   (procesmanagement)  naast  elkaar  zien  en  deze  refereren  aan  de  in  hoofdstuk  vier  gedefinieerde   taken  van  de  drie  multidisciplinaire  teams  COPI,  ROT  en  (R)BT,  kunnen  we  definiëren  of  een   team  volgens  project-­‐  dan  wel  procesmanagement  dan  wel  een  mix  van  beide  werkt.  Aangezien   Van  der  Haar,  Segers  en  John  hun  (internationale)  analyse  in  het  Engels  hebben  opgesteld  en  de   leidraden  voor  COPI,  ROT  en  (R)BT  in  het  Nederlands  zijn  opgesteld,  bevinden  zich  Nederlands-­‐   en  Engelstalige  teksten  in  één  tabel.  

  COPI:  

 

  Image  of  the   situation  

Decisions  

Information   management  

Cooperation   with  the   tactical  team   (OT)  

Kenmerk   The  image  reflected  the  situation   and  it’s  dilemmas   The  image  of  the  situation  was   unambiguous   The  image  of  the  situation  was   realistic   The  team  managed  to  create  a   shared  image  of  the  situation  in   a  short  period  of  time   The  decisions,  advices  and   assignments  for  the  units  are   based  on  the  actual  own  image   and  the  overall  image  of  the   situation   The  decisions  are  based  on   priorities   The  decisions  are  translated  into   an  assignment  for  a  certain   professional  or  a  team   The  assignments  are  given  to  the   relevant  team  or  person   Decisions  are  taken  on  time   The  plot  of  the  team  at  the  end  of   the  meetings  was  complete;  an   image,  possible  scenarios  and   matching  frictions,  decisions,   actions   The  information  in  the  plot  of   the  team  at  the  end  of  the   meetings  was  relevant:  the   development  and  effects  of  the   incident,  risks  for  the  rescue   services  and  others  on  scene,  the   approach,  the  people  and   material  needed.   The  team  takes  the  operational   decisions,  not  the  tactical  team.   The  team  formulates  a  clear   question  to  the  tactical  team   about  dilemma's  and  frictions.   Tuning  with  the  tactical  team   works  well.   The  plot  of  the  team  is  available   for  the  tactical  team  and  all  

Analyse   Het  COPI  stelt  een  gezamenlijk   beeld  van  de  situatie  op  en   bepaalt  de  dilemma’s  en   prioriteiten  op  basis  van   vergaren  van  informatie  en   identificatie  van  doelen.    

Conclusie   Project  

Het  COPI  neemt  weloverwogen,   geprioriteerde  besluiten  en   geeft  opdrachten  en  adviezen   aan  specifieke  eenheden.  

Project  

Het  beeld  van  de  situatie  moet   compleet  zijn  aan  het  einde  van   het  overleg.  In  het  beeld  moet   aandacht  zijn  voor:   • beeld   • scenario’s  en  mogelijke   complicaties   • besluiten   Informatiemanagement  is  dus   erg  gericht  op  rationele   besluitvorming  probleem   →oplossing.  

Project  

Het  COPI  dient  operationele   besluiten  te  nemen  op  basis  van   het  operationele  beeld  (zie   boven),  en  moet  aan  het  ROT   duidelijke  vragen  stellen  over   dilemma’s  en  complicaties  in  de   uitvoering  van  de  rationeel   genomen  besluiten.      

Project  

22  

 

 

other  relevant  teams.  

Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of   The  coordination  of  the  own  unit   actions   is  tuned  with  the  coordination  of   the  other  units.   The  actions  on  scene  are   justified   The  actions  on  scene  are   adequate   The  actions  on  scene  are   coordinated  

Workplace   safety  

On  scene  safety  of  professionals   is  taken  into  account.   On  scene  safety  of  civilians  /   companies  is  taken  into  account.  

Goal   achievement  

The  source  is  diminished   efficiently  and  effectively.   The  crisis  is  controlled   There  is  a  fast  stabilization   Stabilization  happened  safely  

Error  rate  

There  are  no  unnecessary   victims   There  is  no  unnecessary  damage   Based  on  what  is  happening  and   has  happened,  the  media  can   report  positively.  

     

 

Het  COPI  (en  de  haar   toegewezen  eenheden)  moet   vooral  gecoördineerd  en   gestructureerd  verlopen  met  als   doel  een  adequaat  optreden.  Dit   is  rationeel/  doelgericht   handelen.     Echter:  acties  moeten  tevens   gerechtvaardigd  zijn;   rechtvaardiging  van  acties  vergt   analyse  en  afweging  van   belangen  en  is  daarmee  meer   procesmatig.   Het  COPI  dient  ervoor  te  zorgen   dat  er  veilig  opgetreden  wordt;   met  andere  woorden:  de  risico’s   zijn  in  kaart  gebracht  en   opgenomen  in  het  plan  van   aanpak.   Het  COPI  dient  haar  doel  te   bereiken:  de  bron  moet   bestreden  worden,  de  situatie   snel  worden  gestabiliseerd.   Voor  COPI  is  dit  meestal  een   helder  doel,  dat  bereikt  wordt   door  projectmatig  doelen/   oplossingen  te  stellen.   De  foutkans  richt  zich   grotendeels  op  technische   aspecten:  er  moeten  zich  geen   onnodige  slachtoffers  en  schade   voordoen.  Dit  is  onderdeel  van   de  rationele  (projectmatige)   benadering.     De  mate  waarin  de  media   positief  kunnen  schrijven  over   het  incident  is  deels  project-­‐  en   deels  procesmatig.  De  media   maken  immers  expliciet  deel  uit   van  het  grotere  proces  van  de   incidentbeheersing.  Er  wordt   echter  niet  als  criterium  gesteld   dat  de  media  beïnvloed  worden   om  positief  te  schrijven,   hetgeen  typisch   procesmanagement  zou  zijn   geweest.    

Grotendeels   projectmatig,   beperkt   procesmatig  

Project  

Project  

Grotendeels   projectmatig,   beperkt   procesmatig  

  Op  basis  van  de  hierboven  beschreven  analyse  concludeer  ik  dat  het  COPI  projectmatig  werkt,   en  maar  zeer  beperkt  procesmatig  optreedt.  

23  

 

  ROT  

      Image  of  the   situation  

Decisions  

Kenmerk   Het  bepalen  van  het   effectgebied.   Het  bepalen  van  de  situatie  in   het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.   Voortdurende  beoordeling  van   de  toestand  op  het  rampterrein   en  de  omgeving  en  hierover   rapporteren  binnen  het  ROT  ten   behoeve  van  de  geïntegreerde   informatievoorziening  aan  het   bestuur.  

Analyse   Conclusie   Het  ROT  heeft  en  dient  een  goed   Projectmatig   beeld  te  krijgen  over  het   incident.  Het  beeld  van  het   brongebied  zou  aangeleverd   moeten  worden  door  het  COPI,   het  beeld  van  het  effectgebied   dient  door  het  ROT  zelf  in  kaart   gebracht  moeten  worden.   Daarbij  wordt  over  het   algemeen  veel  aandacht   geschonken  aan  de  zichtbare/   meetbare  effecten  en  slechts   weinig  aan  de  sociale  gevolgen   of  consequenties  van  een   incident.  Overigens  is  dit  ook   zeer  lastig:  een  ROT  zit  op   afstand  en  heeft  letterlijk  en   figuurlijk  weinig  zicht  op  wat  de   effecten  zijn  van  een  incident.   Is  belast  met  de  operationele   Van  het  ROT  wordt  verwacht   Projectmatig   leiding  over  de  crisisbeheersing.   dat  zij  de  algehele  operationele   Het  geven  van  de  operationele   leiding  geeft.  Zoals  hierboven   leiding  aan  de  diensten   aangegeven  is  deze  taak  voor   deelnemend  aan  de   het  brongebied  gedelegeerd  aan   crisisbestrijding  door  de   het  COPI,  voor  het  effectgebied   coördinatie  van  de   is  het  ROT  zelf  verantwoordelijk   werkzaamheden  van  de   maar  stuit  dan  op  problemen   betreffende   rond  effectieve  beeldvorming.   actiecentra.   Daardoor  worden  er  feitelijk   weinig  besluiten  genomen   Het  bepalen  van  de  tactiek  die   omdat  er  te  weinig  informatie  is   moet  leiden  tot  snelle   om  verstrekkende  besluiten  op   hulpverlening  en/of   te  nemen.  In  plaats  daarvan   incidentbestrijding.   worden  er  vragen  teruggelegd   Het  geven  van  de  operationele   bij  het  COPI,  en  worden   leiding  aan  de  aan  de   beslissingen  veelvuldig   crisisbestrijding  deelnemende   diensten  door  coördinatie  van  de   uitgesteld.   werkzaamheden  van  de   betreffende  actiecentra.   Tactische  inrichting  en   aansturing   crisisbeheersingsorganisatie/   Het  nemen  van  tactische   beslissingen.   Het  vertalen  van  tactische   knelpunten  naar  strategisch/   bestuurlijke  beslispunten  en  vice   versa.  Het  vertalen  van   beleidsbeslissingen,  die   genomen  zijn  in  het  GBT  of  RBT   in  samenhangende   uitvoeringsopdrachten  voor  de   regionale  actiecentra   24  

 

 

brandweer/  politie,  GHOR  en   gemeente  en  het  COPI.  

 

 

Information   management  

Het  verzamelen  en  verstrekken   van  relevante  gegevens  over  de   crisissituatie  en  de   crisisbestrijding  aan  de  bij  de   bestrijding  van  de  crisis   deelnemende  organisaties.   Het  overleg  met  en  de   informatievoorziening  aan  de   Commissaris  van  de  Koningin  in   de  provincie.  

Informatiemanagement  en  het   aansluiten  van  bij  de   incidentbestrijding  aanwezige   of  benodigde  organisaties  is  een   kerntaak  van  het  ROT.  Het  is   tevens  een  taak  die  adequaat   kan  worden  uitgevoerd  door   een  team  dat  op  enige  afstand   (letterlijk  en  figuurlijk)  naar  het   incident  kan  kijken.  

Project  

Cooperation    

Afstemming  met  andere   betrokken  partijen  en  adviseert   het  gemeentelijk  of  regionaal   beleidsteam.   Het  onderhouden  van  contacten   met  de  bestuurlijke  autoriteiten   (PCC,  NCC,  LOCC,   Waterschappen,  omliggende   gemeenten).   Het  onderhouden  van  contacten   met  externe  deskundigen.  

Het  ROT  is  als  de  centrale  actor   Proces   in  het  informatienetwerk  en   daardoor  tevens  in  staat  om  te   sturen  door  partijen  wel  of  niet   op  te  nemen  in  de   rampbestrijdingsorganisatie,   waarbij  er  nog  onderscheid   gemaakt  moet  worden  tussen   deel  laten  nemen  aan   activiteiten  en  daadwerkelijk   meepraten/  -­‐beslissen  in   bijvoorbeeld  het  ROT  of   voorstellen  dat  een  actor  wordt   opgenomen  in  het  beleidsteam.      

Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of     actions  

 

 

(Workplace)   safety  

Het  bepalen  van  de  situatie  in   het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.  

Het  ROT  is  verantwoordelijk   voor  het  effectgebied  en   daarmee  ook  de  veiligheid  van   hulpverleners  en  burgers  in  het   effectgebied.      

Project  

Goal   achievement  

 

 

 

Error  rate  

Het  ROT  dient  te  adviseren  aan   bestuurders  over  het  wegnemen   van  maatschappelijke  onrust   door  goede  en  eenduidige   informatievoorziening  aan  de   bevolking.   Het  geven  van  voorlichting  ten   aanzien  van  de  operationele   aspecten.  

Adviseren  over   Proces   maatschappelijke  onrust  heeft     veel  meer  te  maken  met  het   inschatten  van  het  effect  van  het   incident  op  de  bevolking;  dat   vergt  procesmatig  denken   aangezien  het  publiek  niet   projectmatig  denkt  (AGW,  LBW   etc).  De  wijze  waarop  het   incident  wordt  neergezet,  kan   de  visie  van  het  publiek  op  het   incident  aanzienlijk   beïnvloeden.  Dat  is  een  vorm   van  processturing.       25  

 

  De  conclusie  op  basis  van  het  aantal  malen  ‘proces’  in  verhouding  tot  het  aantal  malen  ‘project’   in  bovenstaande  tabel  is  dat  het  ROT  volgens  de  huidige  literatuur/  theorie  ongeveer  50%   projectmatig  en  50%  procesmatig  optreedt.         (R)BT  

    Image  of  the   situation  

Kenmerk   Scenariodenken     Lange  termijn  denken    

Decisions  

Is  gedacht  aan  compensatie  /   “reparatie”  voor  partijen  die  de   effecten  van  een  besluit  het   meest  gaan  merken?     Vraag  scherp  door  op  de   consequenties,  soms  zijn  ze   theoretisch  en  is  er  sprake  van   een  gecalculeerd  en  uitlegbaar   risico.  Soms  zijn  het  aannames   waar  niet  lang  over  is   doorgedacht.     Is  bij  de  beslispunten  duidelijk   welke  gemeenten  per  keuze   eventueel  in  hun  belang   getroffen  worden  en  of  dat   onevenredig  is?   Sociale  consequenties  overzien   van  strategische  besluiten     Handelingsperspectief  schetsen     Laat  de  Operationeel  Leider  de   prioriteiten  en  bijbehorende   besluiten  nummeren  en  zie  toe   dat  bij  eventuele  aanpassing  de   OL  deze  herhaalt.  Daar  mag  geen   licht  tussen  zitten.  Stuur  bij  waar   nodig.       Geef  het  ROT  een  ruim  maar   duidelijk  gespecificeerd   mandaat.  Acute  bestrijding  en  

Information   management  

Cooperation    

Analyse   Het  RBT  richt  zij  bij  haar   beeldvorming  niet  zozeer  op  de   huidige  situatie,  maar  op  de   situatie  die  zich  over  enkele   uren  of  dagen  voor  gaat  doen  of   zou  kunnen  gaan  doen.    Dit  is  in   de  kern  niet  perse  project-­‐dan   wel  procesmatig  werken.  In  de   praktijk  gebeurt  dit  echter  in   combinatie  met  de  stappen  die   onder  besluitvorming  staan   vermeld  en  dan  is  er  wel   degelijk  sprake  van  een   procesmatige  vorm  van   beeldvorming.   Het  RBT  dient  bij  haar   besluitvorming  expliciet  de   betrokken  partijen  en  hun   belangen  in  beeld  te  brengen   voordat  een  besluit  wordt   genomen.  Hierbij  wordt   onevenredige  verdeling  van   schade  over  de   belanghebbenden  als   aandachtspunt  meegegeven.    

Conclusie   Licht   overwegend   procesmatig  

Proces  

Het  RBT  moet  duidelijke   Project   uitspraken  doen  over   besluitvorming  die  door  het   ROT  gevraagd  wordt.  Dit  past   binnen  de  projectmatige  manier   van  werken:  probleem,  doel  en   oplossing  formuleren,  besluit   (laten)  nemen.   De  lijn  is  duidelijk:  het  RBT   Proces   moet  feitelijk  alle  operationele   besluitvorming  overlaten  aan   26  

 

alle  benodigde  middelen  daartoe   in  beginsel  altijd  accorderen.   Vraag  de  OL  of  er  dingen  zijn   waar  het  ROT  meteen  mee  door   wil  en  direct  akkoord  op  behoeft.   Scheiden  van  operationele  en   bestuurlijke  zaken   Betrekken  van  maatschappelijke   en  politiek-­‐bestuurlijke   netwerken     Overweeg  om  contact  te  zoeken   met  belangrijke  stakeholders,   maar  wees  terughoudend  om   deze  in  het  RBT  zitting  te  laten   nemen   Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of   Stel  u  zelf  de  vraag  of  u  de   actions   besluiten  aan  een  willekeurige   burger  kunt  uitleggen.  

(Workplace)   safety  

Risico’s  voor  bevolking  bepalen    

Goal   achievement  

 

Error  rate  

Woordvoering     Bestuurlijke   verantwoordelijkheid  

het  ROT  en  desnoods  door  het   ROT  genomen  besluiten   achteraf  sanctioneren.  Voor  de   rest  moet  ze  zich  bezig  houden   met  het  betrekken  en  inzetten   van  maatschappelijke  en   politiek-­‐bestuurlijke   netwerken.  Dat  is  sturen  op   belangen,  hetgeen  een   belangrijk  kenmerk  is  van   procesmanagement.  

Het  RBT  moet  zich  sterk   afvragen  in  hoeverre  de   genomen  besluiten  legitiem  en   uitlegbaar  zijn  aan  een   willekeurige  burger  (in  contrast   tot  hulpverleners  of  andere   inhoudelijk  betrokkenen).  Dit   gaat  dus  sterk  over  belangen  en   de  (beïnvloeding  van)  de   waardering  van  de  diverse   deelbelangen  in  de   samenleving.     In  haar  afwegingen  en  acties   spelen  de  risico’s  voor  de   bevolking  een  rol,  maar  het   alarmeren  van  de  bevolking  bij   acute  risico’s  is  overgedragen   aan  het  ROT.    Het  RBT  is  meer   bezig  met  de  perceptie  van  de   risico’s  onder  de  bevolking  en   dan  wordt  deze  taak   procesmatig  van  aard.    

Proces  

Proces  

 

 De  foutkans  spitst  zich  binnen   Proces   het  RBT  toe  op  twee  aspecten:     de  wijze  waarop  het  incident   uiteindelijk  in  de  media  komt  en   het  gegeven  dat  men  bestuurlijk   verantwoordelijk  is  voor  iets   dat  nooit  volledig   controleerbaar  is.    

  Op  basis  van  de  hierboven  beschreven  analyse  concludeer  ik  dat  het  RBT  overwegend   procesmatig  werkt,  en  maar  zeer  beperkt  projectmatig  optreedt.  

   

27  

 

Conclusie     Eerder  is  al  aangetoond  dat  het  aantal  partijen  dat  betrokken  is  bij  rampenbestrijding  en   crisisbeheersing  de  afgelopen  jaren  enorm  gegroeid  is.  Dit  niet  alleen:  ook  het  aantal  niveaus   binnen  de  overheid  dat  zich  (actief)  bezig  houdt  met  genoemde  onderwerpen  is  aanzienlijk   gestegen.  Waar  rampenbestrijding  en  crisisbeheersing  enkele  jaren  terug  het  primaat  waren  van   de  burgemeester,  hulpdiensten  en  de  gemeente,  is  dat  nu  afhankelijk  van  het  type  crisis  en  kan   de  focus  op  nationaal,  regionaal  of  lokaal  niveau  liggen.  Daarbij  dient  dan  ook  nog  te  worden   aangetekend  dat  ‘de  overheid’    bestaat  uit  verschillende  departementen  met  ieder  zijn  eigen   verantwoordelijkheid  en  (soms  nog)  zijn  eigen  ZBO’s  of  regionale  uitvoeringsorganen.       Voorts  is  rampenbestrijding  niet  meer  het  exclusieve  terrein  van  de  overheid:  private  partijen   leveren  ook  al  jaren  hun  bijdrage,  en  ook  andere  organisaties  zoals  verenigingen  en  stichtingen   maar  ook  individuele  burgers  zijn  betrokken  bij  het  brede  scala  aan  activiteiten  dat  gezamenlijk   bekend  staat  als  rampenbestrijding.  Een  groot  deel  van  deze  partijen  werkt  op  basis  van  eigen   verantwoordelijkheden  en  bevoegdheden  die  wettelijk  verankerd  zijn  en  die  vaak  zelfs   expliciete  bevoegdheden  toekennen  tijdens  een  crisis  of  noodsituatie.  Dit  alles  staat  haaks  op  de   traditionele  beleving  van  de  opperbevelhebber  in  de  functie  van  burgemeester  tijdens  een  ramp   dan  wel  crisis.    

 

Het  resultaat  is  een  groot  netwerk  aan  betrokken  partijen  dat  op  basis  van  eigen  wettelijke   bevoegdheden  en  (politieke)  verantwoordelijkheid  betrokken  is  bij  de  rampenbestrijding  of   crisisbeheersing.  Hierbij  sluit  ik  aan  bij  Helsloot  en  Boin  et.  al.  die  constateerden:  Crisis   operations  are  multiorganizational,  transjurisdictional,  polycentric  response  networks.  They   demand  lateral  coordination,  not  top-­‐down  command  and  control17.  Bij  een  daadwerkelijk   grotere  ramp  of  crisis  zal  er  dus  feitelijk  geen  sprake  meer  zijn  van  een  opperbevelhebber  in  de   letterlijke  zin  van  het  woord.  Dat  impliceert  dat  de  gezagsverhoudingen  en  daarmee  de  wijze   van  besluitvorming  in  de  rampbestrijdingsorganisatie  sterk  is  veranderd.    Tot  nog  toe  werd   besluitvorming  tijdens  een  crisis  gezien  als  een  reeks  van  gecoördineerde  activiteiten  van   diverse  partijen  om  een  vooraf  vastgesteld  doel  te  bereiken.  Dit  is  echter  een  projectmatige   benadering  van  besluitvorming,  die  in  een  netwerk  echter  maar  weinig  effect  heeft.  Helsloot   constateert:  ‘De  centrale  bevinding  (over  besluitvorming  –red)  is  dat  de  ideaaltypische   besluitvormingscyclus  ‘informatieverzameling  –  analyse  –  optimaal  besluit’  in  de  praktijk  niet   bestaat.’18  Want:  ‘  Wie  projectmatig  tot  besluitvorming  wil  komen  in  een  netwerk,  veronderstelt   dat  er  overeenstemming  is  over  problemen,  doelen  en  oplossingen  en  dat  is  in  een  netwerk  bijna   per  definitie  niet  het  geval.  ‘19  In  netwerken  zal  men  dus  procesmanagement  toe  moeten  passen:   sturen  op  belangen  –  het  uitwisselen  van  belangen-­‐  en  aansluiten  van  betrokken  partijen.  Dit  is   het  fenomeen  dat  door  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof  als  ‘de  dansende  tafel’  is  genoemd20.    Boin  et   al  stelden  hierover:  ‘In  a  liberal  democracy,  public  leaders  must  manage  a  crisis  in  the  context  of   a  delicate  political,  legal  and  moral  order  that  forces  them  to  trade  off  considerations  of   effectiveness  and  efficiency  against  other  embedded  values  –  something  leaders  of  non-­‐ democracies  do  not  have  to  worry  about  as  much.’21  Overigens  is  dit  voor  bestuurders  in  feite   ‘business  as  usual’:  zij  zijn  gewend  zich  in  een  omgeving  van  meerdere  en  conflicterende   belangen  te  handhaven.  In  zekere  zin  zijn  bestuurders  daarmee  wellicht  buitengewoon  goed   voorbereid  op  een  ramp  of  crisis,  in  tegenstelling  tot  veel  van  de  operationele  functionarissen   die  slechts  zelden  in  een  dergelijke  omgeving  fungeren.    

                                                                                                                17  Boin  et  al,  2010,  p.  547  en  Helsloot,  2007,  p.  61   18  Helsloot,  2007,  p.61/  62   19  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof,  2007,  p.  46   20  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof,  2007,  p.  32   21  Boin  et  al,  2010,  p.  8    

28  

In  onderstaande  tabel  is  aangegeven  hoe  men  komt  tot  probleemformulering  in  een  netwerk   volgens  project-­‐  versus  procesmatige  besluitvorming:    

    Projectmatige  besluitvorming   Er  is  een  probleem,  dus  is  inhoudelijke  analyse   vereist   Probleem  scherp  afbakenen   Complexiteitsreductie   Probleem  stuurt  oplossing   Een  probleem  wordt  opgelost  wanneer  het  zich   voordoet  

Procesmatige  besluitvorming   Er  is  een  probleemperceptie,  dus  dient  de   perceptie  te  worden  beïnvloed   Probleem  breed  formuleren,  probleemcomplexen,   linkages,  koppelingen   Complexiteitsverhoging   Oplossing  stuurt  probleem   Het  moment  van  probleemformulering  is  een   strategische  keuze.  De  window  of  opportunity22   moet  openstaan.    

Management  in  netwerken  p.  76  

  Aangetoond  is  dat  volgens  de  gangbare  literatuur  en  lesstof  over  rampenbestrijding:   • Het  COPI  hoofdzakelijk  projectmatig  optreedt;   • Het  ROT  deels  projectmatig  en  deels  procesmatig  optreedt;   • Het  (R)BT  overwegend  procesmatig  optreedt.     Bij  deze  conclusie  dienen  echter  diverse  kanttekeningen  te  worden  gemaakt:     Tijdsdruk   Door  de  tijdsdruk  die  in  het  overgrote  deel  van  de  incidenten  een  typerend  kenmerk  is  van  een   crisis,  is  het  nooit  mogelijk  om  de  volledige  netwerktheorie  met  al  haar   beïnvloedingsmogelijkheden  toe  te  passen.  Deze  nemen  vaak  meerdere  rondes  in  beslag.   Wellicht  het  meest  expliciete  voorbeeld  hiervan  is  het  voortdurend  toe-­‐  en  uittreden  van  actoren   in  de  arena  van  de  rampenbestrijding.  Dit  is  in  de  normale  netwerktheorie  een  gegeven  dat   passend  is,  aangezien  beleidsrondes  in  de  dagelijkse  omgeving  weken  dan  wel  maanden  (of   jaren)  in  beslag  nemen.  Hoewel  er  in  de  rampenbestrijding  wel  degelijk  rondes  zouden  kunnen   worden  gedefinieerd  (de  acute-­‐,  stabilisatie-­‐  en  nazorgfase),  lopen  deze  in  de  praktijk  snel  in   elkaar  over.  Bovendien  duren  de  acute-­‐  en  stabilisatiefase  over  het  algemeen  maximaal  een   aantal  uur.  En  in  een  crisissituatie  die  over  het  algemeen  binnen  een  week  of  enkele  weken   bezworen  is,  is  er  dus  simpelweg  niet  veel  tijd  om  te  beslissen  of  men  wel  of  niet  deelneemt  aan   het  netwerk.  Vanuit  de  negatieve  kant  bezien:  men  heeft  (relatief)  erg  weinig  tijd  om  te  besluiten   welke  actoren  men  uit  wil  nodigen  om  de  crisis23  effectief  te  kunnen  bestrijden.  Het  risico  dat   men  loopt,  is  dat  er  besluitvorming  wordt  bereikt  die  (achteraf)  niet  door  alle  actoren  wordt   gesteund  die  een  belang  hebben  in  de  crisis.  Het  gevolg  zijn  kritische  vragen  in  de  publieke  en   politieke  arena  omdat  men  –ogenschijnlijk-­‐  geen  goede  afwegingen  heeft  gemaakt  bij  de   bestrijding  van  het  incident/  de  crisis.       Er  zal  dus  gekozen  moeten  worden  voor  methodieken  die  snel  werken.  Tegelijk  kan  gesteld   worden  dat  men  voor  procesmanagement  ook  vooral  afhankelijk  is  van  het  dagelijkse  proces  dat   zich  afspeelt  binnen  en  tussen  overheid  en  publieke  sector:  zijn  relaties  tussen  overheidspartijen   en  andere  actoren  optimaal?  Vertrouwt  men  elkaar?  Wordt  de  onderlinge  interdependentie   erkend?  In  dat  geval  is  de  kans  groter  dat  men  onder  crisisomstandigheden  voor  een   gezamenlijke  aanpak  met  wederzijdse  winst-­‐  en  verliespunten  gaat  dan  voor  een  eenzijdige   aanpak.    

                                                                                                                  22  Beleidsmatige  kans  voor  1  of  meerdere  van  de  betrokken  partijen  om  een  bepaald  doel  te  behalen   23  De  crisis  in  de  brede  zin  van  het  woord;  niet  alleen  de  operationele  maatregelen  maar  vooral  ook  het  beheersen   van  de  wijze  waarop  het  incident  door  de  bevolking  wordt  beleefd.    

29  

  Project  en  proces  in  het  ROT   Als  we  de  conclusies  van  hoofdstuk  5  naast  de  conclusie  leggen  dat  het  ROT  zowel  project-­‐  als   procesmatig  optreedt,  valt  het  volgende  op:   • De  procesmatige  taken  (informatiemanagement,  aansluiten  externe  partners)  komen   blijkens  evaluaties  en  interviews  in  de  praktijk  goed  uit  de  verf;   • De  projectmatige  taken  (het  nemen  van  concrete  maatregelen  in  het  effectgebied,   algehele  operationele  leiding  over  de  incidentbestrijding)  komen  in  de  praktijk  slecht  uit   de  verf.  Dit  heeft  alles  te  maken  met  de  tijd-­‐tempo  factor  waardoor  de  cruciale   operationele  beslissingen  al  zijn  genomen,  een  tekort  aan  geschikte  informatie  en   (daardoor)  sense  of  urgency  om  adequate  besluitvorming  te  bewerkstelligen.  Feitelijk  is   het  COPI  het  enige  multidisciplinaire  team  dat  de  eerste  1,5-­‐2  uur  na  de  start  van  een   incident  is  om  daadwerkelijk  te  sturen.     Op  grond  hiervan  kan  men  stellen  dat  het  meerwaarde  biedt  om  te  verkennen  of  het  ROT   wellicht  uitsluitend  procesmatige  taken  uit  zou  moeten  voeren  en  de  projectmatige  taken  –in   ieder  geval  de  eerste  uren  van  een  incident-­‐  over  te  laten  aan  het  COPI.    

  Geen  enkel  team  werkt  uitsluitend  proces-­‐  dan  wel  projectmatig:.  In  plaats  daarvan  zal  er  altijd   sprake  zijn  van  een  mix  die  overwegend  proces-­‐  dan  wel  projectmatig  is:   • Een  COPI  moet  zich  realiseren  dat  operationele  (projectmatige)  besluiten  grote  impact   kunnen  hebben  op  de  (procesmatige)  beeldvorming.  Omgekeerd  kunnen  beleidsmatige   (procesmatige)  besluiten  eveneens  gevolgen  hebben  voor  de  operationele  uitvoering.  De   kunst  is  echter  om  de  professionals  in  de  uitvoering  de  ruimte  te  bieden  die  zij  nodig   hebben,  en  daarbij  zo  weinig  mogelijk  beleidsmatige  invloed  op  uit  te  oefenen.   Omgekeerd  dienen  de  processtuurders  ook  ruimte  te  krijgen  van  de  professionals  om   het  proces  te  ‘laten  gebeuren’  en  daarbij  te  accepteren  dat  dit  niet  volgens  de  strakke   regels  verloopt  zoals  velen  van  hen  dat  wensen.     • In  de  praktijk  gebeurt  het  regelmatig  dat  een  COPI  functioneert  zonder  ROT  en  (R)BT.  In   die  situaties  zal  van  het  COPI  als  hoogste  besluitvormende  orgaan  gevraagd  worden  dat   zij  ook  procesmatige  gevolgen  van  haar  optreden  meeneemt  in  haar  besluitvorming.  Dat   vergt  flexibiliteit  in  het  optreden:  beperken  tot  operationele/  projectmatige  activiteiten   vanaf  GRIP-­‐2  en  het  betrekken  van  procesmatige  aspecten  bij  GRIP-­‐1.   • Omgekeerd  functioneert  er  soms  ook  een  (R)BT  en/  of  ROT  zonder  COPI.  Dit  gebeurt  in   de  praktijk  bijvoorbeeld  als  er  sprake  is  van  incidenten  zonder  duidelijk  brongebied.   Evenals  voor  het  COPI  gold  dat  zij  soms  procesmatige  elementen  dient  mee  te  nemen  in   haar  besluitvorming,  geldt  in  deze  gevallen  voor  ROT  en  (R)BT  dat  zij  dan  ook   operationele  aspecten  in  de  besluitvorming  dienen  af  te  wegen.  Dit  vraagt  met  name  van   de  hoogst  aanwezige  operationele  functionarissen  en/  of  de  Operationeel  Leider  dat  zij   een  helder  beeld  hebben  wat  operationeel  wel  en  niet  bereikt  kan  worden.  Op  die   momenten  wordt  er  van  de  operationele  mensen  duidelijk  geen  processturing  maar  een   inhoudelijk  operationele  bijdrage  gevraagd.       Een  volgende  kanttekening  betreft  de  ethische  en  soms  zelfs  juridische  afweging  die  moet   worden  gemaakt  op  het  moment  dat  men  partijen  verzoekt  om  deel  te  nemen  aan  het  netwerk   dat  ‘rampenbestrijding’  heeft:  in  het  licht  van  bijvoorbeeld  hun  beschikbare  middelen  kan  het   een  effectieve  tactiek  lijken  om  belanghebbende  partijen  te  verzoeken  om  deel  te  nemen  aan  het   netwerk.  Aan  belangstelling  meestal  geen  gebrek:  ‘there  are  symbolic  rewards  to  be  reaped  from   being  present  at  the  core  of  the  government  response  effort:  participation  demonstrates  that   one  is  deemed  relevant.’24    

                                                                                                                24  Boin  et  al,  2010,  p.  46    

30  

Tegelijk  dient  men  in  het  achterhoofd  te  houden  dat  het  beeld  van  de  onpartijdige  overheid   wellicht  geschaad  kan  worden  als  belanghebbenden  worden  opgenomen,  en  dat  ook   strafrechtelijke  vervolging  er  niet  eenvoudiger  op  wordt.    

 

Een  voorbeeld  hiervan  lijkt  de  ‘asbestcrisis’  in  de  Utrechtse  wijk  Kanaleneiland  te  zijn:  als   overheid  wordt  men  geconfronteerd  met  een  asbestbesmetting  en  veel  onrust.  Neemt  het   netwerk  dan  de  woningbouwvereniging  wel  of  niet  op  in  COPI/  ROT  en  BT?     • Wel  opnemen  biedt  het  voordeel  dat  maatregelen  en  communicatie  kunnen  worden   afgestemd,  waardoor  eenduidige  beeldvorming  naar  buiten  gaat.  Tegelijk  is  er  het  risico   als  de  woningbouwvereniging  normaal  weinig  aanzien  heeft  bij  de  bewoners,  dat   opname  in  het  netwerk  betekent  dat  daardoor  het  hele  netwerk  zal  worden   gewantrouwd  door  de  bewoners.   • Niet  opnemen  biedt  het  voordeel  van  het  beeld  van  de  ‘onpartijdige  overheid’.  Tegelijk   wordt  het  risico  heel  groot  dat  ‘het  netwerk’  en  de  woningbouwvereniging  verschillende   (wellicht  zelfs  conflicterende)  berichtgeving  naar  buiten  gaan  doen.  Resultaat  zal  dan   zijn  dat  beide  organisaties  gewantrouwd  gaan  worden.     Eén  en  ander  kan  natuurlijk  nog  complexer  worden.  Want  wat  als  er  naast  de   woningbouwvereniging  (eigenaar/  verhuurder)  ook  een  bewonersvereniging  of  een   wijkvereniging  blijkt  te  zijn?     • Wel  opnemen  zou  als  groot  voordeel  kunnen  bieden  dat  (uiteindelijk)  gemeente,   hulpdiensten,  eigenaar  en  bewoners  met  dezelfde  conclusie  en  berichtgeving  naar  buiten   treden.  Dat  zou  relatief  weinig  kritische  vragen  achteraf  opleveren  en  de  autoriteit  van   het  netwerk  enorm  versterken.  Risico  is  dat  oude  vetes  tussen  woningbouw  en   bewoners  in  een  nieuwe  arena  uitgevochten  wordt,  waardoor  er  wellicht  helemaal  geen   oplossing  voor  het  voorliggende  asbestprobleem  ontstaat.   • Niet  opnemen  of  aansluiten  van  de  bewonersvereniging  geeft  vooral  risico:  de  kans  dat   een  bewonersvereniging  de  conclusie  en  het  advies  van  ‘de  overheid’  niet  één-­‐op-­‐één   overneemt    maar  kritische  vragen  gaat  stellen  is  levensgroot.    

  Een  crisis  is  een  kans  voor  diverse  actoren  die  aan  het  netwerk  deelnemen:  hoge  urgentie,  veel   aandacht  en  aanzienlijke  verstoring  van  de  dagelijkse  machtsverhoudingen25.  Aan  de  andere   kant  is  een  crisis  dus  ook  een  bedreiging:  dezelfde  factoren  die  een  crisis  voor  sommigen   aantrekkelijk  maken,  maken  het  voor  anderen  tot  een  bedreiging.  Het  benadrukken  of  het   afzwakken  van  het  crisiskarakter  van  een  incident  kan  dus  een  bewuste  strategie  zijn  om  de   eigen  positie  in  het  netwerk  of  in  de  samenleving  te  versterken  of  te  bewaken.     • ROT  en/  of  (R)BT  eigenlijk  niet  kunnen  functioneren  als  de  belangen  die  een  rol  spelen   voor  de  betrokken  partijen,  niet  expliciet  worden  gemaakt.  Het  vergt  vertrouwen  en   openheid  om  de  belangen  ‘op  tafel’  te  krijgen.  Als  de  belangen  niet  worden  uitgesproken,   terwijl  deze  er  vrijwel  altijd  wel  degelijk  zijn,  komt  er  wantrouwen  waardoor  men   minder  geneigd  is  gezamenlijk  belangen  af  te  wegen.  Kortweg:  ontkennen  dat  belangen   een  rol  spelen  tijdens  een  crisis,  werkt  in  de  hand  dat  de  belangen  gaan  domineren.   • In  een  crisis  komt  men  op  leidinggevend  en  strategisch  niveau  dezelfde  ‘spelers’  tegen   als  in  de  dagelijkse  situatie.  Daarbij  hebben  de  dagelijkse  contacten  zeker  hun  invloed  op   de  verstandhouding  tijdens  een  crisis.  Daar  waar  men  in  de  dagelijkse  situatie  bereid  is   om  wederzijds  elkaars  belangen  te  erkennen  en  respecteren,  zal  dat  positief  effect   hebben  tijdens  een  crisis  of  ramp.  Omgekeerd:  als  men  dagelijks  amper  door  een  deur   kan,  zal  het  tijdens  een  crisis  zeker  niet  lukken.  De  samenstelling  van  een  team  -­‐kennis,   kunde,  ervaring  maar  zeker  ook  de  onderlinge  verstandhouding-­‐  heeft  dus  zeer   nadrukkelijk  invloed  op  de  prestaties  van  een  team.    

                                                                                                                25  Zo  had  een  vroegere  burgemeester  waarvoor  ik  werkzaam  was  de  uitspraak  ‘een  rampje  op  zijn  tijd  is  een  zegen   voor  het  beleid’.  In  de  wereld  van  de  waterschappen  geldt  een  gelijksoortig  adagium:  ‘geef  ons  heden  ons  dagelijks   brood  en  af  en  toe  een  watersnood.’  

 

31  

Procesmanagement  impliceert  denken  in  belangen,  en  als  alle  belangen  tijdens  een  crisis  op  tafel   zijn  geweest  en  tegen  elkaar  zijn  afgewogen  en  uitgeruild,    zorgt  dit  automatisch  voor  minder   kritische  vragen  achteraf.    

 

Concreet  betekent  het  bovenstaande  dat  crisismanagement  vanaf  ROT-­‐niveau  veel  meer  als  een   proces  dan  als  een  project  moet  worden  bezien.  Automatisch  betekent  dat,  dat  voor   sturingsmethoden  in  crisismanagement  veel  meer  gekeken  moet  worden  naar  de   procesbenadering.  Daarbij  kan  onder  andere  gebruik  gemaakt  worden  van  de  volgende   kenmerken  van  netwerken:   • In  een  netwerk  is  vrijwel  altijd  van  conflicterende  doelstellingen,  waarbij  door  de   netwerkpartners  onderhandeld  wordt  om  tot  overeenstemming  te  komen;     • In  een  proces  (en  crisis)  is  sprake  van  veel  verschillende  typen  actoren  met  ieder  eigen   standpunten,  netwerk,  belangen  en  machtsbronnen.  Het  uitnodigen  of  juist  het   buitensluiten  van  bepaalde  actoren  is  een  belangrijke  methode  om  de  koers  van  het   crisismanagement  te  bepalen;   • Pas  een  multi-­‐issue  besluitvorming  toe.  Hierbij  kan  het  crisiskarakter  juist  helpen,  want   in  een  crisis  spelen  vrijwel  altijd  meerdere  belangen  een  rol,  waardoor  het  relatief   makkelijk  is  om  een  een  multi-­‐issue  benadering  te  nemen.  Meerdere  belangen  betekent   immers  dat  belangen  uitgeruild  kunnen  worden  of  men  gezamenlijk  een  ‘package-­‐deal’   kan  nastreven  waarbij  alle  belanghebbenden  voordeel  (of  evenredig  nadeel)  hebben.   • Om  tot  een  gewenste  oplossingsrichting  te  komen  is  het  van  belang  dat  geaccepteerd   wordt  dat  meerdere  belangen  een  rol  spelen,  en  dat  het  dus  meestal  nodig  is  om  trade   offs  toe  te  passen  om  de  gewenste  steun  te  krijgen  van  meerdere  actoren.  Dit  geeft   crisisbeheersing  veel  meer  het  karakter  van  ‘geven  en  nemen’  in  plaats  van  de   hiërarchische  benadering  waarbij  de  ‘opperbevelhebber’  simpelweg  zijn  opdrachten   verstrekt.     • Wil  een  actor  zijn  mede-­‐actoren  bewegen  om  het  door  hem  onderkende  belang  of   standpunt  te  steunen,  zal  hij  prikkels  voor  coöperatief  gedrag  moeten  afgeven.       Als  antwoord  op  de  vraag  “Hoe  kan  de  (huidige)  wijze  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT   worden  gekarakteriseerd  in  het  licht  van  de  theorie  over  proces-­‐  en  projectmanagement?”  kan   dus  het  volgende  worden  gesteld:       Besluitvorming  in  het  COPI  dient  als  overwegend  projectmatig  te  worden  gekarakteriseerd.   Besluitvorming  in  het  (R)BT  dient  als  procesmatig  te  worden  aangeduid.  Besluitvorming  in  het   ROT  is  momenteel  deels  proces-­‐  en  deels  projectmatig  van  aard.  Men  mag  echter  stellen  dat  het   meerwaarde  biedt  om  te  verkennen  of  het  ROT  wellicht  uitsluitend  procesmatige  taken  uit  zou   moeten  voeren  en  de  projectmatige  taken  –in  ieder  geval  de  eerste  uren  van  een  incident-­‐  over   te  laten  aan  het  COPI.    

32  

 

 

6. Invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement  op  besluitvorming       Inleiding  

De  snelle  beschikbaarheid  van  accurate,  betrouwbare  informatie  is  cruciaal  voor  het  proces  van   besluitvorming,  ongeacht  de  vraag  of  men  volgens  proces-­‐  dan  wel  projectmanagement  acteert.   Tot  enkele  jaren  terug  was  informatievoorziening  feitelijk  geen  apart  ‘issue’  en  verliep  parallel   aan  de  besluitvorming  cq  hiërarchische  structuur.     De  laatste  jaren  is  er  echter  een  fundamentele  wijziging  in  het  belang  van  en  de  wijze  waarop  de   informatievoorziening  binnen  de  rampenbestrijding  plaatsvindt.  Informatievoorziening  is   gedefinieerd  als  een  cruciaal  Technische proces  voor   een  succesvolle   rampenbestrijding.   Dit  mede  verbetering onder   oplossingen kunnen op zichzelf geen significante van de druk  van  diverse  incidentevaluaties,   toegenomen  complexiteit  in  de  samenleving  en  de   informatievoorziening  opleveren.  Informatie  die  ‘in  ieder  geval’  nodig  is  voor  de  betrokken rampenbestrijding  en  de  wens   om  transparantie  en  moet openheid   in  informatie  beschikbaar vanuit  de   en toegankelijk zijn. Bron: do hulpverleningsdiensten randvoorwaardelijk “Uitgangspunten  voor  informatievoorziening” (22 november 2011) aangesloten  partners  en  bevolking.   Voorts  hebben  natuurlijk  dop e  shttp://www.nifv.nl/web/show/id=100430 ociale  media  hun  intrede   gedaan;  hetgeen  een  hele  eigen  dynamiek  qua  informatievoorziening  genereert.  Dit  hoofdstuk   Kabinetsstandpunt naar aanleiding van ACIR (juni 2005). In juni 2005 heeft de minist richt  zich  echter  op  de  ‘officiële’  vorm  van  informatievoorziening  en  derhalve  wordt  er  niet  op   reactie op het ACIR rapport ingestemd met een kwaliteitsslag van de informatievoorzienin de  sociale  media  gereflecteerd.     behoeve van de rampenbestrijding. Het kabinet is van mening dat de concrete uitwerking Gezien  het  belang  van  informatie   oor  het  proces   van  bgezette esluitvorming,   is  het  van   elang  om  dTaken e   moet vaansluiten bij in gang beleidstrajecten en binitiatieven. hiervoor worde wijziging  van  het  informatieproces   o p   d e   b esluitvorming   t e   r eflecteren.   D at   g ebeurt   d oor   e erst   voorkeur belegd bij bestaande organisaties. Het kabinet wil de informatievoorziening niet de  ‘traditionele’  wijze  van  informatievoorziening   te  vdoeltreffend, ermelden.  Hbetrouwbaar ierna  zal  het  en netcentrisch   centraliseren, maar deze efficiënt inrichten. Alle betrokken b organisaties wordt gevraagd de functie informatiemanagement tenminste regionaal ni informatiemanagement  worden  toegelicht.    Vervolgens  wordt  in  de  conclusie  antwoord  gop egeven   betreft de eigen discipline in te richten. Er dienen op regionaal niveau gezamenlijke (mee op  de  onderzoeksvraag  ‘Wat  is  de  invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement  op  de   disciplines) trainingen en opleidingen op het gebied van informatievoorziening te worden traditionele  (hiërarchische)  verhouding  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT?’    

 

om zo de competenties op het gebied van informatievoorziening en -uitwisseling te vergr Informatievoorziening moet als vast onderdeel opgenomen worden in het oefenprogramm

Bron:  document  “Uitgangspunten  voor  informatievoorziening” op http://www.nifv.nl/web/show/id=100430 (22 no

Informatie  parallel  aan  besluitvorming/  hiërarchie  

Uit diverse evaluaties bleekpdat de informatievoorziening op orde was. Het gaat dan Tot  enkele  jaren  geleden  verliep   de  informatiestroom   arallel   aan  de  hiërarchische  niet structuur:   evaluaties het verschijnen het ACIR rapport, van daarna. Situatierapportage het  COPI  informeerde  het  ROT   en  het  Rvoor OT  informeerde   op  van haar   beurt   het   (R)BT.  als Dat   betekende   zelfs niet verstuurd‘tot   worden, leiden tot w situaties andere teams dat  het  nogal  wat  tijd  kostte  of voordat   informatie   de  top’   of  juist   eer  tot  waardoor op  de  werkvloer   was   onvoldoende o zijn van de situatie waarop zij moeten acteren. Met name een goed inzicht in het aantal s doorgedrongen.  Informatie  werd  in  rondes  –normaal  gesproken  de  rondes  waarop  een  sitrap   een correct beeld van de situatie ontbreken vaak. Afstemming tussen teams verloopt daa werd  verstuurd-­‐  beschikbaar   gesteld  aan  een  hoger  of  lager  niveau.     soepel, en het gebeurt meer dan eens dat een ander team bezig is met besluitvorming ov     vraagstukken die in de praktijk al opgelost (moeten) zijn. Andere (indirecte) gevolgen van In  het  Referentiekader  netcentrische   crisisbeheersing   wordt  het  azijn ls  vbijvoorbeeld olgt  geformuleerd:     orde zijn van de informatievoorziening de miscommunicatie naar andere • “Een  deel  van  de  problemen   i n   d e   i nformatievoorziening   i s   t e   w ijten   a an   d e   burgers en het ontbreken van belangrijke ketenpartners aan de overlegtafel. hiërarchische  weg  die  informatie  aflegt,  van  de   meldkamer  (GMK),  naar  het  CoPI,  naar  het  ROT   (en  de  actiecentra).  Bij  een  GRIP  3  of  4  situatie   volgt  het  beleidsteam  daar  nog  achteraan.   Hierdoor  werken  diverse  teams  met   verouderde  informatie  over  de  situatie,  en   besluiten  die  genomen  worden,  worden  niet   tijdig  gedeeld  met  de  teams  die  op  de  besluiten   wachten  of  de  uitvoering  op  zich  moeten   nemen.  Hoewel  de  hiërarchische  structuur   tussen  teams  (gedeeltelijk)  op  zijn  plaats  is  met   betrekking  tot  besluitvorming  en   verantwoording,  is  het  aanhouden  van  die   hiërarchie  er  juist  de  oorzaak  van  dat  er   problemen  in  de  doorstroming  ontstaan.  Het   informatieproces  is  een  ander  proces  dan  het   33  

  Figuur 2. Hiërarchisch informatievoorzieningsproces Er zijn vier belangrijke oorzaken die ten grondslag liggen aan deze problemen in de

•

•

•

leiding  &  coördinatieproces,  en  verdient  daarom  een  andere  aanpak.   Onduidelijkheid  over  de  (eigen)  informatiebehoefte.  Hierbij  is  het  probleem  gelegen  in   de  contradictie  dat  teams  veel  informatie  hebben  en  tegelijkertijd  belangrijke  informatie   missen.  Er  is  sprake  van  een  informatie  overload  omdat  onduidelijk  is  welke  informatie   men  nodig  heeft.  De  informatie  die  beschikbaar  is,  is  niet  voldoende  om  tot  juiste   inzichten  en  beslissingen  te  komen.  Terwijl  onduidelijk  is  waar  de  ontbrekende   informatie  verkregen  kan  worden,  en  of  iemand  daar  al  over  beschikt.   Onvoldoende  samenwerking  tussen  ketenpartners.  Dit  komt  voor  bij  zowel  de   traditionele  partners  (politie,  brandweer  en  ambulancedienst/GHOR)  als  bijvoorbeeld   de  private  partners.  Een  deel  van  het  probleem  is  gelegen  in  het  feit  dat  de   samenwerking  tussen  de  ketenpartners  niet  goed  verloopt,  bijvoorbeeld  door   onbekendheid  met  elkaars  mogelijkheden  en  verantwoordelijkheden,  en  aanvullend  de   daaruit  volgende  informatiebehoeften.  Hierdoor  wordt  er  onvoldoende  informatie   uitgewisseld  en  blijven  mensen  verstoken  van  belangrijke  informatie  om  tot  juiste   inzichten  en  beslissingen  te  komen.   Ontbreken  van  rolvastheid.  Rolvastheid  duidt  er  op  dat  een  team  of  teamlid  weet  wat   zijn/haar  eigen  taken  en  verantwoordelijkheden  zijn,  welke  dilemma's  daar  bij  horen  en   welke  informatie  daar  bij  nodig  is  om  tot  een  besluit  te  komen.  Iedereen  heeft  behoefte   aan  informatie  die  aansluit  bij  eigen  taken  en  verantwoordelijkheden.  Omdat  iemand  zelf   niet  altijd  een  goed  beeld  heeft  over  die  taken  en  verantwoordelijkheden  en  de   informatie  die  men  daarbij  nodig  heeft,  ontbreekt  het  de  'leveranciers'  van  die  informatie   vaak  ook  aan  een  helder  beeld  hierover.  Daardoor  wordt  bijvoorbeeld  operationele   informatie  aangeleverd  aan  het  beleidsteam  door  het  operationele  team.  Beleidsteams   gaan  te  operationeel  handelen,  want  men  heeft  immers  operationele  informatie  tot  haar   beschikking.  Een  andere  valkuil  is  het  gevoel  'zelf  op  zoek  te  moeten  gaan'  in  een  enorme   vijver  met  informatie  waar  altijd  wel  iets  interessant  te  vinden  is.  Hierdoor  neemt  niet   alleen  de  hoeveelheid  informatie  toe,  maar  ook  neemt  het  vertrouwen  af  dat  er  tussen   teams  en  teamleden  zou  moeten  bestaan.”26  

  De  conclusie  in  het  Referentiekader  netcentrische  crisisbeheersing  is  dan  ook  niet  mals:   “Uit  diverse  evaluaties  bleek  dat  de  informatievoorziening  niet  op  orde  was.  (…).   Situatierapportages  die  te  laat  of  zelfs  niet  verstuurd  worden,  leiden  tot  situaties  waardoor   andere  teams  onvoldoende  op  de  hoogte  zijn  van  de  situatie  waarop  zij  moeten  acteren.  Met   name  een  goed  inzicht  in  het  aantal  slachtoffers  en  een  correct  beeld  van  de  situatie  ontbreken   vaak.  Afstemming  tussen  teams  verloopt  daardoor  niet  soepel,  en  het  gebeurt  meer  dan  eens  dat   een  ander  team  bezig  is  met  besluitvorming  over  vraagstukken  die  in  de  praktijk  al  opgelost   (moeten)  zijn.  Andere  (indirecte)  gevolgen  van  het  niet  op  orde  zijn  van  de   informatievoorziening  zijn  bijvoorbeeld  de  miscommunicatie  naar  andere  partners  en  burgers   en  het  ontbreken  van  belangrijke  ketenpartners  aan  de  overlegtafel.”27     Opvallend  is  dat  er  bijna  even  zoveel  conclusies  worden  getrokken  over  de  organisatiestructuur   en  de  samenwerking  tussen  hulpdiensten  en  met  de  ketenpartners  als  over   informatiemanagement.  Dit  verwijst  nogmaals  naar  de  cruciale  link  tussen  informatie  en   besluitvorming.  Want,  omgekeerd  gesteld:  als  de  goede  netwerkpartners  niet  aan  tafel  zitten  of   als  onvoldoende  dan  wel  verkeerde  informatie  wordt  uitgewisseld,  leidt  dat  onvermijdelijk  tot   geen  of  slechte  besluitvorming.  Of:  soms  worden  goede  besluiten  genomen,  maar  niet  of  slecht   gecommuniceerd  naar  andere  teams,  ketenpartners  of  burgers  waardoor  het  effect  van  het   goede  besluit  verloren  gaat.    

 

                                                                                                                26  Van  Buul,  Treurniet  en  Van  de  Ven,  2012,  p.  12/  13   27  Van  Buul,  Treurniet  en  Van  de  Ven,  2012,  p.  12    

34  

-

Wat  is  netcentrisch  informatiemanagement?  

Bij  netcentrisch  werken  vormen  de  niveaus  binnen  een  organisatie  één  informatienetwerk.   Daarbinnen  wisselen  alle  niveaus  informatie  met  elkaar  uit  en  wordt  de  samengevoegde   informatie  gelijktijdig  met  elkaar  gedeeld.     Hierarchisch versus Netcentrisch   Netcentrisch   werken  is  m et  name  een   in de oefening Voyager in oktober 2007 en ondersteuning  voor  een  multidisciplinaire  manier   van  samenwerking,  waarbij  diverse  partners   kunnen  bijdragen  aan  het  begrip  van  de  situatie,   maar  ook  aan  het  gecoördineerd  kunnen   optreden.  De  mate  waarin  informatie  gedeeld  kan   worden  en  de  impact  die  dit  heeft  op  de  manier   van  samenwerken  bepaalt  wat  haalbaar  is  in  de   Hierdoor waren alle betrokkenen beter in samenwerking.     Mede  door  middel  van  netcentrisch   informatiemanagement  zou  de  multidisciplinaire   samenwerking  en  besluitvorming  in  vier  stappen   naar  een  hoger  niveau  getild  kunnen  worden.   Hierna  volgt  een  korte  beschrijving  van  de  vier   stappen  in  het  groeimodel.     de ibesluitvorming binnen het ministerie Stap  0:  Samen  Wijzigen:  de  traditionelere  situatie  tot waarin   nformatie  via  situatierapportages   gedeeld  wordt.  Deze  situatie  is  beschreven  in  de  voorgaande  paragraaf.     Stap  1.  Samen  Delen:  een  goede  uitgangspositie  –  gedeeld  beeld  –  om  de  operatie  op  te  baseren.   Stap  2.  Samen  Werken:  alle  teams  in  de  keten  kennen  hun  eigen  taken,  rollen  en   verantwoordelijkheden  en  die  van  anderen  waardoor  samenwerking  –  ook  op  afstand  –   eenvoudiger  op  elkaar  af  te  stemmen  wordt  (samen  met  een  gedeeld  beeld).   Stap  3.  Samen  Plannen:  alle  processen  worden  op  elkaar  afgestemd,  waardoor  de  inzet  het   maximale  effect  bereikt.   Stap  4.  Samen  Sturen:  door  verregaande  vormen  van  ondersteuning  en  ervaring  is  het  mogelijk   om  op  ad-­‐hoc  basis  een  inzet  uit  te  voeren,  zonder  uitgebreide  planning  en  afspraken  vooraf.  

  Netcentrisch  informatiemanagement  moet  uiteindelijk  leiden  tot  snellere  en  betere   multidisciplinaire  besluitvorming  door:   • “Versnelling  van  het  proces  van  beeldvorming,  oordeelsvorming  en  besluitvorming  (het   BOB  proces).  Deze  versnelling  wordt  met  name  veroorzaakt  door  het  feit  dat   beeldvorming  minder  tijd  kost.  Niet  alleen  binnen  een  team,  maar  ook  in  de  keten  van   CoPI  naar  BT.  Proactief  delen  van  informatie  en  onderhouden  van  een  totaalbeeld  laat  de   organisatie  meer  tijd  voor  oordeelsvorming  en  besluitvorming:  informatiegestuurd   vergaderen.   • Rijker  beeld  van  de  situatie  en  van  het  bestrijdingsproces.  Door  informatie-­‐elementen   afkomstig  uit  verschillende  delen  van  de  organisatie  (en  daarbuiten)  proactief  te  delen,   komen  discrepanties,  tegenstrijdigheden,  ambiguïteiten  en  onzekerheden  in  zowel  de   situatie  als  de  bestrijding  sneller  aan  het  licht.   • Betere  anticipatie  op  een  zich  ontwikkelende  situatie.  Dit  geldt  voor  anticipatie  van   operationele  eenheden  maar  ook  voor  anticipatie  van  bestuurders  op  het  tijdige   organiseren  van  bijvoorbeeld  nazorg.   • Beter  onderbouwde  en  beter  op  elkaar  afgestemde  besluiten  en  inzet  door   samenwerking  met  ketenpartners.”28  

                                                                                                                  28  Van  Buul,  Treurniet  en  Van  de  Ven,  2012,  p.  6    

35  

-

Managementsa N

 

Hierarchisch versus Netcentrisch

in de oefening Voyager in okt

Hierdoor waren alle betrokke

   

 

tot de besluitvorming binnen

Conclusie   In  dit  hoofdstuk  wil  ik  antwoord  geven  op  de  vraag:  Wat  is  de  invloed  van  netcentrisch   informatiemanagement  op  de  traditionele  (hiërarchische)  verhouding  tussen  COPI,  ROT  en   (R)BT?     Sedert  enkele  jaren  is  netcentrisch  informatiemanagement  de  standaard  geworden  in  de   rampenbestrijding.  Netcentrische  systemen  zijn  of  worden  ingevoerd,  en  de  werkwijze  van   multidisciplinaire  teams  is  hierop  aangepast.     Geconcludeerd  mag  worden  dat  netcentrisch  informatiemanagement  de  traditionele   hiërarchische  opbouw  van  de  rampenbestrijding  de  facto  afbreekt:     • doordat  informatie  voor  iedereen  toegankelijk  is,  is  men  niet  meer  afhankelijk  van   vragen  dan  wel  opdrachten  van  andere  niveaus.  Alle  teams  kunnen  –binnen  hun  eigen   verantwoordelijkheid-­‐  zonder  hogere  opdrachtgever  aan  het  werk.  Formeel  heeft  het  BT   daarbij  de  leiding,  maar  de  praktijk  is  dat  alle  teams  min  of  meer  zelfstandig  (dus  zonder   gerichte  opdracht  van  bovenaf)  functioneren  en  de  informatie  delen  met  de  andere   teams;   • uitgaande  van  het  principe  ‘kennis  is  macht’  betekent  netcentrisch   informatiemanagement  dat  de  kennis  (en  daarmee  de  macht)  die  voorheen  bij  een   beperkt  deel  van  de  actoren  beschikbaar  was,  nu  voor  iedereen  toegankelijk  is.     Sterk  is  dat  het  netcentrische  groeimodel  expliciet  tot  doel  heeft  ‘de  processen  af  te  stemmen’,   waardoor  de  inzet  het  maximale  effect  bereikt.  Netcentrisch  informatiemanagement  moet   uiteindelijk  dus  leiden  tot  (automatische)  integratie  en  afstemming  van  processen  in  de   rampenbestrijding.  Aangezien  hierboven  al  is  geconcludeerd  dat  netcentrisch   informatiemanagement  teams  meer  ruimte  geeft  om  zelfstandig  aan  het  werk  te  gaan,  moeten   de  processen,  zoals  die  onder  stap  drie  worden  genoemd,  breed  worden  geïnterpreteerd.  Dat   impliceert  dat  netcentrisch  informatiemanagement  uiteindelijk  leidt  tot  een  grotere  noodzaak   om  procesmanagement  toe  te  passen  in  verhouding  tot  projectmanagement.        

 

Toch  kunnen  ook  in  het  model  van  netcentrisch  informatiemanagement  tekortkomingen  worden   geconstateerd:  in  de  eerste  plaats  gaat  ook  het  netcentrische  model  toch  uit  van  een  volledig   gecoördineerde  inzet  van  hulpdiensten  en  ketenpartners.  Dit  suggereert  mogelijkheden  voor   36  

 

controle  en  aansturing  die  er,  in  ieder  geval  in  de  acute  fase,  niet  zijn.  In  de  tweede  plaats  lijkt   het  netcentrische  model  vooral  ontworpen  voor  de  aansluiting  van  de  vier  multidisciplinaire   teams  die  binnen  een  regio  betrokken  zijn  bij  rampenbestrijding.  De  aansluiting  van  andere   (externe)  partners  lijkt  minder  aandacht  te  krijgen.    

   

37  

 

 

7. Aansluiting  van  rijksheren  en  andere  actoren         Inleiding   Onderdeel  van  het  toepassen  van  procesmanagement  is  het  verkennen  van  het  netwerk  aan   actoren  en  belanghebbenden  waarmee  men  te  maken  krijgt.  Tot  nog  toe  is  er  vooral  aandacht   geweest  voor  de  traditionele  rampenbestrijding.  Als  echter  het  onderwerp  crisisbeheersing   nader  bestudeerd  wordt,  valt  op  dat  er  een  groot  aantal  potentiële  crisistypen  te  onderscheiden   is.  Elk  crisistype  valt  onder  een  bepaald  beleidsterrein  en  dus  onder  een  specifieke  bevoegdheid   en  politieke  verantwoordelijkheid  op  het  regionale  of  nationale  niveau.  De  rol  van  de  overheid  in   de  brede  zin  van  het  woord  (nationaal  dan  wel  lokaal  of  regionaal)  verschilt  per  beleidsterrein.   Soms  staat  men  meer  op  afstand,  soms  is  men  nauw  betrokken  bij  de  aansturing  of  de  uitvoering   in  dat  beleidsveld.  Het  is  evident  dat  deze  overheden  eigenlijk  altijd  een  rol  vervullen  in  de   crisisbeheersing  en  vaak  ook  in  rampenbestrijding.  De  verbinding  met  deze  overheden  wordt  in   de  praktijk  geregeld  door  het  laten  aansluiten  van  de  ‘rijksheren’.  Naast  de  overheidspartijen  die   een  rol  spelen  in  de  crisisbeheersing  en  rampenbestrijding,  zijn  er  ook  semipublieke  en  soms   zelfs  profit  actoren  die  een  rol  spelen  bij  de  bestrijding  van  crises  en  rampen.       In  dit  hoofdstuk  wordt  antwoord  gegeven  op  de  vraag:  ‘Hoe  worden  de  rijksheren  en  andere   actoren  dan  brandweer,  politie,  GHOR  en  gemeenten  aangesloten  bij  de  besluitvorming  in   rampenbestrijding?’       Het  antwoord  op  deze  onderzoeksvraag  wordt  verkregen  door  allereerst  het  onderscheid  tussen   algemeen  en  functioneel  bestuur  tijdens  crises  te  duiden.  Vervolgens  wordt  specifiek  ingegaan   op  de  rol  van  de  rijksheer  en  het  effect  op  besluitvorming.  In  de  conclusie  wordt  antwoord   gegeven  op  de  onderzoeksvraag  en  wordt  tevens  gereflecteerd  op  de  voor-­‐  en  nadelen  van  het   opnemen  van  (semi-­‐)profitpartijen  in  het  netwerk  van  de  crisisbeheersing  of  rampenbestrijding.    

   

Algemeen  en  functioneel  bestuur  tijdens  crises  

Nederland  kent  algemeen  en  functioneel  bestuur.  Het  algemeen  bestuur  bestaat  uit  het  rijk,   provincies  en  gemeenten.  De  regionale  schaal  is  als  verlengd  lokaal  (algemeen)  bestuur  tussen   de  gemeenten  en  de  provincie  geplaatst.  Dit  is  in  dit  verband  cruciaal,  aangezien  de  Wet  op  de   veiligheidsregio’s  specifieke  bevoegdheden  belegt  bij  de  burgemeester  van  de  betrokken   gemeente  dan  wel  de  voorzitter  van  de  veiligheidsregio.  Vanuit  de  traditionele  visie  op  de   rampenbestrijding  zijn  dit  tevens  de  bestuurslagen  en  –organen  die  primair  verantwoordelijk   zijn  voor  rampenbestrijding.  Overigens  moet  ook  de  bestuurslaag  van  de  Europese  Unie  tot  het   algemeen  bestuur  gerekend  worden,  en  ook  deze  was  in  de  traditionele  rampenbestrijding  niet   of  slechts  zelden  in  beeld.  Dat  terwijl  bijvoorbeeld  de  economische  crisis  –met  een  grote  impact   op  de  samenleving-­‐  vooral  op  Europees  niveau  wordt  bestreden.         Functioneel  bestuur  bestaat  uit  overheidsorganen  die  een  specifieke  (overheids)taak  uitvoeren,   zoals  de  waterschappen,  Rijkswaterstaat  en  het  RIVM.  Ook  bij  functioneel  bestuur  kan  er  sprake   zijn  van  meerdere  niveaus  per  beleidsterrein:    decentraal,  centraal  of  Europees/  internationaal.   De  betrokken  organisaties  in  een  functioneel  beleidsterrein  vormen  een  keten:  zij  informeren   elkaar,  zo  nodig  is  er  sprake  van  hiërarchie.    

  Traditioneel  vond  de  decentrale  afstemming  van  het  functioneel  bestuur  tijdens  crises  plaats  op   het  provinciale  niveau,  namelijk  het  overleg  van  rijksheren  onder  leiding  van  de  rijksheer  van   38  

 

V&J,  de  commissaris  van  de  Koningin.  Met  inwerkingtreding  van  de  Wet  veiligheidsregio’s  in   2010  is  de  afstemming  tussen  de  ketens  verschoven  van  het  provinciale  naar  het  regionale   niveau.       Niet  elke  keten  is  een  functionele  keten.  Naast  de  functionele  ketens  is  er  de  algemene  keten.   Daaronder  vallen  eigenlijk  twee  ketens,  namelijk  de  algemene  rampenbestrijding  (‘generieke   openbare  veiligheid’)  en  de  handhaving  van  de  openbare  orde.  Algemeen,  want  deze  keten   omvat  de  algemene  bevolkingszorg;  in  laatste  instantie  gaat  dat  voor  alles.  De  burgemeester  is   primair  bevoegd.  Indien  een  probleem  de  openbare  veiligheid  of  openbare  orde  niet  raakt,  is  de   algemene  keten  niet  aan  zet.  

  Indien  een  incident  of  crisis  kan  worden  afgedaan  binnen  een  functionele  keten,  hoeven  de   partijen  in  de  algemene  keten  geen  maatregelen  te  treffen  (afgezien  van  mogelijk  media-­‐ aandacht  en  informeren  van  de  bevolking),  ook  indien  de  openbare  veiligheid  in  het  geding  is   (dat  is  het  verschil  met  ‘generieke  openbare  veiligheid’).     De  meeste  functionele  ketens  zijn  gecentraliseerd29.  De  algemene  keten  wijkt  hier  van  af.  Die  is   in  beginsel  decentraal  opgezet  waarbij  de  partijen  deel  uitmaken  van  de  bestuurlijke   hoofdstructuur:  gemeente/regio  -­‐  cdK/  rijk.  Daarbij  is  opschaling  mogelijk  (interventie  van   hogerhand),  waarbij  er  nog  aparte  opschalingsmogelijkheden  zijn  voor  evacuatie  en  handhaving   van  de  openbare  orde.  In  de  meeste  functionele  ketens  is  een  minister  degene  die  in  een  sector   van  overheidswege  ingrijpt.     Brainich  stelt  hierover:  “Samengevat:  crisisbeheersing  is  dus  niet  in  beginsel  decentraal  belegd,   maar  is  voor  de  meeste  crisistypen  gecentraliseerd.  De  rol  van  decentrale  overheden  beperkt   zich  bij  dergelijke  crises  tot  de  effecten  voor  de  openbare  orde  en/of  de  openbare  veiligheid  (en   in  sommige  gevallen  tot  uitvoering  van  /  medewerking  bij  centrale  maatregelen).  Daarnaast  is   sprake  van  een  tendens  tot  centralisatie  van  overheidsbemoeienis  bij  inbreuken  op  de  openbare   veiligheid  die  traditioneel  vielen  onder  decentraal  gezag.”30  

   

De  rol  van  de  rijksheer     “De  veiligheidsregio’s  vervullen  nu  een  cruciale  rol  in  de  crisisbeheersing.  Ze  moeten  in  crises   direct  zaken  kunnen  doen  met  andere  partijen.  In  concreto  betekent  dit   dat  voor  gecentraliseerde  ketens  er  op  decentraal  niveau  vertegenwoordigers  van  de   vakminister  moeten  zijn  ,  liefst  met  een  directe  lijn  naar  hun  minister,  die  op  de  hoogte  zijn  van   wat  er  speelt  in  hun  sector.  Ze  moeten  het  regionaal  bestuur  adequaat  kunnen  informeren  en   waar  nodig  mandaat  hebben  om  maatregelen  te  nemen  en  deze  af  te  stemmen  met  de  betrokken   decentrale  overheden.  Deze  vertegenwoordigers  worden  rijksheren  genoemd.”31     Het  overleg  van  rijksheren  vindt  in  de  responsfase  plaats  in  het  RBT,  het  regionaal  beleidsteam   (naast  betrokkenheid  in  de  preparatiefase).    

 

Wat  betekent  een  centralistische  aanpak  van  verschillende  crisistypen  voor  de  rol  van  een   rijksheer?  Kort  gezegd,  indien  een  minister  de  regie  heeft  (of  op  zich  neemt  bij  een  in  beginsel   decentrale  aanpak),  kan  hij  gebruik  maken  van  zijn  ‘vooruitgeschoven  post’.  Een  rijksheer  –  geen   wettelijke,  maar  een  historische  term  –  is  een  rijksorgaan  in  het  veld  die  handelt  in  naam  van  

                                                                                                                29  Brainich,  2011,  p.  7/8   30  Brainich,  2011,  p.  9   31  Brainich,  2011,  p.  3    

39  

een  minister.  Primair  betreft  dat  de  informatiefunctie  die  deze  rijksheer  vervult,  binnen  zijn   sector  dus  richting  bedrijfsleven  en  verder  naar  de  decentrale  crisisteams  en  naar  zijn  of  haar   ministerie.  

 

Daarbij  is  wel  van  belang  zicht  te  houden  op  de  kern  van  het  netwerkdenken:  van  wie  is  de  crisis   eigenlijk?  Zoals  in  de  vorige  paragraaf  is  uiteengezet,  is  bij  veel  crisistypen  niet  een   burgemeester  of  voorzitter  van  een  veiligheidsregio  de  spil,  maar  een  vakminister.  Er  kan  dus   wel  afstemming  plaatsvinden  in  RBT-­‐verband  –  zodat  decentraal  een  integraal  beeld  bestaat  –   maar  het  zwaartepunt  van  de  afhandeling  kan  elders  liggen,  centraal  of  zelfs   Europees/internationaal.  Dit  staat  haaks  op  de  gedachte  bij  veel  operationele  rampenbestrijders   –en  bij  veel  bestuurders-­‐  dat  de  burgemeester  of  de  voorzitter  van  de  veiligheidsregio  het   ‘opperbevel’  heeft.    

  Vertegenwoordiging  in  COPI-­‐ROT  en  (R)BT     Over  het  algemeen  worden  direct  bij  de  incidentbestrijding  betrokken  partijen  opgenomen  in   het  COPI.  Naast  (H)OvD’s  van  de  operationele  diensten  ziet  men  dus  ook  regelmatig   vertegenwoordigers  van  bijvoorbeeld  Prorail,  Rijkswaterstaat,  waterschappen  en   energiebedrijven  aanschuiven  in  het  COPI.  De  partijen  die  met  regelmaat  aanschuiven,  noemen   hun  vertegenwoordigers  inmiddels  ook  veelal  OvD  (OvD-­‐rail  ipv  Algemeen  Leider,  OvD-­‐RWS   etc),  mogelijk  om  de  gelijkwaardigheid  met  de  ‘operationele’  OvD’s  te  benadrukken.  De   samenwerking  in  het  COPI  verloopt  ook  op  basis  van  gelijkwaardigheid,  en  de  bereidwilligheid   om  gezamenlijk  de  operationele  klus  te  klaren,  is  ook  (vrijwel)  altijd  aanwezig.  Deze  opstelling   past  ook  bij  het  type  mens  dat  meestal  aanwezig  is  in  een  COPI:  doeners  die  op  basis  van   hetgeen  zij  buiten  op  straat  aantreffen  beslissingen  nemen  om  de  incidentbestrijding  zo  goed   mogelijk  in  gang  te  zetten.  Besluitvorming  in  ROT  of  (R)BT  wordt  veelal  als  storend/  remmend   ervaren;  de  focus  ligt  echt  op  de  operationele  klus.  De  OvD’s  van  RWS,  Prorail  etc  zijn  bevoegd   om  vergaande  (operationele)  beslissingen  te  nemen.       Mocht  opgeschaald  worden  naar  een  ROT,  laten  rijksheren,  ZBO’s  en  ministeries  zich  binnen  een   ROT  vertegenwoordigen  door  een  liaison.  Een  liaison  is  daar,  zoals  de  term  aangeeft,  als   verbindende  schakel  en  niet  als  beslisser.  De  beslissingen  van  de  partij  die  zij   vertegenwoordigen  worden  elders  (op  het  eigen  hoofdkantoor/  in  de  eigen  crisisruimte)   genomen.  Dat  impliceert  dat  liaisons  zich  niet  aan  een  beleid  van  het  ROT  kunnen  verbinden   totdat  zij  dat  hebben  afgestemd  met  hun  eigen  organisatie.  De  vraag  is  zelfs  terecht  of  andere   organisaties  zich  moeten  verbinden  aan  het  beleid  van  het  ROT,  of  dat  het  ROT  zich  moet   verbinden  aan  het  beleid  van  de  gelieerde  organisaties.  Zo  was  het  bij  de  extreme  sneeuwval  in   november  2005  logisch  dat  ROT’s  zich  verbonden  aan  het  landelijke  beleid  van  RWS  en  Prorail   die  immers  landelijk  opereren.  Vanzelfsprekend  vindt  binnen  de  gelieerde  organisaties  als   Rijkswaterstaat,  waterschappen  en  Prorail  een  eigen  proces  plaats.  Dit  betekent  dus  dat   meerdere  processen  afgestemd  moeten  worden.    

  In  het  ROT  verschijnen  als  liaison  ook  veelal  medewerkers  op  middel  management  niveau,  veelal   betrokken  bij  de  voorbereiding  op  crisismanagement.  Deze  zijn  dagelijks  gewend  zijn  om  hun   werkzaamheden  af  te  stemmen  met  het  hogere  management,  en  zijn  zich  bewust  zijn  van  de   effecten  van  in  het  ROT  voorgestelde  maatregelen  voor  de  eigen  organisatie.       Als  er  rijksheren  daadwerkelijk  aanschuiven  in  het  BT  of  RBT,  wordt  het  netwerk  waarbinnen   het  proces  plaatsvindt  automatisch  een  stuk  groter.  Er  wordt  ook  niet  zomaar  opgeschaald  naar   GRIP-­‐3  of  -­‐4,  dus  is  er  ook  een  daadwerkelijk  belang  betrokken.  De  rijksheer  is  een   vertegenwoordiger  van  de  betreffende  vakminister.  Hij  zal  dus  de  belangen  van  de  betreffende   minister  proberen  te  behartigen.  Een  rijksheer  zal  het  crisismanagement  vooral  met  politieke  en   40  

 

maatschappelijke  ogen  bezien.  Een  rijksheer  is  veelal  regiodirecteur  of  directielid  van  een   overheidsorgaan,  gewend  aan  het  spelen  van  het  dagelijkse  bureaupolitieke  spel.    

  Effect  op  besluitvorming     Voor  het  in  kaart  brengen  van  het  netwerk  waar  men  tijdens  rampenbestrijding  mee  van  doen   heeft,  is  het  essentieel  dat  niet  alleen  de  betrokken  ketens  met  de  partijen  daarin  bekend  zijn,   maar  ook  op  welk  niveau  besluiten  worden  genomen.  Dat  kan  per  keten  verschillen,  en  het  kan   ook  per  situatie  in  een  keten  verschillen.  Omdat  de  aansturing  per  keten  verschilt  –  decentraal  of   centraal  –  kan  het  voorkomen  dat  bij  één  crisis  over  verschillende  onderwerpen  besluiten  op   verschillende  niveaus  worden  genomen.  Het  is  daarom  voor  het  in  kaart  brengen  van  een   netwerk  cruciaal  dat  –  naast  duidelijkheid  over  het  niveau  waarop  binnen  een  keten  besluiten   worden  genomen  –  bekend  is  hoe  de  onderlinge  relatie  is  tussen  de  ketens  en  hoe  onderling   wordt  afgestemd.       Rampenbestrijding  en  crisisbeheersing  worden  per  definitie  gekarakteriseerd  door     ongestructureerde  problemen:  er  is  meestal  niet  duidelijk  wat  er  (beleidsmatig)  nagestreefd   moet  worden.  Deze  beleidsafweging  vindt  bovendien  plaats  in  een  complex  netwerk  dat  zich   over  meerdere  overheidslagen  uit  kan  spreiden.  Hierdoor  ontstaat  onderhandelingsruimte  voor   de  actoren  die  deel  nemen  aan  het  netwerk.    

  Conclusie     Conclusie  is  dat  crisisbeheersing  en  rampenbestrijding,  enigszins  afhankelijk  van  het   incidenttype,  veel  minder  een  lokale/  regionale  verantwoordelijkheid  is  dan  in  de  dagelijkse   omgeving  veelal  wordt  gesuggereerd.  Een  aanzienlijk  deel  van  de  crisisbeheersing  is  een   (directe)  verantwoordelijkheid  van  een  ministerie  of  een  uitvoeringsorgaan  van  een  ministerie.   Dat  impliceert  dat  het  opperbevel  van  de  burgemeester  of  voorzitter  van  de  veiligheidsregio   maar  zeer  beperkt  van  toepassing  is:  de  burgemeester  of  voorzitter  heeft  weliswaar   zeggenschap  over  de  inzet  van  de  (operationele)  hulpdiensten  en  het  gemeentelijk  apparaat,   maar  alle  andere  partijen  opereren  onder  eigen  (politieke)  verantwoordelijkheid.  Aangezien   deze  partijen  qua  middelen,  netwerk  of  kennis  veelal  cruciaal  zijn  voor  het  beëindigen  van  de   crisis,  zal  er  binnen  het  netwerk  van  de  crisisbeheersing  een  afstemming  plaats  moeten  vinden   van  acties.       Het  antwoord  op  de  vraag  ‘Hoe  worden  de  rijksheren  en  andere  actoren  dan  brandweer,  politie,   GHOR  en  gemeenten  aangesloten  bij  de  besluitvorming  in  rampenbestrijding?’  kan  als  volgt   worden  beantwoord:     In  de  opschaling  van  de  meeste  veiligheidsregio’s  is  opgenomen  dat  bij  relevante  incidenten   eventuele  vertegenwoordigers  van  ministeries  of  ZBO’s  zoals  Rijkswaterstaat,  Prorail  en  het   RIVM  waar  nodig  worden  opgenomen  in  het  COPI  of  ROT  als  liaison.  Bij  opschaling  naar  GRIP-­‐3   of  -­‐4  zouden  er  ook  rijksheren  opgenomen  kunnen  worden  in  het  BT  of  RBT.    

 

Hierbij  dienen  echter  kanttekeningen  te  worden  gemaakt:   • De  betrokkenheid  en  vorm  van  netwerkvorming  binnen  de  diverse  overheidsorganisaties  en   overheidslagen  verschilt  per  GRIP-­‐fase:   o Bij  GRIP-­‐1  wordt  veelal  een  vertegenwoordiger/  OvD  van  een  rijksdienst  of  een   private  onderneming  opgenomen  in  het  COPI.  Besluitvorming  verloopt  dan  veelal   lineair  en  goed.  Dit  is  ook  logisch,  aangezien  het  COPI  bezig  is  met  het  oplossen  van   een  praktische  klus,  waarvoor  men  simpelweg  de  inzet  en  middelen  onderling   41  

 

•

afstemt.  Meestal  zijn  er  weinig  zwaarwegende  (politiek-­‐bestuurlijke)  belangen  die   afgewogen  dienen  te  worden.  Uitzondering  hierop  is  bijvoorbeeld  de  OvD-­‐rail  die  als   netwerkmanager  van  de  ‘spoorse  partijen’  al  met  zoveel  belangen  te  maken  heeft,   dat  het  voor  hem  soms  al  procesmanagement  wordt.     o Bij  GRIP-­‐2  wordt  er  een  liaison  opgenomen  in  het  ROT.  De  situatie  wordt  dan  anders:   de  term  liaison  geeft  al  aan  dat  de  betreffende  rijksdienst  of  andere  organisatie  zelf   haar  eigen  besluitvormende  centrum  heeft.  Dat  betekent  dat  voor  de  hulpdiensten  en   vaak  de  gemeenten  de  primaire  besluitvorming  plaats  vindt  in  het  ROT  en  voor  de   aangesloten  partners  in  hun  eigen  hoofdkantoor  of  crisisteam.  Vanaf  dit  moment  zijn   dus  meerdere  netwerken  betrokken  bij  de  bestrijding  van  een  enkel  incident.  Zoals   eerder  omschreven  kan  in  een  netwerkomgeving  het  beste  worden  gestuurd  door   middel  van  procesmanagement.  Dat  betekent  dat  –indien  netwerkpartners   aanschuiven  in  het  ROT  of  betrokken  zijn  bij  de  bestrijding  van  een  incident-­‐   procesmanagement  de  belangrijkste  methode  is  om  te  komen  tot  incidentbestrijding   waarbij  er  achteraf  weinig  kritische  vragen  worden  gesteld.     o Bij  GRIP-­‐3  of  -­‐4  worden  veelal  regiodirecteuren  of  directieleden  van   overheidsdiensten  en  ZBO’s  als  rijksheer  opgenomen  in  het  BT  of  RBT.  Deze  zitten   feitelijk  als  vertegenwoordiger  van  een  vakminister  in  het  beleidsteam.  Hierbij  dient   onderkend  te  worden  dat  er  vanzelfsprekend  politieke  belangen  op  het  spel  staan.   Het  netwerk  van  betrokken  partners  bij  de  incidentbestrijding  of  crisisbeheersing   neemt  dan  enorm  toe.  Het  kan  ook  zijn  dat  een  RBT  betrokken  wordt  bij   crisisbeheersing  waarbij  de  regie  duidelijk  naar  ‘Den  Haag’  wordt  getrokken.  Hoe   dan  ook:  afgezien  van  operationele  afwegingen  spelen  er  meer  belangen  in  meerdere   organisaties.  De  kunst  wordt  –nog  veel  sterker  dan  bij  GRIP-­‐2  en  de  opname  van   liaisons  in  het  ROT-­‐  om  belangen  te  bundelen  en  te  betrekken  bij  de  crisisbeheersing.     Traditioneel  worden  directeuren  van  private  ondernemingen  letterlijk  buiten  de  deur   gehouden  bij  vergaderingen  van  het  beleidsteam.  Dit  omdat  er  anders  publieke  belangen   zouden  kunnen  worden  vermengd  met  private  belangen.  Hoewel  deze  zienswijze  in   sommige  gevallen  wel  degelijk  moet  worden  bevestigd,  dient  op  grond  van  de  theorie  van   procesmanagement  een  bredere  afweging  te  worden  gemaakt:   o In  de  eerste  plaats  wordt  het  onderscheid  publiek/  semipubliek/  privaat  steeds   vager.  Er  worden  steeds  meer  netwerken  en  projecten  opgebouwd  waarbij  deze   partijen  gezamenlijk  optrekken.  Naar  de  crisisbeheersing  vertaald:  soms  kun  je  niet   om  private  of  semipublieke  organisaties  heen.  Bijvoorbeeld  bij  een  grootschalige   uitval  van  elektriciteit,  zullen  naast  het  publieke  Liander  op  een  gegeven  moment   ook  partijen  als  NUON  en  Essent  in  beeld  komen.  Dat  zijn  private  organisaties  waar   de  overheid  vervolgens  weer  een  (meerderheids)belang  in  heeft;  verdeeld  over   diverse  gemeenten  en  provincies.  Ook  woningbouwverenigingen  zijn  veelal   semipubliek  en  incorporeren  dus  per  definitie  private  en  publieke  belangen.  In   sommige  gevallen  zou  men  voor  een  eenduidige  bestrijding  en  communicatie  over   het  incident  vooral  gezamenlijk  op  moeten  trekken.     o In  de  tweede  plaats  dient  afgewogen  te  worden  of  de  eventuele  strijdigheid  van   publieke  en  private  belangen  wel  relevant  is  voor  de  betreffende  crisis.  Wellicht  is  er   een  andere  –meer  relevante-­‐  strijdigheid  die  primair  afgewogen  dient  te  worden.   Daarbij  denk  ik  bijvoorbeeld  aan  de  afweging  van  strafrechtelijke  belangen  versus   het  bestrijden  van  het  incident.  Overigens  geldt  dit  laatste  ook  voor  publieke   organisaties  die  wel  degelijk  lijdend  voorwerp  van  strafrechtelijk  onderzoek  zouden   kunnen  worden.     Op  grond  van  het  bovenstaande  dienen  private  partijen  niet  bij  voorbaat  te  worden   uitgesloten,  maar  zal  per  incident  een  zorgvuldige  afweging  moeten  worden  gemaakt  –op   strategisch  niveau-­‐  welke  private  partijen  al  dan  niet  worden  opgenomen  in  het  netwerk  dat   rampenbestrijding  heet.  Er  zijn  zowel  voor-­‐  als  nadelen  en  men  kan  pas  tijdens  de   betreffende  crisis  (en  haar  vermoedelijke  oorzaak)  bepalen  welke  van  de  twee  zwaarder   moeten  wegen.     42  

 

•

•

De  mate  invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement  op  de  betrokkenheid  van   rijksdiensten  en  andere  partners  bij  de  crisisbeheersing  is  zo  mogelijk  nog  groter  dan  de   invloed  op  de  regionale  (operationele)  aanpak  van  een  incident.  Want  waar  voorheen  bij   flitsrampen  het  incident  al  zowat  voorbij  was  als  de  rijksheren  van  het  incident  hoorden,  zijn   deze  nu  direct  op  de  hoogte.  Dat  impliceert  dat  de  belangen  en  middelen  van  deze  diensten   veel  eerder  worden  geactiveerd  en  men  dus  de  facto  meer  invloed  heeft  of  kan  uitoefenen.       Wil  men  de  preparatie  op  daadwerkelijke  multidisciplinaire  crisisbeheersing  (met  partners   zowel  binnen  als  buiten  de  regio)  versterken,  zal  men  energie  moeten  inzetten  op     netwerken.  Crisismanagement  is  –zoals  gesteld-­‐  buiten  de  daadwerkelijke  operationele   activiteiten  immers  vooral  een  kwestie  van  procesmanagement  en  daarin  spelen  netwerken   een  voorname  rol.  Netwerken  bouwt  men  echter  niet  op  tijdens  crises;  reeds  opgebouwde   netwerken  kunnen  wel  gebruikt  worden  om  tijdens  een  crisis  met  vertrouwen  naar  elkaar  te   kunnen  reageren  en  om  eventueel  de  netwerken  van  elkaars  netwerk  te  kunnen  activeren.   Dat  impliceert  dat  veiligheidsregio’s  en  andere  partners  die  zich  willen  voorbereiden  op   crisisbeheersing  zich  niet  moet  inzetten  op  papieren  plannen,  maar  dat  ‘leren  kennen’  door   middel  van  gezamenlijke  training    meer  effect  zal  sorteren.  Daarbij  moet  bovenal  benadrukt   blijven  worden  dat  er  in  de  crisisbeheersing  geen  sprake  meer  is  van  opperbevelhebbers  en   operationeel  leiders,  maar  van  een  netwerk  waarin  men  samenwerkt.    

     

43  

 

 

8. Conclusies  en  aanbevelingen       Inleiding   In  voorgaande  hoofdstukken  is  vanuit  diverse  gezichtspunten  getracht  om  een  beeld  te  vormen   dat  kan  helpen  bij  het  bentwoorden  van  de  centrale  onderzoeksvraag:  ‘Kan  er  een  alternatieve   taakverdeling  worden  vastgesteld  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  die  beter  aansluit  bij  de  theorie   van  proces-­‐  en  projectmanagement?’     Dit  hoofdstuk  is  als  volgt  opgebouwd.  Allereerst  herhaal  ik  in  de  eerste  paragrafen  de   belangrijkste  deelconclusies  uit  de  voorgaande  hoofdstukken.  Hierna  ga  ik  over  tot  het   formuleren  van  de  hoofdconclusies  en  het  beantwoorden  van  de  centrale  onderzoeksvraag.  

    Doelstelling  van  besluitvorming  in  theorie  en  praktijk     In  deze  paragraaf  wordt  een  antwoord  geformuleerd  op  de  vraag:  ‘Waarop  richt  zich  in  theorie   en  praktijk  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT?     In  theorie  kan  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  de  teams  COPI,  ROT  en  (R)BT  als  volgt   worden  geformuleerd:   • COPI:  Het  multidisciplinair  bepalen  van  de  te  volgen  tactiek  om  te  komen  tot  een  snelle,   gecoördineerde  en  veilige  hulpverlening  en/of  incidentbestrijding  ter  plaatse,  waarbij   leiding  wordt  gegeven  aan  de  aan  de  crisisbestrijding  deelnemende  disciplines  op  en  in   de  directe  omgeving  van  de  plaats  incident.   • ROT:  Het  multidisciplinair  samenstellen  en  verspreiden  van  een  overzichtsbeeld  van  de   situatie,  het  bepalen  van  de  tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle  hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  in  bron-­‐  en  effectgebied  en  het  geven  van  operationele  leiding  aan  de   diensten  deelnemend  aan  de  crisisbestrijding  door  de  coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de  betreffende  actiecentra.   • (R)BT:  Het  (R)BT  maakt  in  de  crisisbeheersing  keuzes  op  het  gebied  van  bestuurlijke   knelpunten;  ook  wel  strategische  dilemma’s  genoemd.     Er  blijkt  echter  een  aanzienlijk  verschil  te  zijn  tussen  de  theoretische  eenvoud  waarbinnen  taken   en  werkwijze  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  helder  zijn  verdeeld,  en  de  werkelijkheid  die  een  stuk   weerbarstiger  blijkt  te  zijn.       Het  rapport  ‘Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe?’  constateert:  ‘Wie   nog  wat  dieper  kijkt  naar  het  functioneren  van  de  regionale  crisisorganisatie,  en  meer  in  het   bijzonder  naar  de  drie-­‐  lagen  commandostructuur  CoPI  –  ROT  –  GBT,  moet  constateren  dat  er   een  discrepantie  bestaat  tussen  het  theoretische  concept  enerzijds  en  het  daadwerkelijk   functioneren  in  de  praktijk  anderzijds.  Evaluaties  van  crises  van  de  afgelopen  20  jaar  laten  zien   dat  in  de  (weerbarstige)  praktijk  van  een  crisis  datgene  dat  vooraf  bedacht  en  beoefend  is  op   belangrijke  onderdelen  toch  niet  uit  de  verf  komt.  Een  gevolg  is  dat  na  iedere  (geëvalueerde)   crisis  een  aantal  dezelfde  knelpunten  zichtbaar  is  die  variëren  van  de  eerste  beeldvorming  die   niet  compleet  en  accuraat  is,  de  moeizame  informatievoorziening  tussen  de  verschillende  lagen,   de  operationele  zuigkracht  in  de  relatie  tussen  (G)BT  en  ROT  tot  de  vertraging  in  het   besluitvormingsproces.’32    

                                                                                                                32  Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe,  p.  3    

44  

  Alsof  dit  nog  niet  voldoende  is,  wordt  de  bovenstaande  conclusie  nog  aangevuld  met:   ‘  De  evaluaties  van  feitelijk  alle  incidenten  in  Nederland  waarbij  sprake  is  van  een  opgeschaalde   rampenbestrijdingsorganisatie  wijzen  op  dezelfde  knelpunten:   • Het  openbaar  bestuur  informeert  (te)  laat  over  de  feitelijkheden   • Het  openbaar  bestuur  heeft  problemen  de  crisis  (tijdig)  te  duiden   • Operationeel  strategische  en  bestuurlijke  besluitvorming  kost  teveel  tijd  (hetgeen  voor   incidenten  met  een  hoge  tijdsdruk  betekent  dat  de  genomen  besluiten  te  laat  komen  om   nog  van  betekenis  te  zijn).’33     Ik  constateer  dat  er  in  theorie  en  praktijk  een  overlap  is  van  taken  tussen  COPI  en  ROT  en  tussen   ROT  en  (R)BT.  Zo  heeft  het  COPI  de  operationele  leiding  ter  plaatse  en  heeft  het  ROT  de   ‘algehele’  operationele  leiding:  een  dergelijke  overlap  moet  er  wel  voor  zorgen  dat  er  op  cruciale   momenten  verschil  van  inzicht  ontstaat  over  wie  exact  verantwoordelijk  is.  Deze  overlap  zorgt   tevens  tijdens  incidenten  en  oefeningen  veelvuldig  voor  het  gevoel  ‘dat  men  hetzelfde  doet’  en   frustreert  het  proces.       Tevens  constateer  ik  dat  er  in  de  theorie  over  de  inrichting  van  de  rampenbestrijding  weinig   rekening  wordt  gehouden  met  de  tijd-­‐tempo  factor:  de  meest  cruciale  beslissingen  in  de   (operationele)  bestrijding  van  een  incident  worden  genomen  door  operationele  medewerkers   ruim  voordat  ROT  en  (R)BT  operationeel  zijn;  vaak  zelfs  voordat  het  COPI  operationeel  is.   Bovendien  wordt  er  in  de  verdeling  van  taken  onvoldoende  rekening  gehouden  met  het  gegeven   dat  ROT  en  (R)BT  pas  1,5  tot  2  uur  na  alarmering  pas  in  staat  zijn  om  beslissingen  te  nemen.  Het   COPI  staat  er  deze  tijd  dus  alleen  voor  en  zal  dus  integraal  beslissingen  moeten  nemen  –ook  voor   het  effectgebied.     Als  antwoord  op  de  onderzoeksvraag  ‘Waarop  richt  zich  in  theorie  en  praktijk  de  doelstelling   van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT?  kan  derhalve  het  volgende  worden  geformuleerd:   • In  theorie  is  er  sprake  van  een  taakverdeling  COPI  –  ROT-­‐  (R)BT;   • Er  blijkt  echter  een  aanzienlijk  verschil  te  zijn  tussen  de  theoretische  eenvoud   waarbinnen  taken  en  werkwijze  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  helder  zijn  verdeeld,  en  de   werkelijkheid  die  een  stuk  weerbarstiger  blijkt  te  zijn;     • De  huidige  theoretische  verdeling  van  taken  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  sluit  niet  aan  bij   de  praktijk  en  moet  derhalve  herzien  worden.      

  Voorts  moet  genoemd  worden  dat  de  kwaliteit  van  een  multidisciplinair  team  (en  dat  is  een  zeer   belangrijke  indicator  voor  de  effectiviteit),  afhankelijk  is  van  de  samenstelling  van  het  team.   Kwaliteit  dient  in  dit  verband  breed  gedefinieerd  te  worden  waarbij  competenties  en   inhoudelijke  deskundigheid  van  de  afzonderlijke  teamleden  en  het  team  als  geheel.  Dit  lijkt  een   schot  voor  open  doel,  maar  in  de  praktijk  wordt  (nog  steeds)  veelvuldig  gesignaleerd  dat   (sleutel)functionarissen  niet  tegen  hun  taak  zijn  opgewassen.  Dit  frustreert  de  samenwerking  en   kwaliteit  van  het  complete  team,  en  kan  niet  gecompenseerd  worden  met  opschaling,  extra   coördinatoren  en  hulpmiddelen  als  netcentrisch  informatiemanagement.       En  tot  slot:  veel  operationele  functionarissen  zijn  door  opleiding,  oefening  en  praktijk  op  het   verkeerde  been  gezet  doordat  de  tijd-­‐tempo  factor  (teveel)  wordt  aangepast,  competenties  en   niet  meer  de  inhoud  worden  geëvalueerd  en  de  indruk  wordt  gewekt  dat  een  kan  starten  met   een  compleet  en  accuraat  situatie-­‐overzicht  in  plaats  van  met  de  chaos  en  tijdsdruk  die  een  crisis   karakteriseert.    

                                                                                                                    33  Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe,  p.  29    

45  

Besluitvorming  in  het  licht  van  project-­‐  en  procesmanagement     Eerder  is  al  aangetoond  dat  het  aantal  partijen  dat  betrokken  is  bij  rampenbestrijding  en   crisisbeheersing  de  afgelopen  jaren  enorm  gegroeid  is.  Dit  niet  alleen:  ook  het  aantal  niveaus   binnen  de  overheid  dat  zich  (actief)  bezig  houdt  met  genoemde  onderwerpen  is  aanzienlijk   gestegen.  Waar  rampenbestrijding  en  crisisbeheersing  enkele  jaren  terug  het  primaat  waren  van   de  burgemeester,  hulpdiensten  en  de  gemeente,  is  dat  nu  afhankelijk  van  het  type  crisis  en  kan   de  focus  op  nationaal,  regionaal  of  lokaal  niveau  liggen.  Daarbij  dient  dan  ook  nog  te  worden   aangetekend  dat  ‘de  overheid’    bestaat  uit  verschillende  departementen  met  ieder  zijn  eigen   verantwoordelijkheid  en  (soms  nog)  zijn  eigen  ZBO’s  of  regionale  uitvoeringsorganen.       Voorts  is  rampenbestrijding  niet  meer  het  exclusieve  terrein  van  de  overheid:  private  partijen   leveren  ook  al  jaren  hun  bijdrage,  en  ook  andere  organisaties  zoals  verenigingen  en  stichtingen   maar  ook  individuele  burgers  zijn  betrokken  bij  het  brede  scala  aan  activiteiten  dat  gezamenlijk   bekend  staat  als  rampenbestrijding.  Een  groot  deel  van  deze  partijen  werkt  op  basis  van  eigen   verantwoordelijkheden  en  bevoegdheden  die  wettelijk  verankerd  zijn  en  die  vaak  zelfs   expliciete  bevoegdheden  toekennen  tijdens  een  crisis  of  noodsituatie.  Dit  alles  staat  haaks  op  de   traditionele  beleving  van  de  opperbevelhebber  in  de  functie  van  burgemeester  tijdens  een  ramp   dan  wel  crisis.    

 

Het  resultaat  is  een  groot  netwerk  aan  betrokken  partijen  dat  op  basis  van  eigen  wettelijke   bevoegdheden  en  (politieke)  verantwoordelijkheid  betrokken  is  bij  de  rampenbestrijding  of   crisisbeheersing.  Bij  een  daadwerkelijk  grotere  ramp  of  crisis  zal  er  dus  feitelijk  geen  sprake   meer  zijn  van  een  opperbevelhebber  in  de  letterlijke  zin  van  het  woord.  Dat  impliceert  dat  de   gezagsverhoudingen  en  daarmee  de  wijze  van  besluitvorming  in  de  rampbestrijdingsorganisatie   sterk  is  veranderd.    Tot  nog  toe  werd  besluitvorming  tijdens  een  crisis  gezien  als  een  reeks  van   gecoördineerde  activiteiten  van  diverse  partijen  om  een  vooraf  vastgesteld  doel  te  bereiken.  Dit   is  echter  een  projectmatige  benadering  van  besluitvorming,  die  in  een  netwerk  echter  maar   weinig  effect  heeft.  Want:  ‘  Wie  projectmatig  tot  besluitvorming  wil  komen  in  een  netwerk,   veronderstelt  dat  er  overeenstemming  is  over  problemen,  doelen  en  oplossingen  en  dat  is  in  een   netwerk  bijna  per  definitie  niet  het  geval.  ‘34  In  netwerken  zal  men  dus  procesmanagement  toe   moeten  passen:  sturen  op  belangen  en  aansluiten  van  betrokken  partijen.  Dit  is  het  fenomeen   dat  door  De  Bruijn  en  Ten  Heuvelhof  als  ‘de  dansende  tafel’  is  genoemd35.       In  onderstaande  tabel36  is  aangegeven  hoe  men  komt  tot  probleemformulering  in  een  netwerk   volgens  project-­‐  versus  procesmatige  besluitvorming:    

  Projectmatige  besluitvorming   Er  is  een  probleem,  dus  is  inhoudelijke  analyse   vereist   Probleem  scherp  afbakenen   Complexiteitsreductie   Probleem  stuurt  oplossing   Een  probleem  wordt  opgelost  wanneer  het  zich   voordoet  

Procesmatige  besluitvorming   Er  is  een  probleemperceptie,  dus  dient  de   perceptie  te  worden  beïnvloed   Probleem  breed  formuleren,  probleemcomplexen,   linkages,  koppelingen   Complexiteitsverhoging   Oplossing  stuurt  probleem   Het  moment  van  probleemformulering  is  een   strategische  keuze.  De  window  of  opportunity   moet  openstaan.    

  Aangetoond  is  dat  volgens  de  gangbare  literatuur  en  lesstof  over  rampenbestrijding:  

                                                                                                                34  De  Bruijn  en  ten  Heuvelhof,  2007,  p.  46   35  De  Bruijn  en  ten  Heuvelhof,  2007,  p.  32   36  De  Bruijn  en  ten  Heuvelhof,  2007,  p.  76      

46  

 

• • •

Het  COPI  hoofdzakelijk  projectmatig  optreedt;   Het  ROT  deels  projectmatig  en  deels  procesmatig  optreedt;   Het  (R)BT  overwegend  procesmatig  optreedt.  

Bij  deze  conclusie  dienen  echter  diverse  kanttekeningen  te  worden  gemaakt:     Tijdsdruk   Door  de  tijdsdruk  die  in  het  overgrote  deel  van  de  incidenten  een  typerend  kenmerk  is  van  een   crisis,  is  het  nooit  mogelijk  om  de  volledige  netwerktheorie  met  al  haar   beïnvloedingsmogelijkheden  toe  te  passen.  Deze  nemen  vaak  meerdere  rondes  in  beslag.   Wellicht  het  meest  expliciete  voorbeeld  hiervan  is  het  voortdurend  toe-­‐  en  uittreden  van  actoren   in  de  arena  van  de  rampenbestrijding.  Dit  is  in  de  normale  netwerktheorie  een  gegeven  dat   passend  is,  aangezien  beleidsrondes  in  de  dagelijkse  omgeving  weken  dan  wel  maanden  (of   jaren)  in  beslag  nemen.  Hoewel  er  in  de  rampenbestrijding  wel  degelijk  rondes  zouden  kunnen   worden  gedefinieerd  (de  acute-­‐,  stabilisatie-­‐  en  nazorgfase),  lopen  deze  in  de  praktijk  snel  in   elkaar  over.  Bovendien  duren  de  acute-­‐  en  stabilisatiefase  over  het  algemeen  maximaal  een   aantal  uur.  En  in  een  crisissituatie  die  over  het  algemeen  binnen  een  week  of  enkele  weken   bezworen  is,  is  er  dus  simpelweg  niet  veel  tijd  om  te  beslissen  of  men  wel  of  niet  deelneemt  aan   het  netwerk.  Vanuit  de  negatieve  kant  bezien:  men  heeft  (relatief)  erg  weinig  tijd  om  te  besluiten   welke  actoren  men  uit  wil  nodigen  om  de  crisis37  effectief  te  kunnen  bestrijden.  Het  risico  dat   men  loopt,  is  dat  er  besluitvorming  wordt  bereikt  die  (achteraf)  niet  door  alle  actoren  wordt   gesteund  die  een  belang  hebben  in  de  crisis.  Het  gevolg  zijn  kritische  vragen  in  de  publieke  en   politieke  arena  omdat  men  –ogenschijnlijk-­‐  geen  goede  afwegingen  heeft  gemaakt  bij  de   bestrijding  van  het  incident/  de  crisis.       Er  zal  dus  gekozen  moeten  worden  voor  methodieken  die  snel  werken.  Tegelijk  kan  gesteld   worden  dat  men  voor  procesmanagement  ook  vooral  afhankelijk  is  van  het  dagelijkse  proces  dat   zich  afspeelt  binnen  en  tussen  overheid  en  publieke  sector:  zijn  relaties  tussen  overheidspartijen   en  andere  actoren  optimaal?  Vertrouwt  men  elkaar?  Wordt  de  onderlinge  interdependentie   erkend?  In  dat  geval  is  de  kans  groter  dat  men  onder  crisisomstandigheden  voor  een   gezamenlijke  aanpak  met  wederzijdse  winst-­‐  en  verliespunten  gaat  dan  voor  een  eenzijdige   aanpak.    

  Project  en  proces  in  het  ROT   Als  we  de  conclusies  van  hoofdstuk  5  naast  de  conclusie  leggen  dat  het  ROT  zowel  project-­‐  als   procesmatig  optreedt,  valt  het  volgende  op:   • De  procesmatige  taken  (informatiemanagement,  aansluiten  externe  partners)  komen  in   de  praktijk  goed  uit  de  verf;   • De  projectmatige  taken  (het  nemen  van  concrete  maatregelen  in  het  effectgebied,   algehele  operationele  leiding  over  de  incidentbestrijding)  komen  in  de  praktijk  slecht  uit   de  verf.  Dit  heeft  alles  te  maken  met  de  tijd-­‐tempo  factor  waardoor  de  cruciale   operationele  beslissingen  al  zijn  genomen,  een  tekort  aan  geschikte  informatie  en   (daardoor)  sense  of  urgency  om  adequate  besluitvorming  te  bewerkstelligen.  Feitelijk  is   het  COPI  het  enige  multidisciplinaire  team  dat  de  eerste  1,5-­‐2  uur  na  de  start  van  een   incident  is  om  daadwerkelijk  te  sturen.     Op  grond  hiervan  kan  men  stellen  dat  het  meerwaarde  biedt  om  te  verkennen  of  het  ROT   wellicht  uitsluitend  procesmatige  taken  uit  zou  moeten  voeren  en  de  projectmatige  taken  –in   ieder  geval  de  eerste  uren  van  een  incident-­‐  over  te  laten  aan  het  COPI.      

                                                                                                                37  De  crisis  in  de  brede  zin  van  het  woord;  niet  alleen  de  operationele  maatregelen  maar  vooral  ook  het  beheersen   van  de  wijze  waarop  het  incident  door  de  bevolking  wordt  beleefd.    

47  

Geen  enkel  team  werkt  uitsluitend  proces-­‐  dan  wel  projectmatig:.  In  plaats  daarvan  zal  er  altijd   sprake  zijn  van  een  mix  die  overwegend  proces-­‐  dan  wel  projectmatig  is:   • Een  COPI  moet  zich  realiseren  dat  operationele  (projectmatige)  besluiten  grote  impact   kunnen  hebben  op  de  (procesmatige)  beeldvorming.  Omgekeerd  kunnen  beleidsmatige   (procesmatige)  besluiten  eveneens  gevolgen  hebben  voor  de  operationele  uitvoering.  De   kunst  is  echter  om  de  professionals  in  de  uitvoering  de  ruimte  te  bieden  die  zij  nodig   hebben,  en  daarbij  zo  weinig  mogelijk  beleidsmatige  invloed  op  uit  te  oefenen.   Omgekeerd  dienen  de  processtuurders  ook  ruimte  te  krijgen  van  de  professionals  om   het  proces  te  ‘laten  gebeuren’  en  daarbij  te  accepteren  dat  dit  niet  volgens  de  strakke   regels  verloopt  zoals  velen  van  hen  dat  wensen.     • In  de  praktijk  gebeurt  het  regelmatig  dat  een  COPI  functioneert  zonder  ROT  en  (R)BT.  In   die  situaties  zal  van  het  COPI  als  hoogste  besluitvormende  orgaan  gevraagd  worden  dat   zij  ook  procesmatige  gevolgen  van  haar  optreden  meeneemt  in  haar  besluitvorming.  Dat   vergt  flexibiliteit  in  het  optreden:  beperken  tot  operationele/  projectmatige  activiteiten   vanaf  GRIP-­‐2  en  het  betrekken  van  procesmatige  aspecten  bij  GRIP-­‐1.   • Omgekeerd  functioneert  er  soms  ook  een  (R)BT  en/  of  ROT  zonder  COPI.  Dit  gebeurt  in   de  praktijk  bijvoorbeeld  als  er  sprake  is  van  incidenten  zonder  duidelijk  brongebied.   Evenals  voor  het  COPI  gold  dat  zij  soms  procesmatige  elementen  meeneemt  in  haar   besluitvorming,  geldt  in  deze  gevallen  voor  ROT  en  (R)BT  dat  zij  dan  ook  operationele   aspecten  in  de  besluitvorming  dienen  af  te  wegen.  Dit  vraagt  met  name  van  de  hoogst   aanwezige  operationele  functionarissen  en/  of  de  Operationeel  Leider  dat  zij  een  helder   beeld  hebben  wat  operationeel  wel  en  niet  bereikt  kan  worden.  Op  die  momenten  wordt   er  van  de  operationele  mensen  duidelijk  geen  processturing  maar  een  inhoudelijk   operationele  bijdrage  gevraagd.    

  Een  volgende  kanttekening  betreft  de  ethische  en  soms  zelfs  juridische  afweging  die  moet   worden  gemaakt  op  het  moment  dat  men  partijen  verzoekt  om  deel  te  nemen  aan  het  netwerk   dat  ‘rampenbestrijding’  heeft:  in  het  licht  van  bijvoorbeeld  hun  beschikbare  middelen  kan  het   een  effectieve  tactiek  lijken  om  belanghebbende  partijen  te  verzoeken  om  deel  te  nemen  aan  het   netwerk.  Aan  belangstelling  meestal  geen  gebrek:  ‘there  are  symbolic  rewards  to  be  reaped  from   being  present  at  the  core  of  the  government  response  effort:  participation  demonstrates  that   one  is  deemed  relevant.’38  Tegelijk  dient  men  in  het  achterhoofd  te  houden  dat  het  beeld  van  de   onpartijdige  overheid  wellicht  geschaad  kan  worden  als  belanghebbenden  worden  opgenomen,   en  dat  ook  strafrechtelijke  vervolging  er  niet  eenvoudiger  op  wordt.       Een  voorbeeld  hiervan  lijkt  de  ‘asbestcrisis’  in  de  Utrechtse  wijk  Kanaleneiland  te  zijn:  als   overheid  wordt  men  geconfronteerd  met  een  asbestbesmetting  en  veel  onrust.  Neemt  het   netwerk  dan  de  woningbouwvereniging  wel  of  niet  op  in  COPI/  ROT  en  BT?     • Wel  opnemen  biedt  het  voordeel  dat  maatregelen  en  communicatie  kunnen  worden   afgestemd,  waardoor  eenduidige  beeldvorming  naar  buiten  gaat.  Tegelijk  is  er  het  risico   als  de  woningbouwvereniging  normaal  weinig  aanzien  heeft  bij  de  bewoners,  dat   opname  in  het  netwerk  betekent  dat  daardoor  het  hele  netwerk  zal  worden   gewantrouwd  door  de  bewoners.   • Niet  opnemen  biedt  het  voordeel  van  het  beeld  van  de  ‘onpartijdige  overheid’.  Tegelijk   wordt  het  risico  heel  groot  dat  ‘het  netwerk’  en  de  woningbouwvereniging  verschillende   (wellicht  zelfs  conflicterende)  berichtgeving  naar  buiten  gaan  doen.  Resultaat  zal  dan   zijn  dat  beide  organisaties  gewantrouwd  gaan  worden.     Eén  en  ander  kan  natuurlijk  nog  complexer  worden.  Want  wat  als  er  naast  de   woningbouwvereniging  (eigenaar/  verhuurder)  ook  een  bewonersvereniging  of  een   wijkvereniging  blijkt  te  zijn?     • Wel  opnemen  zou  als  groot  voordeel  kunnen  bieden  dat  (uiteindelijk)  gemeente,   hulpdiensten,  eigenaar  en  bewoners  met  dezelfde  conclusie  en  berichtgeving  naar  buiten  

                                                                                                                38  Boin  et  al,  2010,  p.  46    

48  

•

treden.  Dat  zou  relatief  weinig  kritische  vragen  achteraf  opleveren  en  de  autoriteit  van   het  netwerk  enorm  versterken.  Risico  is  dat  oude  vetes  tussen  woningbouw  en   bewoners  in  een  nieuwe  arena  uitgevochten  wordt,  waardoor  er  wellicht  helemaal  geen   oplossing  voor  het  voorliggende  asbestprobleem  ontstaat.   Niet  opnemen  of  aansluiten  van  de  bewonersvereniging  geeft  vooral  risico:  de  kans  dat   een  bewonersvereniging  de  conclusie  en  het  advies  van  ‘de  overheid’  niet  1-­‐op-­‐1   overneemt    maar  kritische  vragen  gaat  stellen  is  levensgroot.    

  Een  crisis  is  een  kans  voor  diverse  actoren  die  aan  het  netwerk  deelnemen:  hoge  urgentie,  veel   aandacht  en  aanzienlijke  verstoring  van  de  dagelijkse  machtsverhoudingen39.  Aan  de  andere   kant  is  een  crisis  dus  ook  een  bedreiging:  dezelfde  factoren  die  een  crisis  voor  sommigen   aantrekkelijk  maken,  maken  het  voor  anderen  tot  een  bedreiging.  Het  benadrukken  of  het   afzwakken  van  het  crisiskarakter  van  een  incident  of  een  situatie  kan  dus  een  bewuste  strategie   zijn  om  de  eigen  positie  in  het  netwerk  of  in  de  samenleving  te  versterken  of  te  bewaken.     • ROT  en/  of  (R)BT  eigenlijk  niet  kunnen  functioneren  als  de  belangen  die  een  rol  spelen   voor  de  betrokken  partijen,  niet  expliciet  worden  gemaakt.  Het  vergt  vertrouwen  en   openheid  om  de  belangen  ‘op  tafel’  te  krijgen.  Als  de  belangen  niet  worden  uitgesproken,   terwijl  deze  er  vrijwel  altijd  wel  degelijk  zijn,  komt  er  wantrouwen  waardoor  men   minder  geneigd  is  gezamenlijk  belangen  af  te  wegen.  Kortweg:  ontkennen  dat  belangen   een  rol  spelen  tijdens  een  crisis,  werkt  in  de  hand  dat  de  belangen  gaan  domineren.   • In  een  crisis  komt  men  op  leidinggevend  en  strategisch  niveau  dezelfde  ‘spelers’  tegen   als  in  de  dagelijkse  situatie.  Daarbij  hebben  de  dagelijkse  contacten  zeker  hun  invloed  op   de  verstandhouding  tijdens  een  crisis.  Daar  waar  men  in  de  dagelijkse  situatie  bereid  is   om  wederzijds  elkaars  belangen  te  erkennen  en  respecteren,  zal  dat  positief  effect   hebben  tijdens  een  crisis  of  ramp.  Omgekeerd:  als  men  dagelijks  amper  door  een  deur   kan,  zal  het  tijdens  een  crisis  zeker  niet  lukken.  De  samenstelling  van  een  team  -­‐kennis,   kunde,  ervaring  maar  zeker  ook  de  onderlinge  verstandhouding-­‐  heeft  dus  zeer   nadrukkelijk  invloed  op  de  prestaties  van  een  team.     Procesmanagement  impliceert  denken  in  belangen,  en  als  alle  belangen  tijdens  een  crisis  op  tafel   zijn  geweest  en  tegen  elkaar  zijn  afgewogen  en  uitgeruild,    zorgt  dit  automatisch  voor  minder   kritische  vragen  achteraf.       Concreet  betekent  het  bovenstaande  dat  crisismanagement  vanaf  ROT-­‐niveau  veel  meer  als  een   proces  dan  als  een  project  moet  worden  bezien.  Automatisch  betekent  dat,  dat  voor   sturingsmethoden  in  crisismanagement  veel  meer  gekeken  moet  worden  naar  de   procesbenadering.  Daarbij  kan  onder  andere  gebruik  gemaakt  worden  van  de  volgende   kenmerken  van  netwerken:   • In  een  netwerk  is  vrijwel  altijd  van  conflicterende  doelstellingen,  waarbij  door  de   netwerkpartners  onderhandeld  wordt  om  tot  overeenstemming  te  komen;     • In  een  proces  (en  crisis)  is  sprake  van  veel  verschillende  typen  actoren  met  ieder  eigen   standpunten,  netwerk,  belangen  en  machtsbronnen.  Het  uitnodigen  of  juist  het   buitensluiten  van  bepaalde  actoren  is  een  belangrijke  methode  om  de  koers  van  het   crisismanagement  te  bepalen;   • Pas  een  multi-­‐issue  besluitvorming  toe.  Hierbij  kan  het  crisiskarakter  juist  helpen,  want   in  een  crisis  spelen  vrijwel  altijd  meerdere  belangen  een  rol,  waardoor  het  relatief   makkelijk  is  om  een  een  multi-­‐issue  benadering  te  nemen.   • Om  tot  een  gewenste  oplossingsrichting  te  komen  is  het  van  belang  dat  geaccepteerd   wordt  dat  meerdere  belangen  een  rol  spelen,  en  dat  het  dus  meestal  nodig  is  om  trade   offs  toe  te  passen  om  de  gewenste  steun  te  krijgen  van  meerdere  actoren.  Dit  geeft  

                                                                                                                39  Zo  had  een  vroegere  burgemeester  waarvoor  ik  werkzaam  was  de  uitspraak  ‘een  rampje  op  zijn  tijd  is  een  zegen   voor  het  beleid’.  In  de  wereld  van  de  waterschappen  geldt  een  gelijksoortig  adagium:  ‘geef  ons  heden  ons  dagelijks   brood  en  af  en  toe  een  watersnood.’  

 

49  

•

crisisbeheersing  veel  meer  het  karakter  van  ‘geven  en  nemen’  in  plaats  van  de   hiërarchische  benadering  waarbij  de  ‘opperbevelhebber’  simpelweg  zijn  opdrachten   verstrekt.     Wil  een  actor  zijn  mede-­‐actoren  bewegen  om  het  door  hem  onderkende  belang  of   standpunt  te  steunen,  zal  hij  prikkels  voor  coöperatief  gedrag  moeten  afgeven.    

  Als  antwoord  op  de  vraag  “Hoe  kan  de  (huidige)  wijze  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT   worden  gekarakteriseerd  in  het  licht  van  de  theorie  over  proces-­‐  en  projectmanagement?”  kan   dus  het  volgende  worden  gesteld:    

  Besluitvorming  in  het  COPI  dient  als  overwegend  projectmatig  te  worden  gekarakteriseerd.   Besluitvorming  in  het  (R)BT  dient  als  procesmatig  te  worden  aangeduid.  Besluitvorming  in  het   ROT  is  momenteel  deels  proces-­‐  en  deels  projectmatig  van  aard.  Men  mag  echter  stellen  dat  het   meerwaarde  biedt  om  te  verkennen  of  het  ROT  wellicht  uitsluitend  procesmatige  taken  uit  zou   moeten  voeren  en  de  projectmatige  taken  –in  ieder  geval  de  eerste  uren  van  een  incident-­‐  over   te  laten  aan  het  COPI.    

 

 

Invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement     Sedert  enkele  jaren  is  netcentrisch  informatiemanagement  de  standaard  geworden  in  de   rampenbestrijding.  Netcentrische  systemen  zijn  of  worden  ingevoerd,  en  de  werkwijze  van   multidisciplinaire  teams  is  hierop  aangepast.     Geconcludeerd  mag  worden  dat  netcentrisch  informatiemanagement  de  traditionele   hiërarchische  opbouw  van  de  rampenbestrijding  de  facto  afbreekt:     • doordat  informatie  voor  iedereen  toegankelijk  is,  is  men  niet  meer  afhankelijk  van   vragen  dan  wel  opdrachten  van  andere  niveaus.  Alle  teams  kunnen  –binnen  hun  eigen   verantwoordelijkheid-­‐  zelfstandig  aan  het  werk.  Formeel  heeft  het  BT  daarbij  de  leiding,   maar  de  praktijk  is  dat  alle  teams  min  of  meer  zelfstandig  (dus  zonder  gerichte  opdracht   van  bovenaf)  functioneren  en  de  informatie  delen  met  de  andere  teams;   • uitgaande  van  het  principe  ‘kennis  is  macht’  betekent  netcentrisch   informatiemanagement  dat  de  kennis  (en  daarmee  de  macht)  die  voorheen  bij  een   beperkt  deel  van  de  actoren  beschikbaar  was,  nu  voor  iedereen  toegankelijk  is.     Sterk  is  dat  het  netcentrische  groeimodel  expliciet  tot  doel  heeft  ‘de  processen  af  te  stemmen’,   waardoor  de  inzet  het  maximale  effect  bereikt.  Netcentrisch  informatiemanagement  moet   uiteindelijk  dus  leiden  tot  (automatische)  integratie  en  afstemming  van  processen  in  de   rampenbestrijding.  Aangezien  hierboven  al  is  geconcludeerd  dat  netcentrisch   informatiemanagement  teams  meer  ruimte  geeft  om  zelfstandig  aan  het  werk  te  gaan,  moeten   de  processen,  zoals  die  onder  stap  drie  worden  genoemd,  breed  worden  geïnterpreteerd.  Dat   impliceert  dat  netcentrisch  informatiemanagement  uiteindelijk  leidt  tot  een  grotere  noodzaak   om  procesmanagement  toe  te  passen  in  verhouding  tot  projectmanagement.           Toch  kunnen  ook  in  het  model  van  netcentrisch  informatiemanagement  tekortkomingen  worden   geconstateerd:  in  de  eerste  plaats  gaat  ook  het  netcentrische  model  toch  uit  van  een  volledig   gecoördineerde  inzet  van  hulpdiensten  en  ketenpartners.  Dit  suggereert  mogelijkheden  voor   controle  en  aansturing  die  er,  in  ieder  geval  in  de  acute  fase,  niet  zijn.  In  de  tweede  plaats  lijkt   het  netcentrische  model  vooral  ontworpen  voor  de  aansluiting  van  de  vier  multidisciplinaire   teams  die  binnen  een  regio  betrokken  zijn  bij  rampenbestrijding.  De  aansluiting  van  andere   partners  lijkt  minder  aandacht  te  krijgen.    

  50  

 

  Aansluiting  van  rijksheren  en  andere  actoren   Conclusie  is  dat  crisisbeheersing  en  rampenbestrijding,  enigszins  afhankelijk  van  het   incidenttype,  veel  minder  een  lokale/  regionale  verantwoordelijkheid  is  dan  in  de  dagelijkse   omgeving  veelal  wordt  gesuggereerd.  Een  aanzienlijk  deel  van  de  crisisbeheersing  is  een   (directe)  verantwoordelijkheid  van  een  ministerie  of  een  uitvoeringsorgaan  van  een  ministerie.   Dat  impliceert  dat  het  opperbevel  van  de  burgemeester  of  voorzitter  van  de  veiligheidsregio   maar  zeer  beperkt  van  toepassing  is:  de  burgemeester  of  voorzitter  heeft  weliswaar   zeggenschap  over  de  inzet  van  de  (operationele)  hulpdiensten  en  het  gemeentelijk  apparaat,   maar  alle  andere  partijen  opereren  onder  eigen  (politieke)  verantwoordelijkheid.  Aangezien   deze  partijen  qua  middelen,  netwerk  of  kennis  veelal  cruciaal  zijn  voor  het  beëindigen  van  de   crisis,  zal  er  binnen  het  netwerk  van  de  crisisbeheersing  een  afstemming  plaats  moeten  vinden   van  acties.       Het  antwoord  op  de  vraag  ‘Hoe  worden  de  rijksheren  en  andere  actoren  dan  brandweer,  politie,   GHOR  en  gemeenten  aangesloten  bij  de  besluitvorming  in  rampenbestrijding?’  kan  dus  als  volgt   worden  beantwoord:     In  de  opschaling  van  de  meeste  veiligheidsregio’s  is  opgenomen  dat  bij  relevante  incidenten   eventuele  vertegenwoordigers  van  ministeries  of  ZBO’s  zoals  Rijkswaterstaat,  Prorail  en  het   RIVM  waar  nodig  worden  opgenomen  in  het  COPI  of  ROT  als  liaison.  Bij  opschaling  naar  GRIP-­‐3   of  -­‐4  zouden  er  ook  rijksheren  opgenomen  kunnen  worden  in  het  BT  of  RBT.       Hierbij  dienen  echter  kanttekeningen  te  worden  gemaakt:   • De  betrokkenheid  en  vorm  van  netwerkvorming  binnen  de  diverse  overheidsorganisaties  en   overheidslagen  verschilt  per  GRIP-­‐fase:   o Bij  GRIP-­‐1  wordt  veelal  een  vertegenwoordiger/  OvD  van  een  rijksdienst  of  een   private  onderneming  opgenomen  in  het  COPI.  Besluitvorming  verloopt  dan  veelal   lineair  en  goed.  Dit  is  ook  logisch,  aangezien  het  COPI  bezig  is  met  het  oplossen  van   een  praktische  klus,  waarvoor  men  simpelweg  de  inzet  en  middelen  onderling   afstemt.  Meestal  zijn  er  weinig  zwaarwegende  (politiek-­‐bestuurlijke)  belangen  die   afgewogen  dienen  te  worden.  Uitzondering  hierop  is  bijvoorbeeld  de  OvD-­‐rail  die  als   netwerkmanager  van  de  ‘spoorse  partijen’  al  met  zoveel  belangen  te  maken  heeft,   dat  het  voor  hem  soms  al  procesmanagement  wordt.     o Bij  GRIP-­‐2  wordt  er  een  liaison  opgenomen  in  het  ROT.  De  situatie  wordt  dan  anders:   de  term  liaison  geeft  al  aan  dat  de  betreffende  rijksdienst  of  andere  organisatie  zelf   haar  eigen  besluitvormende  centrum  heeft.  Dat  betekent  dat  voor  de  hulpdiensten  en   vaak  de  gemeenten  de  primaire  besluitvorming  plaats  vindt  in  het  ROT  en  voor  de   aangesloten  partners  in  hun  eigen  hoofdkantoor  of  crisisteam.  Vanaf  dit  moment  zijn   dus  meerdere  netwerken  betrokken  bij  de  bestrijding  van  een  enkel  incident.  Zoals   eerder  omschreven  kan  in  een  netwerkomgeving  het  beste  worden  gestuurd  door   middel  van  procesmanagement.  Dat  betekent  dat  –indien  netwerkpartners   aanschuiven  in  het  ROT  of  betrokken  zijn  bij  de  bestrijding  van  een  incident-­‐   procesmanagement  de  belangrijkste  methode  is  om  te  komen  tot  incidentbestrijding   waarbij  er  achteraf  weinig  kritische  vragen  worden  gesteld.     o Bij  GRIP-­‐3  of  -­‐4  worden  veelal  regiodirecteuren  of  directieleden  van   overheidsdiensten  en  ZBO’s  als  rijksheer  opgenomen  in  het  BT  of  RBT.  Deze  zitten   feitelijk  als  vertegenwoordiger  van  een  vakminister  in  het  beleidsteam.  Hierbij  dient   onderkend  te  worden  dat  er  vanzelfsprekend  politieke  belangen  op  het  spel  staan.   Het  netwerk  van  betrokken  partners  bij  de  incidentbestrijding  of  crisisbeheersing   neemt  dan  enorm  toe.  Het  kan  ook  zijn  dat  een  RBT  betrokken  wordt  bij   crisisbeheersing  waarbij  de  regie  duidelijk  naar  ‘Den  Haag’  wordt  getrokken.  Hoe   dan  ook:  afgezien  van  operationele  afwegingen  spelen  er  meer  belangen  in  meerdere   51  

 

•

•

•

organisaties.  De  kunst  wordt  –nog  veel  sterker  dan  bij  GRIP-­‐2  en  de  opname  van   liaisons  in  het  ROT-­‐  om  belangen  te  bundelen  en  te  betrekken  bij  de  crisisbeheersing.     Traditioneel  worden  directeuren  van  private  ondernemingen  letterlijk  buiten  de  deur   gehouden  bij  vergaderingen  van  het  beleidsteam.  Dit  omdat  er  anders  publieke  belangen   zouden  kunnen  worden  vermengd  met  private  belangen.  Hoewel  deze  zienswijze  in   sommige  gevallen  wel  degelijk  moet  worden  bevestigd,  dient  er  naar  mijn  mening  een   bredere  afweging  te  worden  gemaakt:   o In  de  eerste  plaats  wordt  het  onderscheid  publiek/  semipubliek/  privaat  steeds   vager.  Er  worden  steeds  meer  netwerken  en  projecten  opgebouwd  waarbij  deze   partijen  gezamenlijk  optrekken.  Naar  de  crisisbeheersing  vertaald:  soms  kun  je  niet   om  private  of  semipublieke  organisaties  heen.  Bijvoorbeeld  bij  een  grootschalige   uitval  van  elektriciteit,  zullen  naast  het  publieke  Liander  op  een  gegeven  moment   ook  partijen  als  NUON  en  Essent  in  beeld  komen.  Dat  zijn  private  organisaties  waar   de  overheid  vervolgens  weer  een  (meerderheids)belang  in  heeft;  verdeeld  over   diverse  gemeenten  en  provincies.  Ook  woningbouwverenigingen  zijn  veelal  semi-­‐ publiek  en  incorporeren  dus  per  definitie  private  en  publieke  belangen.  In  sommige   gevallen  zou  men  voor  een  eenduidige  bestrijding  en  communicatie  over  het  incident   vooral  gezamenlijk  op  moeten  trekken.     o In  de  tweede  plaats  dient  afgewogen  te  worden  of  de  eventuele  strijdigheid  van   publieke  en  private  belangen  wel  relevant  is  voor  de  betreffende  crisis.  Wellicht  is  er   een  andere  –meer  relevante-­‐  strijdigheid  die  primair  afgewogen  dient  te  worden.   Daarbij  denk  ik  bijvoorbeeld  aan  de  afweging  van  strafrechtelijke  belangen  versus   het  bestrijden  van  het  incident.  Overigens  geldt  dit  laatste  ook  voor  publieke   organisaties  die  wel  degelijk  lijdend  voorwerp  van  strafrechtelijk  onderzoek  zouden   kunnen  worden.     Op  grond  van  het  bovenstaande  ben  ik  van  mening  dat  private  partijen  niet  bij  voorbaat   moeten  worden  uitgesloten,  maar  dat  per  incident  een  zorgvuldige  afweging  moet  worden   gemaakt  –op  strategisch  niveau-­‐  welke  private  partijen  al  dan  niet  worden  opgenomen  in   het  netwerk  dat  rampenbestrijding  heet.  Er  zijn  zowel  voor-­‐  als  nadelen  en  men  kan  pas   tijden  de  betreffende  crisis  (en  bijvoorbeeld  haar  vermoedelijke  oorzaak)  bepalen  welke  van   de  twee  zwaarder  moeten  wegen.     De  mate  van  invloed  van  netcentrisch  informatiemanagement  op  de  betrokkenheid  van   rijksdiensten  en  andere  partners  bij  de  crisisbeheersing  is  zo  mogelijk  nog  groter  dan  de   invloed  op  de  regionale  (operationele)  aanpak  van  een  incident.  Want  waar  voorheen  bij   flitsrampen  het  incident  al  zowat  voorbij  was  als  de  rijksheren  van  het  incident  hoorden,  zijn   deze  nu  direct  op  de  hoogte.  Dat  impliceert  dat  de  belangen  en  middelen  van  deze  diensten   veel  eerder  worden  geactiveerd  en  men  dus  de  facto  meer  invloed  heeft  of  kan  uitoefenen.       Wil  men  de  preparatie  op  daadwerkelijke  multidisciplinaire  crisisbeheersing  (met  partners   zowel  binnen  als  buiten  de  regio)  versterken,  zal  men  energie  moeten  inzetten  op     netwerken.  Crisismanagement  is  –zoals  gesteld-­‐  buiten  de  daadwerkelijke  operationele   activiteiten  immers  vooral  een  kwestie  van  procesmanagement  en  daarin  spelen  netwerken   een  voorname  rol.  Netwerken  bouwt  men  echter  niet  op  tijdens  crises;  reeds  opgebouwde   netwerken  kunnen  wel  gebruikt  worden  om  tijdens  een  crisis  met  vertrouwen  naar  elkaar  te   kunnen  reageren  en  om  eventueel  de  netwerken  van  elkaars  netwerk  te  kunnen  activeren.   Dat  impliceert  dat  veiligheidsregio’s  en  andere  partners  die  zich  willen  voorbereiden  op   crisisbeheersing  zich  niet  moet  inzetten  op  papieren  plannen,  maar  dat  ‘leren  kennen’  door   middel  van  gezamenlijke  training    meer  effect  zal  sorteren.  Daarbij  moet  bovenal  benadrukt   blijven  worden  dat  er  in  de  crisisbeheersing  geen  sprake  meer  is  van  opperbevelhebbers  en   operationeel  leiders,  maar  van  een  netwerk  waarin  men  samenwerkt.    

52  

 

  Eindconclusies  en  aanbevelingen     Nu  antwoord  is  gegeven  op  de  operationele  onderzoeksvragen,  is  er  voldoende  basis  om  de   centrale  onderzoeksvraag  te  beantwoorden.  Deze  luidt:     ‘Kan  er  een  alternatieve  taakverdeling  worden  vastgesteld  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT  die  beter   aansluit  bij  de  theorie  van  proces-­‐  en  projectmanagement?’     Mijn  conclusie  is  dat:   • de  operationele  incidentbestrijding  op  de  plaats  van  het  incident  moet  worden   gedefinieerd  als  een  project;   • de  incidentbestrijding  ‘op  afstand’  in  het  netwerk  van  ROT,  (R)BT  en  andere  betrokken   (externe)  partijen  als  een  proces  moet  worden  gedefinieerd.   Uitgaande  van  bovenstaande  conclusie  zou  men  binnen  het  COPI  hoofdzakelijk   projectmanagement  moeten  toepassen  en  binnen  ROT,  (R)BT  en  andere  betrokken  partijen   procesmanagement  toe  moeten  passen.  Dat  impliceert  dat  het  begrip  van  de  ‘dansende  tafel’   wordt  geïntroduceerd  in  de  crisisbeheersing  en  rampenbestrijding.  Dit  betekent:  erkennen  dat   crisismanagement  onderdeel  uitmaakt  van  de  reguliere  strategische  beleidsarena  en  sturen  op   belangen  –  het  uitwisselen  van  belangen-­‐  en  aansluiten  van  betrokken  partijen.       Op  grond  hiervan  zou  het  COPI  vooral  verantwoordelijk  moeten  zijn  voor  de  feitelijke   hulpverlening  en  incidentbestrijding.  Vanwege  de  opkomsttijd  van  ROT  en  (R)BT  kan  het  COPI   zich  in  de  eerste  uren  van  de  feitelijke  hulpverlening  niet  beperken  tot  het  brongebied,  maar  zal   zij  ook  praktische  beslissingen  moeten  nemen  over  het  effectgebied.  Feitelijk  moet  het  COPI   denken  in  ‘klussen’,  ongeacht  de  plek  waar  deze  klus  zich  voordoet.       Het  ROT  zou  verantwoordelijk  moeten  zijn  voor  het  aansluiten  van  relevante  actoren  ten   behoeve  van  de  operationele  uitvoering  en  zou  moeten  sturen  op  informatiestromen.  Dat   betekent  dat  het  ROT  vooral  de  rol  van  centrale  actor  op  het  gebied  van  informatievoorziening   verder  moet  ontwikkelen.  Tegelijk  moet  de  rol  van  ‘operationele  bevelhebber’  worden   afgebouwd.  Leden  van  het  ROT  zouden  moeten  leren  denken  in  het  extrapoleren  van  de   operationele  inzet,  informatie  en  behoeften  naar  het  brede  palet  van  de  andere  partijen  die   betrokken  zijn  of  kunnen  worden  in  crisisbeheersing.  Dat  impliceert  vooruitdenken,  het   inschatten  van  bestuurlijke  verhoudingen  en  ‘netwerken’  met  partijen  die  tot  nog  toe  weinig   actief  werden  benaderd  vanuit  de  veiligheidsregio’s.     Het  (R)BT  moet  verantwoordelijk  worden  voor  het  duiden  van  het  incident  naar  de   maatschappij,  het  bieden  van  een  handelingsperspectief  en  het  aanwijzen  en  afwegen  van   belangen  in  de  rampenbestrijding  cq  crisisbeheersing.  Dat  betekent  dat  het  (R)BT  moet  denken   in  belangen.  Methoden  om  de  belangen  te  sturen  zijn  onder  andere  het  aansluiten  of  juist   buitensluiten  van  actoren,  het  inzetten  van  netwerken  en  middelen  en  het    ‘framen’  (oftewel  het   beïnvloeden  van  de  beeldvorming)  van  een  crisis  of  ramp.       Schematisch  weergegeven,  zou  men  de  ‘oude’  en  ‘nieuwe’  taken  van  COPI,  ROT  en  (R)BT  als   volgt  kunnen  weergeven:  

53  

 

      COPI  

ROT  

Takenpakket  ‘oud’   Het  multidisciplinair  bepalen  van  de   te  volgen  tactiek  om  te  komen  tot  een   snelle,  gecoördineerde  en  veilige   hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  ter  plaatse,   waarbij  leiding  wordt  gegeven  aan  de   aan  de  crisisbestrijding  deelnemende   disciplines  op  en  in  de  directe   omgeving  van  de  plaats  incident.   Het  multidisciplinair  samenstellen  en   verspreiden  van  een  overzichtsbeeld   van  de  situatie,  het  bepalen  van  de   tactiek  die  moet  leiden  tot  snelle   hulpverlening  en/of   incidentbestrijding  in  bron-­‐  en   effectgebied  en  het  geven  van   operationele  leiding  aan  de  diensten   deelnemend  aan  de  crisisbestrijding   door  de  coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de  betreffende   actiecentra.  

(R)BT   Het  (R)BT  maakt  in  de   crisisbeheersing  keuzes  op  het  gebied   van  bestuurlijke  knelpunten;  ook  wel   strategische  dilemma’s  genoemd.  

Takenpakket  ‘nieuw’   Feitelijke  hulpverlening  en   incidentbestrijding.  Vanwege   opkomsttijd  van  ROT  en  (R)BT  kan   het  COPI  zich  in  de  eerste  uren  van  de   feitelijke  hulpverlening  niet  beperken   tot  het  brongebied,  maar  zal  zij  ook   praktische  beslissingen  moeten   nemen  over  het  effectgebied.       Het  aansluiten  van  relevante  actoren   ten  behoeve  van  de  operationele   uitvoering  en  sturen  op   informatiestromen.  Leden  van  het   ROT  zouden  moeten  leren  denken  in   het  extrapoleren  van  de  operationele   inzet,  informatie  en  behoeften  naar   het  brede  palet  van  de  andere  partijen   die  betrokken  zijn  of  kunnen  worden   in  crisisbeheersing.  Dat  impliceert   vooruitdenken,  het  inschatten  van   bestuurlijke  verhoudingen  en   ‘netwerken’  met  partijen  die  tot  nog   toe  weinig  actief  werden  benaderd   vanuit  de  veiligheidsregio’s.     Het  duiden  van  het  incident  naar  de   maatschappij,  het  bieden  van  een   handelingsperspectief  en  het   aanwijzen  en  afwegen  van  belangen  in   de  rampenbestrijding  cq   crisisbeheersing.      

Denken  in   Operationele   klussen  en   benodigde   middelen  

Informatie  en   relevante   actoren  

Belangen  en   beeldvorming   (meaning   making)  

  Om  bovengenoemde  conclusie  in  het  juiste  perspectief  te  plaatsen,  dienen  echter  de  volgende   kanttekeningen  te  worden  gemaakt:     • De  genoemde  aanpassing  van  de  hoofdstructuur  is  bedoeld  als  anticipatie  om  op  hoofdlijnen   verzekerd  te  zijn  van  een  structuur  die  vervolgens  binnen  de  eigen  speelruimte  op  basis  van   veerkracht  vrijuit  kan  acteren.       • De  taken  van  het  COPI  worden  ten  opzichte  van  de  huidige  situatie  dus  uitgebreid  met  het   nemen  van  acute  maatregelen  in  het  effectgebied  gedurende  de  eerste  uren  van  een   ‘flitsramp’.  Dit  in  de  eerste  plaats  omdat  qua  tijd-­‐tempo  factor  het  COPI  het  enige   multidisciplinaire  team  is  dat  de  eerste  uren  operationeel  is.  In  de  tweede  plaats  is  het  COPI   het  enige  team,  door  haar  positionering  bij  het  incident,  dat  daadwerkelijk  zicht  heeft  op  de   acuut  te  nemen  maatregelen.  Uitgaande  van  dit  principe  dient  bijvoorbeeld  de   Waarschuwings-­‐  en  Verkenningsdienst  van  de  brandweer,  verantwoordelijk  voor  het  in   kaart  brengen  van  (mogelijke)  risico’s  in  het  effectgebied,  primair  aan  het  COPI  te  adviseren   over  directe  maatregelen  ten  aanzien  van  het  waarschuwen  van  de  bevolking.  Ook  het   instrument  voorlichting  zal  dus  in  eerste  instantie  vergaand  moeten  worden  aangestuurd   door  het  COPI.  

54  

 

•

•

•   •

  •

•

Bij  een  incident  dat  langer  duurt  kan  het  ROT  op  basis  van  vooruitdenken  en  plannen  de  rol   voor  het  effectgebied  geleidelijk  overnemen,  mede  omdat  het  in  die  fase  zelden  nog  om   praktische  hulpverlening  gaat  en  veel  meer  om  informatie  delen.     Uitgaande  van  procesmanagement  op  het  bestuurlijke  niveau  van  crisisbeheersing  en   rampenbestrijding,  kunnen  bestuurders  veel  meer  op  basis  van  hun  dagelijkse  praktijk,   ervaring  en  intuïtie  handelen  dat  dat  er  specifieke  vaardigheden  en  routines  aangeleerd   moeten  worden  tijdens  bestuurlijke  oefeningen.     Aangezien  het  (R)BT  vooral  bezig  is  met  afwegen  van  belangen  en  beeldvorming  naar  de   maatschappij,  verdient  het  aanbeveling  om  te  overwegen  een  vertegenwoordiging  van  de   ‘getroffenen’  op  te  nemen  in  het  (R)BT.  Voorbeeld  daarvan  zou  een  wijkvereniging  kunnen   zijn,  of  een  ander  netwerk  dat  permanent  actief  is  en  waarmee  bestuurders  vaak  ook   regulier  contacten  hebben.  Door  uit  te  stralen  dat  een  brede  vertegenwoordiging  betrokken   is  bij  de  crisisbeheersing,  zal  er  uiteindelijk  meer  draagvlak  en  acceptatie  ontstaan.       Het  actief  benaderen  van  netwerkpartners  voor  hulp  tijdens  het  bestrijden  van  een  crisis  of   ramp  lijkt  een  zeer  adequate  methode  om  zelf  ‘in  the  lead’  te  blijven.     Netwerken  kunnen  niet  worden  opgebouwd  tijdens  een  crisis;  ze  kunnen  wel  worden   geëxploiteerd.  Preparatie  op  rampenbestrijding  moet  dus  vooral  inhouden  dat  het  netwerk   wordt  opgebouwd  en  beheerd.  Boin  et  al  stellen  hierover:  ‘Team  performance  is  enhanced  if   the  pre-­‐existing  interpersonal  and  interorganizational  relationships  among  the  chief  actors   represented  in  the  crisis  group  are  marked  by  a  reasonable  degree  of  mutual  trust.’40     Dat  betekent  geen  dikke  plannen  opstellen  (want  daar  doen  we  toch  niks  mee),  en  meer   energie  en  (staf)capaciteit  inzetten  op  elkaar  en  elkaars  belangen  leren  kennen.  Dit  op  basis   van  gelijkwaardigheid,  waarbij  de  veiligheidsregio  de  trekkersrol  heeft,  maar  niet  de  baas  is.   Als  alle  partijen  dit  doen,  kun  je  elkaars  netwerken  inzetten  waardoor  de  scope  opeens  erg   groot  is.   Hoewel  in  crisismanagement  en  rampenbestrijding  dus  hoofdzakelijk  procesmanagement   moet  worden  toegepast,  vraagt  de  maatschappij  gevoelsmatig  niet  om  een  netwerk  van   overheids-­‐  en  andere  partijen  dat  een  crisis  gaat  bestrijden.  De  maatschappij  vraagt  krachtig   leiderschap  dat  daadkrachtige  besluiten  durft  te  nemen.  Dat  betekent  dat  men  ‘achter  de   schermen’  procesmanagement  toe  moet  passen  en  tegelijk  voor  het  beeld  daadkrachtig  naar   buiten  moet  communiceren.  Dit  is  echter  niet  anders  dan  bestuurders  gewend  zijn  te   opereren  in  hun  dagelijkse  rol.       Opleiden  en  oefenen  speelt  een  cruciale  rol  in  het  verbeteren  van  de  kwaliteit  van  de   rampenbestrijding  en  crisisbeheersing.    Dit  omdat  er  tijdens  opleidingen  en  oefeningen   werkwijzen  worden  aangeboden  die  voor  de  deelnemers  bepalend  zijn  in  hun  beeld  van   operationeel  optreden  en  hun  eigen  rol  daarin.  Voorts  geldt  dat,  doordat  er  zeer  weinig  echte   rampen  en  crises  zijn,  oefeningen  de  enige  ‘graadmeter’  zijn  voor  wat  betreft  de  kwaliteit.   Tegen  deze  achtergrond  dient  bij  het  organiseren  van  opleidingen  en  oefeningen  derhalve   zeer  terughoudend  te  worden  omgegaan  met  het  aanpassen  van  factoren  waardoor  bij   deelnemers  een  verkeerd  beeld  van  de  realiteit  ontstaat.  Anders  ‘draagt  de  oefening  eerder   bij  aan  het  creëren  van  onjuiste  gedragspatronen  dan  dat  het  een  adequate  voorbereiding  is   op  de  hectiek  van  echte  rampomstandigheden’.41  

 

                                                                                                                40  Boin  et  al,  2010,  p.  49   41  Helsloot,  2007,  p.  49    

55  

•

 

Onder  de  taken  ‘belangen  en  beeldvorming  naar  de  maatschappij’  van  het  (R)BT  moet  ook   nadrukkelijk  het  beëindigen  van  de  crisis  worden  vermeld.    Het  moment  en  de  wijze  waarop   de  crisis  wordt  beëindigd  is  immers  een  zeer  zichtbare  vorm  van  afweging  van  belangen  en   beeldvorming  naar  de  maatschappij.  Bovendien  zullen  bij  het  beëindigen  van  de  crisis  de   ‘blame  games’42  en  de  roep  om  verantwoording  in  hevigheid  toenemen  en  dan  zijn  de   bestuurders  ook  nadrukkelijk  aan  zet.    

 

                                                                                                                42  Boin  et  al,  2010,  p.  103    

56  

 

Bijlage:  Literatuurlijst         Ali,  M,  A.  Kaouass  en  L.  Van  der  Sluys  Veer,  Van  rijksheer  naar  crisispartner,  Cap  Gemini,  Utrecht,   2006.     Baarde,  D.B.,  M.P.M.  de  Goede  en  J.  Teunissen,  Basisboek  Kwalitatief  onderzoek,  Stenfert  Kroese,   Groningen/  Houten,  2011.     Baas,  J.H.  de,  Bestuurskunde  in  hoofdlijnen  –  invloed  op  beleid,  Wolters-­‐Noordhoff,  Groningen,   1995     Besluit  veiligheidsregio’s,  Den  Haag,  2010     Boin,  A,  Paul  ’t  Hart,  Eric  Stern  en  Bengt  Sundelius,    The  politics  of  crisis  management  –  Public   leadership  under  pressure,  Cambridge  University  Press,  Cambridge,  2010.     Bots,  R.T.M.  en  W.  Jansen,  Organisatie  en  informatie,  Samsom  uitgeverij  bv,  Alphen  aan  den  Rijn,   1989.     Bovens,  M.A,P.,  P.  ’t  Hart  en  M.J.W.  van  Twist,  Openbaar  bestuur-­  Beleid,  organisatie  en  politiek,   Kluwer,  Alphen  aan  den  Rijn,  2007.     Brainich,  E.,  Van  rampenbestrijding  naar  crisisbeheersing  –  de  betekenis  van  rijksheren  voor  de   veiligheidsregio,  Provincie  Noord-­‐Holland,  Haarlem,  2011.     Bruijn,  H.  De  en  E.  Ten  Heuvelhof,  Management  in  netwerken  –  over  veranderen  in  een  multi-­actor   context,  Uitgeverij  Lemma,  Den  Haag,  2007.     Bruijn,  H.,  E.  Ten  Heuvelhof  en  R.  In  ’t  Veld  ().  Procesmanagement  –  over  procesontwerp  en   besluitvorming.  Den  Haag  :  Sdu  uitgevers.       Buul,  van  K.,  W.  Treurniet  en  J.W.G.  van  de  Ven,  Referentiekader  netcentrische  crisisbeheersing,   TNO,  2008.     Duin,  M.  Van.,  Veerkrachtige  crisisbeheersing:  nuchter  over  het  bijzondere,  Politieacademie  en   Nederlands  Instituut  Fysieke  Veiligheid,  2011.       Duin,  M.  Van,  P.  Tops,  V.  Wijkhuis,  O.  Adang  en  N.  Kop,  Lessen  in  crisisbeheersing  –  dilemma’s  uit   het  schietdrama  in  Alphen  aan  den  Rijn,  Boom  Lemma  uitgevers,  Den  Haag,  2012.     Haar,  S.  Van  der,  M.  Segers  en  K.E.  Jehn,  Measuring  the  performance  outcome  of  emergency   management  teams:  scale  development  and  validation  (working  paper),  Leiden  University,  Leiden,   2012.     Hazebroek,  J.C.,  Crisismanagement:  drie  dimensies  van  rampenbestrijding  en  grootschalig   optreden  bij  crises,  Nijmegen,  1999.     Helsloot,  I.,  Voorbij  de  symboliek  –  over  de  noodzaak  van  een  rationeel  perspectief  op  fysiek   veiligheidsbeleid,  Boom  juridische  uitgevers,  Den  Haag,  2007.   57  

 

  Infopunt  veiligheid,  De  bestuurlijke  aansturing  van  de  crisisbeheersing,  Nederlands  Instituut   Fysieke  Veiligheid,  Arnhem,  2012.     Kickert,  W.J.M.,  E.H.  Klijn  en  J.F.M.  Koppenjan,  Managing  complex  networks,  SAGE  Publications   ltd,  London,  1997.     Ministerie  van  BZK,  Nationaal  handboek  crisisbesluitvorming,  Den  Haag,  2009.     Veiligheidsregio  Drenthe,  Hoe  doen  we  het  effectiever  en  efficiënter  in  de  regio  Drenthe?,  2011.     Veiligheidsregio  Utrecht,  Leidraad  Commando  Plaats  Incident,  Utrecht,  2009.       Veiligheidsregio  Utrecht,  Leidraad  Regionaal  Operationeel  Team,  Utrecht,  2009.     Veiligheidsregio  Utrecht,  Leidraad  Regionaal  Beleidsteam,  Utrecht,  2012.  

58  

 

 

Bijlage:  Vergelijking  taken  COPI-­‐ROT-­‐(R)BT         Image  of  the   situation  

Decisions  

COPI   The  image  reflected  the   situation  and  it’s   dilemmas   The  image  of  the   situation  was   unambiguous   The  image  of  the   situation  was  realistic  

The  team  managed  to   create  a  shared  image  of   the  situation  in  a  short   period  of  time   The  decisions,  advices   and  assignments  for  the   units  are  based  on  the   actual  own  image  and  the   overall  image  of  the   situation  

The  decisions  are  based   on  priorities  

The  decisions  are   translated  into  an   assignment  for  a  certain   professional  or  a  team  

The  assignments  are   given  to  the  relevant   team  or  person   Decisions  are  taken  on  

ROT  

(R)BT  

Het  bepalen  van  het   effectgebied.  

Scenariodenken    

Het  bepalen  van  de  situatie   in  het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.   Voortdurende  beoordeling   van  de  toestand  op  het   rampterrein  en  de   omgeving  en  hierover   rapporteren  binnen  het   ROT  ten  behoeve  van  de   geïntegreerde   informatievoorziening  aan   het  bestuur.    

Lange  termijn  denken  

Is  belast  met  de   operationele  leiding  over  de   crisisbeheersing.  Het  geven   van  de  operationele  leiding   aan  de  diensten   deelnemend  aan  de   crisisbestrijding  door  de   coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de   betreffende   actiecentra.   Het  bepalen  van  de  tactiek   die  moet  leiden  tot  snelle   hulpverlening  en/of   incidentbestrijding.  

Is  gedacht  aan  compensatie   /  “reparatie”  voor  partijen   die  de  effecten  van  een   besluit  het  meest  gaan   merken?    

Het  geven  van  de   operationele  leiding  aan  de   aan  de  crisisbestrijding   deelnemende   diensten  door  de   coördinatie  van  de   werkzaamheden  van  de   betreffende  actiecentra.   Tactische  inrichting  en   aansturing   crisisbeheersingsorganisati e/  Het  nemen  van  tactische   beslissingen.    

 

 

Vraag  scherp  door  op  de   consequenties,  soms  zijn  ze   theoretisch  en  is  er  sprake   van  een  gecalculeerd  en   uitlegbaar  risico.  Soms  zijn   het  aannames  waar  niet   lang  over  is  doorgedacht.     Is  bij  de  beslispunten   duidelijk  welke  gemeenten   per  keuze  eventueel  in  hun   belang  getroffen  worden   en  of  dat  onevenredig  is?  

Sociale  consequenties   overzien  van  strategische   besluiten     Handelingsperspectief   59  

 

 

time  

Information   management  

The  plot  of  the  team  at   the  end  of  the  meetings   was  complete;  an  image,   possible  scenarios  and   matching  frictions,   decisions,  actions  

Het  verzamelen  en   verstrekken  van  relevante   gegevens  over  de   crisissituatie  en  de   crisisbestrijding  aan  de  bij   de  bestrijding  van  de  crisis   deelnemende  organisaties.  

The  information  in  the   plot  of  the  team  at  the   end  of  the  meetings  was   relevant:  the   development  and  effects   of  the  incident,  risks  for   the  rescue  services  and   others  on  scene,  the   approach,  the  people  and   material  needed.    

Het  overleg  met  en  de   informatievoorziening  aan   de  Commissaris  van  de   Koningin  in   de  provincie.  

Cooperation   with  other   teams  

The  team  takes  the   operational  decisions,   not  the  tactical  team.  

The  team  formulates  a   clear  question  to  the   tactical  team  about   dilemma's  and  frictions.   Tuning  with  the  tactical   team  works  well.  

The  plot  of  the  team  is   available  for  the  tactical  

Het  vertalen  van  tactische   knelpunten  naar   strategisch/  bestuurlijke   beslispunten  en  vice  versa.     Het  vertalen  van   beleidsbeslissingen,  die   genomen  zijn  in  het  GBT  of   RBT  in   samenhangende   uitvoeringsopdrachten  voor   de  regionale  actiecentra   brandweer/  politie,  GHOR   en  gemeente  en  het  COPI.     Afstemming  met  andere   betrokken  partijen  en   adviseert  het  gemeentelijk   of  regionaal  beleidsteam.  

Het  onderhouden  van   contacten  met  de   bestuurlijke  autoriteiten   (PCC,  NCC,  LOCC,   Waterschappen,   omliggende  gemeenten).   Het  onderhouden  van   contacten  met  externe   deskundigen.    

schetsen     Laat  de  Operationeel   Leider  de  prioriteiten  en   bijbehorende  besluiten   nummeren  en  zie  toe  dat   bij  eventuele  aanpassing  de   OL  deze  herhaalt.  Daar  mag   geen  licht  tussen  zitten.   Stuur  bij  waar  nodig.        

   

Geef  het  ROT  een  ruim   maar  duidelijk   gespecificeerd  mandaat.   Acute  bestrijding  en  alle   benodigde  middelen   daartoe  in  beginsel  altijd   accorderen.  Vraag  de  OL  of   er  dingen  zijn  waar  het   ROT  meteen  mee  door  wil   en  direct  akkoord  op   behoeft.   Scheiden  van  operationele   en  bestuurlijke  zaken  

Betrekken  van   maatschappelijke  en   politiek-­‐bestuurlijke   netwerken     Overweeg  om  contact  te   zoeken  met  belangrijke   60  

 

 

team  and  all  other   relevant  teams.  

stakeholders,  maar  wees   terughoudend  om  deze  in   het  RBT  zitting  te  laten   nemen  

Results  of  the  emergency  response  on  the  scene   Quality  of   The  coordination  of  the     actions   own  unit  is  tuned  with   the  coordination  of  the   other  units.   The  actions  on  scene  are     justified  

(Workplace)   safety  

Goal   achievement  

Error  rate  

 

The  actions  on  scene  are   adequate   The  actions  on  scene  are   coordinated   On  scene  safety  of   professionals  is  taken   into  account.   On  scene  safety  of   civilians  /  companies  is   taken  into  account.   The  source  is  diminished   efficiently  and  effectively.   The  crisis  is  controlled   There  is  a  fast   stabilization   Stabilization  happened   safely   There  are  no   unnecessary  victims   There  is  no  unnecessary   damage   Based  on  what  is   happening  and  has   happened,  the  media  can   report  positively.    

 

 

Stel  u  zelf  de  vraag  of  u  de   besluiten  aan  een   willekeurige  burger  kunt   uitleggen.    

 

 

Het  bepalen  van  de  situatie   in  het  effectgebied  en  de   ontwikkeling  daarvan.    

Risico’s  voor  bevolking   bepalen      

 

 

   

   

 

 

Het  ROT  dient  te  adviseren   aan  bestuurders  over  het   wegnemen  van   maatschappelijke  onrust   door  goede  en  eenduidige   informatievoorziening  aan   de  bevolking.  

Woordvoering    

Het  geven  van  voorlichting   ten  aanzien  van  de   operationele  aspecten.  

Bestuurlijke   verantwoordelijkheid    

 

                       

61  

 

Bijlage:  Interviewvragen        

• •   •   •   •   •   •

 

Wat  is  in  uw  visie  de  doelstelling  van  het  optreden  van  COPI,  ROT  en  (R)BT?     Welke  wijze  van  besluitvorming  past  u  toe  in  ieder  van  de  multidisciplinaire  teams/  wordt   naar  uw  mening  toegepast?   Welke  andere  partners  moeten  naar  uw  mening  worden  opgenomen  in  de  structuur  van   crisisbeheersing?   Hoe  sluit  u  andere  partners  dan  de  operationele  diensten  en  de  gemeenten  aan  in  het  proces   van  besluitvorming?   Heeft  u  ervaring  met  incidenten  waarbij  landelijke  actoren  waren  betrokken  bij  de   bestrijding  van  een  incident?     In  welke  mate  houd  u  rekening  met     Welke  overige  kritische  opmerkingen  wilt  u  plaatsen  bij  het  functioneren  van  de  algehele   structuur  van  de  rampenbestrijding  en  crisisbeheersing  op  regionaal  niveau?  

62  

 

Bijlage:  afkortingenlijst       BT   COPI   GGD   GHOR   GRIP   HOvD   OL   OvD   RBT   RIVM   ROT   RWS   Sitrap   V&J   ZBO  

                             

Beleidsteam  (gemeentelijk)   Commando  Plaats  Incident   Gemeenschappelijke  Gezondheidsdienst   Geneeskundige  Hulpverlening  bij  Ongevallen  en  Rampen   Gecoördineerde  Regionale  Incidentenbestrijdingsprocedure   Hoofdofficier  van  Dienst   Operationeel  Leider   Officier  van  Dienst   Regionaal  Beleidsteam   Rijksinstituut  voor  Volksgezondheid  en  Milieu   Regionaal  Operationeel  Team   Rijkswaterstaat   Situatierapport   Ministerie  van  Veiligheid  en  Justitie   Zelfstandig  Bestuursorgaan

63  

 

 

Bijlage:  onderzoeksvoorstel       1. Aanleiding     Toen  ik  na  het  afronden  van  de  opleidingen  tot  brandweerofficier  een  operationele  functie  kreeg   binnen  COPI  en  ROT,  bleek  al  snel  dat  de  aangeleerde  theorie  in  de  praktijk  slechts  ten  dele   bruikbaar  was.  Met  name  de  wijze  waarop  het  ROT  en  (R)BT  in  de  praktijk  hun  rol  invullen,   bleek  sterk  te  verschillen  van  de  theorie.  Waar  in  de  theorie  zowel  ROT  als  (R)BT  enorm  druk   zijn  met  allerlei  besluitvorming  over  effectgebieden  en  bevolkingszorg,  was  mijn  observatie  dat   er  in  de  praktijk  weinig  besluiten  worden  genomen.  In  plaats  daarvan  ligt  er  veel  meer  nadruk   op  informatiemanagement,  voorlichting  en  het  aansluiten  van  relevante  partners  in  de   hulpverlening.  Dit  paste  niet  in  de  theorie  van  besluitvorming  die  me  tijdens  mijn  studie   Bestuurs-­‐  en  organisatiewetenschappen  was  aangeboden.  De  gangbare  theorie  had  daarbij  veel   meer  weg  van  projectmanagement:  uitgaan  van  een  ‘ist’  en  ‘soll’  situatie  en  daar  simpelweg  een   lineair  plan  van  aanpak  op  stellen.       De  module  procesmanagement,  die  werd  aangeboden  in  het  kader  van  de  opleiding  MCPM,  bood   me  echter  nieuwe  inzichten  in  de  wijze  hoe  organisaties  doelen  formuleren  en  bereiken.   Kernpunt  hierbij  was  dat  er  voorafgaande  aan  de  besluitvorming  soms  juist  geen  doel  wordt   gesteld,  maar  dat  het  proces  een  bepaalde  uitkomst  oplevert.  De  theorie  van  procesmanagement   is  sterk  gericht  op  ‘normale’  organisaties  onder  ‘normale’  omstandigheden.  Aangezien  ik   elementen  van  procesmanagement  terug  zie  komen,  wil  ik  verkennen  in  hoeverre  het  toepassen   van  de  theorie  van  procesmanagement  zou  helpen  om  de  effectiviteit  van  ROT  en  (R)BT  te   verhogen.      

  2. Doelstelling    

Doelstelling  van  mijn  onderzoek  is:     Aantonen  dat  effectiviteit  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  kan  worden  verbeterd  indien   het  COPI  werkt  volgens  principes  van  projectmanagement  en  het  ROT  en  (R)BT  werken  volgens   principes  van  procesmanagement.  

    3. Probleemstelling     Kan  effectiviteit  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  worden  verbeterd  door  het  COPI  te   laten  werken  volgens  principes  van  projectmanagement  en  het  ROT  en  (R)BT  te  laten  werken   volgens  principes  van  procesmanagement?     (betreft  derhalve  een  toetsende  onderzoeksvraag)     De  bovenstaande  centrale  onderzoeksvraag  wil  ik  beantwoorden  door  antwoord  te  krijgen  op  de   volgende  (operationele)  onderzoeksvragen:     • Waarop  richt  zich  in  theorie  en  praktijk  de  doelstelling  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT   en  (R)BT?   • Hoe  kan  de  (huidige)  wijze  van  besluitvorming  in  COPI,  ROT  en  (R)BT  worden   gekarakteriseerd  in  het  licht  van  de  theorie  over  proces-­‐  en  projectmanagement?   64  

 

• • • •

In  welke  mate  wordt  er  tijdsdruk  gevoeld  bij  het  bereiken  van  besluitvorming  in  COPI,   ROT  en  (R)BT?   Welke  invloed  heeft  netcentrisch  informatiemanagement  op  de  traditionele   (hiërarchische)  verhouding  tussen  COPI,  ROT  en  (R)BT?   Hoe  worden  de  rijksheren  en  andere  actoren  dan  brandweer,  politie,  GHOR  en   gemeenten  aangesloten  bij  de  besluitvorming  in  rampenbestrijding?   Kan  er  een  niet-­‐hiërarchische  taakverdeling  worden  vastgesteld  die  beter  aansluit  bij  de   theorie  van  proces-­‐  en  projectmanagement?   o (Suggestie  taakverdeling):    COPI:  projectmanagement,  daadwerkelijk  oplossen  van  de  operationele   klus    ROT  verantwoordelijk  voor  aansluiten  relevante  actoren  tbv  operationele   uitvoering  en  sturen  op  informatiestromen,      BT  voor  framen/  beeldvorming  en  aansluiten  bestuurlijke  actoren  tbv   eenduidig  beeld  naar  buiten  &  geloofwaardigheid  handelingsperspectief  

    4. Onderzoeksmethode(n)     •

•

•

Literatuuronderzoek  mbt  proces-­‐  en  projectmanagement  en  deze  afzetten  tegen  de   gangbare  theorieën  mbt  hiërarchische  rampenbestrijding.  Dit  uitwerken  in  de  volgende   volgorde:   1. Aantal  typerende  criteria  selecteren  op  het  gebied  van  besluitvorming  en  sturing   tijdens  crises  (nader  onder  te  verdelen  naar  criteria  op  technisch,  tactisch  en   strategisch  niveau)   2. Theorie  en  praktijk  van  de  traditionele  (hiërarchische)  besluitvorming  naast   elkaar  zetten  om  aan  te  tonen  dat  er  een  groot  verschil  is  tussen  de  theorie  en   praktijk.  Hierbij  onderscheid  maken  tussen  werkwijze  COPI,  ROT  en  (R)BT.  Dit   doen  aan  de  onder  1.  genoemde  criteria.   3. Dezelfde  criteria  ‘loslaten’  op  de  theorie  van  procesmanagement  en  ook  hier   onderscheid  maken  tussen  de  drie  gangbare  niveaus  van  incidentbestrijding   Een  aantal  representatieve  GRIP-­‐3  of  GRIP-­‐4  inzetten  bestuderen  aan  de  hand  van   evaluatieverslagen.  Aan  de  hand  van  evaluatieverslagen  met  de  hoofdrolspelers  uit  die   incidenten  (leider  COPI,  leider  ROT,  OL,  verantwoordelijk  bestuurder)  interviews   houden  om  theorie  mbt  toepassen  procesmanagement  te  toetsen.    Met  name  de   evaluatieverslagen  gebruiken  die  door  een  externe  zijn  gemaakt  (IOOV,  onderzoeksraad)   om  objectiviteit  te  stimuleren.   Toewerken  naar  conclusie/  beantwoorden  onderzoeksvraag.  Afhankelijk  van  de   conclusie  kunnen  hier  dus  ook  praktische  tips  aan  worden  gekoppeld  inclusief  selectie   van  medewerkers  &  trainingsmethodes.  

      Bronnen:   •

• • • •

Onderzoek  naar  beeld-­‐  en  oordeelsvorming  in  het  COPI;  uitgevoerd  door  Selma  van  der   Haar  van  instituut  PLATO.  Hierin  zijn  criteria  vastgelegd  voor  COPI-­‐effectiviteit,  die   nodig  zijn  om  een  onderscheid  te  maken  tussen  effectiviteit  COPI  en  ROT.   Evaluaties  van  GRIP-­‐3  en  GRIP-­‐4  incidenten  waarbij  expliciet  aandacht  is  voor  de   onderlinge  rol(verdeling)  tussen  de  betrokken  teams.   Theorie  met  procesmanagement  (bijv  De  Bruijn  en  Ten  heuvelhof)   Basistheorie  rampenbestrijding   Interviews  met  leiders  ROT  en  COPI,  alsmede  burgemeesters  

 

65  

 

  5. Planning         Selectie  relevante  criteria  voor  optreden  COPI,  ROT  en  (R)BT:   Juni     Literatuuronderzoek  &  selectie  van  relevante  incidentevaluaties:   Juli  –  half  augustus     Eerste  analyse:   Tweede  helft  augustus     Uitwerken  resultaten  &  aanvullend  onderzoek:   September     Resultaten  definitief  op  papier  zetten:   Oktober     Insturen  thesis  naar  examencommissie:   Uiterlijk  13  november  

    6. Begeleidingsoverleg  Jos  Post     1. Begin  juni  voor  bespreken  concept-­‐  plan  van  aanpak   2. Begin  september  voor  bespreken  eerste  resultaten   3. Half  oktober  voor  bespreken  concept-­‐thesis     Tussendoor  vanzelfsprekend  indien  noodzakelijk  contact  via  mail/  telefoon.  NIFV  is  ook  niet  ver   weg,  dus  dat  maakt  adhoc  overleg  relatief  makkelijk        

            NB:  bovenstaande  akkoordverklaring  betreft  een  gescande  kopie;  origineel  is  desgewenst   beschikbaar.  

66