DE CONTROVERSE TUSSEN HET MONETARISME EN EXPANSIONISME: RECENTE ERVARINGEN VAN SURINAME Voordracht van Prof.dr. A.R.Caram tijdens de conferentie “Een wetenschappelijke visie die leidt tot een planmatige en duurzame ontwikkeling” ter gelegenheid van het 65 jarig bestaan van het Algemene Verbond van Vakverenigingen in Suriname “De Moederbond”, Paramaribo, 21 januari 2016.
Dames en heren, Laat ik beginnen u te feliciteren met de viering van het jubileum van de Moederbond. Zowel in tijden van voorspoed als van tegenspoed levert de bond een wezenlijke bijdrage aan verhoging van de welvaart en het welzijn van onze burgers. Wij zijn daar dankbaar voor. Wij zijn ook trots op wat zij tot stand brengt. Bij het begin van mijn voordracht zit ik al met een dilemma. Op een jubileumconferentie zijn de sprekers welhaast verplicht een vreugdevolle en hoopvolle voordracht te houden. Ik moet vandaag echter een terughoudend betoog houden, omdat u mij heeft gevraagd te spreken over de recente monetaire ontwikkelingen in ons land. Dit thema staat nu in het brandpunt van onze belangstelling, maar niet in positieve zin. Niettemin heb ik met genoegen de uitnodiging van het bondsbestuur aanvaard, omdat ik mijn betoog vanuit een hoopvol perspectief zal eindigen. Bovendien spreek ik graag over monetaire theorie en praktijk, thema’s die vanaf de aanvang van mijn economiestudie in mijn hart ingesloten liggen. Alvorens ik overga tot bespreking van de recente ontwikkelingen maak ik enkele meer algemeen geaarde methodologische opmerkingen. Deze opmerkingen zijn nodig omdat ik daarop mijn praktische analyse zal baseren. Met betrekking tot de achterliggende oorzaken van de uitdagingen waarmee wij geconfronteerd worden, merk ik op dat deze naar mijn stellige indruk niet primair het gevolg zijn van een gebrek aan kennis en ervaring met betrekking tot economische verschijnselen en de werking van monetaire mechanismen. Zij zijn veeleer het gevolg van een doelbewuste keuze voor een populistisch geaard beleid.
1
Dit beleid houdt onvoldoende rekening met de basisbeginselen van een gezonde monetaire strategie bij het streven naar het realiseren van op zich lovenswaardige economische en sociale doeleinden. In 1954 wijdt de befaamde econoom Paul Einzig een fundamentele en in de kern nog steeds actuele beschouwing aan deze aangelegenheid. In zijn boek over doel en middelen van de monetaire politiek beschrijft hij de controverse die lange tijd heeft bestaan tussen het orthodoxe monetarisme en het traditionele expansionisme. Het eerste paradigma stelt in essentie dat de stabiliteit en vrije inwisselbaarheid van het geld de welvaart het best bevordert. Het managen van de geldstroom moet bijgevolg prioriteit hebben. Dit beleid vergroot echter het risico van vermindering van de algemene bedrijvigheid. Het tweede paradigma stelt welvaartbevordering voorop. Monetaire instrumenten dienen te worden ingezet op een zo breed mogelijk terrein, ook al gaat deze bevordering via geldschepping ten koste van monetaire stabiliteit. Nadat geruime tijd over de controverse felle discussies zijn gevoerd, ontstaat er over de aard van het te voeren monetaire beleid steeds meer consensus. Grote groepen aanvaarden thans dat onder bepaalde omstandigheden ter bereiking van sociale doelstellingen een extra expansie van de geldhoeveelheid gerechtvaardigd is. Waar sociale voorzieningen en sociale steun nodig zijn, moeten deze ook doelgericht en doelmatig beschikbaar zijn. Bedoelde groepen zijn echter evenzeer van oordeel dat de geldexpansie dient te worden gestopt zodra zij een bedreiging vormt voor de welvaart en de sociale zekerheid van de bevolking en in het bijzonder van de sociaal zwakkeren die de beleidvoerders wensen te ondersteunen. Beleidsvoerders, politici en werknemersverenigingen dienen bij hun streven naar verwezenlijking van sociale doelstellingen terdege rekening te houden met de basisprincipes van economische en monetaire aard. Zowel theoretisch als praktische argumenten benadrukken de noodzaak van het voeren van een monetair beleid dat is gebaseerd op een doelmatig compromis tussen de extreme paradigma’s. De grondleggers van de Nederlandse Monetaire School, waaronder de voormalige centrale bankpresidenten Holtrop en Zijlstra, hebben dit compromis uitgewerkt en het paradigma van het gematigd monetarisme geïntroduceerd. Dit paradigma kent aan het monetaire beleid een onmisbare rol toe bij het scheppen van een klimaat dat een stabiele en duurzame ontwikkeling stimuleert. Voorwaarde is wel dat dit beleid past in een pakket 2
van complementaire beleidsmaatregelen. Het beleid bevordert dan dat het aanbod van goederen en diensten op een zo hoog mogelijk welvaartsniveau in de pas loopt met de vraag. De aard van het door de beleidvoerders te formuleren beleidscompromis verschilt van land tot land en binnen een land van tijd tot tijd. De gevolgen van geldschepping zijn immers ook steeds verschillend. In algemene zin zal geldschepping, bij een ongewijzigde omloopsnelheid van het geld, resulteren in een mengsel van vergroting van het productievolume, prijsstijgingen en betalingsbalanstekorten. De precieze samenstelling van dit mengsel is echter afhankelijk van het ontwikkelingsniveau, van de economische structuur en van de conjunctuurfase waarin een land zich bevindt. In Suriname zijn de mogelijkheden tot versnelling van het ontwikkelingsproces en tot het realiseren van sociale doeleinden met louter monetaire middelen uiterst beperkt. Als uitvloeisel van de kleinschalige, ongedifferentieerde productiestructuur en het open karakter van de economie, leidt geldschepping in relatief grote mate tot het wegstromen van geld naar het buitenland. Naar schatting beloopt de import van goederen en diensten in relatie tot het bruto binnenlands product circa 60%. De geldschepping uit binnenlandse bron dient dan ook binnen strikte grenzen te blijven om te voorkomen dat het weglekken van geld naar het buitenland de interne en externe waarde van het geld aantast. Een voorzichtig monetair beleid en economische groei zijn nodig om voldoende financiële buffers op te bouwen voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers. Om deze reden deel ik de opvatting van André Telting dat de waarde van de internationale reserve voldoende moet zijn voor de dekking van de import gedurende een periode van 6 maanden; dus het dubbele van het door het Internationale Monetaire Fonds aanbevolen minimum van 3 maanden. In deze dekkingsratio schuilt dan deels de gewenste buffer. Daarnaast zal een nationaal spaarfonds moeten worden gevormd. Een bruikbare en beproefde norm voor het monetaire beleid schrijft voor dat, uitgaande van een evenwichtige situatie, de geldschepping uit binnenlandse bron in lijn dient te worden gehouden met de trendmatige groei van het reële nationale inkomen, eventueel vermeerderd met een opslag voor onvermijdelijke prijsstijgingen onder meer voortvloeiend uit de geïmporteerde inflatie. Vasthouden aan deze indicatieve norm verkleint het risico van het uit 3
balans raken van het aanbod van en de vraag naar goederen en diensten: de achterliggende kernoorzaak van elke monetaire ontsporing. In Suriname zijn vooral sinds begin 2013 de aangegeven normen veronachtzaamd. Normen en realiteiten zijn daardoor in toenemende mate uit elkaar gegroeid. Het uit balans raken van de monetaire verhoudingen verloopt synchroon en in wederkerige samenhang met het uit balans raken van de reële vraag- en aanbodverhoudingen. Deels averechtse reacties van de beleidvoerders versterken dit dynamisch proces. In Suriname staat aanbod van goederen sinds 2013 onder neerwaartse druk. Er is sprake van een materiële vertraging van de groei van het productievolume. De exportsector, de motor van onze economie, maakt moeilijke tijden door. Er zijn scherpe prijsdalingen op de internationale olie- en goudmarkt. Ons comparatief voordeel brokkelt af. Dit heeft geleid tot sluiting van de aluinaardefabriek. De meeste andere sectoren kampen met structurele en organisatorische knelpunten. Per saldo zal het reële bruto binnenlandse product in 2015 en 2016 krimpen, nadat dit product in het decennium voor 2013 met naar schatting gemiddeld circa 4% per jaar is gestegen. Aan de vraagzijde van de economie blijven alleen de consumptieve bestedingen levendig. Omvangrijke publieke infrastructurele investeringen zijn nu niet in uitvoering, mede omdat de overheid kapitaaluitgaven als een soort restpost op de staatsbegroting aanmerkt en de financiële afwikkeling van al uitgevoerde projecten vaak op zich laat wachten. De totale uitgaven stijgen niettemin verder door het streven naar continuïteit van de uitgaven in de lopende sfeer. Plannen tot sanering en herstructurering van het te grote en onvoldoende productieve ambtenarenapparaat blijven al vele jaren in de ijskast. De kosten van de overhaaste uitvoering van het sociale contract met de bevolking stijgen door toenemende aanspraken op de sociale voorzieningen, terwijl uitvoerings- en financieringsknelpunten zich doen gevoelen. Hier tegenover staat dat de stijging van de ontvangsten van de Staat na 2012 afvlakt en dat deze ontvangsten in 2015 in absolute zin zelfs afnemen. Als resultaat van het gevoerde budgettaire beleid zijn gedurende de afgelopen drie jaren de kastekorten opgelopen tot gemiddeld 7% op jaarbasis, wat ver boven de houdbare norm van maximaal 3% is. Ofschoon cijfers ontbreken, mag worden aangenomen dat de tekorten op 4
transactiebasis tot 2015 groter zijn geweest dan die op kasbasis door het oplopen van de achterstanden bij de betaling van schulden aan leveranciers van goederen en diensten. Een deel van deze schulden is recent afgelost, waarschijnlijk met van de Centrale Bank opgenomen krediet. De feitelijke situatie is zorgwekkender, omdat de overheid door geldgebrek en door de institutionele zwakte van haar apparaat projecten laat liggen die noodzakelijk zijn voor het op peil houden van de welvaart en het welzijn van de burgerij. Hoewel de geschetste interne en externe economische schokken de problemen voor onze economie hebben doen ontstaan, merk ik op dat Suriname met dergelijke schokken zou kunnen leven indien de Staat financiële buffers had opgebouwd. Buffers creëren armslag en tijdsruimte om het beleid soepel en met zo weinig mogelijk welvaartsverlies aan te passen. De noodzaak van het opbouwen van buffers door de overheid en ondernemingen moet toch duidelijk zijn geweest, omdat de mondiale prijzen voor goud en olie geruime tijd buitensporig hoog zijn opgelopen als gevolg van geopolitieke spanningen. Ook hebben wij onvoldoende gewerkt aan herstructurering en modernisering van onze economie. Ondanks duidelijke signalen dat er een omslag op komst was, kiest de regering niet voor ombuiging van haar uitgavenbeleid. De regering kiest evenmin voor het met vereende kracht aanpassen van de vraag- en aanbodverhoudingen op de reële en financiële markten. Zij kiest wel voor het financieren van de kastekorten en het lange tijd niet betalen van leveranciers van goederen en diensten. Dit beleid leidt ertoe dat haar schuldpositie de Pinas norm van 45% van het bruto binnenlands product in 2015 overschrijdt. Deze norm geeft aan op welk niveau de schuld van de Staat op grond van economische overwegingen nog houdbaar is, ook al is er wettelijk nog ruimte voor het aangaan van nieuwe leningen. Bij het aangaan van schulden speelt het Bureau voor de Staatsschuld niet de rol die hem bij wet is toevertrouwd. De Centrale Bank vervult goeddeels de rol van schuldbemiddelaar. Hierdoor neemt het risico toe dat haar wettelijke kerntaak gericht op het bevorderen van de stabiliteit in de waarde van de geldeenheid in het geding komt. In plaats van het belemmeren van de toegang van de Staat tot de financieringsbronnen, draait zij haar eigen geldscheppingskraan open en betrekt zij via onconventionele transacties banken en grote private ondernemingen bij dit proces. Onder de geschetste omstandigheden behoort zij deze 5
handelwijze achterwege te laten, althans vanuit een monetaire optiek bezien. Hierdoor neemt immers het risico van het ontstaan van een doelenconflict tussen de activiteiten van de Centrale Bank op het terrein van het budgettaire en monetaire beleid, alsook met betrekking tot het bancaire toezicht toe. Zorgelijk is dat een bovenmatige kredietverlening aan de Staat wordt verleend met veronachtzaming van de geldende Bankwet en zonder raadpleging van het parlement. Ondanks de op zich al wankele monetaire situatie, werkt zij in september 2015 in het kader van een schuldconsolidatie-operatie mee aan een kredietuitbreiding van bijna 9% van het bruto binnenlandse product. De massale omvang van deze kredietverlening blaast aanvankelijk de geldhoeveelheid op en leidt vervolgens tot afvloeiing van geld naar het buitenland. Dit doet het risico van ondermijning van de rol van de Centrale Bank als autonome hoedster van de interne en externe waarde van onze geldeenheid toenemen. Op deze wijze wordt het expansionistisch geaarde budgetbeleid geaccentueerd door het expansionistisch geaarde monetair beleid. Hierdoor en door de gebrekkige toelichting op de filosofie achter het gevoerde beleid brokkelt het vertrouwen in de Centrale Bank af. Het vertrouwen verdwijnt verder doordat de Centrale Bank tegelijkertijd, via interventies op de valutamarkt, de koers van onze munt ten opzichte van de Amerikaanse dollar tracht te stabiliseren. Het interveniëren is bij voorbaat tot mislukking gedoemd. De Wet van Say doet zich gevoelen: het aanbod van deviezen schept zijn eigen vraag. De beleidvoerders lijken ook niet te beseffen dat het niet effectief is om met één instrument twee contrair werkende doeleinden te realiseren. Hier is een schoolvoorbeeld van het feit dat het monetair beleid alleen niet alle problemen kan oplossen. Dit vereist het inzetten van een samenhangend pakket van maatregelen, zoals de eerder aangehaalde gematigd monetaire benadering voorschrijft. De nadelige gevolgen van het gevoerde monetair beleid blijven niet lang uit. De verkoop van deviezen op de open markt vergroot de druk op de internationale reserve die voortvloeit uit tekorten op de betalingsbalans. De door de Centrale Bank aangeboden deviezen vinden al snel een uitweg naar het buitenland. De internationale reserve brokkelt af van een hoogtepunt van ruim US$ 1,0 miljard per ultimo 2012 tot US$ 330 miljoen of een equivalent van 1,6 6
maanden import. Hier komt bij dat de eerder aangeduide onconventionele transacties zich weerspiegelen in het fors oplopen van de passiva op de balans van de Centrale Bank. Een en ander leidt ertoe dat haar netto vreemde valutapositie naar nul tendeert. De dekking van de dadelijk van haar opeisbare vorderingen door deviezen en goud daalt ver onder de wettelijke bodemwaarde van 35%. Volgens de Memorie van Toelichting behorend bij de Bankwet moet onder deze omstandigheid devaluatie van de geldeenheid een punt van ernstige overweging uitmaken. Daarenboven zullen maatregelen moeten worden getroffen tot herstel van het voorgeschreven dekkingspercentage van 50. Na nogal wat onrust op de vrije valutamarkt, komt in november 2015 de verwachte officiële devaluatie van de nationale geldeenheid ten opzichte van de Amerikaanse dollar met 20%. De devaluatie doet de rust op de valutamarkt niet terugkeren, maar wakkert het nerveuze sentiment juist aan. Opnieuw doet het wegvallen van het vertrouwen zich gevoelen. Bijgevolg neemt de discrepantie tussen de officiële en vrije koers steeds verder toe tot thans circa 35%. Deze discrepantie verstoort het doen van reguliere zaken, geeft aanleiding tot speculatieve en oneigenlijke transacties en wakkert het inflatietempo aan. In november stijgt het indexcijfer voor de gezinsconsumptie met 20% ten opzichte van de overeenkomstige maand van 2014, mede door de hogere energietarieven. Met hun acties roepen de beleidvoerders het verlies van het vertrouwen van de marktpartijen over zich af. Hun reputatie lijdt daaronder. Het is duidelijk dat Suriname in budgettair en monetair opzicht in een benarde situatie verzeild is geraakt. De kernoorzaak van de binnenlandse onevenwichtigheid schuilt in de deels expansionistische geaarde politiek die de beleidvoerders voeren in de hoop dat de grondstofprijzen zullen blijven stijgen. Een vergelijking met de in 2007 tot ontlading gekomen crisis op de Amerikaanse hypotheekmarkt is hier op haar plaats. Deze crisis is immers voortgevloeid uit de misrekening van bankiers dat de huizenprijzen tot in lengte van dagen zouden blijven stijgen. Een en ander geeft aan dat een expansionistisch geaard beleid geen duurzame welvaart, doch slechts tijdelijk voordeel oplevert. De financiering van de verbeterende sociale voorzieningen wordt steeds problematischer, terwijl de daling van de koopkracht als gevolg van een te grote
7
geldschepping het voordeel van deze voorzieningen hoe langer hoe meer compenseert. Per saldo neemt dan uiteindelijk de armoede toe. Om uit de benarde situatie te geraken zullen de beleidvoerders allereerst moeten bewijzen dat zij bereid en in staat zijn het vertrouwen van marktpartijen te herstellen. In de financiële wereld draait immers alles om vertrouwen. Vertrouwensherstel vereist het strikt in acht nemen van het huidige glasheldere wettelijk kader betreffende de financiële en monetaire verhouding tussen de Minister van Financiën en de president van de Centrale Bank. Het vertrouwensherstel kan worden bevorderd indien de monetaire autoriteiten met parlementaire instemming gezamenlijk een bindende verklaring doen uitgaan dat de Staat vooralsnog geen of slechts een beperkt beroep zal doen op de kredietfaciliteiten van de Centrale Bank. Haar kredietbehoeften dienen op de markt dan wel in het kader van internationale samenwerkingsverbanden te worden gedekt. Strikte beteugeling van de kredietverlening en deugdelijke transparantie over de filosofie achter het budgettaire en monetaire beleid zullen ook leiden tot de vereiste unificatie van de koersen op de valutamarkt. De Centrale Bank moet in het vervolg absolute prioriteit geven aan uitvoering van haar kerntaken. Monetaire maatregelen zijn noodzakelijk, maar helemaal niet voldoende. Additionele, samenhangende op korte en langere termijn werkende maatregelen zijn vereist. Met behulp van het macro-economische Surya simulatiemodel, dat ontwikkeld en uitgewerkt is door Dr. Marein Van Schaaijk in samenwerking met deskundigen van het Surinaamse Planbureau en het Institute for Graduate Studies and Research, is recent globaal berekend wat het effect is van alternatieve beleidspakketten op de economie. Exercities met dit model indiceren dat voorlopig niet valt te ontkomen aan daling van de productie, van de koopkracht van de bevolking en van het oplopen van de werkloosheid. Dit sombere beeld zal zich ook bij het doorvoeren van diepingrijpende maatregelen voordoen. Zo zullen het constant houden van de nominale lonen, hervormingen in de sfeer van belastingen en subsidies, vermindering van de consumptieve bestedingen door een effectieve kredietbeperking en verhoging van de productie in 2016 onvoldoend resultaat opleveren. Een uit balans gegroeide economie kan nu eenmaal niet op korte termijn recht worden getrokken. 8
Ik heb niet de bedoeling uw jubileumfeest te verstoren, maar de modelsimulaties indiceren ook dat nominale loonsverhogingen op korte termijn niet zullen leiden tot verbetering van de reële koopkracht. Er zullen immers sterkere averechtse reacties optreden, naarmate de procentuele looncompensatie groter is en sneller wordt doorgevoerd. De achterliggende reden hiervoor is dat het effect van de compensaties goeddeels te niet zal worden gedaan door depreciatie van de koers van de nationale munt en versnelling van het inflatietempo. De enige mogelijkheid die ik zie om enige verlichting te brengen in de situatie van werknemers is te trachten via belastingmaatregelen een verschuiving in de vermogensverdeling af te dwingen. De vraag is of wij de wijsheid, discipline en bereidheid hebben een rigoureus stabiliteits- en groeiprogramma op eigen kracht ten uitvoer te brengen. Indien wij deze vraag ontkennend beantwoorden dienen wij niet te schromen een beroep te doen op organisaties zoals het Internationale Monetaire Fonds voor steun en begeleiding gekoppeld aan het verkrijgen van conditionele overbruggingsfinanciering. Ik heb u beloofd dat ik mijn betoog hoopvol zal eindigen. Daar is ook reden voor, omdat Suriname beschikt over een schat aan natuurlijke rijkdommen. Bij wijs beleid zullen deze hulpbronnen voldoende vruchten afwerpen voor onze kleine bevolking. Al tegen het einde van 2016 zullen wij kunnen profiteren van het in volle productie komen van de olieraffinaderij en van de Merian goudmijn. Wij moeten de aan de Staat Suriname toevallende netto opbrengsten van deze projecten echter niet in de consumptieve sfeer aanwenden, maar benutten voor de zo noodzakelijke herstructurering van het overheidsapparaat, alsook voor de verbreding, verdieping en vernieuwing van de productiestructuur. Wij zullen het dus vooral moeten zoeken in intensivering van de duurzame exploitatie van onze natuurlijke hulpbronnen. Hier ligt onze comparatieve kracht. Deze algemene gedachte moeten wij uitwerken. Door het ontwerpen van sector- en bedrijfsplannen dienen wij concreet vast te stellen welke projecten rendabel geëxploiteerd kunnen worden. Het doet mij goed dat gedurende deze conferentie veel aandacht zal worden besteed aan de ontwikkelingspotentie van de diverse productieve sectoren. Via kwantitatieve analyses zullen wij nader moeten vaststellen welke sectoren en bedrijven levensvatbaar zijn. Wij hebben hierover al veel kennis in huis. Het gaat er echter om deze kennis te actualiseren en te gieten 9
in een handzaam ontwikkelingsplan. Zo nodig kunnen wij op dit terrein gespecialiseerde organisaties zoals de Wereldbank en het United Nations Industrial Development Organization vragen ons bij de planning exercities te assisteren. Indien wij ons samen inspannen met een wijze strategie als kompas zullen wij in staat zijn onze welvaart op een alleszins aanvaardbaar niveau te brengen. Ik dank u voor uw aandacht.
10
