De boodschap in de periferie

De boodschap in de periferie De toekomst van het beleid ten aanzien van perifere supermarkten

MRE 2004-2006 Masterproof H. Kouwenhoven

Voorwoord Voor u licht de masterproof welke de afronding is van de opleiding Master of Real Estate aan de Amsterdam School of Real estate. De aanleiding van dit onderzoek is de Nota Ruimte en het daarin opgenomen nieuwe locatiebeleid voor onder andere winkels. In eerste instantie leek de Nota Ruimte door een diverse instanties gewenste en door evenzoveel gevreesde liberalisatieslag te maken. Vanuit mijn functie bij de Samenwerkende Dirk van den Broek Bedrijven volg ik dergelijke ontwikkelingen met boven gemiddelde interesse. Tijdens het doorworstelen van de circa 1.500 pagina’s Tweede Kamerstukken en andere boeken, tijdschriften en internetsites heb ik veel geleerd. Ik wil mijn dank uitspreken voor mijn masterproofbegeleider vanuit de ASRE, de heer Drs. R. Crassee voor zeer enorm kritische blik. Daarnaast wil ik mijn manager binnen de Samenwerkende Dirk van den Broek Bedrijven, de heer J. Van der Elst, bedanken voor het begrip tijdens de opleiding en masterproof in het bijzonder. Mijn collega R. de Jong bedank ik voor het doorlezen op spelfouten van de laatste versie van de masterproof. Mijn vader, Dr. Ir. J.K. Kouwenhoven en moeder, A. Weima wil ik bedanken voor hun nuttig inbreng. Tijdens het kwalitatief toetsend gedeelte van deze masterproof hebben een aantal Tweede Kamerleden meegewerkt aan een schriftelijk interview. Dit ondanks de aanstaande verkiezingen en de drukte die dit met zich meebrengt. Ik wil dan ook mevrouw K. Van Velzen, de heer B.J. van Bochove en de heer J.C. Verdaas enorm bedanken. Tenslotte wil ik m’n schatje Drs. Anneke Veldman bedanken voor haar geduld, liefde, hulp en zeer goede adviezen. Ik kijk uit naar Jr! Hans Kouwenhoven Amsterdam 14 mei 2006

Voorwoord Inhoudsopgave Samenvatting Hoofdstuk 1 Aanleiding en structuur van de masterproof 1.1 1.2

Aanleiding Structuur van de masterproof

Hoofdstuk 2 De context 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2

Inleiding Eerste en tweede detailhandelsrevolutie (circa 1900-1960) Het ontstaan van vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel De ontwikkeling van supermarkten (1960 – heden) Factoren die leiden tot schaalvergroting Factoren aan de vraagzijde Factoren aan de aanbodzijde

Hoofdstuk 3 Centrale vraagstelling 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4

Inleiding Hoofdvraag Subvragen Aannames Relevantie Toelichting begrippen en definities Bepalende momenten in het vestigingsbeleid ten aanzien van grootschalige supermarkten in Nederland Grootschalige supermarkten Perifere supermarkten Beleidsvorming en het voorspellen van beleid

Hoofdstuk 4 Onderzoeksopzet 4.1 4.2 4.3

Inleiding Onderzoeksmethoden Afbakening

Hoofdstuk 5 Intensieve Procesanalyse: theoretische onderbouwing, methoden en technieken 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Inleiding Beleid, omgeving en invloed Keuze voor de Intensieve Procesanalyse Beperkingen van de Intensieve Procesanalyse Onderzoeksaanpak Intensieve Procesanalyse

Hoofdstuk 6 Intensieve Procesanalyse 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.2.5 6.2.6 6.2.7 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.3.6 6.3.7 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.4.5 6.4.6 6.4.7

Inleiding Totstandkoming PDV-beleid Inleiding Actoren en hun standpunten De context Vaststelling actoren Vaststelling alternatieven Invloedsanalyse Samenvatting en analyse Totstandkoming GDV-beleid Inleiding Actoren en hun standpunten De context Vaststelling actoren Vaststelling alternatieven Invloedsanalyse Samenvatting en analyse Totstandkoming Nota Ruimte Inleiding Actoren en hun standpunten De context Vaststelling actoren Vaststelling alternatieven Invloedsanalyse Samenvatting en analyse

Hoofdstuk 7 Kwalitatief toetsen onderzoek 7.1 7.2 7.3 7.4

Inleiding Deelnemers en opbouw kwalitatief toetsend onderzoek Uitkomsten kwalitatief onderzoek Conclusies en toekomstanalyse

Hoofdstuk 8 Conclusie Bijlagen 1. Gehanteerde afkortingen 2. Literatuurlijst en bronnen 3. Vragenlijst en antwoorden schriftelijk interview

Samenvatting Sinds de jaren zestig zijn er factoren die de neiging tot schaalvergroting van supermarkten verklaren. Deze factoren zijn in te delen in een veranderende vraag van consumenten, de demografische ontwikkeling, veranderingen aan de aanbodzijde (supermarktorganisatie). De gevolgen zijn dat vanaf de jaren ‘80 het aantal supermarkten is afgenomen en het gemiddelde oppervlakte is gestegen. Het resultaat is dat er tussen 1980 en 2004 ongeveer 20% aan vierkante meters supermarkt is bijgekomen terwijl het aantal supermarkten in dezelfde periode met 70% is gedaald. Daarentegen heeft de overheid het vestigen van onder andere supermarkten op perifere locaties een lange tijd tegengehouden. Het sinds de Tweede Wereldoorlog gevoerde beleid heeft geleid tot de fijnmazige en hiërarchische opgebouwde detailhandelstructuur die volgens velen uniek is in de Westerse wereld. In de ogen van de overheid dienden winkels op loopcq fietsafstand van de consument gevestigd te zijn. Bovenstaande roept de cruciale vraag op wat de toekomst is van het vestigingsbeleid rond grootschalige supermarkten in de Nederlandse periferie. Daarbij is het van belang de actoren te identificeren die invloed uitoefenen op dit beleid. Door de actoren en hun invloed te analyseren tijdens het beleidsvormingsproces voorafgaande aan een bepaalde beslissing kunnen uitspraken gedaan worden over de toekomstige richting van het beleid. Sinds de invoering van het PDV-beleid in 1973 zijn er twee andere cruciale beslissingen aan te wijzen welke van invloed zijn op het hedendaagse locatiebeleid ten aanzien van supermarkten: de invoering van het GDV-beleid in 1993 en, uiteraard, de invoering van het locatiebeleid vanuit de Nota Ruimte. De hoofdvraag van deze masterproof luidt dan ook:

Wat is het toekomstig vestigingbeleid van de overheid ten aanzien van grootschalige supermarkten in de periferie in Nederland? De beantwoording van de hoofdvraag is relevant voor onder andere winkelbeleggers, ontwikkelaars van winkelcentra en gebruikers (zoals supermarkten) van winkelruimte. Niet alleen biedt dit de mogelijkheid om het eigen (belegging-, ontwikkeling- en vestiging-) beleid hierop aan te passen, maar ook kan worden getracht het vestigingsbeleid van de overheid te beïnvloeden. Om tot de juiste conclusies te kunnen trekken is het noodzakelijk het onderzoek goed af te bakenen. In deze masterproof komen alleen actoren aanbod welke blijkens de Tweede Kamerstukken een rol hebben gespeeld. De context en andere beleidarena’s, zoals de gemeenteraad, worden in de analyse buiten beschouwing gelaten. In het totaal is in de masterproof gebruik gemaakt van twee onderzoeksmethoden: 1. De Intensieve Procesanalyse De Intensieve Procesanalyse reconstrueert de loop van de gebeurtenissen in het beleidsvormingsproces, wat tot bepaalde beslissingen heeft geleid. Deze methode tracht na te gaan welke actoren hun standpunten wijzigen en waarom de actoren hun standpunten wijzigen. Dit wordt gerelateerd aan het beleidsresultaat, hetgeen inzicht geeft in de mate van invloed van iedere actor. Als bekend is welke actoren in het verleden welke invloed hebben uitgeoefend op het beleidsvormingsproces, kan er een indicatie gegevens worden van de richting en dus de toekomst van het beleid. 2. Kwalitatief toetend onderzoek In dit gedeelte van de masterproof worden de uitkomsten uit de Intensieve Procesanalyse via schriftelijke interviews ter toetsing voorgelegd aan de woordvoerders ruimtelijke ordening van de PvdA, SP en CDA. Deze woordvoerders hebben allen een rol gespeeld tijdens het beleidsvormingsproces voorafgaande aan de invoering van de Nota Ruimte en het locatiebeleid uit deze nota.

Uitgaande van het PDV-beleid zoals de regering het in 1973 voorstond is de trend richting liberalisatie aanzienlijk minder duidelijk dan als er uitgegaan wordt van het PDV-beleid zoals bevestigd door de regering in 1985. In dit licht bezien is het GDV-beleid uit 1993 duidelijk een incident. Aloude argumenten tegen perifere winkels lijken in deze periode niet meer te gelden. In essentie lijkt er geen grote ontwikkeling te zitten in het locatiebeleid uit de Nota Ruimte in vergelijking tot het PDV-beleid uit 1973. Dit is vooral te danken aan de motie Van Bochove c.s. Deze heeft er toe geleidt dat gemeenten en voor Provincies aanzienlijk meer invloed hebben gekregen. De Provincies hebben gereageerd zoals ze vanaf 1973 gewoon zijn te doe: erg behoudend ten aanzien van perifere supermarkten. Het grote verschil ten opzichte van 1973 is dat het beleid gedecentraliseerd is. Door decentralisatie naar de Provincies en gemeenten is de relatie tussen een juiste bestemming (in dit geval grootschalige supermarkt) en (grond-) opbrengsten voor gemeenten groter geworden. Supermarkten in de periferie zullen wellicht als incident door gemeenten worden toegestaan als kostendrager van een groot project zoals bijvoorbeeld een voetbalstadion. De invoering van het GDV-beleid heeft bewezen dat de juiste beïnvloeding tot verrassende resultaten kan leiden. De juiste beïnvloeding van de actoren, een periode van laagconjunctuur en actoren met visie en lef zijn cruciaal. Deze Masterproof weerlegd dus het standpunt van onder andere de auteurs van ‘Winkelen in Megaland’. Zij stellen dat het (Rijks-) overheidsbeleid rond de vestiging van grootschalige winkels zich op dit moment op een keerpunt bevindt in de Nederlandse geschiedenis. De Nota Ruimte biedt volgens hen de mogelijkheid dat alle type winkels zich in de toekomst zullen mogen vestigen op perifere locaties. In bijgaand betoog leest u de onderzoeksfeiten waaruit blijkt dat boodschappen in de periferie voorlopig utopie zullen blijven.

Hoofdstuk 1 Aanleiding en structuur van de masterproof 1.1

Aanleiding

Volgens onder andere de auteurs van ‘Winkelen in Megaland’ 1 bevindt het (Rijks-) overheidsbeleid rond de vestiging van grootschalige winkels zich op dit moment op een keerpunt in de Nederlandse geschiedenis. De auteurs geven een aantal redenen waarom in hun ogen het Nederlandse detailhandelsbeleid juist nu op een keerpunt staat: 1. Nota Ruimte 2 slaat nieuwe wegen in en legt zeggenschap bij lagere overheden (Provincie en gemeente). 2. Consument is veeleisender geworden. 3. Toenemende concurrentie en dus de noodzaak om efficiënter te werken is toegenomen. 4. De druk vanuit de internationale markt is toegenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat het punt genoemd onder 1. als ‘omslag’ in beleid van de centrale overheid aangemerkt zou kunnen worden. In de Nota Ruimte verdwijnt het branche- en locatiebeleid. Het verbod van de Rijksoverheid tot het vestigen van winkels op perifeer gelegen locaties is met de Nota Ruimte impliciet komen te vervallen 3 . Het PDV- en GDV-beleid wordt formeel afgeschaft: ‘Het doel van het nieuwe locatiebeleid is een goede plaats voor ieder bedrijf te bieden’ 4 . De punten zoals genoemd onder 2. tot en met 4. zijn meer als trends te duiden. In de periode na de Tweede Wereldoorlog hebben bij de planning van nieuwe winkelcentra sterk normatieve beginselen van hiërarchische ordening van winkelcentra een rol gespeeld 5 . Het resultaat van het restrictieve overheidsbeleid is een hiërarchisch opgebouwd en fijnmazig detailhandelsstructuur 6 ’ 7 . Als reactie op de eerste winkelontwikkelingen buiten bestaande winkelgebieden wordt in 1973 het Perifere DetailhandelsVestiging-beleid (PDV-beleid) ingevoerd. Het PDV-beleid wordt zodanig geïmplementeerd dat het neerkomt op een algemeen verbod om winkels te vestigen buiten bestaande of toekomstige winkelgebieden. Hierop is slechts een klein aantal uitzonderingen mogelijk 8 . Rond de totstandkoming van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (1993) wordt het Geconcentreerde grootschalige DetailhandelsVestigingen-beleid (GDV-beleid) 9 ingevoerd waarbij in een aantal ‘Stedelijke Knooppunten’ 10 én onder bepaalde voorwaarden de branchebeperkingen worden afgeschaft.

1

D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 32 Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling, Staatsblad 27-2-06 vastgesteld door de Tweede en Eerste Kamer op respectievelijk 17 mei 2005 en 17 januari 2006 3 Nota Ruimte, PKB deel 3a, Kamerstuk 29435, nr. 154 pag. 90-91 4 Nota Ruimte, samenvatting, pag. 18 5 Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) pag. 41-103 en E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 13 6 Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) pag. 41-103 en E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 42 7 De Nederlandse detailhandel kent een fijnmazig netwerk van veel winkels. Nederland heeft per 1000 inwoners 6,55 winkels. In België ligt dit aantal hoger, namelijk 11 winkels per 1000 inwoners. Groot-Brittannië, Duitsland en Frankrijk scoren lager met respectievelijk 3,36, 5,01 en 5,93 winkels per 1000 inwoners. Per km² is in Nederland circa 2,5 winkel aanwezig. In België ligt deze dichtheid opnieuw hoger, namelijk 3,6 winkels per m² . In de overige landen ligt deze lager (Frankrijk 0,6, Groot-Brittannië 0,8 en Duitsland 1,1 winkel per m²). 8 De uitzonderingen worden gemaakt voor detailhandel in auto’s, boten en caravans, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en ondergeschikte nevenactiviteiten van industrie en ambachtsbedrijven. Later is dit uitgebreid met doe-het-zelfzaken en tuincentra 9 Hoewel dit de exacte betekenis is van de afkorting is Grootschalige DetailhandelsVestiging de meer gebruikte uitleg 10 De stedelijke knooppunten zijn: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Breda, Tilburg, Zwolle, Hengelo/Enschede, Arnhem/Nijmegen, Leeuwarden, Groningen, Heerlen/Maastricht 2

Pagina 1 van 66

Voor supermarktketens zijn er sinds 1960 11 in toenemende mate redenen om grootschalige supermarkten in de periferie te (willen) vestigen. De locaties in de periferie sluiten vaak niet aan op de bestaande Nederlandse winkelstructuur 12 . Bovenstaande roept de cruciale vraag op wat de toekomst is van het vestigingsbeleid rond grootschalige supermarkten in de periferie in Nederland. Daarbij is het van belang de actoren te identificeren die invloed uitoefenen op dit beleid. Door de actoren en hun invloed cq. beïnvloeding te analyseren over verschillende perioden, kunnen uitspraken gedaan worden over de toekomstige richting van het beleid (zie ook hoofdstuk 5). In dit onderzoek wordt de invloed en beïnvloeding van actoren tijdens de beleidsvormingsprocessen, welke hebben geleid tot de drie belangrijke beleidsveranderingen in het Nederlandse vestigingsbeleid ten aanzien grootschalige supermarkten, geanalyseerd: • De behandeling van het voornemen het PDV-beleid in te voeren. • De behandeling van het voornemen het GDV-beleid in te voeren. • De totstandkoming van het nieuwe beleid in de Nota Ruimte. 1.2

Structuur van de masterproof

In hoofdstuk 2 wordt eerst de context geschetst als achtergrond bij de masterproof. In dit hoofdstuk wordt het ontstaan en de ontwikkeling in oppervlakte van supermarkten toegelicht. Daarnaast komen de factoren aanbod die leiden tot de schaalvergroting van supermarkten. Met als achtergrond de aanleiding tot het schrijven van deze masterproof en de context zoals uitgewerkt in hoofdstuk 2, wordt in hoofdstuk 3 de centrale vraag van de masterproof geponeerd. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk de relevantie van de masterproof onderstreept en worden een aantal definities toegelicht. De onderzoeksmethoden om de centrale- en subvragen te beantwoorden worden uitgewerkt in hoofdstuk 4. In dit onderzoek worden twee onderzoeksmethoden gebruikt: de Intensieve Procesanalyse en kwalitatief toetsend onderzoek. Ook de afbakening van de masterproof wordt in hoofdstuk 4 behandeld. In hoofdstuk 5 wordt de keuze voor de Intensieve Procesanalyse onderbouwd en de onderzoeksaanpak ten aanzien van deze methode besproken. In hoofdstuk 6 wordt de Intensieve Procesanalyse uitgevoerd ten aanzien van een drietal beslissingen en het voorafgaand beleidsvormingsproces: het PDV-beleid, GDV-beleid en het locatiebeleid uit de Nota Ruimte. De conclusies uit hoofdstuk 6 vormen de basis voor het kwalitatief toetsend onderzoek waarvan de resultaten zijn weergegeven in hoofdstuk 7. Voor dit gedeelte van de masterproof zijn schriftelijke interviews afgenomen bij de woordvoerders ruimtelijke ordening van het CDA, PvdA en SP. De antwoorden op de hoofdvraag en de bijbehorende subvragen worden gegeven in hoofdstuk 8, de conclusie.

11 12

R.P. van der Kind, Retailmarketing (2004) pag. 125-127 D. Jannette Walen, M. Verniers, artikel HBD, De beste plek voor megasupermarkten (2005)

Pagina 2 van 66

Hoofdstuk 2 De context 2.1

Inleiding

Voor een fundamenteel begrip van het ontstaan en de ontwikkeling van het vestigingsbeleid ten aanzien van grootschalige supermarkten zijn drie ontwikkelingen in de detailhandel van belang: • de eerste en tweede detailhandelsrevolutie 13 ; • het ontstaan van vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel; • de neiging van supermarkten tot schaalvergroting. De eerste en tweede detailhandelsrevolutie vormen een belangrijke basis om het ontstaan en ontwikkeling van supermarkten te begrijpen. In paragraaf 2.2 wordt dan ook eerste en tweede detailhandelsrevolutie toegelicht. In paragraaf 2.3 komt het ontstaan en de ontwikkeling van het vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel vanuit de overheid aanbod. In paragraaf 2.4 worden de ontwikkelingen qua oppervlakte van supermarkten sinds 1960 toegelicht. Dit hoofdstuk wordt afgesloten door paragraaf 2.5. In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op factoren die de neiging van supermarkten tot schaalvergroting verklaren. 2.2

De eerste en tweede detailhandelsrevolutie (circa 1900-1960)

De eerste detailhandelsrevolutie wordt gekenmerkt door een ver doorgevoerde vorm van parallellisatie. Voorheen werden verschillende soorten artikelen verkocht in diverse winkels (vlees bij de slager, groente bij de groenteboer). Supermarkten zijn een voorbeeld van een ver doorgevoerde parallellisatie 14 . Naast parallellisatie heeft het ontstaan van vaste prijzen de verhouding tussen koper en verkoper veranderd. De detailhandel biedt nu service aan de klant in plaats van onderhandelingsruimte. Andere meer indirecte gevolgen van de eerste detailhandelsrevolutie zijn ondermeer 15 : • De indeling in de winkel verandert, wat leidt tot een groter en breder assortiment; • De bedrijfsvoering wordt vernieuwd: de logistieke schaal vergroot zich; • Nieuwe gebouwtypen ontstaan; • Het verwerven van een ruimtelijke positie in de stad is een belangrijk onderdeel van de bedrijfsstrategie geworden; De tweede detailhandelsrevolutie wordt gemarkeerd door de introductie van zelfbediening. Gemak en het snel boodschappen doen wordt na de Tweede Wereldoorlog belangrijker dan voorkomende bediening 16 . Zelfbediening maakt het gebruik van vaste maten en gewichten noodzakelijk. Vaste maten en gewichten zijn dan ook een afgeleide van zelfbediening 17 . Zelfbediening is een belangrijk kenmerk van supermarkten 18 en als zodanig van belang om het ontstaan van supermarkten beter te begrijpen. De opkomst van zelfbediening en supermarkten gaan weliswaar niet gelijk op maar heeft wel een grote bijdrage geleverd aan het succes van supermarkten 19 . Een gevolg van de vergaande parallellisatie en zelfbediening is een vergroting van ruimtebehoefte van dergelijke winkels 20 . In 1948 opent Dirk van den Broek zijn eerste zelfbedieningszaak in kruidenierswaren van 40 m² aan het Mercatorplein in Amsterdam. Gedwongen door bouwkundige

13 14 15 16 17 18 19 20

D. D. D. G. G. D. D. D.

Evers etc., Winkelen in Megaland (2005) pag. 28 t/m 33 Kooijman, Machine en Theater (1999) pag. 100 Evers etc., Winkelen in Megaland (2005) pag. 28 Rutte, De supermarkt, 50 jaar geschiedenis (1998) pag. 41 Rutte, De supermarkt, 50 jaar geschiedenis (1998) pag. 41 Kooijman, Machine en Theater (1999) pag. 112 Kooijman, Machine en Theater (1999) pag. 98 Evers etc., Winkelen in Megaland (2005) pag. 29

Pagina 3 van 66

problemen wordt het pand in 1950 verdubbeld en spoedig daarna weer verdubbeld. Dit betekent een vergroting van 400% in een paar jaar tijd. Dirk van den Broek staat model voor de trend in kruidenierswinkels met een zelfbedieningssysteem; de ontwikkelingen gaan snel. In 1958 past 7,5% van alle Nederlandse detailhandelsvestiging het zelfbedieningssysteem toe en in 1960 scoort dit verkoopsysteem 34% van de totale kruidenierswarenomzet in Nederland. Het aantal zelfbedieningszaken verdubbelde tussen 1960 en 1964 21 .

Aantal Nederlandse zelfbedieningszaken per jaar jaar aantal

1956 512

1958 1148

1960 2252

1964 4504

(bron: G. Rutte, vijftig jaar zelfbediening in Nederland (1998) pag. 42; bewerkt) De eerste Nederlandse supermarkt opent in 1953 zijn deuren in Amsterdam 22 . De winkel is opgezet naar Amerikaans voorbeeld en is een samenwerkingsverband van meerdere zelfstandigen. Door onenigheid tussen de ondernemers kan Dirk van den Broek in 1953 de winkel relatief goedkoop overnemen 23 . Albert Heijn en De Gruyter volgen in respectievelijk 1955 en 1961 met de opening van hun eerste supermarkt. Eind 1964 zijn zijner ongeveer 360 supermarkten in Nederland. 2.3

Het ontstaan van vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel

Aan het begin van de twintigste eeuw bemoeit de overheid zich slechts beperkt met de ruimtelijke ordening. De woningwet uit 1901 is een eerste indicatie dat de overheid ingrijpen noodzakelijk achtte op het vlak van de ruimtelijke ordening. De Tweede Wereldoorlog betekent een keerpunt in het overheidsingrijpen ten aanzien van de ruimtelijke ordening 24 . Gezien de omstandigheden 25 na de oorlog is het voor de overheid geen optie meer dat winkels zich ongestuurd kunnen vestigen 26 . De overheid is van mening dat zij de Nederlandse detailhandel moet reguleren om de Nederlandse bevolking te voorzien in de omvangrijke directe behoefte aan verzorging. Winkels dienen daarom niet te ver verwijderd te zijn van de woonplaats 27 .

21 22 23 24 25 26 27

D. Kooijman, Machine en Theater (1999) pag. 61 G. Rutte, De supermarkt, 50 jaar geschiedenis (1998) pas. 40 G. Rutte, vijftig jaar zelfbediening in Nederland (1998) pas. 62 W. Van der Post, Retail, ruimte en rendement (2004) pag. 31 Snelle demografische ontwikkeling en grote bouwopgave D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 30 D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 30

Pagina 4 van 66

De Centrale Plaatsentheorie 28 van de Duitse geograaf Christaller 29 sluit aan op het standpunt dat vraag en aanbod op elkaar afgestemd worden. Deze theorie geeft een beschrijving van een feitelijke situatie ten aanzien van de detailhandelsstructuur en tracht de situatie te verklaren. De theorie doet dus geen uitspraken over hoe de detailhandelsstructuur idealiter opgebouwd zou moeten worden. Toch heeft de theorie sinds de Tweede Wereldoorlog een stevige stempel gedrukt op de opbouw van het Nederlandse detailhandelsstructuur 30 , aangezien de Nederlandse planologen deze Centrale Plaatsentheorie hebben omarmd als leidend principe voor de detailhandel 31 . Voor elk aantal inwoners geldt voortaan een exact aantal vierkante meters winkels 32 . Het gevolg is dat sinds de Tweede Wereldoorlog winkelcentra in Nederland planmatig worden ontwikkeld en hiërarchisch ingedeeld in categorieën aan de hand van het verzorgingsgebied 33 . Naast buurtwinkelcentra met een verzorgingsgebied van minder van 15.000 bewoners bedienen wijkwinkelcentra tussen de 15.000 en 50.000 consumenten. Tenslotte zijn er stadsdeelcentra en het kernwinkelgebied 34 . Daarnaast bemoeit de overheid zich sinds de Tweede Wereldoorlog actief met het hiërarchisch op te bouwen winkelapparaat. Zij stelt een staatssecretaris voor het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) aan en laat een groot aantal wetten het licht zien. De Wet op de Bedrijfsorganisatie 35 uit 1950 heeft als doel de harmonisatie van overleg tussen het bedrijfsleven en de overheid. Vervolgens zijn de SER (Sociaal Economische Raad, ingesteld in 1950) en het HBD (Hoofdbedrijfschap Detailhandel, ingesteld in 1956) ontstaan als gevolg van deze wet. Het HBD krijgt als uitdrukkelijk doel mee om de overheid te adviseren over vestigingsbeleid van de detailhandel. Het resultaat van dit restrictieve overheidsbeleid is de hiërarchisch opgebouwd en fijnmazig Nederlandse detailhandelsstructuur 36 ’ 37 , zoals wij deze vandaag de dag kennen. 2.4

De ontwikkeling van supermarkten (1960 – heden)

28

De Centrale Plaatsentheorie geeft inzicht in de wijze waarop nederzettingen met een verschillende mate van centraliteit ten opzichte van elkaar verspreid liggen. Christaller beoogde hiermee niets meer dan een ‘model’ te geven, dat wil zeggen een schematische weergave van de werkelijkheid. Daarom ging hij uit van een isotoop landschap: overal gelijk, in alle richtingen even gemakkelijk begaanbaar en overal even dicht bevolkt, door mensen die qua inkomen en qua koopgedrag sprekend op elkaar lijken. Zijn model is zijn antwoord op de vraag: ‘Op welke wijze kan de behoefte van een bevolking aan allerlei goederen en diensten het beste worden bevredigd?’ Als het nu gaat om één enkel goed (bijvoorbeeld brood), dan is het niet moeilijk te voorspellen hoe de bakkers zich over het gebied zullen verspreiden. In principe zal elke bakker zich tenslotte vestigen in een cirkelvormig gebied met als straal de reikwijdte van brood (waarbij we dus aannemen dat binnen elke cirkel de drempelwaarde wordt gehaald). Om meetkundige redenen ontstaat er een patroon met zeshoekige verzorgingsgebieden: op deze wijze woont immers niemand verder dan de reikwijdte van een bakker af, maar sommigen wonen wél binnen de reikwijdte van twee bakkers en een enkeling zal zelfs precies op de grens van de reikwijdte van wel drie bakkers wonen. De gedachtegang van Christaller is nu dat de begeerde zaken passen in een beperkt aantal orden én dat binnen elke orde maar één reikwijdte geldt. 29 Walter Christaller (21 april 1893 – 9 maart 1969) was een Duitse geograaf die vooral bekend is geworden door zijn Centrale-Plaatsentheorie (CPT) uit 1933. Hij formuleerde zijn theorie naar aanleiding van zijn studie naar vestigingspatronen in Zuid-Duitse stadjes 30 D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 32 31 W.F. Zonneveld, W. & F. Verwest, Tussen droom en retoriek (2005). 32 D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 30 33 Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) pag. 41-103 en E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 13 34 Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) pag. 13 35 Wet op de Bedrijfsorganisatie, 27 januari 1950 36 Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) pag. 41-103 en E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 42 37 De Nederlandse detailhandel heeft een fijnmazig netwerk van veel winkels. Nederland heeft per 1000 inwoners 6,55 winkels. In België ligt dit aantal hoger, namelijk 11 winkels per 1000 inwoners. Groot-Brittannië, Duitsland en Frankrijk scoren lager met respectievelijk 3,36, 5,01 en 5,93 winkels per 1000 inwoners. Per km² is in Nederland circa 2,5 winkel aanwezig. In België ligt deze dichtheid opnieuw hoger, namelijk 3,6 winkels per m². In de overige landen ligt deze lager (Frankrijk 0,6, Groot-Brittannië 0,8 en Duitsland 1,1 winkel per m²)

Pagina 5 van 66

Na een aanvankelijke snelle stijging van het aantal supermarkten piekt het aantal rond 1980 met ongeveer 14.000 supermarkten. Na 1980 begint het aantal supermarkten geleidelijk te dalen. In 1993 zijn er circa 6.395 38 supermarkten en in 2004 is dit aantal gedaald tot ongeveer 4.630. De oppervlakte van supermarkten heeft een ontwikkeling doorgemaakt welke tegenovergesteld is aan het aantal supermarkten. In 1980 is de gemiddelde oppervlakte van supermarkten 140 m² winkelvloeroppervlakte (wvo), terwijl de gemiddelde oppervlakte in 2004 rond de 516 m² wvo ligt. Het uiteindelijke resultaat is dat de totale oppervlakte aan supermarkten tussen 1980 en 2004 is gestegen met circa 20% terwijl het totaal aantal supermarkten met 70% daalt. Op dit moment zijn supermarkten met name in hoofdwinkelcentra en verspreid gevestigd. Supermarkten gevestigd op locaties met grootschalige (PDV-achtige) concentraties zijn schaars. Wel zijn deze supermarkten qua oppervlakte relatief groot waardoor het percentage van het totaal aantal vierkante meter supermarkt hoger is. Verdeling van het aantal winkels en gemiddelde wvo naar type winkellocaties, 2004 winkellocatie verspreide winkelgebieden grootschalige concentraties ondersteunende winkelcentra hoofdwinkelcentra

100%

Totaal

2.5

34% 1% 31% 34%

Wvo

Totale oppervlakte naar winkellocatie

354 m² 1.517 m² 561 m² 517 m²

25% 3% 36% 36%

gemiddeld m²

516 m² 100% Bron: HBD, Brances in detail 2005 (bewerkt)

Factoren die leiden tot schaalvergroting

Er zijn 3 soorten factoren die leiden tot schaalvergroting van supermarkten 39 : 1. factoren aan de vraagzijde; 2. factoren aan de aanbodzijde; 3. factoren bij de overheid. In het kader van deze masterproof worden alleen de eerste twee behandeld. 2.5.1

Factoren aan de vraagzijde

Voor supermarkten zijn demografische ontwikkelingen van grote invloed op haar bedrijfsvoering. Sinds 1960 spelen onderstaande demografische trends: 1. bevolkingsgroei vlakt af 40 ; 2. de vergrijzing zet door 41 ; 3. arbeidsparticipatie van vrouwen stijgt 42 ; 4. aantal tweeverdieners stijgt; 5. gemiddelde gezinsgrote blijft dalen 43 ; 38

Levensmiddelenkrant nr. 3 pag. 1 & Financieel Dagblad P.J. Schep, afstudeerscriptie, Schaalvergroting bij supermarkten: dynamische ontwikkeling in vastgoed (2000) pag. 12 40 Het CBS verwacht dat het aantal Nederlanders zal stijgen naar 17 miljoen richting 2035 waarna het aantal inwoners enigszins zal afnemen. De bevolkingsgroei vlakt momenteel af en na 2035 zal de bevolking waarschijnlijk krimpen 41 Het CBS verwacht dat dit percentage van 65 jaar en ouder in 2040 zal pieken rond de 40% van de totale bevolking 42 CBS: Het gedeelte van de beroepsbevolking van het vrouwelijke geslacht die meer dan 12 uur werkt per week is opgelopen van 32% in 1981 tot circa 41% in 2002 43 Volgens het CBS is de huidige gezinsgrote circa 2,25 personen en zal dit aantal dalen tot 2,1 in 2025 39

Pagina 6 van 66

6. 7.

autobezit neemt toe 44 ; aantal allochtonen groeit 45 .

Bovenstaande betekent voor de supermarktbranche een aantal belangrijke kwantitatieve verschuivingen: • een toenemend aantal supermarktbezoekers welke per bezoek minder uitgeven; • de vergrijzing kan leiden tot meer behoefte aan supermarkten op relatief korte afstand; • één van de gevolgen van de toegenomen arbeidsparticipatie vrouwen is dat het besteedbaar inkomen is gestegen; • er blijft minder tijd over om boodschappen te doen; • toenemende vraag naar gemaksproducten en éénpersoonsverpakkingen; • de verwachting dat de ‘out-of-home’ consumptie fors zal stijgen 46 ; • een gevolg van het toegenomen autobezit is een minder grote afhankelijkheid van de supermarkt ‘om de hoek’. Boodschappen kunnen verder weg gedaan worden en per bezoek kan meer meegenomen worden. • één gevolg van de toename van het aantal allochtonen is een veranderende (met name meer gedifferentieerde) vraag naar producten in de supermarkt. Naast demografische ontwikkelingen heeft het consumentengedrag invloed op de bedrijfsvoering van supermarkten. ‘Onder invloed van minder beschikbare tijd, meer besteedbaar inkomen (o.a. meer

tweeverdieners) en toegenomen mobiliteit is het gedrag van consumenten veranderd. De consument wil meer gemak, is kritisch en wil aankopen efficiënter verrichten. Door de verschuiving van een aanbodgestuurde naar een vraaggestuurde economie staan de wensen en eisen van de consument steeds meer centraal’ 47 . Bovenstaande betekent voor de supermarktbranche een aantal belangrijke kwalitatieve verschuivingen: Het boodschappen doen is er in toenemende mate op gericht alles in een keer te kopen (one-stopshopping) 48 . Dit winkelgedrag van de consument wordt aangewakkerd en gefaciliteerd door kwantitatieve ontwikkelingen zoals toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen en toegenomen autobezit 49 . Steeds meer consumenten laten speciaalzaken links liggen en kopen alle dagelijkse benodigdheden bij de supermarkt. De consument verlangt hierdoor een steeds breder en dieper assortiment van de supermarkten. Tien jaar geleden werd ongeveer 60% van de dagelijkse benodigdheden bij de supermarkt gekocht. In 2005 was dit percentage gestegen tot 68% 50 . Dat de consument een assortimentsuitbreiding van supermarkten verlangt kan ook worden afgeleid uit de Assortimentwens welke het CBL elk jaar samenstelt. 69% van de ondervraagden geeft aan geneesmiddelen (zonder recept) in de supermarkt te willen kopen. Een zelfde percentage geldt voor kaart- en ticketverkoop. Voor slijterijartikelen, fotoservice en postkantoordiensten gelden percentage van achtereenvolgens 67%, 65% en 64% 51 . Het gemiddelde aantal supermarktbezoeken per week daalt de laatste jaren. In 2002 bezocht de gemiddelde consument 2,7 keer per week een supermarkt. In 2006 is dit aantal gedaald tot 2,5 bezoeken per week 52 . De gemiddelde duur van een supermarktbezoek is overigens al een aantal jaren constant gebleven op 26 minuten.

44

CBS: Tussen 1990 en 2005 is het aantal auto’s per 1000 inwoners gestegen van ongeveer 340 naar 43044 AC Nielsen, Vademecum van de levensmiddelendistibutie (2006) pag. 40 46 Bedrijfschap Horeca en Catering, Barometer (2005) 47 P. van der Heijde, E. Hoppenbrouwer en J. Peddemors, artikel in SCM, Grootschalige supermarkten spelen in op trends (2004) 48 E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 24 49 L. Sloot, Retailontwikkelingen in Nederland (2004) pag. 3 50 J. Bijman etc., Wie voedt Nederland (2003) pag. 16 51 CBL, Consumententrends 2006 52 CBL, Consumententrends 2005 en 2006 45

Pagina 7 van 66

Gevolgen van bovengenoemde kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkelingen is een toenemende behoefte van supermarkten aan verkoopruimte en dus winkeloppervlakte. Bovendien: vanwege het toegenomen autobezit en one-stop-shopping heeft de autobereikbaarheid en parkeermogelijkheden aan belang gewonnen. 2.5.2

Factoren aan de aanbodzijde

De markt waarin supermarkten actief zijn, is veranderd van een groei- naar een vervangingsmarkt waardoor een sterke vorm van prijsconcurrentie is ontstaan 53 . De (prijs-) concurrentie dwingt ondernemers continue om efficiënter te werken. Vanuit de aanbodzijde zijn er een aantal factoren aan te wijzen welke de neiging naar schaalvergroting (indirect) verklaren. Ten eerste is dit omzetmaximalisatie en ten tweede kosten minimalisatie. Omzetmaximalisatie kan bereikt worden door parallellisatie en assortimentsuitbreiding in de diepte. Supermarkten zijn op zichzelf al het product van parallellisatie en zullen om omzet en marge toe te voegen trachten producten uit andere bedrijfskolommen aan het assortiment toe te voegen. Voorbeelden zijn verkoop van non-food, fotoservice en de poging van Albert Heijn om financiële producten te verkopen via het supermarktkanaal. Kostenminimalisatie kan bereikt worden door voorwaartse en achterwaartse integratie en schaalvergroting door fusies en overnames. Door schaalvergroting kan beter gebruik worden gemaakt van inkoopkracht wat zich laat vertalen in lagere prijzen. De kosten kunnen daarnaast worden gedrukt door een efficiëntere bedrijfsvoering en het verplaatsen van distributiekosten van de winkelier naar de consument. Een grote supermarkt met een uitgebreid assortiment zal consumenten uit een grotere straal rond de winkel trekken. Hierdoor worden de transportkosten gedeeltelijk verschoven naar de consument. De zoektocht van supermarktondernemingen naar omzet en kostenverlaging leidt tot een behoefte aan meer verkoopruimte. Deze ruimte dient vanuit kostenperspectief aan de nodige randvoorwaarden te voldoen, zoals lage huisvestingslasten en goede (auto) bereikbaarheid. De huisvestingskosten kunnen lager zijn, door onder andere goedkope grond en de mogelijkheid om eenvoudige bouwwerken (‘doos’) te realiseren.

53

R.P. van der Kind, Retailmarketing (2004) pag. 330

Pagina 8 van 66

Hoofdstuk 3. Centrale vraagstelling 3.1

Inleiding

De aanleiding tot deze masterproof zoals weergegeven in hoofdstuk 1 en de context zoals uitgewerkt in hoofdstuk 2 vormen de opmaat tot de hoofdvraag. De hoofdvraag wordt opgedeeld in een viertal subvragen. Dit heeft tot doel het onderzoek op te delen in overzichtelijke partjes welke aan het einde van de masterproof kunnen worden samengevoegd om zo de hoofdvraag te benantwoorden. De hoofdvraag en de bijbehorende subvragen worden behandeld in paragraaf 3.2 en 3.3. In dit hoofdstuk komt vervolgens de relevantie (paragraaf 3.4) aan bod en wordt afgesloten door paragraaf 3.5 waarin een aantal begrippen en definities worden toegelicht. 3.2

Hoofdvraag

Wat is het toekomstige vestigingsbeleid van de overheid ten aanzien van grootschalige supermarkten in de periferie in Nederland? 3.3

Subvragen

Om antwoord te kunnen geven op de centrale vraag zijn de volgende subvragen geformuleerd: Wie zijn de actoren in de beleidsarena 54 Tweede Kamer tijdens de invoering van het PDV-beleid, invoering van het GDV-beleid en de Nota Ruimte? Wat zijn de standpunten en veranderingen in standpunten van de actoren blijkens de Tweede Kamerstukken, vooruitlopend op bovenstaande beslissingen ten aanzien van het vestigingsbeleid van grootschalige supermarkten? In welke mate hebben de standpunten van de actoren het beleidsvormingsproces beïnvloed en hoe hebben de standpunten zich in de loop van de jaren ontwikkeld? Wat kan uit het besluitvormingsproces rond achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte worden afgeleid voor de toekomst?

1. 2. 3. 4.

3.4

Aannames

Bij de beantwoording van de centrale vraag zijn de volgende aannames gehanteerd: 1. 2.

54

Op basis van een analyse van het beleidsvormingsproces kunnen uitspraken gedaan worden over de toekomst van het beleid. De Tweede Kamer is de belangrijkste beleidsarena in Nederland wat het vestigingsbeleid van (grootschalige) supermarkten betreft. Voor de definitie van ‘beleidsarena’ zie voor toelichting paragraaf 5.2

Pagina 9 van 66

3.5

Relevantie

De beantwoording van de centrale vraag is relevant voor onder andere winkelbeleggers, ontwikkelaars van winkelcentra en gebruikers (zoals supermarkten) van winkelruimte. Niet alleen biedt dit de mogelijkheid om het eigen (beleggings-, ontwikkelings- en vestigings-) beleid hierop aan te passen, maar ook kan worden getracht het vestigingsbeleid van de overheid te beïnvloeden. De vraag is zeer relevant voor de supermarktbranche in het algemeen en voor De Samenwerkende Dirk van den Broek Bedrijven in het bijzonder. Goed inzicht in het ruimtelijk beleid ten aanzien van supermarkten is van groot belang om het eigen vestigingsbeleid te kunnen aanpassen. Nieuwe locaties zijn schaars en worden door supermarktorganisaties bevochten. De vestiging van een concurrent op een betere locatie heeft bepalende invloed op de winstgevendheid van de eigen supermarkt. De vestiging van een eigen supermarkt in de periferie betekent vaak een kans ,terwijl de vestiging van een concurrent alhier in ieder geval een bedreiging is. Het vestigingsbeleid van De Samenwerkende Dirk van den Broek Bedrijven is er in toenemende mate op gericht locaties te verwerven in de periferie van plaatsen. Dit wordt gedaan vanuit de overtuiging dat dergelijke locaties de toekomst hebben uit oogpunt van winstgevendheid. 3.6

Toelichting begrippen en definities

3.6.1

Bepalende momenten in het vestigingsbeleid ten aanzien van grootschalige supermarkten in Nederland

Deze masterproof gaat ervan uit dat er in het vestigingsbeleid van de overheid ten aanzien van grootschalige supermarkten vier perioden te duiden zijn. Ten eerste de periode voor het PDV-beleid (- t/m 1976), ten tweede de periode na het PDV-beleid maar voor het GDV-beleid (1976 t/m 1993), ten derde de periode dat het PDV- èn GDV-beleid van toepassing was (1993 t/m 2005) en ten slotte de periode na de Nota Ruimte (2005 t/m -). De drie bepalende beslissingen die daarom worden onderzocht zijn: 1. Invoering van het PDV-beleid; 2. Invoering van het GDV-beleid; 3. De totstandkoming van het nieuwe beleid zoals verwoord in de Nota Ruimte. De invoering van het PDV- en GDV-beleid wordt over het algemeen gezien als een verandering van beleid ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden van de detailhandel. Een bewijs hiervoor is dat de afschaffing van dit beleid als rampzalig voor de bestaande detailhandelsstructuur wordt beschouwd 55 . Bovendien wordt de invoering van het PDV-beleid gezien als een reactie van de Rijksoverheid op pogingen van onder andere supermarkten zich te vestigen in de periferie en buiten de bestaande detailhandelsstructuur 56 en daarom is deze beleidsverandering voor dit onderzoek relevant. Het GDV-beleid betekent een verruiming van het PDV-beleid. Op GDV-locaties gelden weliswaar geen branchebeperkingen maar - doordat de voorwaarden zo beperkend zijn - is er van een vrijgeven van het restrictieve beleid geen sprake 57 . Als de invoering van het PDV- en GDV-beleid als beleidsveranderingen kunnen worden gezien is de afschaffing van dit beleid in de Nota Ruimte zeker een beleidsverandering. 3.6.2

55 56 57

Grootschalige supermarkt

E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) pag. 39 D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 32 D. Evers etc, Winkelen in megaland (2005) pag. 38

Pagina 10 van 66

Een supermarkt is een relatief grote zelfbedieningswinkel waar voedingsmiddelen en non-food artikelen worden verkocht. Er wordt van een supermarkt gesproken als er behalve levensmiddelen ook groente en vlees wordt verkocht 58 . In de literatuur worden door de diverse onderzoekers en auteurs verschillende minimale oppervlaktematen gehanteerd als minimum grens voor een grootschalige supermarkten. In dit onderzoek is de definitie van S. Tol gehanteerd: een grootschalige supermarkt heeft een oppervlakte van 3.000 m² WVO of meer 59 . Supermarkten onderscheiden zich van zogenaamde ‘hypermarkten’, ‘super-stores’ of ‘zelfbedieningswarenhuizen’ op het vlak van koopgedrag en assortiment 60 . Het assortiment welke over het algemeen in supermarkten worden verkocht vallen onder de categorie convenience goods. In de ‘hypermarkten’, ‘super-stores’ of ‘zelfbedieningswarenhuizen’ worden naast convenience goods ook shoppinggoods en speciality goods verkocht 61 . Elk assortimentscategorie kent een specifiek soort koopgedrag. Tenslotte zijn dergelijke winkels over het algemeen groter qua verkoopvloeroppervlak dan grootschalige supermarkten. 3.6.3

Perifere supermarkten

Perifere supermarkten zijn in dit kader te duiden als supermarkten welke zijn gelegen aan de rand van agglomeraties en buiten de bestaande winkelgebieden. Het betreft dus niet supermarkten in het buitengebied op min of meer grotere afstand van agglomeraties. Een agglomeratie (ook wel stedelijk gebied genoemd) is een aaneenschakeling van nederzettingen, verspreid over verschillende steden en dorpen, waarvan de inwoners zich gedragen alsof zij in één stad wonen. Dat wil zeggen dat de bewoners wonen, werken, winkelen en recreëren in verschillende delen van de agglomeratie en zich in hun dagelijks leefpatroon veelvuldig binnen de agglomeratie verplaatsen 62 . Het buitengebied (groene weide) is in dit kader een geografisch bepaalde plaats welke is gelegen op min of meer grotere afstand van agglomeraties. 3.6.4

Beleidsvorming en het voorspellen van beleid

De uitgangspunten, begrippen en definities welke hiervoor van belang zijn worden toegelicht in hoofdstuk 5.

58

www.wikipedia.nl S. Tol, afstudeerscriptie, Mag het nog ietsje meer zijn? (2004) pag. 5 60 In de marketingliteratuur wordt het koopgedrag van consumenten vaak naar assortimentscategorie ingedeeld: 1) Convenience goods: artikelen in het dagelijkse artikelenpakket, waarvan de aanschaf gepaard gaat met een lage betrokkenheid en vaak lage merkenvoorkeur. Koopgedrag: artikelen worden gekocht in winkels die het ‘handigst’ en/of het dichtsbij zijn. 2) Shopping goods: artikelen waarbij de consument sterk vergelijkend winkelt. De aankoopfrequentie is laag en (daardoor) is parate kennis van het product niet voorhanden. Koopgedrag: de consument vergelijkt in meerdere winkels een vergelijkbaar aanbod. 3) Speciality goods: artikelen met een algemeen lage aankoopfrequentie, (zeer) duidelijke merken voorkeur en hoge mate van betrokkenheid. Koopgedrag: de consument is bereid veel moeite te doen voor de aankoop van dergelijke producten. 61 R.P. van der Kind, Retailmarketing (2004) pag. 60 62 www.wikipedia.nl 59

Pagina 11 van 66

Hoofdstuk 4 Onderzoeksopzet 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksmethoden aangereikt en onderbouwt welke gebruikt worden om de hoofdvraag en de vier subvragen te beantwoorden (paragraaf 4.2). Om goed onderzoek te kunnen uitvoeren is het essentieel te weten wat wel en niet wordt onderzocht. De afbakening van het onderzoek vindt plaats in paragraaf 4.3. 4.2

Onderzoeksmethoden

Dit onderzoek is kwalitatief en verkennend van aard. In deze masterproof wordt gebruik gemaakt van twee onderzoeksmethoden: Intensieve Procesanalyse 1. Deze masterproof is gericht op het verklaren van het tot stand komen van het vestigingsbeleid ten aanzien van grootschalige supermarkten in Nederland. Op basis van deze analyse wordt het toekomstige beleid voorspeld. De onderzoeksmethode die zich hiervoor het beste leent is de Intensieve Procesanalyse 63 . Deze methode is vooral gekozen omdat deze toegang geeft tot theorievorming over macht en lobbywerk. De Intensieve Procesanalyse reconstrueert de loop van de gebeurtenissen in een beleidsvormingsproces wat tot bepaalde beslissingen heeft geleid 64 . De methode tracht na te gaan welke actoren hun standpunten wijzigen en waarom de actoren hun standpunten wijzigen. Insteek is om het vestigingsbeleid te verklaren en te voorspellen richting de toekomst. Dit deel van de masterproof is gericht op het beantwoorden van de laatste subvragen: • Wie zijn de actoren in de beleidsarena Tweede Kamer tijdens het tot stand komen van achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte? • Wat zijn de standpunten van de verschillende actoren ten aanzien van het vestigingsbeleid van grootschalige supermarkten tijdens het beleidsvormingsproces rond achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte? • Hoe hebben de standpunten van de actoren het beleidsvormingsproces beïnvloed en hoe hebben de standpunten zich in de loop van de jaren ontwikkeld? • Wat kan uit het beleidsvormingsproces rond achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte worden afgeleid voor de toekomst? In hoofdstuk 5 wordt de keuze voor de Intensieve Procesanalyse onderbouwt en de onderzoeksopzet nader uitgewerkt. Kwalitatief toetsend onderzoek 2. Het tweede gedeelte van de masterproof wordt gevormd door toetsend kwalitatief onderzoek. De voorlopige conclusies ,gebaseerd op de Intensieve Procesanalyse, worden getoetst bij een aantal woordvoerders ruimtelijke ordening van de politieke partijen. 63 64

Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 239 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 134

Pagina 12 van 66

Door middel van schriftelijke interviews wordt aan de politici gevraagd of zij het eens of oneens zijn met de conclusies. De conclusies zijn geherformuleerd tot stellingen. Aangezien er denkrichtingen getoetst worden, is er sprake van deductief empirisch onderzoek 65 . Dit gedeelte van het onderzoek is erop gericht de resultaten uit de Intensieve Procesanalyse te toetsen en bij voorkeur te extrapoleren ten aanzien van de laatste subvraag: • Wat kan uit het beleidsvormingsproces rond achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte worden afgeleid voor de toekomst? Bij toetsingsonderzoek kan als basisvorm voor de onderzoeksopzet gekozen worden tussen een survey-onderzoek en een experiment 66 . In deze masterproof wordt gekozen voor het surveyonderzoek aangezien het experiment in dit kader afvalt. Bij een survey-onderzoek worden gegevens verzameld met behulp van interviews of via een vorm van observeren 67 . De dataverzamelingsmethode interviewen wordt gebruikt om er achter te komen wat mensen weten, denken en willen betreffende een bepaald onderwerp 68 . Het is een methode om informatie te verkrijgen over attituden en opinies en hierdoor een geschikte methode van onderzoek voor het onderwerp van deze masterproof. In deze masterproof is gekozen voor gegevenverzameling door middel van interviews met de woordvoerder ruimtelijke ordening van de politieke partijen. In dit geval is ervan uitgegaan dat deze actoren een spreekbuis zijn van de politieke partij die hij of zij vertegenwoordigt. Er is dus sprake van een beredeneerde steekproef van typerende gevallen 69 . De interviews worden schriftelijk afgenomen en zijn gestructureerd van karakter. De vragenlijst bestaat uit: • 10 stellingen, welke met eens cq. oneens kunnen worden beantwoord; • 14 stellingen, die eveneens met eens of oneens kunnen worden beantwoord, waarbij om een (korte) toelichting wordt gevraagd; • Het interview wordt afgesloten met een tweetal semi-open vragen. De interviews zullen individueel worden afgenomen omdat deze vorm het meest geschikt is voor het uitdiepen van het onderwerp 70 . Voordelen van de methode van interviewen (schriftelijk en gestructureerd) zijn dat respondenten minder impulsief reageren, de methode geen reistijd vergt en alle onderwerpen behandelt kunnen worden. Aan interviewen kleven een aantal nadelen 71 : de verkregen informatie is niet altijd valide doordat mensen zich niet altijd bewust zijn van de motieven van hun gedrag en doordat mensen geneigd zijn in sommige gevallen sociaal wenselijke antwoorden te geven. Daarnaast heeft de methode van interviewen (schriftelijk en gestructureerd) beperkingen. Een gestructureerd interview doet geen volledig recht aan de geïnterviewde en de invloed van de interviewer is kleiner 72 . Schriftelijk interviewen heeft als nadeel dat het veel voorbereidingstijd vergt en mensen over het algemeen makelijker praten dan schrijven 73 . Uiteraard geven de geïnterviewden de ideeën en gedachten van hun partij cq. van hen zelf weer. Aangezien toekomstig beleid onder andere een uitvloeisel is van machtsverhoudingen in de Tweede Kamer kan het toekomstig beleid anders uitpakken. Zo kunnen de verhoudingen na de verkiezingen in november 2006 anders liggen dan nu het geval is.

65 66 67 68 69 70 71 72 73

Deductief onderzoek: het toetsen van ideeën en denkrichtingen D.B. Baarde etc, Basisboek kwalitatief onderzoek (2005), pag. 124 D.B. Baarde etc, Basisboek Methoden en Technieken (1995), pag. 94 D.B. Baarde etc, Basisboek kwalitatief onderzoek (2005), pag. 230 D.B. Baarde etc, Basisboek kwalitatief onderzoek (2005), pag. 157 D.B. Baarde etc, Basisboek kwalitatief onderzoek (2005), pag. 241 D.B. Baarde etc, Basisboek Methoden en Technieken (1995), pag. 136 D.B. Baarde etc, Basisboek Kwalitatief Onderzoek (2005), pag. 237 D.B. Baarde etc, Basisboek Kwalitatief Onderzoek (2005), pag. 245

Pagina 13 van 66

4.3

Afbakening

Dit onderzoek richt zich op de actoren 74 in de beleidsarena Tweede Kamer welke invloed hebben gehad op het beleidsvormingsproces rond de totstandkoming rond het PDV-beleid, invoeren van het GDV-beleid en tenslotte het nieuwe detailhandelsbeleid zoals geformuleerd in de Nota Ruimte. Qua analyse van de actoren en de interactie tussen actoren, beperkt deze masterproof zich tot die actoren welke blijkens de Tweede Kamerstukken tijdens de behandeling van bovenstaand beslissingen een rol hebben gespeeld. Rapporten e.d. die in de Tweede Kamerstukken wel worden genoemd, maar hier geen onderdeel van uitmaken worden in de analyse niet meegenomen. Naast actoren kan de context waarbinnen het beleidsvormingsproces zich afspeelt een rol spelen en zijn er behalve de Tweede Kamer nog meer beleidsarena’s 75 . Alleen contextfactoren, welke uit de Tweede Kamerstukken blijken, worden meegenomen in de analyse. Hiervoor is gekozen aangezien de contextfactoren (blijkbaar) invloed hebben gehad op het beleidsvormingsproces en het inzicht in dit proces vergroot. Andere contextfactoren en beleidsarena’s worden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. De reden om het onderzoek te beperken tot de beleidsarena Tweede Kamer is met name gelegen in de beperkte tijd welke beschikbaar is voor de masterproof en het feit dat de handelingen in de Tweede Kamer goed gedocumenteerd zijn. De Tweede Kamer maakt veelvuldig gebruik van vaste kamercommissies voor bepaalde onderwerpen. In dergelijke commissies vindt overleg plaats tussen de bewindslieden en Tweede Kamerleden. De commissievergaderingen worden vaak voorafgegaan door vragen welke de commissieleden stellen aan de bewindslieden. In de meeste gevallen blijkt uit de Tweede Kamerstukken niet welke actor welke vraag heeft gesteld. Indien dit het geval is wordt de commissie beschouwd als één actor. Indien tijdens commissievergaderingen de commissieleden overwegend dezelfde mening hebben wordt de commissie eveneens als één actor behandeld. In het geval dat wel duidelijk is welke actoren welke vragen stellen of dat uit het besprekingsverslag blijkt dat de actoren een duidelijk van elkaar afwijkende mening hebben, wordt elke actor afzonderlijk geanalyseerd. Tijdens het laatste gedeelte van deze masterproof zal kwalitatief onderzoek gedaan worden onder actoren die een bepaalde politieke partij vertegenwoordigen. Het onderzoek wordt in dit gedeelte beperkt tot één groep van actoren: vertegenwoordigers op het vlak van de ruimtelijke ordening van politieke partijen, omdat zij grote invloed uitoefenen in de Tweede Kamer én omdat anders het onderzoek te uitvoerig zou worden. Tijdens de loop van dit onderzoek trok D’66 zich terug uit het Kabinet Balkenende II. Het opvolgende minderheidskabinet Balkendende III heeft als voornaamste doel het uitschrijven van vervroegde verkiezingen en het indienen van de begroting. Vanwege de aanstaande verkiezingen zijn de partijen druk doende met de verkiezingscampagne en hebben twee van de vijf aangezochte woordvoerders te kennen gegeven hierdoor geen tijd te hebben voor een interview. De woordvoerders van het CDA, de PvdA en SP hebben wel meegewerkt aan het interview. Deze masterproof is gericht op grootschalige supermarkten. Aangezien er geen specifiek beleid is ontwikkeld ten aanzien van (grootschalige) supermarkten wordt het locatiebeleid ten aanzien van detailhandel onder de loep genomen. De reden om het onderzoek te beperken tot grootschalige supermarkten is dat ik voor een supermarktorganisatie werk en vooral grootschalige supermarkten mijn interesse hebben.

74 75

De termen actoren, contextfactoren en beleidsarena worden in hoofdstuk 5 nader toegelicht Bijvoorbeeld: gemeenteraden en interdepartementale (advies) commissies

Pagina 14 van 66

Hoofdstuk 5

5.1

Intensieve Procesanalyse: theoretische onderbouwing, methoden en technieken

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de keuze voor de Intensieve Procesanalyse onderbouwd. Daarnaast wordt de werking van de Intensieve Procesanalyse toegelicht. In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op beleid, hoe beleid tot stand komt en de verschillende invalshoeken om naar het beleidsvormingsproces te kijken. Deze informatie is van belang ter onderbouwing van de keuze voor de Intensieve Procesanalyse. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 de keuze voor de Intensieve Procesanalyse toegelicht en onderbouwd. Elke onderzoeksmethode heeft zijn beperkingen. In paragraaf 5.4 worden de beperkingen van de analysemethode aangegeven. Tenslotte wordt in paragraaf 5.5 de onderzoeksaanpak ten aanzien van de Intensieve Procesanalyse behandeld. 5.2

Beleid, omgeving en invloed

Onder beleid wordt verstaan de voornemens, keuzes en acties van één of meer bestuurlijke instanties, gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling 76 . Het beleidsvormingsproces is een vorm van logisch en doelbewust handelen 77 . De preferenties in de samenleving vormen de rede en richting voor dit handelen. Om te weten welke actoren er een rol spelen, is het van belang te weten hoe het beleidsveld is gestructureerd. Tiesman 78 reikt drie invalshoeken aan om te omschrijven hoe het beleidsveld is georganiseerd: 1. de unicentrische benadering welke uitgaat van een breed gedragen gemeenschappelijk algemeen belang waarbij het centrale doel het ijkpunt is. De structuur van het beleidsveld is in dit geval die van bestuurder en gestuurde, van een overheid en haar onderdanen. De overheid weet wat goed voor haar onderdanen is en de onderdanen voeren uit wat de overheid wil. 2. De multicentrische benadering gaat ervan uit dat het algemeen belang een afgeleide is van het eigenbelang van de actoren. Het beleidsveld komt als het ware ad-hoc tot stand via een marktmechanisme, afhankelijk van de betrokken actoren, hun belangen en hun onderlinge afhankelijkheid. De actoren worden verondersteld tamelijk autonoom te zijn. 3. De pluricentrische benadering vindt in het gemeenschappelijk belang haar ratio 79 . Dit gemeenschappelijk belang komt door interactie tot stand en is ook pas na interactie te kennen. Het beleidsveld neemt de vorm aan van een netwerk van afhankelijkheidsrelaties. Actoren zijn tot elkaar veroordeeld waardoor onderlinge afhankelijkheid ontstaat.

76 77 78 79

U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 80 G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) pag. 28 G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) pag. 24 G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) pag. 28

Pagina 15 van 66

Het verschil in de multicentrische en de pluricentrische benadering is er vooral gelegen in het feit dat de actoren in de multicentrische benadering verondersteld worden min of meer autonoom te zijn. In de pluricentrische benadering wordt een grote mate van onderlinge afhankelijkheid verondersteld 80 . Het ruimtelijk ordeningsbeleid (en specifiek het beleid ten aanzien van vestigingsplaatsen van grootschalige winkels) wordt in de masterproof vanuit de pluricentrische invalshoek onderzocht. Deze benadering sluit het beste aan en draagt optimaal bij aan het begrijpen van complexe besluitvorming 81 waarbij meerdere, wederzijds afhankelijk, actoren een rol spelen. Beleid als uitkomst uit het beleidsvormingsproces is het resultaat van co-productie en concurrentie 82 . Met andere woorden: het beleid komt tot stand door overleg en onderhandeling. Onder co-productie in beleidsvorming wordt in dit kader gedoeld op het feit dat de verschillende actoren gezamenlijk overeenkomen zichzelf bepaalde verplichtingen op te leggen om dit vervolgens uit te voeren, te handhaven en te evalueren op de door hen gestelde beleidsdoelstellingen 83 . Concurrentie als onderdeel van beleidsvorming is het fenomeen dat verschillende actoren het beleidsvormingsproces proberen te beïnvloeden. Actoren zijn groeperingen of individuen, die invloed uitoefenen op het beleidsvormingsproces. Deze actoren hebben een formeel en/of informeel belang bij het betreffende beleid. Rosenthal 84 noemt in het totaal 5 groepen actoren welke invloed uitoefenen op de totstandkoming van beleid: burgers, pressiegroepen, politieke partijen, massamedia en externe adviseurs. Naast actoren zijn de contextfactoren bepalend voor het beleidsvormingsproces. Onder de contextfactoren worden feitelijke situaties verstaan, die de totstandkoming van het beleid beïnvloeden (sturen, beperken of mogelijk maken) en die zich gedeeltelijk ontrekken aan de directe controle van de actoren. Rosenthal 85 benoemt in totaal 8 contextfactoren voor het beleid: politieke, situationele, juridische, historische, technologische, economische, geografische en sociaal-culturele context. Actoren en Contextfactoren: schematisch ziet het (vestigings)beleidsvormingsproces er als volgt uit: 8 contextfactoren: politieke, situationele, juridische, historische, technologische, economische, geografische en sociaal-culturele context.

Massamedia

Externe adviseurs

Pressiegroepen

Beleidsvormings proces

Politieke partijen

Burgers

80 81 82 83 84 85

G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) pag. 24 G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) pag. 221 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en

politiek politiek politiek politiek

(1987) (1987) (1987) (1987)

pag. pag. pag. pag.

99 99 106-112 101-105

Pagina 16 van 66

contextfactoren

actoren

beleidsvormingsproces

Uit: Rosenthal, Openbaar bestuur, 1996, pag. 112 (bewerkt) Interactie tussen actoren in samenhang met de contextfactoren vindt plaats in een beleidsarena. Een beleidsarena vormt dan ook het brandpunt tussen van actoren en conextfactoren 86 . Beleidsarena’s bestaan zowel in formele als in informele vorm. Een voorbeeld van een informele beleidsarena is een receptie. De volksvertegenwoordiging is een belangrijke vorm van een formele beleidsarena 87 . De volksvertegenwoordiging wordt in Nederland gevormd door de gemeenteraad, provinciale staten, parlement (Eerst en Tweede Kamer) en Europees Parlement. De gezagsdrager is diegene of dat orgaan die de uiteindelijke beslissing neemt. Invloedspogingen zullen dan ook met name direct of indirect op deze persoon cq. instantie zijn gericht. Uitgaande van een duaal bestel volgens de trias politica 88 zou het parlement (Eerste en Tweede Kamer), als wetgevende instantie, de gezagsdrager zijn. In Nederland is weliswaar sprake van machtenscheiding, maar niet in de meest zuivere vorm. De regering heeft namelijk, in tegenstelling tot de zuivere vorm van de trias-leer, wel degelijk medewetgevende macht 89 . Sterker nog, hoewel de Tweede Kamer het recht van initiatief heeft, komt verreweg de meeste wetgeving tot stand naar aanleiding van een wetsvoorstel van het kabinet. Wetsvoorstellen hebben wel parlementaire goedkeuring nodig, en de Tweede Kamer heeft het recht wetsvoorstellen te wijzigen (amenderen). In deze masterproof is er dan ook voor gekozen de regering als gezagsdrager aan te merken. 5.3

Keuze voor de Intensieve Procesanalyse

Voor deze masterproof is gezocht naar een theorie die algemeen toepasbaar is, beschikt over een verklaringsmechanisme en een voorspellende waarde heeft. Een theorie is ‘algemeen’ als deze breed toepasbaar is in meerdere perioden en sectoren 90 . Het verklaringsmechanisme kan uit verschillende invalshoeken (perspectieven) worden benaderd: • Het systeemperspectief verklaart vanuit een streven het evenwicht te herstellen om zo het bedreigde stelsel te waarborgen. Bestuurskundige onderzoekers vinden dit perspectief minder geschikt 91 aangezien uit onderzoek blijkt dat de benadering weinig consistente resultaten oplevert 92 . • Het cultuurperspectief gaat ervan uit dat de actoren bij het kiezen van uitgangspunten conformeren aan de belangrijkste maatschappelijke trends 93 . De vraag van onderzoek is dan waarom de maatschappelijke trends in de loop van de tijd veranderen. ‘Cultuur’ is lastig kwantificeerbaar, moeilijk meetbaar en daardoor niet vergelijkbaar. Dit is de beperking van deze invalshoek. • Tenslotte kan het verklaringsmechanisme vanuit het interactieperspectief worden benaderd. Kenmerkend voor het interactieperspectief (of actorbenadering) zijn de naar de beste oplossing zoekende actoren 94 . Beleid is in dit perspectief het resultaat van afwegingen en keuzes van actoren.

86

U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 113 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 114 88 De ideeën van de Franse staatskundig filosoof De Montesquieu (1689-1755) beschreef in zijn werk ‘de l’esprit des lois’ (1748) de driemachtenleer (trias politica). De trias politica veronderstelt dat de beste staatsinrichting een scheiding kent tussen de wetgevende (parlement), uitvoerende (regering) en rechtsprekende macht. Deze leer heeft internationaal grote invloed op de staatsinrichting gehad 89 www.parlement.com 90 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 238 91 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 237 92 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 239 93 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 241 94 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 237 87

Pagina 17 van 66

Het verklaringsmechanisme vanuit de actorbenadering (interactieperspectief) geeft toegang tot theorievorming over de uitoefening van macht, beïnvloeding en het lobbywerk 95 . Peters 96 onderscheidt vier hoofdstromingen in methoden van invloeds- en machtonderzoek: 1. De reputatiemethode; 2. De netwerkmethode; 3. De Intensieve Procesanalyse; 4. De machtsbalansmethode. In deze masterproof is gekozen voor de Intensieve Procesanalyse als onderzoeksmethode. Deze methode is gekozen omdat deze het meest geschikt is om vast te stellen welke actoren invloed hebben uitgeoefend in één of meer afzonderlijke beleidsvormingsprocessen. De methode is hier dan ook voor ontwikkeld 97 . Als bekend is welke actoren in het verleden welke invloed hebben uitgeoefend op het beleidsvormingsproces wat geleid heeft tot elkaar opvolgende beslissingen bepaald beleid in te voeren, kan er een indicatie gegeven worden van de richting en dus de toekomst van het beleid. De Intensieve Procesanalyse reconstrueert de loop van de gebeurtenissen in een beleidsvormingsproces wat tot bepaalde beslissingen heeft geleid 98 . De methode tracht na te gaan welke actoren hun standpunten wijzigen en waarom de actoren hun standpunten wijzigen. Het is een kwalitatieve methode van invloedsmeting met een systematisch karakter 99 . 5.4

Beperkingen van de Intensieve Procesanalyse

Een beperking van de actorbenadering is, dat het moeilijk vast te stellen is welke actor de dominante actor binnen het beleidsvormingsproces (interactieperspectief) is. Daarbij kunnen de actoren in de loop der tijd veranderen van opinie. Aanvullend gelden voor de Intensieve Procesanalyse een aantal beperkingen. 1. Het is lastig met 100% zekerheid vast te stellen wat de causale relatie is tussen invloedspogingen van partij X en verandering van positie van partij Y 100 . Invloed is nooit onomstotelijk vast te stellen. 2. De methode is behoorlijk arbeidsintensief. 3. Een volledige analyse van alle groeperingen en krachten die inwerken op de beleidsvoerende instantie in niet mogelijk. In concrete gevallen is steeds een selectie van meest relevant geachte delen van de omgeving noodzakelijk 101 . Voor de theorie geldt dat een ‘waterdichte’ voorspelling van toekomstig beleid rond grootschalige supermarkten niet mogelijk is. Wel kan er een indicatie gegeven worden van de richting van het beleid. 5.1

Onderzoeksaanpak Intensieve Procesanalyse

In de masterproof is gekozen voor een methode op basis van interactieperspectief 102 met een actorbenadering. Deze benadering geeft toegang tot theorievorming over macht en lobbywerk 103 . Om de invloeds(pogingen) van de actoren te kwantificeren is binnen dit perspectief gekozen voor de Intensieve Procesanalyse. 95

Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 240 1) K. Peters, Verdeelde macht, een onderzoek naar invloed op Rijksbesluitvorming in Nederland (1999) pag. 62 t/m 66 zie ook: 2) U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 100 97 K. Peters, Verdeelde macht, een onderzoek naar invloed op Rijksbesluitvorming in Nederland (1999) pag. 62 t/m 66 98 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 134 99 K. Peters, Verdeelde macht, een onderzoek naar invloed op Rijksbesluitvorming in Nederland (1999) pag. 68 100 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 134 101 U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) pag. 100 102 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 239 103 Artikel uit Bestuurskunde, M. Herweijer, Bronnen van beleidsverandering (2001) pag. 240 96

Pagina 18 van 66

Voor dit onderdeel van de masterproof zijn primaire bronnen geraadpleegd en geanalyseerd zoals Tweede Kamerstukken, het Verslag van Handelingen der Tweede Kamer en - indien deze onderdeel zijn van Tweede Kamerstukken - publicaties van actoren. Op basis van deze primaire bronnen worden patronen in het beleidsvormingsproces rond het vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel systematisch gezocht, vastgesteld en verklaard. Deze patronen dienen houvast te geven voor toekomstige ontwikkelingen in de besluitvorming ten aanzien van de vestiging van grootschalige supermarkten in de periferie van agglomeraties. Het beleidsvormingsproces leidt uiteindelijk tot een besluit om een bepaald beleid in te voeren. De Intensieve Procesanalyse analyseert welke actor op welke moment in het beleidsvormingsproces een bepaald standpunt heeft ingenomen. Een verandering van standpunt duidt op beïnvloeding van de actor. Door alle standpunten van actoren chronologisch op een rij te zetten kan onderzocht worden welke actor wanneer en door wie is beïnvloed en welke actor op welke moment invloed heeft uitgeoefend. De Intensieve Procesanalyse in deze masterproof verloopt in een aantal stappen welke onderverdeeld worden in deelstappen. Stap

Doel

Resultaat

Stap 1: Reconstructie van het beleidsvormingsproces via analyse Tweede Kamerstukken Stap 1a) Vaststellen van betrokken actoren + bijbehorende standpunten

In dit gedeelte van het onderzoek zijn we op zoek naar welke actoren invloed hebben gehad op het beleidsvormingsproces. Het gaat in dit geval om politiekbestuurlijke beleidsvormingsprocessen die eindigen in een besluit. Ook een beslissing om niets te doen is in dit kader een besluit.

Standpunten ten aanzien van het vestigingsbeleid van de verschillende actoren zijn in kaart gebracht.

Stap 1b) Vaststellen van de alternatieven

De beslissing die uiteindelijk het beleidsvormingsproces afsluit wordt voorafgegaan door een aantal alternatieven. Door de alternatieven die elke actor heeft aangedragen op een rij te zetten, wordt inzicht verkregen in welke actor op welk moment van alternatief is vernadert en dus welke actor invloed heeft gehad cq. welke actor beïnvloed is tijdens het beleidsvoeringsproces. Als hulpmiddel wordt gebruik gemaakt van een tabel waarin de standpunten van de actoren worden opgenomen. Het moment dat een bepaalde actor van standpunt verandert, is een indicatie van beïnvloeding door andere actoren. De factor tijd is dus cruciaal. De alternatieven van stap 1c worden dan ook tegen de tijd uitgezet.

Schema in figuur 2.

Voor het beleidsvormingsproces wat geleidt heeft tot het PDV-beleid en GDV-beleid kan achteraf worden vastgesteld wat het beleid feitelijk is geweest. Dit kan afwijken van de uitkomsten van het beleidsvormingsproces doordat ander overheden het beleid anders implementeren. Strikt genomen hoort deze stap niet in de IPA maar de extra informatie maakt hem toch nuttig.

Schema in figuur 2.

Stap 1c) Tijd

Stap 1d) Retrospectief vaststellen uiteindelijk beleid

Schema in figuur 2.

Figuur 2. Resultaat stap 1

Tijdstip

t1

t2

t3

T4

uiteindelijk beleid

Actoren Pagina 19 van 66

gezagsdrager

-

A

C

B/C

Actor a Actor b

A -

C B

C C

C B/C

A B C

A/B

geen mening een alternatief bepaald alternatief bepaald alternatief

Stap 2 : Invloedsanalyse Stap 2a) Beslissingen die uiteindelijk tot het beleid leiden Stap 2b) Actoren elimineren

In deze stap worden de belangrijkste beslissingen in een bepaalde periode op een rij gezet.

Beslissingen zijn inzichtelijk.

Actoren die geen enkele invloed hebben gehad op het beleid worden geëlimineerd. Aan deze actoren kan geen invloed worden toegekend en worden uitgesloten voor de verder analyse.

Actoren die afvallen worden verder niet genoemd.

Stap 2c) Analyse

De laatste fase in dit gedeelte van het onderzoek is het scoren van invloed per actor in een tabel. Per bepaalde beslissing wordt geanalyseerd hoeveel invloed een actor heeft gehad. Het schema als resultaat van stap 1 is hierbij leidend. Een verandering van alternatief van een actor duidt op beïnvloeding. Er wordt gescoord met gebruikmaking van een vierpuntsschaal.

Schema in figuur 3.

Figuur 3. Resultaat stap 2

Beslissing

1

2

3

4

Gezagsdrager

-

+

++

++++

actor a

+

+++

++++

+

actor b

-

++

+

++++

Actoren

0 + ++

Stap 3: Conclusies

geen invloed geringe invloed enige invloed

+++ ++++

behoorlijke invloed veel invloed

Op basis van stap 1 en stap 2 worden conclusies getrokken

Pagina 20 van 66

Hoofdstuk 6 Intensieve Procesanalyse 6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het beleidsvormingsproces wat vooraf ging aan de invoering van het PDVbeleid (paragraaf 6.2), het GDV-beleid (paragraaf 6.3) en de totstandkoming van het nieuwe locatiebeleid zoals verwoord in de Nota Ruimte (paragraaf 6.4) geanalyseerd. De opbouw van elke paragrafen is steeds hetzelfde. Als eerste worden de actoren en hun standpunten verwoord (subparagraaf 6.x.2). Vervolgens worden een aantal contextfactoren benoemt welke uit de Tweede kamerstukken blijken. Alvorens over te gaan tot het opsommen van de alternatieven (subparagraaf 6.x.5) worden de actoren nogmaals op een rij gezet (subparagraaf 6.x.4). De actoren en de alternatieven worden vervolgens uitgezet tegen de tijd (tevens subparagraaf 6.x.5). Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een tabel. Een verandering van standpunt van een actor duidt op beïnvloeding door andere actoren. De uiteindelijke invloedsanalyse is de volgende stap (subparagraaf 6.x.6). Hiervoor wordt wederom gebruik gemaakt van een tabel. Per beleidsvormingsproces is een samenvatting en analyse gemaakt. Deze paragraaf vormt telkens de afsluiting van een bepaald beleidsvormingsproces. In deze afsluitende paragraaf per beleidsvormingsproces wordt tevens een analyse van de Intensieve Procesanalyse gemaakt. 6.2

Totstandkoming PDV-beleid

6.2.1

Inleiding

In deze paragraaf wordt het beleidsproces voorafgaand aan de invoering van het PDV-beleid behandeld. Dit proces start in 1971 en eindigt met de invoering van het nieuwe Besluit op de Ruimtelijke Ordening in 1976. 6.2.2 18 febr. 1971

Actoren en hun standpunten

Notenboom c.s 104 (diverse partijen) starten de discussie rond vestigingen van detailhandelsbedrijven buiten de tot dan toe reguliere winkelcentra door vragen te stellen 105 aan de regering. Uit de vraagstelling blijkt duidelijk dat zij zich niet kunnen vinden in de vestiging van groothandelsbedrijven en winkels op industrieterreinen. Zij vinden deze vestigingen niet passen in een verantwoorde winkelplanning 106 . Daarnaast zijn Notenboom c.s. van mening dat de regering een onderzoek moet instellen en tot die tijd de verleende bouwvergunningen moet opschorten zodat tot er regeringsbeleid is, geen winkels gevestigd worden op bedrijventerreinen.

104 105 106

Notenboom (KVP), Van den Heuvel (KVP), De Mooij (ARP), Portheine (VVD) en Scholten (CHU) Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1970-1971 pag. 35 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1970-1971 pag. 1751

Pagina 21 van 66

15 mrt. 1971

De regering beantwoordt de vragen bij monde van de minister van VROM (Schut, ARP) met een toezegging tot onderzoek 107 . De interdepartementale werkgroep ‘Detailhandelsactiviteiten buiten winkelgebieden’ wordt opgericht. Deze werkgroep wordt later bekend onder de naam ‘Commissie De Vries’. De minister stelt voor om de vragen inhoudelijk te beantwoorden zodra deze werkgroep haar onderzoek heeft afgerond.

13 mei 1971

De regering neemt haar eerste standpunt in wanneer de minister van VROM, mede namens de staatssecretaris van EZ (Nelissen, KVP), inhoudelijk reageert op de vragen van Notenboom c.s. 108 . Zij stelt zich op het standpunt dat ‘wanneer deze vestigingen [buiten de tot dan toe reguliere winkelcentra] zich veelvuldig voordoen, gesproken moet worden van een uitermate bedenkelijke situatie’ 109 . In bijzondere gevallen acht de regering de vestiging van detailhandelsbedrijven op bedrijventerreinen wel toelaatbaar. Daarnaast is de regering van mening dat ingrijpen door de Rijksoverheid niet gewenst is. Minister Schut acht dit meer een taak voor gemeenten die de vestiging op bedrijventerreinen via bestemmingsplannen dienen tegen te gaan.

21 sept. 1971

Uit de Toelichting bij de begroting van het jaar 1971-1972 blijkt dat de minister van VROM (Udink, CHU) bezorgd is over de ontwikkelingen. De minister vindt het echter te vroeg om tot bijzondere maatregelen over te gaan. Hij wil het rapport van de Commissie De Vries afwachten. Wel is minister Udink voornemens de gemeenten een brief te schrijven waarin hij aandringt de grootste nauwkeurigheid te betrachten bij de interpretatie van de bestemming ‘handel en industrie’ in de diverse bestemmingsplannen.

3 mei 1972

Nu er nog geen formeel beleid is over 'Detailhandelsactiviteiten buiten winkelgebieden' vrezen Notenboom c.s 110 (diverse partijen) dat de grotere winkelketens de resterende tijd gebruiken om deze locaties alvast in te nemen 'om de bui voor te zijn'. Hierover stellen zij vragen aan de minister van VROM (Udink, CHU) en de staatssecretaris van EZ (Oostenbrink, KVP) 111 . Daarnaast dienen zij twee schriftelijke verzoeken in: 1) Gemeentelijke beslissingen nietig te verklaren, wanneer de bestemmingsvoorschriften voor meerdere interpretaties vatbaar is; 2) Noodwetgeving uit te vaardigen om vestiging van perifere locaties tegen te gaan.

12 juni 1972

De minister van VROM beantwoordt de vragen - mede namens de staatssecretaris voor EZ – met de mededeling dat hij geen voldoende aanleiding ziet om tegemoet te komen aan de twee verzoeken van Notenboom c.s. 112 Daarnaast geeft hij aan dat Commissie De Vries zeer voortvarend te werk gaat en binnenkort met haar advies zal komen.

13 okt. 1972

In het najaar van 1972 stellen Stoffelen c.s. 113 (PvdA) vragen aan de minister van VROM over de vestiging van ‘superstores’ 114 . Zij achten de zaak zo urgent dat niet kan worden gewacht met maatregelen tot Commissie De Vries met haar rapport naar buiten komt. Stoffelen c.s. zijn blijkens de vraagstelling duidelijk tegenstander van vestiging van superstores.

15 dec. 1972

De minister van VROM (Udink, CHU) beantwoordt deze vragen - mede namens de staatssecretaris voor EZ (Oostenbrink, KVP) - met een brief 115 waarin hij al eerder gegeven antwoorden herhaald. Opvallend is dat hij voor het eerst de term 'perifere vestigingen' gebruikt. Waarschijnlijk heeft de minister het concept van het rapport Commissie De Vries al geraadpleegd, aangezien de wijze van opstelling vele overeenkomsten kent met het rapport van Commissie De Vries. Het Tweede Kabinet Biesheuvel struikelt eind 1972 over de begroting. Door de lange formatie van het nieuwe kabinet neemt het demissionaire kabinet verdergaande beslissingen. De regering blijft demissionair tot mei 1973. 107

Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1970-1971 pag. 1751 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1970-1971 pag. 35 109 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1970-1971 pag. 35 antwoord op vraag 2 en 4 110 Notenboom (KVP), Krosse (KVP), Kikkert (CHU), Portheine (VVD), Schouten (ARP) en Pors (DS ’70) 111 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1971-1972 pag. 3145 112 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1971-1972 pag. 769 113 Stoffelen (PvdA) en De Ruiter (PvdA) 114 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1971-1972 pag. 131 115 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1971-1972 pag. 131 108

Pagina 22 van 66

19 mrt. 1973

Ruim twee jaar nadat de toezegging is gedaan om de situatie aan een onderzoek te onderwerpen, wordt het rapport van de Commissie De Vries 116 door de minister van VROM (Udink, CHU) aangeboden aan de Tweede Kamer. De volledige titel van het rapport luidt ‘Rapport van de interdepartementale werkgroep ter bestudering van het vraagstuk van detailhandelsvestigingen buiten de winkelgebieden’. De Commissie heeft zowel de ruimtelijke als de economische consequenties onderzocht. De Commissie De Vries maakt in haar rapport onderscheid tussen 2 categorieën winkels, die geneigd zijn zich in de periferie te vestigingen: 1. Bedrijven als verkooppunten van explosiegevaarlijke en stoffige goederen, postorderbedrijven, autowinkels, kleine verbruiksmarkten en discountsupermarkten. 117 2. Woonwarenhuizen, grote verbruiksmarkten, family-centers 118 . Volgens de Commissie behoeft voor deze eerste categorie geen apart beleid te worden gemaakt. De aanbevelingen van de Commissie richt zich met name op de tweede categorie bedrijven. Commissie De Vries komt in haar rapport tot de conclusie dat perifere vestigingen in principe acceptabel zijn, mits het bestaande winkelapparaat niet aangetast wordt. Een dergelijke situatie is in de ogen van de Commissie wellicht mogelijk aan de rand van grote steden. Daarentegen dienen winkels in het buitengebied (of ‘groene weide’, soms ook ‘pastorale vestigingen’ genoemd) kost wat kost voorkomen worden. De werkgroep besluit haar aanbevelingen met de volgende zinsnede ‘De

werkgroep spreekt tenslotte de verwachting uit dat, wanneer de voorgestelde maatregelen met medewerking van alle betrokkenen worden toegepast, voor deze nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon kan worden ingeruimd’ 119 . Hieruit kan opgemaakt

worden dat de Commissie de perifere winkelvestigingen als een logisch uitvloeisel van economische ontwikkelingen beschouwt. Naast andere instrumenten via de Wet op de Ruimtelijk Ordening (WRO), economische wetgeving en ‘uitwegvergunning’, wordt de verplichte Distributie Planologisch Onderzoek (DPO) aangeraden bij nieuwe of wijzigingen in bestemmingsplannen. De regering heeft bij monde van de minister van VROM (achtereenvolgend Schut, ARP en Udink, CHU) meerdere malen aangegeven te wachten met het innemen van een standpunt tot het verschijnen van het rapport van Commissie De Vries. In tegenspraak tot deze uitlatingen wacht zij ook het advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RaRo) nog af, 120 alvorens haar standpunt in te nemen. 18 april 1973

Het RaRo-advies wordt op 18 april 1973 aangeboden aan de Tweede Kamer 121 . De RaRo heeft zich beperkt tot de ruimtelijke consequenties van perifere winkels en ruimtelijk beleid. Het is opvallend dat een aantal leden van Commissie De Vries ook zitting heeft in de Commissie distributieplanologie van de RaRo die slechts één maand later zijn rapport indient 122 . Des te opvallender is de duidelijk meer afwijzende houding met betrekking tot perifere winkels ten opzichte van de Commissie De Vries. De maatregelen die de RaRo voorstelt gaan aanzienlijk verder dan die van Commissie De Vries. Zij adviseert onder andere de volgende 3 maatregelen: 116

Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, nr. 1 Verslag Commissie De Vries pag. 24 118 Spontaan ontstaan winkelcentrum(pje) rond een grote zelfbedieningswarenhuis 119 Verslag Commissie De Vries pag. 30 120 Advies van de Raad van Advies voor de ruimtelijke ordening inzake het ruimtelijk beleid met betrekking tot perifere detailhandelsvestigingen 121 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 377, nr. 1 (aanbiedingsbrief) en Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, nr. 2 (advies) 122 De naamgever van Commissie De Vries (de heer N.P.J. de Vries) is in de RaRo-commissie vertegenwoordiger van het ministerie van VROM. Ten tijde van Commissie De Vries was hij werkzaam bij de Rijksplanologische Dienst. De heer H.S. Frencken was gedurende zijn werkzaamheden voor Commissie De Vries ook werkzaam voor Rijksplanologische Dienst en ten tijde van de RaRo-commissie werkzaam voor VROM. De heer S. Smilde was tijdens beide Commissies werkzaam bij het Ministerie van EZ 117

Pagina 23 van 66

1. 2. 3.

Een noodwet in het leven te roepen die detailhandel verbiedt op terreinen waarvoor geen bestemmingsplan geldt; In het Besluit op de Ruimtelijke Ordening (BRO) dient te worden opgenomen dat ‘perifere detailhandel’ een eigensoortige bestemming is; Voor zowel bestemmingsplannen als streekplannen dient een DPO volgens het Rompmodel 123 te worden uitgevoerd.

Het kabinet Den Uyl treedt in mei 1973 aan en wordt gevormd door de PvdA, D’66, PPR, KVP en ARP. Gruijter (D’66) wordt minister van VROM, Hazekamp (KVP) staatssecretaris van EZ. 29 aug. 1973

De regering neemt haar tweede standpunt in 124 . Alle door de Commissie De Vries voorgestelde maatregelen worden overgenomen. Van de RaRo-adviezen worden slechts een tweetal maatregelen overgenomen aangezien de overige maatregelen ‘vrij wezenlijke ingrepen in het systeem van de WRO betekenen’ 125 . De regering besluit haar standpunt met een duidelijke op de Commissie De Vries geënte zinsnede ‘De ondergetekenden spreken de verwachting uit dat.......de onderhavige nieuwe

distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon op een evenwichtige wijze kan worden ingeruimd’ 126 . Met andere woorden, de regering neemt het standpunt in dat winkels op perifere locaties zijn toegestaan indien zij de bestaande detailhandelsstructuur niet aantasten. De verwachting is dat voor deze nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon kan worden ingeruimd.

1 juni 1973 8 jan. 1974

Vlak voordat de regering haar standpunt bekend maakt, stelt Tweede Kamerlid De Boer (ARP) vragen aan de regering 127 . De regering beantwoordt deze vragen op 8 januari 1974 128 . Naast een aantal opmerkingen over een specifiek geval in Muiden, verwijst de minister van VROM (Gruijter, D’66) naar het regeringsstandpunt.

11 feb. 1974 19 feb. 1974

De Tweede Kamer stelt een bijzondere commissie in die belast wordt met de kwestie rond perifere detailhandel. In het totaal nemen 13 Tweede Kamerleden 129 deel aan de commissie. Op 19 februari 1974 dient zij een aantal schriftelijke vragen in bij de minister van VROM (Gruijter, D’66) en de staatssecretaris van EZ 130 (Hazekamp, KVP) ter voorbereiding op de openbare vergadering van de commissie gepland op 29 april 1974. De agenda wordt op 23 april 1974 vastgesteld 131 .

29 april 1974

Vooruitlopend op de commissievergadering merkt Portheine (VVD) in een motie op dat hij van mening is dat de regering ten aanzien van PDV een evenwichtig beleid voert wat zo snel mogelijk geïmplementeerd dient te worden 132 . Op dezelfde dag dienen De Ruiter c.s. 133 een motie in 134 . Zij achten detailhandel buiten winkelcentra zeer onwenselijk en verzoeken de regering perifere detailhandel (nagenoeg) onmogelijk te maken.

29 april 1974

De openbare vergadering van de Commissie - belast met de kwestie rond periferie detailhandel vindt plaats 135 .

123

Model waarbij een gedeelte van de inhoud van het onderzoek voor alle onderzoekingen gelijk is (de romp) terwijl een ander deel per onderzoek kan verschillen naar aanleiding van de omstandigheden ter plaatse (zie ook advies RaRo pag. 6) 124 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 125 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 4 126 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 4 127 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1973-1974 pag. 1333 128 Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 1973-1974 pag. 2381 129 Van der Mei, Notenboom, Portheine, Krosse, Van het Schip, Groensmit-van der Kallen, Wierenga, Van Dis, De Ruijter, Schouten, Epema-Brugman, De Boer, Beekmans, Waltmans, Salomons en Scherpenhuizen. 130 Tweede Kamer, vergaderjaar 1973-1974, 12 321, 12 377 nr. 4 (vragen) Tweede Kamer, vergaderjaar 1973-1974, 12 321, 12 377 nr. 5 (antwoorden) 131 Tweede Kamer, vergaderjaar 1973-1974, 12 321, 12 377 nr. 6 132 Tweede Kamer, vergaderjaar 1973-1974, 12 321, 12 377 nr. 7 133 De Ruiter (PvdA), Giebels (PvdA) en Van der Heem-Wagenmakers (PPR) 134 Tweede Kamer, vergaderjaar 1973-1974, 12 321, 12 377 nr. 8 135 Tweede Kamer, 1e vergadering, bijlage bij vergaderjaar 1972-1973 pag. Y1 t/m Y 26

Pagina 24 van 66

•

Portheine (VVD), Krosse (KVP) en Van der Mei (CHU) geven er blijk van het eens te zijn met de regering. Krosse merkt zelfs op dat volgens hem perifere detailhandel een kans op vernieuwing is in de detailhandelsstructuur. De Boer (ARP), De Ruiter (PvdA), Van Dis (SGP), Van der Heem-Wagemakers (PPR), Giebels (PvdA) zijn tegen de mogelijkheid die het regeringsbeleid open laat voor perifere detailhandel. Giebels is zelfs van mening dat winkels in de periferie verboden moeten worden. Hij maakt hierop een uitzondering voor bedrijven als tuincentra, doe-hetzelfzaken, verkooppunten van auto’s, boten en caravans(!) De leden Groensmit-Van der Kallen (KVP) en Van het Schip (CPN) zijn het, onder een paar voorwaarden, eens met het regeringsstandpunt. Van de leden Wiergenga (PvdA), Waltmans (PPR) en Salomons (PvdA) is niks vernomen tijdens de vergadering.

•

• •

De minister van VROM (Gruijter, D’66) zegt tijdens dit overleg toe spoedig de artikelen 2 en 7 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening (BRO) te zullen wijzigen. In deze artikelen wordt de verplichte DPO toegevoegd indien de gemeente een nieuw ontwerp bestemmings- of streekplan voorbereidt. De vergadering wordt gesloten door de voorzitter met het voorstel om het onderwerp in een plenaire vergadering van de Tweede Kamer aan de orde te stellen. In deze vergadering zullen tevens de moties van Portheine en De Ruiter c.s. besproken worden. In eerste instantie was de vergadering gepland op 14 mei 1974. 21 mei 1974

De plenaire vergadering wordt verschoven naar 21 mei 1974 136 . De motie van Portheine van 29 april 1974 wordt aangenomen. Van de aanwezige Tweede Kamerleden stemt alleen Hermes (KVP) tegen. De motie van De Ruiter c.s. (d.d. 29 april 1974) wordt door de Tweede Kamer verworpen. Overigens met krappe meerderheid. De leden van de PvdA, PPR, PSP, CPN, DS’70 en GPV stemden voor de motie en hadden indertijd totaal 67 kamerzetels.

23 okt. 1974

De minister van VROM (Gruijter, D’66) stuurt het Rompmodel Distributie Planologisch Onderzoek (DPO) 137 naar de Tweede Kamer 138 . Daarnaast informeert hij dat de regering heeft besloten om de opdrachtgevende instantie (vaak gemeenten, Provincies of de bouwvergunning aanvragende instantie) van Rijkswege subsidie te verlenen wanneer zij DPO's volgens het Rompmodel uitvoeren, als steun in de rug. Bij Koninklijk Besluit van 30 januari 1976 139 wordt het gewijzigde BRO ingevoerd.

30 jan. 1976

6.2.3

De context

De discussie rond PDV wordt in deze periode gestart naar aanleiding van diverse detailhandelsbedrijven en verbruiksmarkten welke zich op industrieterreinen willen vestigen. Blijkbaar heeft zowel de regering als de Tweede Kamer deze ontwikkeling niet zien aankomen. Zowel de regering als de Tweede Kamerleden maken een afweging tussen argumenten welke gebaseerd zijn op overwegingen vanuit de ruimtelijke ordening als op overwegingen welke een economisch achtergrond hebben. Zowel de regering als de Tweede Kamer neigen in dit geval meer naar argumenten gebaseerd op de ruimtelijke ordening. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de minister van VROM vanuit de regering het voortouw neemt in het beleidsvormingsproces. In de periode 1971 tot 1973 zijn drie achtereenvolgende regeringen betrokken bij het beleidsvormingsproces. Dit heeft onder andere als resultaat dat drie ministers van VROM betrokken zijn bij het proces. Dit zijn achtereenvolgend Schut, (ARP), Udink (CHU) en Gruijter (D’66). 6.2.4

136 137 138 139

Vaststelling actoren

Algemene vergadering Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 21 mei 1974 Voluit: Rompmodel distributie-planologisch onderzoek perifere detailhandelsvestigingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1974-1975, 12 321, 12 377 nr. 9 Staatsblad, Besluit tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening, 1976

Pagina 25 van 66

Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor 6.2.5

Notenboom c.s. (diverse partijen) regering Notenboom c.s. 2 (diverse partijen) Stoffelen c.s. (PvdA) gemeenten ‘Commissie De Vries’ RaRo De Ruiter c.s. (PvdA en PPR) Portheine (VVD) Krosse (KVP) Van der Mei (CHU) Nypels (D’66) De Boer (ARP) Verbrugh (G.P.V.) Drees (jr.) (DS ’70) Vaststelling alternatieven

Alternatief A. Notenboom c.s. (diverse partijen): zowel groothandelsbedrijven als detailhandel mogen niet op bedrijventerreinen vanwege verantwoorde planning winkelapparaat. Daarbij dient de Rijksoverheid door middel van noodwetgeving in te grijpen. Alternatief B. ‘Commissie De Vries’ en regeringsstandpunt. Winkels op perifere locaties zijn toegestaan indien zij de bestaande detailhandelsstructuur niet aantasten. De verwachting is dat voor deze nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon kan worden ingeruimd. Alternatief C. PDV-beleid zoals wij het nu kennen. Periferie winkels zijn niet toegestaan met uitzondering van detailhandel in auto, boten en caravans, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en ondergeschikte nevenactiviteiten van industrie en ambachtsbedrijven. Later is dit uitgebreid met doe-het-zelfzaken en tuincentra.

Tijdstip

jaar

1971

1972

1974

uiteindelijk Beleid 23-okt

03-mei

19-mrt

18-apr

29-aug

29-apr

A/B

A/B

A/B

A/B

A/B

B

B

B

A A/B A -

A A/B A A A -

A A/B A A A A -

A/B A B -

A/B A B A -

B A B A B B -

B A B A A B B C B -

B B A A B B C B B A A B

18-feb

Gezagsdrager

-

Notenboom c.s. (div. Part.) regering Notenboom c.s.2 (div. part.) Stoffelen c.s. (PvdA) ‘Commissie De Vries’ RaRo De Ruiter c.s. (div part.) Portheine (VVD) Krosse (KVP) Giebels (PvdA) Van der Mei (CHU) Nypels (D’66) De Boer (ARP) Verbrugh (G.P.V.) Actor Drees (jr.) (DS ’70)

A A -

datum

1973 13okt

13mei

Actoren B/(C)

Pagina 26 van 66

6.2.6

Invloedsanalyse

In het proces, wat uiteindelijk tot het beleid heeft geleid, zijn drie beslissingen aan te wijzen: Beslissing A. Standpuntbepaling van de regering. Beslissing B. Beslissing van de regering tijdens de Bijzondere Commissie voor de Kamerstukken 12 321 en 12 377. De regering wijst de motie van De Ruiter c.s. af en neemt de motie van Portheine over. Beslissing C. Beslissing tijdens de 78ste plenaire vergadering van de Tweede Kamer waarin de motie van Portheine wordt aangenomen en de motie van Ruiter c.s. wordt afgewezen.

Beslissing

A

B

C

+++

++

+++

+++ +++ + ++ ++++ +++ + -

++ + + ++++ + + ++ ++ ++ -

+++ +++ ++ ++ +++ ++ +++ ++ + + + +

Actoren Gezagsdrager Actor Notenboom c.s. (diverse partijen) Actor regering Actor Notenboom c.s. 2 (diverse partijen) Actor Stoffelen c.s. (PvdA) Actor ‘Commissie De Vries’ Actor RaRo Actor De Ruiter c.s. (PvdA en PPR) Actor Portheine (VVD) Actor Krosse (KVP) Actor Giebels (PvdA) Actor Van der Mei (CHU) Actor Nypels (D’66) Actor De Boer (ARP) Actor Verbrugh (G.P.V.) Actor Drees (jr.) (DS ’70) 0 + ++

6.2.7

geen invloed geringe invloed enige invloed

+++ ++++

behoorlijke invloed veel invloed

Samenvatting en analyse

De actoren die onderdeel uitmaken van de Tweede Kamer hebben in deze periode een behoorlijke invloed op het beleid. Zij zetten het onderwerp op de agenda door het stellen van vragen aan de regering en het indienen van moties. De actor Notenboom c.s. 140 zet het onderwerp als eerste op de agenda en heeft hiermee invloed op het beleid. Aangezien het beleid van de regering een andere wending neemt dan zijn mening, is de totale invloed enigszins beperkt. Portheine (VVD) en Krosse (KVP) worden duidelijk beïnvloed door het advies van Commissie De Vries. In eerste instantie zijn zij terughoudend als het gaat om het toestaan van perifere winkels. Na het advies van Commissie De Vries maken beiden een draai richting het standpunt van de regering. Portheine onderstreept dit door een motie. Daarnaast valt op dat Portheine het regeringsstandpunt 140

Notenboom (KVP), Van den Heuvel (KVP), De Mooij (ARP), Portheine (VVD) en Scholten (CHU)

Pagina 27 van 66

uit 1973 in 1974 actief gaat ondersteunen. Tot mei 1973 was de VVD een regeringspartij terwijl de partij in 1974 oppositie voerde. Hij tracht blijkbaar het beleid dat uitgezet is door ‘zijn regering’ snel door te voeren. Hierin is hij uiteindelijk succesvol. De motie van De Ruiter c.s. wordt verworpen door de Tweede Kamer. Zijn invloed in het beleidsproces is hierdoor beperkt geweest. Giebels (PvdA) merkt op 29 augustus 1974 op dat hij tegen perifere detailhandel is maar een uitzondering wil maken voor bedrijven als tuincentra, doe-het-zelfzaken, verkooppunten van auto’s, boten en caravans. Hij heeft hierdoor – direct of indirect - een behoorlijke invloed gehad op de feitelijke uiteindelijke beleidsvorming. In het beleidsvormingsproces wat geleid heeft tot het PDV-beleid wordt een afweging gemaakt tussen de invloed van perifere winkels op de ruimtelijke ordening en op de economie. De besluitvorming slaat door naar met ruimtelijke ordening samenhangende argumenten. Dit blijkt onder andere uit het feit dat het standpunt van de minister van VROM in deze periode doorslaggevend is. De beslissende periode in het beleidsvormingsproces wat geleid heeft tot de invoering van het PDVbeleid ligt in de jaren 1971 tot en met 1973. In deze periode kent Nederland drie kabinetten. De ministers van VROM zijn achtereenvolgend Schut (ARP), Udink (CHU) en tenslotte Gruijter (D’66). De Commissie doet er in het totaal circa 2 jaar over om haar advies te formuleren en komt pas begin 1973 met haar rapport. Dit terwijl minister Udink in juni 1972 nog opmerkt dat de Commissie zeer voortvarend te werk gaat. Udink heeft uiteraard eerder inzicht gehad in de voortgang van de Commissie De Vries. Dit blijkt ook uit de bewoording die hij kiest voor zijn brief van 15 december 1972. Hoewel dit niet met zekerheid vast te stellen is, lijkt het erop dat Udink (CHU) de richting van de ideeën van Commissie De Vries niet aanstond. Hij vond de voorstellen van Commissie De Vries qua beperkende maatregelen niet ver genoeg gaan. In dit geval is het niet ondenkbaar dat hij de RaRo om aanvullend advies heeft gevraagd. Dit zou tevens een verklaring kunnen zijn voor het feit dat De Vries, Frencken en Smilde in zowel Commissie De Vries als in de RaRo zitting hebben gehad. De commissieleden welke de meest vergaande beperkingen voorstonden zijn in dit geval niet alleen in beide commissies actief maar ook razend snel van werkgever dan wel van functie veranderd. Bij de regeringswissel neemt Gruijter (D’66) het roer over op het ministerie van VROM. Gruijter kiest de minst vergaande optie qua ingrepen in de WRO, namelijk de adviezen van Commissie De Vries. Commissie De Vries kan gezien worden als dé constante factor in het beleidsvormingsproces wat uiteindelijk tot het PDV-beleid leidt. Dit zou erop kunnen duiden dat het uiteindelijke beleid meer beïnvloed is door Commissie De Vries dan door de regering of Tweede Kamerleden. Duidelijk is dat de Commissie De Vries de meeste invloed heeft gehad op de totstandkoming van het uiteindelijke beleid rond perifere detailhandel. De regering neemt nagenoeg al haar aanbevelingen over. Van de voorgestelde maatregelen van de RaRo worden maar een beperkt aantal aanbevelingen overgenomen. Onder strikte voorwaarden zijn alle type winkels in de periferie toegestaan. Overigens is het opvallend dat wat wij heden ten dagen als PDV-beleid beschouwen dus niet de uitkomst is van de beleidsvorming in de beleidsarena Tweede Kamer (Plenaire Vergadering van 23 oktober 1974). Het strikte beleid waarin alleen detailhandel in auto, boten en caravans, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en ondergeschikte nevenactiviteiten van industrie en ambachtsbedrijven is toegestaan, betekent een aanzienlijk grotere beperking dan de Tweede Kamer voor ogen had. Effectief komt het erop neer dat het stringente PDV-beleid is ‘ingevoerd’ door de Provincies. Deze hebben het beleid, vooral in streekplannen, zodanig vertaald dat in feite sprake is van een verbodsbeleid 141 .

141

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 1 en 2

Pagina 28 van 66

6.3

Totstandkoming GDV-beleid

6.3.1

Inleiding

In deze paragraaf wordt het beleidsproces voorafgaand aan de invoering van het GDV-beleid behandeld. Dit proces start in 1983 en eindigt in 1995 met het versturen van een brief door de regering waarin het GDV-beleid wordt verduidelijkt.

6.3.2 17 jan. 1983 10 jan. 1983 16 jan. 1983

Actoren en hun standpunten

De discussie rond het PDV-beleid gaat een nieuwe fase in naar aanleiding van een vergadering van de vaste kamercommissie voor MKB, gepland op 17 januari 1983. Als voorbereiding op de vergadering stelt zij een aantal vragen 142 aan de staatssecretaris van EZ (Van Zeil, CDA). In vraag 25 wordt hem verzocht aan te geven op welke punten hij zich beraadt over het beleid rond PDV. De staatssecretaris antwoordt 143 op 16 januari 1983 dat het regeringsstandpunt uit 1973 sterk is gebaseerd op de adviezen van Commissie De Vries. Hij stelt vervolgens dat in het advies van de Commissie geen rekening is gehouden met grootschalige meubeldetailhandelsbedrijven, bouwmarkten en woonwarenhuizen. Dit is opmerkelijk. De Commissie De Vries had deze ontwikkelingen tot op zekere hoogte wel degelijk voorzien 144 en heeft er zelfs beleidsvoorstellen over gedaan. In haar rapport stelt zij voor om, uitgezonderd woonwarenhuizen, geen specifiek beleid in te stellen voor dergelijke bedrijven (!) De Commissie De Vries komt in haar rapport tot de conclusie dat perifere vestigingen in principe acceptabel zijn, maar alleen als het bestaande winkelapparaat niet aangetast wordt (zie ook paragraaf 4.2.3). De staatssecretaris geeft verder aan zich te beraden op het beleid dat sinds 1973 geldt. De kwestie of er aanvullende regelgeving ten aanzien van meubeldetailhandelsbedrijven, bouwmarkten en woonwarenhuizen noodzakelijk is, heeft hiertoe aanleiding gegeven. De staatssecretaris geeft tenslotte aan dat er twee mogelijkheden zijn: een strenger beleid of een verruiming van de mogelijkheden.

17 jan. 1983

De commissievergadering MKB vindt plaats op 17 januari 1983. De leden van de commissie gaan nagenoeg niet in op het PDV-beleid. Alleen Van Erp (VVD) maakt hierover een aantal opmerkingen. Impliciet geeft hij aan dat dit beleid aan een actualisatie toe is.

22 feb. 1983

Op 22 februari 1983 stuurt 145 de staatssecretaris van EZ (Van Zeil, CDA) een brief naar de Tweede Kamer. Hij geeft hierin aan zich te beraden op het standpunt aangaande PDV. Tot die tijd zal het beleid uit 1973 van kracht blijven.

5 dec. 1984

Het geactualiseerde standpunt van de regering komt op 5 december 1984 146 . Het concept van het regeringsstandpunt van 26 maart 1984 is dan rondgestuurd langs de nodige instanties. Volgens de bewindslieden blijkt uit het merendeel van de reacties dat het beleid aan herziening toe is 147 . Uit het geactualiseerde regeringsstandpunt uit 1984 blijkt dat: 1. Detailhandel op perifere locaties welke ‘feitelijk’ thuishoort in bestaand winkelgebied voorkomen dient te worden. Welke winkels dit zijn wordt niet gespecificeerd. 2. Vestigingen in het buitengebied (‘groene weide’) blijven niet toegestaan.

142

Tweede Kamer, vergaderjaar 1982-1983, 17 553 enz. nr. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 1982-1983, 17 553 enz. nr. 5 144 Verslag Commissie De Vries pag. 24 145 Tweede Kamer, vergaderjaar 1982-1983, 17 857 enz. nr. 2 146 Aanbiedingsbrief: Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 1 Standpunt: Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 2 147 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 1 pag. 1 143

Pagina 29 van 66

3.

4.

Bouwmarkten en de meubeldetailhandel mogen zich onder bepaalde voorwaarden vestigen op perifere locaties. Indien inpassing van dergelijke bedrijven in de bestaande winkelstructuur onmogelijk is, kan onder voorwaarden uitgeweken worden naar perifere locaties. Voor de meubeldetailhandel spreekt de regering de voorkeur uit dergelijke bedrijven dan te concentreren (meubelboulevard) vanwege mobiliteitsbeperking en effectief ruimtegebruik 148 . Voor bouwmarkten wordt dit niet nodig geacht omdat in dergelijke winkels niet vaak vergelijkend gewinkeld wordt 149 . De regering ziet geen redenen om winkels in de hoofdbranche duurzame en overige goederen 150 toe te staan zich te vestigen in de periferie, aangezien dergelijke winkels prima in te passen zijn in bestaande centra. Aanleiding tot dit besluit is de poging van het bedrijf Macintosh om discountachtige kledingwinkels te realiseren in de periferie 151 .

Allereerst is het opvallend dat de regering het in de Provincies en gemeente gegroeide beleid sinds 1973 voor een groot gedeelte overneemt zonder hier ruchtbaarheid aan te geven. De regering sloot in 1973 haar beleidsvoorstel af met de zinsnede ‘De ondergetekenden spreken de verwachting uit

dat.......de onderhavige nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon op een venwichtige wijze kan worden ingeruimd’ 152 . In dit geval gaat het over nagenoeg alle vormen

van detailhandel (uitgezonderd ‘weidewinkels’). Daarentegen hebben de Provincies en gemeenten het beleid uit 1973 veel minder liberaal 153 geïnterpreteerd. Er is sinds 1973 meer sprake van een verbod van detailhandel in de periferie. In 1984 maakt de regering een ommezwaai door de beleidspraktijk te bevestigen: detailhandel op perifere locaties welke ‘feitelijk’ thuishoren in bestaand winkelgebied dienen voorkomen te worden. Het toestaan van bouwmarkten en meubeldetailhandel was daarentegen al staand beleid. Ten tweede is het verschil in aanleidingen voor het standpunt uit 1973 versus het geactualiseerde standpunt uit 1984 opmerkelijk. In 1973 was de aanleiding vooral nieuwe winkelformules die inspeelden op een sterk stijgende koopkracht. In de periode die tot het PDV-beleid leidde waren ruimtelijke ordeningsargumenten bepalend. Het geactualiseerde beleid speelt zich af tegen de achtergrond van een recessie 154 . De regering is bang voor leegstand in perifeer gelegen panden, welke vervolgens opgevuld worden door winkeltypen die hier in de ogen van de Tweede Kamer en de regering niet thuishoren. Daarnaast zou branchevervaging op perifere locaties kunnen ontstaan doordat bedrijven op zoek gaan naar omzet en marge. Dit betekent een afbreuk van het hiërarchisch opgebouwd winkelaanbod. Bovendien kan dit omzet- en margeverlies betekenen voor de detailhandel in stedelijke gebieden. Volgens de regering leidt het één en ander tot een neergaande spiraal qua attractiviteit van de binnenstad en dat de ‘trek’ naar de periferie wordt versterkt. Dit moet, in de ogen van de regering, worden voorkomen. In deze periode voert EZ de boventoon en zijn economische argumenten bepalend. 29 mei 1985

Op 29 mei 1985 voeren de vaste kamercommissies voor RO en voor het MKB mondeling overleg met de minister van VROM (Winsemius, VVD) en de staatssecretaris van EZ (Van Zeil, CDA) 155 . De minister van VROM wordt onder andere bijgestaan door de heer S. Smilde in zijn toenmalige functie als hoofd van de hoofdafdeling RO en Gewestelijke Aangelegenheden. Opmerkelijk detail is dat Smilde ook heeft deelgenomen aan Commissie De Vries én de adviescommissie van de RaRo. Uit het besprekingsverslag komt duidelijk naar voren dat Nederland zich op dat moment in economisch opzicht in mindere tijden bevindt. De Tweede Kamerleden en ook de staatssecretaris vrezen dat gemeenten door de knieën gaan als een grootwinkelbedrijf een stuk bedrijventerrein wil kopen voor de vestiging van een winkel. De gemeenten zouden onder druk van de rentelasten de gronden verkopen en de bestemming zodanig aanpassen dat detailhandel mogelijk is.

148

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 2 pag. 13 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 2 pag. 14 150 Mode, boeken, tijdschriften, juwelier 151 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 3 pag. 3 152 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 4 153 Liberaal in het kader van deze masterproof betekend dat er minder beperkingen worden opgelegd aan winkels in de periferie. Hoe liberaler hoe meer typen winkels zich mogen vestigingen in de periferie 154 Tweede Kamer, vergaderjaar 1982-1983, 18 786 nr. 2 pag. 1 155 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 3 149

Pagina 30 van 66

De commissieleden zijn over het algemeen mild over het geactualiseerde regeringsbeleid zoals verwoord in de brief van 5 december 1984. De Tweede Kamerleden maken zich vooral zorgen over parallellisatie in perifeer gelegen winkels waardoor in sommige winkels ook etenswaren worden verkocht. Daarnaast acht Van Erp (VVD) het nuttig om een centraal meldpunt in te richten waar gemeenten perifere ontwikkelingen dienen te melden. Schartman (CDA) kan zich hierin vinden en vindt daarnaast dat de verplichte DPO gehandhaafd moet blijven. De minister van VROM reageert dat hij een meldpunt in het kader van de decentralisatie niet wenselijk acht. 3 sept. 1985

3 sept. 1985

Vooruitlopend op de Plenaire vergadering van de Tweede Kamer over dit onderwerp komen zowel Schartman c.s. 156 en Van Erp 157 met een motie. Schartman verzoekt de regering om de verplichte DPO in de nieuwe BRO te handhaven. Van Erp stelt voor om een centraal meldpunt in te richten waar vestigingen van bedrijven op niet daartoe bedoelde terreinen worden geregistreerd. De plenaire behandeling vindt plaats op 3 september 1985 158 . Schartman maakt van de gelegenheid gebruik zijn motie toe te lichten. In zijn visie kan het DPO goedkoper en eenvoudiger uitgevoerd worden middels automatisering. Daarnaast maakt hij een kleine opmerking over het centrale meldpunt. In zijn visie is het centrale meldpunt een reële mogelijkheid, mits decentraal uitgevoerd. Ook Van Erp onderbouwt zijn motie. Hij geeft hij aan dat het registratiemeldpunt bedoeld is als instrument om het werk van de inspecteur ruimtelijke ordening makkelijker te maken. Eventueel kan de uitvoering decentraal plaatsvinden. Het is vooral de bedoeling om ongewenste detailhandel te weren. De minister van VROM (Winsemius, VVD) geeft aan voor de motie van Schartman c.s. niks te voelen. De insteek van de BRO 1985 is juist deregulatie en decentralisatie. De voorgestelde motie past hier niet in. Wel geeft hij aan dat hij de BRO zo zal wijzigen dat een algemene onderzoeksverplichting wat ook een DPO kan zijn - gehandhaafd blijft. Hiermee komt hij enigszins tegemoet aan de motie Schartman c.s.. Concreet zegt hij toe om een brief te schrijven waaruit zal blijken dat de verplichte DPO weliswaar expliciet is komen te vervallen, maar impliciet niet. De staatssecretaris (Van Zeil, CDA) gaat vervolgens in op de motie Van Erp. Hij wijst deze om verschillende reden, waaronder decentralisatie, geheel af. Vervolgens wordt tijdens de plenaire vergadering besloten om op 10 september 1985 over de moties in de Tweede Kamer te stemmen.

10 sept. 1985

Op 10 september 1985 159 blijkt dat de toezegging van de minister van VROM om een brief te schrijven (hij zal een brief schrijven waaruit zal blijken dat de verplichte DPO weliswaar expliciet is komen te vervallen maar impliciet niet), voor Schartman voldoende aanleiding is zijn motie in te trekken. Van Erp trekt zijn motie eveneens in na een (wat slappe) toezegging van de staatssecretaris van EZ om in overleg met InterProvinciaal Overleg (IPO) en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) te zullen treden.

4 nov. 1985

De minister van VROM stuurt op 4 november 1985 160 de aan Schartman c.s. beloofde brief naar de Tweede Kamer. Hierin geeft hij aan dat weliswaar de verplichte DPO is komen te vervallen voor de meeste ruimtelijke plannen, met uitzondering van het bestemmingsplan. In de BRO 1985 161 komt de DPO-verplichting te vervallen.

13 mrt. 1986/ 27 mrt. 1986 Naar aanleiding van de niet ingediende motie Van Erp, vindt er op 13 respectievelijk 27 maart 1986 het beloofde overleg plaats met VNG en IPO. De minister van VROM en de staatssecretaris EZ doen 156

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 4 Schartsman (CDA) en Van Muiden (CDA) 157 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 5 158 Algemene vergadering Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 3 september 1985 159 Algemene vergadering Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 10 september 1985 160 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 6 161 Staatsblad 1985, 627, Besluit tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening

Pagina 31 van 66

15 mei 1986

Sept. 1988

hierover verslag in een brief aan de Tweede Kamer op 15 mei 1986 162 . De motie Van Erp wordt door de bewindslieden nogmaals afgewezen omdat de bewindslieden de meerwaarde er niet van inzien en vanwege de wens tot decentralisatie. De motie raakt hierna in de vergetelheid, blijkens overige Tweede Kamerstukken. In de memorie van toelichting bij de begroting van EZ voor het jaar 1988-1989 163 geeft de minister van EZ (De Korte, VVD) aan dat de regering binnenkort zal komen met de aan de Tweede Kamer beloofde evaluatie van het PDV-beleid 164 . Daarnaast blijkt uit de tekst dat er in de sfeer van de detailhandel in levensmiddelen nieuwe ontwikkelingen zijn. Een supermarktorganisatie heeft te kennen gegeven zeer grootschalige winkels te willen vestigen met een stedelijk verzorgend karakter 165 . Blijkens de tekst gaat de regering ervan uit dat deze winkels in te passen zijn in de verzorgingsstructuur. Dit is opmerkelijk omdat dergelijke winkels niet per definitie in het PDV-beleid passen (aangezien het PDV-beleid onder andere is bedoeld om de bestaande hiërarchische opgebouwde verzorgingsstructuur in stand te houden). De regering geeft ten slotte aan dat ze binnen afzienbare tijd met richtlijnen zal komen voor de beoordeling van dergelijke supermarkten.

23 mrt. 1989

28 mei 1990

De richtlijnen worden op 23 maart 1989 naar de Tweede Kamer gestuurd 166 . De supermarkten worden toegestaan, bij voorkeur in stadscentra van (middel) grote steden. Als ze daar niet inpasbaar zijn, is de vestiging in stadsdeelcentra een mogelijkheid. De staatssecretaris van EZ (Evenhuis, VVD) benadrukt dat het uitvoeren van het DPO, afhankelijk van de oppervlakte, op zijn plaats is. Op deze manier kan, aldus de staatssecretaris, de impact op de verzorgingsstructuur in beeld worden gebracht. De evaluatie van het PDV-beleid staat gepland voor rond 1990, namelijk vijf jaar na het regeringsstandpunt van 1984 167 . Nog voordat de evaluatie bekend wordt, vereist de problematiek rond de geplande vestiging van IKEA in Delft een explicitering van het regeringsstandpunt. De zogenaamde PDV-expliciteringbrief wordt op 28 mei 1990 naar de Tweede Kamer gestuurd 168 . Op zich verandert het beleid ten opzichte van perifere winkels niet. In de brief wordt nogmaals herhaald dat grootschalige winkels zich bij voorkeur moeten vestigen in gemeenten welke de hoofdkern van een stadsgewest zijn 169 . Daarnaast wordt verduidelijkt dat producten als bruin- en witgoed, gereedschappen, speelgoed en elektrische huishoudelijke artikelen niet thuishoren in het assortiment van grootschalige meubeldetailhandelszaken 170 ’ 171 . Woninginrichtingsartikelen worden wel ingedeeld onder de term grootschalige meubeldetailhandel. IKEA kan zich vestigen aan de rand van Delft.

2 april 1991 Op 2 april 1991 wordt de beloofde evaluatie naar de werking van het PDV-beleid aangeboden aan 19 aug. 1992 de Tweede Kamer 172 . Het hierop gebaseerde regeringsbeleid volgt op 19 augustus 1992 173 . De uitgangspunten voor beleid sluiten volgens de regering aan bij de inmiddels aangenomen Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra 174 . Voor het evaluatieonderzoek naar het PDV-beleid wordt onder periferie verstaan: alle terreinen of locaties binnen de bebouwde kom, die niet binnen een bestaand of gepland winkelgebied of 162

Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 18 786 nr. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 800 hoofdstuk XIII, nr. 2 pag. 43 164 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 3 165 Waarschijnlijk Albert Heijn maar dit blijkt niet uit de tekst 166 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 18 786 nr. 15 167 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 1-2 168 Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 18 786 nr. 19 169 Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 18 786 nr. 19 pag. 2 170 Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 18 786 nr. 19 pag. 2 171 Noot van de auteur: IKEA, ook die in Delft, voert een assortiment die niet past in het regeringsbeleid. Daarnaast is Delft geen ‘Hoofdkern van een stadsgewest’ 172 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 18 786 nr. 23 173 Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 18 786 nr. 24 174 PKB Nationaal Ruimtelijke Beleid (deel 3c) behorende bij de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra. Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 879 nr. 65-66 163

Pagina 32 van 66

onmiddellijk daaraan grenzend gebied liggen 175 . Deze definitie is wezenlijk anders dan Commissie De Vries hanteerde 176 . De nieuwe definitie wordt overgenomen door de regering. Volgens de regering is het beleid sinds 1984 een bevestiging geweest van het beleid sinds 1973: winkels op perifere locaties dienen voorkomen te worden. De hiërarchisch opgebouwde detailhandelsstructuur is nog steeds leidend. Nieuwe bedrijven moeten volgens de regering weliswaar voor dynamiek zorgen, maar deze dynamiek dient de binnenstad te ondersteunen. De regering past naar aanleiding van deze evaluatie het beleid op een klein aantal punten aan: 1. Wijziging van de definitie wat onder periferie wordt verstaan. 2. Het zogenaamde drie-stappenmodel 177 wordt afgeschaft 178 . 3. De besluitvorming over de toegestane aanverwante artikelen wordt bij de lagere overheden 179 gelegd, aangezien de regering dit niet tot haar taak rekent. 4. De gemeenten dienen meer aandacht te besteden aan algemene beleidsuitgangspunten door bijvoorbeeld een detailhandelsstructuurvisie op te stellen. Een detailhandelsstructuurvisie wordt echter niet verplicht gesteld. 2 mrt. 1993

Als reactie op het door de regering gevormde beleid stelt de vaste kamercommissie voor het MKB op 2 maart 1993 een aantal vragen aan de minister van VROM (Alders, PvdA) en de minister van EZ (Andriessen, CDA) 180 ’ 181 . In de lijst van vragen wordt voor het eerst de term Grootschalige Detailhandelssvestiging (GDV) gebruikt als uitwerking van het PDV-beleid 182 . Uit de vraagstelling van de vaste kamercommissie voor het MKB blijkt dat de commissie een behoorlijk ander standpunt inneemt dan op basis van eerdere uitlatingen 183 van commissieleden kan worden verwacht. Uit vraagstelling blijkt namelijk dat zij het GDV-beleid een welkome aanvulling zouden vinden. Aanleiding tot deze verandering is: 1. Een rapport van Coopers en Lybrand Management Consultants waaruit zou blijken dat PDV-beleid (?) 184 in Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië een positief versterkende uitwerking op de binnenstad heeft gehad. 2. Het Platform Perifere Detailhandel heeft tijdens een hoorzitting van de vaste kamercommissie voorgesteld om in een aantal grote gemeenten locaties aan te wijzen voor de vestiging en concentratie van grootschalige detailhandel 185 . Op een dergelijke locatie zouden geen branchebeperkingen moeten gelden. Het Platvorm stelt voor dergelijke grootschalige winkels mogelijk te maken in de 80 zogenaamde nodale gebieden 186 (en niet de modale gebieden zoals ze worden genoemd door de vragensteller). Opmerkelijk is dat de voorzitter van het Platform - de heer G.J. Beijer - in het dagelijkse leven directeur is van Macintosh (eigenaar van detailhandelsondernemingen als Halfords, Belcompany, Superconfex en Piet Klerkx). 3. Professor Kok heeft een voorstel gepubliceerd waarin de GDV-gedachte wordt bepleit en uitgewerkt 187 . Hierin stelt hij voor om in de VINEX aangewezen 13 stedelijke knooppunten voor GDV aan te wijzen. 175

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 18 786 nr. 24 pag. 2 Onder perifere winkelvestiging wordt in het rapport van Commissie De Vries verstaan: winkels aan de rand of buiten de bebouwde kom. Verslag Commissie De Vries pag. 24 177 Bij het zoeken van een vestigingslocatie dient eerst gekeken te worden naar de stadskern, daarna in een schil hierom heen en als in beide geen geschikte locatie gevonden kan worden in de periferie 178 Het drie-stappenmodel wordt afgeschaft omdat gemeenten er in de praktijk niet mee werken 179 Afhankelijk van de lokale dan wel regionale impact de gemeenten of Provincie 180 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 25 181 Pikant detail: voorzitter commissie is de heer Van Erp (VVD) 182 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 25 vraag 9 en 12 183 Vooral tijdens overleg met de staatssecretaris over de Makro Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 18 786 nr. 13, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 18 786 nr. 16, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 18 786 nr. 20, Tweede Kamer, vergaderjaar 19901991, 18 786 nr. 21 184 hoewel e.e.a. buiten de masterproof valt is het kenmerk van het Franse ‘beleid’ ten aanzien van winkels in de periferie juist dat er geen beleid is 185 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 25 vraag 9 186 Lokalisering van gemeenten per nodaal gebied. De indeling in 80 Nodale Gebieden is in het begin van de zeventiger jaren vastgesteld voor de planning van spreidingspatronen van scholen voor voortgezet onderwijs 187 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 25 vraag 12 176

Pagina 33 van 66

14 april 1993

De ministers van VROM (Alders, PvdA) en EZ (Andriessen, CDA) reageren vlot 188 op de door de vaste kamercommissie voor het MKB ingediende vragen. Haar herziene beleid kan gezien worden als onderdeel van het decentralisatietraject wat de regering 189 heeft ingezet. De regering bepaalt de kaders welke verder ingevuld dienen te worden door de lagere overheden. Opvallend is dat één en ander zich weer afspeelt tegen een achtergrond van teruglopende bestedingen. De economie staat er in 1993 niet al te florissant bij en de werkeloosheid loopt in deze periode weer op. De regering geeft in haar reactie op het rapport van Coopers en Lybrand te kennen de conclusies uit dit rappoort gedeeltelijk te delen. De zienswijze van het Platform Perifere Detailhandel vindt ze bovendien interessant. In dit gedeelte van de beantwoording komen een aantal opmerkelijke zinsneden voor: ‘Noch de situatie in Nederland, noch die in het buitenland geeft volgens de

evaluatie 190 ....dat perifere ontwikkelingen ten koste zouden gaan van het functioneren van de binnensteden 191 ‘. En over diversiteit in de detailhandel: ‘het is niet wenselijk daarin als rijksoverheid met PDV-beleid in te grijpen’ 192 . Aanvullend geven de bewindslieden aan dat zij initiatieven voor GDV-locaties welwillend tegemoet zullen treden. Opmerkelijk is dat dit standpunt volledig in tegenspraak is tot het regeringsbeleid van ongeveer 7 maanden eerder. 8 juni 1993

De vaste kamercommissies voor het MKB en VROM vergaderen op 8 juni 1993 met de minister van EZ (Andriessen, CDA) en de minister van VROM (Alders, PvdA) verder over de mogelijkheden tot GDV-beleid 193 . Zowel Smits (CDA) en Van den Berg (PvdA) kunnen zich in hoofdlijnen vinden in een GDV-beleid. Wel verzoeken zij de ministers het regeringsstandpunt uit 1992 194 aan te vullen en te expliciteren 195 . Van den Berg merkt op dat het wellicht verstandig is de dertien stedelijke knooppunten uit de VINEX als uitgangspunt te nemen als locaties waar GDV zal worden toegestaan 196 . Opvallend is dat tijdens dit debat door CDA en VVD niet meer wordt gerept over het door hen in 1985 bepleitte (strenge) PDV-beleid. Ook Van Erp (VVD) kan zich, in tegenstelling tot zijn eerdere uitlatingen in 1985 197 en zijn motie uit datzelfde jaar 198 , vinden in de ideeën rond GDV 199 . Wel wijst hij erop dat er geen weg terug is indien de ideeën rond GDV in beleid worden omgezet.

19 juli 1993

De door de vaste kamercommissies voor het MKB en VROM verzochte brief volgt voor Haagse begrippen razendsnel op 19 juli 1993 200 . In de brief wordt gesteld dat er tot aanwijzing van GDVlocaties kan worden overgegaan indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 1. Er is sprake van een detailhandelsstructuurvisie; 2. De locatie past binnen het zogenaamde ABC-beleid (goed bereikbaar met zowel openbaar vervoer als auto); 3. De betreffende winkelvestiging heeft op een dergelijke locatie een minimale oppervlakte van 1.500 m² bruto verkoop oppervlakte (bvo). Na de verkiezingen in 1994 treedt het Eerste Kabinet Kok aan. De regering wordt gevormd door PvdA, VVD en D’66. De Boer (PvdA) wordt minister van VROM en de Tommel (D’66) staatssecretaris van VROM. De minister van EZ wordt Wijers (D’66).

188

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 26 Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 054 nr. 17 pag. 10 190 Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 18 786 nr. 24 191 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 26 antwoord 9 192 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 26 antwoord 9 193 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 28 194 Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 18 786 nr. 24 195 De brief met stuknummer 18 786 nr. 24 bevestigt het PDV-beleid en past dit gedeeltelijk aan. Daarmee heeft de brief weinig van doen met GDV-beleid 196 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 28 pag. 2 197 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 3 198 Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 5 199 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 28 pag. 3 200 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 27 189

Pagina 34 van 66

3 april 1995

Op 3 april 1995 voert de vaste kamercommissie voor VROM overleg met minister De Boer en staatssecretaris Tommel 201 . Alleen Giskes (D’66) gaat kort in op het nieuwe vestigingsbeleid ten aanzien van winkels. Zij vraagt zich af wat de mening is van de bewindslieden over de volgens haar geplande 400 vestigingen van McDonalds en evenzoveel Blokkervestigingen. Zowel de minister als de staatssecretaris gaan hier tijdens de mondelinge behandeling (en ook later) niet op in.

25 april 1995

De reactie van de minister op vragen en opmerkingen in het overleg van 3 april komt op 25 april 1995 202 . Zij geeft aan dat zij zich bewust is van het feit er ‘in de markt’ onduidelijkheid bestaat over het GDV-beleid 203 . Daarnaast zegt zij toe binnenkort met een verduidelijking van het beleid te komen.

14 juli 1995

De op 25 april toegezegde brief wordt op 14 juli 1995 204 naar de Tweede Kamer gestuurd. De brief heeft als bedoeling onduidelijkheden welke in de markt bestaan weg te nemen. Volgens de minister van VROM (De Boer, PvdA) en minister van EZ (Weijers, D’66) is het doel van het PDV/GDV-beleid tweeledig: 1. Handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties. 2. Het bevorderen van de dynamiek in de detailhandel. Nieuw in het beleid ten opzichte van 1993 - zoals verduidelijkt in 1995 - is dat alleen in de in de VINEX genoemde 13 stedelijke knooppunten GDV-locaties mogen worden ontwikkeld. Daarnaast geven de bewindslieden aan dat de stedelijke knooppunten branchebeperkingen kunnen aangeven. 6.3.3

De context

Uit de Tweede Kamerstukken komt naar voren dat zowel in 1983 als rond 1993 er sprake is van economische teruggang. Het geactualiseerde beleid uit 1984 speelt zich zelfs af tegen een recessie. De werkeloosheid steeg rond 1985 naar recordhoogte. De bestedingen lopen terug en de tekorten van de Rijksoverheid lopen op. Eén van de reacties van de regering is deregulering en decentralisatie 205 . Een vergelijkbare reactie is rond 1993 waarneembaar. Economische overwegingen winnen het in de periode welke tot het GDV-beleid heeft geleid van ruimtelijke ordeningsoverwegingen. Eén van de indicaties hoervoor is dat de staatssecretaris van EZ een grootgedeelte van deze periode bepalend is vanuit de regering. Marktpartijen zoals IKEA, Albert Heijn en Macintosch spelen blijkens de Tweede Kamerstukken een belangrijke rol in deze periode. Zij wensen zich te vestigen op locaties die niet persé aansluiten op bestaande winkelgebieden. IKEA en Macintosch willen zich vanwege kostenoverwegingen perifeer vestigingen. Albert Heijn is vooral op zoek naar schaalvergroting van zijn winkels. Telkens lokken de acties van de bedrijven reacties uit vanuit de Tweede Kamer maar vooral vanuit de regering. In de voor het uiteindelijke GDV-beleid belangrijke periode tussen 1993 en 1995, zijn twee ministers van VROM en twee ministers van EZ betrokken bij het beleidsvormingsproces. In 1993 is dit Alders (VROM, PvdA) en Andriessen (EZ, CDA) en in 1995 De Boer (VROM, PvdA) en Wijers (EZ, D’66). 6.3.4 Actor Actor Actor Actor Actor 201 202 203 204 205 206

Vaststelling actoren regering vaste kamercommissie MKB Provincies en gemeenten Smilde (ambtenaar 206 ) Van Erp (VVD)

Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 054 nr. 16 Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 054 nr. 17 De vragen en opmerkingen uit het overleg geven hier overigens geen aanleiding toe Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 29 Zie ook: Algemene vergadering Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 3 september 1985 Hoofd van de hoofdafdeling R.O. en Gewestelijke Aangelegenheden

Pagina 35 van 66

Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor 6.3.5

Schartman c.s. (CDA) ‘detailhandel’ (IKEA en Albert Heijn) Coopers en Lybrand Platform Perifere Detailhandel Professor Kok Smits (CDA) Van den Berg (PvdA) Giskes (D’66) Alternatieven

Alternatief A. Geactualiseerde PDV-standpunt regering 1984. Alternatief A1. Geactualiseerde PDV-standpunt regering 1984 plus Motie van Erp Alternatief A2. Geactualiseerde PDV-standpunt regering 1984 plus Motie Schartman c.s. Alternatief B.

Explicitering PDV-standpunt regering 1990/1992.

Alternatief C. Beslissing GDV-beleid in te voeren Alternatief C1. GDV beperkt tot 13 stedelijke knooppunten

Tijdstip

jaar

05-dec

1985 29mei

Gezagsdrager

A

Actor regering Actor Provincies & gem. Actor Vaste Kamercie MKB Actor Smilde Actor Van Erp (VVD) Actor Schartman c.s. Actor ‘detailhandel’ Actor Coopers en Lybrand Actor Platform P. D. Actor Professor Kok Actor Smits (CDA) Actor vd Berg (PvdA) Actor Giskes (D’66)

A A -

datum

1984

1990 28-mei

1992 19aug

1993 02-mrt

A

A

B

A A A A1 A2 -

A A A A A A B -

B A B -

1995 14-apr

08jun

19- jul

14-jul

B

C

C

C

C1

B C C C C C -

C C C C C C -

C C C C C C C1 -

C

C1

-

-

C C C C

C C C C

B

-

Uiteindelijk Beleid

Actoren

6.3.6

B/C1

Invloedsanalyse

In het proces, wat uiteindelijk tot het huidige beleid heeft geleid, zijn drie beslissingen aan te wijzen: Beslissing A. Geactualiseerde PDV-standpunt regering 1984. Beslissing B. Explicitering PDV-standpunt regering 1990/1992. Beslissing C. Beslissing GDV-beleid in te voeren 1993/1995.

Pagina 36 van 66

Beslissing

A

B

C

++

+

++

++ ++ +++ ++ + + -

+ + ++ + + ++++ -

++ ++++ + +++ ++++ ++++ +++ ++ +++ +

Actoren Gezagsdrager Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor

regering vaste kamercommissie MKB Provincies en gemeenten Smilde Van Erp (VVD) Schartman c.s. (CDA) ‘detailhandel’ (IKEA en Ahold) Coopers en Lybrand Platform Perifere Detailhandel Professor Kok Smits (CDA) Van den Berg (PvdA) Giskes (D’66)

0 +

geen invloed geringe invloed

+++

Behoorlijke invloed

++

enige invloed

++++

veel invloed

6.3.7

Samenvatting en analyse

Vaste kamercommissie MKB heeft op verschillende momenten invloed gehad. De actualisering van het PDV-beleid werd in 1983 door haar op de agenda gezet. De invloed van de commissie is vooral tijdens het proces voorafgaand aan de ‘GDV-brief’ groot. Vooral de ommezwaai van de commissie is opvallend. Tot aan 1991/1992 was de commissie en haar leden over het algemeen minder liberaal dan de regering. De vragen welke de commissie op 2 maart 1993 stelt aan de regering neigen duidelijk naar het invoeren van GDV-beleid. Op 5 december 1984 actualiseert de regering haar PDV-standpunt op een aantal punten. Daarbij heeft zij zich laten beïnvloeden door enerzijds de beleidsuitvoering van Provincies en gemeenten, wat heeft geresulteerd in een minder liberaal standpunt ten opzichte van dat uit 1973. Anderzijds heeft zij zich laten leiden door het principe deregulering – welke de regering heeft vastgelegd in het regeerakkoord. Dit heeft geleid tot afschaffing van het verplichte DPO en het verwerpen van de motie van Van Erp (VVD) om een centraal meldpunt in het leven te roepen. Ook de motie van Schartman c.s. (CDA) wordt niet aangenomen of overgenomen. Zowel de invloed van Van Erp als Schartman c.s. is (dus) beperkt geweest. Dit is opmerkelijk aangezien het kabinet in die tijd gevormd werd door VVD en CDA. In de periode welke tot het GDV-beleid heeft geleid lijkt het of de regering achter de feiten aanloopt. De ‘markt’ ontwikkelt zich sneller dan het beleid. Dit speelt met name vlak voor de omslag die de betrokkenen maken richting het GDV-beleid. Daarnaast valt op dat de staatssecretaris van EZ een

Pagina 37 van 66

behoorlijke tijd leidend is geweest in dit dossier vanuit de regering. In de periode dat de staatssecretaris leidend was zijn de invloedspogingen van marktpartijen het grootst geweest. De belangrijkste periode tussen 1983 en 1995 is zonder meer gelegen tussen 19 augustus 1992 en 14 april 1993. Op 19 augustus 1992 komt de regering met het op het onderzoek naar de werking van het PDV-beleid gebaseerde, licht aangepaste, beleid. Nog geen half jaar later heeft er een soort revolutie plaats gevonden die gedeeltelijk haaks staat op het beleid sinds 1973. Argumenten welke voorheen telkens tegen perifere detailhandel waren gericht, lijken niet meer op te gaan. Dit geldt zowel voor de vaste kamercommissie voor MKB als de regering. De GDV-brief uit 1993 komt dan ook voor velen als een behoorlijke verrassing. Tijdens de hoorzitting, voorafgaand aan de door de vaste commissie voor MKB aan de regering gestelde vragen 207 , heeft het Platform Perifere Detailhandel ingesproken en gepleit voor GDV-beleid. Daarnaast is tijdens de vergadering een rapport van Coopers en Lybrand overhandigd waaruit blijkt dat de impact van grootschalige winkels aan de rand van de stad eerder een positieve dan een negatieve invloed heeft op winkels in de binnenstad. Wanneer professor Kok zijn mening heeft gegeven is niet geheel duidelijk, maar wel duidelijk is dat zijn mening invloed had. In de periode welke tot het GDV-beleid heeft geleid wordt Kok meerdere malen aangehaald door zowel de Tweede Kamerleden als de regering. Het bedrijf Macintosh is in deze periode in eerste instantie minder succesvol. Macintosh wil zich met haar discountmodezaak Superconfex vestigen op perifere locaties. De regering ziet in 1984 echter geen reden Superconfex hier toe te laten. De heer G.J. Beijer is in 1992/1993 voorzitter van het Platform Perifere Detailhandel én CEO van Macintosh. Alhoewel één en ander niet direct is af te leiden uit de Tweede Kamerstukken, is de kans groot dat het Platform Perifere Detailhandel de initiator achter het rapport van Coopers en Lybrand is. Professor Kok is er in dit scenario bijgezocht om het rapport nog geloofwaardiger te maken. Er lijkt sprake van een goede gecoördineerde en (zeer) succesvolle lobby. In dit geval zou via het Platform Perifere Detailhandel, Beijer en uiteindelijk Macintosh de initiator en dus de absolute kampioen beïnvloeding in deze periode zijn (overigens ‘geholpen’ door een neergaande economie). Ook tijdens het proces voorafgaand aan de invoering van het GDV-beleid hebben de Provincies en gemeenten een speciale rol gespeeld. Het op zich redelijk liberale beleid uit 1973 wordt door hen zo geïnterpreteerd dat er per saldo sprake is van een verbod winkels te vestigingen in de periferie. De in de loop van de tijd gegroeide praktijk dat doe-het-zelfzaken en de meubeldetailhandel zich wel mogen vestigen in de periferie wordt in 1984 overgenomen door de regering. Op de daadwerkelijk ontwikkelde GDV-locaties voeren de lagere overheden weer een strenger beleid dan strikt noodzakelijk. Het GDV-beleid laat de branchering over aan de lagere overheden. Hier van uitgaand zouden grootschalige supermarkten op de 13 stedelijke knooppunten mogelijk moeten zijn. In de praktijk is het hier niet van gekomen: supermarkten worden geweerd van GDV-locaties. Uit de analyse van de Tweede Kamerstukken komt naar voren dat het beleid in de periode van ongeveer 1983 tot 1995 sterk beïnvloed wordt door de stand van de economie en de vraag vanuit de markt. De pogingen van Albert Heijn om ‘zeer grote’ supermarkten te vestigen leidt en lokt tot tweemaal toe een reactie uit van de regering. IKEA die zich wil vestigen in Delft levert in de beleidsarena ook stof tot praten op en leidt tot de expliciteringbrief uit 1990. Overigens worden zowel de Albert Heijn- als de IKEA-winkels toegestaan. (Daarnaast is het pikant dat IKEA ook toen al op onderdelen een assortiment voerde wat niet past is zowel het PDV-beleid uit 1984 als 1990 zoals een afdeling waar Zweedse levensmiddelen worden verkocht en een –grote- afdeling met huishoudelijke artikelen vergelijkbaar met het ‘Blokkerassortiment’). De heer Smilde heeft een speciale invloed op het beleid en verdient een speciale vermelding. Smilde had zitting in zowel Commissie De Vries als de RaRo. In 1985 was Smilde de rechterhand van de staatssecretaris van EZ tijdens het mondeling overleg van 29 mei van dat jaar. Uit de Tweede Kamerstukken is helaas niet af te leiden wat deze invloed exact is geweest. Wel is het opmerkelijk dat zowel Commissie De Vries als de adviesvraag aan de RaRo een initiatief was van regeringen met politiek nagenoeg dezelfde kleur. In 1971-1972 waren de KVP, ARP, CHU en VVD de

207

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 18 786 nr. 25

Pagina 38 van 66

regeringspartijen, in 1985 werd de regering gevormd door het CDA 208 en de VVD. Dit lijkt erop te duiden dat Smilde van eenzelfde ‘politiek kleur’ is als het CDA. Daarnaast is het waarschijnlijk dat Smilde een voorstander was van een streng PDV-beleid 209 . In de periode die vooraf gaat aan het invoeren van het GDV–beleid, verschuift de discussie zich rond de vestigingsmogelijkheden van winkels van een discussie gebaseerd op een combinatie van argumenten rond ruimtelijke ordening en economie meer in de richting van economische afwegingen. Daarnaast is een tendens van decentralisatie en deregulering steeds sterker waarneembaar. Marktpartijen hebben in deze periode veel invloed en gebruiken deze invloed om een liberaler vestigingsbeleid door te voeren. Uiteraard is lastig vast te stellen welke marktpartij exact welke invloed heeft gehad, maar vast staat dat de invloed groot was en uiteindelijk heeft geleid tot het GDV-beleid. 6.4 Totstandkoming Nota Ruimte 6.4.1

Inleiding

In deze paragraaf wordt het beleidsproces voorafgaand aan de invoering van het nieuwe locatiebeleid, zoals neergelegd in de Nota Ruimte, behandeld. Dit proces start in 1994 met de introductie van het MDW-programma en eindigt in 2006 met het versturen door het IPO van de richtlijnen rond perifere detailhandel. 6.4.2 22 aug. 1994

Actoren en hun standpunten

De discussie rond PDV/GDV vindt is deze periode in eerste instantie plaats in het kader van het zogenaamde MDW-traject. MDW staat voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Het MDW is van 1994 tot 2003 een operatie van het gehele kabinet. Het is vastgelegd in het regeerakkoord en wordt gecoördineerd door het Ministerie van EZ en Justitie. Binnen dit MDW-programma werd gewerkt aan het moderniseren van wet- en regelgeving. De doelen van dit programma zijn: 1. Verlaging van lasten voor burgers en bedrijven. 2. Meer ruimte voor marktwerking. 3. Verbetering van kwaliteit van wetgeving 210 . De ruimere winkeltijden, de nieuwe taxiwet en de vrije tarieven bij makelaars komen allemaal voort uit het MDW-programma. Ook abstractere onderwerpen, zoals het vaststellen van een kader voor het beleidsinstrument verhandelbare rechten, worden onder de vlag van MDW uitgevoerd.

12 okt. 1998

Op 12 oktober 1998 doet de minister van EZ (Jorritsma, VVD) een aantal voorstellen voor de opvolger van het MDW programma, namelijk MDW II 211 . In dit kader introduceert zij het thema ‘bevordering van de economische dynamiek en vernieuwing’ en het subthema ‘wegnemen belemmeringen voor ondernemersschap’. Zij stelt voor om het PDV/GDV-beleid in dit kader tegen het licht te houden 212 .

24 mrt. 1999

Deze beloofde evaluatie wordt op 24 maart 1999 naar de Tweede Kamer gestuurd 213 . Jorritsma is minister van EZ en de evaluatie is onderdeel van het MDW-traject. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de evaluatie economisch getint is. Uit de evaluatie komt naar voren dat de ministeries van EZ en VROM een drietal problemen in het PDV/GDV-beleid constateren 214 : 208 209 210 211 212 213

KVP, ARP en CHU fuseren in 1980 tot het CDA Zie ook conclusies PDV-beleid www.ez.nl Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 24 036 nr. 108 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 24 036 nr. 108 pag. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 24 036 nr. 126

Pagina 39 van 66

1.

Het onderscheid tussen branches in het PDV-beleid is niet altijd helder en kan remmend werken op de dynamiek. 2. Conflicten over specifieke locaties worden door de gemeenten doorgeschoven naar het Rijk, die te weinig locale kennis van zaken heeft. 3. Het aantal gemeenten wat de mogelijkheid heeft GDV-locaties te ontwikkelen is beperkt tot de 13 stedelijke knooppunten. Aanvullend wordt opgemerkt dat de 13 stedelijke knooppunten in de beleidsuitvoering nauwelijks een rol spelen: ‘het is de vraag of de positie van de knooppunten in de 5e Nota RO overeind blijft’ 215 . In bovenstaande evaluatie wordt het beeld geschetst dat de regering neigt naar afschaffing van het PDV/GDV-beleid. Een duidelijke voorkeur naar liberalisatie ten behoeve van de dynamiek in de detailhandel voert in deze evaluatie de boventoon. 8 juli 1999

Op 8 juli 1999 216 overleggen de vaste kamercommissies van EZ en Justitie met de minister van EZ (Jorritsma, VVD) en de minister van Justitie (Korthals, VVD). Tijdens dit overleg worden onder meer de MDW II projecten besproken. De Tweede Kamerleden staan kritisch tegenover de liberale toon welke uit de evaluatie blijkt. • Zo geeft Van der Berg (SGP) aan dat hij van mening is dat niet alleen de economische aspecten van het huidige PDV/GDV-beleid in de evaluatie meegenomen moeten worden, maar ook de ruimtelijke aspecten. • Leers (CDA) verwacht dat de minister verantwoordelijk voor het Grote Stedenbeleid niet blij is met een stringente doorvoering van marktwerking op het vlak van detailhandel, ‘de detailhandel is immers vaak een belangrijke drager voor het grote stedenbeleid’ aldus Leers 217 . • Van Walsem (D’66) geeft aan dat hij vreest voor uitholling van centra in grotere en kleinere steden bij een wildgroei aan perifere winkels. De minister van EZ antwoordt dat het niet de bedoeling is geen beleid te hebben op het gebied van PDV/GDV. Wel dient in haar ogen het beleid zo aangepast te worden dat de dynamiek in de detailhandel wordt vergroot. Afschaffing van PDV/GDV-beleid is voor de minister zeker een optie en de beleidsconsequenties op het gebied van ruimtelijke ordening en grote steden zijn te overzien. Bovendien wegen deze niet op tegen de positieve gevolgen, te weten dynamiek in de detailhandel.

10 april 2000

Op 10 april 2000 stuurt de regering haar bevindingen van de MDW-werkgroep, die zich bezig heeft gehouden met het PDV/GDV-beleid, naar de Tweede Kamer 218 . De regering onderschrijft de analyse van de werkgroep volledig en neemt haar aanbevelingen over. Volgens de regering heeft het PDV/GDV-beleid de afgelopen decennia zijn waarde gehad maar is nu aan vervanging toe 219 . De werkgroep adviseert 220 de volgende zaken af te schaffen: 1. Afzonderlijk PDV/GDV-beleid. 2. Het begrip ‘perifeer’ (?). 3. De limitatieve opsomming van winkelbranches die zich perifeer mogen vestigen. 4. De beperking van GDV tot de 13 stedelijke knooppunten. 5. De minimale oppervlakte op GDV-locaties. Aanvullend adviseert de werkgroep om het primaat (beslissingsbevoegdheid) bij de gemeenten neer te leggen. Voor gemeente overstijgende detailhandelsbeslissingen dient de Provincie toezicht te houden. Het Rijk dient zich alleen in hoofdlijnen te bemoeien met het beleid. De MDW-werkgroep hanteert een afwijkende definitie voor perifere detailhandel: detailhandel die buiten de reguliere detailhandelsconcentraties is gevestigd 221 .

27 juni 2000

In de brief van 27 juni 2000 222 onderstreept de regering nog eens de doelstellingen 214

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 216 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 217 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 218 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 219 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, en verslag MDW-werkgroep pag. 5 220 Verslag MDW-werkgroep pag. 8 221 Verslag MDW-werkgroep bijlage 5 222 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 215

24 24 24 24 24 24

036 036 036 036 036 036

nr. nr. nr. nr. nr. nr.

126 126 136 136 157 157

pag. 3 pag. 19 pag. 5 pag. 1

24 036 nr. 165

Pagina 40 van 66

zoals geformuleerd door de MDW-werkgroep. De regering geeft aan het nieuwe beleid uit te werken in de Vijfde Nota RO. Daarnaast onderstreept zij dat ‘weidewinkels’ verboden zullen blijven, de branchebepalingen en minimum oppervlakte (GDV: 1.500 m²) zullen vervallen en dat nieuwe vestigingen zoveel mogelijk gebundeld moeten worden. 11 okt. 2000

Op 11 oktober 2000 vindt wederom overleg plaats met de Tweede Kamercommissie voor EZ 223 . Opmerkelijk is dat de meeste Tweede Kamerleden nu aangeven dat zij zich in hoofdlijnen kunnen vinden in voorgestelde beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd door de regering, in tegenstelling tot het overleg ruim een jaar geleden (8 juli 1999). De omslag is moeilijk te verklaren. Wellicht heeft het rapport van de MDW-werkgroep indruk gemaakt of heeft minister van EZ (Jorritsma, VVD) hen over de streep getrokken. De algemene teneur is dat het schrappen van een aantal beperkingen onder voorwaarden gesteund wordt door de Tweede Kamerleden. • Volgens Voute-Droste (VVD) is het vooral van belang dat overleg plaatsvindt met de gemeenten, Provincies en vertegenwoordigers van marktpartijen zoals de Nationale Winkelraad, het Platform Detailhandel en Retail Innovation Nederland 224 . • Van Gent (GroenLinks) is het meest kritisch en benadrukt met name dat nieuwe centra goed met openbaar vervoer bereikbaar moeten zijn. De minister van EZ reageert opnieuw stevig en duidelijk. In haar ogen is het PDV/GDV-beleid in een aantal gevallen contraproductief. Zowel de branche- als de vloeroppervlaktebeperkingen moeten verdwijnen. Auto-afhandelijke detailhandel dient te komen op plaatsen die goed met de auto te bereiken zijn. Verder is opmerkelijk dat volgens de minister de decentrale (gemeente en Provincies) overheden en een aantal marktpartijen zeer positief hebben gereageerd.

13 dec. 2000 1 juni 2001

In de stukken met nr. 186 225 en nr. 219 226 geeft de regering de planning aan van de beleidsherziening rond het PDV/GDV-beleid. De regering wil deze beleidsherziening opnemen in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Voor eind 2001 dient dit gedeelte van het MDW II traject afgerond te zijn. Waarschijnlijk niet geheel toevallig is dit vlak voor de geplande Tweede Kamerverkiezingen.

5 sept. 2001

Op 5 september 2001 vergaderen de Vaste kamercommissies van EZ en Justitie met de minister van EZ (Jorritsma, VVD) en minister van Justitie (Korthals, VVD) 227 . Tijdens deze vergadering is er weinig aandacht voor de beleidsherziening ten aanzien van PDV/GDV-beleid. De enige opmerking die hierover gemaakt wordt, is afkomstig van Ravenstein (D’66). Zij geeft aan dat zij de planning van de regering ten aanzien van dit onderwerp erg krap acht 228 . Blijkbaar leeft het vestigingsbeleid van detailhandel in perifere gebieden sinds 2000 niet meer zo sterk onder de Tweede Kamerleden.

28 nov. 2001

Op 28 november 2001 wordt het regeringsstandpunt ten aanzien van de Planologische Kernbeslissing (PKB) Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening naar de Tweede Kamer gestuurd 229 . De regering heeft in deze gehele Nota sterk ingezet op decentralisatie naar gemeenten en Provincies. Het locatiebeleid voor PDV/GDV (en het ABC-beleid 230 ) is vervangen door een integraal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen, inclusief detailhandel. Dit integraal locatiebeleid geldt voor zowel binnen als buiten de stedelijke netwerken. Het beleid wordt gedecentraliseerd naar Provincies en gemeenten. Het Rijk zal slechts beoordelen of de plannen passen binnen de uitgangspunten van het integrale locatiebeleid 231 . Doordat het PDV/GDV-beleid nu wordt behandeld in het kader van de Vijfde Nota RO komt de beleidsdiscussie in een ander vergadertraject qua vaste kamercommissies terecht. In het MDW223

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 24 036 nr. 175 De stichting Retail Innovation Nederland (RIN) maakt zich sinds 1995 sterk voor de realisatie van grootschalige retailclusters aan de rand van stedelijke gebieden (zie ook www.retailinnovation.nl) 225 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 24 036 nr. 186 226 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 24 036 nr. 219 227 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 24 036 nr. 227 228 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 24 036 nr. 227 pag. 3 229 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 5 230 ABC-beleid: in essentie komt dit beleid erop neer dat kantoren en andere arbeids- en bezoekersintensieve bedrijven zich in hoofdzaak slechts mogen vestigen nabij knooppunten voor hoogwaardig openbaar vervoer 231 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 5 pag. 89 224

Pagina 41 van 66

traject waren het vooral de commissies van EZ en Justitie terwijl de Vijfde Nota RO besproken wordt in de vaste kamercommissie VROM of het notaoverleg waar naast VROM de commissies van LNV, EZ en V&W vertegenwoordigd zijn. 11 feb. 2002

Naar aanleiding van deze Planologische Kernbeslissing Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening stelt de vaste kamercommissie voor VROM een aantal vragen 232 aan de minister van VROM (Pronk, PvdA). Uit de vraagstelling blijkt dat de Tweede Kamerleden bang zijn voor teveel winkels op perifere locaties, wat het winkelaanbod in stads- en dorpskernen aan kan tasten. De regering wuift die angst weg en maakt over het algemeen een meer liberale indruk dan de vragenstellers. Op de vraag of het nieuwe beleid de ‘deur dicht houdt’ voor Factory Outlet Centra en weidewinkels, antwoordt de regering dat ontkennend 233 . Wel stelt de regering dat dergelijke ontwikkelingen als Outlets en weidewinkels alleen mogelijk zijn binnen de zogenaamde ‘rode contouren’ rond steden. Op een andere vraag antwoordt de regering 234 : ‘Het locatiebeleid beoogt de

vraag naar ruimte onder ogen te zien, dus zowel die van grootschalige of van autobereikbaarheid afhankelijke vormen van detailhandel’.

25 mrt. 2002

Tijdens het notaoverleg tussen de vaste kamercommissies van VROM, EZ, LNV en V&W met de minister van VROM (Pronk, PvdA), staatssecretaris van VROM (Remkes, VVD), minister van V&W (Netelenbos, PvdA) en staatssecretaris van LNV (Faber, PvdA) van 25 maart 2002 235 wordt aan het PDV/GDV-beleid cq. het nieuwe integrale locatiebeleid geen aandacht besteed. De reden hiervoor is moeilijk te duiden. Vaststaat dat de minister van EZ niet bij het overleg aanwezig is. In voorgaande overleggen (in het kader van het MDW-traject) werden de discussies vooral met de minister van EZ gevoerd.

15 april 2002

Vooruitlopend op het notaoverleg wat gepland staat voor 15 april 2002, dienen een aantal leden van de Tweede Kamer moties in welke van belang zijn voor het nieuwe integraal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen, inclusief detailhandel. Opvallend is dat nagenoeg alle indieners van moties zitting hebben in de vaste kamercommissie van VROM. Enige uitzondering hierop is Ravestein (D’66), medeondertekenaar van de motie Van Wijmen. Overigens is de minister van EZ bij het overleg niet aanwezig. 1. Motie Van Gent 236 (Groen Links) waarin wordt opgeroepen dat voorzieningen met arbeids- en/of bezoekersintensieve functies enkel binnen de rode contouren mogen worden gerealiseerd. 2. Motie Van Wijmen c.s. (diverse partijen) 237 ’ 238 waarin wordt verzocht om op pagina 89 van de PKB bij het tweede aandachtsbolletje toe te voegen dat ‘binnen de regionale

3.

17 april 2002

structuurvisie bij de keuze van nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel moet aandacht worden besteed aan de effecten op de bestaande structuur zodat het voorzieningenniveau van bestaande wijken gewaarborgd blijft en daarmee nieuwe vestiginglocaties bijdragen aan de leefbaarheid en sociale samenhang van stadswijken en dorpen’.

Motie Poppe 239 (SP) waarin wordt opgeroepen tot aanpassing van de PKB zodat

‘detailhandel met betrekking tot de primaire levensbehoeften wordt uitgesloten van perifere vestiging. Deze categorie blijft geconcentreerd in de buurt-, wijk-, en dorpscentra, op loop- of fietsafstand van de consument’.

Als reactie op een aantal moties stuurt de minister van VROM (Pronk, PvdA) op 17 april 2002 een brief naar de Tweede Kamer 240 . Hierin gaat hij kort in op de motie Van Gent. Hij ontraadt de motie aangezien hij bijvoorbeeld de Floriade niet binnen de rode contouren wil hebben. Op de motie Van Wijmen geeft hij aan dat deze ter oordeel de Tweede Kamer is. Aan de motie Poppe worden niet veel woorden gewijd: deze wordt simpelweg ontraden. 232 233 234 235 236 237 238 239 240

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 9 pag. 31, vraag 96 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 9 pag. 71, vraag 247 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 14 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 77 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 62 Van Wijmen (CDA), Duivesteijn (PvdA), Van Middelkoop (CU), Ravestein (D’66), Van der Staaij (SGP) Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 90 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 578 nr. 102

Pagina 42 van 66

15 april 2002

Op 15 april 2002 vindt het aangekondigde notaoverleg plaats 241 . Bij de gelegenheid zijn de vaste kamercommissies van VROM, EZ, LNV en V&W aanwezig en minister en staatssecretaris van VROM (Pronk, PvdA resp. Remkes, VVD), minister van V&W (Netelebos, PvdA) en staatssecretaris van LNV (Faber, PvdA). Weer is de minister van EZ niet aanwezig. Tijdens dit overleg komen de eerder genoemde moties kort aan de orde. Het debat richt zich op de overlap tussen de moties. Inhoudelijk wordt er niet op de moties ingegaan.

16 april 2002

Op 16 april 2002 bieden de ministers en staatssecretarissen van het Tweede Kabinet Kok hun ontslag aan naar aanleiding van het rapport van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) over het bloedbad bij Srebrenica. Minister-President Kok en de overige bewindslieden aanvaarden met hun ontslag de politieke medeverantwoordelijkheid voor het feit dat de Nederlandse militairen het bloedbad niet hadden kunnen voorkomen. Het eerste Kabinet-Balkenende treedt aan op 22 juli 2002 en valt 86 dagen later, op 16 oktober 2002. Het Kabinet Balkenende wordt hiermee demissionair. Balkenende II treedt aan op 27 mei 2003 waarbij de LPF is ‘ingeruild’ voor D’66.

22 juli 2002

De Nederlandse economie verkeert zich in deze periode in een neergaande lijn. Een aanhoudende onderliggende inflatie holt tot het tweede kwartaal van 2002 de koopkracht uit 242 . 5 nov. 2002

Op 5 november 2002 stuurt de demissionair minister van VROM (Kamp, VVD) de Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid naar de Tweede Kamer 243 . In de brief geeft de minister te kennen vaart te willen maken met het nieuwe ruimtelijk beleid. Als bouwstenen voor de nieuwe nota zullen de (niet door de Tweede Kamer goedgekeurde) Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en de Tweede Structuurschema Groene Ruimte worden gebruikt. De nota zal de naam Nota Ruimte krijgen waarin voorgenoemde twee nota’s zullen worden geïntegreerd. De demissionaire regering is het in grote lijnen eens met de uitgangspunten van de Vijfde Nota. Er zijn slechts accentverschillen waarneembaar. • De insteek van de Nota Ruimt is minder regels uit Den Haag en verruiming van de bestaande beleidskaders 244 . Deze decentralisatietrend is al geruime tijd waarneembaar en in lijn met het MDW-programma. • Het integraal locatiebeleid wordt gedecentraliseerd naar de Provincies. (in de Vijfde Nota werd gedecentraliseerd naar de gemeenten èn Provincies). • Het ‘rode contourenbeleid’ komt te vervallen. Aangezien het integraal locatiebeleid in de Vijfde Nota nogal opgehangen wordt aan deze contouren is de beleidsvrijheid in de Nota Ruimte van Provincies en gemeenten aanzienlijk groter.

17 nov. 2002 19 nov. 2002

4 mrt. 2004

De vaste kamercommissie VROM stelt op 19 november 2002, naar aanleiding van de Stellingnamebrief, een aantal schriftelijke vragen over het locatiebeleid aan de minister van VROM (Kamp, VVD). Hij beantwoordt deze vragen op 19 november 2002 245 . Uit zijn antwoorden blijkt dat het de regering serieus is met de decentralisatiegedachte. Telkens worden er ontwijkende antwoorden gegeven en er wordt consequent doorverwezen naar de Provincie. Deze moet op de kaders op regionaal niveau gaan vaststellen waarbinnen de gemeenten de vrijheid krijgen. Het beeld wat door Kamp wordt geschetst wordt bevestigd in de brief aan de Tweede Kamer d.d. 4 maart 2004 van minister van VROM (Dekker, VVD) 246 . Hieruit blijkt dat de wijzigingen ten opzichte van de Vijfde Nota vooral op het vlak van de sturing- en uitvoeringsfilosofie liggen. ‘De Nota Ruimte

geeft hier concreet invulling aan door de rijksbemoeienis te beperken tot die onderwerpen waaraan nationaal of internationaal belang wordt gehecht: centraal wat moet’.

241 242 243 244 245 246

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, Troonrede dinsdag 17 september 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003,

27 578 nr. 103 28 28 28 28

667 667 667 667

nr. nr. nr. nr.

1 1 pag. 2 2 4

Pagina 43 van 66

16 mrt. 2004

Deze insteek wordt eveneens benadrukt door de minister van VROM tijdens haar overleg met de vaste kamercommissie van VROM op 16 maart 2004 247 . Volgens de minister verschuift het accent van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie. Tijdens dit overleg wijzen een aantal Tweede Kamerleden erop dat zij van mening zijn dat er een nieuwe PKB-procedure gevolgd moet worden. Op deze manier kunnen burgers opnieuw inspreken en de reacties verwerkt worden in de Nota Ruimte. De minister is evenwel van mening dat een nieuwe procedure niet nodig is maar zegt wel toe de landsadvocaat om advies te vragen. Het lijkt de bedoeling van de vragenstellers tijd te rekken: een volledig nieuwe procedure is behoorlijk tijdsintensief.

26 mei 2004

Tijdens de vergadering van de vaste kamercommissie van VROM op 26 mei 2004 248 wordt het onderwerp wederom besproken. Een aantal leden van de commissie zijn vóór een nieuwe PKB-procedure, te weten Duijvesteijn (PdvA), Van Gent (Groen Links), Huizinga-Heringa (CU) en Van Velsen (SP). De overige leden - Van Bochove (CDA), Geluk (VVD), Giskens (D’66) - en de minister zijn voor het afmaken van de oude procedure uit de Vijfde Nota RO. Waarschijnlijk niet geheel toevallig zijn de partijen die voor een nieuwe procedure zijn voor een groot gedeelte uit (linkse) oppositiepartijen afkomstig. De regeringspartijen zijn voor een vlotte afhandeling. De oppositiepartijen trachten de invoering van de Nota Ruimte te vertragen omdat ze tegen de Nota zijn. Wellicht gaan zij ervan uit dat een opvolgend kabinet van een centrumlinkse signatuur zal zijn en zal komen met een minder liberale Nota Ruimte.

9 juni 2004

Dit wordt bevestigd door de motie Duijvestijen c.s. (verschillende partijen) 249 ’ 250 van 9 juni 2004 waarin wordt opgeroepen tot een volledig nieuwe PKB-procedure. De motie kan vooral gezien worden als een poging om de invoering van de Nota Ruimte te vertragen. Op 25 juni 2004 wordt er over de motie gestemd in de plenaire vergadering van de Tweede Kamer 251 en wordt de motie verworpen.

25 juni 2004

29 juni 2004

Op 29 juni 2004, tijdens het overleg tussen de vaste kamercommissies van VROM, EZ, LNV en V&W en de minister van VROM (Dekker, VVD) 252 , komt het nieuwe locatiebeleid slechts zijdelings aan bod. Alleen Van Bochove (CDA) rept over het locatiebeleid. Hij vindt dat het Rijk de lagere overheden kaders moet meegeven waarbinnen zij beleid kunnen voeren.

23 nov. 2004

Het Kabinet heeft advies aan de SER gevraagd. Op 23 november 2004 stuurt de minister van VROM het advies inclusief een reactie van de regering naar de Tweede Kamer 253 . De SER heeft ten aanzien van het locatiebeleid geen opmerkingen. Over de sturingsfilosofie is ze enigszins kritisch. De SER is van mening dat er voor lagere overheden teveel ruimte is voor een vrijblijvende opstelling van de afzonderlijke overheden 254 . De regering geeft als reactie dat er bewust voor gekozen is het ‘midden bestuur’ 255 te versterken omdat veel aangelegenheden de gemeentegrenzen overstijgen.

2 dec. 2004

Op 2 december 2004 stellen een aantal 256 Tweede Kamerleden vragen 257 aan de minister van V&W (Peijs, CDA) en de staatssecretaris van EZ (Van Gennip, CDA) inzake de ontwikkeling van een (voor Nederlandse begrippen) grootschalig winkelcentrum in Geldermalsen (NL.C). De vragen zijn aan V&W gericht omdat de plannen ook consequenties hebben voor de wegen rond het project. In de reactie naar aanleiding van de vragen onderstreept de minister de nieuwe sturingsfilosofie vanuit de Nota Ruimte: de Provincie dient zich een mening te vormen over de wenselijkheid van deze ontwikkeling. Inhoudelijk gaat de minister er dan ook niet op in.

21 dec. 2004

247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 667 nr. 5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 435 nr. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 435 nr. 6 Duivesteijn (PvdA), Duyvendak (Groen Links), Van Velsen (SP) en Huizinga-Heringa (CU) Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 2003-2004 pag. 83-5367 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 435 nr. 9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 14 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 14 pag. 2 Provincies Dijkstra, Dijsselbloem en Smeets (allen PvdA) Aanhangsel tot het verslag vd Handelingen der Tweede Kamer, zitting 2004-2005 pag. 1317

Pagina 44 van 66

17 jan. 2005

Vooruitlopend op het notaoverleg - gepland op 17 januari 2005 - dienen een groot aantal Tweede Kamerleden moties in 258 . Met betrekking tot het nieuwe integrale locatiebeleid zijn vooral de moties van Verdaas 259 (PvdA), Van Bochove c.s. (diverse partijen) 260 ’ 261 , Van Velzen 262 (SP) en Duyvendak 263 (Groen Links) van belang. Opvallend is dat wederom alle indieners van moties in de vaste kamercommissie van VROM zitting hebben. De leden van de vaste kamercommissie van EZ staan blijkbaar minder afwijzend tegenover de voorgestelde beleidslijn. Een vergelijkbaar fenomeen was waarneembaar tijdens de behandeling van de Vijfde Nota RO in het notaoverleg van 15 april 2002. Hoewel de bewoordingen enigszins van elkaar afwijken, hebben de moties in essentie dezelfde strekking: winkels in de periferie, anders dan onder het regeringsbeleid uit 1993, dienen voorkomen te worden én de bestaande fijnmazige detailhandelsstructuur dient beschermt te worden.

17 jan. 2005

Op 17 januari 2005 volgt het vaste kamercommissie-overleg van VROM, EZ, LNV en V&W met de minister van VROM (Dekker, VVD), de minister van LNV (Veerman, CDA) en de minister van V&W (Peijs, CDA) 264 . De minister van EZ ontbreekt (wederom) bij het overleg. De commissies vergaderen de ‘klok rond’ van 10:00 tot 22:00. Tijdens de vergadering wordt redelijk veel aandacht besteed aan het PGV/GDV-beleid in samenhang met het nieuwe integrale locatiebeleid in de Nota Ruimte. De meeste Tweede Kamerleden geven te kennen de koers van de regering ten aanzien van het vestigingsbeleid te liberaal te vinden: • Verdaas (PvdA) 265 geeft aan dat het hem verbaast dat waar landen als Frankrijk en Engeland terug komen van een liberaal beleid, de regering in de Nota Ruimte inzet op een liberaler beleid ten aanzien van perifere winkels. Hij waarschuwt voor het vertrek van winkels uit de binnensteden. • Van Bochove (CDA) 266 is van mening dat het huidige beleid ten aanzien van PDV/GDV in zijn ogen prima heeft gewerkt. Hij geeft dan ook te kennen dat het gehandhaafd moeten blijven. Met name de bestaande verzorgingsstructuur dient gehandhaafd te blijven. • Van Velzen (SP) 267 vindt dat ontwikkelingen - zoals deze zich in België hebben voorgedaan – voorkomen moeten worden. De zogenaamde baanwinkels 268 hebben er volgens haar voor gezorgd dat de centra onleefbaar zijn worden en de mobiliteit is toegenomen. Ook geeft zij aan dat het MKB Nederland en de Raad voor de Detailhandel sterk tegen perifere ontwikkelingen zijn. Tenslotte spreekt zij de wens uit het beleid ten aanzien van detailhandel niet te decentraliseren maar centraal aan te sturen. • Geluk (VVD) geeft evenals Van Velzen aan dat hij de rapporten van MKB Nederland en de Raad voor de Detailhandel heeft gelezen 269 . Hieruit blijkt volgens Geluk dat perifere winkels krachtige binnensteden verhinderen, wat hij niet wenselijk acht. • Duyvendak (GroenLinks) is vooral bezorgd over de leefbaarheid in steden en dorpen 270 . Volgens hem hebben de ervaringen in landen als Frankrijk en België aangetoond dat de leefbaarheid bij een liberaler beleid achteruit holt. Ook hij haalt de onderzoeksresultaten van het MKB Nederland-rapport aan. Hij spreekt het vermoeden uit dat er een ‘Kamerbrede’ consensus 271 is, om perifere vestigingen zoveel mogelijk te voorkomen. De minister van VROM (Dekker, VVD) komt maar beperkt toe aan een reactie op de opmerkingen en moties van de Tweede Kamerleden. Daarom wordt besloten dat de minister van VROM binnen 2 weken schriftelijk zal reageren op de verschillende moties. 258 259 260 261 262 263 264 265 266 267 268 269 270 271

Totaal 84 moties Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 29 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 44 Van Bochove (C.D.A.), Geluk (V.V.D.) en Van As (L.P.F.) Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 66 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 87 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 15 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 20 Lintbebouwing langs doorgaande wegen met een winkelfunctie Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 23 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 34 en 36 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 102 pag. 23

Pagina 45 van 66

4 feb. 2005

Op 4 februari 2005 stuurt de minister van VROM een brief 272 naar de Tweede Kamer waarin gereageerd wordt op de moties. Volgens minister Dekker blijkt uit de reacties van de Tweede Kamerleden dat zij zich in overgrote meerderheid kunnen vinden in de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte. Het is niet duidelijk waarop deze stelling is gebaseerd. De minister van VROM merkt daarnaast op dat vier moties allen het achterliggende doel hebben de bestaande detailhandelsstructuur in Nederland te ondersteunen door een wildgroei in de perifere tegen te gaan. Ze gaat dan ook in op de eerste motie en verwijst bij de behandeling van de overige motie telkens naar het antwoord op de eerste motie. De uitzondering hierop is de motie Van Bochove c.s. Hierbij geeft ze namelijk aan dat ze de motie afwijst aangezien ‘deze te weinig ruimte biedt voor decentrale afweging en overbodige beperkingen schept ten aanzien van branchering’ 273 . De minister geeft aan zich ten dele te kunnen vinden in dit idee, maar wijst ook op de bevindingen waar de MDW-werkgroep mee gekomen is 274 . Naast ongewenste zijn ook gewenste ontwikkelingen aan Nederland voorbijgegaan (zoals bijvoorbeeld regionale shoppingcentra) 275 en is de dynamiek in de detailhandel gebaad bij nieuwe mogelijkheden. De minister wil voorkomen dat beslissingen per definitie doorslaan naar het behoud van bestaande structuren. De minister van VROM sluit zich hierdoor aan bij de mening van haar partijgenoot de minister van EZ ten tijde van het MDW-traject (Jorritsma, VVD). Minister Dekker van VROM geeft verder aan gedeeltelijk tegemoet te komen aan de moties en de wensen van de VNG 276 . Zij zal het kabinetsstandpunt zo aanpassen dat de Provincies in streek- en regionale structuurplannen de afweging dienen te maken tussen behoud van bestaande structuren en nieuwe ontwikkelingen. Het Rijk zal in dit geval beoordelen of de afweging gemaakt wordt maar niet hoe de afweging gemaakt wordt.

21 feb. 2005

Voor het notaoverleg wat gepland staat op 21 februari 2005 dient Van Bochove c.s. (diverse partijen) een aangepaste motie in 277 . De volgende zinsnede is toegevoegd aan de motie: ‘De Provincies stellen gezamenlijk richtlijnen op met betrekking tot de branchebeperkingen voor de perifere detailhandel, die vervolgens door de minister worden geaccordeerd’. Verdaas (PvdA) heeft zich inmiddels aangesloten bij de motie en trekt zijn eigen motie in 278 . Ook Duyvendak (GroenLinks) trekt tijdens het notaoverleg zijn motie in 279 aangezien ‘die namelijk in grote mate overeenkomt met de motie van het CDA daarover. Ik hoop dat deze motie wordt aangenomen’. Duyvendak sluit zich niet aan bij de motie maar is het er wel mee eens. Tijdens het notaoverleg op 21 februari 2005 280 overleggen de vaste kamercommissies van VROM, EZ, LNV en V&W met de minister van VROM (Dekker, VVD), de minister van LNV (Veerman, CDA), de minister van V&W (Peijs, CDA) en de staatssecretaris van EZ (Van Gennip, CDA). De meningen van de Tweede Kamerleden over de aanpassingen in de Nota Ruimte zijn zeer kritisch. • Opmerkelijk is dat Van Bochove (CDA) zich minder kritisch opstelt ten opzichte van voorgaande debatten. Hij licht zijn motie toe. In zijn visie past zijn motie in de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte. • Van Velzen (SP) merkt 281 op dat de toezeggingen van de regering haar overkomen als ‘een wassen neus’. • Duyvendak (GroenLinks) vindt dat de regering schijnconcessies heeft gedaan en wijst nogmaals op de mening van de VNG. Overigens merkt Duyvendak ook op dat 272

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 104 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 104 pag. 15 274 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 24 036 nr. 157 275 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 104 pag. 8 276 De VNG heeft eind 2004 een brief gestuurd, gericht aan de vaste kamercommissies van VROM, EZ, LNV en V&W (kernmerk FEI/20043741. Zij is met name bang dat het tegengaan van perifere winkels juridisch moeilijk zal worden en dat er een toename zal plaatsvinden van winkels in het buitengebied. Het IPO heeft overigens een vergelijkbaar standpunt 277 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 121 278 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 138 pag. 7 279 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 138 pag. 38 280 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 138 281 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 138 pag. 20 273

Pagina 46 van 66

Van Bochove een groot pakket aan moties heeft ingediend, hierdoor ‘ontstaat er eigenlijk een nota Van Bochove in plaats van een nota Dekker’ 282 . Namens de regering reageert de staatssecretaris van EZ (Van Gennip, CDA) op de opmerkingen rond het PDV/GDV-beleid. Hieruit kan worden opgemaakt dat de regering het vestigingsbeleid, in navolging van het MDW-traject, met name vanuit een economische invalshoek benadert. De staatssecretaris geeft aan de angst van de Tweede Kamerleden te begrijpen maar deze niet te delen. Aan de andere kant geeft ze aan dat ze ziet hoeveel Tweede Kamerleden vooral de motie van Van Bochove steunen en dat ze de motie zeer serieus zal nemen. Duyvendak (GroenLinks) verwijst nogmaals naar de mening van de VNG. 22 mrt. 2005

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer op 22 maart 2005 wordt de motie Van Velzen (SP) afgewezen 283 .

14 april 2005

De regering biedt de aangepaste Nota Ruime aan de Tweede Kamer aan op 14 april 2005 284 . De motie Van Bochove c.s. (verschillende partijen) is nagenoeg naar de letter overgenomen 285 . De uiteindelijke tekst in de Nota Ruimte is ‘Uitgangspunt is dat nieuwe

vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in de wijkwinkelcentra en binnensteden. Gemeenten dienen de mogelijkheid te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen. De Provincies stellen gezamenlijke richtlijnen op met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, die vervolgens door het kabinet wordt geaccordeerd’. Het lijkt erop dat de regering, wellicht vanwege de snelheid, op het vlak van perifere detailhandel vestigingsbeleid behoorlijk wat water bij de wijn heeft gedaan.

17 mei 2005

De Nota Ruimte wordt op 17 mei 2005 goedgekeurd door de Tweede Kamer 286 en op 17 januari 2006 door de Eerste Kamer 287 .

16 jan. 2006

Eén dag voordat de Eerste Kamer zal stemmen over de Nota Ruimte stuurt minister Dekker van VROM de gemaakte afspraken met de VNG en IPO naar de Tweede Kamer 288 . De Provincies zullen binnen een half jaar na vaststelling van de Nota Ruimte gehoor geven aan de eis uit de Nota om richtlijnen op te stellen met branchebeperkingen voor perifere detailhandel 289 .

2 juli 2005

Het IPO heeft reeds op 2 juli 2005 haar koers bepaald 290 . Uit onderzoek - welke het IPO heeft uitgevoerd - blijkt dat alle Provincies al beleid hebben wat aansluit op de wensen van Tweede Kamerleden, zoals deze zijn uitgesproken gedurende de Tweede Kamer debatten. Het betreft beleid wat gebaseerd is op het oude PDV/GDV-beleid d.d. 1993-1995. Op 23 februari 2006 stuurt het IPO de richtlijnen naar de minister van VROM 291 . De algemene conclusie van het IPO luidt dat het beleid al afdoende in Provinciaal beleid is veranderd. Met enige accentverschillen komt het erop neer dat het ‘oude’ PDV/GDV-beleid 292 in ere wordt hersteld, met dien verstande dat de verantwoordelijkheid nu bij de Provincies ligt in plaats van bij de Rijksoverheid.

23 feb. 2006

6.4.3

De context

In deze periode is de val van het Tweede Kabinet Kok en het aantreden van Balkende II de belangrijkste regeringswissel. De ‘politieke kleur’ verandert van een centrum links kabinet naar een centrum rechts kabinet.

282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 138 pag. 6 Handelingen Tweede Kamer 2004-2005 nr. 62 pag. 3984-3994 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 154 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 154 pag. 90 Handelingen Tweede Kamer 2004-2005 nr. 80 pag. 4829 Handelingen Tweede Kamer 2005-2006 nr. 14 pag. 769 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 435 nr. 158 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 435 nr. 158 bijlage pag. 7 en 9 Besluitenlijst van de IPO-commissie RO en Wonen van 2 juli 2005 Brief d.d. 23-2-06 met kenmerk 38017/06 aan mevrouw Dekker, minister van VROM Zie ook persbericht van VNG d.d. 17 maart 2006

Pagina 47 van 66

In een belangrijk deel van deze periode zit het economisch niet mee. Na een economische opleving tot ongeveer 2002 heeft Nederland in de periode 2003 tot 2005 te maken met een laagconjunctuur. De werkeloosheid loopt weer op. De regering stelt in deze periode decentralisatie en deregulering centraal. Eén van de indicaties hiervoor is het MDW-traject. Dit traject heeft onder andere als consequentie dat de discussie in deze periode door de regering meer vanuit een economische invalshoek dan vanuit de ruimtelijke ordening wordt bekeken. De Tweede Kamerleden blijven vanuit de ruimtelijke ordening redeneren en zijn over het algemeen geen voorstander van decentralisatie en deregulering.

6.4.4 Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor 6.4.5

Vaststellen actoren regering vaste kamercommissie EZ MDW-werkgroep vaste kamercommissie VROM Van Gent (GL) Van Wijmen c.s. (div. partijen) Poppe (SP) Verdaas (PvdA) Van Bochove c.s. (div. partijen) Van Velzen (SP) Duyvendak (GL) Geluk (VVD) RND/MKB Nederland Provincies en gemeenten Alternatieven

Alternatief A.

PDV/GDV-beleid werkt goed en moet behouden blijven. Geen nieuw algemeen locatiebeleid invoeren.

Alternatief B.

Afschaffen van het PDV/GDV-beleid en invoeren van het algemene locatiebeleid. De branchebeperkingen in de periferie worden afgeschaft. Alternatief B1. Aanpassing B-alternatief zodat Provincies in streek- en structuurplannen een afweging moeten maken. Alternatief C. Beleid volgens Motie Van Bochove nr. 44. Alternatief C1. Beleid zoals we dat nu kennen gebaseerd op Motie Van Bochove nr. 121.

Tijdstip

jaar

1999

2000

2002 15-apr

2002 05nov

datum

08-jul

11- okt

Gezagsdrager

-

Actor regering Actor vaste kamercie EZ Actor MDW-werkgroep

A -

2005

2005

17-jan

04-feb

21-feb

14-apr

17-mei

B

B

B

B

B1

B1

C1

C1

B B B

B B B A

B B -

B B -

B1 B -

B1 B -

C1 B -

C1 B -

Actoren

Actor vaste kamercie VROM

-

Pagina 48 van 66

Actor Van Gent (GL) Act. Van Wijmen c.s. (div.part.)

Actor Poppe (SP) Actor Verdaas (PvdA) Act. Van Bochove c.s. (div.part.)

Actor Van Velzen (SP) Actor Duyvendak (GL) Actor Geluk (VVD) Actor RND/MKB Nederland Actor Provincies en VNG

6.4.6

-

-

-

A C A -

-

A C A A A A

A C A A A A

C1 C1 A C1 C1 A

C1 C1 A C1 C1 A

C1 C1 A C1 C1 A

-

A

A

A

A

Invloedsanalyse

In het proces wat uiteindelijk tot het huidige beleid heeft geleid zijn drie beslissingen aan te wijzen: Beslissing A. Beslissing van de regering om de adviezen van de MDW-werkgroep over te nemen. Beslissing B. Beslissing om de lijn uit de Vijfde Nota RO door te zetten in Nota Ruimte. Beslissing C. Beslissing om de Nota Ruimte inclusief Motie Van Bochove over te nemen.

Beslissing

A

B

C

Gezagsdrager

+++

++++

++

Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor Actor

+++ ++ +++ ++ + +++ + -

++++ + +++ + + + + -

++ + ++ ++ ++++ ++ ++ +++ ++ +++

Actoren

regering vaste kamercommissie EZ MDW-werkgroep vaste kamercommissie VROM Van Gent (GL) Van Wijmen c.s. (div. partijen) Poppe (SP) Verdaas (PvdA) Van Bochove c.s. (div. partijen) Van Velzen (SP) Duyvendak (GL) Geluk (VVD) RND/MKB Nederland Provincies en gemeenten

0 +

geen invloed geringe invloed

+++

behoorlijke invloed

++

enige invloed

++++

veel invloed

6.4.7

Samenvatting en analyse

De actor regering heeft met het MDW-traject een duidelijke dereguleringsagenda. Het traject wordt ingezet met het oog op het verbeteren van de economie die er in 1994 niet florissant bij staat. Het MDW-traject wordt met name vanuit het ministerie van EZ aangestuurd en beïnvloed. Uit dit ministerie komt het initiatief om, in de tweede tranche MDW-projecten onder het thema ‘bevordering van de economische dynamiek en vernieuwing’, subthema ‘wegnemen belemmeringen voor ondernemersschap’, het PDV/GDV-beleid tegen het licht worden gehouden.

Pagina 49 van 66

De (ambtelijke) MDW-werkgroep, welke voor de gelegenheid wordt opgericht, komt met een rapportage die aansluit bij de ideeën van de regering. Daarnaast doet de werkgroep aanbevelingen richting deregulatie en decentralisatie. Dit is niet toevallig aangezien de werkgroep door de regering met bepaalde instructies en randvoorwaarden op pad is gestuurd. De regering neemt de aanbevelingen dan ook één op één over. De actor MDW-werkgroep (en dus de regering) heeft met de inhoud van de rapportage een behoorlijke invloed uitgeoefend op Tweede Kamerleden. Dit blijkt uit het feit dat de Tweede Kamerleden na het rapport aanzienlijk minder kritisch zijn. De actor vaste kamercommissie EZ heeft in eerste instantie een nogal afwijzende houding tegen de liberale koers die de regering lijkt in te slaan. Aan de andere kant geven de leden van de commissie na het rapport van de MDW-werkgroep aan zich in hoofdlijnen te kunnen vinden in de rapportage en aanbevelingen. De commissie is (dus) behoorlijk beïnvloed door de rapportage. Op haar beurt lijkt de invloed die de commissie op anderen uitoefent niet erg groot. Met de stellingname van de regering om het nieuwe locatiebeleid onderdeel te maken van de Vijfde Nota RO komt zij in een ander beleidsvormings- en beïnvloedingstraject. In plaats van de vaste kamercommissie voor EZ heeft zij nu te maken met het zogenaamde notaoverleg of de vaste kamercommissie voor VROM. In het notaoverleg hebben naast de commissie voor EZ ook de vaste commissies voor VROM, LNV en V&W zitting. De invloed van de actor vaste kamercommissie EZ op het vlak van PDV/GDV-beleid is hiermee formeel behoorlijk afgenomen. De regering komt met haar stellingname in aanvaring met de Tweede Kamer. In tegenstelling tot de vaste kamercommissie van EZ zijn de Tweede Kamerleden van de vaste kamercommissie voor VROM maar vooral de actoren (Van Wijmen c.s 293 ., Van Gent (Groen Links) en Poppe (SP), welke onderdeel uitmaken van het notaoverleg minder enthousiast over het locatiebeleid. De commissie voor VROM stelt vragen. De actoren uit het notaoverleg gaan een stap verder en dienen een aantal moties die als doel hebben het ‘oude’ beleid in stand te houden. Eén van de moties wordt ingediend door Van Wijmen c.s. Deze motie lijkt sterk op de latere Motie Van Bochove (beide heren zijn dan ook van dezelfde partij) waardoor deze actor ook later in het traject een behoorlijke invloed heeft. Blijkens de reactie van de regering maken de moties van Van Gent en Poppe (beiden oppositie) niet veel indruk. Aangezien het kabinet begin 2002 struikelt over Srebrenica krijgt de krachtmeting met deze actoren geen vervolg. De nieuwe regering treedt aan en pakt de draad op het vlak van ruimtelijke ordening op waar de vorige regering opgehouden is. Het ‘fundament’ van de Vijfde Nota RO wordt gebruikt om de Nota Ruimte op te bouwen. Ook deze regering heeft een deregulerings- en decentralisatieagenda. Aangezien het beleid voor een groot gedeelte over wordt genomen, heeft de actor MDW-werkgroep ook invloed op deze beslissing. Weer blijkt de actor commissie voor VROM minder invloed te hebben dan actoren uit het notaoverleg (de rol van de commissie voor EZ lijkt inmiddels uitgespeeld). De commissie VROM gebruikt haar invloed om te vertragen 294 terwijl de actoren uit het notaoverleg wezenlijke veranderingen tracht door te voeren 295 . Overigens lijken de VROM-leden van het notaoverleg minder liberaal als de EZleden van dezelfde commissie. Ook hebben zij meer invloed door onder andere het indienen van moties maar ook door tijdens vergaderingen gebruik te maken van het spreekrecht. Naast de MDW-werkgroep is Van Bochove c.s. in deze fase de grootste beïnvloeder. Zijn motie en vooral de aangepaste motie bepalen uiteindelijk voor een groot gedeelte de tekst zoals die opgenomen in de Nota Ruimte. Daarnaast beïnvloedt hij actor Geluk, die eerst achter het regeringsbeleid stond én actor Verdaas die zich aansluit bij de motie. Overigens is opvallend dat Van Bochove zich in eerste instantie niet te kritisch opstelt een later zijn motie indient. De regering wil graag de Nota Ruimte vlot invoeren 296 . Van Bochove en een groot 293

Wijmen (CDA), Duivesteijn (PvdA), Van Middelkoop (CU), Ravestein (D’66), Van der Staaij (SGP) Motie Duivesteijn c.s. 295 Moties Verdaas, Van Bochove, Van Velzen en Duyvendak 296 dit blijkt uit de houding van de regering ten opzichte van Motie Duivesteijn c.s van de linkse niet regeringspartijen 294

Pagina 50 van 66

gedeelte van de regering zijn van de CDA. Medeondertekenaar Geluk is lid van een andere regeringspartij: de VVD. Er lijkt sprake van de ‘deal’ tussen van Bochove c.s. en de regering waardoor de motie nagenoeg letterlijk wordt overgenomen. Er wordt in de plenaire vergadering van de Tweede Kamer niet gestemd over de motie. Actor Verdaas heeft dit blijkbaar begrepen en sluit zich aan bij Van Bochove c.s. Hij heeft (dus) wel invloed maar minder veel. De actor RND/MKB Nederland beïnvloeden in deze periode de meningen van Tweede kamerleden. Deze instanties worden regelmatig genoemd tijdens de behandeling in commissies. Daarnaast heeft de actor Provincies en vooral de VNG invloed op het beleidsvormingsproces. Beide worden door de regering geconsulteerd en sturen brieven naar de vaste kamercommissies. De regering benadert het locatiebeleid in eerste instantie vooral uit een economische invalshoek. In het MDW-traject worden behoorlijk liberale ideeën ontwikkeld en overgenomen door de regering. De vaste kamercommissie van EZ lijkt hierin mee te gaan. De liberale plannen lopen averij op als de commissie van VROM en vooral de actoren uit het notaoverleg zich ermee gaan bemoeien. De Tweede Kamerleden bekijken het beleid vooral vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief. In het notaoverleg overheersen de ideeën van de VROM-leden en niet die van de leden voor EZ. De VROMleden trekken uiteindelijk aan het langste eind. Met het verwerken van de motie Van Bochove c.s. in de Nota Ruimte is de liberalisatieslag die de regering lijkt te willen maken mislukt. De Provincies, gesteund en wellicht zelfs op instigatie van de VNG, zijn er als de kippen bij om het beleid wat gebaseerd is op het ‘oude’ PDV/GDV-beleid weer in ere te herstellen. Wat het locatiebeleid van winkels aangaat is alleen de decentralisatie gedeeltelijk succesvol doorgevoerd.

Pagina 51 van 66

Hoofdstuk 7 Kwalitatief toetsend onderzoek 7.1

Inleiding

Dit gedeelte van het onderzoek is erop gericht de resultaten uit de Intensieve Procesanalyse te toetsen en bij voorkeur te extrapoleren ten aanzien van de laatste subvraag: • Wat kan uit het beleidsvormingsproces rond achtereenvolgend het PDV- en GDV-beleid en ten slotte de Nota Ruimte worden afgeleid voor de toekomst? De opbouw van dit hoofdstuk is al volgt: in paragraaf 7.2 worden de deelnemers geintroduceerd en wordt toegelicht hoe het schriftelijk interview is opgebouwd. In paragraaf 7.3 worden de uitkomsten uit het kwalitatief onderzoek afgezet tegen de belangrijkste conclusies uit de Intensieve Procesanalyse. Tenslotte worden in paragraaf 7.4 de conclusies op een rij gezet en geanalyseerd. 7.2

Deelnemers en opbouw kwalitatief toetsend onderzoek

Voor de schriftelijke interviews zijn de woordvoerders ruimtelijke ordening van de vijf grootste Tweede Kamerfracties verzocht mee te werken aan een schriftelijk interview. Alle verzochte Tweede Kamerleden, behalve Lenards, zijn actief betrokken geweest bij de totstandkoming van de Nota Ruimte. Lenards (VVD) en Duijvendak (GL) hebben aangegeven vanwege de aanstaande verkiezingen geen tijd te hebben voor een interview. Verdaas (PvdA), Van Bochove (CDA) en Van Velzen (SP) hebben wel meegewerkt. De heer Van Bochove (naamgever van de Motie Van Bochove c.s.) is sinds 23 mei 2002 lid van de Tweede Kamerfractie van het CDA. In de Tweede Kamer houdt hij zich onder meer bezig met wonen en huurbeleid, ruimtelijke ordening en onderwijs (huisvestingsbeleid, achterstandenbeleid). De eerste motie wordt ingediend tijdens de vaste kamercommissie overleg van 17 januari 2005. De motie heeft als strekking dat winkels aan de periferie tegen gegaan moeten worden. De (licht) aangepaste motie wordt overgenomen in de Nota Ruimte. De heer Verdaas is sinds 30 januari 2003 lid van de Tweede Kamerfractie van de PvdA. In de Kamer houdt Verdaas zich bezig met ruimtelijk beleid, luchtvaart en zee- en binnenvaart. Verdaas dient evenals Van Bochove tijdens de vaste kamercommissie overleg van 17 januari 2005 een motie in met als strekking dat winkels in de periferie tegen gegaan dienen te worden. Verdaas trekt uiteindelijk zijn eigen motie in en sluit zich aan bij de motie Van Bochove c.s. Mevrouw Van Velzen is sinds 23 mei 2002 lid van de Tweede Kamerfractie van de SP. In de Tweede Kamer houdt Van Velzen zich onder meer bezig met Defensie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Milieubeheer. Ook van Velzen dient tijdens de vaste kamercommissie overleg van 17 januari 2005 een motie met als strekking dat winkels in de periferie voorkomen moeten worden. De motie wordt door de Tweede kamer op 22 maart 2005 afgewezen. De interviews zijn schriftelijk afgenomen en zijn gestructureerd van karakter. De vragenlijst bestaat uit 297 : 297

De volledige vragenlijst en antwoorden staan in de bijlage

Pagina 52 van 66

• •

10 stellingen, welke met eens cq. oneens kunnen worden beantwoord; 14 stellingen, die eveneens met eens of oneens kunnen worden beantwoord, waarbij om een (korte) toelichting wordt gevraagd; Het interview wordt afgesloten met een tweetal semi-open vragen.

• 7.3

Uitkomsten kwalitatief onderzoek

Conclusie 1 In essentie lijkt er geen grote ontwikkeling te zitten in het locatiebeleid uit de Nota Ruimte in vergelijking tot het PDV-beleid uit 1973: In het tweede standpunt van de regering van 29 augustus 1973 (PDV-beleid) staat de volgende belangrijke zinsnede: ‘De vestiging in de periferie van steden en

dorpen wordt....slechts aanvaardbaar geacht voor zover de desbetreffende bedrijven de functie van stadscentra en stadsdeelcentra niet aantasten’ 298 . Hieraan voegt de regering toe: ‘De ondergetekenden spreken de verwachting uit dat.......de onderhavige nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon op een evenwichtige wijze kan worden ingeruimd’ 299 .

De tekst in de Nota Ruimte ten aanzien van het locatiebeleid voor winkels luidt als volgt: ‘....waarbij het uitgangspunt is dat nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden’ 300 . Wel is het beleid de laatste jaren enigszins geliberaliseerd. Of dit een trend is en of deze trend zich zal voortzetten is niet met zekerheid te zeggen. Geleidelijk hebben meer branches zich perifeer kunnen vestigen. Uit de Intensieve Procesanalyse blijkt dat de actoren supermarkten in dit kader anders bezien dan bijvoorbeeld elektronicazaken. Als supermarkten al worden toegelaten in de periferie zal dit als laatste branche zijn. Door decentralisatie naar de Provincies en gemeenten is de relatie tussen een juiste bestemming (in dit geval grootschalige supermarkt) en (grond-) opbrengsten voor gemeenten in belang toegenomen. Supermarkten in de periferie zullen wellicht als incident door gemeenten worden toegestaan als kostendrager van een groot project zoals bijvoorbeeld een voetbalstadion of ander verlieslatent project. Bovenstaande conclusie blijkt eveneens uit de schriftelijke enquête, wanneer de Van Bochove, Verdaas en Van Velzen reageren op de stelling • Het beleid ten aanzien van supermarkten in de periferie is gestart in 1973 met de invoering van

het PDV-beleid. Via het GDV-beleid en het locatiebeleid uit de Nota Ruimte is het beleid geleidelijk liberaler geworden’ (Van Bochove oneens, Verdaas en Van Velzen beide eens)

Hoewel Van Bochove het niet eens is met de stelling, bevestigt hij in de toelichting dat er sinds 1973 geleidelijk aan meer mogelijkheden ontstaan voor detailhandelsvestigingen in de periferie: ‘Er meer

ruimte is gekomen voor de eigen keuzes op lokaal niveau. Ondernemers en gemeentebesturen moeten tot afspraken/beleid komen. Is dat liberaler?’. Verdaas stelt dat ‘Het beleid heeft gaandeweg oog gekregen voor de noodzaak ook bepaalde megastores een plek te gunnen: woonwinkels, doehet-zelf zaken, outletstores etc. Daartoe moest het vestigingsbeleid wel enigszins losser worden’. Van Velzen beargumenteerd haar stelling met ‘Geen centrale sturing meer, er mag naar eigen goeddunken gevestigd worden. Economische motieven winnen dan.’ Met betrekking tot de toekomst reageren de politici nogal terughouden als het winkels in de periferie betreft: • In de toekomst zullen alle type winkels zich kunnen vestigen aan de rand van de steden (Van Bochove eens, Verdaas en Van Velzen oneens). Hoewel Bochove het wel eens is met de stelling, stelt hij wel een aanzienlijke voorwaarde: ‘Mits er goed beleid aan ten grondslag ligt’. Hieruit blijkt dat alle politici het behoud van fijnmazige detailhandelstructuur van groot belang achten. Verdaas licht zijn antwoord toe met ‘In de

Nederlandse cultuur past zorg voor de fijnmazige structuur van winkelvoorzieningen. Alleen om die reden al zal er altijd met zorg naar de ontwikkelingen worden gekeken. Je ziet in de landen als 298 299 300

Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 121

Pagina 53 van 66

Frankrijk ook een omslag ontstaan. Er is weer herwaardering van ‘winkelen’ buiten de supermaches’. Van Velzen beargumenteerd haar stelling met ‘Niet iedereen is mobiel. OV [openbaar vervoer] is slecht geregeld naar dat soort plaatsen.’ Een zelfde beeld komt naar voren als de Tweede Kamerleden gevraagd wordt naar hun mening over de volgende stelling: • Tussen nu en tien à twintig jaar vinden wij grootschalige supermarkten aan de rand van de Nederlandse steden en dorpen heel normaal (Van Bochove geen mening, Verdaas oneens en Van Velzen eens). Van Bochove geeft aan geen mening te hebben maar geeft als toelichting: ‘Wellicht’. Verdaas is het niet eens met de stelling en licht zijn antwoord toe met de opmerking dat supermarkten in de periferie niet in de Nederlandse cultuur passen. Van Velzen vindt: ‘geen gewenst toekomst beeld, maar zal het wel op uitdraaien’. Conclusie 2 De regering heeft de meeste invloed gehad op het vestigingsbeleid ten aanzien van de perifere detailhandel door de beleidsvoorstellen te maken en deze te verdedigen in de Tweede Kamer. De invloed van ambtelijke commissies is in bepaalde perioden groter dan men zou verwachten. Vooral in een periode waarin kort achter elkaar verschillende regeringen het land besturen, neemt de invloed van de ambtelijke commissies als constante factor toe gaat iets dergelijks op. De Tweede Kamerleden beïnvloeden vooral het beleidsproces door te reageren op initiatieven vanuit de regering. Blijkens de Intensieve Procesanalyse is hun invloed minder groot dan in eerste instantie verwacht zou worden. Marktpartijen spelen een cruciale rol door de discussie tot beleidsontwikkeling iedere keer aan te zwengelen. De Provincies en gemeenten hebben in mindere mate een rol gespeeld in het beleidsvormingsproces. Daar staat tegenover dat hun invloed bij de beleidsuitvoering zeer groot is. Op basis van de Tweede Kamerstukken hebben externe adviseurs niet bijzonder veel invloed gehad op het beleidsvormingsproces. Wat er achter de schermen aan lobbywerk plaatsvindt, is echter moeilijk vast te stellen op basis van de handelingen in de Tweede Kamer. Wel is evident dat in de periode voorafgaand aan de invoering van het GDV-beleid hun invloed groot is geweest. Wellicht staan de gebeurtenissen rond het GDV-beleid model voor lobbywerk achter de schermen. Bovenstaande conclusie blijkt eveneens uit de schriftelijke enquête, waar Van Bochove, Verdaas en Van Velzen beïnvloeding hebben gescoord hebben gegeven op onderstaande zes limitatief opgenoemde actoren. Bijgaand de resultaten: totale score 18 15 9 7 6 16

Actor De regering Ambtelijke commissies Marktpartijen (zoals Albert Heijn, IKEA) Provincies (IPO) Gemeenten (VNG) Tweede Kamerleden

Cijfer 6 6 6 6 4 5 2 3 4 4 1 2 2 2 2 6 5 5

Van Bochove

Van Velzen

Verdaas

rangorde 1 3 4 5 6 2

Bovenstaande onderzoeksresultaten worden enigszins genuanceerd door de reactie van de politici op onderstaande stellingen: • De invloed van de Tweede Kamerleden op het uiteindelijke beleid t.a.v. grootschalige

supermarkten aan de rand van de stad is groter dan de invloed die de regering hierop uitoefent

(Van Bochove oneens, Verdaas eens en Van Velzen oneens) Van Bochove licht zijn stellingname toe met een lesje staatsinrichting: ‘Het ruimtelijk beleid is primair

een zaak voor de gemeenten met een steuntje in de rug van de Provincie. De Kamer en de regering zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor wet- en regelgeving’. Dit wordt aangevuld met de toelichting Van Velzen:‘Altijd een meerderheid nodig. Vooral in oppositie is dat lastig’. Alleen Verdaas reageert

Pagina 54 van 66

inhoudelijk en bevestigend op de stelling met het commentaar ‘De Kamer heeft behoudend gereageerd op het volstrekt libertijnse beleid van minister Dekker in deze kwestie’. De invloed die de Tweede Kamerleden zichzelf toedichten, wordt bevestigd door de antwoorden op de volgende stelling: • De regering heeft tijdens het beleidsproces voorafgaand aan de goedkeuring van de Nota Ruimte

bewust water bij de wijn gedaan op te gebeid van locatiebeleid t.a.v. grootschalige detailhandel onder druk van de Tweede Kamer (Van Bochove oneens, Verdaas en Van Velzen eens).

Blijkens de score die de Tweede Kamerleden toedelen aan ambtelijke commissies vinden zij dat deze een behoorlijk invloed hebben. Dit is in tegenspraak tot hun antwoord en de bijbehorende toelichting op de volgende stelling: Het vestigingsbeleid t.a.v. grootschalige winkels wordt sterk beïnvloed door ambtelijke •

commissies en werkgroepen.

Van Bochove geeft als toelichting: ‘wellicht......bestuurders blijven verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de te nemen besluiten’. Verdaas is het eens met de stelling en licht deze als volgt toe: ‘Dit geldt voor alle beleid’. Van Velzen heeft geen idee. De invloed van externe adviseurs vinden de Tweede Kamerleden lastig in te schatten. Dit blijkt uit de stelling en de toelichting op de stelling: • Het vestigingsbeleid t.a.v. grootschalige supermarkten wordt de laatste 10 à 20 jaar in

toenemende mate beïnvloed door externe adviseurs.

Zowel Van Bochove als Verdaas geven aan het antwoord op deze stelling niet te weten. Beiden geven in de toelichting aan dat deze invloed niet te kunnen inschatten. Van Velzen is het eens met de stelling maar geeft geen toelichting. Overigens geven de Tweede Kamerleden, blijkens de antwoorden op de onderstaande stelling, aan niet door andere actoren dan partijgenoten te zijn beïnvloed tijdens het beleidsvormingsproces voorafgaand aan de Nota Ruimte. Bent u in het beleidsproces wat leidde tot de Nota Ruimte wel eens van mening veranderd of •

heeft u gemerkt dat andere van mening veranderden?

Van Bochove geeft als toelichting alleen door zijn partijgenoten te zijn beïnvloed. Verdaas en Van Velzen geven zelfs aan door niemand te zijn beïnvloed. Conclusie 3 De regering beïnvloedt het detailhandelsvestigingsbeleid ten aanzien van de periferie –en meer specifiek grootschalige supermarkten- over het algemeen met een vooruitstrevende invalshoek. De Tweede Kamer reageert hier in de meeste gevallen behoudend op. De Tweede Kamerleden zijn ervan overtuigd dat het in het belang is van de Nederlandse maatschappij dat de fijnmazige detailhandelsstructuur behouden blijft. De locale overheden implementeren het rijksbeleid over het algemeen zeer behoudend. Zij beïnvloeden daarmee niet zozeer het beleidsvormingsproces maar vooral de beleidsuitvoering op cruciale punten. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Periode

Standpunt regering

Standpunt Tweede Kamer

Standpunt locale overheden (uitvoering beleid)

Periode 1971–1976 Beleidsproces voorafgaand aan PDV.

Winkels op perifere locaties zijn toegestaan mits zij de bestaande detailhandelsstructuur niet aantasten.

Winkels op perifere locaties zijn niet toegestaan, met uitzondering van een drietal specifieke detailhandelsgroepen 301 .

Geen specifiek vestigingsbeleid ten aanzien van detailhandel in periferie.

301

detailhandel in auto’s, boten en caravans, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en ondergeschikte nevenactiviteiten van industrie en ambachtsbedrijven.

Pagina 55 van 66

Periode 1976–1993

Deregulering en decentralisatie om dynamiek te vergroten. Regering neemt gegroeide beleid van decentrale overheden over: verbodsbeleid met als uitzondering bouwmarkten en meubeldetailhandel.

Behoud van fijnmazige detailhandelstructuur. Schatman (CDA) is tegen afschaffing van de verplichte DPO in het kader van deregulering. En Van Erp (VVD) geeft tegengas ten aanzien van het decentralisatiebeleid door een Centraalmeldpunt voor te stellen.

Verbodsbeleid met uitzonderingen voor bouwmarkten en meubeldetailhandel.

Ommezwaai in 1993: Perifere ontwikkelingen gaan niet ten koste van het functioneren van de binnenstad.

Decentralisatietraject en GDV-beleid: op de 13 stedelijke knooppunten geldt geen branchebeperking.

Tweede Kamer initieert GDV-beleid en bepleit het strenge PDV-beleid niet meer. Echter, de stedelijke knooppunten mogen zelf branchebeperkingen aangeven.

Lagere overheden beperken het aantal branches dat op GDV-locaties mag vestigen zodanig dat het resultaat een aantal uit de kluiten gewassen meubelboulevards is.

Periode 1994–2005

In het kader van het MDWprogramma 1) Afschaffing afzonderlijk PDV/GDVbeleid en invoering integraal locatiebeleid 2) beslissingsbevoegdheid bij gemeente en Provincies neerleggen en Rijk bemoeit zich slechts met hoofdlijnen.

Behoud van fijnmazige detailhandelstructuur. De links georiënteerde partijen voeren argumenten als draagvlak, bereikbaarheid en milieu de boventoon. Bij de politieke partijen VVD en vooral het CDA voeren argumenten als bescherming van het MKB (en dus de binnenstad) de boventoon.

Blijkens schrijven van IPO blijft bij de uitvoering van het beleid het oude PDV/GDV-beleid is stand. Beleid wordt ‘herzien’ naar aanleiding van Nota Ruimte. Verantwoordelijkheid komt bij de Provincies te liggen in plaats van de Rijksoverheid.

Bovenstaande conclusie wordt blijkens de reactie van de Tweede Kamerleden op de volgende stelling bevestigd: • De regering is op het vlak van winkels in de periferie minder liberaal dan de Tweede Kamerleden’ (Van Bochove geen mening, Verdaas en Van Velzen beide oneens). Uit de toelichting blijkt dat het begrip ‘liberaal’ voor verwarring zorgt, aangezien Van Bochove reageert met ‘Ik kan weinig met het begrip liberaal en weet vervolgens niet precies wat er met de vraag bedoeld wordt’. Verdaas verstaat iets anders onder liberaal, maar bevestigt de strekking van zijn stelling met zijn toelichting wel door te stellen: ‘De regering wilde juist nagenoeg alle kaders loslaten!’. En Van Velzen verstaat eveneens duidelijk iets anders onder liberaal, gezien haar toelichting: ‘Ligt er maar net aan welke regering er zit. Op dit moment is hij heel liberaal’. Aangezien bovenstaande stelling voor meerdere uitleg vatbaar is, zijn de onderzoeksresultaten niet meergenomen in de eindconclusies. De meningen over de vraag wie liberaler is -de lagere overheden of de rijksoverheid- lopen blijkens de volgende stelling uiteen: Lagere overheden zijn over het algemeen (qua winkels in de periferie) minder liberaal dan de • Rijksoverheid. (Van Bochove en Verdaas geen mening, Van Velzen oneens) Twee van de drie geïnterviewden geven aan geen mening te hebben. Van bochove geeft aan niks met het begrip liberaal te kunnen. Verdaas geeft aan dat dit in zijn ogen per periode wisselt. Van Velzen acht de lagere overheden juist liberaler en licht haar antwoord toe met: ‘Zij kunnen er aan verdienen’. De Tweede Kamerleden hechten sterk aan het behoud van de Nederlandse fijnmazige detailhandelsstructuur. Dit wordt bevestigd wordt bevestigd door de schriftelijke interview. In het kader van deze masterproof wordt dit gezien als behoudend (het tegenovergestelde van liberaal). De politici zijn het unaniem eens over de stellingen: • Nederland heeft een fijnmazige detailhandelsstructuur. Deze moet beschermd worden. • De meeste mensen doen hun dagelijkse boodschappen op loop- of fietsafstand van hun woning (in tegenstelling tot boodschappen doen met de auto). • De Nederlandse consument wil geen Franse toestanden. De politici zijn het unaniem oneens over de stellingen: • Grootschalige supermarkten aan de rand van Nederlandse steden en dorpen zijn wenselijk. Pagina 56 van 66

•

Nederland heeft ten opzichte van andere Westerse landen een fijnmazige detailhandelsstructuur. Deze structuur is achterhaald.

De conclusie dat de Tweede Kamerleden sterk hechten aan een fijnmazige detailhandelsstructuur wordt bevestigd bij de antwoorden op de stelling: Het PDV/GDV-beleid is succesvol geweest. • De toelichting van Van Bochove is in dit kader moeilijk te duiden: ‘Als dat zo zou zijn was de amenderende motie niet noodzakelijk geweest’. Zowel Verdaas als Van Velzen kunnen zich vinden in deze stelling. De toelichting bij het antwoord van Van Velzen: ‘Ging het verdwijnen van winkels uit de binnensteden tegen. Is alleen op woonboulevards niet gelukt’. De verschillende politieke partijen hebben overigens zeer verschillende argumenten voor dit standpunt dat de fijnmazige detailhandelsstructuur behouden moet blijven. De links georiënteerde SP en PvdA voeren argumenten als draagvlak, bereikbaarheid en milieu de boventoon. Zij achten het van belang dat de Nederlandse consument de mogelijkheid heeft om lopend en vlak bij huis de boodschappen te kunnen doen. Verdaas voegt daar nog een cultuurelement aan toe: in zijn ogen is de winkelcultuur van Nederlanders anders dan die van Amerikanen, Spanjaarden en Fransen. Bij de politieke partij CDA voeren de argumenten aan als bescherming van het MKB en leefbaarheid van de binnenstad de boventoon. Conclusie 4 Er is duidelijk een omslag gekomen van centraal naar decentraal beleidsuitvoering. Daarnaast is half jaren tachtig deregulering in toenemende mate een rol gaan spelen. De deregulering en met name decentralisatie heeft er uiteindelijk tot geleid dat de Provincies en gemeenten in de toekomst het vestigingsbeleid ten aanzien van grootschalige perifeer gelegen supermarkten zal gaan bepalen. De deregulering- en decentralisatietrend blijkt onder andere uit het volgende: Afschaffing verplichte DPO (in tegenstelling tot de wens van Schartman c.s.)(deregulering) en het verwerpen van motie Van Erp (VVD) om een centraal meldpunt in het leven te roepen (decentralisatie). Na de invoering van het GDV-beleid kunnen lagere overheden branchebeperkingen opwerpen op GDV-locaties (decentralisatie). Dereguleringsagenda in het kader van het MDW-traject (deregulering en decentralisatie). Alle geïnterviewde Tweede kamerleden bevestigen dat de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de detailhandelsvestigingen in de periferie bij de locale overheden is komen te liggen en dat zij het ook eens zijn met deze gang van zaken. Dit blijkt onder andere op de toelichten welke de Tweede kamerleden geven op de volgende stelling: De Nota Ruimte zet de deur open voor grootschalige supermarkten aan de rand van steden en •

dorpen.

Van Bochove geeft als toelichting: ‘De ruimte is gemaakt voor een zorgvuldige afweging op lokaal en

regionaal niveau. De Provinciebesturen hebben de opdracht gekregen tot afstemmen van beleid’.

Verdaas heeft een iets andere insteek en antwoord: ‘Uiteindelijk blijven Provincies en gemeenten zelf

verantwoordelijk voor hetgeen ze willen op dit vlak en daarnaast zal de maatschappelijke discussie zorgen dat er door de open deur geen hordes superstores naar binnen gaan’. Van Velzen antwoord kort: ‘Zie antwoord minister Dekker op de toelichting van motie Van Bochove’. Conclusie 5 Het lijkt erop dat het belang van ruimtelijke ordeningsaspecten en economische aspecten elkaar afwisselen ten aanzien van de vestigingsproblematiek. Ten tijde van economische recessie voeren economische aspecten de boventoon. Ten tijde van economische bloei winnen ruimtelijke ordeningsaspecten het van de economische aspecten. Dit onderzoek is echter op een te beperkt aantal waarnemingen gebaseerd om deze stelling te kunnen toetsen. Aanleiding Periode 1971 – 1976

Nieuwe winkelformules spelen in op de stijgende koopkracht.

Kenmerk beleidsvorming Ruimtelijke ordeningsaspecten zijn bepalend.

Beleidsuitvoering Voor 1973 geen beleid ten aanzien van perifere detailhandel en na 1973 PDV-beleid.

Pagina 57 van 66

Periode 1976 1993

Ommezwaai in 1993

Periode 1993 – 2005

Zowel rond 1985 en 1993 heeft Nederland te maken met teruglopende bestedingen. Zowel Tweede Kamer als regering is bang dat de leegstand in perifeer gelegen panden worden opgevuld door winkeltypen die hier in hun ogen niet thuishoren. De nadelige gevolgen zijn: afbreuk van fijnmazige detailhandelsstructuur en branchevervaging. Marktpartijen overtuigen regering en Tweede Kamerleden dat perifere ontwikkelingen niet ten koste gaan van het functioneren in de binnenstad.

Ruimtelijke ordeningsaspecten in combinatie met Economische overwegingen zijn bepalend.

Stringente uitwerking door lagere overheden. Dit betekend in de praktijk dat op enkele uitzinderingen na perifere vestiging niet is toegestaan.

Economische overwegingen zijn bepalend.

Teruglopende bestedingen in de periode rond 2002 tot 2005.

Weliswaar nieuw beleid maar ruimtelijke ordeningsargumenten zijn weer bepalend.

Het op zich liberale GDVbeleid wordt door de lagere overheden zo geïmplementeerd dat feitelijk niet veel meer wordt toegestaan wat ten tijde van het PDV-beleid ook al kon. Het op zich liberale GDVbeleid wordt zo geïmplementeerd dat feitelijk niet veel meer wordt toegestaan dan wat onder het PDV-beleid ook al kon.

Bovenstaande blijkt eveneens uit de schriftelijke enquête. Op onderstaande stelling reageren de Tweede Kamerleden Van Bochove, Verdaas en Van Velzen met respectievelijk oneens, geen mening en eens. • Economische afwegingen zijn belangrijker dan afwegingen op het vlak van ruimtelijke ordening

als het vestigingsbeleid van detailhandel betreft.

Uit de toelichting blijkt vervolgens dat de politici de stelling nuanceren en hiermee bovenstaande conclusie onderstrepen. Van Bochove stelt ‘Er zijn meerdere afwegingen mogelijk. Wellicht is

leefbaarheid de belangrijkste. Hier speelt de invalshoek van waaruit het beleid beoordeeld wordt dan wel gestimuleerd wordt een rol’. Verdaas geeft aan dat ‘Zo’n algemene en generaliserende vraag kan ik niet beantwoorden. Hangt af van de situatie en betrokken bestuurders’. Van Velzen nuanceert met de toelichting ‘Geld speelt een grote rol: rood wint bijna altijd van met name groen’.

Conclusie 6 De toekomst van grootschalige supermarkten aan de rand van de stad is moeilijk in te schatten. Het lijkt erop dat er heel langzaam wel mogelijkheden zullen ontstaan, maar wanneer, waar en hoeveel is niet goed te bepalen. Dit beeld wordt bevestigd door de diffuse antwoorden van de politici. • In de toekomst zullen grootschalige supermarkten aan de rand van Nederlandse steden ontstaan (Van Bochove geen mening, Verdaas oneens en Van Velzen eens) • Met het verwerken van de motie Van Bochove c.s. in de Nota Ruimte is de kans op grootschalige

supermarkten aan de rand van steden en dorpen zeer klein geworden

•

(Van Bochhove oneens, Verdaas eens en Van Velzen oneens).

Tussen nu en tien a twintig jaar vinden wij supermarkten aan de rand van de Nederlandse steden en dorpen heel normaal (Van Bochove geen mening, Verdaas oneens en Van Velzen eens).

Politici bevestigen in hun toelichting eveneens dat er beleidsmogelijkheden zullen ontstaan voor vestigingen van grootschalige supermarkten in het perifere gebied. Van Bochove licht zijn stelling bijvoorbeeld toe met ‘Er is meer ruimte gekomen voor eigen keuzes op lokaal niveau. Ondernemers en gemeentebesturen moeten tot afspraken/beleid komen. Is dat liberaler?’ . Verdaas stelt ‘Het

beleid heeft gaandeweg oog gekregen voor de noodzaak ook bepaalde megastores een plek te gunnen: woonwinkels, doe-het-zelf zaken, outletstores etc. Daartoe moest het vestigingsbeleid wel enigszins losser worden’ . Van Velzen beargumenteerd haar stelling met ‘Geen centrale sturing meer, er mag naar eigen goeddunken gevestigd worden. Economische motieven winnen dan’ en Pagina 58 van 66

‘Gemeenten hebben geen enkele verplichting tot het naleven van de motie. De Nota Ruimte biedt alle ruimte voor ontwikkeling’. Een zelfde beeld komt naar voren op de antwoorden en toelichting op de stelling: • De Nota Ruimte zet de deur open voor grootschalige supermarkten aan de rand van steden en

dorpen.

Opmerkelijk is dat alle politici behoorlijk eensgezind zijn als ze de volgende stellingen beantwoorden: • Als ik in Frankrijk ben vind ik het heerlijk om in een grote supermarkt rond te neuzen (allen eens). • ‘De Nederlandse consument’ doet zijn boodschappen op een geheel andere manier dan bijvoorbeeld de Italianen en Fransen (allen eens). • De meeste mensen doen de dagelijkse boodschappen op loop- of fietsafstand van hun woning (in tegenstelling tot boodschappen doen met de auto) (allen eens). • De meeste Nederlandse consumenten doen hun dagelijkse boodschappen éénmaal per week (Van Bochhove geen mening en Verdaas en Van Velzen beiden oneens). Blijkbaar zijn de Tweede Kamerleden niet goed op de hoogte van de dagelijkse praktijk zoals onestop-shopping en de verandering in consumentengedrag. Het lijkt erop dat de Tweede Kamerleden zichzelf een ander soort consument vindt dan ‘de gemiddelde Nederlander’. Blijkens sommige antwoorden zijn de woordvoerders niet echt goed op de hoogte van het hedendaagse consumentengedrag. Het feit dat consumenten, onder ander gedwongen door tijdsdruk en mogelijk gemaakt door het toegenomen autobezit, in toenemende mate éénmaal per week met de auto boodschappen doen is aan de woordvoerders voorbijgegaan. Uit de antwoorden kunnen een aantal zaken worden afgeleid: 1. De woordvoerders zijn het er over eens dat ‘de Nederlandse consument’ anders boodschappen doet dan consumenten in veel andere landen. In de ogen van de woordvoerders doet de consument zijn boodschappen op een vergelijkbare wijze als ongeveer 20 à 30 jaar terug: lopend én vlak bij huis. 2. De woordvoerders zijn het erover eens dat de Nederlandse fijnmazige detailhandelsstructuur vooral op het vlak van de dagelijkse boodschappen gehandhaafd dient te blijven. Op de volgende stelling zijn al reageren alle geinterviewde Tweede Kamerleden hetzelfde: Dynamiek in de detailhandel is noodzakelijk om innovatie in deze sector te bevorderen. • (allen eens). Opvallend is dat allen het over eens zijn dat dynamiek in de detailhandel noodzakelijk is om innovatie te bevorderen. Blijkbaar achten de woordvoerders dit mogelijk zonder dat bestaande structuren hieronder lijden 302 . Tenslotte vinden alle woordvoerders het leuk om in grote supermarkten rond te neuzen als ze in Frankrijk zijn. 7.4

Conclusies en toekomstanalyse

Over het algemeen onderstreept de uitkomst uit het kwalitatief onderzoek de conclusies uit de Intensieve Procesanalyse. De woordvoerders achten de invloed van andere actoren dan de Tweede Kamerleden kleiner dan uit de IPA blijkt. Zeker is dat de Tweede Kamerleden minder liberaal staan tegenover perifere supermarkten dan de regering. De Tweede Kamerleden bevestigen de trend naar decentralisatie en deregulering. Uit de antwoorden blijkt dat ze zich hierin kunnen vinden. Hieruit kan worden opgemaakt dat de trend zich waarschijnlijk door zal zetten. De kans is groot dat gemeenten (ook ten opzichte van Provincies) uiteindelijke meer invloed zullen hebben op de vestigingsmogelijkheden van supermarkten.

De schrijver van deze masterproof lijkt het onwaarschijnlijk dat innovatie plaatsvindt zonder verandering. Innovatie is het equivalent van verandering en dus zullen bestaande structuren altijd lijden onder innovatie 302

Pagina 59 van 66

Daarnaast gaan de woordvoerder er over het algemeen vanuit dat supermarkten en andere winkels in de periferie maar mondjesmaat zullen worden toegelaten. Blijkens de antwoorden heeft vooral de SP weinig vertrouwende in lagere overheden. De relatie tussen een bepaalde (winkel) bestemming en financiële incentives is volgens de SP (te) groot. Hierdoor bestaat de kans dat vooral de gemeente door de knieën gaan voor geld. Van Bochove en Verdaas gaan er veel meer vanuit dat de lagere overheden de (in hun ogen) juiste beslissingen zullen nemen. Vooral gemeenten hebben in het verleden bewezen beïnvloedbaar te zijn door geld. De kans is groot dat iets dergelijks in de toekomst vaker gaat gebeuren. In het verleden hebben vooral Provincies bewezen afwijzend te staan tegenover perifere winkels. Er is geen reden aan te nemen dat deze principiële houding van de Provincies in de toekomst anders zal worden. Dit blijkt ook uit een aantal antwoorden van de geïnterviewden. Alle woordvoerders vinden het beleid ten aanzien van perifere supermarkten in de afgelopen 30 jaar liberaler geworden. Verdaas merkt op dat het noodzakelijk is bepaalde ‘megastores’ zoals woonwinkels, doe-het-zelfzaken en outletstores een plaats te gunnen. Supermarkten komen in zijn rijtje niet voor. Van Velzen vindt vooral dat economische motieven het hebben gewonnen van ruimtelijke ordeningsmotieven. Door de decentralisatie en deregulering is de kans is groot dat de relatie met economische motieven in de toekomst toeneemt. De geïnterviewde woordvoerder geven allen aan ook in de toekomst supermarkten in de periferie niet wenselijk te achten. De Tweede Kamerleden zijn het er over eens dat de Nederlandse fijnmazige detailhandelsstructuur gehandhaafd moet blijven. Andere type winkels hebben meer kans zich perifeer te mogen vestigen. Wel erkennen zij door de invoering van de Nota Ruimte aan invloed op dit vlak te hebben ingeboet. Verdaas en Van Bochoven achten de kans dat de lagere overheden supermarkten toelaten niet echt groot. Vooral Van Velzen is bang dat de gemeente door de knieën gaan voor vestigingen in de periferie. Hierbij speelt geld in haar ogen een grote rol. Overigens vermoedt Verdaas dat de Nederlandse consument niet zit te wachten op grootschalige supermarkten in de periferie. Hij is daarom ook niet bang dat dergelijke vestigingen er zullen komen.

Pagina 60 van 66

Hoofdstuk 8 Conclusie In onderstaand schema zijn de actoren en hun invloed op een rij gezet. De Intensieve Procesanalyse is een kwalitatieve analyse. Strikt genomen kunnen de uitkomsten van (deel-) analyses niet op de onderstaande manier met elkaar worden vergeleken. Als hulpmiddel en onderbouwing van de conclusies ten aanzien van de Intensieve Procesanalyse heeft het echter zijn waarde. De totale invloed welke een actor heeft gehad in de beleidarena Tweede Kamer wordt weergegeven door het aantal plusjes. Uit het schema kunnen een aantal conclusies worden getrokken. beleid

actor

Invloed

pdv

Actor “Commissie De Vries”

nr

Actor regering

pdv

Actor regering

gdv

Actor vaste kamercommissie MKB

nr

Actor MDW-werkgroep

pdv

Actor Portheine (VVD)

gdv

Actor Provincies en gemeenten

nr

Actor Van Wijmen c.s. (div. partijen)

pdv

Actor RaRo

pdv

Actor Giebels (PvdA)

gdv

Actor regering

gdv

Actor Van Erp (VVD)

pdv

Actor Krosse (KVP)

gdv

Actor ‘detailhandel’ (IKEA en AH)

gdv

Actor Coopers en Lybrand

gdv

Actor Platform Perifere Detailhandel

nr

Actor Van Bochove c.s. (div. partijen)

pdv

Actor Notenboom c.s. (diverse partijen)

pdv

Actor Stoffelen c.s. (PvdA)

pdv

Actor De Ruiter c.s. (PvdA en PPR)

gdv

Actor Professor Kok

gdv

Actor Van den Berg (PvdA)

nr

Actor vaste kamercommissie EZ

nr

Actor vaste kamercommissie VROM

++++++++++ +++++++++ ++++++++ +++++++ +++++++ ++++++ ++++++ ++++++ +++++ +++++ +++++ +++++ ++++ ++++ ++++ ++++ ++++ +++ +++ +++ +++ +++ +++ +++ Pagina 61 van 66

nr

Actor Geluk (VVD)

nr

Actor Provincies en gemeenten

pdv

Actor Notenboom c.s. 2 (diverse partijen)

pdv

Actor Van der Mei (CHU)

gdv

Actor Smilde

gdv

Actor Schartman c.s. (CDA)

gdv

Actor Smits (CDA)

nr

Actor Van Gent (GL)

nr

Actor Poppe (SP)

nr

Actor Verdaas (PvdA)

nr

Actor Van Velzen (SP)

nr

Actor Duyvendak (GL)

PDV: PDV-beleid

GDV: GDV-beleid

+++ +++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++

NR: Nota Ruimte

De actoren die de meeste invloed hebben uitgeoefend in het beleidsvormingsproces welke hebben geleid tot het PDV-, GDV-beleid en het locatiebeleid vanuit de Nota Ruimte zijn de regering, de Tweede Kamerleden, ambtelijke werkgroepen en commissies, de lagere overheden Provincies en gemeenten en tenslotte marktpartijen. Achtereenvolgens wordt elke actor toegelicht ten aanzien van haar standpunt, de ontwikkeling in haar standpunt en mate van invloed op het beleidsproces. De regering De regering neemt niet alleen het initiatief (en heeft daarmee invloed), maar beïnvloedt ander partijen, zoals Tweede Kamerleden, ook indirect. Eigenlijk is de uitzondering op deze regel de invoering van het GDV-beleid waarin actoren uit de Tweede Kamer een leidende beïnvloedende rol hebben. Uit de Intensieve Procesanalyse komt naar voren dat de regering over het algemeen liberaler 303 is dan Tweede Kamerleden. De regering laat zich in toenemende mate leiden door de wens tot decentralisatie, deregulering en de wens de dynamiek (lees vrije concurrentie) in de detailhandel te stimuleren. De Tweede Kamer Blijkens de Intensieve Procesanalyse is de Tweede Kamer minder sturend dan op basis van het duale stelsel kan worden verwacht. Actoren in de Tweede Kamer vinden ruimtelijke aspecten zoals een fijnmazige en hiërarchisch opgebouwde detailhandelsstructuur, in tegenstelling tot de regering, belangrijker dan mededinging. Op dit gebied zit er in de standpunten van deze actoren niet veel beweging en is vanaf 1971 een constante factor. Weer is de opvallende uitzondering de invoering van het GDV-beleid. Ook in deze periode vinden de Tweede Kamerleden de bescherming van de binnenstad belangrijk. Opvallend is echter dat periferie vestigingen, in tegenstelling tot de periode ervoor (en erna), niet als bedreiging voor de hiërarchische detailhandelsstructuur wordt ervaren. Vaste kamercommissies hebben een grote invloed op de totstandkoming van het uiteindelijke beleid. Vooral de actoren in het notaoverleg hebben een forse invloed. Dit is op zich niet verwonderlijk aangezien de vaste kamercommissies voor VROM, EZ, V&W en LNV vertegenwoordigd zijn in dit overleg. In het totaal nemen circa 90 Tweede Kamerleden zitting in één van de commissies die onderdeel uitmaken van het notaoverleg. Uit de analyse blijkt overigens dat binnen de actor notaoverleg de VROM-leden de meeste invloed uitoefenen. Deze conclusie is onder andere gebaseerd op het feit dat zij tijdens overleg het meest aan het woord zijn en uiteindelijk moties indienen. 303

Zoals al eerder aangegeven: liberaal in het kader van deze masterproof betekent dat er minder beperkingen worden opgelegd aan winkels in de periferie. Hoe liberaler hoe meer typen winkels zich mogen vestigingen in de periferie

Pagina 62 van 66

Tijdens het beleidsproces voorafgaand aan de invoering van de Nota Ruimte spelen vooral Van Wijmen c.s. een belangrijke beïnvloedende rol. De partijgenoot van Van Wijmen, Van Bochove neemt de fakkel over en dient samen met gelijkgestemden de motie Van Bochove c.s. in. De motie Van Bochove c.s. wordt grotendeels overgenomen in de Nota Ruimte en beperkt de mogelijkheden om supermarkten in de periferie te vestigen enorm. Ambtelijke werkgroepen en commissies Ambtelijke adviescommissies hebben een behoorlijke invloed op de Tweede Kamer. Hun adviezen worden serieus genomen en vaak overgenomen. Op zich lijkt dit te verklaren uit het feit dat de regering een adviescommissie samenstelt én opdrachtgever is. De regering stuurt vanaf het begin op de uitkomsten van een dergelijke commissie. Hoewel dergelijke commissies invloed hebben, heeft het weinig zin te spreken over ontwikkeling van het standpunt van ambtelijke commissies. In ieder geval heeft Commissie De Vries een stevige stempel gedrukt op het beleidsvormingsproces. In de 2 jaar dat de Commissie er over doet tot zijn oordeel te komen, zijn er drie regeringen en (dus) drie ministers van VROM en drie verschillende samenstellingen van de Tweede Kamer. De commissie is de constante factor in het beleidsvormingsproces voorafgaand aan de invoering van het PDVbeleid. Niet alleen de regering maar ook de Tweede Kamerleden laten zich beïnvloeden door Commissie De Vries. Iets vergelijkbaars als bij de Commissie de Vries gaat op voor de MDW-werkgroep. De decentralisatie en dereguleringsagenda van de regering is de aanleiding deze ambtelijke werkgroep in te stellen. Niet alleen de regering wordt beïnvloed door hun rapport maar ook de vaste kamercommissie voor EZ is duidelijk beïnvloed. Zij wijzigt haar mening naar aanleiding van de resultaten en aanbevelingen van de werkgroep. Over het algemeen kan gezegd worden dat ambtenaren in een bepaalde functie de regering ‘overleven’ en (veel) langer betrokken zijn bij een beleidsveld. Dezelfde ambtenaren hebben zitting in ambtelijke werkgroepen gedurende verschillende regeringen. Hierdoor vormen zij in een aantal gevallen dé contante factor in de beleidsvorming dan de regering. De ambtenaar Smilde neemt bijvoorbeeld zitting in de Commissie de Vries, RaRo en adviseert de minister van VROM in 1985. Uit de Tweede Kamerstukken blijkt niet wat zijn invloed is geweest en hoe hij exact over de materie dacht. Waarschijnlijk is wel dat Smilde een behoudende koers voorstond. De ambtelijke adviesrol wordt tijdens het beleidsvormingsproces wat tot het GDV-beleid leidt gedeeltelijk overgenomen door Coopers en Lybrand en professor Kok. Zowel de Tweede Kamer als de regering maken naar aanleiding van het rapport van Coopers & Lybrand, de inspraak van het Platform Perifere Detailhandel en de publicatie van Professor Kok een opvallende beweging richting liberalisatie. De lagere overheden Provincies en gemeenten De invloed van lagere overheden op het beleidsvormingsproces is tot op zekere hoogte behoorlijk. Daarnaast beïnvloeden zij via de beleidsuitvoering indirect. Zij lobyen richting Tweede Kamerleden en worden door de regering regelmatig om advies gevraagd. Daarentegen is haar invloed in de beleidsuitvoering groter. Zij interpreteren bijvoorbeeld het PDV-beleid op een dusdanige wijze dat er feitelijk sprake is van een verbodsbeleid. Het beleid - wat wij heden ten dage als PDV-beleid beschouwen - is in essentie niet de uitkomst van de beleidsvorming in de beleidsarena Tweede Kamer. Het strikte beleid waarin alleen detailhandel in auto, boten en caravans, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen en ondergeschikte nevenactiviteiten van industrie en ambachtsbedrijven is toegestaan, betekent een aanzienlijk grotere beperking dan de Tweede Kamer en vooral de regering voor ogen had. Effectief komt het erop neer dat het stringente PDV-beleid is ‘ingevoerd’ door de Provincies en gemeenten. Deze hebben het beleid, vooral in streekplannen, zodanig vertaald dat in feite sprake is van een verbodsbeleid 304 .

304

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 786 nr. 1 en 2

Pagina 63 van 66

De lagere overheden zijn over het algemeen het minst liberaal. De gemeenten maar vooral de Provincies hebben als gevolg van de motie Van Bochove c.s. een nog belangrijkere rol in het toekomstige vestigingsbeleid van supermarkten. De Provincies en gemeenten hebben in het verleden bewezen nogal afwijzend te staan ten opzichte van de verkoop van dagelijkse artikelen in de periferie. Er is geen reden aan te nemen dat dit in de nabije toekomst zal veranderen. De Provincies hebben al aangegeven dat ze het beleid zoals ze hebben neergelegd in streekplannen niet vervangen hoeft te worden naar aanleiding van de Nota Ruimte. Eén en ander betekent dat het PDV/GDV-beleid effectief nog van toepassing is. Marktpartijen Dat marktpartijen invloed hebben is evident. Zonder vraag vanuit de markt zou beleid ten aanzien van vestigingslocaties niet nodig zijn. Het PDV-beleid is een uitkomst van ontwikkelingen in de markt. De invloed van marktpartijen lijkt sinds 1971 toegenomen te zijn. Dit zou een uitvloeisel kunnen zijn van de dereguleringsagenda van meerdere regeringen sinds 1985. Tijdens het beleidsvormingsproces voorafgaand aan het GDV-beleid is de invloed van marktpartijen groter dan in andere perioden. De regering lijkt qua beleidsvorming achter de feiten aan te lopen en wordt behoorlijk beïnvloed door vraag uit de markt. Actoren zoals Ahold, IKEA en Macintosh willen zich vestigen op plaatsen die niet helemaal passen in het dan geldende beleid. Vooral in deze periode lijkt invloed van marktpartijen een grote rol te spelen. Hoe marktpartijen zich in de toekomst op zullen stellen is niet met zekerheid te zeggen. Eén en ander zal afhangen van de stand van de economie, invloed vanuit het buitenland en de vraag van consumenten. Economische situatie De economische omstandigheden spelen een belangrijke rol. De actoren worden duidelijke behoorlijk beïnvloed door de stand van de economie. Zowel rond 1984-1985 als 1993-1994 lopen de besteding terug. In 1973 ontstaan juist als gevolg van toegenomen koopkracht nieuwe winkelformules die op de koopkrachtstijging inspringen. Economische groei cq. recessie een grote inspiratiebron voor nieuwe beleid waarbij een economische teruggang aanleiding is het beleid liberaler te maken. Het lijkt erop dat het belang van ruimtelijke ordeningsaspecten en economische aspecten elkaar afwisselen ten aanzien van de vestigingsproblematiek. Ten tijde van economische recessie voeren economische aspecten de boventoon. Zowel het GDV-beleid als het vestigingsbeleid vanuit de Nota Ruimte zijn ingevoerd tijdens een periode van economische teruggang. De minister of staatssecretaris van EZ wordt in een dergelijke periode belangrijker, ten koste van de minister of staatssecretaris van VROM. Ten tijde van economische bloei winnen ruimtelijke ordeningsaspecten het van de economische aspecten. Definitie perifeer De definitie ‘perifeer’ welke in de beleidsarena Tweede Kamer wordt gehanteerd, verandert in de loop der jaren. Deze Masterproof hanteert als definitie voor de perifere winkels ‘een winkellocatie gelegen aan de rand van een agglomeratie en buiten het bestaande winkelgebied’. (zie ook paragraaf 3.6 waarin de definities worden toegelicht). Deze definitie sluit goed aan bij de definitie welke de Commissie De Vries hanteert: winkels aan de rand of buiten de bebouwde kom. De definitie van Commissie de Vries wordt in eerste instantie overgenomen door de regering. Tijdens het evaluatieonderzoek naar het PDV-beleid in 1992 wordt onder perifere winkels verstaan: alle terreinen of locaties binnen de bebouwde kom die niet binnen een bestaand of gepland winkelgebied of onmiddellijk daaraan grenzend gebied liggen. De MDW-werkgroep hanteert als definitie voor perifere detailhandel: detailhandel die buiten de reguliere detailhandelsconcentraties is gevestigd 305 . Aangezien de regering de aanbevelingen van de werkgroep overneemt, kan ervan uitgegaan worden dat zij van een zelfde definitie uitgaat. Daarmee komen we in een bijna filosofische (definitie) kwestie terecht: als de definitie uit de masterproof wordt gehanteerd, is een perifere supermarkt moeilijker te verkrijgen dan onder de 305

Dit kan dus zowel binnen als buiten de bebouwde kom zijn

Pagina 64 van 66

definitie van de regering. Een solitaire gevestigde supermarkt wordt onder de laatste definitie namelijk ook als perifeer aangemerkt. Over het algemeen kan gesteld worden dat dergelijke locaties niet bedoeld worden, als supermarktorganisaties aangeven zich perifeer te willen vestigen. Trend richting decentralisatie en deregulering Gedurende het beleidsvormingsproces is er een trend te duiden naar decentralisatie en deregulering. Ook hier speelt de stand van de economie een rol: bij een neergaande economie is de neiging tot vooral deregulering groter. Is er sprake van een trend richting liberalisatie? Uitgaande van het PDV-beleid - zoals de regering het in 1973 voorstond - is de trend richting liberalisatie aanzienlijk minder duidelijk dan als er uitgegaan wordt van het PDV-beleid zoals bevestigd door de regering in 1985. In dit licht bezien is het GDV-beleid uit 1993 duidelijk een incident. Aloude argumenten tegen perifere winkels lijken in deze periode niet meer te gelden. Daarnaast zijn de Tweede Kamerleden in deze periode voor een korte periode bepalend en lopen voorop in het beleidsvormingsproces. In plaats van een trend is er meer sprake van een trendbreuk die kort aanhoud. De Provincies en gemeenten reageren door het op zich liberale GDV-beleid zo te implementeren, dat het resultaat niet veel meer is dan een aantal uit de kluiten gewassen PDV-locaties. Uiteraard bestaat altijd de kans dat een dergelijk ‘incident’ zich in de toekomst weer zal voordoen. In essentie lijkt er geen grote ontwikkeling te zitten in het locatiebeleid uit de Nota Ruimte in vergelijking tot het PDV-beleid uit 1973: In het tweede standpunt van de regering van 29 augustus 1973 (PDV-beleid) staat de volgende belangrijke zinsnede: ‘De vestiging in de periferie van steden en dorpen wordt....slechts

aanvaardbaar geacht voor zover de desbetreffende bedrijven de functie van stadscentra en stadsdeelcentra niet aantasten’ 306 . Hieraan voegt de regering toe: ‘De ondergetekenden spreken de verwachting uit dat.......de onderhavige nieuwe distributievormen de hun toekomende plaats in het distributiepatroon op een evenwichtige wijze kan worden ingeruimd’ 307 . De tekst in de Nota Ruimte ten aanzien van het locatiebeleid voor winkels luidt als volgt: ‘....waarbij het uitgangspunt is dat nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden’ 308 . Als deze lijn wordt doorgetrokken, betekent dat niet veel goeds voor supermarktorganisaties die zich willen vestigen in de periferie. De liberalisatietrend is moeilijk waarneembaar en de kans op een verdere liberalisatie is niet groot. Daarentegen is het beleid ten aanzien van andere detailhandelsbranches de laatste jaren wel enigszins geliberaliseerd. Dit blijkt onder andere uit het feit dat elektronica winkels inmiddels verspreid over het hele land perifeer gevestigd zijn. Ook het toestaan van zogenaamde FOC’s zou in bijvoorbeeld 1985 ondenkbaar zijn geweest. Alhoewel moeilijk is vast te stellen of er sprake is van een trend is de kans groot dat meer branches perifeer worden toegelaten. Uit de Intensieve Procesanalyse en het toetsend kwalitatief onderzoek blijkt dat de actoren supermarkten anders bekijken dan bijvoorbeeld elektronicazaken. Kortom, indien grootschalige supermarkten al worden toegelaten in de periferie zal dit als één van de laatste detailhandelsbranches zijn. Het beleid is voor een groot gedeelte gedecentraliseerd naar de Provincies. Gezien de beleidsuitvoering van de Nota Ruimte door de Provincies is de kans dat supermarkten zich in de periferie mogen vestigen niet erg groot. De Provincies hebben namelijk gehoor gegeven aan de actor Van Bochove c.s. en gezamenlijk richtlijnen opgesteld met betrekking tot branchebeperking voor perifere detailhandel. Veel van het oude (PDV-) beleid is bij deze exercitie in ere herstelt. Daarentegen is nuancering op twee punten op zijn plaats. Ten eerste heeft de invoering van het GDV-beleid bewezen dat de juiste beïnvloeding tot verrassende resultaten kan leiden. De juiste 306 307 308

Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-1973, 12 321, 12 377 nr. 3 pag. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 435 nr. 121

Pagina 65 van 66

beïnvloeding van de actoren is cruciaal. Het wachten is op slechte economische tijden, een regering, Tweede Kamer of Provinciebestuur met lef en visie én actoren die het beleid op de juiste wijze en met de juiste timing beïnvloeden. Een mooi rapport van een leidende adviesorganisatie en een goed verhaal van een hoogleraar heeft al eerder wonderen gedaan. Ten tweede is door de decentralisatie naar de Provincies en gemeenten de relatie tussen een juiste bestemming (in dit geval grootschalige supermarkt) en (grond-) opbrengsten voor gemeenten aanzienlijk sterker geworden. Supermarkten in de periferie zullen wellicht als incident door gemeenten worden toegestaan als kostendrager van een groot maatschappelijk project. Hiervan zijn al voorbeelden in de vorm van voetbalstadions waar supermarkten worden gevestigd. Zeker in combinatie met een laagconjunctuur is de kans op succes voor supermarktorganisaties niet ondenkbeeldig.

Pagina 66 van 66

Bijlage 1

Gehanteerde afkortingen

ARP BRO BVO CBS CDA CHU CPN c.s. CU D’66 d.d. DPO DS’70 EZ FOC HBD IPO GDV GDV-beleid KVP LNV MDW MKB PDV-beleid PvdA PKB RaRo RO RPF SCM SdvdBB SER SGP SP VNG VROM VVD V&W WRO WVO

Anti-Revolutionaire Partij (politieke partij) Besluit op de Ruimtelijke Ordening Bruto Vloer Oppervlak Centraal Bureau voor de statistiek Christen-Democratisch Appèl (politieke partij) Christelijk-Historische Unie (politieke partij) Communistische Partij van Nederland (politieke partij) con sorten Christen Unie (politieke partij) Democraten 66 (politieke partij) de dato Distributie Planologisch Onderzoek Democratisch Socialisten ’70 (politieke partij) Economische Zaken Factory Outlet centre Hoofdbedrijfsschap Detailhandel InterProvinciaal Overleg Grootschalig Detailhandelsvestiging Grootschalige Geconcentreerde DetailhandelsVestigingen-beleid Katholieke VolksPartij (politieke partij) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit Midden- en Klein Bedrijf Perifere DetailhandelsVestiging Partij van de Arbeid (politieke partij) Planologische Kernbeslissing Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening Ruimtelijke Ordening Reformatorische Politieke Federatie (politieke partij) Shopping Center Management Samenwerkende Dirk Van der Broek Bedrijven Sociaal-Economische Raad Staatkundig Gereformeerde Partij (politieke partij) Socialistische Partij (politieke partij) Vereniging Nederlandse Gemeenten Verkeer Ruimtelijke Ordening en Milieu Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (politieke partij) Verkeer en Waterstaat Wet Ruimtelijke Ordening Winkelvloeroppervlakte

Bijlage 2

Literatuurlijst en bronnen

AC Nielsen, Vademecum van de levensmiddelendistibutie (2006) D.B. Baarde etc, Basisboek Methoden en Technieken (1995) D.B. Baarde etc, Basisboek kwalitatief onderzoek (2005) Bedrijfschap Horeca en Catering, Barometer (2005) J. Bijman etc., Wie voedt Nederland (2003) E.J. Bolt, Winkelvoorzieningen op waarde geschat (2003) D. Evers etc., Winkelen in Megaland (2005) P. van der Heijde, E. Hoppenbrouwer en J. Peddemors, artikel in SCM, Grootschalige supermarkten spelen in op trends (2004) M. Herweijer, artikel uit Bestuurskunde, Bronnen van beleidsverandering (2001) D. Jannette Walen, M. Verniers, artikel HBD, De beste plek voor megasupermarkten (2005) R. P. Van der Kind, Retailmarketing (2004) D. Kooijman, Machine en Theater (1999) K. Peters, Verdeelde macht, een onderzoek naar invloed op Rijksbesluitvorming in Nederland (1999) W. Van der Post, Retail, ruimte en rendement (2004) U. Rosenthal etc, Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek (1987) G. Rutte, De supermarkt, 50 jaar geschiedenis (1998) G. Rutte, vijftig jaar zelfbediening in Nederland (1998) P.A. Schat, Groenendijk, Macht en Ruimte (1982) P.J. Schep, afstudeerscriptie, Schaalvergroting bij supermarkten: dynamische ontwikkeling in vastgoed (2000) L. Sloot, Retailontwikkelingen in Nederland (2004) G.R. Tiesman, Complexe besluitvorming (1998) S. Tol, afstudeerscriptie, Mag het nog ietsje meer zijn? (2004) W.F. Zonneveld, W. & F. Verwest, Tussen droom en retoriek (2005) Tweede Kamerstukken Aanhangsel tot het verslag v.d. Handelingen der Tweede Kamer, diverse jaargangen Nota Ruimte, PKB deel 3a, Kamerstuk 29435, nr. 154 Staatsblad, diverse jaargangen Tweede Kamerstukken, diverse vergaderjaren Internetsites parlando.sdu.nl www.cbs.nl statline.cbs.nl www.ez.nl www.parlement.com www.retailinnovation.nl www.vrom.nl www.wikipedia.nl

Bijlage 3

Vragenlijst en antwoorden schriftelijk interview Van Bochove Verdaas Van Velzen

Stelling 1. Grootschalige supermarkten aan de rand van Nederlandse steden en dorpen zijn wenselijk. eens geen mening oneens

Stelling 2. Dynamiek in de detailhandel is noodzakelijk om innovatie in deze sector te bevorderen. eens geen mening oneens

Stelling 3. Nederland heeft een fijnmazige detailhandelsstructuur. Deze moet beschermt worden. eens geen mening oneens

Stelling 4. De meeste mensen doen de dagelijkse boodschappen op loop- of fietsafstand van hun woning (in tegenstelling tot boodschappen doen met de auto). eens geen mening oneens

Stelling 5. Nederland heeft ten opzichte van andere Westerse landen een fijnmazige detailhandelsstructuur. Deze structuur is achterhaald. eens geen mening oneens

Stelling 6. In de toekomst zullen grootschalige supermarkten aan de rand van Nederlandse steden ontstaan. eens geen mening oneens

Stelling 7. ‘De Nederlandse consument’ doet zijn boodschappen op een geheel andere manier dan bijvoorbeeld de Italianen en Fransen. eens geen mening oneens

Stelling 8. ‘De Nederlandse consument’ wil ‘geen Franse toestanden’ (onder ‘Franse toestanden’ wordt verstaan: grote supermarkten aan de rand van de stad én weinig winkels op loop- of fietsafstand). eens geen mening oneens

Stelling 9. De meeste Nederlandse consumenten doen hun dagelijkse boodschappen éénmaal per week. geen mening eens oneens

Stelling 10. Als ik in Frankrijk ben vind ik het heerlijk om in een grote supermarkt rond te neuzen. eens geen mening oneens

Stelling 11. Het beleid ten aanzien supermarkten in de periferie is gestart in 1973 met het invoeren van het PDV-beleid. Via het GDV-beleid en het locatiebeleid uit de Nota Ruimte is het beleid geleidelijk liberaler geworden. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Er is meer ruimte gekomen voor de eigen keuzes op lokaal niveau. Ondernemers en gemeentebesturen moeten tot afspraken/beleid komen. Is dat liberaler? Het beleid heeft gaandeweg oog gekregen voor de noodzaak ook bepaalde megastores een plek te gunnen. Woonwinkels, doe het zelf zaken, outletstores, etc. Daartoe moest het vestigingsbeleid wel enigszins losser worden.

Geen centrale sturing meer, er mag naar eigen goeddunken gevestigd worden. Economische motieven winnen dan.

Stelling 12. In de toekomst zullen alle type winkels zich kunnen vestigen aan de rand van steden. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Mits er goed beleid aan ten grondslag ligt. In de Nederlandse cultuur past zorg voor de fijnmazige structuur van winkelvoorzieningen. Alleen om die reden al zal er altijd met zorg naar de ontwikkelingen worden gekeken. Je ziet in landen als Frankrijk ook een omslag ontstaan. Er is weer herwaardering van 'winkelen' buiten de supermarches.

Niet iedereen is mobiel. OV is slecht geregeld naar dat soort plaatsen.

Stelling 13. Met het verwerken van de motie van Bochove c.s. in de Nota Ruimte is de kans op grootschalige supermarkten aan de rand van steden en dorpen zeer klein geworden. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? neen. De leegloop in centra is voor de leefbaarheid niet goed. ondernemers en overheid hebben een gedeelde verantwoordelijkheid hier iets aan te doen. De te maken keuzes zullen bepalend zijn voor de vraag of het centrum dan wel de rand zal worden gezocht. Ik heb deze motie van harte gesteund. De motie zorgt er in ieder geval voor dat dit punt op de agenda blijft en dus steeds ook de consequenties van grootschalige vestigingen in beeld zullen komen. Dat ondermijnt het draagvlak. Gemeenten hebben geen enkele verplichting tot het naleven van de motie. De Nota Ruimte biedt alle ruimte voor ontwikkeling.

Stelling 14. De invloed van Tweede Kamerleden op het uiteindelijke beleid ten aanzien van grootschalige supermarkten aan de rand van de stad is groter dan de invloed die de regering hierop uitoefent. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Het ruimtelijk beleid is primair een zaak voor de gemeenten met een steuntje in de rug van de provincie. De kamer en de regering zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor wet- en regelgeving. De Kamer heeft behoudend reageert op het volstrekt libertijnse beleid van minister Dekker in deze kwestie.

Altijd een meerderheid nodig.Vooral in de oppositie is dat lastig.

Stelling 15. Het vestigingsbeleid t.a.v. grootschalige winkels wordt de laatste 10 à 20 jaar in toenemende mate beïnvloed door externe adviseurs. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Wellicht. Echter dat doet geen afbreuk aan de eigen verantwoordelijkheid van overheden en ondernemers. Kan ik moeilijk overzien wat hun invloed is.

Stelling 16. Het vestigingsbeleid t.a.v. grootschalige winkels wordt sterk beïnvloed door ambtelijke commissies en werkgroepen eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Wellicht. Maar naar mijn opvatting bepalen ambtelijke werkgroepen het beleid niet. Zij kunnen voorstellen formuleren en besluiten uitwerken. Bestuurders blijven verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de te nemen besluiten. Dit geldt voor alle beleid!

Geen idee

Stelling 17. De regering heeft tijdens het beleidsproces voorafgaand aan de goedkeuring van de Nota Ruime bewust water bij de wijn gedaan op het gebied van locatiebeleid t.a.v. grootschalige detailhandel onder druk van de Tweede Kamer eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Kamer en regering hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid. Zo werkt dat, als een grote kamermeerderheid op dit punt meer zorgvuldigheid vraagt, dan heb je twee opties: de confrontatie aan of schikken. Het laatste is gelukkig gebeurt op dit onderdeel.

Geen idee

Stelling 18. Het PDV/GDV-beleid is succesvol geweest. eens geen mening

oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Als dat zo zou zijn was de amenderende motie niet noodzakelijk geweest. Ik denk dat we in Nederland overwegend een goed evenwicht hebben weten te vinden tussen het bieden van ruimte aan grootschalige voorzieningen enerzijds en het koesteren van de bestaande winkelstructuren anderzijds, zonder te vervallen in het simpelweg op slot zetten van Nederland.

ging het verdwijnen van winkels uit de binnensteden tegen. Is alleen bij woonboulevards niet gelukt.

Stelling 19. Economische afwegingen zijn belangrijker dan afwegingen op het vlak van ruimtelijke ordening als vestigingsbeleid van detailhandel betreft. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Er zijn meerdere afwegingen mogelijk. Wellicht is leefbaarheid de belangrijkste. Hier speelt de invalshoek van waaruit het beleid beoordeelt dan wel gestimuleerd wordt een rol. Zo'n algemene en generaliserende vraag kan ik niet beantwoorden. Hangt zo af van de situatie en betrokken bestuurders.

Geld speelt grote rol: rood wint bijna altijd van met name groen.

Stelling 20. Tussen nu en tien à vijftien jaar vinden wij grootschalige supermarkten aan de rand van de Nederlandse steden en dorpen heel normaal. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? wellicht. Zie mijn eerdere antwoord: we blijven volgens mij in onze cultuur kiezen voor maatwerk. Nederlanders zien winkelen ook als een 'uitje', terwijl in andere culturen (amerikaans, spaans, frans) het veel functioneler wordt benaderd!

Geen gewenst toekomstbeeld, maar daar zal het wel op uitdraaien

Stelling 21. Lagere overheden zijn over het algemeen (qua winkels in de periferie) minder liberaal dan de Rijksoverheid. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Ik kan weinig met het begrip liberaal en weet vervolgens niet precies wat er met deze vraag bedoeld wordt. Wisselt per periode: onder Pronk wilden veel gemeenten iets meer ruimte, nu zie je een andere beweging.

Zij kunnen eraan verdienen

Stelling 22. De regering is op het vlak van winkels in de periferie minder liberaal dan de Tweede Kamerleden. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? Idem. De regering wilde juist nagenoeg alle kaders loslaten!

ligt er maar net aan welke regering er zit. Op dit moment is hij heel liberaal.

Stelling 23. In het ‘notaoverleg’ hebben de leden uit de vaste kamercommissie voor VROM meer invloed dan de leden uit de vaste kamercommissie voor EZ. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? De standpunten die zijn ingenomen in het overleg zijn zorgvuldig besproken in een speciale fractiecommissie waarin alle disciplines zitting hadden. Vervolgens heeft een voltallige fractie zich over de inbreng en de amenderende moties uitgesproken. Dus een ieder had de mogelijkheid tot inbreng en daarvan is in mijn fractie uitstekend gebruik gemaakt. Dat zijn nu eenmaal de woordvoerders in het debat!

Zit er over het algemeen maar een. Ligt ook aan individuele Kamerleden en hun positie binnen de partij.

Stelling 24. De Nota Ruimte zet de deur open voor grootschalige supermarkten aan de rand van steden en dorpen. eens geen mening oneens

Zou u uw antwoord kort kunnen toelichten? De ruimte is gemaakt voor een zorgvuldige afweging op lokaal en regionaal niveau. De provinciebesturen hebben de opdracht gekregen tot afstemmen van beleid. Uiteindelijk blijven provincies en gemeenten zelf verantwoordelijk voor hetgeen ze willen op dit vlak en daarnaast zal de maatschappelijke discussie zorgen dat er door de open deur geen hele hordes superstores naar binnen gaan.

Zie antwoord minister Dekker op de toelichting motie Van Bochove.

Vraag 25. De volgende actoren hebben invloed op het beleidsproces rond de Nota Ruimte en het locatiebeleid ten opzichte van winkels. Kunt u aangeven, doormiddel van cijfers van 1-6, welke het meeste en welke het minste invloed hebben gehad. Toelichting: 1= weinig invloed 6 = veel invloed, elk cijfer kan maar eenmaal worden gegeven. Gaarne alle actoren een cijfer geven. Actor

Cijfer

De regering

6

6

Ambtelijke commissies

6

4

Marktpartijen (zoals Albert Heijn, IKEA)

2

3

Provincies (IPO)

4

1

Gemeenten (VNG)

2

2

Tweede Kamerleden

6

5

6 5 4 2 2 5

totaal

eind stand

18

1

15

3

9

4

7

5

6

6

16

2

Van Bochove Verdaas Van Velzen Kunt u uw antwoord kort toelichten? Bij de Nota Ruimte is het natuurlijk de regering die een omslag heeft willen bewerkstelligen, maar de Kamer (CDA en PvdA) heeft dit op een aantal onderdelen goed gecorrigeerd, vandaar de scoreverdeling over deze twee partijen. De andere punten is meer een gevoelsmatige kwestie: ambtelijke commissies moeten uiteindelijk het werk doen, dus hebben altijd invloed, al hangt dit af van de betrokken bestuurders. De IPO kon het plat gezegd niet zoveel schelen en de VNG ook niet: ze kregen immers meer ruimte. Ik twijfel over de rol van de marktpartijen. Volgens mij is die niet zo groot, of het moet echt achter de schermen gebeuren .....

Uiteindelijk beslissen Kamer en regering. Achter de schermen zijn lobbyclubs echter flink actief

Vraag 26. Bent u in het beleidsproces wat leidde tot de Nota Ruimte wel eens van mening veranderd of heeft u gemerkt dat anderen van mening veranderden? ja nee Indien u ja heeft ingevuld, kunt u dan aangeven waarom u van mening veranderde of waarom u denkt dat anderen van mening veranderde? Door de discussie in de speciale fractiecommissie ben ik op het onderhavige punt zeker beïnvloed.