DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT EN DE WERKERS VAN HET ELFDE UUR

E. Van Evenstraat B-3000 Leuven

2e

Telefoon +32 16 32 33 33 Telefax +32 16 32 33 44

Hoger instituut voor de arbeid

DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT EN DE WERKERS VAN HET ELFDE UUR Een internationale vergelijking van grootschalige herintegratieprogramma’s voor langdurig werklozen en bijstandscliënten

Ides Nicaise HIVA Dit is een samenvatting van het boek NICAISE I., De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur. Arbeid als antwoord op sociale uitsluiting, Antwerpen : Standaard Uitg./ Leuven :HIVA, 2001 Deze samenvatting verscheen in een eerdere versie als NICAISE I., De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur. Een internationale vergelijking van grootschalige herintegratieprogramma’s voor langdurig werklozen en bijstandscliënten, in : Over.Werk, Tijdschrift van het Steunpunt Werkgelegenheid-Arbeid-Vorming, 2001(1-2), p.19-28

IDES NICAISE, PROJECTLEIDER SECTOR ONDERWIJS EN ARBEIDSMARKT TEL. (016)32 33 37 SECR. ...70; ...20 FAX (016)32 33 44 E-mail: [email protected]

Katholieke Universiteit Leuven

2

Door heel de post-industriële wereld waait de wind van de actieve welvaartsstaat: in de sociale bescherming (zowel in de werkloosheidsverzekering als in de ziekteverzekering en de bijstand) verschuift het accent van ‘vergoeding van inkomensschade’ (d.m.v. vervangingsinkomens) naar preventie of herstel van die schade (d.m.v. actief arbeidsmarktbeleid). Middelen worden van het éne deelbudget naar het andere versast (activering van uitkeringen); rechten op vervangingsinkomens worden steeds meer gekoppeld aan deelname aan integratieprogramma’s, en instituties belast met inkomensverschaffing en herinschakeling groeien naar elkaar toe. Dit beleid wordt versterkt door de eerste Europese Richtsnoer voor Werkgelegenheid, die een herintegratietraject garandeert aan alle werkzoekenden vóór een bepaalde tijdslimiet,1 kan beschouwd worden als het exponent hiervan. In eigen land ligt een wetsontwerp op tafel om de toekenning van het bestaansminimum minstens voor jongeren te koppelen aan een traject naar werk, dat zowel voor het OCMW als voor de cliënt verplichtingen inhoudt. In dit artikel worden enkele buitenlandse voorbeelden van deze omschakeling geanalyseerd en worden de basistendenzen geschetst waarop het activeringsbeleid gestoeld is. Ons perspectief is dat van de achtergestelde doelgroepen op de arbeidsmarkt: langdurig werklozen en bijstandscliënten. De bestaande buitenlandse voorbeelden kunnen worden gesitueerd op een as met als ‘polen’ de workfare-benadering enerzijds en de integratie-benadering anderzijds. Het gaat om abstracties die in geen enkel nationaal systeem een zuivere toepassing vinden. Naargelang het belichte deelaspect zullen dan voorbeelden uit diverse nationale programma’s aangehaald worden, in het besef dat de betreffende programma’s daarom niet in hun totaliteit tot deze of gene pool kunnen worden gerekend.

1. Onderliggende premissen en doelstellingen De workfare-benadering vertrekt van de vaststelling dat louter financiële vangnetten een ‘afhankelijkheidscultuur’ in de hand werken: het feit zelf dat uitkeringen selectief worden toegekend aan groepen met specifieke kenmerken zou een gedrag in de hand werken dat afgestemd wordt op het verkrijgen (resp. behouden) van deze uitkeringen. Zo vindt men in de Amerikaanse literatuur over de vroegere AFDC 2 uitvoerige debatten terug over de stelling dat de AFDC jonge vrouwen ertoe aanzette werkloos te blijven, te scheiden van hun partner en zelfs

1 2

6 maanden voor min 25-jarigen, 12 maanden voor de anderen Aid to Families with Dependent Children, het Amerikaanse bijstandsstelsel

3

kinderen ter wereld te brengen met het oogmerk om (zo lang mogelijk) aanspraak te kunnen maken op de AFDC. De aldus ontwikkelde afhankelijkheidscultuur zou haar voedingsbodem vinden in geïsoleerde getto’s, waar ze van generatie op generatie wordt overgedragen (Sawhill, 1988; Moffitt, 1992). Dit wordt in verband gebracht met de vaststelling dat heel wat dochters van (voormalige) AFDCcliënten zich op hun beurt aanbieden voor een uitkering. Dergelijke cultuur zou dan bestreden moeten worden door andere ‘prikkels’ in te bouwen in sociale vangnetten: bv. niet de inactiviteit moet worden beloond, maar de arbeid (cf. de logica van de EITC).3 Het workfare-model is er dan ook in de eerste plaats op gericht om de afhankelijkheidscultuur tegen te gaan door het recht op een (minimum)uitkering in te perken. In de VS belijdt men bv. openlijk het afbouwen van rechten als een middel tot activering. Het recht op een minimuminkomen is niet langer afdwingbaar en hoogstens tijdelijk. Personen in herintegratietrajecten worden bewust verloond beneden de armoedegrens, als een prikkel om zo snel mogelijk over te stappen naar regulier werk. Pas dan kunnen zij (door combinatie van het minimumloon en de EITC) boven de armoedegrens uitstijgen. In zijn zuiverste vorm impliceert workfare zelfs een arbeidsplicht in ruil voor een uitkering. Dergelijke stelsels worden toegepast in sommige deelstaten van de VS (bv. Mississippi), maar ook in sommige Europese landen, zoals Noorwegen 4 en Frankrijk. Varianten werken eerder met ‘prikkels’ dan met verplichtingen: de prikkels zijn dan zodanig opgevat dat uitkeringen in de tijd beperkt worden, en/of op zich ontoereikend zijn om uit de armoede te raken. Het integratie-model vertrekt integendeel van de vaststelling dat een louter financiële aanpak van de sociale bescherming niet volstaat om de sociale uitsluiting tegen te gaan. Eerder dan in een afhankelijkheidscultuur, zoekt men de oorzaken van sociale uitsluiting in structurele uitsluitingsmechanismen op

3

4

Analoog, mag procreatie van bijstandscliënten volgens sommige auteurs en beleidsmakers in de VS niet worden ‘aangemoedigd’ door bijkomende kinderbijslagen; ongehuwd moederschap of scheiding mogen niet worden in de hand gewerkt door selectieve toekenning van uitkeringen aan alleenstaande moeders; de vaders moeten ertoe bewogen worden om hun financiële verantwoordelijkheid voor hun (ex-)partners op te nemen, enz. De Noorse ‘Werkaanpak’ behelst o.a. een maximale revalidatie van arbeidsongeschikten, bestrijding van het ziekteverzuim, de koppeling van bijstandsuitkeringen aan verplichte arbeid, een verenging van de toegang tot werkloosheidsuitkeringen, en verplichte inschakelingsactiviteiten voor alleenstaande ouders zodra het jongste kind 3 jaar oud is (Dahl en Drøpping, 2000).

4

verschillende domeinen van het maatschappelijk leven. Maatschappelijke participatie (de tegenpool van uitsluiting) heeft naast een inkomensdimensie onder andere ook een arbeidsdimensie, een opleidingsdimensie enz. Een meer doeltreffende welvaartsstaat wil gelijktijdig op deze verschillende dimensies inspelen. Men zal er bijgevolg het recht op uitkeringen aanvullen met rechten op arbeidsintegratie, veeleer dan het in te perken door voorwaarden. Rosanvallon (1995) spreekt van een nieuw paradigma in de sociale bescherming. De ‘société assurantielle’ (een welvaartsstaat die hoofdzakelijk gebaseerd is op de sociale zekerheid) heeft haar grenzen bereikt: de verzekerde sociale risico’s zijn immers niet lukraak verdeeld, maar geconcentreerd bij bepaalde groepen; tegelijk heeft de sociale zekerheid alleen een antwoord op de vraag naar inkomen, maar niet op de vraag naar participatie. Een moderne sociale bescherming moet dus ook ‘integratierechten’ toekennen op andere vlakken, zoals arbeid. Een integratiebenadering (of garantieplan) houdt bijgevolg in hoofde van het individu een subjectief, afdwingbaar recht in op herintegratiediensten zoals opleiding, begeleiding, gesubsidieerde werkervaring enz. bovenop het recht op een menswaardig (vervangings)inkomen. Men vindt dit afdwingbaar recht bv. terug in de wettelijke vastlegging van rechten op opleiding, werkervaring en/of sociale activering in het Deense systeem. Noteer dat het Deense systeem naast elementen van een integratiebenadering ook kenmerken vertoont van workfare – zoals de tijdelijkheid van uitkeringen, sancties bij weigering van een ‘redelijk aanbod’ enz. Naast de twee vermelde rationaliteiten moeten volledigheidshalve nog andere, expliciete of onuitgesproken doelstellingen van activeringsprogramma’s vermeld worden. Zo merken we in Denemarken een sterk economische bekommernis om de beschikbare arbeidsreserve maximaal te mobiliseren voor een steeds krappere arbeidsmarkt. Zo wil men knelpunten voorkomen en niet-inflatoire groei mogelijk maken. Specifiek voor wat jongeren betreft, kunnen verschillende Noord-Europese programma’s (bv. in Denemarken, maar ook in Finland) beschouwd worden als een verkapte verlenging van de leerplicht. Werkzoekende jongeren zonder diploma worden er verplicht om een kwalificerende opleiding te volgen, omdat men zo snel mogelijk de ongekwalificeerde uitstroom uit het onderwijs tot nul wil herleiden. Een onderliggend argument is ook de wil om de dure en goed beschermde Europese arbeid competitief te houden in de context van globalisering

5

door het scholingsniveau ervan te verhogen. M.a.w. men ziet de activeringsprogramma’s als een onmisbaar instrument voor het behoud van het Europees sociaal model. Weer andere activeringsmaatregelen hebben tot doel om de ontwikkeling van de informele of zwarte sector tegen te gaan – of, positiever uitgedrukt: om informele activiteiten te integreren in het formele arbeidsbestel. Die tendens leeft sterk in de Zuid-Europese stelsels (Portugal, Italië) waar men zonder activering ook vreest voor misbruiken van het gewaarborgd minimuminkomen.

2. Doelgroepen Workfare-stelsels zijn in de eerste plaats gericht op het cliënteel van de bijstand. Dit kan op twee manieren verklaard worden: enerzijds passen ze eerder in een conservatief-individualistische politieke cultuur, waar de nadruk ligt op persoonlijke verantwoordelijkheid en waar sociale verzekeringsstelsels typisch minimaal zijn uitgebouwd. Anderzijds kan de overheid in een klassiek sociaal verzekeringssysteem bezwaarlijk het principe van opgebouwde rechten doorkruisen door bijkomende voorwaarden op te leggen. Dit heeft voor gevolg dat, ietwat paradoxaal, de strenge workfare-stelsels precies de zwakste groepen viseren: in de VS zijn dat de alleenstaande moeders; in Noorwegen de jonge langdurig werklozen en de bijstandscliënten; in Frankrijk het RMI-cliënteel en de jongeren. Het risico dat bepaalde cliënten de opgelegde voorwaarden niet kunnen vervullen (bv. door een zwakke gezondheid) wordt in principe opgevangen door in de regelgeving een onderscheid te maken tussen ‘arbeidsbekwame’ en ‘nietarbeidsbekwame’ cliënten. De eerste categorie kan immers gesanctioneerd worden bij niet-naleving van de voorschriften, terwijl de tweede categorie vrijgesteld wordt van de arbeidsplicht. Geen wonder dat de administratieve scheidingslijn tussen beide groepen het voorwerp vormt van veel debat. Hoelang na een geboorte moeten alleenstaande moeders bv. met rust gelaten worden ? Een integratiebenadering zal typisch een meer universele dekking nastreven. Zo komen in Denemarken, maar ook in het VK en Nederland alle (bijna) langdurig werklozen en bijstandscliënten in aanmerking. In de Nederlandse ‘Sluitende Aanpak’ komen daarbij ook nog degenen die helemaal geen uitkering trekken (SZW, 2000). In sommige gevallen komen daar bovenop regels m.b.t. positieve

6

discriminatie: ex-gevangenen, ongeletterden, gehandicapten, allochtonen e.d.m. moeten in het VK en Nederland niet voldoen aan de vereisten i.v.m. voorafgaande werkloosheidsduur, omdat men kansen wil herverdelen ten gunste van deze groepen en hen ook preventief wil bedienen. Anderzijds wordt het onderscheid tussen werkbekwame en niet-beschikbare cliënten minder als een probleem ervaren omdat men vertrekt van een rechtenbenadering. Tijdelijke terugtrekking uit de arbeidsmarkt wordt als één van de mogelijke opties toegestaan. In het VK moeten alleenstaande ouders alleen deelnemen aan een informatiesessie over de New Deal, maar zonder verdere verplichtingen. In Nederland komen de bijstandsmoeders alleen op vrijwillige basis in aanmerking voor de Sluitende Aanpak.

3. Inhoud van het aanbod Lødemel en Trickey (2001) vermelden in hun overzicht van Europese workfaresystemen vijf typen basismodules die men in verschillende combinaties en schakeringen ontmoet in integratietrajecten: gesubsidieerde reguliere tewerkstelling, startersleningen (om zich als zelfstandige te vestigen), opslorpingsprogramma’s, onderwijs en opleiding, en tenslotte ‘sociale activering’ (waaronder bv. vrijwilligerswerk, training in sociale vaardigheden enz.). In het Amerikaanse Welfare-to-Work programma is de diversiteit van het aanbod echter nog veel groter. Ook diensten zoals stages, mobiliteitstoelagen, kinderopvang e.d. behoren tot de mogelijkheden. Wel heerst als motto ‘work first’: alle diensten staan in functie van de kortst mogelijke weg naar reguliere tewerkstelling. Dit impliceert bv. dat voltijdse opleidingen niet toegestaan zijn voor wie reeds een minimumkwalificatie bezit. De facto merkt men dus een zekere keuzebeperking. Analoge beperkingen vindt men in sommige Europese workfareachtige programma’s voor jongeren. In Noorwegen kan de werkzoekende zijn traject niet ‘negociëren’ met de bemiddelingsdienst. In Frankrijk kunnen jongeren alleen via de Emplois-Jeunes een inkomen verwerven. In Finland en Denemarken zijn dan weer typische ‘learnfare’-programma’s van kracht: jongeren kunnen (in Denemarken na 6 maanden werkloosheid) hun (beperkte) uitkering alleen behouden als zij terug naar het onderwijs gaan of een passende opleiding volgen. Workfare-achtige systemen zijn m.a.w. weinig cliëntgericht, precies omdat ze de afhankelijkheid van uitkeringen willen ontraden en dus niet te veel keuzevrijheid aan de deelnemers willen bieden.

7

Een integratiebenadering zal daarentegen gericht zijn op het einddoel, m.n. maatschappelijke integratie, wat impliceert dat een evenwicht gezocht wordt tussen de aspiraties van de cliënt, de behoeften van de arbeidsmarkt en de mogelijkheden van het lokale aanbod. Keuzevrijheid en maatwerk zullen dan ook in dergelijke stelsels hoog in het vaandel gedragen worden. In de Deense wet op het actief arbeidsmarktbeleid wordt binnen de drie maanden na instroom en in overleg tussen de werkzoekende en het arbeidsbureau een individueel traject naar werk op papier gezet. Vooral voor volwassenen wordt een ruime waaier van mogelijkheden aangeboden. Ook in de Britse New Deal(s) worden verschillende opties aangeboden en helpt een ‘personal adviser’ bij de oriëntering. In Zweden moeten jongeren binnen de 100 dagen een activiteit aannemen, maar laat men hen veel keuzevrijheid, ook in de sfeer van de ‘sociale activering’ (bv. cultuurprojecten). Kortom, in beide typen stelsels vindt men verschillende (combinaties van) accenten. Niet zozeer de aard van het aanbod, maar wel de diversiteit en negocieerbaarheid ervan bepalen het onderscheid tussen workfare en een integratiebenadering.

4. Statuut van de deelnemers Zoals reeds eerder gesuggereerd, zijn workfare-stelsels gekenmerkt door een grotere financiële en juridische druk op de individuele werkzoekende. Financiële ‘prikkels’ kunnen zowel positief (‘carrots’) als negatief (‘sticks’) zijn. Zo zal men de deelnemers ertoe aanzetten om laagbetaalde jobs op de reguliere arbeidsmarkt te aanvaarden door fiscale stimuli (EITC in de VS, Working Families Credit in het VK) terwijl men anderzijds bewust de uitkeringen en zelfs de vergoedingen in opslorpingsprogramma’s laag zal houden om de overstap naar regulier werk voldoende ‘aantrekkelijk’ te houden (zie de RMI en de Contrats Emploi-Solidarité in Frankrijk, die slechts de helft van het minimumloon opleveren). In de meest typische workfarestelsels (zoals de Noorse Actieve Werkgelegenheidsprogramma’s of de Amerikaanse Community Service Jobs) wordt het werk niet vergoed tegen een loon, maar tegen een (al dan niet verhoogde) uitkering. Het wegwerken van werkloosheids- en armoedevallen staat in workfare-stelsels immers centraal. Het discours over dergelijke vallen staat ideologisch inderdaad dicht bij dat over de afhankelijkheidscultuur: het is er een puur financiële vertaling van in de zin dat de oorzaak van langdurige werkloosheid ook hier gezocht wordt aan de aanbodzijde, in attitudes en

8

strategisch gedrag van de uitkeringstrekkers zelf. De kernboodschap van de workfare-filosofie is hoe dan ook, dat men alleen door (reguliere) arbeid bestaanszeker kan worden. Een ander kenmerk van workfare is haar repressief, punitief karakter. ‘Gewenst gedrag’ wordt desnoods opgelegd als voorwaarde voor het bekomen van inkomenstransferten; ‘ongewenste gedragingen’ worden bestraft met sancties of schorsing. Tegen dergelijke sancties is weinig of geen beroep mogelijk. Zo kan men in het Amerikaanse Welfare-to-Work programma alleen beroep aantekenen bij de regionale instanties van dezelfde administratie die op lokaal niveau de sancties oplegt. Het louter administratief karakter van deze sancties en beroepsprocedures laat geen tegensprekelijk debat toe. Tenslotte is in sommige workfare-systemen ook het ‘probabilistische’ karakter een typische eigenschap: de werkzoekende is wel verplicht om een eventueel aanbod te aanvaarden, maar hij krijgt hiervoor geen garantie in ruil. Anders uitgedrukt: tegenover de plicht tot deelname (op straffe van verlies van uitkering) staat geen afdwingbaar recht op dienstverlening. Zulke varianten van workfare gelden in Noorwegen en in Frankrijk (zowel in de RMI als in Emploi-Jeunes). Een integratiebenadering zal daarentegen zowel op financieel als op juridisch vlak volwaardiger statuten aanbieden. Waar mogelijk (bv. in opslorpingsprogramma’s) wordt een verloning aangeboden die overeenstemt met deze op de reguliere arbeidsmarkt. Eventueel zal men slechts deeltijdse tewerkstelling aanbieden om te vermijden dat de betrokkenen dit als een finaliteitstewerkstelling aanvoelen, maar in elk geval wordt de loonvoet per uur afgestemd op degene die in de gewone arbeidsmarkt kan verkregen worden. Deze regeling geldt bv. in de Deense activeringswet. Tegelijk zal men een evenwicht zoeken tussen rechten en plichten (in hoofde van de werkzoekende): tegenover de plicht om zich ‘actief’ op te stellen staat een recht op vrije keuze (binnen bepaalde grenzen), een afdwingbaar recht op een passend aanbod enz. Anders uitgedrukt, zal een reciprociteit nagestreefd worden tussen de engagementen van het individu en de overheid(sdienst). Denemarken is het enige land waar die reciprociteit haar wettelijk beslag heeft gekregen, maar ook in Zweden, Nederland en het VK wordt ze in de feiten maximaal gewaarborgd. Sancties zijn in een integratiebenadering doorgaans milder, omdat het recht op een menswaardig inkomen centraal blijft staan. Niet zozeer het Deense, maar wel het

9

Duitse stelsel van sancties kan hierbij model staan: bij elke niet-nakoming van de regelgeving wordt de uitkering met 25% verminderd, maar tegelijk wordt een basisbedrag vrijgesteld dat gemoduleerd is volgens de gezinssituatie van de betrokkene. Tenslotte wordt in garantiesystemen het beroep tegen sancties aanhangig gemaakt bij paritaire of tripartiete commissies, waarbij de vakbonden in principe de verdediging van de werkzoekende op zich nemen.

5. Effecten op macrovlak De landenstudies in dit rapport laten in de feiten erg gelijklopende macro-effecten zien. In de eerste plaats stelt men een spectaculaire daling van de caseload vast. In de VS daalde het bijstandscliënteel tussen 1993 en 1999 met meer dan de helft; in Denemarken daalde de jeugdwerkloosheid in dezelfde periode met meer dan 70%, terwijl de totale werkloosheid meer dan halveerde. In het VK zag men eveneens de jeugdwerkloosheidcijfers instorten. Uiteraard is het moeilijk om het netto-effect van de activeringsprogramma’s te isoleren. In elk geval moet toegegeven worden dat de geobserveerde daling ook goeddeels verklaard wordt door de gunstige conjunctuur. Alleen in het VK heeft men de bijdrage van de New Deal (voor jongeren) econometrisch geschat, en komt men tot een netto-effect dat equivalent is met 40% van de stock van langdurig werkloze jongeren op 4 jaar tijd. Men kan overigens vermoeden dat de geobserveerde daling in de vier landen niet de loutere ‘som’ is van deeleffecten, maar dat de beide factoren (activering en conjunctuur) multiplicatief hebben gewerkt. Het actief arbeidsmarktbeleid bewijst immers extra diensten bij een sterk opgaande conjunctuur, omdat het bijdraagt tot de voorkoming van knelpunten en dus onrechtstreeks tot niet-inflatoire groei. Een tweede macro-effect heeft betrekking op het overheidsbudget. De initiële uitgaven voor de bestudeerde programma’s worden immers reeds op korte termijn in grote mate teruggewonnen, deels door de dalende caseload en deels door de gestegen fiscale en parafiscale ontvangsten. In de VS werden totnogtoe de uitgaven voor WtW ‘bevroren’ op hun initieel niveau, wat gezien de daling van het cliënteel kon geherinvesteerd worden in meer kwaliteitsvolle integratieprogramma’s. In het VK schat men dat de initiële kosten op vier jaar reeds voor de helft worden teruggewonnen. In Denemarken vermoedt men dat de terugwinningseffecten de jaarlijkse kosten van het actief arbeidsmarktbeleid ver overtreffen.

10

Het ziet er dus naar uit dat in beide typen strategieën de macro-economische effecten vrij gelijklopend en eerder positief zijn.

6. Effecten op microvlak De verschillen in effecten op microniveau zijn des te groter. Niet zozeer de overgang van uitkering naar werk verschilt tussen beide systemen, maar wel de inkomens- en arbeidssituatie nadien en ook de neveneffecten. Wat de workfare betreft, zagen we dat bv. het Amerikaanse WtW-programma de doelgroep niet uit de armoede haalt. De arbeidsinkomens van de uitstromers blijven erg precair, hun arbeidsvoorwaarden zwaar en vooral uiterst moeilijk te combineren met gezinstaken. Eén van de redenen is dat WtW nauwelijks investeert in het menselijk kapitaal van de doelgroep. 25 à 30% vraagt dan ook kort na uitstroom opnieuw bijstandsuitkeringen aan. Dit doet vermoeden dat het programma op lange termijn weinig uithaalt – of misschien voor een deel van de doelgroep tot nog grotere bestaansonzekerheid en armoede moet leiden, omdat het recht op uitkeringen bij herhaalde werkloosheid mettertijd vervalt. Wat staat de betrokkenen bv. te wachten met de huidige recessie in de VS ? Over de langetermijneffecten op kinderen kan voorlopig alleen gespeculeerd worden, maar de verwachting is dat ze eveneens eerder negatief zullen zijn. Daarbij komt dat degenen die hetzij door sancties, hetzij uit eigen beweging uitgestroomd zijn zonder werk, op geen enkele sociale bescherming kunnen terugvallen tenzij voedselbonnen en Medicaid. In Frankrijk is het alvast met de RMI-cliënten niet zoveel beter gesteld. De uitstroom is laag en leidt in de meeste gevallen hetzij naar een andere sociale uitkering, hetzij naar een nepstatuut (CES) met zeer lage verloning en weinig doorstromingskansen. De evaluaties van de Britse en Deense aanpak (die meer gericht zijn op sociale insluiting) zijn duidelijk positiever – al moet toegegeven worden dat lang niet alle relevante aspecten bestudeerd werden. Wel weten we, dat in beide landen de tevredenheid van de deelnemers over de aangeboden programma’s hoog ligt. Ook de uitstroompercentages naar werk én onderwijs of opleiding zijn behoorlijk. De kwaliteit van de gevonden jobs is bevredigend. Het is anderzijds nog te vroeg om

11

uit te maken of de terugkeer naar onderwijs of opleiding op termijn echt vruchten aflevert. Daarvoor zijn de overschouwde termijnen nog te kort. Een belangrijk aandachtspunt, zelfs bij garantieplan-achtige stelsels zoals de New Deal of de Wet op het Actief Arbeidsmarktbeleid, blijft de omvang en het profiel van de niet bereikte groep (resp. 37 en 31% van de werkzoekenden). Over deze groep is weinig of niets bekend: gaat het om de zwaksten, of eerder over personen die zich reeds voldoende beschermd weten door hun gezin en naaste omgeving ? Wat is de reden waarom ze niet bereikt worden ? Waar komen deze mensen terecht ?

7. Besluit De actieve welvaarsstaat is geen toekomstmuziek meer. Ze is in volle wording. Het thema staat in België opnieuw in het brandpunt van de actualiteit met het wetsvoorstel op het ‘leefloon’. We zagen hoe, na de diepe tewerkstellingscrisis van de voorbije kwarteeuw, steeds meer westerse landen resoluut hun stelsels van sociale bescherming en hun arbeidsmarktbeleid aan het integreren zijn in een ‘nieuw sociaal contract’. In de toekomst zal het pad naar sociale (her)integratie méér lopen via arbeid (in ruime zin), en minder via loutere inkomensherverdeling. De analyse van nationale programma’s leert tegelijk dat dit sociaal contract op zeer verschillende manieren vorm krijgt. We kunnen systemen situeren op een continuüm tussen twee polen: aan de ene kant is er de workfare-benadering, die het recht op vervangingsuitkeringen beperkt en afhankelijk maakt van verplichte deelname aan inschakelingsprogramma’s, uit vrees dat werkzoekenden zich gaan nestelen in een afhankelijkheidscultuur. Aan de andere kant wil de integratiebenadering het recht op sociale zekerheid eerder aanvullen met een bijkomend recht op vorming en arbeidsintegratie, vanuit het besef dat sociale inof uitsluiting meer vereisen dan een inkomenstransfer. Vooral voor de meest achtergestelde werkzoekenden, de werkers van het elfde uur, kan het verschil tussen beide polen groot zijn, omdat het ene uiterste leidt tot meer bestaansonzekerheid en uitsluiting, terwijl het andere precies meer rechten garandeert. De grens tussen beide is echter soms subtiel en grillig: beide modellen hebben immers ook autoritaire trekjes. Men kan niet anders dan besluiten dat het archetype van de workfare duidelijker herkenbaar is op het terrein (m.n. in de Verenigde Staten en in Noorwegen). Het lijkt daarentegen moeilijk om een praktijkvoorbeeld te vinden van een zuivere

12

integratieaanpak. Sommige nationale stelsels (Denemarken, het Verenigd Koninkrijk) vertonen partiële kenmerken ervan, maar het volmaakte stelsel moet blijkbaar nog tot stand komen. Het Franse model sluit op ideologisch vlak aan bij de integratiebenadering (het kan er zelfs de bakermat van genoemd worden) maar de praktijk lijkt er wel erg af te wijken van de theorie. Tegelijk moge duidelijk zijn dat onze tweedeling op het vlak van het activeringsbeleid de welbekende typologie van welvaartsstaten, ontworpen door Esping-Andersen (1990), volledig doorkruist. Esping-Andersen onderscheidt drie typen welvaartsregimes: - conservatief-corporatistische regimes, met een prominente rol van de sociale partners en een subsidiaire rol van de staat t.a.v. de ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt. Dit type vindt men vooral in continentaal West-Europa (Frankrijk, Duitsland…); - liberale regimes, met nadruk op de vrijheid en verantwoordelijkheid van het individu en slechts een residuele, inkomensgetoetste bijstand georganiseerd door de overheid. Dergelijke regimes vindt men typisch in het VK en de VS; en - sociaal-democratische regimes, met universele rechten en een sterke staat, typisch voor Scandinavische landen. Zonder een uitspraak te willen doen over de waarde van deze driedeling voor wat de sociale zekerheid betreft, stellen we vast dat ze niet opgaat voor het activeringsbeleid. Tussen de Welfare Reform in de VS en de New Deal in het VK gaapt bv. een diepe kloof, zowel op ideologisch vlak als in de praktijk, hoewel beide landen door Esping-Andersen in hetzelfde liberale kamp ondergebracht werden. Ook binnen de Scandinavische wereld vinden we zowel workfare- als integratievarianten van de actieve welvaartsstaat terug. De integratiebenadering zou op het eerste gezicht kunnen aansluiten bij het sociaal-democratische regime van sociale bescherming, maar het discours hierover is typisch Frans. Frankrijk zelf kan overigens een ‘schizofreen’ model van actieve welvaartsstaat genoemd worden. De nood aan omvattende evaluaties laat zich duidelijk gevoelen. Onze analyse heeft alvast aangetoond, dat men zich niet mag blind staren op enkelvoudige indicatoren (zoals bv. de evolutie van de caseload) om een bepaald type beleid te evalueren. Op macroniveau moet men daarnaast minstens ook rekening houden met neveneffecten op de loonvorming, de inflatie, de economische groei en het overheidsbudget. Op microniveau moeten effecten nagegaan worden op de tewerkstelling, de kwalificaties, de uitstroom naar de (al dan niet beschermde vormen van) inactiviteit, het inkomen, de gezinssituatie, het algemeen welzijn en

13

de tevredenheid van de betrokken doelgroep. Naast de doelgroep van werkzoekenden is het belangrijk om ook het perspectief van de betrokken diensten en werkgevers in kaart te brengen. Tenslotte is er nood aan een stevig set stuurboordgegevens en een grondige procesevaluatie. Hier kan het VK alvast wél als voorbeeld dienen: van bij de invoering van de New Deal werden bijna al deze aspecten gelijktijdig geëvalueerd. De reeds voorhanden zijnde studies hebben overigens reeds bijgedragen tot positieve bijsturingen. Belgische en Vlaamse beleidsdocumenten (Vandenbroucke, 1999; Vande Lanotte, 1999; Landuyt, 2000) sluiten in het algemeen aan bij de integratiebenadering. Er is in Vlaanderen zelfs expliciet sprake van de uitbouw van een garantieplan, waarbij elke langdurig werkloze een wettelijk recht zou krijgen op een integratietraject. Het voorzieningenbeleid wordt ook in dit perspectief uitgebouwd. Het ziet ernaar uit dat tegen 2003 elke persoon die dreigt langdurig werkloos te worden, tijdig een nieuwe start zal aangeboden krijgen overeenkomstig de eerste Europese richtsnoer voor werkgelegenheid. Het federale wetsontwerp op het ‘leefloon’ (het hervormde bestaansminimum) voorziet eveneens in een gewaarborgd werkaanbod, weliswaar met een vrij dwingend karakter. Toch vertoont het huidige beleid nog heel wat leemten. Voor jongeren is de aanpak in het kader van het Rosettaplan vrij coherent en intensief te noemen, maar 25-plussers worden eerder met flarden van trajecten geconfronteerd. Al wordt op grote schaal getimmerd aan een preventieve aanpak, er is nog (a) te weinig aansluiting met curatieve maatregelen (zoals het WEP+ plan voor degenen die twee jaar of langer werkloos zijn), (b) te weinig integratie tussen Vlaamse en federale maatregelen (voordeelbanen, activering van uitkeringen enz.) en (c) te weinig omkadering voor een kwaliteitsvolle trajectbegeleiding. We pleiten dan ook voor een soort ‘tweede Rosettaplan’, ditmaal voor de volwassen werklozen. Bijkomende inspanningen zullen ook vereist zijn op het vlak van de vroegtijdige detectie van personen die een groter risico lopen op langdurige werkloosheid, de monitoring en de evaluatie van de ‘duurzaamheid’ van arbeidsintegratiemaatregelen. Tenslotte zullen geleidelijk wettelijke kwaliteitscriteria moeten vastgelegd worden voor het integratiebeleid. De hierboven vermelde beleidsnota’s verwijzen met termen zoals ‘een creatieve bijdrage’ of ‘maatschappelijk nuttige activiteiten’ naar een ruim concept van arbeid. Dit beantwoordt duidelijk aan een bekommernis van de armenverenigingen, die vrezen dat reguliere arbeid voor sommigen een te verre doelstelling of zelfs een ondraaglijke last wordt. Men moet rekening houden met

14

de zwakke gezondheid, de precaire gezinssituatie, de nood aan lange scholingstrajecten, de noodzakelijke zorgarbeid buiten de formele arbeidsmarkt e.d. In landen als Denemarken, het VK en Nederland wordt in activeringsprogramma’s steeds een zekere ruimte voorbehouden voor deze andere soorten arbeid. In eigen land kennen we speciale regimes voor vrijwilligerswerk, loopbaanonderbreking of studie voor werklozen. De uitkeringen zijn dan echter vaak te laag of de voorwaarden te streng, zodat uitgerekend de meest kansarmen er weinig mee gebaat zijn. Ook diverse activeringsstatuten voor personen met invaliditeitsuitkeringen zouden moeten uitgewerkt worden. Intermediaire vormen van arbeid in de arbeidszorg en de buurteconomie wachten op een aangepaste regeling. De regelgeving inzake toegelaten activiteiten voor werklozen zou versoepeld moeten worden, vanuit het besef dat semi- of informele arbeid vaak een noodzakelijke tussenstap is in een traject naar de reguliere arbeidsmarkt. Drie grote verleidingen zouden best uit de Belgische aanpak geweerd worden. De ene is een activeringsbeleid dat éénzijdig is gebaseerd op financiële prikkels, m.n. door het bevriezen van uitkeringen op een (te) laag niveau. De tweede is een ‘contractualisering’ van sociale uitkeringsstelsels, waardoor rechten voorwaardelijk gemaakt worden en losgekoppeld van het beginsel van de menselijke waardigheid. De derde is, zoals we hierboven reeds aangaven, een verenging van het begrip integratie tot formele tewerkstelling. Andere vormen van arbeid, en zelfs andere vormen van integratie naast arbeid, verdienen evenzeer aandacht. De politieke basisopties zijn duidelijk. Het is wenselijk, mogelijk, en efficiënt om aan elke werkzoekende een daadwerkelijk recht op een herintegratietraject te waarborgen – zo preventief als mogelijk maar ook met prioriteit aan de meest achtergestelde groepen. Buitenlandse voorbeelden in positieve en negatieve zin kunnen ons daarbij inspireren. Veel instrumenten zijn in eigen land reeds aanwezig – en zelfs op hun effectiviteit getoetst. Ook de conjunctuur op de arbeidsmarkt zit nog steeds mee. Wat nog ontbreekt is een omvattend kader, meer budgettaire en menselijke investeringen en politieke drijfkracht.

Referenties AFSA C., GUILLEMOT D., Plus de la moitié des sorties du RMI se font grâce à l’emploi, INSEE Première, 632, febr. 1999 ANDERTON, B., RILEY, R., YOUNG, G., The New Deal for young people: first year analysis of the implications for the macroeconomy, London, Nat. Inst. for Econ. and Social Research, December 1999

15

ARBEIDSMINISTERIET, The labour market reforms – a status, Copenhagen, 1999 AUCOUTURIER, A.L., Contribution à la mesure de l’efficacité de la politique de l’emploi, Travail et Emploi, DARES, n° 55, 1/1993 CANCIAN, M., HAVEMAN R., MEYER D.R., WOLFE B., Before and after TANF: the economic well-being of women leaving welfare, Madison, Wisc., Inst. for Poverty Research, 1999 DAHL E., DRØPPING J.A., De Noorse Werkaanpak in de jaren negentig: retoriek en herziening, Tijdschrift voor Arbeid en Participatie, 21(2-3), 2000, p.157-177 ESPING-ANDERSEN G., The three worlds of welfare capitalism, Cambridge, Policy Press, 1990 FIELD, F., Losing out: the emergence of Britain’s underclass, Oxford, Basil Blackwell, 1989, 199p. GALLIE, D., ET AL., Processes of detachment from the labour market. Report for the EC Poverty 3 Programme, Oxford, Nuffield College, 1994 GURGAND M., MARGOLIS D., Minima sociaux et revenus du travail en France, in: BENNAROSH Y. ET AL., Les trappes à l’inactivité à l’épreuve des faits, Rapport pour le Commissariat général du Plan, 2000 (samengevat in: Les Quatre Pages, N° 43, januari 2001, Centre d’Etudes pour l’Emploi. HASLUCK, C., The New Deal for the long-term unemployed: a summary of progress, Warwick, Inst. for Employment Studies, 2000a HASLUCK, C., The New Deal for Young People, two years on, Warwick, Inst. for Employment Studies, 2000b JENSEN P., The Danish Youth Unemployment Programme, Paper prepared for the Peer Review Meeting in Copenhagen, Centre for Labour Market and Social Research, Aarhus, October 12-13, 1999 KONGSHOJ MADSEN P., Active labour market policy in Denmark. Country report for the ILO’s programme on country employment policy reviews, Copenhagen, Inst. of Political Science, 1998 LANDUYT, R., Beleidsnota Werkgelegenheid 2000-2004, Brussel, Kabinet van de Vlaamse Minister van Werkgelegenheid en Toerisme, 2000 LØDEMEL I., TRICKEY H. (EDS.), An offer you can’t refuse: workfare in international perspective, Bristol: The Policy Press, 2001 LOPREST, P., How families that left welfare are doing: a national picture, Washington, The Urban Institute, August 1999 MAGUIRE, M., New Deal for young unemployed people, Paper presented at the EU Peer Review Meeting, Copenhagen, 12-13 October 1999, Warwick, Inst. for Employment Research, 1999 MOFFITT, R., Incentive effects of the US welfare system, a review, J. of Econ. Lit., 30 (1), March 1992, p.1-61. MOODY, A., The New Deal for young unemployed people age 18-24, Paper presented at the EU Peer Review Meeting, Copenhagen, 12-13 October 1999, London, Employment Service, Research and Development Division, 1999 MUESER, P.R., HOTCHKISS, J.L., KING, C.T., ROKICKI, P.S., STEVENS, D.W., The welfare caseload, economic growth, and welfare-to-work policies: an analysis of five urban areas, Paper presented at EALE’s First World Conference, Milan, Univ. Cath. del S. Cuore, June 2000 NICAISE I., De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur. Arbeid als antwoord op sociale uitsluiting, Antwerpen : Standaard Uitg./ Leuven :HIVA, 2001

16

ROSANVALLON, P., La nouvelle question sociale: repenser l’état-providence, Ed. Seuil, Paris, 1995, 222p. SAWHILL, I.V., Poverty in the U.S. : Why is it so persistent ?, in : J. Econ. Lit., 1988, 26 (3), p.1073-1119 SZW (DUTCH MINISTRY OF SOCIAL AFFAIRS AND EMPLOYMENT), The preventive approach in a nutshell – Implementation Model 2000, Den Haag, SZW, 2000 VANDE LANOTTE J., Beleidsnota Armoede, Brussel, Kabinet van de Federale Minister van Sociale Integratie, 1999 VANDENBROUCKE F., De actieve welvaartsstaat: een Europese ambitie, Den Uyl-lezing, Amsterdam, 13 december 1999 ZASLOW M., TOUT K., BOTSKO C., MOORE K., Welfare Reform and children: potential implications, Washington D.C., The Urban Institute, 2000 ZOYEM, J.-P., Contrat d’insertion et sortie du RMI. Evaluation des effets d’une politique sociale, INSEE, Direction des Etudes et Synthèses Economiques, document de travail G 9909, juillet 1999