De aanpak van multiprobleemgezinnen

&

De aanpak van multiprobleemgezinnen in Amsterdam HET

OPLOSSEN VAN ONGETEMDE PROBLEMEN IN EEN SITUATIE WAARIN NIEMAND DE BAAS IS

Erik Gerritsen

In dit artikel wordt ingegaan op de vraag hoe je organisatiegrensoverschrijdende samenwerking kunt realiseren met betrekking tot de oplossing van ongetemde problemen in een situatie waarin niemand de baas is. Bij uitstek het terrein waar het vraagstuk van grenzen en mogelijkheden van maakbaarheid speelt. De vraag wordt beantwoord op basis van praktijkervaring met de aanpak van multiprobleemgezinnen in Amsterdam en reflectie op de succesvoorwaarden van deze aanpak in het licht van actuele wetenschappelijke inzichten. De aanpak is een concreet voorbeeld van netwerkmanagement als alternatief sturingsmodel voor bureaucratie en markt. Zelf spreek ik van de slimme overheid. In dit artikel wordt ingezoomd op de vraag hoe je als overheid een netwerk daadwerkelijk effectief kunt laten samenwerken. Gaat het om directe harde machtsuitoefening of om meer indirecte zachte psychologische beïnvloeding of om een slimme combinatie van beiden?

Drs. E. Gerritsen EMIM is als kennisambassadeur namens de gemeente Amsterdam verantwoorde-

Inleiding

lijk voor verbetering van de samenwerking tussen de gemeente en de twee

Een van de belangrijkste uitdagingen waar de overheid in het huidige tijdsgewricht voor staat is het oplossen van zogenaamde ongetemde problemen (WRR, 2006). Problemen die inhoudelijk ingewikkeld zijn en waarvan bij de oplossing vele actoren met hun eigen belangen en verschillende perspectieven op het op te lossen probleem betrokken zijn. Er is daarbij sprake van veel cognitieve en normatieve onzekerheid en van een situatie waarin niemand de baas is en macht verspreid is over vele actoren. Als gevolg van verschillende maatschappelijke ontwikkelingen als internationalisering, individualisering, informalisering, informatisering, intensivering en demografische veranderingen is de omgeving waarin de overheid opereert de afgelopen decennia ingrijpend veranderd (Schnabel, 2004). Ze is veel complexer geworden en overheidsorganisaties zijn ‘slechts’ een van de spelers in het beleidsnetwerk. Het aantal ongetemde problemen is fors toegenomen. Denk bijvoor-

Amsterdamse universiteiten en bezig met promotieonderzoek en het geven van gastcolleges over de slimme overheid.

99

&

NUMMER 3/4 - MEI/AUGUSTUS - 2008

D E A A N PA K VA N M U LT I P R O B L E E M G E Z I N N E N I N A M S T E R D A M

Erik Gerritsen

beeld aan de toename van het voortijdig schoolverlaten, de jeugdcriminaliteit, verslaafde veelplegers, overlast en multiprobleemgezinnen, en de problemen in de jeugdzorg. Het aantal ongetemde problemen zal naar verwachting nog verder toenemen (WRR, 2006). Het vraagstuk van de oplossing van ongetemde problemen vormt mijns inziens de kern van de discussie over nieuwe maakbaarheid. De reden waarom de overheid al lange tijd worstelt met deze ongetemde problemen is gelegen in het feit dat domeinbelangen en perspectieven domineren boven het belang van het oplossen van het probleem (Gerritsen en De Lange, 2007). Organisatiegrensoverstijgende samenwerking komt onvoldoende tot stand. Zowel het hiërarchische, bureaucratische sturingsmodel als de introductie van meer bedrijfsmatige managementtechnieken en de introductie van het marktmechanisme schieten te kort met betrekking tot de oplossing van ongetemde problemen. Omdat ongetemde problemen zich niet lenen voor een one size fits all-aanpak. Omdat een meer bedrijfsmatige aanpak geen oplossing biedt voor grensoverschrijdende samenwerking. En omdat marktcondities niet aanwezig zijn om marktwerking zijn zelfregulerende werk te laten doen. Er is dus behoefte aan een alternatief sturingsmodel dat in de literatuur wel wordt aangeduid als netwerkmanagement of alliantiemanagement (Kickert, Klijn en Koppenjan, 1999; Goldsmith en Eggers, 2004; Boonstra, 2007). Een grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur is al beschikbaar, maar desondanks lukt het de overheid nog onvoldoende om de weerbarstige maatschappelijke problemen op te lossen. Deels omdat ze nog onvoldoende gebruikmaakt van netwerkmanagement en blijft hangen in traditionele sturingsmodellen (hiërarchische bureaucratie, marktwerking). Maar ook omdat het in de praktijk blijkbaar moeilijk is om het netwerk productief te laten samenwerken over organisatiegrenzen, belangen en perspectieven heen. In de praktijk domineren de domeinbelangen en perspectieven. Om een beleidsnetwerk productief te laten samenwerken is een aanpak nodig die het resultaat centraal stelt boven de verschillende domeinbelangen en perspectieven van de bij de oplossing van het probleem betrokken organisaties. ‘Organizing government around problems, not problems around government’, zoals Tony Blair dat ooit eens kernachtig samenvatte. In dit artikel wordt aan de hand van het voorbeeld van de aanpak van multiprobleemgezinnen in Amsterdam verkend hoe grensoverschrijdende samenwerking tot stand kan worden gebracht. Hoe institutionele verlamming die zo kenmerkend is voor beleidsnetwerken die verantwoordelijk zijn voor de oplossing van ongetemde problemen kan worden doorbroken. Eerst wordt de aanpak zelf beschreven. Een aanpak waar ik persoonlijk nauw bij betrokken was als voorzitter en die mede is gebaseerd op eerdere ervaringen met ketenregie en casusadoptie (Gerritsen en De Lange, 2007; Gerritsen en De Groot, 2007; Van Diepen en Gerritsen, 2007). Vervolgens reflecteer ik op de succesvoorwaarden mede in het licht van actuele wetenschappelijke inzichten op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking.

100

&



1. De aanpak van multiprobleemgezinnen in Amsterdam AANLEIDING

Erik Gerritsen

Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2006 werd de bestrijding van jeugdoverlast hoog op de politieke agenda gezet. Een forse daling van de overlast werd onderdeel van het programakkoord en het bestuursakkoord dat het college van B en W sloot met de stadsdelen. Een van de maatregelen die werd genomen om deze doelstelling te realiseren, was het inzetten van straatcoaches en huisbezoekers. Eerst in het stadsdeel Slotervaart en later ook in andere stadsdelen. De straatcoaches, flink uit de kluiten gewassen Nederlanders van voornamelijk Surinaamse, Marokkaanse en Turkse afkomst, patrouilleren op de fiets en spreken jongeren aan die overlast veroorzaken. Huisbezoekers, eveneens Nederlanders van allochtone afkomst, bellen uit naam van de burgemeester aan bij gezinnen met overlastgevende kinderen en proberen afspraken te maken met de ouders over het stoppen van overlastgevend gedrag. In een tussenevaluatie in het najaar van 2006 in de ambtwoning van de burgemeester bleek dat de inzet van straatcoaches op zich succesvol was. Maar uit de ervaringen met het eerste huisbezoek kwam één groot probleem helder op het netvlies gebrand te staan. De huisbezoekers hadden een gezin aangetroffen bestaande uit een alleenstaande Marokkaanse vrouw (in 2005 gescheiden wegens huiselijk geweld) met negen kinderen in de leeftijd van 2 tot 17 jaar. In het gezin was sprake van forse problematiek. Veel gezinsleden waren al jaren bekend bij zowel zorginstellingen als justitiële instanties. De oudste kinderen zijn lid van een overlastgevende jeugdgroep en hadden een strafblad. Op het moment dat voor het eerst werd aangebeld, was de moeder op vakantie en waren de kinderen overgelaten aan een oppas. Direct duidelijk was dat als de follow-up niet helder geregeld werd, de geloofwaardigheid van de hele operatie snel zou verdwijnen. Voor die follow-up is uiteraard de medewerking van het gezin nodig. Maar vooral een sluitende samenwerking tussen alle betrokken instanties. En dat zijn er veel. Meerdere centrale diensten van de gemeente (directie Openbare Orde en Veiligheid, dienst Maatschappelijke Ontwikkeling), het stadsdeel, politie, justitie, de woningbouwcorporatie, de Raad voor de Kinderbescherming, de kinderrechter en verschillende zorginstellingen (Bureau Jeugdzorg, Spirit, Altra, Bascule, Willem Schikker Stichting, Leger des Heils). Tijdens het genoemde ambtswoningsgesprek wordt besloten dat de burgemeester en de stadsdeelvoorzitter van Slotervaart de gemeentesecretaris (ik was dat toen) de opdracht te geven om met een oplossing te komen. Deze opdracht vormde het startsein voor een zoektocht naar een manier om alle verschillende betrokken organisaties gezamenlijk met een oplossing te laten komen. Een zoektocht zonder al te veel voorbereiding vooraf. We zijn gewoon begonnen en ontwikkelden werkende weg een aanpak in de vorm van bijzonder casusoverleg.

101

&



D E A A N PA K VA N H E T B I J Z O N D E R E C A S U S O V E R L E G

Erik Gerritsen

Een aantal weken voor het eerste bijzondere casusoverleg zijn alle betrokken instanties uitgenodigd, en is hen informatie van één gezin toegestuurd met het verzoek om na te gaan wat men van het gezin wist en welke betrokkenheid men bij hen had. Doel van deze aanpak is om door middel van het aanpakken van één casus een nieuwe werkwijze te ontwikkelen voor de aanpak van alle multiprobleemgezinnen in Amsterdam. Van alle organisaties worden niet alleen de direct bij het gezin betrokken medewerkers uitgenodigd, maar ook hun leidinggevenden. Dit om gedurende het bijzondere casusoverleg te kunnen beschikken over korte communicatielijnen tussen frontlijnmedewerkers en hun bazen. En tussen leidinggevenden van de verschillende organisaties: die zijn immers verantwoordelijk voor het realiseren van de condities waaronder hun frontlijnmedewerkers beter met elkaar kunnen samenwerken. Tijdens het eerste bijzondere casusoverleg in januari 2007 blijkt uit een ‘rondje langs de velden’ dat de problemen rond het gezin al uit 1998 dateren en geleidelijk aan erger zijn geworden. Alle aanwezige zorginstellingen zijn op een of andere manier, vaak al meerdere jaren, betrokken bij persoonsgerichte interventies. Alleen het Leger des Heils doet sinds kort ook iets op gezinsniveau. Vooral het verhaal van de woningbouwcorporatie slaat in als een bom Een jarenlange geschiedenis van overlast, poepen en pissen in het portiek, inbraken, en brandjes stichten. Als gevolg hiervan zijn al twee gezinnen door de woningbouwcorporatie geherhuisvest (en enkele maanden later verhuist nog een derde gezin). Wanneer de voorzitter na dit rondje vraagt wie er nieuws heeft gehoord, steken behalve de corporatie alle partijen de vinger op. De beleving van de binnenwereld (zorginstellingen) is dat ze echt alles op alles zetten om de problemen op te lossen en zij bespeuren – zij het met kleine stappen – vooruitgang. De beleving van de buitenwereld (politie, justitie, woningbouwvereniging en stadsdeel) is dat al die jaren van interventies vrijwel niets heeft opgeleverd en dat de overlast en criminaliteit alleen maar erger zijn geworden. Opvallend is ook dat zowel politie als justitie en de hulpverlenende instellingen verrast lijken door de verhalen van de woningbouwvereniging. Men wist niet dat het zo erg was en vindt dat men dit wel had moeten weten. De vertegenwoordiger van de woningbouwvereniging antwoordt dat de mensen te bang zijn om aangifte te doen. Maar blijkbaar heeft de woningbouwvereniging zelf de overlastmeldingen ook niet gemeld aan andere betrokkenen. De kernvraag hoe de problemen opgelost kunnen worden, zaait tweespalt. De zorg lijkt vooral door te willen gaan met waar ze mee bezig is. De buitenwereld is van mening dat harder moet worden ingegrepen (uithuisplaatsing van oudste kinderen of zelfs gedwongen verhuizing van het hele gezin). Duidelijk is ook dat er sprake is van veel onderling wantrouwen. De zorginstellingen vrezen dat ze alleen zijn uitgenodigd om gecommitteerd te worden aan een hardere aanpak. De vertegenwoordigers van de buitenwereld zien de binnenwereld als softies. Wel is voor iedereen volstrekt duidelijk dat er sprake is van een samenwerkingsprobleem. Maar over de vraag wie de regie moet nemen, blijft verschil van mening bestaan. De binnenwereld wil dat Bureau Jeugdzorg de regie neemt en 102

&



Erik Gerritsen

de buitenwereld wil dat het stadsdeel (de overheid) de regie neemt. Deze regievraag komt tijdens elk bijzonder casusoverleg terug en is steeds door de voorzitter geparkeerd onder het mom van ‘zolang we daarover geen overeenstemming kunnen bereiken, concentreren we ons op de oplossing van het probleem zelf’. Ondertussen was de regie natuurlijk in handen van de voorzitter en dat werd impliciet door alle partijen geaccepteerd. Uiteindelijk wordt besloten dat de meest betrokken partijen (jeugdzorg, justitie, politie woningbouwvereniging en stadsdeel) eerst maar eens op werkvloerniveau met elkaar in conclaaf gaan om tot een concreet en geïntegreerd pakket van maatregelen te komen. Verschillen van opvatting moeten expliciet op tafel komen en worden voorgelegd aan het bijzondere casusoverleg dat daarmee de facto als escalatieplatform gaat fungeren. Het resultaat van het eerste casusoverleg is dat alle betrokkenen nu een vrij volledig beeld hebben van de situatie en er een gemeenschappelijk probleembesef is ontstaan. Het is iedereen duidelijk dat het hele gezin, niet de individuele gezinsleden, het doel van de probleemanalyse en aanpak is. Inclusief de door het gezin veroorzaakte overlast en criminaliteit. Wat volgt is een serie van nog vijf maandelijkse bijzondere casusoverleggen tot aan de zomer van 2007. Tegelijkertijd vinden op werkvloerniveau overleggen plaats die gericht zijn op nadere integrale analyse en daadwerkelijke uitvoering van maatregelen op casusniveau. Het bijzondere casusoverleg fungeert als platform voor voortgangsbewaking en escalatie voor die problemen die op lager niveau niet kunnen worden opgelost. Dit iteratieve proces leidt ertoe dat er stapje voor stapje geleerd wordt om beter samen te werken aan de hand van concrete casuïstiek. Al vrij snel komen verschillende actoren spontaan met het voorstel om nog vier multiprobleemgezinnen aan te vatten. De problematiek krijgt letterlijk een gezicht. Acties waarover overeenstemming bestaat worden gelijk uitgevoerd. Niet gewacht wordt totdat een totaalanalyse en plan van aanpak gereed zijn. Op basis van hoogfrequente terugkoppeling vanuit de werkvloer wordt zonodig bijgestuurd. Alle partijen zijn op de hoogte van elkaars informatie en acties. De verschillende actoren beginnen zich te realiseren dat ze afhankelijk zijn van elkaar voor eigen en gemeenschappelijk succes. Men begint ook te ontdekken dat men gebruik kan maken van elkaars bevoegdheden en instrumenten. Langzaam maar zeker ontstaat ook enig onderling begrip voor de verschillende perspectieven en belangen die nu eenmaal inherent zijn aan de verschillende verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties. Het op deze manier simpelweg samenwerken aan de oplossing van een concreet probleem, gevoed door eerste kleine successen, leidt tot een voorzichtige groei in onderling vertrouwen. En al werkend wordt de manier van samenwerken die nogal chaotisch en daardoor stroperig begon (veel partijen die in veel overleggen participeren om maar vooral overal aan tafel te kunnen zitten), op eigen initiatief van de actoren gestroomlijnd richting het werken met analyseteams en casusoverleg. Hierin participeren alleen nog de meest direct betrokken organisaties (met de andere betrokken organisaties in een buitenring). De meest betrokken leidinggevenden weten elkaar steeds vaker te vinden en problemen op te lossen voor het bijzondere casusoverleg. Dit overleg blijft wel in volledige samenstelling 103

&



Erik Gerritsen

opereren ten behoeve van voortgangsbewaking, escalatie en onderlinge communicatie. De verschillende overleggen worden ook steeds professioneler en zakelijker (goede verslaglegging van gemaakte afspraken, heldere probleemeigenaren). Het proces van gemeenschappelijke probleemoplossing verloopt overigens soms met vallen en opstaan. Vooral in de beginfase is nog sprake van vele onderlinge verwijten en het betrekken van stellingen. Door continu als voorzitter te sturen op een methode gericht op het tot stand brengen van een dialoog (zorgen dat men elkaar laat uitpraten, goed luisteren naar elkaar, samenvatten of men elkaar goed begrijpt, doorvragen bij veronderstelde meningsverschillen) is getracht meer wederzijds begrip te kweken. In het begin kwam het ook nogal eens voor dat gemaakte afspraken niet waren nagekomen en dat er fouten werden gemaakt (elkaar niet tijdig informeren over eigen acties; acties niet afstemmen). Deze fouten werden stevig benoemd, maar wel gericht op herstel en leren. Zo werd getracht een zekere mate van veiligheid te realiseren. Dat was overigens maar deels mogelijk, gezien de grote politieke belangstelling en die van de media. Zo kwam de zich ontwikkelende, maar nog zeer broze samenwerking stevig onder druk te staan naar aanleiding van een aantal kritische artikelen in kranten. Hierin maakten sommige partijen elkaar toch weer verwijten en liet de burgemeester zich kritisch uit over het gebrek aan samenwerking. Op de lokale tv-zender pleitte hij voor de bevoegdheid om zelf knopen door te kunnen hakken ten aanzien van uithuisplaatsing van kinderen. Wat de directeur van het Bureau Jeugdzorg op zender AT-5 de reactie ‘als de burgemeester dat wil dan moet hij bij mij komen werken’ ontlokte. Deze spanningen werden uiteindelijk opgelost door af te spreken voortaan gezamenlijk op te trekken richting de media. Ook werden de leidinggevenden van de meest betrokken organisaties een aantal keren uitgenodigd voor een gesprek met het college van B en W om over voortgang en knelpunten van gedachten te wisselen. Ondertussen hielp de druk vanuit de politiek en de media uiteraard wel om de druk op de ketel te houden. Ook de gezinnen zelf werken in eerste instantie niet volledig mee, maar daar komt langzaam maar zeker verandering in als ze merken dat het netwerk gecoördineerd optreedt. En langzaam maar zeker gaan ook de gezinnen de voordelen van meewerken inzien, wat eigenlijk natuurlijk helemaal zo vreemd niet is, want wie wil er nu eigenlijk niet het beste voor zijn of haar kinderen? D E E E R S T E R E S U LTAT E N

Het eerste resultaat van zes maanden intensief, gedisciplineerd en hoog frequent samenwerken waren integrale plannen van aanpak voor de vijf in behandeling genomen multiprobleemgezinnen. Op basis van een zogenaamde laatstekanspropositie werden de gezinnen allerlei vormen van hulp aangeboden (familietherapie, dagbesteding voor de kinderen, weekendgastgezinnen, enzovoort) met de afspraak dat overlast en criminaliteit zouden stoppen. Zou dit niet het geval zijn, dan zou uithuisplaatsing van de oudste kinderen, eventueel in combinatie met gedwongen verhuizing van de rest van het gezin aan de orde zijn. Het oudste kind van het eerste gezin werd ook daadwerkelijk naar de Glen Mills School 104

&



Erik Gerritsen

gestuurd. Het was niet makkelijk om overeenstemming te bereiken, maar uiteindelijk konden alle partijen zich vinden in deze gemeenschappelijke aanpak. Een tweede resultaat was dat de gezinnen zich, na een moeizame start, redelijk goed aan de gemaakte afspraken hielden, meewerkten met de familietherapie en dat er geen sprake meer was van overlast en criminaliteit. En dat is tot april 2008 nog steeds het geval, een enkele uitzondering daargelaten. Tot slot heeft de reeks van bijzondere casusoverleggen een nieuwe generieke methode opgeleverd voor de aanpak van alle multiprobleemgezinnen in de Amsterdamse regio. Al vrij snel na de afronding van het bijzondere casusoverleg besloten de stadsdelen in Amsterdam-West tot invoering in combinatie met een vergelijkbare methode ontwikkeld in het stadsdeel Osdorp, dat zich ook vooral richtte op het voorkomen van het ontstaan van extreme multiprobleemgezinnen. In het najaar van 2008 werd in een ambtswoningsgesprek door de top van alle meest betrokken organisaties besloten tot invoering van het nieuwe samenwerkingsmodel in de hele Amsterdamse regio (Bureau Jeugdzorg is een regionale organisatie). In het kort komt dit model neer op het volgende. Signalen dat er problemen zijn, kunnen via vele ‘vindplaatsen’ op tafel komen. Vervolgens gaat een analyseteam aan de slag om een integraal plan van aanpak te maken. Een casusoverleg voert het plan van aanpak vervolgens uit. Bij problemen wordt snel omhoog geëscaleerd, uiteindelijk naar twee procesmanagers met mandaat (één namens de binnenwereld, één namens de buitenwereld) die het probleem oplossen. Lukt ook hen dat niet, dan mag de burgemeester de knoop doorhakken. De directeur Jeugdzorg heeft op voorhand verklaard in die – hopelijk uitzonderlijke – gevallen de beslissing van de burgemeester uit te voeren als het gaat om ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing. Vanuit de woningbouwcorporaties (tot nu toe was alleen Eigen Haard betrokken) is het initiatief ontstaan om samen met de partners, wederom op basis van een casusaanpak, met werkbare oplossingen te komen voor hun regiobrede aandeel in de problematiek (bijvoorbeeld als het gaat om het realiseren van nieuwe woonvoorzieningen die minder ver gaan dan gedwongen huisuitzetting). HOE VERDER?

De belangrijkste uitdaging is nu de feitelijke regiobrede uitrol van de nieuw ontwikkelde samenwerkingsmethode. Inhoudelijk is sprake van het in combinatie toepassen van een combinatie van wat ik noem principes van slimmer werken (Gerritsen en De Lange, 2007). Het gaat in dit geval om het toepassen van principes van 4 x R (Richting geven door heldere kaders te stellen en concrete resultaten te formuleren, maar ook Ruimte geven aan professionals en uitvoeringsorganisaties om de hoe-vraag zelf in te vullen in ruil voor Rekenschap op basis van Resultaten), ketenregie, procesherontwerp en empowerment (benutten van eigen kracht van mensen om zelf problemen op te lossen). Maar het simpelweg langs cognitieve weg overdragen van de nieuwe werkmethode zal naar verwachting niet voldoende zijn.

105

&



De kern van het succes tot nu toe lijkt immers te liggen in het gezamenlijke leerproces dat alle betrokken actoren met vallen en opstaan hebben doorgemaakt, waardoor ze ook zelf hebben doorleefd dat slimmer werken ook daadwerkelijk betere resultaten oplevert. Die leerervaring is niet over te dragen op papier of door mondelinge kennisoverdracht. Vandaar dat medio 2008 in het stadsdeel Osdorp is gestart met een zogenaamd practicum voor kind en gezin. In dat practicum kunnen de direct betrokken actoren uit andere stadsdelen die hun eigen multiprobleemgezinnen onder de arm hebben genomen, onder begeleiding van collega’s die al ervaring hebben opgedaan met de nieuwe werkwijze, op versnelde wijze een eigen leerproces doormaken.

2. Reflectie VA N P R A K T I J K E R VA R I N G N A A R M E E R T H E O R E T I S C H E R O B U U S T H E I D

Erik Gerritsen

In deze laatste paragraaf begin ik met een opsomming van naar mijn mening werkzame bestanddelen die de aanpak van multiprobleemgezinnen in Amsterdam tot nu toe redelijk succesvol hebben gemaakt. Vervolgens spiegel ik die succesfactoren met enkele mijns inziens relevante actuele wetenschappelijke inzichten op het gebied van veranderkunde, organisatiegrensoverschrijdende samenwerking en netwerk/alliantiemanagement met als doel wat meer theoretische stevigheid te geven aan de succesfactoren zoals die uit mijn praktijkervaring naar boven zijn gekomen. In beide gevallen is niet naar volledigheid gestreefd. K R I T I S C H E S U C C E S FA C T O R E N

Uit de hiervoor beschreven casus blijkt een aantal kritische succesfactoren die ik kort op een rijtje zet. • Dat niemand de baas is wordt gezien als een gegeven. Discussies over wie de baas moet zijn hebben geen zin, veroorzaken contraproductieve competentiestrijd en leiden de aandacht af van het oplossen van het probleem. Er wordt wel gewerkt met een ketenregisseur, maar ook die is niet de baas van alle andere partijen. De ketenregisseur brengt slechts partijen om de tafel, zit voor en houdt de partijen om de tafel tot de problemen zijn opgelost. • Van meet af aan moet worden duidelijk gemaakt dat partijen niet zonder elkaar kunnen in de keten /het netwerk. Maar alle betrokkenen blijven verantwoordelijk voor hun eigen domein en bijdrage. Verantwoordelijkheden worden niet overgenomen door partijen die deze feitelijk niet hebben en deze dus niet kunnen waarmaken. Externen (in dit geval een specialist in procesmanagement/ketenregie) worden alleen ingezet voor het leveren van de frisse blik van buiten. • Gewoon beginnen en vervolgens al doende leren wat werkt en wat niet werkt. • De voortgang moet consequent en heel precies worden bewaakt in een gezaghebbend, hoogfrequent bijeenkomend gremium met mandaat om zonodig knopen door te hakken. 106

&



Erik Gerritsen

• De ketenregisseur mobiliseert de actoren voor een gemeenschappelijk doel: het oplossen van een maatschappelijk probleem. Een focus op resultaat. Daarbij is het van belang dat knelpunten realistisch besproken worden zonder direct naar schuldigen te zoeken en waar mogelijk elkaar de helpende hand te bieden. Cruciaal is ook dat partijen tot een gemeenschappelijke analyse komen. Dat begint met het uitwisselen van denkbeelden, omdat elke organisatie het probleem in het referentiekader plaatst dat past bij de doelstellingen van de eigen organisatie. Van groot belang is om een sfeer te creëren waarin men denkbeelden eerlijk en openhartig uitwisselt. Daar komt veel psychologie bij kijken. Kwetsbaar opstellen moet worden beloond en er moet ruimte zijn om te leren van fouten. Veel aandacht moet worden besteed aan de onderlinge communicatie en de geboekte successen. Actoren moeten de ruimte krijgen om hun eigen successen te claimen. • De uitwisseling van opinies en het samen zoeken naar oplossingen voor concrete problemen kunnen zo uitmonden in een gemeenschappelijke probleemdefinitie en overeenstemming over oplossingsrichtingen. De verschillende actoren worden als het ware losgeweekt uit hun specifieke opvattingen en belangen. • Het tegelijkertijd op meerdere niveaus werken (bestuur en management en werkvloer) met veel aandacht voor de interactie en rolverdeling (wat versus hoe) tussen deze niveaus zorgt ervoor dat problemen niet onnodig lang op de werkvloer blijven doorsudderen en dat er continue feedback is vanuit de frontlijn over wat werkt en wat niet werkt, en dat professionals worden gestimuleerd om hun vakmanschap optimaal in te zetten. • Het adopteren van concrete cases in situaties van grote complexiteit en veel betrokken actoren werkt goed als vehikel om samenwerkingsimpasses te doorbreken. • De ontwikkelde werkafspraken moeten uiteindelijk nauwgezet worden vastgelegd in procesboeken, zodat geen enkel misverstand bestaat over wie wat op welk moment moet doen. SPIEGELEN MET ACTUELE WETENSCHAPPELIJKE INZICHTEN

Veel van de succesfactoren uit de praktijk van de in dit artikel beschreven casus vinden theoretische fundering in inzichten uit verschillende wetenschapsgebieden als organisatiepsychologie, organisatiekunde, bestuurskunde, politicologie en veranderingsmanagement. In het bestek van dit artikel is er slechts ruimte om daar een aantal elementen nader van te belichten. Op het meest fundamentele niveau sluit de hiervoor beschreven aanpak aan op het sociaalconstructionisme en haar focus op processen van gemeenschappelijke betekenisgeving (Boonstra en De Caluwé, 2006; Van Staveren, 2007). Een objectieve werkelijkheid bestaat niet en processen van probleemoplossing moeten worden gezien als interactieprocessen waarin verschillende actoren met verschillende belangen en perspectieven gezamenlijk trachten tot een gedeeld intersubjectief beeld van de werkelijkheid te komen. Als dat lukt, dan is het mogelijk om maatschappelijke problemen op te lossen en in die zin je eigen werkelijkheid te maken. Het sociaalconstructionisme vormt in die zin het theoretische fundament 107

&



Erik Gerritsen

van wat ik graag noem optimistic government. Sociale interacties zijn niet aan natuurwetten onderworpen. Dus als je erin slaagt processen van sociale interactie zo vorm te geven dat nieuwe gedeelde werkelijkheidsopvattingen ontstaan, dan kunnen ongetemde problemen in een situatie waarin niemand de baas is wel degelijk opgelost worden. Van groot belang voor een succesvol proces van collectieve betekenisgeving is dat beleidsprocessen worden ingericht als leerprocessen. De ervaringen uit de beschreven casus sluiten aan bij veel wetenschappelijke inzichten over lerende organisaties (Van Staveren, 2007; Termeer, 1993/2006): • aandacht voor een veilige leeromgeving; • het constructief omgaan met conflict (benoemen, constructief escaleren) in plaats van het laten voortduren ervan door het laten voortwoekeren van defensieve psychologische routines; • appreciatie van de dingen die goed gaan; • het gebruikmaken van de variëteit aan perspectieven als cruciale voorwaarde voor het bestrijden van complexe problemen (complexiteit met complexiteit bestrijden in plaats van met vereenvoudiging en hiërarchie), inclusief samenwerken (geen relevante spelers uitsluiten); • het gebruikmaken van derden; • het doorbreken van inhoudelijke impasses door procesinterventies en het doorbreken van samenwerkingsimpasses door introductie van nieuwe inhoudelijke perspectieven (het maatschappelijke resultaat centraal stellen). Theorieën over lerende organisaties benadrukken ook het belang van learning by doing (Boonstra, 2001; Van Staveren, 2007). De enige manier om echt te leren, om praktijkkennis te vergaren, is door zelf ervaringen op te doen, in dit geval in sociale interacties of samenwerkingsprocessen, en daarop vervolgens continu te reflecteren, individueel en gezamenlijk. Bestudering van literatuur en casestudies en mondelinge kennisoverdracht kunnen uiteraard een ondersteunende rol vervullen, maar echt leren ontstaat alleen door zelf te doen, bij voorkeur onder begeleiding van een master practititioner. Begint eer ge bezint, actie is analyse. Dit pleit voor de in dit artikel beschreven aanpak waarin snel tot concrete actie werd overgegaan om vervolgens al werkend te leren in plaats van eerst te proberen een probleem tot in detail te analyseren. Dit pleit ook voor een uitrolstrategie waarin ruimte is voor het steeds weer opnieuw uitvinden van (ongeveer, maar niet per se helemaal hetzelfde) wiel. Uit recente veranderkundige literatuur blijkt ook dat het gewoon beginnen met verbeteren ook een cruciale stap op weg naar succes is. Niet alleen omdat zonder die stap letterlijk geen verbetering tot stand komt, maar omdat het bezig zijn met verbeteringen leidt tot leren en daarmee tot succes (Kelman, 2005). Vanuit de wetenschappelijke inzichten uit de veranderkunde kennen we het belang van een heldere, gemeenschappelijk gedragen visie/richting; het vieren van successen; lang volgehouden, goed zichtbaar commitment van de top; hoog frequente feedback over effecten van beleid in de praktijk; en voldoende ruimte voor professionals / de werkvloer om met oplossingen te komen die aansluiten bij wat de harde, complexe gevarieerde werkelijkheid van alle dag vraagt (Boonstra, 108

&



Erik Gerritsen

2004; Kelman, 2005; De Caluwé en Vermaak, 2006; Barber, 2007). De in dit artikel beschreven aanpak is een voorbeeld van frontlijnsturing en organiseren vanuit de logica van de uitvoering (Hartman en Tops, 2005). Weerstand tegen verandering is niet beschouwd als iets negatiefs, maar als oprechte bezorgdheid van betrokken professionals. Tevens is gebruikgemaakt van het inzicht dat in elk netwerk van organisaties ook veel medewerkers aanwezig zijn die eveneens ontevreden zijn en verandering willen. Goede mensen die werken in een slecht systeem en wiens veranderenergie kan worden ontketend door vanuit de politieke en ambtelijke top helder te maken dat het tijd is voor een nieuwe aanpak (Kelman, 2005). In de literatuur over verandermanagement figureren vele indelingen in verschillende categorieën, perspectieven of paradigma’s van succesvol veranderen (Bennis, Benne en Chin, 1979/1985; De Caluwé en Vermaak, 2006). In het verband van dit artikel wil ik tot slot van mijn betoog het onderscheid tussen vormen van directe ‘harde’ machtsuitoefening en meer indirecte ‘zachte’ psychologische beïnvloeding er even uitlichten. Wat de beschreven casus duidelijk maakt, is dat wat op het eerste gezicht vooral een kwestie van onoverbrugbare harde belangen lijkt te zijn, bij nadere beschouwing grotendeels ‘slechts’ conflicterende psychologische fixaties blijken te zijn. Psychologische fixaties of perspectieven die logisch voortvloeien uit de doelstellingen van de verschillende betrokken organisaties en de opleidingsachtergrond van de betrokken actoren. Maar die blijkbaar ook kunnen worden doorbroken in een collectief leerproces gericht op herdefiniëring van probleemdefinitie en oplossingsrichting. In het onderhavige geval was het mogelijk om overeenstemming te bereiken over een gezamenlijk handelingsperspectief zonder dat de betrokken partijen concessies hoefden te doen ten aanzien van eigen dieper liggende normen en waarden en identiteit. Het gemeenschappelijke handelingsperspectief dat uiteindelijk is ontwikkeld, vormde niet zozeer een halfslachtig compromis waarbij iedereen water in de wijn moest doen, maar was veeleer een voorbeeld van wat Grin congruentie noemt (Grin en Van Staveren, 2007, p. 191193). Partijen met zeer uiteenlopende waarde- en normensystemen en identiteiten kunnen wel degelijk grensoverschrijdend samenwerken als ze erin slagen in een leerproces overeenstemming te bereiken over ‘oppervlakkiger’ zaken als probleemdefinitie en oplossingsrichting. Zodra dieper liggende zaken als normen en waarden en identiteit aan de orde zijn, is grensoverschrijdende samenwerking door leerprocessen veel moeilijker, zo niet onmogelijk. In ieder geval vergen ze een mate van veiligheid in de leeromgeving die maar zelden in de praktijk gerealiseerd kan worden. Interessante vraag voor nader onderzoek is wel of successen aan de oppervlakte mogelijk op den duur ruimte kunnen scheppen voor collectieve reframing op normen- en waarden- en identiteitsniveau. Het belang van het inzicht in het verschil tussen compromis en congruentie is vooral gelegen in het feit dat het streven naar congruentie in leerprocessen veronderstelt dat directe harde machtsuitoefening niet of veel minder nodig is (en mogelijk zelfs contraproductief) om tot gemeenschappelijke probleemoplossing te komen. In het begin van dit artikel werd immers als belangrijke uitdaging voor de overheid geformuleerd het realiseren van organisatiegrensoverschrijdende samenwerking in een situatie waarin niemand de baas is. In een situatie van ver109

&



Erik Gerritsen

gaand gehorizontaliseerde verhoudingen, waarin de overheid ‘slechts’ een van de spelers is. De inzichten in dit artikel geven aan dat dat goed mogelijk is. Elke partij kan in beginsel het initiatief nemen tot het starten van een gezamenlijk leerproces. De overheid echter is met haar speciale positie (boven de partijen, democratisch gelegitimeerd) en haar capacity to convene (Goldsmith en Eggers, 2007) – als de burgemeester mensen uitnodigt dan komen ze altijd – de logische partij om de rol van ketenregisseur of netwerkmanager op zich te nemen als dat niet vanzelf door anderen gebeurt. Tevens zou gesteld kunnen worden dat het te snel definiëren van verschillen in opvatting en gebrek aan samenwerking als botsende domeinbelangen die alleen met behulp van harde machtsinstrumenten kunnen worden opgelost, heel goed tot een zichzelf waarmakende voorspelling kan leiden. Men ziet alles in termen van machtsstrijd, handelt daarna en vervolgens wordt het ook een machtsstrijd. En in situaties waarin macht breed verspreid is, betekent dat al snel een enkele reis naar de institutionele verlamming waarmee we inmiddels zo vertrouwd zijn geraakt. Betekent dit dan dat maar beter helemaal kan worden afgezien van harde machtsstrategieën? Dat veel gehoorde pleidooien voor meer doorzettingsmacht de plank misslaan? Mijns inziens niet. Soms zit een situatie zo vast dat alleen machtsstrategieën de zaak weer in beweging kunnen krijgen (gebruikmaken van een crisis, extra geld, ombuigingsdruk, onderhandelen, coalitievorming, mediadruk of hiërarchie). Omdat voorwaarden voor leren niet aanwezig zijn of omdat partijen zich te diep hebben ingegraven in loopgraven van normen en waarden en identiteit. Leerprocessen kosten ook veel tijd. Tijd die er niet altijd is gezien de urgentie van het probleem in kwestie. En kan de inzet van macht niet juist ook katalyserend werken voor het op gang komen van nieuwe leerprocessen? Waar weer tegenover staat dat een te lang eenzijdig volgehouden machtsstrategie in situaties waarin niemand de baas is, uiteindelijk een grote kans loopt op vastlopen in het institutionele moeras. Op basis van twintig jaar praktijkervaring en me mede baserend op vele beste praktijken uit binnen- en buitenland sluit ik af met de stelling dat het uiteindelijk gaat om een slimme combinatie van macht en psychologie die ik zou willen kenmerken als verleiden. En hoewel de term verleiden in het dagelijkse taalgebruik mogelijk meer met de psychologische benadering wordt geassocieerd dan met de machtsaanpak, houd ik er toch aan vast, omdat de kernopgave blijft om verschillende actoren uiteindelijk mee te krijgen in een gemeenschappelijk nieuw handelingsperspectief in een situatie waarin de macht – ondanks verschillen – vergaand verspreid is. Soms is aan alle voorwaarden voldaan om volledig te kiezen voor een leerproces. Soms kun je beginnen met een leerproces en de resterende conflicten (waarschijnlijk met meer gezag) beslechten via een machtsstrategie. Soms is een machtsstrategie aan het begin onvermijdelijk en mogelijk zelfs katalyserend voor een daarop volgend leerproces, dat waarschijnlijk wel nodig is om de veranderingen duurzaam te laten beklijven. Onder welke voorwaarden welke slimme combinatie het meest passend is en of het basisonderscheid tussen macht en psychologie alle andere in de literatuur onderscheiden veranderparadigma’s omvat, zijn interessante vragen voor nader actieonderzoek en theoretische reflectie in de traditie van reflective practitioning van Donald Schön (Schön, 1983). 110

&



Literatuur

Erik Gerritsen

Barber, Michael – Instruction to Deliver. – Norfolk : Biddles Ltd, 2007 Bennis, W.G, K.D. Benne en R. Chin – Strategieën voor verandering. - Deventer : Van Loghum Slaterus, 1979 Bennis, W.G, K.D. Benne en R. Chin – The planning of change. – New York : Holt, Rinehart and Winston, 1985 Boonstra, Jaap – Dynamics of organizational change and learning. – Chichester : Wiley & Sons, 2004 Boonstra, Jaap – Lopen over water : over dynamiek van organiseren, veranderen en leren. – Amsterdam : Vossiuspers, 2001 Boonstra, Jaap – Ondernemen in allianties en netwerken. – In: M&O : tijdschrift voor management en organisatie (2007) 3/4, p.5-35 Boonstra, Jaap, en L. de Caluwé (red) – Interveniëren en veranderen : zoeken naar betekenis in interacties. – Deventer : Kluwer, 2006 Caluwé, Leon de, en H. Vermaak – Leren veranderen : een handboek voor de veranderkundige. – Deventer : Kluwer, 2006 Diepen, Piet, en E. Gerritsen – Offensief besturen : remedie tegen onverschilligheid en onmacht. – Amsterdam : Gemeente Amsterdam, 2007 Gerritsen, Erik, en J. de Lange – De Slimme Gemeente. - Den Haag : Reed Business, 2007 Gerritsen, Erik, en M. de Groot – Vasthouden en niet loslaten : tien lessen voor een ketenaanpak. – Zaandam : Nuance BV, 2007 Goldsmith, Stephan, en W.D. Eggers – Governing by network : new shape of the public sector. – Washington D.C : Brookings Institution Press, 2004 Grin, John, en A. van Staveren – Werken aan systeeminnovaties. – Assen : Van Gorcum, 2007 Hartman, Casper, en P. Tops – Frontlijnsturing : uitvoering op de publieke werkvloer van de stad. – Rotterdam : Veenman, 2005 Kelman, Steven – Unleashing change. – Washington D.C. : Brookings Institution Press, 2005 Kickert, Walter J.M., E.H. Klijn en J.F.M. Koppenjan (red) – Managing complex networks : strategies for the public sector. – London : Sage publications, 1999 Schnabel, Paul – Het zestiende Sociaal en cultureel rapport kijkt zestien jaar vooruit. – In: In het zicht op de toekomst : Sociaal en cultureel rapport 2004. – Den Haag : Sdu, 2004 Schön, Donald A. – The reflective practitioner : how professionals think in action. – New York : Basic Books, 1983 Staveren, Ariëne van – Zonder wrijving geen glans. – Assen : Van Gorcum, 2007 Termeer, Katrien J.A.M. – Dynamiek en inertie rondom mestbeleid : een studie naar veranderingsprocessen in het varkenshouderijnetwerk. – Den Haag : VUGA, 1993 Termeer, Katrien J.A.M. - Vitale verschillen over publiek leiderschap en maatschappelijke innovatie. – Wageningen : Wageningen Universiteit, 2006. – (Rede Wageningen Universiteit) 111

&



Erik Gerritsen

Venrooy, Arjan van, en Léon Sonnenschein – Ketenunits : grip krijgen op publieke ketens. – Den Haag (etc.) : InAxis (etc.), 2008 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid – Lerende overheid : pleidooi voor probleemgerichte politiek. – Amsterdam : Amsterdam University Press, 2006.

112

De aanpak van multiprobleemgezinnen

Recommend Documents