Raadsvoorstel Datum vaststelling voorstel door het college 26 mei 2015
Datum raadsvergadering Maandag 29 juni 2015
Bijbehorend veld van de programmabegroting Ruimte, cultuurhistorie, monumenten en natuur
Nummer raadsvoorstel 2015-170
Naam portefeuillehouder college / Initiatiefnemer raad G. Boonzaaijer, J.A. Nijhof
Wettelijke basis Wet ruimtelijke ordening Milieubeleidsplan Natuurlijk Duurzaam 2009 - 2014 Milieujaarverslag en programma Natuurlijk Duurzaam 2012 – 2013 Onderwerp Zonnepanelen in veldopstelling.
Samenvatting De gemeente heeft een duurzame, groene kwaliteit van de leefomgeving en dienstverlening hoog in het vaandel staan, waaronder de ambitie om in 2035 klimaatneutraal te zijn. Opwekken van duurzame elektriciteit met zonnepanelen is een belangrijk onderdeel daarvan. De gemeente heeft verschillende vragen van initiatiefnemers ontvangen over zonnepanelen in tuinen en velden. Hiervoor bestaan nu nog geen kaders. Voorgesteld wordt om de plaatsing van zonnepanelen in veldopstellingen te faciliteren, door vooraf duidelijke kaders te stellen. De raad wordt een uitspraak hierover op hoofdlijnen gevraagd, waarna nadere uitwerking van de kaders plaatsvindt. Voorgesteld besluit Besluiten met betrekking tot veldinstallaties van zonnepanelen: 1. Het afwijkingenbeleid aanpassen om het zodoende mogelijk te maken dat veldinstallaties van zonnepanelen van particuliere huishoudens met een oppervlakte van maximaal (twee keer) 50 m² geplaatst kunnen worden en te bepalen dat voor deze categorie bouwwerken, met uitzondering van het in de bijlage aangegeven gebied Langbroekenwetering en Stichtse Lustwarande, geen welstandstoets nodig is wanneer voldaan wordt aan de voorwaarden genoemd in het raadsvoorstel; 2.
In te stemmen met de vaststelling van de leges voor een omgevingsvergunning ten behoeve van een veldinstallatie als bedoeld onder 1 op een vast bedrag van € 160,= en dit op te nemen in de legesverordening;
3.
In te stemmen met het plan om veldinstallaties van zonnepanelen voor energieopwekking door bedrijven voor eigen gebruik ter plaatse mogelijk te maken en dit in nieuwe bestemmingsplannen via een afwijkingsmogelijkheid als regel op te nemen;
4.
De bereidheid uit te spreken om mee te werken aan grotere veldinstallaties van zonnepanelen
5.
anders dan voor eigen gebruik, dit onder nader uit te werken voorwaarden; De in het voorstel bedoelde ‘nee-lijst’ vast te stellen met de locaties waarop realisatie van
2
veldinstallaties van zonnepanelen op voorhand uitgesloten is. Financiële consequenties / wijze van dekking De hierboven beschreven voorstellen hebben geen financiële consequenties, maar vergen voor de uitwerking nog wel enige ambtelijke capaciteit. Eerdere raadsbesluiten Geen raadsbesluiten. Raad is eerder geïnformeerd via een raadsinformatiebrief.
Reacties van derden / communicatie Inwoners, bedrijven en belangenorganisaties zijn uitgenodigd om hun inbreng te leveren tijdens een tweetal gespreksavonden. Deze inbreng is medebepalend geweest voor de inhoud van dit raadsvoorstel. Tussen de avonden en dit voorstel zit veel tijd. Dit heeft onder meer te maken gehad met wijzigende wetgeving, nieuw provinciaal beleid en capaciteitsproblemen. Participatie In de bijlage van dit voorstel treft u een samenvatting van het participatieproces, de presentaties en de verslagen van de gespreksavonden aan. De inhoud van dit raadsvoorstel is vervolgens aan betrokkenen teruggekoppeld en ze zijn uitgenodigd hun eventuele reacties tijdens de beeldvormende avond van de raad op 16 april jl. kenbaar te maken. Bijlage 1a en 1b bevatten de verslagen en presentaties van de gespreksavonden. Belangrijke conclusie uit het participatietraject is dat de deelnemers van mening zijn dat de veldinstallaties van zonnepanelen in een behoefte voorzien. Zij roepen de gemeente op om waar mogelijk ruimte te bieden aan veldinstallaties van zonnepanelen. De inhoud van een concept van het raadsvoorstel is voorgelegd aan het Groenberaad. De opmerkingen van de beeldvormende avond zijn verwerkt in dit raadsvoorstel. Vervolgtraject Wanneer positief op dit voorstel wordt besloten dan worden de volgende stappen gezet: 1. Het afwijkingenbeleid wordt aangepast zodat het mogelijk wordt om zonnepanelen in vrijeveldopstelling te realiseren met een oppervlakte van maximaal (twee keer) 50 m² en een hoogte van maximaal 2 meter (bebouwingsgebied), dan wel 1 meter (overig perceel). 2. De legesverordening wordt aangepast. 3. Bestemmingsplan: o In de basisregels bestemmingsplannen wordt de onder 1 genoemde mogelijkheid opgenomen. o de mogelijkheid tot realisatie zonnevelden voor eigen gebruik bij bedrijven (als nader uit te werken afwijkingsmogelijkheid) wordt in basisregels bestemmingsplannen opgenomen. 4. Beleidsuitgangspunten voor grotere installaties worden opgesteld aan de hand van een nog in te dienen verzoek om een dergelijke installatie aan te mogen leggen. Bijlage(n): 1. Achtergrondnotitie participatietraject (inclusief bijlage 1a en 1b) 2. Ruimtelijk juridisch instrumentarium veldinstallaties zonnepanelen 3. Raadsinformatiebrief ‘zonnepanelen in veldopstelling’ 4. Notitie ‘Potentieel dakoppervlak voor zonnestroompanelen (PV) in de gemeente Utrechtse Heuvelrug’ mei 2015 5. Notitie ‘Duurzame energie per kern in de gemeente Utrechtse Heuvelrug’ mei 2015 6. Kaarten Langbroekerwetering en Stichtse Lustwarande.
3
Nadere informatie te verkrijgen bij Arjen Buteyn (Beleidsmedewerker Ruimtelijke Ontwikkeling),
[email protected] Jan Pieters (Afdelingshoofd Ruimtelijke Ontwikkeling),
[email protected] Toelichting op gevraagde beslissing Aanleiding De gemeente Utrechtse Heuvelrug heeft klimaat en duurzaamheid met een groene kwaliteit van de leefomgeving, dienstverlening hoog in het vaandel. In het raadsprogramma is de ambitie ‘klimaatneutraal 2035 ‘ herbevestigt. Klimaatneutraal betekent dat alle energie die binnen de gemeentegrenzen gebruikt wordt, duurzaam binnen de gemeentegrenzen wordt opgewekt. Opwekken van duurzame elektriciteit met zonnepanelen is een belangrijk onderdeel daarvan. Zoeken naar de juiste balans Onze ambities op duurzaamheid en groene kwaliteit leveren ook nieuwe vraagstukken en dilemma’s op. We willen hier zorgvuldig mee om gaan. Zie hierover ook de eerdere raadsinformatiebrief ‘zonnepanelen in veldopstelling’. Duurzame energie-opwekkers zullen altijd een vorm van ruimtelijke impact hebben, evenals grootschalige energiebesparing, zoals ‘nul op de meter’ woningen. Wat vinden we een goede balans van de verschillende kwaliteiten die we ambiëren? Waar is het nodig om daarin een rol te nemen als gemeente en welke rol kunnen en willen we nemen? Dit vraagstuk speelt bijvoorbeeld voor: zon op daken: wil je op alle daken maximaal zonnepalen en zonnecollectoren ook als daarmee zonnepanelen en collectoren op monumenten en op daken in beschermende dorpsgezichten komen te liggen of op daken die inwoners en bedrijven zelf beeldbepalend vinden zoals op rieten kappen? energiebesparing bij woningen: wil je alle woningen maximaal isoleren aan de buitenkant, ook monumenten of woningen waar de steens muren een essentieel onderdeel zijn van het karakteristieke beeld en dat door de bewoners en eigenaren zelf ook zo beleefd wordt? zonnepanelen in veldopstellingen: dit raadsvoorstel. Juist het streven naar een balans in de ambities vraagt om steeds te zoeken naar een goede afweging van de verschillende mogelijkheden zodat de ruimte voor die balans bij de andere mogelijkheden blijft bestaan. Dit streven past ook in de Klimaatagenda (oktober 2013, actielijn 6) waarin de rijksoverheid aan gemeenten en provincies vraagt om hun ‘toetsingskaders voor vergunningverlening aan te passen’ en om ‘in hun ruimtelijke plannen voldoende ruimte voor hernieuwbare energie op te nemen’, en aldus de integrale afweging te maken tussen energie en andere functies. Huidig gepraktiseerde filosofie achter ons klimaatbeleid Het behalen van de klimaatambitie is zeer sterk afhankelijk van de activiteiten van inwoners, bedrijven en bezoekers. Belangrijk voor de rol van de gemeente voor het behalen van de klimaatambitie is: 1) zorgen dat waar de overheid onnodige belemmeringen opwerpt voor energiebesparing en duurzame energieopwekking door regels of onduidelijkheid over regels, dat deze worden weggehaald. Een voorbeeld is duidelijke kaders en richtlijnen opstellen voor zonnepanelen in veldopstellingen. 2) faciliteren van initiatieven en ontwikkelingen door bijvoorbeeld praktische kennis aan te reiken. Een voorbeeld is de zonnekaart waarop inwoners van onze gemeente kunnen zien of hun dak geschikt is voor zonne-energie en waar zij veel praktische informatie hierover kunnen vinden. Een ander voorbeeld is het nieuwe energieloket voor duurzaam wonen, ‘Bleeve’, dat samen met andere gemeenten wordt opgezet. 3) stimuleren / regisseren van initiatieven en ontwikkelingen door financiële middelen beschikbaar te
4
stellen (of lagere leges of belastingen te rekenen) en door actief partijen bij te elkaar brengen en processen te regisseren zodat bijvoorbeeld coalities en netwerken gevormd worden en gezamenlijke projecten gerealiseerd worden. Een voorbeeld is de dorps- en buurtaanpak in duurzaam wonen. 4) Uitvoeren van energie en klimaatprojecten zoals binnen de eigen organisatie en dienstverlening klimaatneutraal maken. Een ander voorbeeld zou kunnen zijn het oprichten van een duurzaam energiebedrijf. Initiatieven stimuleren zonder het wegnemen van belemmeringen is ineffectief, inefficiënt en levert heel veel frustraties op bij initiatiefnemers waardoor het draagvlak voor het klimaatbeleid afneemt. Initiatieven stimuleren waarvoor weinig maatschappelijke energie en interesse bestaat is veel kostbaarder en minder effectief dan het wegnemen van belemmeringen voor en faciliteren van initiatieven die vanuit de samenleving komen én waarvoor breder maatschappelijke energie bestaat. Aandeel zonne-energie in de klimaatambities Een deel van de duurzame elektriciteit die nodig is voor het behalen van de klimaatambitie kan worden opgewekt door zonne-energie. Op dit moment is er draagvlak voor zonne-energie. We zien de laatste jaren een sterke groei van zonnestroom opgewekt op daken. Dit is echter nog niet voldoende om de gemeentelijke ambitie te halen . We faciliteren nu zonnestroom op daken met de zonnekaart, in onze aanpak op duurzaam wonen, met informatie in ons gemeentenieuws over de regeling ‘asbest eraf, zonnepanelen erop’ en we stellen voor onze eigen daken een businessplan op. Bij de actualisatie van het uitvoeringsprogramma milieu zal gekeken worden of en hoe we zonne-energie op daken verder kunnen faciliteren, stimuleren, regisseren of uitvoeren. Naar aanleiding van de beeldvormende avond op 16 april 2015, hebben we de ODrU gevraagd om het overzicht van het potentieel dakoppervlak voor zonnestroom te actualiseren. Een potentiescan geeft aan wat in het theoretisch meest gunstige geval de technische potentie is. Hierbij is geen rekening gehouden met dat de daken ook niet geschikt kunnen zijn voor het plaatsen van PV-panelen doordat er bijvoorbeeld (veel) schaduwvorming is, het monumentale panden betreft, de constructie niet toereikend is, eigendom (mismatch dakoppervlak en zonnestroom behoefte), en andere rendementskeuzen (niet kiezen voor het hoogste energierendement). Ook is geen rekening gehouden met het benodigd dakoppervlak voor het opwekken van warmte (warm tapwater of als aanvulling op de verwarming); al het beschikbare dakoppervlak wordt toegerekend aan stroomopwekking. De potentiescan is gebaseerd op een (globale) dakstudie in 2010. Inmiddels zijn nauwkeuriger gegevens beschikbaar van de zonnekaart. Deze hebben we nog niet kunnen verwerken. Omdat sinds de vorige rapportage de kosten van zonnepanelen sterk gedaald zijn en daarmee zonnepanelen met een lagere opbrengst ook financieel interessant zijn, zijn daken met de oriëntatie oost en west nu ook meegenomen in de berekeningen. Ook is nu gerekend met zonnepanelen met 21% rendement. Uit de scan blijkt dat de potentie voor opwekken van stroom op daken met zonnepanelen met 15% rendement 123.960 MWh is. Dit komt overeen met 70% van het totale elektriciteitsgebruik in de gemeente. Voor zonnepanelen met 21% rendement is de dakpotentie 173.550 MWh. Dit komt overeen met 99% van het huidige elektriciteitsgebruik van gebouwen in de gemeente. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de verwachting dat het elektriciteitsgebruik sterk zal stijgen door een toename van (en ambitie ten aanzien van) elektrisch rijden. Om een gevoel voor orde van grootte te geven: op dit moment bepaalt het energiegebruik door mobiliteit 21% van de totale klimaatvoetafdruk van het gebied. We kunnen dus een aanzienlijke stijging in het elektriciteitsgebruik verwachten. Zie bijlage 4 voor de notitie. Dit ziet er dus al veel gunstiger uit dan de eerste rapportage. Maar het is ook duidelijk dat we hiermee nog steeds onze klimaatambitie / duurzame energie ambitie zeker niet volledig mee in kunnen vullen. Daarnaast is de dakpotentie veel te beperkt om voor een goede balans te gaan voor klimaat en andere kwaliteiten, waaronder beeldkwaliteit.
5
Andere vormen van duurzame energieopwekking en energiebesparing zijn in onderzoek. Bij de actualisatie van het uitvoeringsprogramma milieu wordt een routekaart voor klimaat opgesteld waarin dit soort onderzoeken samen met inwoners worden besproken. Een eerste grofmazige scan op basis van het huidige energiegebruik in gebouwen is te vinden in bijlage 5. Dit onderzoek zal bij de actualisatie van het uitvoeringsprogramma milieu verder worden uitgewerkt. Aanleiding start beleid zonnepanelen in veldopstelling De gemeente is benaderd door inwoners en bedrijven die zonnepanelen in hun tuin of op de grond bij hun onderneming willen realiseren. Het gaat bijvoorbeeld om bewoners met een huis met een rieten kap en met een warmtepomp, een B&B waarvan de daken al vol liggen, een initiatief van een landgoed en een agrarische ondernemer die overweegt om in te zetten op dubbelgebruik zonnepanelen en beschutting voor uitloopkippen. Daarnaast kunnen, mede dankzij veranderde belastingwetgeving, collectieve initiatieven voor veldopstellingen worden ingediend. Mogelijk komen er ook aanvragen van grondeigenaren als alternatief voor agrarisch gebruik van de gronden. Vanuit de gemeentelijke energie-ambitie is de bijdrage van ‘zonneakkers’ als positief aan te merken en ook nodig om de beleidsambitie te halen. Op dit moment kunnen op dergelijke aanvragen echter geen afdoende antwoorden worden gegeven. Participatie De gemeente wil vooraf duidelijkheid kunnen bieden aan initiatiefnemers over mogelijkheden en randvoorwaarden voor de plaatsing van grondgebonden zonnepanelen. Het ontwikkelen van een dergelijke beleidslijn vereist een zorgvuldige afweging van provinciaal beleid en belangen op het gebied van natuur, landschap, cultuurhistorie, etc. Er bestaat landelijk nog weinig kennis en ervaring op dit terrein en er zijn nauwelijks voorbeelden in andere gemeenten om op terug te vallen. Om de relevante aspecten en overwegingen die hierbij spelen te verkennen en een dienstverlenende aanpak richting initiatiefnemers te ontwikkelen is een intern en extern participatief traject, bestaande uit twee gespreksavonden, uitgevoerd. U bent hierover eerder geïnformeerd via de raadsinformatiebrief ‘zonnepanelen in veldopstelling’ (zie bijlage). In bijlage 1 ‘Participatietraject Veldinstallaties van zonnepanelen’ bij dit Raadsvoorstel treft u een korte toelichting aan op het participatietraject dat is doorlopen en de bevindingen daaruit. Bijlage 1a en 1b bevatten meer gedetailleerde verslagen en de presentaties van beide gespreksavonden Tijdens de eerste gespreksavond zijn de voor- en nadelen van veldinstallaties van zonnepanelen besproken, Tijdens de tweede gespreksavond is hierover met aanwezigen verder van gedachten gewisseld aan de hand van drie categorieën van veldinstallaties: veldinstallaties van particuliere huishoudens op eigen erf / tuin; veldinstallaties ten behoeve van energieopwekking voor eigen gebruik bedrijven; grote veldinstallaties (omvang van meer dan 1 hectare), anders dan voor energiegebruik ter plaatse. De conclusie was dat de aanwezigen van mening zijn dat de veldinstallaties van zonnepanelen in een behoefte voorzien. De gemeente zou waar mogelijk ruimte moeten bieden aan veldinstallaties. Het moet initiatiefnemers, vanwege de baten voor milieu, klimaat en lokale economie, zo makkelijk mogelijk gemaakt worden. Daarbij dient echter wel zorg gedragen te worden voor een zorgvuldige inpassing van initiatieven om met name waarden op het gebied van landschap, natuur en cultuurhistorie te beschermen. De inbreng tijdens de beeldvormende raadsavond van 16 april jl. was aanleiding om nog een aantal wijzigingen in het voorstel aan te brengen. Zo is de mogelijkheid opgenomen voor een extra 50 m² aan panelen wanneer er extra behoefte is doordat een huishouden gebruik maakt van een warmtepomp. Verder is opgenomen dat een welstandstoets nodig is voor percelen die liggen in het Langbroekerweteringgebied of in de Stichtse Lustwarende en zijn enkele andere verduidelijkingen aangebracht naar aanleiding van vragen die zijn
6
gesteld. Kern en uitgangspunten In dit raadsvoorstel doen wij u een aantal voorstellen voor de omgang met aanvragen voor veldinstallaties van zonnepanelen in de gemeente, in lijn met de uitkomsten van het participatietraject en met het oog op de voor- en nadelen van de inzet van verschillende ruimtelijke en juridische instrumenten. Wij hanteren, de uitkomsten van de participatie indachtig, het volgende uitgangspunt: de gemeente wil, binnen passende randvoorwaarden, het realiseren van veldinstallaties op zo eenvoudig mogelijke wijze ruimtelijk-juridisch mogelijk maken. Doorlooptijd en kosten van aanvragen moeten voor initiatiefnemers beperkt blijven om de rentabiliteit van deze duurzame energieprojecten te behouden. Belangrijk is ook dat initiatiefnemers op voorhand al kunnen inschatten wat de kansen van een initiatief zijn. Hierbij speelt helderheid over de afweging ten opzichte van belangen en waarden op het gebied van natuur, landschap en cultuurhistorie een belangrijke rol. Provinciaal beleid Over zonne-energie via panelen op het veld was in het provinciaal beleid tot voor kort nog geen duidelijkheid, omdat de provinciale ruimtelijke structuurvisie (PRS, vastgesteld in 2013) hier nog niet op in ging. Na de aanpassing van de PRS is de provincie van mening dat de aanleg van zonneakkers onder voorwaarden mogelijk is. Bij de voorwaarden gaat het onder andere om een voorkeursvolgorde die tot stand gekomen is aan de hand van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Het heeft de eerste voorkeur om zonnepanelen op daken te plaatsen. Wanneer dit niet mogelijk is komen zonnevelden in beeld. In de provinciale ruimtelijke verordening (PRV, art 2.9a) is de volgende voorkeursvolgorde voor zonne-energie in veldopstelling opgenomen: 1. Pauzelandschap (locaties waarop stedelijk functies zijn voorzien, maar nog niet gerealiseerd) 2. Niet agrarisch (bouw)perceel; 3. Voormalig agrarisch bouwperceel; 4. Agrarisch bouwperceel; 5. Agrarisch perceel. Afwijking van de voorkeursvolgorde zal beargumenteerd moeten worden. Een andere voorwaarde is dat de landschappelijke kwaliteiten, zoals benoemd in de Utrechtse Kwaliteitsgids Landschappen, behouden moeten blijven. Dit betekent meestal kleinschalige vestiging nabij het erf en niet in grote open delen. Voor een aantal deelgebieden en deelbelangen in de provincie zijn nadere eisen opgenomen. Hieronder zijn de gebieden en belangen genoemd die in onze gemeente voorkomen: Heuvelrug De Heuvelrug kenmerkt zich door het aaneengesloten bos als robuuste eenheid, de historische gelaagdheid en reliëf(beleving). De Heuvelrug met haar reliëf is vanuit naastgelegen open landschappen het einde van de zichtlijnen. Nieuwe verticale lijnen op de flanken ervan, kunnen een te grote impact hebben op de beleving van de Heuvelrug en op de aangrenzende landschappen. Voor zonne-energie is voor kleinschalige opstellingen ruimte in het kantwerk van de Stichtse Lustwarande of de kleinschalige structuren in de Gelderse Vallei. Ook de hoge cultuurhistorische en natuurwaarden in de overgangsgebieden aan de flanken stellen beperkende eisen aan de omvang van de installaties. Rivieren Het Rivierengebied wordt gekenmerkt door de overgang van het kleinschaliger gebied nabij de Heuvelrug naar de grootschaliger Houtense vlakte en het Eiland van Schalkwijk. Het gebied kent een langgerekte opbouw met verschillende deelgebieden rond een centrale ruggengraat. Kleine windturbines passen
7
weliswaar beter bij de kleinschaliger elementen, maar mogen niet conflicteren met de cultuurhistorische betekenis van de landgoederen. Dit geldt ook voor zonnevelden. Hiervoor is ook ruimte te vinden in de groene kamers in het gebied. Het Rivierengebied kenmerkt zich door lange grote lijnen en enkele haakse korte lijnen. Zonnevelden in lijnopstelling passen hier beter dan in clustervorm. Natuur Voor alle vormen van duurzame energie geldt dat rekening te houden is met kwetsbare natuurgebieden en soorten. De PRS en PRV bieden ruimte voor de productie van duurzame energie, mits goed ingepast. ‘Goed inpassen’ betekent dat er mitigerende of compenserende maatregelen genomen worden conform het natuurbeleid: ‘Ja, mits’ of ‘Nee, tenzij’. Dat het om duurzame energie gaat, betekent niet dat er daardoor een basis is om af te wijken van bestaande provinciale regels (zoals EHS) of Europese regelgeving (Natura2000). Dit betekent dat een natuuronderzoek deel moet uitmaken van de toelichting op het initiatief, net als bij iedere andere vorm van nieuwvestiging gebeurt. Het onderzoek moet duidelijk maken dat het initiatief geen significant negatieve effecten heeft. De materie rond wel of niet toestaan van initiatieven in de EHS kan ingewikkeld zijn. In 2014 is de “EHS-Wijzer” ontwikkeld. Dit is een digitale tool waarin het beleidskader (PRS en PRV) wordt toegelicht en zichtbaar wordt welke informatie relevant is voor een goede ruimtelijke afweging. Zo wordt via signaleringskaarten zo veel mogelijk relevante informatie voor de gewenste locatie geboden. Modulaire opbouw ruimtelijk mogelijk maken zonnepanelen Er is gekozen voor een modulaire opbouw van dit voorstel vanwege de uitkomsten van de participatie en omdat er op dit moment binnen de gemeente al initiatieven voor veldinstallaties van zonnepanelen spelen / hebben gespeeld binnen de volgende drie categorieën: installaties bij particuliere huishoudens, installaties ten behoeve van het eigen energiegebruik van bedrijven en grotere installaties voor energiegebruik anders dan ter plaatse (opwekking door energiecollectieven, bedrijfsmatige energieproductie). Het verkrijgen van een goede afweging tussen deze initiatieven en andere belangen (met name landschap, cultuurhistorie en natuur) wordt complexer naarmate de installaties groter worden. Bovendien is op de drie categorieën uiteenlopend ruimtelijk-juridisch instrumentarium van toepassing. Wij verwachten overigens vooral aanvragen uit de eerste categorie. De plaatsing van zonnepanelen ‘op de grond’ binnen het (agrarisch) bouwperceel is denkbaar maar gaat ten koste van overige (agrarische) bouwruimte. Naar verwachting zal dit geen grote toepassing vinden. Toelichting op de beslispunten 1. Beslispunt 1: Aanpassen afwijkingenbeleid: zo snel mogelijk en makkelijk maken kleine installaties bij particuliere huishoudens Voor installaties op het dak is in de meeste gevallen geen vergunning nodig, uitgezonderd monumenten en delen van daken (meestal de voorgeveldakvlakken) in de beschermde dorpsgezichten. Ze zijn goedkoper te plaatsen dan veldinstallaties en leggen geen beslag op ruimte in de tuin. De verwachting is daarom dat inwoners alleen kiezen voor een veldinstallatie als de woning een bijzondere (bijvoorbeeld rieten) kap heeft, een ongunstige oriëntatie naar de zon heeft of als het gaat om een monument of in sommige gevallen om een woning in een beschermd dorpsgezicht (o.a. wanneer geen monumentenvergunning wordt verleend). Het direct makkelijk en mogelijk maken van kleine veldinstallaties van particuliere huishoudens was een duidelijke oproep vanuit het participatieproces. Men verwacht weinig effecten op andere kwaliteiten en ziet daarom geen redenen voor het opleggen van uitgebreide regels. Voor dit type installaties is belangstelling en het getuigt van een dienstverlenende houding daarvoor spoedig maatregelen te treffen. Voor zonnepanelen is in de huidige bestemmingsplannen niets geregeld, ook zijn het geen bouwwerken die vergunningsvrij kunnen worden opgericht. Ze vallen onder artikel 4, onderdeel 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor): een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits niet hoger dan 10 m en de oppervlakte niet meer is dan 50 m². We stellen voor om een beperkte oppervlakte panelen in principe altijd toe te staan, bovenop de hoeveelheid bebouwing die
8
vergunningsvrij of volgens geldende bestemmingsplannen al kan worden gerealiseerd. Voor de benodigde vergunning worden zo min mogelijk en zo eenvoudig mogelijke regels vastgesteld. Hiermee wordt de vergunningsprocedure eenvoudiger, minder kostbaar en kan een vast en laag legestarief gehanteerd worden. Omdat de mogelijkheden nog niet in bestemmingsplannen zijn vastgelegd, is een aanpassing van het afwijkingenbeleid nodig om hier goed op te kunnen inspelen. Het voorstel is om het gemeentelijk afwijkingenbeleid aan te passen om veldinstallaties van huishoudens tot 50 m² mogelijk te maken. Voorgesteld wordt om naast de gemaximeerde omvang van 50 m² alleen eisen te stellen aan de hoogte van de installaties. Voor het bebouwingsgebied geldt dat de installatie niet hoger mag zijn dan 2 meter. Voor het overige deel van het perceel (voorerfgebied) wordt de hoogte van de installatie gemaximeerd op 1 meter. Omdat bij veldinstallaties van zonnepanelen geen sprake is van volledige overkapping of verharding, zoals bij andere bouwwerken wel het geval is, worden geen beperkingen gesteld aan het bedekkingspercentage van het perceel. In veel gevallen zal 50 m² oppervlakte voldoende stroom opwekken voor een huishouden. Woningen die voor verwarming en koeling gebruik maken van een warmtepomp verbruiken geen gas, maar meer elektriciteit. In die gevallen is een grotere installatie nodig. Het aantal woningen met een met een warmtepompvoorziening zal in de toekomst toenemen. Het is daarom mogelijk om een tweede (afzonderlijke) installatie van maximaal 50 m² vergund te krijgen. Voorgesteld wordt te bepalen dat voor deze categorie bouwwerken geen welstandstoets nodig is omdat ze beperkt zijn van omvang en nauwelijks effecten op andere kwaliteiten zullen hebben. Via de zogenaamde “kan bepaling” worden dergelijke aanvragen ambtelijk afgedaan wanneer ze binnen de gestelde kaders vallen. Indien de beoogde veldinstallaties bij een aangewezen monument of in een beschermd dorpsgezicht zijn voorzien, is er mogelijk wel sprake van verstoring van het monument. Gegeven de Monumentenwet en de gemeentelijke monumentenverordening zal dan wel (via welstands- dan wel monumentenadvies) beoordeeld moeten worden of verstoring van het monument of dorpsgezicht aanvaardbaar is. Ook voor percelen die liggen in de waardevolle Stichtse Lustwarande of in het Langbroekerweteringgebied wordt een welstandstoets verplicht gesteld, om te voorkomen dat de hoge landschappelijke waarden in deze gebieden worden aangetast. In bijlage 6 zijn de betreffende gebieden op een kaart weergegeven. Samenvattend: Grondgebonden zonnepaneelinstallaties worden bij particuliere huishoudens in principe vergund wanneer: Ze kleiner of gelijk zijn aan 50 m². De hoogte van de panelen in het bebouwingsgebied kleiner of gelijk is aan 2 meter. De hoogte van de panelen in het overige deel van het perceel (voorerfgebied) kleiner of gelijk is aan 1 meter. Voor monumenten en beschermde dorpsgezichten en percelen gelegen in de Stichtse Lustwarande of in het Langbroekerweteringgebied een positief welstandsadvies wordt verkregen. Een tweede installatie kan onder dezelfde voorwaarden worden verleend, wanneer deze woning een grotere behoefte heeft door het aanwezig zijn van een warmtepompinstallatie. Voornoemde regeling wordt aan de basisregels voor bestemmingsplannen toegevoegd zodat vergunning voor bouw van zonnepanelen in nieuwe bestemmingplannen bij recht tot de mogelijkheden behoort. In het verlengde van het aangepaste afwijkingenbeleid wordt voorgesteld om in de pers aandacht te besteden aan de voordelen van zonnepanelen op daken en particuliere huishoudens handvatten en suggesties te bieden voor een goede inpassing van zonnepanelen in tuinen en erven. Thema’s die in ieder geval aan de orde komen zijn: schittering – coating; kleur panelen; natuurlijke inpassing; overleg met de buren. 2. Beslispunt 2: Aanpassing legesverordening Installaties op daken zijn meestal vergunningsvrij en daarmee ook legesvrij en deelnemers aan de
9
participatie zijn van mening dat aanvragen voor installaties in eigen tuin niet veel complexer en kostbaarder zijn. Met het oog hierop, en gekoppeld aan de duurzaamheidsdoelstelling van de gemeente, kwam er een duidelijk oproep de leges voor dit type installaties aan te passen: legesvrij of zo laag mogelijke vaste leges. Hieraan kan gevolg worden gegeven. Wanneer een aanvraag aan de criteria voldoet hoeft behandeling niet meer te kosten dan 2 uur, ofwel een legesbedrag van 160 euro. De legesverordening zal op dit onderdeel bij de eerste herziening worden aangepast. Wanneer welstands- of monumentenadvies nodig is dan worden de kosten daarvoor (zoals gebruikelijk) doorberekend aan de initiatiefnemer. Hiervoor is geen aanpassing van de verordening nodig. 3. Beslispunt 3: Bestemmingsplan De verwachting is dat het aantal initiatieven in de tweede categorie van veldinstallaties –ten behoeve van eigen energiegebruik bedrijven– de komende jaren zal toenemen. Dergelijke installaties kunnen gezien hun omvang niet gefaciliteerd worden via het afwijkingenbeleid. Het is zaak dat in ieder geval in de nieuwe bestemmingsplannen mogelijkheden hiervoor worden opgenomen, zolang de zonnepanelen ondergeschikt blijven aan de hoofdfunctie (hoofdbestemming). Gezien de schaal van dergelijke initiatieven is wel meer aandacht vereist voor een goede inpassing dan bij kleine installaties van particuliere huishoudens, om zodoende landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke waarden te behouden. Richtlijnen op dit vlak kunnen via een relatief eenvoudige afwijkingsprocedure goed verankerd worden. Uitgangspunt daarbij is provinciaal beleid en gemeentelijk beleid, zoals de nota Buitens op de Heuvelrug. Omdat de gemeente Utrechtse Heuvelrug koploper is in het opstellen van beleid voor veldinstallaties zal het opstellen van een standaard(afwijkings)regel voor het bestemmingsplan enige ambtelijke capaciteit kosten vanwege het nodige onderzoek en uitzoekwerk (zie bijlage “Ruimtelijk-juridische instrumentarium veldinstallaties”). Dit vergt meer tijd dan het aanpassen van het afwijkingenbeleid voor kleine installaties. Wij zullen proberen te komen tot een overzichtelijk aantal voorwaarden die verankerd worden in het bestemmingsplan en tot doel hebben om initiatiefnemers richting te geven bij ontwerp en inpassing van veldinstallaties op zodanige wijze dat behoud van ruimtelijke, landschappelijke, cultuurhistorische, archeologische en natuurlijke waarden geborgd is. De oppervlakte van deze categorie is dus gelinkt aan het energieverbruik van een bedrijf. De genoemde grens van maximaal 1 hectare zal bijna nooit gehaald worden. 4. Beslispunt 4: Beleidsuitspraken grote installaties Grote installaties voor energieopwekking, anders dan voor eigen gebruik, zullen minder vaak voorkomen dan installaties uit de twee voorgaande categorieën. Initiatieven die een hectare of meer aan ruimte nodig hebben zijn moeilijker te plaatsen. Soms kan een opstelling op bedrijfsgebouwen of op het dak van een agrarisch bedrijf in de behoefte voorzien. In andere gevallen is dat niet mogelijk en is er behoefte aan plaatsing van veldinstallaties. Onze bestemmingsplannen laten dergelijke veldinstallaties niet toe. In ieder geval is een goede ruimtelijke afweging van groot belang, gelet op de historische en landschappelijke kwaliteiten. Opstellingen in het open gebied moeten, net als elke andere stedelijke uitbreiding, goed in het landschap worden ingepast. Initiatieven moeten vergezeld gaan van een ruimtelijk inrichtingsplan. Dat inrichtingsplan kan tot doel hebben om de zonnepanelen ‘uit het zicht’ te plaatsen, maar het plan kan ook tot doel hebben om de panelen juist op een verantwoorde wijze in het zicht te plaatsen. De mogelijkheden voor dergelijke veldinstallaties zijn moeilijk vast te leggen in een bestemmingsplan omdat ze een functie en bestemming op zich worden, vaak zullen toch nog aanvullende procedures nodig zijn (zie bijlage 2). Voor initiatiefnemers biedt een bestemmingsplan dus weinig duidelijkheid en gemak. Met het oog hierop is het zinvoller voor deze categorie te volstaan met het vaststellen van algemene beleidsuitgangspunten. Deze kunnen worden afgeleid uit en opgesteld aan de hand van een concreet verzoek voor de plaatsing van een veldinstallatie. Uiteraard wordt een dergelijk verzoek getoetst aan provinciaal en gemeentelijk beleid. Wellicht dat dan inzichtelijk kan worden gemaakt welke mogelijke effecten veldinstallaties van
10
zonnepanelen hebben op landschap, cultuurhistorie, natuur (flora en fauna) en ecosystemen en welke mitigerende maatregelen daarbij kunnen worden genomen. De uitkomsten kunnen wellicht worden gebruikt om algemene uitgangspunten (een handreiking of “toolkit”) te formuleren om zo initiatiefnemers op voorhand inzage te geven in de kansrijkheid van initiatieven op verschillende locaties. Mogelijk leidt dit tot een nieuw voorstel aan uw raad. Is dat niet zo dan zal ieder nieuw initiatief van geval tot geval worden gewogen. 5. Beslispunt 5: Vaststellen ‘nee-lijst’ Uit de participatie, intern en extern, is gebleken dat men onderschrijft dat veldinstallaties van zonnepanelen kansen bieden: voor duurzaamheid, economisch en in bepaalde gevallen ook landschappelijk. Veel gebieden in de gemeente hebben echter een dermate hoge waarde, dat men van mening is dat veldinstallaties hieraan afbreuk kunnen doen. Ook het bepalen van gebieden waarop veldinstallaties van zonnepanelen uitgesloten worden in verband met hoge landschappelijke, cultuurhistorische en/of natuurlijke waarde, is een manier om duidelijkheid te bieden aan initiatiefnemers en aan betrokken die primair andere belangen voorstaan bijvoorbeeld op het gebied van natuur en landschap. Wij stellen voor de volgende locaties aan te wijzen als gebieden waarop de plaatsing van zonnepanelen niet mogelijk is (de ‘nee-lijst’): Grafheuvels In het voorerfgebied van beschermde stads- en dorpsgezichten Begraafplaatsen Beschermde historische park- en tuinaanleggen, zoals een landschapspark met solitairen, boomgroepen en open weiden. Voorbeelden zijn arboreta, hydepark, heidetuin. In Natura 2000-gebieden (tenzij voor eigen gebruik terreinbeheerder) Op Engen Op de Grebbelinie Alternatieven Algemeen: Geen afwijkingenbeleid en bestemmingsplanregels opstellen, maar iedere aanvraag voor grondgebonden zonnepanelen afzonderlijk afwegen. Dit alternatief heeft een aantal nadelen: Het is inefficiënt. De verwachting is dat de afwegingen op hoofdlijnen vergelijkbaar zijn en dat het aantal (aanvragen) zal stijgen. Dat maakt algemene beleidsuitspraken efficiënter dan een afweging per aanvraag. De gemeente kan vooraf geen duidelijkheid geven aan initiatiefnemers. Initiatiefnemers krijgen te maken met langere proceduretijd en hogere onderzoekskosten. Dat is weinig dienstverlenend en werpt onnodige drempels op voor initiatieven. Wanneer gekozen wordt voor beoordelingen van geval tot geval moeten betrokkenen, meer dan bij het opstellen van generieke beleidsuitgangspunten, waarbij duidelijke participatiemomenten voorzien zijn, continu alert zijn op het ontstaan van dergelijke initiatieven om te kunnen participeren. Bij beslispunt 1 Aanpassen afwijkingenbeleid: Voor de Stichtse Lustwarande en het Langbroekerweteringgebied geen welstandstoets eisen voor zonnepanelen op erven in de eerste categorie. Bij beslispunt 2 aanpassen legesverordening: Geen leges berekenen om zo initiatieven te stimuleren / ondersteunen. Hier moet dan op een andere wijze dekking voor gevonden worden.
11
Bij beslispunt 3 Bestemmingsplan Alternatief voor het geleidelijk opnemen van een regeling in de nieuwe bestemmingsplannen is het maken van een paraplubestemmingsplan. Dit brengt ca. € 20.000,= aan kosten met zich mee. Bij beslispunt 4 Beleidsuitspraken grote installaties: Geen beleidsuitspraken doen m.b.t. grote installaties, maar van geval tot geval een afweging maken.
