Datum Mei Auditrapport. Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wet op de waterkering door Rijkswaterstaat

Datum

Mei 2006

Auditrapport Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wet op de waterkering door Rijkswaterstaat

Inspectie Verkeer en Waterstaat Toezichteenheid Waterbeheer

Datum

Mei 2006 Auditrapport

Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wwk door RWS

Inhoudsopgave 1

Managementsamenvatting ............................................... 1

2

Werkwijze en uitgangspunten .......................................... 7

2.1 2.2 2.3

Aanleiding voor de audit ..................................................................... 7 Onderzoeksvragen en afbakening ....................................................... 7 De uitvoering van de audit.................................................................. 9

3

Bevindingen, analyses en conclusies .............................. 15

3.1 3.2 3.3 3.4

De context van het onderzoek .......................................................... 16 Centrale aansturing en de regionale diensten .................................... 16 Inrichting Rijkswaterstaats diensten................................................... 25 Uitvoering specifiek .......................................................................... 30

Bijlage 1................................................................................ 33 Overzicht van de bevindingen ................................................................... 33

Bijlage 2................................................................................ 35 Wederhoor op het concept-auditrapport ................................................... 35

Bijlage 3................................................................................ 37 Referenties en toetskader .......................................................................... 37

Bijlage 4................................................................................ 39 Auditbrief directeuren Water ..................................................................... 39

Bijlage 5................................................................................ 43 Lijst met geïnterviewden............................................................................ 43

Bijlage 6................................................................................ 45 Gegevensbeheer........................................................................................ 45

Bijlage 7................................................................................ 47 Financiële aansturing ................................................................................. 47


Datum

Mei 2006 Auditrapport



Datum

Paginanummer

Mei 2006

1

Auditrapport


1 Managementsamenvatting Inleiding In opdracht van de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft Arcadis in de periode oktober 2005 tot en met januari 2006 een audit uitgevoerd naar “De kwaliteit van het uitoefenen van de beheertaak volgens de Wet op de waterkering (Wwk, 1995) door Rijkswaterstaat (vastgelegd in leggers, kaarten, registers, rapportages, uitvoeren maatregelen)”. De audit is gepland op basis van het “Meerjarenplan 2005-2008” (IVW, 2004), zoals geaccordeerd door het Audit Comité Water. Centrale onderzoeksvraag was: “In hoeverre heeft Rijkswaterstaat geborgd dat de staat van de eigen waterkeringen voldoet aan de veiligheidsnorm gesteld in de Wwk, met inachtneming van de leggers, overzichtskaarten en beheerregisters?” Het onderzoek is afgebakend tot de rol van Rijkswaterstaat als beheerder van de eigen primaire waterkeringen. Het onderzoek is uitgevoerd bij de regionale diensten Zuid-Holland, Zeeland en IJsselmeergebied. Op de achtergrond van het onderzoek speelden twee ontwikkelingen mee: • het feit dat Rijkswaterstaat een ingrijpende reorganisatie doormaakt, hetgeen effect heeft op de positie van de geïnterviewden en de wijze van aansturing, • het feit dat de primaire keringen net onderwerp van de vijfjaarlijkse toetsing onder de Wwk zijn geweest. Bij de geïnterviewde diensten bleek een aantal primaire keringen niet aan de toetscriteria te voldoen. Hoewel de gesprekken niet primair over de reorganisatie of de toetsresultaten gingen, maar over het borgen van de veiligheid, hadden genoemde ontwikkelingen duidelijk effect op de geïnterviewden en daarmee op de audit. Om onderzoeksomgeving en onderzoeksdomein uit elkaar te houden, heeft het auditteam om te beginnen een aantal aspecten als gegeven genomen Bijvoorbeeld: personeelsverloop plus tijdelijke onduidelijkheid over taken en bevoegdheden horen bij reorganisatie en nemen we als omgevingsfactor mee in de beoordeling. Vervolgens is het effect van deze omgevingsfactoren op het borgen van de veiligheid onderzocht. Borgen van de veiligheid behoeft enige toelichting. Er is onderzocht hoe Rijkswaterstaat als organisatie invulling geeft aan het gestelde in de Wet op de waterkering. Het team heeft ‘borgen van de veiligheid’ beoordeeld op basis van wat moet volgens de wet: a) Waarbij de wet stelt dat de minister technische leidraden voor de beoordeling van de veiligheid ter beschikking stelt. In deze leidraden (zie literatuurlijst) staan uitgangspunten ten aanzien van ontwerp, beheer en


Datum

Paginanummer

Mei 2006

2

Auditrapport


onderhoud van de primaire keringen. Deze uitgangspunten zijn vervolgens leidend geweest in het toetskader; b) Aanleg, versterking en verlegging van waterkeringen dienen te geschieden op basis van een door de beheerder vastgesteld plan; c) De vijfjaarlijkse toetsing dient te geschieden op basis van vastgestelde veiligheidsnormen, factoren, leidraden en de legger; d) (Artikel 13) De beheerder dient zorg te dragen voor: - Een overzichtskaart waarop de ligging van de primaire kering staat aangegeven; - Een legger waarin is omschreven waaraan die waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie; - Een technisch beheerregister waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven. Het feitelijke bewijs is hierbij verkregen door te beoordelen hoe de geïnterviewden hun activiteiten ‘borgen’, met andere woorden vastleggen en reproduceerbaar/aantoonbaar kunnen overleggen. Het team heeft de beheerders geïnterviewd en – beperkt- naar schriftelijk materiaal gevraagd. In feite zijn de diensten geaudit op hun ‘papieren integriteit’. Omdat de wet op een aantal momenten (bij de toetsing, in het regulier beheer en onderhoud, bij de reguliere vergunningverlening) naar deze ‘papieren integriteit’ vraagt, komen de bevindingen op verschillende momenten terug. Dat kan verwarring wekken bij de lezer van dit auditrapport; het lijkt of dezelfde conclusie meermalen getrokken wordt. In bijlage zes staat een schema dat de relatie tussen wettelijke vereisten, uitvoeringspraktijk en auditbevindingen uitlegt. Nota bene, het domein van onderzoek beperkte zich tot het borgen van de veiligheid. Of de keringen zelf veilig zijn of niet, is geen onderwerp van onderzoek geweest.

Belangrijkste conclusies In antwoord op de vraag in hoeverre Rijkswaterstaat de veiligheid van de eigen primaire keringen borgt conform de norm uit de Wwk, kan geconstateerd worden dat Rijkswaterstaat dit serieus opvat. De eigen primaire keringen in het beheergebied zijn getoetst door Rijkswaterstaat, er is goed opgeleid, toegewijd personeel aanwezig en men besteedt veel tijd en aandacht aan beheer en onderhoud. Er zijn ook knelpunten gesignaleerd. De audit heeft geleid tot 7 risico’s c.q. aandachtspunten waarvan bijlage 1 een opsomming geeft. De belangrijkste conclusies zijn in deze samenvatting vermeld.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

3

Auditrapport


Gegevenshuishouding onvoldoende op orde. Een knelpunt is gesignaleerd op het terrein van de ‘papieren integriteit’; de wijze waarop informatie wordt vastgelegd en overdraagbaar blijkt. Bij de onderzochte diensten is het vastleggen van gegevens over de kering in leggers, beheerregisters en overzichtskaarten een zorgpunt. De regionale diensten Zeeland en IJsselmeergebied geven aan dat door reorganisatie veel ‘historische’ kennis verloren gaat. Het bereikbaar houden van leggers, kaartmateriaal en beheergegevens is niet goed geregeld. Bij de centrale dienst Zeeland zitten deze gegevens nog in verhuisdozen en werken de oorspronkelijke eigenaren intussen op een andere plek. Echter als niet precies bekend is danwel vastligt waar de eigen kering ligt en aan welke eisen deze (moet) voldoen, ontbreekt de juridische basis om bijvoorbeeld activiteiten door derden toe te staan danwel te verbieden. Het feit dat de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg niet over leggers of overzichtkaarten beschikt, heeft niet alleen ongunstige effecten op de vijfjaarlijkse toetsing, het blijkt ook lastig te zijn om de kering letterlijk op z’n plek te houden. Met name de – lage en daarmee nauwelijks zichtbare – Europoortdijk wordt met regelmaat aangetast door derden, terwijl het wel een onderdeel van de primaire waterkering is. Dit probleem lijkt relatief eenvoudig op te lossen, maar voor dit moment moet geconstateerd worden dat noodzakelijke gegevens bij een aantal onderdelen van Rijkswaterstaat niet direct voorhanden zijn. Ook voor de toetsresultaten speelt de gegevenshuishouding een rol. Bij de Stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg bleek het niet op orde hebben van de gegevenshuishouding één van de oorzaken te zijn voor het niet voldoen van de Stormvloedkering onder de vijfjaarlijkse toetsing. Het niet op orde hebben van de gegevenshuishouding leidt, mede omdat daardoor niet voldaan wordt aan de eisen van de vijfjaarlijkse toetsing, tot een aanmerkelijk organisatorisch risico dat tevens kan leiden tot een politiek risico. Onduidelijkheid en onzekerheid over financiën en prestatie-indicatoren Het auditteam heeft de geïnterviewden om een eigen risico-inschatting gevraagd. Met kop en schouder steekt daar de opmerking ‘onvoldoende geld voor alle maatregelen die nodig zijn om de keringen door de toetsing te laten komen’ bovenuit. Wil men deze opmerking kunnen duiden, is het zaak iets van de financiële aansturing tussen Staf DG en de regionale diensten, die volop in ontwikkeling is, te begrijpen. Tot eind vorig jaar kregen de diensten prestatieindicatoren opgelegd waaraan de primaire keringen moesten voldoen, namelijk ‘100 % aan de norm zoals gesteld in de Wet op de waterkering’. Onduidelijk was daarbij hoe moest worden omgegaan met primaire keringen die niet door de vijfjaarlijkse toetsing kwamen. Met name de vraag uit welk budget mogelijke aanpassingen aan de keringen ten einde weer aan de 100 % norm te voldoen moesten komen, leidde tot veel onduidelijkheid.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

4

Auditrapport


De discussie over haalbaarheid en betaalbaarheid van de prestatie-indicatoren bracht de diensten eind 2005 in een lastig parket. Er leefde een gevoel van ‘wel de verantwoordelijkheid, niet de middelen krijgen’. Het dilemma werd door één van de gesprekspartners gekenschetst als ‘intern moet je het hard spelen, anders krijg je geen geld. Maar extern loop je een groot afbreukriscio, als het beeld naar buiten komt dat keringen niet aan de norm voldoen en Rijkswaterstaat geen geld heeft om het probleem aan te pakken’. Eind 2005 kwalificeerde het auditteam de discussie over financiën en prestatie-indicatoren als een ‘aanmerkelijk risico’. Intussen is er meer duidelijkheid gekomen over SLA’s in relatie tot resultaten van de vijfjaarlijkse toetsing en heeft het auditteam het risico teruggebracht tot een organisatorisch aandachtspunt, met de kanttekening dat een goede wederzijdse communicatie over de nieuwe aansturingswijze aandacht behoeft. Regulier beheer en onderhoud lijdt onder vijfjaarlijkse toetsing Een ander organisatorisch aandachtspunt is de constatering dat regulier beheer en onderhoud soms moet wachten op het opstellen van een verbeterprogramma naar aanleiding van de vijfjaarlijkse toetsing. Hoe begrijpelijk het ook is dat een dienst eerst alle mogelijke verbetermaatregelen in kaart wil brengen, alvorens aan de slag te gaan, het regulier onderhoudswerk moet ook doorgang vinden.

Opmerkingen naar aanleiding van het “wederhoor” Het concept van dit rapport is voorgelegd aan het verantwoordelijk management en de geïnterviewden van de drie betrokken regionale diensten Op deze wijze is de mogelijkheid geboden om te reageren op het auditrapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren. • • •

De opmerkingen van Rijkswaterstaat Zeeland over kust en kustlijnzorg zijn overgenomen; Rijkswaterstaat IJsselmeergebied had geen inhoudelijk commentaar; Rijkswaterstaat Zuid-Holland heeft in haar reactie vooral benadrukt hoe het onderdeel ‘niet op orde zijn van de gegevenshuishouding’ te zien is in het licht van het niet voldoen aan de norm van de Wwk van de Stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg. Deze reactie heeft niet tot bijstelling van het rapport geleid.

De reacties van de diensten die niet tot aanpassing van het rapport hebben geleid, staan in bijlage twee, inclusief opgave van reden waarom het rapport niet is aangepast.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

5

Auditrapport


Reactie provincies Parallel aan het terugleggen bij de diensten, is de contactpersonen bij de Provincies Zuid-Holland en Flevoland gevraagd hoe Rijkswaterstaat de veiligheid van de keringen borgt, in relatie tot de specifieke ervaringen en verantwoordelijkheden van de provincie. De provincie is verantwoordelijke voor het toezicht op alle primaire waterkeringen en verbindende keringen. Zo heeft de provincie toezicht op de vijfjaarlijkse toetsing, dijkversterkingen en calamiteiten. De provincie stelt ook de leggers vast. Reacties op hoofdlijnen: • De samenwerking met Rijkswaterstaat wordt in het algemeen als goed ervaren; • Leggers zijn een aandachtspunt; • Toetsingsprocedure kan in Zuid-Holland beter, is in Flevoland naar tevredenheid uitgevoerd; • De provincie vraagt om beheerplannen, maar krijgt die niet of niet geheel. Zuid-Holland heeft geen beheerplannen van Rijkswaterstaat, wel van de waterschappen, Flevoland heeft de definitieve beheerplannen niet ontvangen; • Bij (verbeter)werken aan de keringen wordt de provincie niet betrokken, terwijl dit in de meeste gevallen wel wettelijk verplicht is. Een belangrijk aandachtspunt is dan ook dat als RWS werken aan eigen keringen uitvoert, de provincie goedkeuring moet verlening aan de plannen.

Landelijk beeld De belangrijkste bevindingen zijn tevens voorgelegd aan de vier regionale diensten die niet bij de audit zijn betrokken en die waterkeringen beheren, met als doel na te gaan of deze bevindingen worden herkend. Van een regionale dienst is geen reactie ontvangen. Daarnaast is een reactie ontvangen van de Staf DG via Rijkswaterstaat Utrecht. Rijkswaterstaat Noord-Holland reageerde met de opmerking dat men zich volledig herkent in de constateringen van de managementsamenvatting. Rijkswaterstaat Utrecht meldt dat: • De gegevenshuishouding in het beheergebied nog niet voor alle dijkvakken op orde is, maar hiervoor een project in uitvoering is; • Voor een aantal dijkvakken formeel de hydraulische randvoorwaarden ontbreken, maar hierin voorzien wordt door het ontwikkelen van een denkkader; • Financiering van onderhouds- en verbeteringswerken in het managementcontract is ingebouwd.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

6

Auditrapport


Rijkswaterstaat Noord-Nederland onderschrijft de belangrijkste conclusies uit het rapport. De constatering dat de gegevenshuishouding onvoldoende op orde is wordt door Noord-Nederland volledig onderschreven. De constatering dat er onduidelijkheid over de financiering is ten dele. Van onduidelijkheid over financiering tussen Staf DG en de diensten heeft Noord-Nederland weinig last, wel is de opmerking toepasbaar voor de aanvraag en toekenning van rijkssubsidies aan de waterschappen voor de versterkingswerken in het kader van het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Staf DG heeft op het auditrapport gereageerd met een aanvullende tekst ten aanzien van de financiële aansturing. Deze zijn in de paragraaf over financiële aansturing verwerkt, en hebben tot aanpassing in de constatering geleid.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

7

Auditrapport


2 Werkwijze en uitgangspunten 2.1 Aanleiding voor de audit De Inspectie Verkeer en Waterstaat (Inspectie V&W) heeft als taak om periodiek de producten en werkprocessen van Rijkswaterstaat te toetsen, door het uitvoeren van audits. De audits hebben betrekking op de toepassing van de waterweten regelgeving binnen het vastgestelde beleid. Dit geldt voor alle ‘natte’ wetten die onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat vallen. In het meerjarenplan van de Inspectie V&W worden jaarlijks de te auditen onderwerpen geprogrammeerd. De auditonderwerpen worden op basis van een risicoanalyse geselecteerd. De risicoanalyse wordt uitgevoerd in samenwerking met de Rijkswaterstaat, het Directoraat-Generaal Water en het DirectoraatGeneraal Transport en Luchtvaart. Door de risicoanalyse wordt inzicht verkregen in de meest risicovolle processen met betrekking tot de toepassing van waterweten regelgeving. Eén van de onderwerpen die in het “Meerjarenplan 2005-2008” (IVW, 2004) staat genoemd is de audit “Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wwk door Rijkswaterstaat (leggers, kaarten, registers, rapportages, uitvoeren maatregelen). Het meerjarenplan is geaccordeerd door het Audit Comité Water, waarin Rijkswaterstaat, het Directoraat-Generaal Water, het Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart en de Toezichteenheid Waterbeheer vertegenwoordigd zijn. Het Audit Comité Water heeft een adviserende functie richting de Inspecteur-Generaal van de Inspectie V&W. De Inspecteur-Generaal heeft door middel van het goedkeuren van het meerjarenplan opdracht gegeven voor de uitvoering van de audit.

2.2 Onderzoeksvragen en afbakening Voorafgaand aan iedere audit worden de richtinggevende onderzoeksvragen geformuleerd. De onderzoeksvragen geven de aandachtsgebieden van de audit aan en zorgen tevens voor een verdere afbakening. Voor de audit “Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wwk door Rijkswaterstaat (leggers, kaarten, registers, rapportages, uitvoeren maatregelen) is de volgende richtinggevende vraag opgesteld:


Datum

Paginanummer

Mei 2006

8

Auditrapport


In hoeverre heeft Rijkswaterstaat geborgd dat de staat van de eigen waterkeringen voldoet aan de veiligheidsnorm gesteld in de Wet op de waterkering, met inachtneming van de leggers, overzichtskaarten en beheerregisters? Eén van de rollen die Rijkswaterstaat heeft met betrekking tot veiligheid tegen overstroming, is: Het beheer van primaire waterkeringen die verschillende dijkringgebieden beschermen (met name afsluiting van zeearmen) en de duinkust van de Waddeneilanden. Op deze rol heeft de audit zich gericht als beheerder van eigen primaire waterkeringen. Borgen van de veiligheid behoeft enige toelichting. Er is onderzocht hoe Rijkswaterstaat als organisatie invulling geeft aan het gestelde in de Wet op de waterkering. Het team heeft ‘borgen van de veiligheid’ beoordeeld op basis van wat moet volgens de wet: a) Waarbij de wet stelt dat de minister technische leidraden voor de beoordeling van de veiligheid ter beschikking stelt. In deze leidraden (zie literatuurlijst) staan uitgangspunten ten aanzien van ontwerp, beheer en onderhoud van de primaire keringen. Deze uitgangspunten zijn vervolgens leidend geweest in het toetskader. b) Aanleg, versterking en verlegging van waterkeringen dienen te geschieden op basis van een door de beheerder vastgesteld plan. c) De vijfjaarlijkse toetsing dient te geschieden op basis van vastgestelde veiligheidsnormen, factoren, leidraden en de legger. d) (Artikel 13) De beheerder dient zorg te dragen voor: - Een overzichtskaart waarop de ligging van de primaire kering staat aangegeven - Een legger waarin is omschreven waaraan die waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie - Een technisch beheerregister waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven. De audit is uitgevoerd bij drie regionale diensten van Rijkswaterstaat, namelijk Zuid-Holland, IJsselmeergebied en Zeeland. Tevens zijn Rijkswaterstaat NoordNederland, Rijkswaterstaat Dienst Weg- en Waterbouwkunde (DWW) en DG Water bij het opstellen van het toetskader in toetsende zin vooraf betrokken. Daarnaast zijn de Provincie Flevoland, Zeeland en Zuid-Holland benaderd om de bevindingen in het kader van ‘hoor en wederhoor’ te verrijken en te verdiepen. De audit is uitgevoerd door Arcadis, onder auspiciën van Inspectie V&W.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

9

Auditrapport


2.3 De uitvoering van de audit De uitvoering van een audit vindt plaats volgens een vaste systematiek (IVW, 2003). De Inspectie Verkeer en Waterstaat (bij deze audit Arcadis) stelt in de eerste plaats de contouren van het toetskader op en bepaalt de omvang en reikwijdte van de audit. Het toetskader geeft de gewenste situatie weer. Het toetskader en de afbakening van de audit worden vervolgens in een voorbereidend gesprek afgestemd met het verantwoordelijk management van de betrokken regionale diensten. Tijdens of naar aanleiding van deze gesprekken kunnen deze diensten input leveren voor het toetskader en de afbakening van de audit. De audit start vervolgens formeel met het sturen van de auditbrief. Zie bijlage 4. Nadat de contouren van het toetskader en de afbakening zijn afgestemd worden interviews gehouden en vindt indien nodig dossieronderzoek plaats. De resultaten worden vastgelegd in zogenaamde bevindingen. De bevindingen geven de feitelijk aangetroffen situatie weer. Door de bevinding (aangetroffen situatie) te vergelijken met toetskader (gewenste situatie) wordt het (mogelijke) verschil bepaald. De conclusie bevat de mogelijke gevolgen van dit verschil en geeft de omvang weer van het risico dat daarmee samenhangt. De resultaten van het onderzoek worden opgenomen in een conceptrapport, waarna de onderzochte regionale diensten de gelegenheid wordt geboden hierop te reageren. Deze fase staat bekend als het zogenaamde ‘wederhoor’. Het rapport wordt definitief gemaakt na verwerking van het wederhoor en de reacties van de overige regionale diensten. Nadat het rapport is afgerond, wordt het door de Inspecteur-Generaal van de Inspectie V&W aangeboden aan de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat. Hierbij wordt het verzoek gedaan een verbeterplan op te stellen. Op basis van het rapport en het verbeterplan, stelt de Inspecteur-Generaal een Inspectieverklaring op. De Inspectie Verkeer en Waterstaat kan vervolgens een advies geven aan het Directoraat-Generaal Water, het Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart of de Toezichteenheid Waterbeheer van de Inspectie V&W. Dit advies heeft betrekking op weten regelgeving of op aansturing. Toetskader Het toetskader bestaat onder andere uit weten regelgeving, beleidslijnen, interne richtlijnen en managementcontracten en is weergegeven in bijlage 3. Het auditteam heeft op drie aspecten gelet: 1) Wat schrijft weten regelgeving voor? 2) Als dat onvoldoende houvast biedt, wat schrijven de eigen beleidslijnen, interne richtlijnen, managementcontracten etc. voor? 3) Als dat onvoldoende houvast biedt, wat mogen we dan redelijkerwijs verwachten?


Datum

Paginanummer

Mei 2006

10

Auditrapport


Deze ‘drietrapsraket’ tezamen beschrijft de gewenste situatie. Het toetskader bestaat uit vier hoofdstappen, te weten ‘Beleid’, ‘Inrichting’, ‘Uitvoering’ en ‘Evaluatie’. Onder ‘Beleid’ wordt vooral begrepen datgene wat op centraal niveau vastgelegd is, onder de koppen ‘weten regelgeving’, ‘begroting’ en ‘organisatie. Op zich relevant voor de regionale diensten, maar vooral in de randvoorwaardelijke sfeer. Directe invloed heeft men er immers niet op, en in de gesprekken is er minder aandacht aan besteed. Onder ‘Inrichting’ wordt alles verstaan wat op regionale dienst niveau is vastgelegd, zoals beleidsplannen (‘beheerplan nat’), de regionale begroting en het regionale organisatieplan. Voor het deel ‘Uitvoering’ wordt onderscheid gemaakt tussen ‘uitvoeringsbeleid’, ‘beheer waterkeringen’ en ‘bedrijfsvoering’, daarbij globaal de gehanteerde indeling uit de Wwk en ‘Grondslagen voor waterkeren’ (TAW, 1998) volgend. Bij ‘uitvoeringsbeleid’ is onderzocht hoe dit vastgelegd is in onder andere de instandhoudingsplannen van de keringen, de leggers, beheerregisters, overzichtskaarten, calamiteitenplannen en onderhoudsplannen. Bij ‘Beheer waterkeringen’ is gekeken naar hoe aanleg, verbetering en onderhoud volgens de geïnterviewden is geregeld én geborgd in bijvoorbeeld werkinstructies en bedieningsinstructies1. Onder ‘bedrijfsvoering’ zijn zaken als financiën, personeelszaken, planning en control, communicatie en juridische zaken aan de orde gekomen. Om de hele cyclus sluitend te maken is tenslotte het vierde hoofdpunt ’Evaluatie’ bevraagd, er van uitgaande dat leerpunten uit de diensten uiteindelijk in ‘Den Haag’ landen en doorvertaald worden in nieuw beleid. Overigens is tijdens de uitvoering van de audit gebleken dat dit schema niet helemaal sluitend te krijgen was; op een aantal punten ontstond overlap, op meerdere punten ontbrak nog informatie. Dit laatste werd vooral veroorzaakt door de reorganisatie waar Rijkswaterstaat middenin zit; veel beleid is nieuw (‘plan’) zodat er nog weinig te melden valt over de rest van de cyclus (‘do-checkact’).

1

Nota bene: het auditteam heeft de zogenaamde ‘papieren integriteit’ van de Rijkswaterstaats diensten op

basis van interviews getoetst. Daarbij is dus niet fysiek naar de staat van de keringen gekeken, is ook geen ‘second opinion’ op bijvoorbeeld toetsresultaten van de vijfjaarlijkse toetsing gepleegd, of zijn alle gegevens zelf bekeken.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

11

Auditrapport


Interviews en dossieronderzoek In de periode oktober tot en met januari 2006 zijn de regionale diensten bezocht voor interviews en is documenten- en dossieronderzoek uitgevoerd. Tijdens de interviews is gesproken met verschillende functionarissen van de Rijkswaterstaatdiensten, van de regionale kantoren van Rijkswaterstaat Zeeland, Zuid-Holland en IJsselmeergebied en van de districtskantoren die de primaire keringen beheren. Een overzicht van de geïnterviewden staat in bijlage 5. De gespreksverslagen zijn voor commentaar teruggelegd bij de gesprekspartners. Feitelijke onjuistheden zijn één op één verwijderd uit de gespreksverslagen, interpretatieverschillen zijn apart genoteerd. De audit is gehouden in een turbulente tijd voor Rijkswaterstaat. De organisatie ondergaat momenteel een ingrijpende reorganisatie. Ongeveer 1/5 van het aantal fte’s verdwijnt en de aansturingrelatie tussen centraal (staf DG, DG Water) en de diensten wijzigt aanzienlijk. Dit heeft consequenties gehad voor de omstandigheden waaronder de audit uitgevoerd is; de juiste gesprekspartner was soms moeilijk te vinden omdat deze net van functie was veranderd. Bij het interpreteren van de onderzoeksresultaten hebben we rekening gehouden met dit gegeven, zie verder hoofdstuk drie. Het documentenonderzoek bestond onder andere uit het doornemen van de relevante weten regelgeving, achtergronddocumenten als de ‘Grondslagen voor toetsen’, het ‘Ondernemingsplan van Rijkswaterstaat’, de (oude) Beheerplannen Nat en Beheerplannen waterkeringen (voor zover aanwezig) van de geïnterviewde diensten. Voor een overzicht verwijzen we naar bijlage 3. Analyse van risico’s De resultaten van deze audit zijn in hoofdstuk 3 weergegeven. Aan de conclusies zijn door het auditteam risico’s verbonden. Bij de risicoclassificatie is gekeken naar de kans van optreden en naar de politieke, organisatorische, bestuurlijkejuridische en economische gevolgschade en tevens naar gevolgschade voor veiligheid en milieu. Op basis van expert judgement is het risico geclassificeerd als groot risico, aanmerkelijk risico, gering risico, onbekend risico of als een aandachtspunt.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

12

Auditrapport


Onoverkomelijke gevolgschade

Effect

Verwaarloosbare gevolgschade Zeer kleine kans

Kans

Zeer grote kans

Verwaarloosbaar risico: actie niet noodzakelijk Aandachtspunt: verdient aandacht, bijvoorbeeld in kader van kwaliteitszorg Gering risico: actie te ondernemen binnen een termijn van 1 tot 2 jaar Aanmerkelijk risico: actie te ondernemen op de korte termijn Groot risico: onmiddellijke actie noodzakelijk Onbekend risico: nader onderzoek noodzakelijk; op basis hiervan vervolgacties benoemen Risicoklassen en definities


Datum

Paginanummer

Mei 2006

13

Auditrapport


Wederhoor De Toezichteenheid Waterbeheer heeft een interne kwaliteitscontrole uitgevoerd op de inhoud van het rapport. Het conceptrapport is vervolgens voorgelegd aan het verantwoordelijk management en de geïnterviewden van de drie betrokken regionale diensten en er zijn telefonische interviews gehouden met de desbetreffende provincies om de bevindingen te toetsen. Op deze wijze is de mogelijkheid geboden om te reageren op het auditrapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren. De reacties hebben op een paar punten geleid tot aanpassing in de tekst (zie hoofdstuk 1). Voortschrijdend inzicht bij het auditteam zelf heeft overigens vooral tot ingrijpende wijzigingen in de tekst geleid. Reacties van de diensten die niet tot aanpassing in de tekst geleid hebben, staan vermeld in bijlage 2, met opgave van reden waarom zaken niet zijn overgenomen. Landelijk beeld De belangrijkste bevindingen zijn tevens voorgelegd aan de drie regionale diensten die niet bij de audit zijn betrokken en die primaire waterkeringen in beheer hebben, met als doel na te gaan of deze bevindingen worden herkend. In de managementsamenvatting van dit rapport zijn de belangrijkste reacties weergegeven.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

14

Auditrapport



Datum

Paginanummer

Mei 2006

15

Auditrapport


3 Bevindingen, analyses en conclusies Bij de uitvoering van de audit zijn op basis van de interviews en dossieronderzoeken bevindingen gedaan die in dit hoofdstuk zijn weergegeven. Er is een driedeling gemaakt in het soort bevindingen: ‘Centraal en de diensten’, ‘Diensten algemeen’ en ‘Dienst specifiek’.

Beleid

Staf DG en de diensten

Inrichting

Diensten algemeen

Uitvoering

Evaluatie

Diensten specifiek

Hierbij is tevens de logica van het referentiemodel gevolgd; Centraal (lees: Staf DG en zijdelings DG Water) en de diensten vallen onder de eerste stap in het processchema: ‘beleid’, ‘Diensten algemeen’ gaat over de inrichting van de diensten en valt daarmee onder de processtap ‘Inrichting’, Dienst specifiek gaat over de uitvoering bij specifieke diensten en valt daarmee onder ‘Uitvoering’. In totaal zijn zeven bevindingen opgenomen in dit hoofdstuk. Deze zijn doorlopend genummerd. Per bevinding is de volgende opbouw gevolgd. • Toetskader: een uitwerking van de gewenste situatie voor de kwaliteit van het product en het proces. Op basis van wet en regelgeving, eigen beleidslijnen en hetgeen redelijkerwijs verwacht mag worden; • Vooronderzoek: hierbij staat vermeld welke verwachtte risico’s we op basis van de gesprekken uit het vooronderzoek en de deskresearch dachten aan te treffen en hoe we de onderzoeksvragen geoperationaliseerd hebben. Dit is de overgang van gewenste naar bestaande situatie; • Bevinding: de aangetroffen of bestaande situatie; • Analyse en conclusie: het (eventuele) verschil tussen de gewenste situatie (toetskader) en de aangetroffen situatie (bevinding), de mogelijke gevolgen van het verschil en het eventueel daaruit volgende risico. In bijlage 1 is een overzicht van de bevindingen opgenomen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

16

Auditrapport


3.1 De context van het onderzoek Bij het interpreteren van de bevindingen heeft het auditteam ‘omgevingsfactoren’ meegewogen, waarvan de reorganisatie en de uitkomsten van de vijfjaarlijkse toetsing de belangrijkste zijn. Eén van de gevolgen van de reorganisatie is de nieuwe aansturingsrelatie tussen Staf DG en de diensten. Waar vroeger in een soort iteratief proces de Beheerplannen Nat tot stand kwamen en werden uitgevoerd, is de aansturingsrelatie nu meer ‘top down’. De overgang naar de nieuwe wijze van aansturing was in de periode van de audit in volle gang. De diensten waren zoekende naar de manier om, binnen de nieuwe aansturingsrelatie, een maatregelenpakket in antwoord op de – negatieve – toetsresultaten op te stellen. Noch de reorganisatie, noch de uitkomsten van de vijfjaarlijkse toetsing plus de benodigde vervolgactiviteiten waren domein van onderzoek voor deze audit. Maar de geïnterviewden konden logischerwijs een en ander niet los zien van elkaar. De bevindingen in paragraaf 3.2 zijn in dat licht te beschouwen. De tweede groep bevindingen in paragraaf 3.3 heeft niet zozeer met de reorganisatie te maken, maar met de wijze waarop de Rijkswaterstaat diensten het borgen van de veiligheid van de keringen nu georganiseerd hebben. De laatste groep bevindingen in 3.4 zijn dienst- of kering specifiek.

3.2 Centrale aansturing en de regionale diensten (1) Gegevenshuishouding onvoldoende op orde Kennisborging altijd een aandachtspunt, zeker wanneer door een reorganisatie een deel van het personeel met vervroegd pensioen gaat en mensen intern doorschuiven naar andere posities. Kennis van complexe keringen is bovendien keringspecifiek. De manier waarop kennis geborgd wordt, is een belangrijk criterium bij de vijfjaarlijkse toetsing. De vraag ten tijde van het onderzoek was of Rijkswaterstaat de veiligheid van de eigen keringen volgens de norm uit de Wwk kon borgen door een voldoende kennisniveau. Toetskader Wet en regelgeving: Artikel 9 uit de Wwk stelt het vijfjaarlijks toetsen van de primaire keringen verplicht. De wet rept nergens direct over de noodzaak tot kennismanagement, in relatie tot de vijfjaarlijkse toetsing. Maar via de omweg van de technische leidraden, nodig om de toetsing conform wettelijk voorschrift uit te voeren, komt kennismanagement wel weer aan de orde. De wet schrijft namelijk voor dat de minister de beheerders van de keringen technische leidraden ter beschikking stelt, op basis waarvan aanleg, beheer, onderhoud én toetsing dienen te worden uitgevoerd.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

17

Auditrapport


Technische leidraden (TAW, 1998, 1999, 2004), als invulling van de Wwk: Kennis en kennisborging komt hierbij op een aantal plaatsen terug: • Bij het ontwerpen en aanleggen van de kering. Vanzelfsprekend dient de kering met voldoende kennis van zaken ontworpen en aangelegd te worden. Daarnaast dient de technische informatie over de kering vastgelegd te worden in beheerregisters; • Bij het dagelijks beheer en onderhoud dient de organisatie aantoonbaar over voldoende gekwalificeerd personeel te beschikken. Bovendien moet de kennisoverdracht geregeld zijn in bedieningsprotocollen. Eventuele geconstateerde mankementen aan de kering moeten worden vastgelegd, net als de vervolghandelingen; • Bij de calamiteitenplannen en calamiteitenzorg dient de organisatie over rampenplannen en geoefend personeel te beschikken; • Tijdens de vijfjaarlijkse toetsing wordt onder meer naar bovenstaande aspecten gekeken. De Wwk schrijft bovendien voor (artikel 13) dat de beheerder zorg draagt voor: • een overzichtskaart waarop de ligging van de primaire waterkering staat aangegeven; • een legger waarin is omschreven waaraan die waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie; • een technisch beheersregister waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven. Vooronderzoek Tijdens het vooronderzoek werd door onder andere DG Water en DWW al de zorg uitgesproken over het borgen van het kennisniveau. Veel gekwalificeerd personeel zou verdwijnen, en de papieren ‘erfenis’ zou slecht geborgd zijn. Het zou maar de vraag zijn in hoeverre beheerregisters, leggers en overzichtskaarten aanwezig, dan wel op orde zouden zijn. Tijdens de interviews is op verschillende manieren onderzocht hoe het borgen van de kennis geregeld is: • door te vragen naar opleiding en bijscholing; • door naar de organisatieplaatjes ‘oud’ en ‘nieuw’ te vragen, en te achterhalen hoe de kennis ‘meeverhuist’; • door te vragen naar vormen van een kennismanagementsysteem; • door naar bovengenoemde plannen te vragen, en, bij ontbreken, te vragen naar redenen en stand van zaken van een mogelijke inhaalslag; • door (zijdelings) naar inrichting, uitvoering en resultaat van de vijfjaarlijkse toetsing te vragen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

18

Auditrapport


Bevindingen Rijkswaterstaat voldoet aan de wettelijke verplichting vijfjaarlijks te toetsen; bij alle onderzochte diensten is de toetsing conform het Voorschrift toetsen op veiligheid (VTV) uitgevoerd. Opleiding en bijscholing worden in het algemeen als goed beoordeeld door de auditees. Men voelt zich adequaat geschoold en bijgeschoold om de functie die men heeft of gaat bekleden, te vervullen. Door de reorganisatie veranderen veel mensen van plek, maar met name bij de districten blijken de meeste werknemers die betrokken zijn bij de keringen, al uit het district afkomstig te zijn. Er wordt eigenlijk alleen binnen de eigen groep gerouleerd (als men al van plek verandert). Er wordt wel personeel ingehuurd, met name in het beheer en onderhoud en bediening van de keringen, maar dit zijn vaak langlopende contracten. Hoe specifieker de kering, hoe ‘vaster’ het personeel. Het meest duidelijke voorbeeld daarvan is de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg, waar alle mogelijke moeite wordt gedaan het personeel te binden aan de kering, om maar geen ‘toerist op eigen object’ te worden. De centrale diensten van Zeeland en IJsselmeergebied geven beide aan dat met de reorganisatie veel ‘historische’ kennis verloren gaat. Het bereikbaar houden van gegevens (leggers, beheerregisters), is volgens dezelfde diensten niet goed geregeld. In Zeeland (Middelburg) verkeerden de geïnterviewden in verwarring over welke informatie zich waar bevond. Men gaf te kennen dat tijdens alle recente verhuizingen veel nog onuitgepakt was. Bij de Zeeuwse districten wordt gewerkt aan het op orde krijgen van de overzichtskaarten en de leggers. Men geeft aan wat meer feedback te willen krijgen of men nu op de goede weg is met de nieuwe informatiemanagementsystemen. In het district Zeeuwse Delta bleek de nodige onduidelijkheid te bestaan over het netwerkinformatiesysteem (NIS); op termijn moet daar alle Rijkswaterstaat informatie in, maar men zou graag meer duidelijkheid krijgen over wat er onder het NIS bewaard gaat worden. De Stormvloedkering Nieuwe Waterweg (SVKW) vormt een verhaal apart: deze kering krijgt het predikaat ‘onvoldoende’ in de huidige toetsronde, mede2 vanwege het (wellicht tijdelijk) ontbreken van gegevens. Het archief van de SVKW is bijzonder omvangrijk, en mede daardoor niet eenvoudig te ontsluiten. Daardoor bleken de benodigde gegevens in de toetsingsperiode van de vijfjaarlijkse toetsing niet ‘a la minute’ voorhanden. Er wordt wel een kennismanagement systeem opgezet, maar zo’n systeem staat en valt met de 2

Nota bene: de SVKW scoort vooral onvoldoende vanwege de grotere kans van falen dan oorspronkelijk

geëist en in de destijds geldende ontwerpeisen opgenomen. Maar deze discussie valt verder buiten de scope van deze audit. Gegevensbeheer valt weer binnen de scope van de audit.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

19

Auditrapport


discipline van de medewerkers om het gevuld en up to date te houden. De beheerder gaf aan dat dat een zorgpunt is, medewerkers moeten juist bij zo’n complexe kering niet alleen (bijvoorbeeld) onderhoud plegen, maar ook rapporteren over aanleiding, handeling etc. ‘Niet alleen een knipperend lampje vervangen, maar ook vastleggen waarom, wat, enzovoorts’. En dat schiet er wel eens bij in. In het IJsselmeergebied roemt men de effecten van de vijfjaarlijkse toetsing: daardoor wordt naar eigen zeggen op gestructureerde wijze gekeken naar beheerplannen, calamiteitenplannen en bedieningsinstructies. Een aandachtspunt hierbij is het goed op papier zetten en houden van bedieningsinstructies. Zeker als er meer ingehuurd wordt, wordt dit steeds relevanter. Analyse en conclusie Het primaire kennisniveau, nodig om de functie van keringbeheerder uit te voeren, lijkt voldoende. Ook door Rijkswaterstaat ingeschakelde derden lijken over voldoende kennis te beschikken om hun werkzaamheden uit te voeren. Of de reorganisatie inderdaad tot een –te – groot kennisverloop leidt, valt te bezien. Het auditteam velde voor Rijkswaterstaat Zeeland een voorlopig (subjectief) negatief oordeel voor het op orde hebben van de gegevenshuishouding; gesprekken en observaties in Middelburg leidden tot zorg. Wellicht is dit eenvoudig op te lossen, maar het verdient aandacht van het management. Ernstiger, want aantoonbaar direct tot problemen leidend, is het niet op orde zijn van de gegevenshuishouding bij met name het district Nieuwe Waterweg. Het feit dat een kering bij toetsing niet voldoet aan de norm uit de Wwk wegens het niet op orde zijn van de gegevenshuishouding is een aanmerkelijk organisatorisch risico en daarmee tevens een politiek risico.

(2) Onduidelijkheid en onzekerheid over financiën en prestatie-indicatoren ‘Geen geld, geen Zwitsers’, luidt het aloude gezegde. De strijd om de benodigde financiële middelen voor aanleg en aanpassingen van primaire keringen te krijgen, is niet nieuw. Keringen zijn immers kostbaar, en moeten concurreren met andere maatschappelijke belangen. Nieuw is de lijn van aansturing uit Staf DG waarvoor gekozen is. Meer topdown dan voorheen, met duidelijke ‘targets’ waar de keringen aan moeten voldoen (RWS, 2004). Ten tijde van de audit werd deze norm scherp geformuleerd: ‘100 % volgens de norm uit de Wwk’, is het target voor de primaire keringen. Intussen is deze norm genuanceerd. Ten einde de discussie te kunnen duiden, is onderstaand tekstkader opgesteld.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

20

Auditrapport


Financiële aansturing Tot en met het vorige begrotingsjaar ging het aanvragen van budgetten voor regulier beheer en onderhoud en aanleg en verleggen/vervangen van keringen redelijk ‘bottom up’. Sinds 2006 is de aansturing vanuit de staf DG strakker gecentraliseerd. Beheer en onderhoud aan keringen wordt geregeld via een SLA waarin de jaarlijkse operationele afspraken gemaakt tussen de DG-RWS en de Hoofdingenieur-Directeuren. Achterstallig beheer en onderhoud en noodzakelijke verbeterings/aanlegwerken die voortvloeien uit de vijfjaarlijkse toetsing worden projectmatig aangestuurd waarbij de verantwoordelijk respectievelijk ligt bij Rijkswaterstaat en DG-Water. Voor een uitgebreide toelichting op de financiële aansturing wordt verwezen naar bijlage 7

Toetskader Aan de vigerende weten regelgeving van onder andere de Wwk de Wet Beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr, 1996) wordt in principe invulling gegeven door het opstellen van het Beheerplan rijkswateren en het opstellen van de Begroting (MvF, 2005) met het Hoogwaterbeschermingsprogramma (V&W, 2005). Het planmatig opstellen, uitvoeren, monitoren en bijstellen van de begroting, van rijks-, Rijkswaterstaat breed- tot diensten districtsniveau, inclusief de beleidsmatige onderbouwingen, heeft als doel het bieden van een doelmatigheidsgrondslag. Onder de nieuwe VBTB systematiek wordt hierbij niet alleen gekeken naar input (wat kost het) en output (wat levert het direct op), maar ook naar ‘outcome’; wat is het maatschappelijk rendement van de geïnvesteerde euros. De beleidsmatige onderbouwingen en argumentaties moeten in principe voldoende argumentatie bieden voor de politiek (en daarmee de maatschappij) om de afweging te kunnen maken of geld inderdaad goed besteed wordt. De eigen beleidskaders zijn, met het oog op de reorganisatie, volop in ontwikkeling. De trend is meer centrale sturing dan voorheen, op afrekenbare doelen (prestatie-indicatoren). Er is in ieder geval sprake van minimaal twee geldstromen; voor regulier beheer en onderhoud (‘eigen geld van de diensten’), en van grote aanpassingen aan de keringen die gefinancierd moeten worden uit het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Wil men voor dit laatste in aanmerking komen, dan moet uit de vijfjaarlijkse toetsing gebleken zijn dat de kering niet aan de norm voldoet, en uit het verbeterplan welke kosten met aanpassingen gemoeid zijn. Het Hoogwaterbeschermingsprogramma betreft echter alle primaire keringen (ook die in beheer zijn bij de waterschappen), waarbij de prioritering van uitgaven een politieke keuze is. Vooronderzoek Bij de gesprekken in het vooronderzoek werden de financiën al als knelpunt genoemd. Het auditteam heeft het schaars zijn van middelen als gegeven beschouwd, en zich vooral geconcentreerd op de effecten die de nieuwe werkwijze heeft op de invulling van de eigen begrotingscyclus. Waarbij gesteld zij dat 2005 een proefjaar was om het theoretisch model van de nieuwe aansturing in de praktijk te brengen. Bij de interviews is doorgevraagd op ‘hoe


Datum

Paginanummer

Mei 2006

21

Auditrapport


onderbouw je de aanvraag om middelen’, ‘wat wordt er van aanvragen gehonoreerd en kan je daarmee uit de voeten’, ‘hoe gaat de jaarlijkse cyclus van het opstellen van de begroting, het besteden van de middelen, het monitoren en verantwoorden van de bestedingen, het aanvragen van nieuwe middelen’.

De Maeslantkering, foto door ‘Keringhuis’

Bevinding Uit de net afgeronde vijfjaarlijkse toetsing blijkt bij de drie onderzochte diensten dat verschillende primaire keringen om uiteenlopende redenen niet aan de norm uit de Wwk voldoen. De wet schrijft voor dat er, indien een kering negatief beoordeeld wordt, een maatregelenprogramma wordt opgesteld om te zorgen dat binnen afzienbare termijn de kering wél aan de norm voldoet. Zonder uitzondering geven de auditees aan niet over de middelen te beschikken om deze maatregelen (volledig) te financieren. Dat kan variëren van ‘wellicht volstaat nader onderzoek en/of kunnen we dijken van het achterland verhogen’ (IJsselmeergebied) tot ‘het sluizencomplex voldoet niet aan de norm omdat het te laag is. Oplossingen variëren van nader onderzoek of het kanaal een bergende functie kan krijgen tot ophogen van de sluizen. Dat laatste is erg duur’ (sluizen bij Terneuzen) tot ‘de enige manier om deze kering aan de wettelijke norm te laten voldoen is door er een tweede kering voor te leggen, en dat kost minstens een miljard’ (Stormvloedkering Nieuwe Waterweg). Het gat tussen beschikbare middelen en benodigde maatregelen wordt als een heikel punt gezien, maar, in de meeste interviews, ook vooral als het probleem tussen de Hoofdingenieur-Directeur en ‘Den Haag’. Op zich heeft men weinig commentaar op de manier waarop de begroting nu tot stand komt, c.q. de


Datum

Paginanummer

Mei 2006

22

Auditrapport


manier waarop bepaalde maatregelen op het Hoogwaterbeschermingsprogramma komen. De diensten geven aan wat er wat hen betreft nodig is, en vervolgens wacht men of er geld beschikbaar komt. Er wordt op een aantal plaatsen kritisch gereageerd op de bestedingsruimte, soms bij grote keringen (Stormvloedkering Nieuwe Waterweg): ‘we hebben niet eens voldoende geld voor het reguliere beheer en onderhoud, laat staan voor aanpassingen of maatregelen’) soms bij kleine (Peulensluis: ‘haalt, gezien de grootte en het gebrek aan urgente problemen nooit het Hoogwaterbeschermingsprogramma, terwijl er toch een aardig gat in de dijkring ontstaat als hij niet werkt’.) Maar de diensten maken zich zonder uitzondering zorgen over de politiek-bestuurlijke implicaties van het gevoelde gat tussen maatregelenprogramma en bestedingsruimte. Overigens geeft men in het IJsselmeergebied wisselende commentaren op de financiële ruimte; van ‘voldoende’ tot ‘voornaamste risico’. Intussen, voorjaar 2006, is duidelijk geworden dat de communicatie over de financiering gewijzigd is. Indien uit de vijfjaarlijkse toetsing blijkt dat een kering niet aan de 100 % norm van de Wwk voldoet, komt de kering in aanmerking om op het Hoogwaterbeschermingsprogramma geplaatst te worden langs de daarvoor geldende lijnen. Analyse en conclusie In eerste instantie had het auditteam de onduidelijkheid over financiën en prestatie-indicatoren gekwalificeerd als ‘aanmerkelijk risico’. Intussen is er meer duidelijkheid gekomen over de relatie tussen SLA’s in relatie tot resultaten van de vijfjaarlijkse toetsing. Daarmee is het risico teruggebracht naar een organisatorisch aandachtspunt, met de aanbeveling de onderlinge communicatie op dit punt blijvend te verbeteren.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

23

Auditrapport


Monument op de Afsluitdijk

(3) Niet-uitgekristalliseerde aansturingsrelatie Rijkswaterstaat Zeeland Bij reorganisatie hoort onzekerheid over de eigen positie en de positie van collega’s en leidinggevenden. Als het goed is, is deze onzekerheid van voorbijgaande aard en blijft ‘tijdens de verbouwing de winkel open’. Ook waar het het borgen van de veiligheid van de keringen betreft. Toetskader Volgens het Ondernemingsplan van Rijkswaterstaat (RWS, 2004) is de aansturing meer ‘top-down’ georganiseerd dan tot nu toe het geval was. Het opstellen en uitvoeren van het (voormalige) Beheerplan nat, het eigen beleidsplan van de dienst gaat nu langs de eerder vermelde nieuwe ‘top down’ lijn van speerpuntenbrief, managementcontract, SLA’s etc. Het streefbeeld is hiermee een transparante, efficiënte en publieksvriendelijke organisatie te worden. Vooronderzoek Aansturing als aandachtspunt kwam op verschillende plaatsen in het vooronderzoek terug. Tijdens de voorgesprekken en de deskresearch is al geconstateerd dat het (re)organisatieplan te veel op hoofdlijnen blijft om richtinggevende uitspraken voor de waterkerende taken te doen. Bij de voorgesprekken spraken de diensten al wat zorg uit over planning en implementatie van de nieuwe lijn. Op dienstniveau dient de aansturing


Datum

Paginanummer

Mei 2006

24

Auditrapport


vastgelegd te worden in afdelingsplannen, inclusief een beoordelingsstructuur. Beleidskaders, inclusief fte’s, begroting en HRM kaders worden zo vertaald in afdelingsplannen of uitvoeringsplannen. Tussen dienst en district is vooral kritisch gekeken naar interne communicatie- en aansturingslijnen. Informatie krijgt immers pas betekenis als deze bij alle relevante partijen voldoende bekend, begrepen en toegepast is. Deze vragen zijn geoperationaliseerd door enerzijds naar de nieuwe formele lijnen en de vertaling in plannen te vragen (rekening houdend met de transitie waarin Rijkswaterstaat zich bevindt), anderzijds door naar beleving en ervaring te vragen, en zelf te observeren. Bevinding Rijkswaterstaat is volop in transitie. Tijdens alle interviews wordt de opmerking geplaatst dat de nieuwe organisatie nog tijd nodig heeft om zich te settelen en dat daar de komende periode veel tijd en energie in gestoken moet worden. Op dienstniveau lijkt in Zuid-Holland, Zeeland en het IJsselmeergebied de formele rolverdeling tussen bijvoorbeeld infraprovider en watermanager wel duidelijk, maar moet de verankering nog komen. In Zeeland is die verankering een aandachtspunt: de taakverdeling is nog volop in ontwikkeling, waardoor sommige medewerkers érg zoekende zijn. Het organisatieplaatje kent in Middelburg op het moment van onderzoek nog witte vlekken, en als ze wel ingevuld zijn, is dit soms bij geïnterviewden niet bekend. Op districtsniveau zijn er minder mensen ‘van buiten’ op nieuwe posten; we hebben veel mensen gesproken die net nieuw in hun functie waren, maar niet nieuw binnen het district. De geïnterviewde districten konden of wel een organigram plus uitleg op tafel leggen, of konden in korte bewoordingen schetsen hoe het plaatje er uit zag. Uit de interviews blijkt dat er over de communicatie tussen de centrale dienst en de districten een aantal keer een ‘wij-zij’ beeld bestaat. In Zuid-Holland lieten de districten zich in kritische zin uit over de communicatie vanuit ‘Rotterdam’, in Zeeland beluisterden de interviewers diametraal andere verklaringen van dienst en district over het onvoldoende toetsen van de sluizen bij Terneuzen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

25

Auditrapport


Sluizen bij Terneuzen, foto van ‘Portaal van Vlaanderen’

Analyse en conclusie Zoals gezegd, van een organisatie in transitie mag men verwachten dat er – tijdelijk – wisselingen van de wacht met de bijbehorende onzekerheid optreden. De winkel blijft open, maar er zijn merkbaar personeelswisselingen. Op basis van de gesprekken en observaties concludeert het auditteam dat in Zeeland een gering organisatorisch risico aanwezig is. De aansturingsrelatie is nog onvoldoende uitgekristalliseerd waardoor er organisatorische knelpunten dreigen. Er moet met name hier nog nazorg op de reorganisatie gepleegd worden.

3.3 Inrichting Rijkswaterstaatsdiensten (4) Beleidsmatige verankering waterkeren ontbreekt door in onbruik raken beheerplannen nat Onder de algemene noemer ‘kennisborging’ van bevinding (1) is al het nodige gezegd over de noodzaak ook de ‘papieren integriteit’ van de keringen te borgen. Volgens de beleidsregels, horende bij de Wwk, dient het beheer van de kering op dienstniveau vastgelegd te worden in een ‘beheerplan nat’. Maar wat blijft daarvan overeind in de nieuwe Rijkswaterstaatsorganisatie? Heeft men een vastgesteld Beheerplan nat, heeft men intussen nieuwe plannen, en zijn deze bekend, begrepen en in uitvoering?


Datum

Paginanummer

Mei 2006

26

Auditrapport


Toetskader en vooronderzoek De (verplichte) beheerplannen en de aansturing vanuit Staf DG hangt als volgt of gaat als volgt samenhangen: Inhoud

Aansturing

Beheerplan Rijkswateren (BPRW) Nieuw: Dec. door Tweede Kamer vastgesteld

Regionaal: Beheerplan nat: Nog niet ‘up to date’

SLA tussen D1 en D2 Onderdeel management contracten SG met DG RWS

?

SLA tussen D2 en D3, Onderdeel managementcontract DG RWS en HID

De uitgangspunten van het beheer, en de integratie tussen beleid en uitvoering wordt geborgd in het Beheerplan nat (BPN). Het BPN biedt tevens zicht op samenhang met andere beleidsterreinen binnen dienst of district. In de nieuwe situatie wordt, zo werd ons in het vooronderzoek verteld, het BPN vervangen door realisatieplannen, volgend uit het managementcontract. Bij waterschappen is goede ervaring opgedaan met het systematisch opstellen en uitvoeren van zowel het waterbeheerplan (overkoepelend beleid waar ook de samenhang met andere beleidsterreinen binnen het waterschap en tussen waterbeheerders verankerd wordt) als de beheerplannen waterkeringen (specifiek plan waarin alle facetten van het omgaan met waterkeringen worden vastgelegd). Bij Rijkswaterstaat verwachten wij een zelfde logische samenhang aan te treffen. Bevinding De overgang tussen oud en nieuw leidt blijkens de gesprekken tot de nodige verwarring. Zo kregen we bij Rijkswaterstaat Zuid-Holland op dienstniveau de nieuwe structuur uitgelegd, en werd verteld dat het ‘Beheerplan nat’ niet meer bestond. Het district Nieuwe Waterweg wist echter niet beter dan dat het BPN de basis vormt van het uitvoerings- en instandhoudingsplan voor de kering, en zou ook niet weten waarop men zich anders moet beroepen. Andere districten (bijvoorbeeld in Zeeland) geven aan dat de nieuwe beheersystematiek nog niet duidelijk is en tot verwarring leidt. Daar wordt ook aangegeven dat er nog geen landelijke systematiek voor instandhoudingsplannen en beheerplannen bestaat,


Datum

Paginanummer

Mei 2006

27

Auditrapport


terwijl men landelijk wel naar meer uniformiteit in de Rijkswaterstaats werkwijze wil. Analyse en conclusie Het feit dat de beheerplannen nat, voor zover ze al bestonden, nu in onbruik raken en nog niet herijkt zijn, betekent dat in ieder geval de beleidsmatige verankering – wellicht tijdelijk – voor het waterkeren ten dele ontbreekt. Wij beoordelen dat als een gering organisatorisch risico voor het management van de Rijkswaterstaatsdiensten.

(5) Leggers van sommige waterkeringen ontbreken waardoor activiteiten van derden op de kering soms lastig te weren zijn Waterschappen vinden het vaak lastig om activiteiten van derden op de keringen te weren. Of het nu gaat om bebouwing of schapen op de dijk, men moet van alles toestaan, met name in de ‘invloedszone’ van de kering, wat men liever met het oog op de veiligheid zou verbieden. De vraag was of Rijkswaterstaat, komend vanuit een andere traditie, tegen vergelijkbare problematiek aanloopt en deze op dezelfde manier ervaart. Toetskader De leggers, beheerregisters en overzichtskaarten vormen de juridische basis voor de Wbr en zijn verplicht volgens de Wwk. Op de legger staat beschreven waar de kering precies aan moet voldoen voor wat betreft richting, afmeting en constructie. Met name de ‘invloedzone’ is steevast punt van discussie. Hoever van de kering vandaan mag er een sloot gegraven worden, of olie geboord? Wanneer komt de stabiliteit in gevaar? Leggers worden met enige regelmaat opnieuw vastgesteld en horen, als het goed is, gelijkgeschakeld te worden met bestemmingsplannen e.d. In het beheerregister wordt omschreven wat de voor het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens zijn en wat de feitelijke toestand van de kering is. Op een overzichtskaart staat de ligging van de primaire kering nauwkeurig aangegeven. Al met al moet de beheerder ‘bewijsmateriaal’ kunnen overleggen waar de kering ligt, waaruit de kering bestaat en wat er nodig is om de kering zijn kerende werking te laten behouden. Vervolgens dient er een sluitend systeem van vergunningverlening en handhaving te zijn, om te zorgen dat zich inderdaad geen ongewenste ontwikkelingen voordoen op of rond de kering. Het waterschap heeft het instrument van de ‘keur’, een vorm van eigen regelgeving waarbij het schap instructies mag afgeven over de wijze van bewaking van de kering, (mede) gebruik van de kering, geboden over uitvoering en wijze van onderhoud. De keur geeft de beheerder de basis voor eigen vergunningen aan derden, bijvoorbeeld nutsbedrijven die leidingen door de kering willen aanleggen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

28

Auditrapport


Vooronderzoek Vooronderstelling uit het vooronderzoek was dat Rijkswaterstaat door het ontbreken van de keur als instrument én een andere beherende traditie minder instrumenten in handen heeft om ‘keringsvreemde’ elementen tegen te gaan. Ook zaken als de schouw en het hebben van een dijkleger bij calamiteiten zouden Rijkswaterstaat minder kerings-’minded’ maken dan de waterschappen. Deze vragen zijn geoperationaliseerd door tijdens de audit te vragen naar voornoemde documenten en instrumenten, en, bij ontbreken, naar redenen, oorzaken en eventuele problemen bij ontbreken. Bevinding Leggers en beheerregisters zijn niet af. Men heeft óf concepten (District Westerschelde van RWS Dienst Zeeland), of geeft aan dat er een ‘traject opstellen leggers’ loopt (Zeeuwse Delta en RWS Dienst IJsselmeergebied), of geeft ronduit aan dat er geen leggers zijn (District Nieuwe Waterweg van RWS Dienst Zuid-Holland). Overzichtskaarten zijn er meestal wel, in de zin dat de auditees op de kaart kunnen aangeven waar de keringen zich bevinden, dan wel speciaal vervaardigde kaarten kunnen overhandigen. In de meeste gevallen levert het niet hebben van de leggers volgens de geïnterviewden geen noemenswaardige problemen op. Men is bezig met een inhaalslag, meestal samen met andere waterbeheerders als het waterschap, de provincie en/of de gemeente. In een aantal gevallen is de inhaalslag ingegeven door het feit dat – kleinere – stukken kering overgedragen worden naar andere beheerders. De reden dat het ontbreken van (recent vastgestelde) leggers geen noemenswaardige problemen oplevert, is grotendeels gelegen in het feit dat primaire keringen bij de onderzochte diensten over het algemeen kunstwerken (en geen dijken) zijn, waarbij het vrij duidelijk zichtbaar is wat wel en niet tot de kering behoort. Al te veel discussie over activiteiten van derden heeft men dan niet (RWS Dienst Zeeland, RWS Dienst IJsselmeergebied, District Merwede & Maas van RWS Dienst Zuid-Holland).


Datum

Paginanummer

Mei 2006

29

Auditrapport


De Stormvloedkering Nieuwe Waterweg

Opvallende uitzondering vormen de districten in Zuid-Holland, te weten Haringvliet en Nieuwe Waterweg. Met name voor het district Nieuwe Waterweg blijkt het ontbreken van legger, overzichtskaart en beheerregister tot ingewikkelde situaties te leiden. Immers, tussen Maeslantkering en Hartelkering loopt de Europoortdijk (op het kaartje hierboven aangeduid als ‘Europoortkering’). Een dijk die door zijn bijzondere ligging (het omliggende landschap is al 4,5 meter boven NAP, zodat de dijk gemiddeld maar 70 cm hoog hoeft te zijn) nauwelijks opvalt, maar wel onderdeel van de primaire kering is. Helaas wordt de dijk daadwerkelijk met enige regelmaat niet als dijk herkend, ook niet door collega’s van de waterstaat die met de snelweg bezig zijn, of door de bouwers aan de Betuweroute. De beheerder is soms hele stukken dijk kwijt en heeft dan geen bewijsmateriaal om aan te tonen dat er überhaupt een dijk lag. Allerlei andere activiteiten als het aanleggen van leidingen of windmolens blijken ook niet tegen te houden zijn, terwijl bijvoorbeeld het omwaaien van een windmolen in de Maeslantkering tot een aanzienlijke verhoging van de faalkans leidt. Dezelfde problemen met windmolens worden geconstateerd bij de Haringvlietsluizen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

30

Auditrapport


Analyse en conclusie In het algemeen schat het auditteam in dat het niet up to date zijn van leggers voor de primaire keringen van Rijkswaterstaat weliswaar onwenselijk, maar niet risicovol is. Immers, het betreft hier meestal kunstwerken (in plaats van dijken), waarover in de praktijk weinig discussie over eigendom en gebruik ontstaat. Bovendien wordt er door de drie geïnterviewde diensten aan gewerkt de leggers die niet actueel zijn, op orde te krijgen. Het feit dat documenten soms slecht geborgd (dat wil zeggen ‘vindbaar’ zijn), staat onder bevinding (1) al als risico benoemd.

Haringvlietsluizen

Het ontbreken van leggers, overzichtskaarten en beheerregisters bij de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg en de Haringvlietsluizen kan wel leiden tot activiteiten die de faalkans vergroten. Echter de kans dat er bijvoorbeeld onveilige situaties ontstaan door het ontbreken van stukken van de lage Europoortkering of het omwaaien van windmolens op een deze kering of de Haringvlietsluizen is niet zo groot, zodat er een gering risico voor de veiligheid en de organisatie.

3.4 Uitvoering specifiek Tot slot twee punten die slechts bij één dienst ter sprake kwamen. De precieze zwaarte van het risico bleek voor het auditteam lastig in te schatten. We hebben ze daarom als organisatorische aandachtspunten gekwalificeerd. (6) Regulier beheer en onderhoud lijdt onder vijfjaarlijkse toetsing Regulier beheer en onderhoud van primaire keringen krijgt in de weten regelgeving en beleidsvertalingen op papier veel aandacht. De beheerder van de waterkering is belast met de handhaving van de veiligheidsnorm voor de kering. Maar krijgt juist het dagelijks beheer en onderhoud voldoende ruimte? Toetskader Het beheer van waterkeringen, zoals beschreven in technische leidraden en vertaald in het beheerplan rijkswateren, en de onderliggende beheerplannen, omvat onder andere het uitvoeren van maatregelen, zoals aanleg, verbetering en onderhoud van de keringen. In theorie moeten deze maatregelen systematisch en planmatig op een zo efficiënt en doelmatig mogelijke wijze worden uitgevoerd.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

31

Auditrapport


Vooronderzoek In het vooronderzoek werd het auditteam als aandachtspunt meegegeven dat de veiligheid wel voldoende aandacht heeft bij Rijkswaterstaat, maar de dagelijkse zorg voor de keringen niet. Er zou op een aantal plaatsen achterstallig beheer en onderhoud zijn. Hier hebben we specifiek naar gevraagd. Ook is gevraagd naar het schouwen en monitoren van de keringen, om gevoel te krijgen hoe vaak men in het veld ‘materiaalcontact’ heeft. Bevinding Bij de meeste districten lijkt er geen sprake te zijn van voornoemde problemen. De dagelijkse zorg voor de keringen wordt planmatig aangepakt, medewerkers schouwen de kering regelmatig. Een enkele keer is het schriftelijk vastleggen van bevindingen een aandachtspunt, men verwacht met de invoering van mobiele werkstations (computers in de auto) dit probleem te ondervangen (Zeeland). Het ontbreken van voldoende financiële middelen wordt met name in Zuid-Holland als risico genoemd: men heeft geld moeten lenen van Zeeland om het reguliere beheer en onderhoud te kunnen uitvoeren (Nieuwe Waterweg). De beheerder in het IJsselmeergebied spreekt zijn zorg uit over het feit dat het reguliere beheer en onderhoud moet wachten op de resultaten van de vijfjaarlijkse toetsing. Pas als het maatregelenprogramma voortkomend uit de vijfjaarlijkse toetsing bekend en geaccordeerd is, kan hij zijn reguliere werkzaamheden plannen. Analyse en conclusie Op basis van de interviews zijn weinig problemen bij het regulier beheer en onderhoud te constateren. Men kent de eigen kering goed, pleegt direct onderhoud als dit (bijvoorbeeld na storm) nodig is en laat hooguit na nut en noodzaak van dagelijks onderhoud te documenteren. Het auditteam onderkent de mogelijkheid dat regulier beheer en onderhoud vertraagt door (het studeren op) maatregelenprogramma’s naar aanleiding van de vijfjaarlijkse toetsing. Hoewel het logisch is eerst een totaalplaatje van mogelijke verbetermaatregelen op te stellen, alvorens te prioriteren en uit te voeren, is het voorstelbaar dat dit gaat wringen met de reguliere werkzaamheden. We kwalificeren dit daarom als organisatorisch aandachtspunt. Het zou nader onderzocht moeten worden of hier sprake is van een veiligheidsdan wel een organisatorisch risico.

(7) Onvoldoende afstemming tussen Kosmos en reguliere beheer- en onderhoudsprogramma’s Een ander aandachtspunt lijkt de samenhang van het eigen dagelijks beheer en onderhoud met andere beleidsplannen en –prioriteiten te zijn. Men kan een euro immers maar één keer besteden en een beheerder of uitvoerder maar één keer inplannen. Daarbij lijkt het wenselijk als een bepaald object of gebied maar één


Datum

Paginanummer

Mei 2006

32

Auditrapport


keer op de schop hoeft, in plaats van telkens een stukje. Hoe is de samenhang tussen de verschillende werkzaamheden? Toetskader en vooronderzoek In het toetskader staat als ideaalplaatje het in samenhang plannen en uitvoeren van beheer en onderhoudsmaatregelen. In het vooronderzoek werd ons vervolgens meegegeven rekening te houden met de inhaalslag in het achterstallig beheer en onderhoud waar Rijkswaterstaat de komende tijd voor staat. De inhaalslag vormt één van de twee beleidsspeerpunten van de minister voor de komende periode, er staan zo’n 800 programma’s op de rol om versneld te worden uitgevoerd. Het programma ‘Kosmos’ is een van de programmabureaus die belast is met de coördinatie en financiering van deze inhaalslag. Bevinding De diensten en districten spreken in de interviews niet spontaan over de effecten van Kosmos en andere programma’s. Het is niet helemaal duidelijk of dit komt omdat de uitgangspunten en prioriteiten van Kosmos niet relevant zijn voor de primaire keringen, of dat de districten nog onbekend zijn met het programma. De enige gesprekspartner die er spontaan over begint, is de beheerder van de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg. Hij spreekt zijn zorg uit over de eigen koers die Kosmos vaart. Als anderen op de kering zelfstandig aan de slag gaan, beïnvloedt dat de faalkansen van de kering in negatieve zin. Hetgeen weer ongunstig uitpakt bij de vijfjaarlijkse toetsing. Analyse en conclusie Of er inderdaad sprake is van onvoldoende afstemming tussen Kosmos en bijvoorbeeld het regulier beheer en onderhoud van de keringen in Zuid-Holland, is een organisatorisch aandachtspunt. Het lijkt aandacht te verdienen, gezien het feit dat achterstallig beheer en onderhoud één van de twee speerpunten van het Haags beleid wordt, en tegelijk de zeer zichtbare Stormvloedkering Nieuwe Waterweg afgekeurd wordt en daardoor alles in het werk stelt om de faalkansen tot een theoretisch minimum terug te brengen. Maar voldoende informatie om een onderbouwd oordeel te kunnen vellen, ontbreekt op dit moment.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

33

Auditrapport


Bijlage 1 Overzicht van de bevindingen Nr. Bevinding

Risico/aandachtspunt

(1) Gegevenshuishouding onvoldoende op orde (2) Onduidelijkheid en onzekerheid over financiën en prestatieindicatoren (3) Niet-uitgekristalliseerde aansturingsrelatie Rijkswaterstaat Zeeland (4) Beleidsmatige verankering waterkeren ontbreekt door in onbruik raken beheerplannen nat (5) Leggers van sommige waterkeringen ontbreken waardoor activiteiten van derden op de kering soms lastig te weren zijn (6) Regulier beheer en onderhoud lijdt onder vijfjaarlijkse toetsing

Aanmerkelijk organisatorisch en 16 politiek risico Organisatorisch aandachtspunt 19

(7) Onvoldoende afstemming tussen Kosmos en reguliere beheer- en onderhoudsprogramma’s


P.

Gering organisatorisch risico

23

Gering organisatorisch risico

25

Gering organisatorisch risico Gering veiligheidsrisico

27

Organisatorisch aandachtspunt

30

Organisatorisch aandachtspunt

31

Datum

Paginanummer

Mei 2006

34

Auditrapport



Datum

Paginanummer

Mei 2006

35

Auditrapport


Bijlage 2 Wederhoor op het concept-auditrapport Het concept van dit rapport is voorgelegd aan het verantwoordelijk management en de geïnterviewden van de drie betrokken diensten van Rijkswaterstaat. Op deze wijze is de mogelijkheid geboden om te reageren op het auditrapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren. Dit proces staat bekend als ‘wederhoor’. De reacties hebben ertoe geleid dat het concept rapport is aangepast. Op een aantal punten is de formulering iets aangepast of aangescherpt, opmerkingen van de diensten die hierop betrekking hadden, worden hier niet herhaald. Deze bijlage geeft een overzicht van de reacties uit het wederhoor die niet hebben geleid tot een aanpassing in het rapport. De reactie is tussen aanhalingstekens geplaatst, de argumentatie waarom de reactie niet tot een aanpassing heeft geleid is cursief weergegeven. •

Rijkswaterstaat Zeeland wees ons op een foutieve interpretatie van het voldoen van kustkeringen aan de norm van de Wwk. De betreffende passages zijn geheel komen te vervallen, daar ze inhoudelijk in feite irrelevant bleken. Immers, Rijkswaterstaat Zeeland heeft geen eigen duinwaterkeringen in beheer.

•

Rijkswaterstaat Zuid-Holland gaf aan het te betreuren dat ‘dit conceptrapport reeds besproken is met de bevoegde gezagen voordat eventuele correcties naar aanleiding van mijn onderstaand commentaar verwerkt zijn. Dit kan onjuiste beeldvorming aan de zijde van het bevoegd gezag in de hand werken’. Dit bleek op een misverstand te berusten. De provincies zijn gebeld nadat de reacties van de diensten ontvangen zijn. Overigens hebben de gesprekken met de provincies telefonisch plaatsgevonden, en was de gesprekspartners niet van tevoren een concept auditrapport toegestuurd. De gesprekspartners zijn slechts in algemene zin bevraagd. Hen is niet om een reactie op het rapport gevraagd. Dit misverstand is rechtgezet bij de betreffende dienst.

•

‘Aandachtspunt: De ontwerpfaalkans van de Maeslant - en Hartelkering is 1/1000 per sluitvraag. Tot op heden is deze norm gebruikt bij de totstandkoming van MHW’en bij de berekening van Hydaulische Randvoorwaarden die ten grondslag liggen aan de toetspeilen in de RijnMaasmonding. Onlangs is uit een nieuwe actuele faalkansanalyse gebleken dat de ontwerpfaalkans in de praktijk waarschijnlijk niet realiseerbaar is. Hierover heb ik in september 2005 de DG van RWS geïnformeerd. Daarnaast


Datum

Paginanummer

Mei 2006

36

Auditrapport


is uit onderzoek van mijn Dienst gebleken dat de norm minder streng kan zijn, zonder dat hierdoor de veiligheid van het achterland in het geding komt. De theoretisch te hoge faalkans heeft in de praktijk/werkelijkheid geen veiligheidsrisico’s tot gevolg. De studie laat zien dat de verhoging van de toetswaarden door de toegenomen faalkans worden “opgevangen” door de “overhoogte” die de aldaar aanwezige primaire keringen hebben. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft formeel nog niet besloten welke faalkans er per sluitvraag t.b.v. de Hydraulische Randvoorwaarden 2006 dient te worden gehanteerd. Deze nieuwe norm zal officieel worden vastgesteld en is onderwerp van studie van DZH. DG Water en SDG zijn hiervan op de hoogte. Als de staatssecretaris gaat vasthouden aan de norm voor de faalkans per sluitvraag van 1/1000, dan is ingrijpende aanpassing dan wel een tweede kering wellicht de enige oplossing.” Bovenstaande geeft aan hoe Rijkswaterstaat Zuid-Holland het niet voldoen van de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg aan de norm van de Wwk toelicht. Waarvan acte. De eigenlijke toetsresultaten zijn echter geen domein van onderzoek voor deze audit. Slechts daar waar het toetsen het borgen van de (papieren) veiligheid raakt, zoals bijvoorbeeld op het terrein van de gegevenshuishouding, zijn toetsproces en toetsresultaten opgenomen in dit auditverslag. •

“Wat betreft die windmolens is er een risicoanalyse uitgevoerd voordat vergunning is gegeven voor de bouw. Hierbij is de faalkans van de Maeslantkering expliciet beschouwd. Pas toen de risicoanalyse er lag heeft het waterdistrict vergunning verleend.” De gesprekspartner van het desbetreffende district gaf de bouw van windmolens als voorbeeld bij het ‘onvoldoende de baas zijn op eigen kering’ (zie de geaccordeerde interviewverslagen). Het auditteam heeft dit voorbeeld als zodanig overgenomen.

•

“Als aanmerkelijk risico wordt genoemd het niet op orde zijn van de gegevens. Uit recente discussies intern RWS is gebleken dat juist de betrouwbaarheid van de sluiting (grotere kans van falen dan geëist) een veel groter politiek risico is.” Bovenstaande geeft aan hoe Rijkswaterstaat Zuid-Holland het niet voldoen van de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg aan de norm van de Wwk interpreteert. Opnieuw, waarvan acte. Maar, zoals gezegd, de eigenlijke toetsresultaten zijn geen domein van onderzoek voor deze audit.

•

Rijkswaterstaat IJsselmeergebied had geen inhoudelijk commentaar.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

37

Auditrapport


Bijlage 3 Referenties en toetskader Referenties DGW, 2003: Rijkswaterstaat, DG Water, Traditie, trends en toekomst: het vervolg, Den Haag, mei 2003 DWW, 2001: Rijkswaterstaat, DWW, Verkenningen Waterdelta, omgaan met veiligheid in de toekomst, Delft, mei 2001 IVW, 2003: Inspectie Verkeer en Waterstaat, Auditing door de Toezichteenheid Waterbeheer, toezicht in openheid, Lelystad: IVW Toezichteenheid Waterbeheer, mei 2003 IVW 2004: Inspectie Verkeer en Waterstaat, Meerjarenplan Inspectie Verkeer en Waterstaat 2005-2008. Den Haag, Inspectie Verkeer en Waterstaat, januari 2004 TAW, 2002: Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Leidraad Zandige Kust, Delft, december 2002 VROM, 2004: Ministerie van VROM, Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling, Den Haag, april 2004 V&W, 2000: Ministerie van V&W, Derde Kustnota, tradities, trends en toekomst, Den Haag, december 2000 V&W, 2004: Ministerie van V&W, De veiligheid van de primaire waterkeringen in Nederland, Den Haag, januari 2004 Toetskader Awb, 1992: Algemene wet bestuursrecht, ”Wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht”. Grondwet, 1815: Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 24 augustus 1815, “artikel 21: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu”.

Mvf, 2005: Ministerie van Financiën, Rijksbegroting- Begroting Verkeer en Waterstaat, september 2005 RWS, 2004: Rijkswaterstaat: Ondernemingsplan, Den Haag, 2004 TAW, 1998: Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Grondslagen voor waterkeren, Delft, 1998 TAW, 1999: Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Leidraad Toetsen op Veiligheid, Delft, 1999 V&W, 2004: Ministerie van V&W, Voorschrift Toetsen op Veiligheid, De veiligheid van de primaire waterkeringen in Nederland, Voorschrift toetsen op veiligheid voor de tweede toetsronde, 2001-2006, Den Haag, januari 2004 V&W, 2005: Ministerie van V&W, Hoogwaterbeschermingsprogramma, Den Haag, februari 2005


Datum

Paginanummer

Mei 2006

38

Auditrapport


Waterstaatswet, 1900: Waterstaatswet, “Wet van 10 november 1900, houdende algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur”. Wbb, 1986: Wet bodembescherming, “Wet van 3 juli 1986, houdende regelen inzake bescherming van de bodem”. Wbr, 1996: Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, “Wet van 14 november 1996, houdende vaststelling van bepalingen betreffende waterstaatswerken in beheer bij het Rijk”. Wm, 1979: Wet milieubeheer, 1979: Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne, Hoofdstuk 18 Handhavingsstructuur (Wet milieubeheer). Wo, 1857: Onteigeningswet, “Wet van 28 augustus 1851, regelende de onteigening ten algemeenen nutte”. Wro, 1962: Wet op de ruimtelijke ordening, “Wet van 5 juli 1962, houdende vaststelling van nieuwe voorschriften omtrent de ruimtelijke ordening”. Wsw, 1991: Waterschapswet, “Wet van 6 juni 1991, houdende regels met betrekking tot de waterschappen”. Wvo, 1969: Wet verontreiniging oppervlaktewater, 1969: Wet van 13 november 1969, houdende regelen omtrent verontreiniging van oppervlaktewateren (Wet verontreiniging oppervlaktewater). Wwh, 1989: Wet op de waterhuishouding, “Wet van 14 juni 1989, houdende regelen inzake de waterhuishouding”. Wwk, 1995: Wet op de waterkering, “Wet van 21 december 1995, houdende algemene regels ter verzekering van de beveiliging door waterkeringen tegen overstromingen door het buitenwater en regeling van enkele daarmee verband houdende aangelegenheden”. Wwk, 2005: Wet op de Waterkering, “Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de Wet op de waterkering en intrekking van de Deltawet grote rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet, de Wet schade oesterkwekers, de Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet en de Zuiderzeesteunwet”.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

39

Auditrapport


Bijlage 4 Auditbrief directeuren Water

Regionale Dienst Directeur Water Datum

14 oktober 2005 Contactpersoon

S.T. van der VeldeDoorkiesnummer

0320 299576 Bijlage(n)

1 Onderwerp

Uw kenmerk

Aankondiging audit Wet op de Waterkering

Ons kenmerk

Geachte heer, De IVW Toezichteenheid Waterbeheer zal in de maanden oktober t/m november 2005 bij uw organisatie en bij de regionale diensten Zuid-Holland en IJsselmeergebied een onderzoek uitvoeren naar de kwaliteit van het uitoefenen van de beheertaak Wet op de waterkering door RWS. Onlangs heeft de auditleider van dit onderzoek, Harry de Looff, u samen met Martine Leewis en Miriam de Boer van ARCADIS bezocht. Dit bezoek had tot doel de richtinggevende onderzoeksvragen, de afbakening en de contouren van het toetskader met u te bespreken en de werkwijze van ons onderzoek toe te lichten. Mede naar aanleiding van dit gesprek en de gesprekken die de auditleider samen met ARCADIS bij de andere twee regionale diensten heeft gevoerd, zijn de richtinggevende onderzoeksvragen, afbakening en het toetskader verder uitgewerkt en aangepast. De richtinggevende onderzoeksvraag voor de audit zijn als volgt vastgesteld:


Datum

Paginanummer

Mei 2006

40

Auditrapport


•

Hoe heeft Rijkswaterstaat geborgd dat de staat van de eigen primaire waterkeringen voldoet aan de veiligheidsnorm gesteld in de Wet op de waterkering (Wwk), met inachtneming van de leggers, overzichtskaarten en beheerregisters.

De definitieve afbakening en de contouren van het toetskader vindt u in de bijlage. Met een aantal van uw medewerkers zullen in de periode van oktober tot en met november 2005 (groeps)interviews plaatsvinden. Daarnaast zal documentatie worden opgevraagd en bestudeerd. Ter onderbouwing van de bevindingen die uit de interviews en documentatie naar voren komen zullen enkele dossiers inhoudelijk worden ingezien. Het onderzoek zal resulteren in een auditrapport. De conceptversie zal naar verwachting in december 2005 voor wederhoor aan u worden toegezonden. Wij willen benadrukken dat wij zowel tijdens als na afloop van dit onderzoek open staan voor uw vragen, open/of aanmerkingen. Deze kunt u te allen tijde kwijt bij de mij of een van de hierna genoemde personen. Contactpersonen bij Arcadis zijn mevrouw M.A. de Jongh en mevrouw M.E.F. Leewis. Indien nodig kunt u bij de Toezichteenheid Waterbeheer contact opnemen met de heer S.T. van der Velde of met de auditleider van dit onderzoek, A.P. de Looff.

Hoogachtend,

Inspectie Verkeer en Waterstaat


Datum

Paginanummer

Mei 2006

41

Auditrapport


Bijlage bij auditbrief Richtinggevende onderzoeksvraag: Hoe heeft Rijkswaterstaat geborgd dat de staat van de eigen primaire waterkeringen voldoet aan de veiligheidsnorm gesteld in de Wet op de waterkering (Wwk), met inachtneming van de leggers, overzichtskaarten en beheerregisters Voorlopige afbakening: Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een aantal rollen met betrekking tot veiligheid tegen overstroming, waaronder: 1) Het opstellen van beleid en wetgeving door DG Water; 2) Het toezicht op de 5 jaarlijkse toetsing van de in Nederland aanwezige primaire waterkeringen door de Inspectie Verkeer en Waterstaat; 3) Het beheer van primaire waterkeringen door Rijkswaterstaat (ca. 10% van de primaire waterkeringen is in beheer bij Rijkswaterstaat) en het uitvoeren van de 5 jaarlijkse toetsing door Rijkswaterstaat van de in hun beheer zijnde primaire waterkeringen. 4) Het beheer van grote wateren en rivieren door Rijkswaterstaat. 5) Instandhouding van de ligging van de kustlijn (basiskustlijn) door Rijkswaterstaat Deze audit zal zich richten op de rol van Rijkswaterstaat als beheerder van eigen primaire waterkeringen, dus op punt 3 uit bovenstaande opsomming. Voor de duidelijkheid: de audit staat los van punt 2, toezicht op de 5- jaarlijkste toetsing, maar vloeit voort uit de toezichtstaak op de toepassing van de waterweten regelgeving. De audit zal worden uitgevoerd bij drie regionale diensten van RWS, namelijk Zuid-Holland, IJsselmeergebied en Zeeland. Tevens worden RWS NoordNederland, DWW en DG Water in het onderzoek betrokken. Daarnaast zullen de Provincie Flevoland, Zeeland en Zuid-Holland worden benaderd. De audit zal worden uitgevoerd door Arcadis. Contouren van het toetskader: Artikel 21 in de Grondwet noemt de zorg voor de bewoonbaarheid van ons land een fundamentele taak van de overheid. Voor waterkeringbeheer en verbetering is in het bijzonder een aantal wetgevingsterreinen van belang: • Waterstaatswetgeving: o Wet op de waterkering (1995, belangrijkste wet voor deze auidt), o Wet beheer rijkswaterstaatswerken (1996); o Waterstaatswet 1900,


Datum

Paginanummer

Mei 2006

42

Auditrapport


•

•

o Deltawet (1958), o Deltawet grote rivieren (1995), o Rivierenwet (1908), o Wet op de waterhuishouding (1989), o Waterschapswet (1992), o provinciale verordeningen en waterschapskeuren Planologische wetgeving: o Wet op de ruimtelijke ordening (1962), o Onteigeningswet (1857) Milieuwetgeving: o Wet milieubeheer (1993), o Wet bodembescherming (1986), o Wet verontreiniging oppervlaktewateren (1971)

De voor deze audit belangrijkste wettelijke basis, de Wet op de waterkering (Wwk) heeft als hoofddoel de beveiliging tegen overstroming door het buitenwater wettelijk te verankeren. De Wwk vormt de wettelijke basis van aanleg, verbetering en onderhoud van waterkeringen en geeft voor alle dijkringgebieden een veiligheidsnorm (zie). Het beheer van de waterkeringen wordt verder geregeld in de provinciale verordeningen en de waterschapskeuren. De Wwk beoogt met name het verzekeren van de veiligheid. Het is een gegeven dat het maatschappelijk besef van de risico’s van overstromingen afneemt naarmate het langer geleden is dat een overstroming heeft plaats gevonden. Artikel 9 van de Wet verplicht de beheerder van een waterkering iedere vijf jaar verslag uit te brengen over de toestand van de kering in relatie tot de norm. Hiermee beoogt de wetgever de gevolgen van het proces van afnemend besef van risico’s te voorkomen.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

43

Auditrapport


Bijlage 5 Lijst met geïnterviewden Vooronderzoek Organisatie DG Water DWW RWS Dienst Noord-Nederland Audit Organisatie RWS Dienst Zeeland

District Zeeuwse Delta

District Nieuwe Waterweg District Westerschelde

District Haringvliet

District Merwede en Maas


Functie Afdelingshoofd/ watermanager Infraprovider nat Beleidsmedewerker Afdelingshoofd Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Hoofd Waterdistrict Hoofd Planmatig Beheer en Onderhoud Medewerker Beheerplannen Hoofd Afdeling Kunstwerken Medewerker Veiligheid/ Waterkeringen, Afvoer Districtshoofd Hoofd Planmatig Beheer en Onderhoud Medewerker Cluster Beleidsondersteuning en Advies Districtshoofd Hoofd Onderafdeling Waterwegen

Datum

Paginanummer

Mei 2006

44

Auditrapport


Audit (vervolg) Organisatie RWS Dienst IJsselmeergebied

Waterdistrict IJsselmeergebied


Functie Directeur Wegen en Verkeer Hoofd District Water IJsselmeergebied Assistent Districtshoofd Projectmanager Projectmanager Projectleider Medewerker Voorbereiding en Uitvoering

Datum

Paginanummer

Mei 2006

45

Auditrapport


Bijlage 6 Gegevensbeheer Relatie wettelijke vereisten, uitvoeringspraktijk, bevindingen audit Wettelijke vereisten Uitvoeringspraktijk Audit Uit de recent gehouden Worden gehanteerd om Technische leidraden vijfjaarlijkse toetsing kering aan te leggen. ten aanzien van blijkt het Vervolgens wordt het ontwerp, beheer en gegevensbeheer ten beheerplan conform de onderhoud primaire aanzien van ontwerp en technische leidraad keringen. beheer en onderhoud opgesteld, en wordt de reden te zijn keringen af kering op basis van de te keuren, of het technische vereisten predikaat ‘geen oordeel’ onderhouden. Is bij te geven. Het auditteam Stormvloedkering Nieuwe heeft niet gevraagd naar Waterweg nog ontwerpgegevens van de gecompliceerder, omdat keringen, wel naar daar geëxperimenteerd beheerplannen. wordt met Probabilistisch beheer en onderhoud (relatie tussen B&O en effect op faalkans wordt nadrukkelijk gelegd). Ontwerptekeningen en technische informatie over B&O (bijvoorbeeld in de vorm van beheerplannen) dienen vervolgens als informatiebron tijdens de vijfjaarlijkse toetsing Gegevensbeheer t.b.v. Vijfjaarlijkse toetsing Zie hierboven. de vijfjaarlijkse toetsing is Ontwerptekeningen en technische informatie over hierboven aan de orde geweest. Deskundigheid B&O dienen als informatiebron. Daarnaast van het personeel is separaat bevraagd. is het ‘beheerdersoordeel’ een informatiedrager tijdens de toetsing. Het beheerdersoordeel veronderstelt deskundig, goed opgeleid personeel dat de kering kent.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

46

Auditrapport


Artikel 13, het hebben van een overzichtskaart, legger en technisch beheerregister


Leggers en overzichtskaarten zijn juist in de dagelijkse praktijk (dus los van de toetsing, hoewel ze daar ook van belang zijn) nodig voor onder andere de vergunningverlening. Alleen als de beheerder kan aantonen waar de primaire kering precies ligt of hoort te liggen, kunnen activiteiten van derden toegestaan dan wel verboden worden.

Overzichtskaarten werden meestal aangetroffen, leggers niet.

Datum

Paginanummer

Mei 2006

47

Auditrapport


Bijlage 7 Financiële aansturing Tot en met het vorige begrotingsjaar ging het aanvragen van budgetten voor regulier beheer en onderhoud en aanleg en verleggen/vervangen van keringen redelijk ‘bottom up’. De regionale diensten stelden een begroting op, met posten voor regulier beheer en onderhoud, vervangingsinvesteringen, en extra investeringen, nodig voor aanleg of substantiële aanpassingen van de primaire keringen. Regulier beheer en onderhoud vormde en vormt een vaste begrotingspost op de eigen Rijkswaterstaatsbegroting. Het Directieteam van RWS beslist uiteindelijk (daar is niets in veranderd). Als een kering echter niet aan de veiligheidsnorm volgens de Wwk voldoet, wordt een plan van aanpak geformuleerd, waarin staat welke maatregelen getroffen dienen te worden om de kering wel aan de norm te laten voldoen. Hier zijn vaak substantiële bedragen mee gemoeid, die niet uit de eigen begroting van de diensten gefinancierd kunnen worden. De provincie coördineert de toetsrapportages inclusief verbeterplannen van alle waterbeheerders (waaronder Rijkswaterstaat) in haar gebied. De dienst rapporteert daarom over de toetsing aan de provincie, stelt een plan ter verbetering plus kostenplaatje op. De provincies rapporteren aan DG Water, waarna in overleg met DG Water aanvragen voor verbeterwerken op het Hoogwaterbeschermingsprogramma (Hwbp) belanden. Nota bene, iedere aanvraag die aan de criteria voldoet, komt in principe op het Hwbp, alleen de volgorde van behandelen staat niet vast. Niet ‘of’ maar ‘wanneer’ is punt van discussie en uiteindelijk politieke besluitvorming. De rol van de diensten was tot dusver redelijk passief; men stelde een ‘verlanglijstje’ op en wachtte op uitsluitsel. In het opsturen van kostenplaatjes en dan wachten tot het geld komt is nu verandering gekomen. De aansturing vanuit staf DG is strakker gecentraliseerd. Ten tijde van het uitvoeren van de audit (najaar 2005) bestond bij de geïnterviewden nog grote onduidelijkheid over de precieze invulling van die verandering. Met name het puntje ‘prestatie-indicatoren’ voor de primaire keringen leidde tot onduidelijkheid: Staf DG had aangegeven dat de primaire keringen ‘100%’ aan de norm uit de Wwk moest voldoen. Diensten die zich met keringen geconfronteerd zien die net onvoldoende getoetst zijn en nog niet overzien hoeveel kosten ermee gemoeid zijn om de ‘100% norm’ te halen, voorzien dan problemen. Problemen die uitgebreid onderwerp van het auditgesprek waren. Intussen (april 2006) is er meer duidelijkheid gekomen over de financiële aansturing. Formeel (informatie Staf DG) is het nu als volgt:


Datum

Paginanummer

Mei 2006

48

Auditrapport


Bij de financiële sturing dient onderscheid gemaakt te worden in: A) Beheer en onderhoud, zowel het jaarlijkse beheer en onderhoud van de bestaande kering, als het achterstallige beheer en onderhoud van de bestaande kering voor wat betreft projecten waarvan de geraamde kosten minder bedragen dan 30 mln euro. Dit alles valt onder de SLA-sturing en regardeert de primaire verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat. Zoals bekend, worden in het kader van de SLA- D2D3, jaarlijks operationele afspraken gemaakt tussen de DG-RWS (SDG) en de HID's. Deze afspraken worden vastgelegd in de Managementcontracten. Mocht in de loop van een uitvoeringsjaar blijken dat een HID onvoldoende budget heeft, dan kan hij/zij dat tussentijds melden aan de DG tijdens de Q-gesprekken (voortgangsgesprekken). Aangezien ''veiligheid tegen overstromen'' altijd prioriteit heeft binnen Rijkswaterstaat, zal een mogelijk budgettair tekort altijd gehonoreerd worden door de DG-RWS (SDG). B) Achterstallig beheer en onderhoud van de bestaande kering waarvan de geraamde projectkosten meer dan 30 mln euro bedragen (grote vervangingsinvesteringen bijvoorbeeld): In feite is dat een verbijzondering van ad A: Projectsturing (akkoord van DGW nodig) in plaats van SLA-sturing. C) Noodzakelijke verbeterings/aanlegwerken die voortvloeien uit de 5jaarlijkse toetsing (Wwk): Hierbij gaat het om projectsturing: in dit geval ook de verantwoordelijkheid van DGW. Dit type werken is alleen aan de orde als gevolg van de 5-jaarlijkse toetsing. In het geval dat sedert de vorige toetsing (door functieuitbreiding en/of door hogere Hydraulische randvoorwaarden bijvoorbeeld), de functie/belasting van de bestaande waterkering tussentijds verzwaard is, waardoor de betreffende kering niet meer kán voldoen aan de nieuwe norm, dan komen de noodzakelijke verbeteringswerken in aanmerking voor opname in het HWBP. Het HWBP is een soort MIT/SNIP voor onder andere ''verbeterings- en aanlegwerken''. De regie over en het budget van het HWBP valt onder DGW. De intake van deze projecten volgt de route: RWS/beheerder > Provinciaal Bestuur > DGW > Staatssecretaris > Ontwerp HWBP > TK (Begroting) > Goedgekeurde begroting/HWBP > Staatssecretaris > DGW > regie over het HWBP > DG-RWS krijgt via het HWBP budget toegewezen om de benodigde verbeterings/aanlegwerken, die voortvloeien uit de 5-jaarlijkse toetsing (Wwk), uit te voeren. Overigens kan uit een toetsing ook een tekort aan beheer en onderhoud van de bestaande kering cq achterstallig beheer en onderhoud aan het licht treden (zie verder ad A en ad B). Kortom: het gestelde onder A t/m C geeft weer hoe de zaken formeel geregeld zijn en welke onderscheiden rollen de DG-RWS (SDG) en DGW daarbij spelen. SLA’s gaan alleen nog over regulier beheer en onderhoud, niet over de gevolgen van de vijfjaarlijkse toetsing. Tijdens de audit bleek dat er nogal wat verwarring was over deze lijn, die toen overigens ook nog niet helder was.


Datum

Paginanummer

Mei 2006

49

Auditrapport


Colofon Uitgever

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Waterbeheer Auditteam

ARCADIS: Mw. drs. M.E.F. Leewis Mw. ing. M.A. de Jongh Mw. drs. M.E. de Boer Opdrachtgever

Inspectie Verkeer Waterstaat : ir. A.P. de Looff ing. S.T. van der Velde Adres

Noorderwagenplein 6 Postbus 61 8200 AP Lelystad Opmaak

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Waterbeheer Druk

Multicopy, Lelystad Foto’s

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichtseenheid Waterbeheer ARCADIS Rijkswaterstaat Zeeland Rijkswaterstaat Zuid-Holland Akkoord

Datum Functie Naam Paraaf

Inspectie Verkeer en Waterstaat Divisie Water

3 mei 2006 Wnd. Unitmanager Inspectie/Audit Ir. A.P. de Looff

Datum Mei Auditrapport. Kwaliteit uitoefenen beheertaak Wet op de waterkering door Rijkswaterstaat

Recommend Documents