CS Ustavení Evropské služby pro vnější činnost. Zvláštní zpráva EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

CS



2014

Zvláštní zpráva

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

č. 

Ustavení Evropské služby pro vnější činnost

11

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel. +352 4398-1 E-mail: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu). Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014 ISBN 978-92-872-0576-6 doi:10.2865/15810 © Evropská unie, 2014 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Luxembourg

CS

2014

Zvláštní zpráva

č. 

Ustavení Evropské služby pro vnější činnost (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

11

Obsah

02

Body I–VI

Shrnutí

1–9

Úvod

1–6

Právní základ a obecné informace

7–9

Organizační uspořádání

10–12

Rozsah a koncepce auditu

13–67

Připomínky

13–22

Ustavení ESVČ bylo uspěchané a nedostatečně připravené, sužovalo ho příliš mnoho omezení a příliš obecně definované úkoly

14–18

Rozhodnutí o úloze ESVČ přišlo pozdě a bylo definováno příliš obecně

19–22

ESVČ se potýkala s řadou politických a finančních problémů

23–50

Nedostatky ve stanovení priorit, organizaci a alokaci zdrojů omezují efektivnost ESVČ

25–28

ESVČ nebrala vývoj komplexního strategického rámce pro zahraniční politiku EU jako svou prioritu a nepřijala interní strategii

29–34

Složitost organizace ESVČ nepodporuje včasnou spolupráci mezi útvary

35–39

Zvláštní zástupci EU nejsou v rámci ESVČ dostatečně integrováni

40–44

ESVČ se při obsazování významných postů převedenými zdroji potýkala s obtížemi

45–50

Postupy pro přijímání zaměstnanců byly zdlouhavé, nákladné a nebyly schopny plně napravit dříve existující nerovnováhu

Obsah

03

51–67

Koordinace s Komisí a členskými státy se zlepšuje, ale stále nedostačuje k tomu, aby ESVČ mohla plně rozvinout svůj potenciál

52–56

Koordinace s Komisí byla částečně účinná

57–61

Nové uspořádání delegací EU vyžaduje větší koordinaci a jeho správní řízení je méně efektivní

62–64

Členské státy a ESVČ dosud plně nevyužily potenciálu synergií sítí diplomatických zastoupení

65–67

Potenciální přínosy trvalého předsednictví ESVČ v přípravných orgánech Rady nebyly plně využity

68–73

Závěry a doporučení



Odpovědi ESVČ

04

Shrnutí

I

Lisabonská smlouva ustavila post vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je současně místopředsedou Evropské komise (HR/VP). Cílem vysokého představitele / místopředsedy Komise je zajišťovat ucelenost zahraniční politiky EU a v tomto jeho úkolu jej podporuje nový diplomatický sbor, Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ).

II

ESVČ, sestávající z ústředí v Bruselu a globální sítě 140 delegací, začala oficiálně fungovat a reprezentovat zájmy EU 1. ledna 2011.

III

—— nedostatky ve stanovování priorit, organizaci a alokaci zdrojů snížily efektivnost ESVČ a že zvláštní zástupci EU nejsou dostatečně integrováni, —— koordinace s Komisí a členskými státy se zlepšila, ale stále nedostačovala k tomu, aby ESVČ mohla plně rozvinout svůj potenciál.

V

Tato zpráva je výsledkem nezávislého posouzení ustavení ESVČ. Audit Účetního dvora probíhal ve stejné době jako přípravy přezkumu ESVČ v polovině období. Zjištění a doporučení Účetního dvora jsou obecně v souladu s vlastním posouzením ESVČ, které zdůrazňuje potřebu zjištěné nedostatky řešit.

Při auditu se prověřovalo, zda: —— bylo ustavení ESVČ řádně připraveno, —— byly zdroje ESVČ organizovány a přidělovány efektivně a podle priorit, —— ESVČ účinně koordinovala svou činnost s Komisí a členskými státy.

IV

Ustavením ESVČ získala EU operační službu pro oblast zahraniční politiky, vybavenou politickými sekcemi, strukturami pro krizové řízení, rozsáhlou sítí diplomatických postů a vyváženou pracovní silou s různými profesními zkušenostmi. Účetní dvůr nicméně zjistil, že: —— ustavení ESVČ bylo uspěchané a nedostatečně připravené, sužovalo ho příliš mnoho omezení a nejasně definované úkoly,

VI

Zpráva uvádí řadu doporučení k posílení přidané hodnoty a efektivnosti ESVČ, jako je vyjasnění úkolů a cílů, zefektivnění organizační koncepce, zjednodušení správního rámce, posílení strategické role a rozvoj plánování. Zpráva rovněž doporučuje provést přezkum postupů pro jmenování zvláštních zástupců a jejich fungování a postupů pro najímání zaměstnanců ESVČ. ESVČ by měla pracovat s Komisí na omezení dopadu rigidity finančního nařízení a služebního řádu na efektivitu delegací EU. Měla by i nadále podporovat sdílení informací s členskými státy a společné umístění a měla by zhodnotit možnost poskytovat určité konzulární služby.

05

Úvod

Právní základ a obecné informace

01

Lisabonská smlouva ustavila nový post vedoucího představitele EU pro zahraniční věci, a to vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je současně místopředsedou Evropské komise (dále jen HR/VP)1. Vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise se opírá o nový diplomatický sbor, tzv. ESVČ. Tyto změny ukončily působení někdejšího mechanismu tzv. trojky2, jehož prostřednictvím prováděla EU svou zahraniční politiku v uplynulých dvou dekádách.

03

Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost 1. prosince 2009 členské státy stále zkoumaly různé možnosti, jak ESVČ ustavit. Na návrh vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, s ohledem na stanovisko Evropského parlamentu a po získání souhlasu Evropské komise přijala Rada dne 26. července 2010 rozhodnutí o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost5, které potvrzuje její autonomii, uvádí základní zásady jejího organizačního uspořádání a stanoví, které útvary Komise a generálního sekretariátu Rady (GSC) budou pod ESVČ převedeny.

04 02

ESVČ byla koncipována jako základní kámen nové zahraniční politiky EU – „moderní a operativní služba v oblasti zahraniční politiky, která je schopná prosazovat hodnoty a zájmy EU a zajišťovat koordinaci a soudržnost v rámci vztahů EU s ostatními zeměmi“3 – optimalizující úsilí orgánů EU i členských států. Za tímto účelem spojuje její personál síly hlavních zainteresovaných stran: Komise, Rady a členských států. Různorodost předchozích působišť zaměstnanců se považovala pro úspěch služby za zásadní, a je proto výslovně zmíněna v Lisabonské smlouvě 4.

ESVČ se svými specifickými rysy odlišuje od Komise (nadnárodní orgán) i Rady (mezivládní orgán). V závislosti na tom, zda věc spadá do pravomoci EU či nikoliv, funguje ESVČ jako útvar Komise nebo jako generální sekretariát Rady. Pokud funguje jako útvar Komise, má, co se týče účasti v interních koordinačních mechanismech Komise, stejná práva a kompetence jako jakýkoliv jiný útvar.

1

Článek 18 Smlouvy o fungování Evropské unie.

2

Vysoký představitel pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisař odpovědný za vnější vztahy a ministr zahraničí členského státu, který na základě rotačního principu předsedá Radě EU.

3

Závěry Rady o přezkumu ESVČ, zasedání Rady ve složení pro obecné záležitosti, 17. 12. 2013.

4

Čl. 27 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že personál ESVČ sestává z úředníků příslušných oddělení generálního sekretariátu Rady a Komise, jakož i z vyslaného personálu vnitrostátních diplomatických služeb.

5

Rozhodnutí Rady 2010/427/EU o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost (Úř. věst. L 201, 3.8.2010, s. 30).

06

Úvod

05

Rada ve svém rozhodnutí žádá provedení přezkumu ustavení ESVČ v polovině období. Tento přezkum, jehož výsledky byly zveřejněny 29. července 2013, shrnuje dosažený pokrok, vzniklé obtíže a uvádí doporučení, jak ve střednědobém a krátkodobém výhledu fungování ESVČ zlepšit. Dne 17. prosince 2013 přijala Rada závěry o přezkumu 6, jejichž součástí je i podpora realizace krátkodobých doporučení a výzva pro příštího vysokého představitele / místopředsedu Komise, aby do konce roku 2015 předložil hodnocení organizace a fungování ESVČ a případně též návrh na nové rozhodnutí Rady.

06

Auditní práce Účetního dvora probíhaly souběžně s přezkumem v polovině období, který prováděla ESVČ. Účetní dvůr je s tímto přezkumem a souvisejícími závěry Rady seznámen a podotýká, že závěry a doporučení obou dokumentů se v mnoha bodech shodují. V tomto kontextu a zejména ve světle nápravných opatření, jež budou přijata, předkládá Účetní dvůr nezávislé posouzení tohoto klíčového nového evropského orgánu.

Organizační uspořádání

6

Závěry Rady o přezkumu ESVČ, zasedání Rady ve složení pro obecné záležitosti, 17. 12. 2013.

7

Síť ustavená Komisí před padesáti lety.

8

Služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství rozděluje úředníky EU do dvou skupin podle povahy a významu jejich povinností: na administrátory a asistenty. Administrátoři plní správní, poradenské, jazykové a vědecké úkoly, zatímco asistenti se věnují technickým a úřednickým úkonům.

9

Čl. 6 odst. 9 rozhodnutí Rady 2010/427/EU.

07

ESVČ oficiálně zahájila svou činnost 1. ledna 2011. Sestává z ústředí se sídlem v Bruselu a globální sítě 140 někdejších delegací Komise7, které ESVČ k tomuto dni převzala a povýšila je na „delegace EU“ s širším politickým mandátem – reprezentovat zájmy Unie.

08

Ve správních záležitostech je ESVČ nezávislá. Její zaměstnanci byli původně výhradně pracovníci, které přešli z různých útvarů generálního sekretariátu Rady a Komise, postupně ale přijímala diplomaty z členských států. Podle jednoho z cílů stanovených v rozhodnutí Rady má být při plné obsazenosti pracovních míst jedna třetina administrátorských pozic v ESVČ8 obsazena diplomaty z členských států9. K červnu 2013 měla ESVČ 3 392 zaměstnanců, 1 487 v ústředí a 1 905 v delegacích, a na diplomaty z členských států připadalo 33 % z 935 administrátorských pracovních míst10.

09

Rozpočet ESVČ na rok 2014 činí 519 milionů EUR a dělí se mezi ústředí (41 %) a delegace (59 %). Komisi doplácí do rozpočtu delegací přibližně dalších 270 milionů EUR ročně. Důvodem je skutečnost, že v prostorách delegací EU stále sídlí značný počet zaměstnanců Komise, z nichž většina pracuje na plnění operačního rozpočtu, za který Komise odpovídá.

10 46 % v delegacích (376 administrátorských pozic) a 24 % v ústředí (559 administrátorských pozic).

Rozsah a koncepce auditu 10

Účetní dvůr prováděl audit tak, že hledal odpovědi na tyto tři otázky:

c) vzorku 30 přijímacích řízení na pozice administrátorů: 15 v ústředí a 15 v delegacích;

a) Bylo ustavení ESVČ řádně připraveno?

d) vzorku 14 školení pro zaměstnance ESVČ organizovaných od roku 2011;

b) Byly zdroje ESVČ organizovány a přidělovány efektivně a podle priorit?

e) kvantitativní analýzy údajů o zaměstnancích ESVČ k 15. dubnu 2013, 10. lednu 2012 a 25. lednu 2011;

c) Koordinovala ESVČ účinně svou činnost s Komisí a členskými státy?

11

Předmětem auditu byly přípravné práce provedené orgány EU a členskými státy a činnosti, které prováděla ESVČ od zahájení své činnosti 1. ledna 2011 do prosince 2013.

12

Účetní dvůr shromažďoval důkazy pro účely posouzení různými prostředky na základě: a) analýzy dokumentace a přezkumu odborné literatury; b) vzorku 30 žádostí11 předsedy Rady, předsedy Komise, vysoké představitelky / místopředsedkyně Komise a dalších komisařů o informace z let 2011–2012;

f) průzkumu vzorku 35 delegací EU (odpovědělo všech 35); g) průzkumu mezi členskými státy, kterého se zúčastnilo 15 států12; h) pohovorů se zástupci generálního sekretariátu Rady a devíti generálních ředitelství Komise s cílem seznámit se s jejich pohledem na spolupráci s ESVČ; i) pohovorů s manažery a zaměstnanci ESVČ, se zvláštními zástupci Evropské unie pro lidská práva, jižní Středomoří a Kosovo a se zástupci ministerstev Belgie, Německa, Francie, Lucemburska a Polska.

07

11 Žádosti o informace se využívají při přípravách jednání na vysoké úrovni. Pracovníci ESVČ na ně odpovídají v dokumentech různého typu (např. promluvy, projevy nebo informační poznámky). 12 Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Španělsko, Itálie, Kypr, Lotyšsko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Slovensko, Švédsko a Spojené království.

08

Připomínky

Ustavení ESVČ bylo uspěchané a nedostatečně připravené, sužovalo ho příliš mnoho omezení a příliš obecně definované úkoly

15

Důležitým faktorem této diskuse byla skutečnost, že v rámci ucelené strategie EU pro zahraniční politiku nebyly stanoveny cíle EU, což by bývalo mohlo tyto přípravné práce nějaký způsobem směrovat14.

13

Tento oddíl (body 13–22) odpovídá na první otázku: bylo ustavení ESVČ řádně připraveno? Tato zpráva analyzuje, zda jsou úkoly ESVČ jasně specifikované, zda je jejich počet omezen a Komise a členské státy je náležitým způsobem chápou a zda ESVČ disponuje politikou a finančními nástroji, které pro provádění svých úkolů potřebuje.

Rozhodnutí o úloze ESVČ přišlo pozdě a bylo definováno příliš obecně

14

Kvůli nejistotě ohledně ratifikace Lisabonské smlouvy13 vykonaly členské státy a orgány EU před ustavením ESVČ jen málo přípravné práce. Když Lisabonská smlouva nabyla 1. prosince 2009 účinnosti, diskuse mezi členskými státy, Komisí a Radou o podobě budoucího fungování této služby teprve probíhala.

16

Rozhodnutí Rady proto nestanoví pro ESVČ žádné cíle. Místo toho jen uvádí její úkoly15: a) poskytovat vysokému představiteli podporu při realizaci jeho úkolů, jež jsou trojího druhu: vedení společné zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie, včetně společné bezpečnostní a obranné politiky, působení v roli předsedy Rady pro zahraniční věci a místopředsedy Komise; b) být nápomocna předsedovi Evropské rady, předsedovi Komise a Komisi při výkonu jejich funkcí v oblasti vnějších vztahů; c) podporovat diplomatické služby členských států, generální sekretariát Rady a útvary Komise a ostatní orgány a subjekty Unie, zejména Evropský parlament, a spolupracovat s nimi.

13 Irští voliči Lisabonskou smlouvu v červnu 2008 odmítli a schválili ji až ve druhém referendu 2. 10. 2009. 14 Poslední ucelený strategický dokument EU je Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003, jež, ač byla v roce 2008 aktualizována, neodráží geopolitický vývoj, který situaci ve světě změnil. Členské státy se však neshodují v otázce vypracování nové strategie, neboť některé státy se domnívají, že zásady formulované v roce 2003 stále platí. 15 Článek 2 a článek 3 rozhodnutí Rady 2010/427/EU. V kontextu úkolu HR/VP zajišťovat soudržnost vnější činnosti EU se v článku 9 dále uznává klíčová role ESVČ při programování nástrojů Komise pro vnější činnost.

09

Připomínky

17

Rozhodnutí Rady je odrazem dohody mezi členskými státy, Evropským parlamentem a Komisí v době formulace znění textu. Uvedené úkoly, jež mají široký dosah, nijak podrobněji nedefinuje a o jejich obsahu toho uvádí jen málo.

18

Útvary se tedy převáděly pod ESVČ nikoliv na základě očekávaného přínosu k plnění cílů ESVČ, ale podle činností a správního postavení v Komisi nebo generálním sekretariátu Rady. Je to zřejmé zejména u vnějšího rozměru vnitřních politik EU, na něž ESVČ neobdržela od Komise žádné zdroje16. ESVČ, tak jak byla ustavena, zejména nedisponuje útvary, které by se zabývaly globálními problémy, jež jsou pro EU relevantní, např. změna klimatu nebo energetická bezpečnost, neboť zdroje vyhrazené na tyto otázky byly ještě před zřízením ESVČ přesunuty z Generálního ředitelství Komise pro vnější vztahy (GŘ RELEX) do jiných útvarů Komise. Faktickým důsledkem bylo, že ESVČ se při koordinaci některých akcí Komise s dopadem na zahraniční politiku EU potýkala s praktickými obtížemi.

ESVČ se potýkala s řadou politických a finančních problémů

19

K ustavení ESVČ došlo v době rostoucích nepokojů v jižním Středomoří17. ESVČ soustředila svou pozornost na zaštiťování reakce EU18 a této činnosti byla dána přednost rozvojem iniciativ v oblasti zahraniční politiky, na něž členské státy i orgány EU již dlouho čekají, např. reformu společné bezpečnostní politiky a postupů a struktur obranné politiky a rozvoj komplexního přístupu EU19.

16 Vnitřní politiky a akce EU mají významné dopady i za hranicemi EU a analogicky vnitřní dynamiku EU také mohou ovlivnit události mimo ni. „Vnějším rozměrem vnitřních politik“ se povětšinou rozumí situace, kdy se rozměr vnějších aspektů vnitřních politik EU v oblasti zahraniční a bezpečností politiky zvětšuje. Příklad dopadu vnitřních politik EU na zahraniční politiku EU: bilaterálním vztahům s Kanadou dlouho dominovala diskuse o dopadu politik EU na změnu klimatu v souvislosti s přístupem na evropské trhy s ropou z dehtových písků. 17 ESVČ zahájila provoz v době událostí tzv. Arabského jara, v předvečer mezinárodní intervence v Libyi. 18 Součástí reakce byla řada iniciativ jako rozvoj politiky nového sousedství přijaté v květnu 2011, otevření zastupitelství EU v Benghází v květnu 2011a jmenování zvláštního zástupce Evropské unie pro jižní Středomoří v červenci 2011. Delegace EU v Libyi nakonec zahájila provoz v listopadu 2011. 19 Komplexním přístupem EU se míní integrovaný přístup k zemi nebo regionu, který kombinuje tradiční nástroje (např. rozvojovou pomoc) a akce společné zahraniční a bezpečnostní politiky (např. sankce) na podporu rámcových cílů. Přidaná hodnota této kombinace byla uznána již dříve (např. po balkánských válkách), ale na její realizaci mělo dopad množství tehdy aktuálních faktorů zahraniční politiky EU. Dne 11. 12. 2013 bylo zveřejněno společné sdělení HR/VP a Komise na toto téma.

10

Připomínky

20

V době rozpočtových úspor v EU i členských státech Rada rozhodla, že ustavení ESVČ se bude řídit zásadou rozpočtové neutrality20. Zřízení nového orgánu je však přirozeně nákladné, zejména pokud má nově vzniklý subjekt provádět nové úkoly. Rada rozhodla bez posouzení zdrojů, jež mělo zohlednit jak nové požadavky21, tak potenciál pro synergie vzniklé sloučením Komise a struktur generálního sekretariátu Rady.

21

Podmínka rozpočtové neutrality se uplatňovala striktně a do nové služby byly převedeny pouze struktury pro zahraniční politiku. To znamenalo, že ESVČ neobdržela žádné zdroje na podpůrné funkce. Místo toho jí Komise a generální sekretariát Rady poskytovaly služby, jež obsáhly řadu činností od řízení lidských zdrojů (např. najímání zaměstnanců, lékařské prohlídky nebo výplata mezd) až po správní podporu (jako IT, budovy nebo prostory jednacích místností). Za tímto účelem podepsala ESVČ s Komisí a generálním sekretariátem Rady dohody o poskytování služeb. Krátkodobě to bylo pragmatické řešení, avšak poskytované služby nebyly pro potřeby ESVČ plnohodnotným řešením: a) ESVČ neměla příležitost posoudit či pozměnit rozsah a přínosy těchto dohod o poskytování služeb, které byly navrženy podle podpory poskytované před jejím zřízením.

b) Doba trvání těchto dohod nezohledňovala potřeby ESVČ. Například podpora generálního sekretariátu Rady zaměřená na údržbu zabezpečených systémů používaných pro šíření utajovaných informací byla ukončena ještě před tím, než bylo přijato alternativní a účinné řešení (v souladu se zásadou rozpočtové neutrality).

22

Nebylo provedeno celkové hodnocení srovnávající operační náklady ESVČ s náklady předchozích struktur, včetně členských států. V tomto ohledu ustavení ESVČ pravděpodobně znamenalo pro členské státy značnou úsporu. Členské státy se například mohou spolehnout na politické zprávy ESVČ a nemusí si vypracovávat své vlastní, objem práce rotujícího předsednictví s přípravou činnosti a předsedáním v pracovních skupinách se zmenšil a mzdy dočasně přidělených diplomatů nyní vyplácí ESVČ.

20 Bod odůvodnění 15 preambule k rozhodnutí Rady uvádí: „Zřízení Evropské služby pro vnější činnost by se mělo řídit zásadou efektivnosti nákladů, jejímž cílem je rozpočtová neutralita.“ 21 Správní úkoly související s autonomií ESVČ, úkoly dříve vykonávané v rámci rotujícího předsednictví (předsednictví některých pracovních skupin Rady) a nové politické povinnosti delegací EU (např. koordinace všech ambasád EU na místě).

11

Připomínky

Nedostatky ve stanovení priorit, organizaci a alokaci zdrojů omezují efektivnost ESVČ

23

Tento oddíl (body 23–50) odpovídá na druhou otázku: byly zdroje ESVČ organizovány a přidělovány efektivně a podle priorit? Účetní dvůr provedl audit vzorku přijímacích řízení, briefingů a kurzů odborné přípravy a provedl kvantitativní analýzu údajů o zaměstnancích.

24

Na základě těchto informací Účetní dvůr posuzoval manažerskou strategii, stanovení cílů a plánování, organizační strukturu ESVČ a úlohu zvláštních zástupců EU a řízení lidských zdrojů s důrazem na přijímání zaměstnanců, alokaci pracovníků a odbornou přípravu.

ESVČ nebrala vývoj komplexního strategického rámce pro zahraniční politiku EU jako svou prioritu a nepřijala interní strategii

25

Vzhledem k rychlému vývoji na mezinárodní scéně ESVČ preferovala přístup ad hoc místo toho, aby navrhla komplexní strategii zahraniční politiky. Rovněž se rozhodla nenavrhnout ucelenou koncepci pro jednání se strategickými partnery EU, i když stávající partnerství22 vznikala podle potřeby dlouho před ratifikací Lisabonské smlouvy a nemusí zřejmým způsobem souviset s aktuálními prioritami zahraniční politiky EU. Absenci komplexního strategického rámce kritizovaly některé členské státy23 i Evropský parlament24, neboť očekávaly, že ESVČ bude hrát v rozvoji zahraniční politiky EU25 proaktivnější roli.

26

Pokud ESVČ nemá strategické pokyny, konzultuje při přípravě reakcí EU orgány EU a členské státy. Příslušné výsledné strategie jsou před tím, než je Komise přijme a Rada schválí, předmětem intenzivních debat. Tento postup nepodporuje akceschopnost.

22 EU dosud uzavřela strategická partnerství s deseti zeměmi: Brazílií, Kanadou, Čínou, Indií, Japonskem, Mexikem, Ruskem, Jižní Afrikou, Jižní Koreou a USA. Rada tato partnerství uzavírala dlouho před ustavením ESVČ. 23 Španělsko, Itálie, Polsko a Švédsko se domnívaly, že pro vnější vztahy EU je nutná širší strategická koncepce a rozhodly se financovat iniciativu na její přípravu nazvanou „postup pro think‑tank pro evropskou globální strategii“. 24 Zpráva o provádění společné bezpečnostní a obranné politiky (A7-0357/2012), 31. 10. 2012. 25 Polovina členských států, které se zúčastnily průzkumu, odpověděla, že ESVČ by měla více přispívat k rozvoji zahraničních politik EU, např. regionálních strategií.

12

Připomínky

27

ESVČ dosud nepřijala interní strategii ani plán řízení. Nicméně v roce 2011 stanovila vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise tři základní priority: a) ustavení ESVČ jako fungujícího subjektu; b) rozvoj deseti stávajících strategických partnerství EU; c) posílení evropské politiky sousedství v reakci na Arabské jaro. Kromě tohoto omezeného počtu priorit byla ESVČ dostatečně flexibilní, aby se dokázala přizpůsobit měnícím se okolnostem a působila jako klíčový prostředník v dialogu mezi Kosovem a Srbskem a při rozhovorech o íránském jaderném programu.

Složitost organizace ESVČ nepodporuje včasnou spolupráci mezi útvary

29

Struktura ESVČ je obecně příliš složitá, částečně i kvůli tomu, že na rozdíl od běžného ministerstva zahraničních věcí plní i další funkce, jež jinak obvykle spadají pod ministerstvo obrany, ministerstvo vnitra a zpravodajské služby. Zeměpisné sekce, převzaté z někdejšího Generálního ředitelství Komise pro vnější vztahy (DG RELEX), a struktury pro řešení krizí, převzaté z generálního sekretariátu Rady27, tvoří dvě zřetelně odlišné části organizace. Struktury pro řešení krizí přitom odpovídají přímo vysoké představitelce / místopředsedkyni Komise.

30 28

ESVČ nestanovila cíle, ani nevyvinula podrobná kritéria pro posuzování míry, v níž bylo těchto priorit dosaženo. Nevytvořila komplexní rámec pro plánování, takže každý útvar sám rozhoduje, jak si své činnosti naplánuje. To celkovou efektivnost ESVČ snižuje, neboť úkoly a zdroje nutně nesměřují k realizaci prioritních obecných cílů. Neexistence komplexního rámce pro plánování navíc ztěžuje integraci činností v rámci širšího kontextu výročního pracovního programu Komise a osmnáctiměsíčního programu tří předsednictví26 tzv. programu tria (připraveného skupinou tří rotujících předsednictví a generálním sekretariátem Rady).

Koncepce pyramidové organizační struktury ESVČ je složitější než zahraničně politické struktury, které ESVČ nahradila: a) zeměpisné sekce jako hlavní funkce ESVČ28 mají oproti dosavadnímu stavu více řídicích úrovní (viz tabulka); b) existuje více organizačních oddělení, která jsou ale menší (vedoucí mají užší záběr kontroly a přibližně o 20 % méně podřízených); c) ESVČ má ve srovnání se svými předchůdci dvojnásobný počet vyšších vedoucích pracovníků29.

26 Tým složený ze tří předsednictví byl zřízen v roce 2007 na základě rozhodnutí Evropské rady, které rozděluje členské státy Unie do skupin tří po sobě jdoucích rotujících předsednictví Rady Evropské unie, jež vytváří trio. Smyslem je zachovat kontinuitu a ucelený charakter práce Rady. 27 Ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování (vzniklo v roce 2009), útvar schopnosti civilního plánování a provádění (2007), středisko pro analýzu zpravodajských informací (2002) a vojenský štáb (2001). Tyto útvary hrají významnou roli při nasazení civilních a vojenských nástrojů, o němž rozhodla Rada v reakci na krizové situace (např. zahájení vojenské mise s cílem přispět k výcviku malijských ozbrojených sil v únoru 2013 a podpořit stabilitu v Sahelu). 28 Zeměpisnou sekci tvoří jeden nebo více zaměstnanců ESVČ, kteří se zaměřují na jednu zemi. Pracovníci jsou rozděleni do několika zeměpisných služeb. 29 GŘ RELEX mělo čtyři vyšší vedoucí pracovníky (jednoho generálního ředitele a tři zástupce generálního ředitele) a GSC dva (generálního ředitele a zástupce generálního ředitele). Oproti tomu ESVČ má 13 vyšších vedoucích pracovníků.

13

Tabulka

Připomínky

Přehled manažerských úrovní v ESVČ, GŘ RELEX a GSC Nová struktura

Dřívější struktura

ESVČ

GŘ RELEX

GSC

(šest úrovní)

(pět úrovní)

(pět úrovní)

1. HR/VP

1. Komisař

2. Výkonný generální tajemník / vrchní ředitel

—

1. Generální tajemník

3. Zástupci generálního tajemníka

—

—

4. Výkonní ředitelé

2. Generální ředitel

2. Generální ředitel

—

3. Zástupci generálních ředitelů

3. Zástupce generálního ředitele

5. Ředitelé

4. Ředitelé

4. Ředitelé

6. Vedoucí odboru

5. Vedoucí oddělení

5. Vedoucí oddělení

Zdroj: údaje o zaměstnancích ESVČ a oficiální adresář Evropské unie, 2010.

31

Silné zastoupení manažerských pozic je z části důsledkem rozhodnutí Rady, které počítalo s vytvořením generálních ředitelství pro zeměpisné oblasti a stanovilo, že jedna třetina zaměstnanců ESVČ musí být z členských států. Jelikož většina manažerských pozic převedených pod ESVČ již byla obsazena stálými úředníky, vytvořila ESVČ strukturu se silným zastoupením vyšších manažerských pozic a díky tomu mohl být značný počet vedoucích obsazen diplomaty z členských států.

32

Struktury společné bezpečnostní a obranné politiky převzaté z generálního sekretariátu Rady vznikaly v průběhu let podle potřeby bez obecného rámce a jejich oblasti působnosti přesahují do oblastí působnosti útvarů pro krizové řízení30. ESVČ začala tyto problémy řešit, jde však o složitý proces, jehož nutnou součástí je jednomyslná podpora členských států ve věci změny několika rozhodnutí Rady. Mezitím vytvořila nové mechanismy pro rozvoj spolupráce, například výbor pro řešení krizí a krizovou platformu (viz rámeček 1).

30 Zejména u útvaru pro reakce a koordinaci operací v případě krize, u ředitelství pro bezpečnostní politiku a prevenci konfliktů a do určité míry u výboru pro globální problémy a boj proti terorismu. Při auditu byl například zjištěn přesah působnosti u prevence krizových situací, plánování reakcí na krizové situace, politiky pro oblast vesmíru a reformy bezpečnostního sektoru.

14

Rámeček 1

Připomínky

Krizová platforma Krizová platforma je nový koordinační mechanismus, jenž má ESVČ a Komisi poskytovat jasné politické a strategické pokyny pro řízení určité krizové situace. V závislosti na konkrétních okolnostech dané krizové situace sdružuje krizová platforma struktury pro řešení krizových situací, zeměpisné a horizontální sekce a relevantní útvary Komise. Jakmile začne fungovat krizová platforma, předá výkonný ředitel pro danou zeměpisnou oblast vedení agendy k této zemi výkonnému řediteli pro reakce na krizové situace a koordinaci operací, který koordinuje reakci EU. Tím je omezen počet krizových situací, jimiž se EU může zabývat současně. Výkonný ředitel pro reakce na krizové situace nemá dostatečné zdroje na to, aby mohl řešit více než dvě krizové situace najednou. Krizová platforma pro danou zemi tak může být zrušena, i když krizová situace stále trvá a reakce EU ještě nenabyla konkrétní podobu (např. Libye).

33

ESVČ má správní radu složenou ze čtyř nejvýše postavených úředníků31. Úkolem správní rady je zajišťovat, aby činnosti prováděné ESVČ byly sourodé a přispívaly k dosažení politických cílů stanovených vysokou představitelkou / místopředsedkyní Komise. Interní postupy ESVČ nepovažují správní radu za kolektivní orgán s výhradní rolí a funkcemi. I když správní rada podporovala koordinaci vrcholových manažerů, nebyla schopna snížit očekávaný objem pracovní zátěže vysoké představitelky / místopředsedkyně Komise, která má stále 23 přímých podřízených.

34

Jako u každé jiné diplomatické služby je i zde včasný přístup k informacím klíčový. Při auditu se posuzovala účinnost stávajících postupů pro produkci a distribuci dvou hlavních typů informačních výstupů: a) ESVČ poskytuje v náležité době a v reakci na žádosti o stručné zprávy podporu při přípravě jednání pořádaných předsedou Evropské rady, předsedou Komise a vysokou představitelkou / místopředsedkyní Komise a komisaři. Příprava odpovědí si však může vyžádat delší dobu, především kvůli schvalovacímu postupu, který vyplývá ze struktury ESVČ32. Útvary navíc jen zřídkakdy dostávají zpětnou vazbu k textu či konečnému účinku jednání, pro něž se daná stručná zpráva připravovala, což jim ztěžuje zlepšování kvality práce.

31 Výkonný generální tajemník, vrchní ředitel a dva náměstci generálního tajemníka. 32 U vzorku trval postup schvalování v průměru čtyři dny a podílelo se na něm až pět schvalujících osob (zástupce vedoucího sekce, vedoucí sekce, ředitel, výkonný ředitel, člen správní rady), než se věc dostala do kabinetu, kde může dojít k textovým úpravám.

15

Připomínky

b) S ustavením ESVČ se zpravodajské služby a delegace staly poprvé součástí jedné organizace, vzrostl tak potenciál pro spojení politických zpráv a zpravodajství jako podpory pro přijímání rozhodnutí. Distribuce zpravodajských produktů je zatím stále limitovaná kvůli praktickým omezením spojeným se sdílením utajovaných informací s některými recipienty. Většina delegací EU není v tomto ohledu připravena nakládat s utajovanými dokumenty, řada vedoucích delegací dosud nemá odpovídající bezpečnostní prověrku a systémy používané pro podávání politických zpráv a sdělování zpravodajských informací zatím nejsou kompatibilní33. Přístup k utajovaným informacím v rámci ESVČ a jejich využívání jsou proto velmi omezené, zejména v případě delegací.

Zvláštní zástupci EU nejsou v rámci ESVČ dostatečně integrováni

35

Vysílání zvláštních zástupců je jedním z nejstarších nástrojů společné zahraniční a bezpečnostní politiky pro řešení krizových situací a specifických úkolů jménem EU34. Zvláštní zástupci jsou jmenováni Radou pro zahraniční věci na doporučení vysoké představitelky / místopředsedkyně Komise a těší se silné podpoře členských států.

36

Zvláštní zástupci měli dříve důležitou roli spočívající v pomoci při koordinaci zahraniční politiky Rady a Komise, tato funkce se však ustavením ESVČ stala nadbytečnou. Přesto s ohledem na jejich konkrétní úkoly při řešení regionálních problémů a jednorázových krizí je ESVČ i nadále považuje za užitečný instrument a Rada je považuje za přínosný nástroj zahraniční politiky. Proto bylo po dočasném poklesu jejich počtu (ze 12 v roce 2010 na 9 v roce 2011) ke konci roku 2013 ve funkci 11 zvláštních zástupců.

37

Zvláštní zástupci mají široký mandát, který jim skýtá značnou míru flexibility při plnění úkolů, ale zároveň ztěžuje hodnocení jejich výkonnosti. Přestože jsou považování za nástroj pro reakce na jednorázové krizové situace, jsou ve funkci v průměru osm let, což s sebou nese riziko rozmělnění jejich mandátu a oslabení role standardních struktur ESVČ.

33 Jde o dědictví systémů generálního sekretariátu Rady, které byly koncipovány tak, aby se informace civilní a vojenské povahy nemíchaly. 34 Komise využívá zvláštní zástupce od roku 1996. Původně mohla Rada jmenovat zvláštního zástupce, kdykoliv to považovala za nutné, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost však může jmenování navrhnout pouze vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise.

16

Připomínky

38

V prosinci 2013 sídlilo 7 z 11 zvláštních zástupců v Bruselu v prostorách ESVČ. Zvláštní zástupci EU jsou integrováni do struktur ESVČ, pouze pokud jsou současně vedoucími delegací (4 z 11, všechny mimo EU). Bez jasných postupů je tak ponecháno na volné úvaze jednotlivých zvláštních zástupců, aby rozhodli, jak řídit koordinaci s příslušnými odbory ESVČ. Tím se zvyšuje riziko, že jejich kroky nebudou v souladu s kroky EU. Pouze polovina vedoucích delegací, kteří se zúčastnili průzkumu, se domnívala, že jsou o činnostech zvláštních zástupců adekvátně informováni.

39

Zvláštní zástupci jsou placeni z rozpočtu EU na „operace“ řízeného Komisí, což v době rozpočtových omezení dává ESVČ podstatné dodatečné zdroje nad rámec jejího správního rozpočtu35. Zároveň jsou tím vyčleněni z rámce pro správu a řízení, jenž byl ustaven pro ESVČ, zejména s ohledem na zaměstnance, platy a podávání zpráv, a mají další správní a finanční závazky, jež snižují kapacitu, kterou mohou věnovat tvorbě politiky.

ESVČ se při obsazování významných postů převedenými zdroji potýkala s obtížemi

40

ESVČ zahájila činnost s danými zdroji a službami, přičemž zaměstnanci byli převedeni na základě svého statusu k 31. prosinci 2010. V roce 2011 provedla ESVČ úvodní screening zaměřený na racionalizaci zeměpisných sekcí. V roce 2012 byl zahájen druhý screening s ambicióznějšími cíli v oblasti posuzování potřeb a redistribuce zdrojů podle priorit zahraniční politiky EU. Tyto dva screeningy umožnily ESVČ posílit její správní a podpůrné útvary, které v době, kdy byla ustavena, nebyly dostatečně personálně obsazeny.

41

Navzdory 18 přesunům pracovních míst nejsou dosud některá místa v politických sekcích delegací obsazena a na převzetí povinností souvisejících s rotujícím předsednictvím nebyly poskytnuty žádné nové zdroje. Příslušné útvary36 rovněž neobdržely odpovídající zdroje na nové zaměstnance pro operační plánování a realizaci vlny politických misí v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky zahájených v letech 2012 a 2013 především v reakci na krize v Libyi, Africkém rohu a Sahelu.

35 V roce 2012 dosáhly finanční prostředky společné zahraniční a bezpečnostní politiky vyčleněné na zvláštní zástupce 27 897 500 EUR, což odpovídá 5,7 % celkových výdajů ESVČ za rok 2012. Tato částka je financována z operačních prostředků společné zahraniční a bezpečnostní politiky. 36 Zejména útvar schopnosti civilního plánování a provádění, který odpovídá za plánování operací a za realizaci civilních misí v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky.

17

Připomínky

42

Kromě změny klimatu a energetické bezpečnosti (viz bod 18) bylo při auditu zjištěno několik oblastí, u nichž byl problematický zejména nedostatek tematických odborných znalostí: hospodářské a finanční záležitosti, odborné znalosti z oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky na úrovni delegací, kodex pro využívání vesmírných objektů, kybernetická bezpečnost, migrace, sankce a vymáhání majetku z trestné činnosti. Tematické sekce jsou hlavními partnery v dialogu s Komisí při konzultacích mezi útvary, které jsou pro ESVČ klíčovou příležitostí, jak ovlivnit tvorbu politiky. Tyto nedostatky pak ESVČ komplikují zajišťování ucelenosti politiky vzhledem k vnějšímu rozměru vnitřních politik.

43

Zahraničně politické struktury generálního sekretariátu Rady a Komise používaly různé informačně‑technologické aplikace. Ustavení ESVČ dále přineslo nové požadavky, např. na zajištění komunikačních sítí pro sdílení informací s delegacemi. ESVČ však nebyla schopna řešit své okamžité potřeby, jako aktualizaci a integraci aplikací zděděných po Komisi a generálním sekretariátu Rady a zlepšení komunikace s delegacemi a členskými státy.

44

ESVČ ve značné míře závisí na vyslaných národních odbornících, kteří nejsou zahrnuti do plánu pracovních míst (366 v ústředí a v delegacích k červnu 2013). To znamená, že více než polovina zaměstnanců ESVČ na pozicích administrátorů byla na omezenou dobu vyslána členskými státy a může být odvolána, což představuje riziko pro institucionální paměť ESVČ a kontinuitu její činnosti.

Postupy pro přijímání zaměstnanců byly zdlouhavé, nákladné a nebyly schopny plně napravit dříve existující nerovnováhu

45

ESVČ byla povinna obnovit svou pracovní sílu náborem jedné třetiny výkonných zaměstnanců z členských států, a to během dvou a půl roku – pro orgán EU dosud nevídaný závazek. ESVČ tento cíl splnila.

46

Splnit tento závazek týkající se jedné třetiny pracovníků bylo přirozeně obtížné, neboť většina stávajících zaměstnanců měla stálé smlouvy. Tyto skutečnosti měly následně dopad na kariérní vyhlídky a řada pracovníků ESVČ opustila, zejména zaměstnanci, u nichž se doba, na kterou byli jmenováni do delegací, chýlila ke konci37. Došlo tak ke ztrátě cenných zkušeností a pro zaměstnance tato situace znamenala psychickou zátěž.

47

Postupy pro najímání zaměstnanců jsou zdlouhavé, zejména v případě pozic vedoucích delegací, neboť vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise se rozhodla účastnit se pohovorů se všemi uchazeči z předběžného výběru bez ohledu na velikost delegace. Dále jsou nákladné, neboť řada uchazečů dlouhodobě pobývá mimo EU a pohovory probíhají osobně v Bruselu38. Vzhledem k plnému pracovnímu vytížení vysoké představitelky / místopředsedkyně Komise je obtížné zorganizovat pohovory s dostatečným předstihem či se vyhnout změnám oznamovaným na poslední chvíli, což vede k dodatečným nákladům, zpožděním a mediální kritice.

37 Celkem 35 % vedoucích delegací, kteří se vrátili do Bruselu, již jinou manažerskou funkci nezískalo. 38 Plná výše nákladů ESVČ na najímání zaměstnanců není známa, neboť odbor lidských zdrojů ESVČ hradí pouze náklady na diplomaty členských států, zatímco orgány EU platí související výdaje na úředníky. Požadavek, aby delegace financovaly náklady svých zaměstnanců související s přijímacím řízením, jehož se tito zaměstnanci zúčastní, je zdrojem tlaku na jejich vlastní rozpočty.

18

Připomínky

48

Výběrových řízení na citlivé pozice se účastní zástupci členských států, Komise a generálního sekretariátu Rady, jejich účast přispívá k nezaujatosti řízení z hlediska původu / profesní minulosti uchazečů. ESVČ nicméně nevytvořila kompetenční rámec, který by manažerům sloužil jako východisko pro hodnocení předběžně vybraných uchazečů. ESVČ se dále rozhodla nevyužívat při obsazování manažerských pozic hodnoticí centra, a to přes řadu s nimi spojených možných výhod. Hodnotící centra mohou například omezit potřebu pohovorů s uchazeči39, poskytnout další informace o schopnostech uchazeče a určit jeho potřeby v oblasti odborné přípravy a rozvoje.

49

V záři 2013 nadále přetrvávala značná nerovnováha v zastoupení mužů a žen a nerovnováha z hlediska zeměpisného původu, které existovaly i u dřívějších struktur zahraniční politiky40: a) Na pozicích administrátorů nepracovalo dost žen (34 %) a v delegacích a u manažerských pozic byl podíl jejich zastoupení ještě nižší (26 % administrátorských míst a 21 % manažerských míst). b) Pouze 14 % manažerů pocházelo z členských států, které vstoupily do Unie v roce 2004 nebo 2007. Tento údaj je pod hranicí 21 %, která by odpovídala jejich podílu na počtu obyvatel EU.

50

Úvodní školení se dostatečně nezaměřovalo na potřeby nových zaměstnanců ESVČ, diplomaté členských států totiž nejsou obeznámeni s postupy a řízeními Komise a úředníci EU nemají dobrou průpravu pro své nové diplomatické funkce. Koncepce úvodního školení byla nicméně v září 2013 upravena.

39 Na více než jeden pohovor bylo v roce 2012 pozváno 75 uchazečů a v roce 2013 pak 39 uchazečů. V roce 2013 bylo deset uchazečů s celkově nejvyšším počtem pozvání na pohovor dohromady pozváno do Bruselu na 37 pohovorů. 40 V lednu 2011 bylo 28 % administrátorských pracovních míst obsazeno ženami a 13 % občany členských států, které vstoupily do Unie v roce 2004 a 2007.

19

Připomínky

Koordinace s Komisí a členskými státy se zlepšuje, ale stále nedostačuje k tomu, aby ESVČ mohla plně rozvinout svůj potenciál

51

Tento oddíl (body 51–67) odpovídá na třetí otázku: koordinovala ESVČ účinně svou činnost s Komisí a členskými státy? Účetní dvůr uplatnil kritéria pro účinnost mechanismů ESVČ pro koordinaci s Komisí a členskými státy jak v ústředí, tak na úrovni delegací.

Koordinace s Komisí byla částečně účinná

52

ESVČ má přispívat k větší ucelenosti zahraniční politiky. Její mandát vyžaduje úzkou spolupráci s Komisí, která podle Lisabonské smlouvy zůstává odpovědná za některé oblasti vnějších vztahů (jako rozvoj, obchod, rozšíření, humanitární pomoc a vnější aspekty vnitřních politik).

53

Jako místopředsedkyně Komise se vysoká představitelka plně účastní rozhodování Komise. S ohledem na povahu své práce se však v roce 2012 nemohla zúčastnit dvou třetin jednání Komise, včetně jednání s přímým či nepřímým dopadem na zahraniční politiku. Dále se ukázalo, že zorganizovat formální jednání komisařů pro vnější vztahy je obtížné. Za 29 měsíců se konalo pouze pět takových jednání a všem předsedal předseda Komise 41. V tomto ohledu došlo ve vyjasňování konkrétních funkcí / pravomocí místopředsedkyně Komise jen k malému pokroku, zejména při koordinaci ostatních komisařů. To kontrastuje s pokrokem při definování pravomocí souvisejících s místopředsednickou funkcí komisaře pro hospodářské a měnové záležitosti a euro, která byla zřízena v říjnu 2011 v reakci na závažnost finanční krize 42.

54

Na pracovní úrovni fungují různá fóra, na nichž ESVČ a Komise své činnosti koordinují. Při auditu bylo zjištěno, že týmy pro jednotlivé země, zpravodajský řídící výbor a správní rada se setkávají méně často, než se předpokládalo, a že těchto aktivit se neúčastní všechny relevantní strany43. Díky každotýdenním koordinačním schůzkám generálního sekretariátu Komise a odboru pro koordinaci politiky a jednáním ESVČ s generálními ředitelstvími Komise v kontextu přípravné práce pracovních skupin Rady byla koordinace systematičtější.

41 Ve zprávě o přezkumu ESVČ se uvádí, že „[t]ato jednání se bohužel nekonala dostatečně často“. Předseda Komise a vysoká představitelka se v nedávné době shodli na tom, že skupina komisařů pro vnější vztahy by se měla scházet pravidelně a že vysoká představitelka by měla této skupině předsedat. 42 Komise posílila úlohu komisaře pro hospodářské a měnové záležitosti a euro tím, že tuto funkci spojila s funkcí místopředsedy a poskytla držiteli této funkce dodatečné pracovní nástroje. 43 Jednání týmů pro jednotlivé země organizují jednotlivé zeměpisné sekce v průměru dvakrát až třikrát ročně; často se jich neúčastní všechny zainteresované strany, jako tematické sekce, struktury pro společnou bezpečnostní a obrannou politiku a zvláštní zástupci EU. Ředitelství ESVČ odpovědné za boj proti terorismu a rozvojové otázky, GŘ ECHO, GŘ pro rozvoj a spolupráci – EuropeAid a zvláštní zástupci nejsou ve výboru pro řízení krizových situací zastoupeni. Jediným generálním ředitelstvím Komise zastoupeným ve zpravodajském řídícím výboru je GŘ pro vnitřní věci.

20

Připomínky

55

Rámeček 2

ESVČ se účastní konzultací mezi útvary Komise, i když její dopad na vnější rozměr vnitřních politik je ovlivněn jejími omezenými zdroji. Při rozhodování o tom, zda konzultovat Komisi ve věci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, což je oblast spadající do kompetence vlád, vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise posuzuje, zda téma do této oblasti spadá převážně či výhradně. Někdy je to věcí názoru, návrh však může mít vliv na oblasti v pravomoci Komise.

56

ESVČ a Komise ustavily pro koordinaci svých činností formální pracovní mechanismy. Nové postupy jsou celkově méně pružné a náročnější než postupy, které existovaly v době, kdy za vnější vztahy odpovídalo GŘ RELEX, neboť ESVČ není součástí Komise. Přestože mnoho zaměstnanců ESVČ dříve pracovalo v Komisi a mají dobré sítě kontaktů, což koordinaci usnadňuje, je pravděpodobné, že tyto kontakty časem zeslábnou. Ustavení ESVČ jako samostatného subjektu dále zvýšilo počet orgánů EU, které se zabývají stejnými záležitostmi, dohoda o efektivním rozdělení práce je tak o to složitější, což dokládá i současné uspořádání krizových center v rámci EU (viz rámeček 2).

Krizová centra Monitorováním situací se rozumí kontinuální přezkum a analýza událostí, k nimž dochází ve světě s využitím dostupných zdrojů, včetně zpráv z delegací EU, zpravodajských zdrojů a veřejných médií. ESVČ založila situační středisko EU v roce 2012 a využila přitom stávající zdroje, které byly dříve rozděleny mezi tři různé útvary. Ačkoliv šlo o pozitivní krok snižující počet krizových center s podobou úlohou, na úrovni EU ještě zbývá hodně práce. V květnu 2013 zřídila Komise své vlastní středisko reakce na mimořádné situace, aby mohla v případě katastrofy v Evropě i jinde ve světě reagovat koordinovaněji, rychleji a efektivněji. Generální sekretariát Rady dále podporuje realizaci opatření EU pro koordinaci mimořádných událostí a krizí (EU‑CCA), která byla koncipována s cílem zajišťovat v dobách vážné krize a pod vedením rotujícího prezidentství rychlé a koordinované politické reakce EU na různá témata. Je zřejmé, že nedošlo k jasnému rozdělení odpovědnosti mezi situační středisko EU, středisko reakce na mimořádné situace a struktury EU‑CCA, kterým by se omezilo zřejmé riziko prolínání činností. Při reakcích na krize nadále hrají roli i další specifická střediska44. Stávající struktura vzbuzuje pochybnosti o efektivnosti a účinnosti systému, neboť informace a povinnosti jsou roztroušeny mezi různé subjekty, EU například bude mít společnou integrovanou zprávu o posouzení hrozeb a rizik až od roku 2015. 44 Útvar pro strategickou analýzu a reakci (GŘ pro vnitřní věci), nástroj pro činnosti při mimořádných situacích v oblasti zdraví (GŘ pro zdraví a ochranu spotřebitele), centra pohotovostních operací v rámci Evropského střediska pro prevenci a kontrolu nemocí a situační středisko agentury Frontex.

21

Připomínky

Nové uspořádání delegací EU vyžaduje větší koordinaci a jeho správní řízení je méně efektivní

57

Rámeček 3

Na úrovni delegací zkomplikovalo striktní rozlišování mezi správními rozpočty ESVČ a Komise přípravu i plnění rozpočtu. V roce 2012 například Komise financovala správní náklady v delegacích prostřednictvím osmi různých generálních ředitelství a tří nástrojů. Oddělené rozpočty mají negativní dopad na efektivnost delegací, neboť stávající uspořádání vyžaduje více zdrojů na řízení správního rozpočtu a to je v rámci omezených zdrojů a decentralizovaného plnění rozpočtu zdrojem rizika (viz rámeček 3). V listopadu ESVČ Komisi navrhla zjednodušení, které, pokud bude zavedeno, sníží počet zdrojů financování maximálně na dva.

58

Vedoucí delegací se rovněž potýkají s obtížemi při přidělování pracovníků na úkoly různé priority, neboť mohou zaměstnancům Komise přidělovat úkoly ESVČ pouze v míře, která nepřesahuje 20 % jejich pracovní doby. Zaměstnanci Komise dále nemohou schvalovat výdaje ESVČ. Vedoucí delegací tak věnují podstatnou část své pracovní doby správním, nikoliv politickým otázkám, což snižuje účinnost jejich práce 45.

45 Podle odpovědí, které Účetní dvůr obdržel od vedoucích delegací v rámci průzkumu, 46 % vedoucích strávilo 50 % nebo více svého času manažerskými/správními úkoly.

59

Vedoucí delegace a referenti v ústředí nejsou vždy informování o pokynech a zprávách distribuovaných v ústředí Komise a mezi jejími zaměstnanci v delegacích. Ucelenost akcí EU je tak ohrožena.

Omezení finančního schvalování Platí přísná omezení, jež stanoví, kteří pracovníci delegací mohou schvalovat správní výdaje ESVČ a operační výdaje Komise. Jedinou výjimkou je vedoucí delegace, který pracuje pro ESVČ, ale je zároveň dále pověřen Komisí schvalovat její operační výdaje. Ve výsledku zejména v delegacích, kde je jediným administrátorem ESVČ vedoucí delegace, docházelo k případům, kdy nikdo nebyl oprávněn provádět některé základní úkony související s finančními operacemi. V nepřítomnosti vedoucího delegace nemohl správní výdaje ESVČ schvalovat nikdo jiný.

22

Připomínky

60

ESVČ a Komise koordinují řízení delegací prostřednictvím EUDEL, platformy, kde dochází k setkávání jak na vyšší, tak na provozní úrovni. Komise současně disponuje zvláštním fórem pro delegace Komise COMDEL, v jehož rámci se zabývá otázkami, které jsou pro Komisi specifické. ESVČ nedostává zápisy z jednání COMDEL, ani není konzultována v otázkách týkajících se relevantních iniciativ. Komise například v roce 2011 provedla rozsáhlé posouzení pracovní zátěže pracovních míst Komise v delegacích, které se nezabývalo relativní pracovní zátěží všech pracovníků delegace (včetně zaměstnanců EEAS) a obecnými prioritami EU. Skutečnost, že záležitosti delegací spravují dva oddělené subjekty, komplikuje práci.

61

Členské státy se navzdory těmto problémům domnívají, že transformace někdejších delegací Komise na delegace EU je značným úspěchem ESVČ.

Členské státy a ESVČ dosud plně nevyužily potenciálu synergií sítí diplomatických zastoupení

62

ESVČ zavedla pravidelná setkání se zástupci diplomatických služeb členských států za účelem diskuse o záležitostech společného zájmu. Setkání se organizovala na různých úrovních a ESVČ umožnila koordinaci celé řady témat, od politických otázek ke správním záležitostem, jako školení nebo bezpečnost.

63

Novou úlohu delegací EU však neprovázelo významnější využití synergií s diplomatickými službami členských států, což se přičítá tomu, že dosud neuplynula dostatečně dlouhá doba, a nedostatku zájmu ze strany samotných členských států. Ke společnému umísťování delegací EU a diplomatických zastoupení členských států do jednoho sídla zatím dochází velmi omezeně a společné zprávy o politické situaci jsou výjimkou. V praxi je tok informací mezi delegacemi a ambasádami členských států jednosměrný, delegace takto získávají jen minimum informací. Společné umístění v jednom sídle a společné politické zprávy jsou oblastmi, kde má ESVČ dobrou příležitost vytvářet přidanou hodnotu46.

46 V tomto ohledu Rada ve svých závěrech k přezkumu ESVČ vyjádřila plnou podporu širšímu využití společného umístění a sdílení zpráv a informací.

23

Připomínky

64

Lisabonská smlouva, která zřizuje delegace EU, zvýšila očekávání, že tyto tzv. evropské domy by mohly poskytovat konzulární služby, včetně konzulární ochrany občanů EU. Zbývá nicméně ještě hodně práce a ESVČ dosud nevypracovala podrobnou analýzu finančních dopadů, která by se těmito problémy zabývala, zejména pokud jde o naplnění očekávání některých středně velkých a malých členských států. Členské státy v této věci dosud nedosáhly jednotného stanoviska, ani se nedohodly na harmonizaci pravidel a právních předpisů pro krizové situace a mimořádné události, odborné přípravě pracovníků a distribuci nákladů.

Potenciální přínosy trvalého předsednictví ESVČ v přípravných orgánech Rady nebyly plně využity

65

Vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise přesedá Radě pro zahraniční věci, což je jedna z konfigurací Rady Evropské unie, a jmenuje stálé předsedy některých přípravných orgánů, včetně politického a bezpečnostního výboru. Přestože to usnadňuje koordinaci a ESVČ tím získává značný vliv na celý cyklus zahraniční politiky, jsou zde určité nedostatky, např. neexistuje přípravný orgán, které by se zabýval vnějším rozměrem vnitřních politik.

66

Stálé předsednictví se oproti původnímu modelu rotujícího předsednictví považovalo za výhodné, neboť umožňuje dlouhodobé plánování a strategičtější myšlení. Z odpovědí, které Účetní dvůr obdržel v rámci průzkumu mezi členskými státy, však vyplývá, že předsednická funkce ESVČ ve výborech a pracovních skupinách Rady v porovnání se stavem za rotujícího předsednictví nevedla ke strategičtějšímu přístupu.

67

Současné uspořádání obecně stále vyžaduje úzkou spolupráci s rotujícím předsednictvím, které předsedá Radě pro obecné záležitosti odpovědné za klíčová témata, jako jednání o přistoupení, výbor stálých zástupců a některé relevantní pracovní skupiny Rady, např. pracovní skupiny pro rozvoj. Koordinace dosud v praxi fungovala, i když její efektivnost trpěla nedostatky v plánování a stanovování agendy ESVČ, které vedly ke zpožděním při předkládání dokumentů a tomu, že mezinárodní summity byly organizovány s minimálním předstihem.

24

Závěry a doporučení 68

Tato zpráva je výsledkem nezávislého posouzení ustavení ESVČ. Audit Účetního dvora probíhal ve stejné době jako přípravy přezkumu ESVČ v polovině období. Zjištění a doporučení Účetního dvora jsou obecně v souladu s vlastním posouzením ESVČ, které zdůrazňuje potřebu se zjištěnými nedostatky zabývat.

69

Ustavením ESVČ získala EU operační službu pro oblast zahraniční politiky, vybavenou politickými sekcemi, strukturami pro krizové řízení, rozsáhlou sítí diplomatických postů, a pracovní sílu, jejíž složení je z hlediska předchozí profesní praxe / země původu pracovníků vyvážené.

70

ESVČ byla ustavena v době finančních omezení a eskalujících nepokojů v blízkosti hranic EU. Ustavení proběhlo spěšně a nebylo vhodně připraveno a současně se potýkalo s mnoha omezeními a vágně definovanými úkoly. Všechny tyto faktory přispěly k vytvoření prostředí, jež bylo z hlediska zahájení fungování služby obtížné (viz body 13–22).

71

Efektivnost ESVČ rovněž omezovaly nedostatky ve stanovování cílů a plánování, organizaci a alokaci zdrojů. Integrace zvláštních zástupců EU do práce ESVČ není zatím dostatečná. Co se týče přijímání pracovníků, Účetní dvůr zjistil, že značná nerovnováha ve složení pracovní síly z hlediska pohlaví a zeměpisného původu dosud nebyla v plném rozsahu napravena a že výběrová řízení jsou nákladná a zdlouhavá (viz body 23–50).

72

Koordinace mezi ESVČ a Komisí byla pouze částečně účinná, především kvůli absenci účinných koordinačních mechanismů na nejvyšší úrovni a nepružnému finančnímu a správnímu rámci v delegacích, který odčerpává zdroje na politické úkoly. Koordinace se členskými státy se zlepšila, i když je možné ji dále rozvinout a těžit ze synergií, např. sdílením informací nebo společnými sídly, zlepšit konzulární služby, včetně konzulární ochrany občanů EU, a podpořit strategičtější roli Rady a jejích přípravných orgánů (viz body 51–67).

73

Na základě výše uvedených závěrů Účetní dvůr doporučuje, aby ESVČ: a) vyjasnila své cíle, úkoly a kompetence a zefektivnila svou organizaci a zjednodušila správní rámec, v němž funguje; b) spolu s členskými státy a Komisí prozkoumala nutnost a proveditelnost vypracování nového komplexního strategického rámce pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku EU a předložila jej Radě ke schválení; c) rozpracovala své celkové plánování a posílila vnitřní soudržnost svých činností a více je provázala s ročním pracovním programem Komise a programem tria rotujících předsednictví;

25

Závěry a doporučení

d) navrhla Radě revizi stávajícího rámce pro zvláštní zástupce EU, aby zajistila jejich hladkou integraci do své činnosti, vyjasnila podmínky pro jejich jmenování, charakter jejich mandátu, mechanismy pro hodnocení jejich výkonnosti a návrh změn jejich správního zařazení, včetně zaměstnaneckých a finančních aspektů; e) na základě poznatků z prvních tří let své činnosti revidovala své postupy pro najímání zaměstnanců, přijala kompetenční rámec pro manažery, zvýšila využívání nových technologií a uspořila tak náklady, zavedla využívání hodnotících center pro citlivá pracovní místa a byla více selektivní při výběru pracovních míst, jež vyžadují zapojení politických činitelů do výběrového řízení;

f) spolu s Komisí navrhla nový správní a finanční rámec pro řízení delegací EU, omezila tak složitost a nedostatek pružnosti vyplývající ze současných rozpočtových mechanismů a umožnila flexibilní využívání pracovníků delegací v zájmu EU; g) nadále podporovala sdílení informací a společné umístění se službami členských států a vypracovala studii proveditelnosti poskytování konzulárních služeb, včetně konzulární ochrany občanů EU.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 20. května 2014.

Za Účetní dvůr

předseda Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Odpovědi ESVČ Připomínky O úloze ESVČ bylo rozhodnuto pozdě a vágně

15

ESVČ byla pověřena úkolem napomáhat vysokému představiteli v plnění jeho úkolů, tj. prováděním SZBP a SBOP Unie podle pověření Rady a zajišťováním soudržnosti vnější činnosti Unie. Rozhodnutí o SZBP se přijímají jednomyslným souhlasem členských států EU; ESVČ mohla načrtnout zastřešující strategii zahraniční politiky, pouze pokud by členské státy EU poskytly vysoké představitelce jasný mandát, aby dále postupovala uvedeným směrem, což se nestalo. Místo toho omezený počet členských států předložil několik iniciativ, na nichž ESVČ úzce spolupracovala – např. projekt „Evropská globální strategie“ podporovaný ES, IT, PL, SE –, ale jiné členské státy tuto iniciativu nepodpořily. Strategický přístup EU bude nadále vycházet z Evropské bezpečnostní strategie přijaté v roce 2003 a ze zprávy o jejím provádění z roku 2008, jejíž závěry v mnoha ohledech stále platí a jsou dodnes relevantní (viz též naše připomínky v bodě 25).

ESVČ se potýkala s řadou politických a finančních problémů

21

Co se týče generálního sekretariátu Rady, tento způsob představoval postupné a rychlé utlumování.

ESVČ nepovažovala vypracování zastřešujícího strategického rámce pro zahraniční politiku EU za prioritu a nepřijala vlastní interní strategii

25

Od začátku svého mandátu vysoká představitelka a místopředsedkyně Komise opakovaně uváděla, že vztahy se strategickými partnery patří mezi priority zahraniční politiky EU. To, jak zajistit, aby EU zlepšila svůj přístup k těmto zásadním vztahům,

26

bylo předmětem intenzivních diskusí, a to rovněž na nejvyšší politické úrovni, na zasedání Evropské rady (září 2010) a na ministerské úrovni (Rada pro zahraniční věci v prosinci 2010) a především na neformálním zasedání ministrů zahraničních věcí Gymnich v září 2011 a při mnoha dalších příležitostech. Kvůli nestejnorodé povaze skupiny zemí, které jsou strategickými partnery, a vzhledem k různorodým vztahům, jež tyto země mají s EU, bylo vždy jasné, že „univerzální“ přístup k těmto partnerstvím nemůže být nejvýhodnější. Zpočátku se diskuse točily hlavně kolem strategického partnerství s USA, Ruskem a Čínou. Poté se zaměřily také na Brazílii, Indii a Jižní Afriku a samozřejmě na všechny ostatní strategické partnery. Za zmínku stojí také skutečnost, že struktura strategických partnerství – což znamená soubor pravidelných setkání na různých úrovních, a zejména pravidelné vrcholné schůzky – usnadňuje systematická návazná opatření členských států a postupné přizpůsobování těchto partnerství politickým prioritám a vyvíjející se mezinárodní situaci. V této souvislosti jsou zvláště důležitá jednání, která probíhají v rámci Výboru stálých zástupců COREPER po zasedání na nejvyšší úrovni.

Složitá organizační struktura ESVČ neusnadňuje včasnou spolupráci mezi útvary

32 a rámeček 1 – Krizová platforma

Byly zřízeny dva nové mechanismy na podporu koordinace, jako jsou výbor pro řešení krizí, který se zabývá horizontálními otázkami, a krizová platforma, která organizuje reakce EU na krize ze všech relevantních stránek (diplomatické, humanitární, bezpečnostní, krizové řízení atd.) se všemi příslušnými zúčastněnými stranami z ESVČ a Komise (zejména GŘ ECHO a GŘ DEVCO). Když je svolána krizová platforma, vysoká představitelka nebo výkonný generální tajemník či teritoriální ředitel spolu s krizovým ředitelem odpovídajícím za operativní aspekty krize koordinují zasedání tak, aby byly přijaty operativní závěry se všemi zúčastněnými aktéry, kteří se podílejí na tvorbě reakce EU. Jak bylo uvedeno v nedávno přijatém sdělení o komplexním přístupu, krizové platformy se budou svolávat pravidelně pro všechny země zasažené krizí, stejně jako tomu bylo do října 2011 v případě reakce EU na krizi v Libyi.

27

Odpovědi ESVČ

34

S odkazem odrážku b), platí totéž pro zprávy, které vydávají civilní mise SBOP. 70 vedoucích delegací ze 140 má bezpečnostní prověrku. Do tohoto procesu jsou zapojeny vnitrostátní služby členských států, a proto trvá dlouho. ESVČ od svého vzniku dosáhla značného pokroku v této věci a tato tendence se stále zlepšuje. Naším cílem je dosáhnout stavu, kdy každý ředitel odboru má odpovídající bezpečnostní prověrku. Za tímto účelem budou ministerstva zahraničních věcí informována, že jejich uchazeči by již měli mít bezpečnostní prověrku, pokud je to možné. Co se týče utajovaných informací, delegace EU vedou evidenci důvěrných dokumentů, které se týkají EU a mají stupeň utajení CONFIDENTIAL a vyšší. Kontroloři spisovny jsou vyškoleni a připraveni na zacházení s těmito utajovanými dokumenty. Co se týče utajovaných systémů: všechny delegace mají možnost zasílat a přijímat informace se stupněm utajení EU RESTRICTED a nižším, včetně zpráv na této úrovni informací. Stejný systém se stará o politické zprávy a zprávy zpravodajského charakteru. 23 delegací je v současnosti vybaveno systémy, jež umožňují zasílání a příjem informací až do stupně utajení EU SECRET. Na konci roku 2014 se tento počet zvýší na 30 a do poloviny roku 2016 je cílem 60. Tento systém dokáže zpracovávat oba druhy zpráv. Systém utajovaných informací se kompletně přepracovává s cílem transformovat stále ještě nesourodé stávající systémy do jednoho organizačního systému ESVČ. Ten by měl být funkční v roce 2016.

Zvláštní zástupci EU nejsou dostatečně integrováni do ESVČ

36

Vedle svého poslání zajišťovat soulad a soudržnost činnosti Unie podporují zvláštní zástupci EU práci vysoké představitelky / místopředsedkyně Komise ve svých příslušných regionech nebo tematických oblastech. Hrají důležitou roli v rozvoji silnější a účinnější zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP) a ve snaze Unie stát se účinnějším, soudržnějším a schopnějším aktérem na světové scéně. Zajišťují aktivní politickou přítomnost EU v klíčových zemích a regionech a jsou „tváří“ i „hlasem“ EU a jejích politik.

37

Zvláštní zástupci EU v zásadě koordinují své kroky s příslušnými aktéry EU. Například, jak se uvádí v čl. 12 odst. 2) rozhodnutí Rady 2011/426/SZBP ze dne 18. července 2011 o jmenování zvláštního zástupce Evropské unie v Bosně a Hercegovině: Na podporu operací Unie pro řešení krizí zdokonalí zvláštní zástupce EU, společně s dalšími činiteli Unie působícími na místě, šíření a sdílení informací mezi těmito činiteli Unie s cílem dosáhnout vysokého stupně společného situačního uvědomování a hodnocení. Je však pravda, že jejich začleňování do struktur představuje určitý problém.

38

Jak se však uvádí v jejich mandátu,... Zvláštní zástupce EU odpovídá za provádění mandátu a jedná pod dohledem vysokého představitele... zvláštní zástupce EU pracuje v úzké koordinaci s Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) – tato ustanovení podstatně omezují rozsah „vlastního uvážení“.

28

Odpovědi ESVČ

39

Komise odpovídá za finanční plnění rozhodnutí Rady, která schvaluje mandát pro každého zvláštního zástupce Evropské unie. Z rozpočtů zvláštních představitelů EU se financují většinou personální a logistické výdaje, které mohou být ze své povahy vnímány jako správní výdaje, ale v současné době se s nimi zachází jako s provozními výdaji, protože jsou financovány z rozpočtu na SZBP. Toto uspořádání vede k rozdílným postupům, což není optimální. Hlavním důvodem je, že každý zvláštní zástupce EU musí vytvořit a řídit vlastní úřad, zvládat všechny administrativní, logistické, smluvní a finanční záležitosti s velmi malým počtem pracovníků a musí mít všechny potřebné odborné znalosti a zkušenosti potřebné pro provoz úřadu. V roce 2013 bylo z rozpočtu na SZBP vyčleněno pro zvláštní zástupce EU 23,5 milionů EUR. Tento stav lze podstatně zlepšit, kdyby se podpůrný personál a jeho funkce sloučily některým z následujících způsobů: —— začleněním do Evropské služby pro vnější činnost; —— začleněním do střediska sdílených služeb; —— vytvořením zvláštní podpůrné buňky. Za stávající situace poskytuje zvláštním zástupcům EU v určitých oblastech rozsáhlou podporu Služba nástrojů zahraniční politiky (zvláště pokud jde o finance, smlouvy, zadávání zakázek, využívání rámcových smluv na základní služby a vybavení) a také ESVČ. ESVČ poskytuje rozsáhlou logistickou podporu (kanceláře, kancelářský nábytek, vybavení a služby pro informační a komunikační technologie) formalizovanou prostřednictvím memorand o porozumění. Zvláštní zástupci EU se sídlem v Bruselu mají kanceláře v prostorech ESVČ a zvláštní zástupci EU, kteří jsou zároveň i vedoucími delegace v zemi mimo EU, sdílejí kancelář i služby se svou delegací. Avšak bez ohledu na to, jaký způsob začlenění bude v budoucnu vybrán, zvláštní zástupci EU budou muset i nadále podávat zprávy o své činnosti odděleně od činnosti vykonávané v rámci ESVČ, protože se na ně budou nadále vztahovat zvláštní ustanovení ve Smlouvě.

S převedenými zdroji měla ESVČ problémy personálně obsadit důležité funkce

43

Viz poznámka k bodu 34.

44

ESVČ byla chápána tak, že přispěje k vzájemnému obohacování mezi kulturami vnitrostátních diplomatických služeb členských států EU, jakož i mezi pracovníky pocházejícími z evropských institucí. Záměrem od samého počátku bylo, aby se vyslaní pracovníci v podstatě střídali. Národní odborníci vyslaní do ESVČ mají možnost seznámit se s provozní stránkou evropských politik a s evropskými strukturami. Tyto aspekty nepochybně představují výhodu pro jejich příslušné zaměstnavatele.

Náborové řízení bylo zdlouhavé, nákladné a zcela neodstranilo předtím existující nerovnováhu

47

Pohovory s kandidáty na pozice vedoucího delegace, jež se konají v Bruselu, jsou považovány za nutné, jelikož tyto osoby budou zastávat náročné řídicí funkce mimo ústředí. I když se někdy stává, že vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise musí přeložit závěrečný pohovor s vedoucím delegace kvůli nevyhnutelným změnám v jejím diáři, vynakládá se veškeré úsilí, aby kandidáti byli vždy vyrozuměni o změně data nebo času svého pohovoru před tím, než nastoupí cestu.

48

ESVČ analyzovala možné výhody využívání hodnotících středisek kandidátů na manažerské posty. Dospěli jsme k závěru, že nepředstavují optimální řešení pro instituci, jakou je ta naše, zejména během počáteční fáze a vzhledem k povinnosti rychle naplnit kvótu diplomatů z členských států.

29

Odpovědi ESVČ

49

Podle údajů z února 2014 je pravdou, že v kategorii administrátorů mají ženy nižší podíl než muži, ale podíl žen ve vedoucích pozicích se zvýšil na 25,5 %. Nehledě na zděděnou zeměpisnou nerovnováhu vyvinula ESVČ značné úsilí, aby přijala diplomaty z „nových“ členských států. Od února 2014 pochází 29 % diplomatů ve vedoucích funkcích z „nových“ členských států.

Důležitými příklady tohoto úsilí jsou kromě toho týdenní koordinační schůze ESVČ a GŘ DEVCO i týdenní setkání s kabinetem komisaře odpovědného za rozšíření a evropskou politiku sousedství. Kromě pravidelných schůzí zvyšovaly účinnost spolupráce mezi ESVČ a Komisí také další mechanismy koordinace. Dobrým příkladem takových mechanismů jsou písemné dohody (např. pracovní ujednání mezi ESVČ a Komisí, viz bod 56) a rovněž výbory (například EUDEL, viz bod 60).

Co se týče geografické rovnováhy a rovnoměrného zastoupení žen a mužů, úspěšnost žen, které se ucházejí o práci v ESVČ, je stále vyšší než u mužů, ale problém je, že se o práci nehlásí dostatek žen.

56

Pokud jde o geografickou nevyváženost, závisí na tom, které údaje byly použity: ve zprávě o obsazení míst v ESVČ za rok 2013 jsme zdůraznili nárůst pracovníků z EU-12 na postech AD z 16,9 % na 18,6 %, přičemž velikost těchto zemí odpovídá 20,6 %, takže jejich podíl se rychle zvyšuje a už není tak daleko. V případě AST jsme za jeden rok zvýšili počet z 12,7 % na 16,1 %. U smluvních zaměstnanců je to méně.

Evropské středisko reakce na mimořádné situace (EERC) reaguje především na přírodní katastrofy mimo území EU i na území EU podle předpisů EU v oblasti humanitární pomoci a civilní ochrany.

50

Nová síť delegací EU vyžaduje více koordinace a její administrativní řízení je méně účinné

Program seminářů před vysláním, jejichž cílem je příprava pracovníků na jejich první místo v delegaci, byl přizpůsoben potřebám nově jmenovaných kolegů. V průběhu každoročních seminářů pro personál v delegacích byla rovněž systematicky pořádána odborná příprava týkající se diplomatických úkolů.

Koordinace s Komisí byla částečně účinná

54

Pravděpodobně bude zapotřebí více úsilí k tomu, aby struktury SBOP zlepšily koordinaci jak s Komisí, tak v rámci samotné ESVČ.

Situační středisko EU se zabývá především politickými krizemi a velkými přírodními katastrofami mimo území EU.

V roce 2013 byl navržen přezkum ESVČ za účelem podpory synergií, minimalizace překrývání a umístění EERC a situačního střediska EU do společného prostoru.

57

ESVČ plně sdílí analýzu Účetního dvora ohledně finančních okruhů v delegacích, která platí také pro rozpočet na SZBP, zejména pokud jde o účinné řízení rozpočtu civilních misí SBOP.

59

Pravidlo použitelné na vztahy mezi ústředím a delegacemi, jak bylo dohodnuto mezi ESVČ a Komisí, zní, že všichni vedoucí delegací by měli být informováni o všech pokynech přicházejících z ústředí do delegací a měli by vidět všechny zprávy zasílané z jejich delegace do ústředí.

30

Odpovědi ESVČ

60

Tento duální systém (COMDEL‑EUDEL) vede k duplicitním diskusím o stejných otázkách, průtahům při rozhodování a může být překážkou pro přímé kontakty mezi ESVČ a útvary Komise. V posledních měsících byl však formát EUDEL upraven a nyní probíhá na úrovni ředitele, což je vhodnější pro rozhodování. Souhlasíme však s tím, že koordinace řízení delegací by nebyla tak komplikovaná, kdyby existovalo jen jedno „fórum“, tj. EUDEL.

Členské státy a ESVČ dosud plně nevyužívají potenciál pro součinnost mezi jejich sítěmi diplomatických zastoupení

63

Vedle již existujících 4 projektů společného umístění bylo po vytvoření ESVČ zřízeno 8 projektů společného umístění s různými členskými státy v 7 třetích zemích. Další projekty společného umístění jsou ve stadiu zkoumání a jsme přesvědčeni, že se tato praxe bude dále vyvíjet. Společné umístění je pro ESVČ prioritou nejen z praktických a ekonomických důvodů, ale i pro jeho symbolickou hodnotu. Pokud jde o sdílení zpráv mezi institucemi EU a členskými státy, v této oblasti funguje systematičtější a standardnější systém na úrovni ústředí a delegací. ESVČ pokračuje v praxi sdílení zpráv o summitech, EU a dvoustranných setkáních, návštěvách atd. prostřednictvím COREU, jak to v minulosti dělalo rotující předsednictví EU. Delegace EU rovněž sdílí řadu koordinačních schůzí EU na různých úrovních, například na úrovni vedoucích misí, zástupců vedoucích misí, hospodářských a obchodních oddělení, kooperačních oddělení, oddělení tisku, informací a kultury atd. Delegace EU a velvyslanectví členských států EU ve třetích zemích také pravidelně píší společné zprávy vedoucích misí EU. Delegace rovněž pravidelně rozesílají další zprávy, analytické průzkumy a hodnocení a elektronické poznámky (e‑notes). ESVČ také každodenně rozesílá LTT (stanoviska) k významným událostem v mezinárodních vztazích. LTT představují účinný způsob, jak informovat o stanoviscích EU k otázkám mezinárodní politiky nebo k jiným záležitostem mezinárodního významu, jako jsou hospodářská politika, obchod, migrace, bezpečnost atd. Delegace EU obvykle distribuují LTT velvyslanectvím členských států EU v třetích zemích.

64

Je třeba připomenout, že konzulární ochrana je i nadále v kompetenci jednotlivých států, a delegace tudíž neposkytují přímou pomoc občanům EU. Delegace podporují členské státy při usnadňování spolupráce a pomáhají jim při poskytování pomoci nezastoupeným občanům. Děje se tak v řadě zemí. Jedním z nedávných příkladů je Jižní Súdán, kde delegace pomohla při místní koordinaci evakuace nezastoupených občanů (hlavní státní příslušnost nezastoupených občanů: Itálie, Belgie, Finsko, Portugalsko, Švédsko, Irsko, Řecko, Dánsko) a dalšími příklady jsou Libanon a Filipíny, abychom zmínili jen případy z poslední doby.

Nebyla plně využita potenciální výhoda z toho, že ESVČ zastává funkci stálého předsedy přípravných orgánů Rady

Společná odpověď na body 65–67

Na tom se skutečně ještě stále pracuje. Avšak stabilita a rostoucí zkušenosti z předsednictví, které získaly osoby plnící tento úkol, přinesly řadu výhod a další rozvoj jejich role, především v tom, jak pracovní skupiny a výbory pracují s třetími stranami formou návštěv třetích zemí a formou pravidelných dialogů předsedy s třetími zeměmi, občanskou společností a dalšími zúčastněnými stranami.

65

Existuje několik pracovních skupin Rady, které se zabývají vnějším rozměrem vnitřních politik, jako je COTER (vnější rozměr terorismu), JAIEX (vnější rozměr politiky v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí). Těm ovšem předsedá rotující předsednictví v příslušné odvětvové oblasti.

31

Odpovědi ESVČ

66

Ze samotné povahy SZBP vyplývá, že většina oblastí politiky, které SZBP zahrnuje, je spojena s neplánovatelnými a nepředvídatelnými událostmi a s potřebou okamžité reakce na krizi. Skutečné výhody stálého předsedy jsou tyto: 1) Máme permanentního partnera pro politický dialog a konzultace s třetími zeměmi. Abychom uvedli jen jeden příklad, předseda Politického a bezpečnostního výboru byl schopen oživit skomírající dialog se Spojenými státy, které předtím neměly zájem setkávat se novým partnerem každých šest měsíců. 2) Zabrání se tomu, aby se politické priority vytyčovaly v souladu s politickými požadavky na dosažení výsledků do šesti měsíců. Politiky, jako je strategie v oblasti námořní bezpečnosti nebo v Guinejském zálivu, byly připravovány postupně a důkladně v mnohem delším časovém rámci a jsou lepší.

67

Je složité koordinovat činnost subjektů, jimž předsedají tři různá předsednictví (ESVČ, rotující předsednictví a předseda Evropské rady), a které se zabývají stejnou oblastí politiky. Za zmínku stojí také to, že koordinaci zbytečně komplikuje skutečnost, že mandáty orgánů Rady se od Lisabonské smlouvy nezměnily, což znamená, že rozdělení odpovědnosti za SZBP a jiná témata ne vždy odráží různou odpovědnost, kterou má ESVČ, Komise a Rada.

Závěry a doporučení 71

Během prvních měsíců po zahájení činnosti ESVČ se všechny administrativní útvary zaměřily na zjednodušení postupů, které se předtím zcela nebo částečně prováděly s podporou útvarů Komise (lidské zdroje, IT,...). V roce 2012 a zejména v roce 2013 se začala zvyšovat účinnost při plánování a přidělování zdrojů reorganizací ústředí ESVČ, přesunem 20 pracovních míst na úrovni AD z ústředí na delegace a přerozdělením zdrojů v delegacích na základě přezkumu s nulovým základem (tzv. „zero‑based review“). Přijetí systému hodnocení pracovníků ESVČ v roce 2012 a následné zahájení prvního hodnocení v roce 2013 mají položit základy komplexnějšího a integrovaného přístupu k řízení výkonnosti. Očekává se, že tento proces postupně posílí vazbu mezi vstupy zaměstnanců a prioritami ESVČ ve prospěch účinnosti a efektivity této instituce. Účinnost ESVČ se bude zlepšovat užším sladěním cílů organizace a jednotlivců.

72

Od roku 2012 probíhají pravidelná pracovní setkání mezi skupinami ESVČ a GŘ DEVCO, které se zabývají řízením postů v delegacích, jež představuje významný příspěvek k lepší koordinaci mezi ESVČ a Komisí. Rovněž systémy lidských zdrojů, např. SYSPER 2, byly přepracovány za účelem lepšího společného řízení (pracovně kontextuální systém).

32

Odpovědi ESVČ

73 a)

ESVČ bere na vědomí doporučení Účetního dvora a zabývá se jím v rámci přezkumu ESVČ.

73 b)

ESVČ není přesvědčena o nezbytnosti a proveditelnosti nového zastřešujícího strategického rámce pro zahraniční a bezpečnostní politiku EU, a to z důvodů uvedených výše (viz odpověď na bod 25). Je však přístupná opětovnému přezkoumání této záležitosti s Radou a Komisí.

73 c)

ESVČ toto doporučení přijímá. Zároveň ESVČ zdůrazňuje, jaké úsilí dosud vynaložila pro zajištění interní a interinstitucionální soudržnosti a opakuje svůj záměr dále v této oblasti pokročit v úzké koordinaci s dalšími dotčenými orgány a členskými státy EU.

73 d)

ESVČ toto doporučení přijímá. Radě a Komisi byly předloženy návrhy, o nichž se bude dále jednat.

73 e)

ESVČ bere na vědomí doporučení Účetního dvora a ztotožňuje se s jeho duchem. Nicméně znovu opakuje, že má pochybnosti ohledně využívání hodnotících center při současném stavu vývoje personální politiky ESVČ.

73 f)

ESVČ přijímá toto doporučení, které bude rozšířeno tak, aby zahrnovalo řízení civilních misí SBOP. Návrhy se v současnosti projednávají s Komisí a ESVČ bude nadále bojovat za zjednodušení rámce finančního řízení v delegacích.

73 g)

ESVČ toto doporučení přijímá a poznamenává, že v otázce společného umístění probíhají intenzivní a plodné kontakty s členskými státy EU a dalšími institucemi EU, jako je EIB. Co se týče konzulárních služeb, došlo k dvoustranným kontaktům s členskými státy za účelem pochopení jejich specifických potřeb a očekávání. Jakýkoli pokrok v této oblasti závisí na dohodě členských států.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU Bezplatné publikace: •

jeden výtisk: prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•

více výtisků, plakáty či pohlednice: v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm) a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm); můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*). (*)

Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace: •

prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Předplatné: •

u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie (http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).

QJ-AB-14-011-CS-C ISSN 1831-0788

Na základě Lisabonské smlouvy byl zřízen nový post vedoucího představitele EU pro zahraniční věci, a to vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je současně místopředsedou Evropské komise. Vysoká představitelka / místopředsedkyně Komise se opírá o nový diplomatický sbor (ESVČ). Tato zpráva se zabývá otázkou, zda bylo ustavení ESVČ účinně řízeno, a dospívá k názoru, že ESVČ byla ustavena bez náležité přípravy a že její účinnost poškozovaly nedostatky ve způsobu řízení zdrojů. Účetní dvůr rovněž zjistil, že koordinace mezi ESVČ a Komisí i členskými státy se sice zlepšuje, ale stále není dostatečná.

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR