Crisis in de regionale planning: waar zijn de verbindende ruimtelijke concepten? Ward Rauws, Marc Beeftink en Stefan Hartman
Samenvatting De Nederlandse regionale planning verkeert in crisis. Mede door de decentralisatie van ruimtelijk beleid, nog eens benadrukt in de Nota Ruimte, wordt er van de regio meer en meer verwacht dat ze zich zelfstandig ontwikkelt. De groeiende autonomie van regio’s leidt tot gebrekkige coördinatie tussen regio’s onderling. Aandacht voor de verhouding tussen competitie en complementariteit tussen regio’s kan richting geven aan verbindende concepten. Hierbij wegen kwalitatieve aspecten van ruimtelijke ontwikkelingen steeds zwaarder. Daarnaast is het besef ontstaan dat het controleren en beheersen van dynamische ruimtelijke processen beperkingen kent. Vanuit deze constateringen wordt een aantal uitgangspunten geformuleerd voor het ontwikkelen ‘zelforganiserende’ concepten, om de regio succesvol haar eigen verhaal te laten vertellen.
Stellingen: De Nederlandse ruimtelijke planning ondergaat een transitie; van planning gebaseerd op functioneel toedelen naar planning geënt op kwalitatieve inbedding. Doormiddel van regionale ruimtelijke concepten kan het adaptieve vermogen van regio’s worden vergroot, zodat regio’s beter in staat zijn in te spelen op de onderzekerheden waarmee ruimtelijke ontwikkelingen zijn omgeven. Kwalitatieve inbedding als planningstrategie is noodzakelijk om als regio in te kunnen spelen op meer kwalitatieve wensen van de leisure en diensteneconomie en de samenleving.
W.S. Rauws, MSc
[email protected] Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Rijksuniversiteit Groningen M.J. Beeftink, MSc
[email protected] Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Rijksuniversiteit Groningen S.Hartman, MSc
[email protected] Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Rijksuniversiteit Groningen
1
Crisis in de regionale planning: waar zijn de verbindende ruimtelijke concepten? W.S. Rauws, M.J. Beeftink en S. Hartman
Inleiding De wijze waarop regio’s zich in ruimtelijke zin ontwikkelen is niet overal gelijk. Verschillende regio’s kennen een eigen ontwikkelingstraject, omdat én waardoor ondermeer ruimtelijke en economische karakteristieken verschillen. Hierdoor zijn ook de kansen en beperkingen voor ruimtelijke ontwikkeling per regio verschillend. Dit wordt inmiddels ook erkend in het nationaal ruimtelijk beleid. Terwijl in het verleden het nationaal ruimtelijk beleid gericht was op gelijkheid, ieder regio gelijke kansen, ligt tegenwoordig de nadruk voornamelijk op het stimuleren van gebieden met de meeste kansen. De boodschap is duidelijk: regio’s moeten uitgaan van hun eigen kracht en dit vertalen in ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven. Daarom wordt in dit artikel een beknopte analyse gegeven van de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en de Nederlandse ruimtelijke planning. Op basis van deze analyse worden uitgangspunten gepresenteerd voor het vormen van regionale verhaallijnen en ‘zelforganiserende’ ruimtelijke concepten. In de Nederlandse ruimtelijke planning kan gesproken worden van een omslag: van gelijkheid naar vrijheid, van sturen en controleren naar marktwerking en zelfredzaamheid. Deze omslag in het denken en doen in de ruimtelijke planning is grotendeels het gevolg van een afnemend vertrouwen in ruimtelijke maakbaarheid. De rijksoverheid heeft een fundamentele verandering teweeg gebracht in de uitgangspunten van ruimtelijk beleid, onder andere met de Nota Ruimte1, de Nota Pieken in de Delta2 en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening3. Met deze koersverandering is afgestapt van een decennialang gelijkheidsdenken. In Nederland wordt momenteel diversiteit gezien als de kracht van regionale ontwikkelingen. De omslag is ook te zien in een verschuiving van verantwoordelijkheden van en tussen overheden. De rol van de overheid verandert van een sturende partij naar die van een begeleider van processen, aangeduid met de term ‘governance’. Hierdoor is een belangrijkere rol weggelegd voor marktpartijen en de ‘civil society’. Bovendien maakt de coördinerende overheid die beleid maakt met centraal gestelde verantwoordelijkheden, conform het zogenaamde ‘Huis van Thorbecke’, geleidelijk plaats voor een ‘gelaagde’ overheidsstructuur. Een gelaagde overheid betekent dat elke overheidslaag goeddeels de verantwoordelijkheid heeft voor het ‘eigen’ overheidsniveau. Het rijk heeft zich aldus voorgenomen primair bezig te willen zijn met de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur, in het bijzonder de Main-, Brain- en Greenports en de Nationaal Stedelijke Netwerken. Voor zover het niet de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur betreft zullen provincie en gemeente naar eigen inzicht en behoefte ruimtelijk beleid moeten ontwikkelen. De regio wordt daarbij als kristallisatiepunt gezien waar bovenlokale vraagstukken spelen en van waaruit richting moet worden gegeven aan ruimtelijke dynamiek. Deze richting moet worden bepaald op basis van de ‘eigen kracht’ van de regio. Maar wat is deze eigen kracht? En hoe kunnen de regiospecifieke kwaliteiten een rijk mozaïek vormen op nationaal niveau, waarbij het geheel de som der delen overstijgt? Met uitzondering van de Randstad ontbreekt het aan samenhangende ruimtelijke concepten op het regionale niveau. Terwijl dergelijke concepten hard nodig zijn om richting te geven aan ruimtelijke ontwikkelingen die geschoeid zijn op de regionale leest. Ruimtelijk-economische diversiteit vormt daarom voor degelijke concepten een belangrijk uitgangspunt. Niet elke regio in Nederland is immers in staat om zich op gelijke schaal te meten met de industriële en service sectoren van de Randstad. Dit betekent niet dat alleen de Randstad economische potentie heeft. Ook buiten de Randstad liggen interessante kansen, al zullen deze niet vaak liggen in de competitie met de Randstad. Unieke regionale kwaliteiten kunnen buiten de Randstad krachtige dragers worden voor ruimtelijke ontwikkeling, zoals eigenschappen die een relatie hebben met landbouwinnovatie, zorg en wellness, de ontspanningseconomie, quality of life, 1
Ministerie van VROM (2004) Ministerie van EZ (2004) 3 Staatsblad, 2006; 566 2
2
cultuurhistorie, landschap, en natuur. Om dergelijke eigenschappen optimaal te benutten is een regionale, samenhangende strategie nodig. Echter, het schort aan vermogen om gebiedsspecifieke kansen waar te nemen en te verbinden aan regionale kwaliteiten. Zoals Zonneveld & Verwest4 stellen, zetten veel regio’s in op ‘klassieke motoren’ van de economie, zoals de dienstensectoren, bedrijventerreinen en ICT. Een grote of eenzijdige aandacht is voor deze aspecten niet altijd even zinvol. Het aanbod kan de vraag overstijgen door kopieergedrag. Dit resulteert bijvoorbeeld in een overschot aan bedrijventerreinen om dat geen gemeente werkgelegenheid aan haar neus voorbij wil laten gaan. Tegelijkertijd is de concurrentiekracht op dit vlak in veel regio’s ten opzichte van de Randstad beperkt. Daarnaast wordt vaak onvoldoende rekeningen gehouden met een autonome demografische en economische dynamiek. Het ontwikkelen van bedrijventerreinen is dan bouwen voor leegstand. Bovendien wordt een regio bij eenzijdige ontwikkelingen kwetsbaar voor bijvoorbeeld bevolkingskrimp of het wegvallen van economische sectoren. De vraag rijst nu hoe regio’s buiten de Randstad enerzijds zelf ruimtelijk-economisch vitaal kunnen zijn en anderzijds een toegevoegde waarde kunnen betekenen voor ruimtelijk en ruimtelijkeconomisch Nederland. Naast het benutten van de eigen kracht is aandacht voor wederzijdse complementariteit op en tussen verschillende ruimtelijke schaalniveaus essentieel. Om dit te stimuleren zijn visies en concepten nodig waarmee complementaire elementen binnen een regio aan elkaar worden verbonden. Daarnaast is het van belang dat regionale visies en concepten ontwikkelingen op hogere en lagere schaalniveaus integreren. Daarbij is het essentieel dat die concepten vanuit de regio zelf worden ondersteund en omarmd. Tot slot gaat het om concepten waarmee ingespeeld kan worden de veranderlijkheid van factoren achter ruimtelijke ontwikkelingen. Het gaat dus om concepten die ‘zelforganiserend’ werken. Met andere woorden, concepten die aanzetten tot regionaal handelen en het anticiperend vermogen vergroten. Dit artikel levert een aantal uitgangspunten op voor de zoektocht naar deze regiospecifieke verhaallijnen en ‘zelforganiserende’ concepten. Dit artikel bestaat uit drie delen. Allereerst wordt geanalyseerd in welke context regionale ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden. Daarbij staat de omslag van functionele toedeling naar kwalitatieve inbedding van ruimtelijke ontwikkelingen centraal. Vervolgens wordt het belang van een meer evolutionaire planningsbenadering benadrukt, en wordt de toepassingswaarde van deze benadering voor het ontwikkelen van regionale verhaallijnen en concepten uiteengezet. De hedendaagse ruimtelijke dynamiek vraagt om een alternatieve aanpak waarbij tijdelijkheid en veranderlijkheid van ruimtelijke processen centraal staan. Het laatste deel is de synthese, waarbij de inzichten uit de voorgaande delen samenvloeien tot een aantal uitgangspunten voor het vormen van regionale verhaallijnen en ‘zelforganiserende’ concepten. Van functionaliteit naar kwaliteit De Nederlandse ruimtelijke planning ondergaat een transitie van planning gebaseerd op functioneel toedelen naar planning die geënt is op kwalitatieve inbedding. De functionele planningsgedachte is losgelaten, terwijl een eenduidigheid beeld van de op kwaliteit gerichte planningsfase nog goeddeels ontbreekt. Om regionale verhalenlijnen en concepten van inhoud te voorzien is het van belang de contouren en condities te analyseren van deze nieuwe fase in de Nederlandse planning. Functionele planning is ontstaan uit de maakbaarheidgedachte die is terug te leiden tot de Industriële Revolutie. Met behulp van nieuwe technieken ontstaat het moderne Nederland. Rivieren komen onder controle en overstromingen worden een zeldzaamheid. De rijks(spoor)wegen wordt uitgebreid tot een volwaardig netwerk. Met behulp van deze technieken wordt het inpolderen, een eeuwenoude traditie, gemakkelijker en vindt het op grotere schaal plaats, met als eerste resultaat de Haarlemmermeerpolder. Hierna volgen nog vele, steeds ambitieuzere projecten. Hieruit wordt duidelijk dat niet de natuur, maar de Nederlanders zelf steeds ingrijpender bepalen hoe het landschap eruit komt te zien. 4
Zonneveld & Verwest (2005)
3
Ruimtegebruik wordt in toenemende mate op nationaal niveau functioneel toegedeeld. Landschappelijke mogelijkheden en beperkingen spelen hierbij nauwelijks nog een rol. Dit geldt bijvoorbeeld voor grote waterprojecten als de Afsluitdijk (1927-1933) en de Deltawerken (19501997)5, en op het gebied van infrastructuur in de vorm van het eerste Rijkswegenplan (1927)6. Tegelijkertijd neemt de maatschappelijke bemoeienis van de rijksoverheid toe. Ruimtelijke planning komt in Nederland steeds prominenter in beeld, met in 1901 de Woningwet als mijlpaal. Deze wet wordt geflankeerd door de stichting van woningcorporaties in de jaren ’20, waarmee de rijksoverheid een bepalende rol krijgt in de volkshuisvesting7. De optelsom van deze processen, in combinatie met het modernisme, resulteert in een periode die we nu de ‘maakbaarheid’ noemen. ‘Er ontstond een soort technische arrogantie die in de naoorlogse periode van de wederopbouw een hoogtepunt bereikte’8. Bij ruimtelijke ingrepen zijn daarmee de bestaande fysieke kenmerken van het landschap niet meer leidend en kan de ruimte naar believen zo efficiënt en functioneel mogelijk worden ingedeeld9. De vraag ‘wat is functioneel?’ staat centraal in deze fase van de Nederlandse planning. Ondanks het succes van deze technisch-functionele planning kent deze aanpak beperkingen10. De veronderstelde zekerheden in de aansturing van ruimtelijk Nederland, en het geloof in de maakbaarheid daarvan, blijken niet altijd waar te maken. Vraagstukken zijn minder universeel dan gedacht. Sterker, ruimtelijke vraagstukken blijken onderhevig aan maatschappelijke waardering, en daarmee de resultante van een relatief ongrijpbare dynamiek en veranderlijkheid. Als gevolg komt in de jaren ‘70 de vanzelfsprekendheid van de maakbaarheid en het streven naar functionaliteit in toenemende mate onder druk. Een typerend voorbeeld is de verloedering van de strakke, monotone woonwijken van de naoorlogse decennia11. Als tegenreactie worden in de jaren ‘70 de zogenaamde bloemkoolwijken gebouwd – het tegenbeeld van functionaliteit12. Het lijkt symbool te staan voor de grenzen van de maakbaarheid en functionaliteit. Nederland heeft behoefte aan meer. Daarnaast ontstaat in de beleidswereld de roep om integratie en afstemming. Het oplossen van planningsvraagstukken wordt maatwerk waarin gezocht wordt naar alternatieven die aansluiten bij de locatiespecifieke mogelijkheden. Hiermee wordt de verschuiving ingezet van een functionele benadering naar een benadering die gericht is op gebiedskwaliteiten. De onderstaande voorbeelden illustreren deze omslag: Van lijn- naar gebiedsopgave: Rijkswaterstaat beschouwt de aanleg van infrastructuur steeds meer als gebiedsgebonden opgave waarin inbedding centraal staat. Een voorbeeld hiervan is de huidige interesse van Rijkswaterstaat in de combinatie van gebiedsontwikkeling en infrastructuurplanning, onder het credo van lijnopgave naar gebiedsopgave13. Integrale aanpak watervraagstukken: Met het rapport van de commissie WB2114 wordt de aanzet gegeven voor een alternatief voor de technocratische manier van waterbeheer: ruimte voor de rivier. Er wordt een omslag in het waterbeleid bepleit waarbij na eeuwen de rivier te hebben afgenomen deze nu deels (noodzakelijkerwijs) wordt teruggegeven. Belangrijker is de kentering in de
5
van der Ham (2003); van der Woud (2006) van der Cammen & de Klerk (2003) 7 van der Cammen & de Klerk (2003) 8 van der Ham (2003, p.3) 9 van der Cammen & de Klerk (2003) 10 zie voor een internationaal perspectief o.a. Lindblom (1959); Simon (1960) 11 Argiolu et al. (2008) 12 van der Cammen & de Klerk (2003) 13 Steunpunt Routeontwerp (2009); Struiksma & Tillema (2009) 14 e Commissie Waterbeheer 21 eeuw 6
4
benadering van watervraagstukken: integraal in plaats van sectoraal15. Deze kentering is exemplarisch voor een bredere omslag in het denken over ruimte. Nota Belvedère: op cultuurhistorisch vlak vragen een viertal ministeries met de nota Belvedère de aandacht voor kwalitatieve ‘inpassing’ van functies in het landschap16. De centrale gedachte is dat ‘cultuurhistorie in de leefomgeving kwaliteit, identiteit en betekenis kan toevoegen aan ruimtelijke ontwikkelingen’17. Het denken in kwaliteit en identiteit naast en aanvullend op kwantiteit en functionaliteit wordt steeds vaker gezien als een belangrijk uitgangspunt bij ruimtelijke ontwikkeling. Kortom, in diverse ruimtelijke beleidsvelden wordt impliciet het maakbaarheidsdenken losgelaten. Hiermee is een beweging van een functionele naar een kwalitatieve benadering ingezet. Maar welke trends verklaren deze transitie? En is het mogelijk meer invulling te geven aan het begrip kwaliteit? Deze vragen worden besproken in de volgende paragraaf. De rol van kwaliteit bij ruimtelijke ontwikkeling Kwaliteit speelt een steeds belangrijkere rol in de samenleving. Dit werkt vanzelfsprekend door in ruimtelijke processen. De oorzaak wordt gezocht in een drietal trends: ‘ glocalisering’, digitalisering, en de ontspanningseconomie. Globalisering heeft geleid tot “een toenemende verknoping van menselijk handelen”18. Het kan leiden tot de nivellering van ruimte; lokale verschillen vervagen, bijvoorbeeld door mondiale architectonische trends en alom vertegenwoordigde multinationals. Als reactie kan een ‘tegentrend’ worden onderscheiden. Dit is lokalisering, waardoor de samengestelde trend ‘glocalisering’ ontstaat19. Het is het gevolg van een groeide behoefte aan onderscheidend vermogen in een wereld van internationale competitie. Een sterk gebiedsgebonden verhaal is nodig om een onderscheidende identiteit te behouden of af te stoffen. De regio lijkt hierbij het schaalniveau te worden waarop de onderscheidende identiteit gewaarborgd kan worden20. Het onderscheidend vermogen van een regio zal in toenemende mate de kwaliteit worden waarop de regio wordt beoordeeld in een globaliserende samenleving. Daarnaast zijn als gevolg van digitalisering en toenemende communicatiemogelijkheden bedrijven en werknemers in toenemende mate footloose geworden21. Dat betekent overigens niet dat afstand geen rol meer speelt. Wel dat locatiekeuzes door meer dan alleen agglomeratievoordelen worden bepaald22. Naast direct economisch gerelateerde criteria, worden omgevingskwaliteiten van belang voor de vestigingskeuze. Regio’s met onderscheidende omgevingskwaliteiten bieden een aantrekkelijk woonmilieu voor topwerknemers en daarmee een goed vestigingsklimaat voor bedrijven in de service, ICT- en kennissector. Dit betekent dat de klassieke relatie ‘wonen volgt werken’ tegenwoordig wordt aangevuld met ‘werken volgt wonen’23.
15
van den Brink (2009) Ministeries van LNV, V&W, VROM & OCW (1999) 17 Witsen, Dings & Linssen (2010) 18 Schnabel (2004, p77) 19 Swyngedouw & Baeten (2001) 20 van de Vaart (2004) 21 Door onder andere Castells benoemd (Boelens, 2000). 22 Boelens (2000) 23 Zie o.a. Marlet (2009); van Dijk & Schutjes (2008); en Hoogstra, van Dijk & Florax (2010) die een meta-analyse hebben uitgevoerd waarin meerdere studies naar het fenomeen ‘werken volgt wonen’ zijn geanalyseerd. 16
5
Een derde trend is de opkomst van de ontspanningseconomie. De toenemende welvaart24 in combinatie met de vergrijzing van de bevolking zijn belangrijke factoren achter deze trend. Door de groei van de ontspanningseconomie kan een aantrekkelijk landschap van economische betekenis zijn. Het is immers inzetbaar voor toeristische, recreatieve en woon-zorgeconomieën25. Landschappelijke kwaliteiten bieden daarmee potentie voor regionale ontwikkelingen. Impliciet blijkt dit al uit de bovenstaande trends de gevoelsmatige waardering van de omgeving steeds belangrijker wordt, naast de functionele en financiële waardering. De gevoelsmatige waardering van ruimte wordt bepaald door begrippen als identiteit, geborgenheid, veiligheid, interactie, duurzaamheid naast de meer traditionele condities als bereikbaarheid, functionaliteit, prijs per vierkante meter. De drieslag gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde is te beperkt. Het gaat om de verbinding (het saldo) waarbij de maatschappelijke wens tot welbevinden voorop staat. Tegelijkertijd is kwaliteit een tijdsgebonden begrip. De maatschappelijk en economische dynamiek heeft als gevolg dat de invulling van het begrip kwaliteit een tijdelijk karakter heeft. Deze veranderlijkheid geldt in bredere zin ook voor processen achter ruimtelijke ontwikkelingen. Wanneer veranderlijkheid en tijdelijkheid van ruimtelijke processen voorop staan, wat betekent dat voor de sturingsmechanieken voor planologen en beleidsmakers? En welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor de ontwikkeling van regionale verhaallijnen en concepten? Deze vragen staan centraal in de volgende paragraaf. Naar evolutionaire planning Met het afnemende vertrouwen in de maakbaarheid van Nederland start ook een zoektocht naar nieuwe sturingsmechanieken voor de ruimtelijke planning. Een grote verandering vindt plaats in de jaren ’90 met de opkomst van de communicatieve aanpak. Onzekerheden worden meer geaccepteerd als een gegeven en aan de hand van afspraken worden ‘gezamenlijke’ zekerheden gecreëerd26. Planning als proces komt in toenemende mate centraal te staan, waarbij de nadruk ligt op governance in plaats van government27. Deze aanpak doet meer recht aan de complexiteit en contextgebondenheid van ruimtelijke vraagstukken. Betoogd wordt dat planning open moet staan voor interactie met de leefomgeving die in voortdurende staat van verandering is. Daarmee wint ook de gebiedsgerichte benadering aan overtuigingskracht28. In open planningsprocessen zoeken actoren samen naar consensus over het zodanig inpassen van ruimtelijke ontwikkelen dat ze aansluiten op de specifieke kenmerken van het gebied. Met de omslag naar de communicatieve planning is het besef ontstaan dat planningsopgaven mede worden gevormd door maatschappelijke interactie. Maar er kan worden getwijfeld aan de integriteit en legitimiteit een communicatieve aanpak29. De machtverhoudingen in een open planproces zijn idealiter gelijkwaardig, maar in de praktijk komt dit nauwelijks voor30. Bovendien is de vraag hoe lang de afspraken die door middel van consensus bereikt worden stand houden. Immers, van zowel de context waarin planningsinterventies plaatsvinden als de criteria waaraan deze interventies zouden moeten voldoen, kan worden verwacht dat ze tijdsafhankelijk zijn. Het zou verbazen als dat wat nu onder ‘ruimtelijke kwaliteit’ wordt verstaan over 20 jaar niet passé is. De factor ‘tijd’ speelt daarmee een belangrijke rol in planning. Echter, de veranderlijkheid van zowel de opgaven als de maatschappelijke context vertaalt zich nog nauwelijks in nieuwe planningsperspectieven. Met de communicatieve aanpak wordt geprobeerd met consensusvorming onzekerheden te verminderen. Deze aanpak is echter ontoereikend om de veranderlijke posities van actoren, veranderende kwaliteitscriteria, en een wisselende impact van contextuele processen te vangen. 24
Harms (2006) geeft aan dat tussen 1975 en 2000 niet de toename in vrije tijd, maar de inkomensstijging de belangrijkste oorzaak is van de toename van maar liefst 78% van bestedingen in de recreatieve sector. 25 de Jong (2008) 26 Zie onder andere Healey (1996); Innes (1995); Woltjer (2000) 27 De Roo & Porter (2007) 28 De Roo & Schwartz (2001) 29 Forester (1989) 30 Flyvbjerg (1998)
6
Wanneer planologen en beleidsmakers beter in staat willen zijn om met de veranderlijkheid van ruimtelijke processen om te gaan is wellicht een alternatief perspectief nodig. Een perspectief dat een nieuw begrip van hoe ruimtelijke ontwikkelingen tot stand komen oplevert en wat daarbij aansluitende sturingsmechanieken zijn. Voor regionale concepten en verhaallijnen moet daarom niet alleen de stap naar kwalitatieve inbedding worden gemaakt, maar is het ook van belang dat deze concepten en verhaallijnen inspelen op de veranderlijkheid en de tijdelijkheid van ruimtelijke processen. Dat betekent dat regio adaptief moet zijn. Zelforganiserende concepten kunnen daarbij een essentiële rol spelen. In continue staat van verandering Ruimtelijk Nederland, en zo ook de regio, is in continue staat van verandering. Dit heeft een aantal mogelijke oorzaken. Ten eerste kan worden gesteld dat ruimtelijke ontwikkelingen contextafhankelijk zijn31. Ontwikkelingen worden mede gedreven door veranderende, vaak autonome, trends van buiten de regio. Hierbij kan worden gedacht aan economische, demografisch, technische en maatschappelijke processen. Deze processen kunnen meestal niet of nauwelijks worden beïnvloed door planners en beleidsmakers op het regionale niveau en hun invloed moet dus als een gegeven worden gezien. Een voorbeeld is de huidige economische crisis. Het verloop ervan kan nauwelijks worden beïnvloed, maar het heeft onmiskenbaar impact op de ontwikkeling van de regio. De huizenmarkt zakt in en bedrijventerreinen blijven (langer) leeg. Het blijkt onmogelijk om de ruimtelijke ontwikkeling totaal te beheersen. De opgave is slim anticiperen op autonome processen zoals de economische crisis. Daarnaast is verondersteld dat regionale ontwikkelingen niet alleen samenhangen met processen van buiten af. Ook interne, onderling verbonden, processen zijn van invloed. Dit betekent dat een wijzing in één van die processen, bijvoorbeeld grondposities, kan leiden tot een reeks aan veranderingen in de regio als geheel32. Als gevolg van een dergelijke kettingreactie ontstaan spontaan nieuwe regionale structuren en functies zonder dat één partij dit proces regisseert. Dit wordt ook wel zelforganisatie genoemd33. Het zijn processen die per definitie niet te beheersen zijn. Daarmee zou de taak van planners verschuiven naar het herkennen en faciliteren van zelforganiserende processen ten einde de positieve effecten te omarmen en de negatieve effecten te beperken. Met verbindende, zelforganiserende concepten kan getracht worden de regio de kracht in te spelen op autonome contextuele veranderingen. In concepten zou bijvoorbeeld meer plaats kunnen worden gegeven aan experimenteerzones, waarmee het adaptieve vermogen van de regio versterkt zou kunnen worden. Hoe beter een dergelijk concept aansluit op regionale eigenschappen en contextuele trends, hoe groter de kans van slagen. Als gevolg van zelforganisatie en de invloed van contextuele processen, is de regionale ontwikkeling als geheel in continue staat van verandering. Dit betekent niet dat mogelijkheden voor toekomstige ontwikkelingen geheel onvoorspelbaar uit de lucht vallen. Deze zijn vaak verbonden aan keuzes en veranderingen in het verleden, wat ook wel padafhankelijkheid wordt genoemd. Dit betekent dat toekomstige ontwikkelingen kunnen voortbouwen op historische ontwikkelingen, gegeven de daaruit voortvloeiende condities34. Een voorbeeld is de havens in de Zeeland. De havens zijn ooit gebouwd ten behoeve van de visserij en later goederenoverslag. Tegenwoordig zijn de havens een mooie kans op het aantrekken van watertoerisme. Oude structuren zijn daarmee mede bepalend voor kansrijke toekomstige ontwikkelingspaden. Samenvattend kan worden gesteld dat regionale ontwikkelingen voort komen uit een combinatie contextuele invloeden en gebiedseigen karakteristieken. Een deel van de processen voltrekt zich autonoom. Daardoor zijn ruimtelijke ontwikkelingen en de gevolgen er van lastig te voorspellen. Het kan worden gezien als een proces van co-evolutie waarin de regio zich voortdurend aanpast, zoekend 31
Portugali (2006) De Jonge (2009) 33 Heylighen (2008) 34 Belussi (1998) 32
7
naar de beste configuratie van ruimtelijke structuren en economische functies35. Een belangrijke opgave voor de regio wordt daarmee het vergroten van haar adaptieve vermogen, zodat zij in staat is te profiteren van verschillende ontwikkelingsrichtingen. Zelforganiserende concepten en verhaallijnen kunnen daar bij helpen, met in achtneming van regiospecifieke, padafhankelijk condities voor ontwikkeling. Robuuste concepten met ruimte voor flexibele invulling Eerder in dit artikel is gesteld dat verbindende concepten voor regionale ontwikkeling veelal ontbreken. Terwijl de regio steeds vaker als het schaalniveau wordt gezien waarop richting moet worden gegeven aan de ruimtelijke dynamiek. Tegelijkertijd heeft de rijksoverheid zich terug getrokken en wordt van de regio verwacht dat zij haar eigen boontjes dopt. Wie er zorgt voor samenhang met omliggende gebieden is onduidelijk. De vraag rees hoe regio’s, de Randstad daargelaten, enerzijds invulling kunnen geven aan ruimtelijk-economisch vitaal profiel en anderzijds een toegevoegde waarde kunnen zijn voor de ‘mozaïek Nederland’. In de zoektocht naar uitgangspunten voor nieuwe regionale verhaallijnen en concepten die dit proces kunnen ondersteunen zijn twee belangrijke veranderingen in de Nederlandse planning naar voren gekomen. Ten eerste is bij ruimtelijke ontwikkeling in toenemende mate kwaliteit van belang, naast of zelfs boven functionaliteit. Ten tweede ontstaat het besef dat ruimtelijke ontwikkeling vooral een proces is van continue aanpassing, waarbij het gaat om anticipatie, zelforganisatie en adaptief vermogen. Passende sturingsmechanismen die planners en beleidsmakers in staat stellen met deze veranderlijkheid om te gaan, verdienen dus de aandacht. Wanneer deze veranderingen geïntegreerd moeten worden in regionale verhaallijnen en ‘zelf-organiserende’ concepten, tot welke uitgangspunten leidt dit dan? Allereerst kan het denken in traditionele economische kansen deels worden los gelaten. De toenemende wens tot kwaliteit geeft namelijk nieuwe kansen aan regio’s buiten de Randstad. In plaats van de competitie met de Randstad aan de te gaan, met een poging industrie- en servicegerichte activiteiten aan te trekken, kunnen regio’s in zetten op complementaire ontwikkelen. Met ontwikkelingen die geörienteerd zijn op de rust en ruimte kunnen die regio’s zich onderscheidend profileren ten opzichte van de Randstad36. Kansrijke initiatieven zijn met name gerelateerd aan de ontspannings- zorg- en wooneconomie, bijvoorbeeld in de vorm van bed-and-breakfast verblijven, zorgkloosters en buitenhuizen. Elke regio heeft hiervoor haar eigen mogelijkheden omdat landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische elementen veelal verschillen per regio. Er wordt afgestapt van het streven naar gelijksoortige ontwikkeling, ongeacht de regio’s. Dit wordt vervangen door mogelijkheden voor complementaire, elkaar aanvullende, ontwikkelingen, waarbij de deels padafhankelijke regionale verhaallijn nadrukkelijk het aanknopingspunt vormt. Landschappelijke kwaliteiten zijn belangrijke dragers voor de ontwikkeling van de ontspannings-, zorg-, en wooneconomie. Het inzetten op deze kwaliteiten is voor bepaalde regio’s dus een logische stap. Daar zijn inspirerende regionale verhaallijnen en ‘zelf-organiserende’ concepten uiterst geschikt voor. Daarbij gaat het namelijk niet om het traditioneel scheiden van economische ontwikkelingszones van natuur en cultuurhistorische gebieden, om deze gebieden te kunnen beschermen. In tegendeel, bepaalde economische ontwikkelingen zijn nodig om dergelijke gebieden in stand te kunnen houden. Kansrijk zijn vooral de grenszones tussen monofunctionele gebieden en gebieden waar meerdere ruimteclaims liggen. In deze zones is de ontwikkeldruk en/of de dynamiek hoog, en bestaan mogelijkheden om de kwaliteiten van verschillende gebieden te verbinden. Om het kwaliteitsbehoud betaalbaar te houden, wordt het steeds belangrijker om verbindingen met regionale economische ontwikkelkansen te leggen. Verhaallijnen en concepten kunnen richting geven aan de zoektocht naar nieuwe verbindingen. Daarmee zijn de concepten sturend voor ontwikkelingen op projectniveau, waarin de verbinding tussen bijvoorbeeld de thema’s zorg en cultuurlandschap wordt voorgesteld. Het resultaat kan de creatie van een uniek zorglandschap met daarin zorgkloosters opleveren.
35 36
Roo & Rauws (2010) Hermans & de Roo (2006)
8
Tegelijkertijd bieden de verhaallijnen en concepten ruimte om ontwikkelkansen te pakken wanneer deze aan bepalende kwaliteitseisen voldoen. Dat betekent dat projecten in het kader van een regioconcept worden geplaatst en moeten bijdragen aan het regionale verhaal. Gefragmenteerde ontwikkelingen in de regio worden zo aan elkaar verbonden, zodat ze elkaar voordeel opleveren. Het voorbeeld van recreatiepark Esonstad kan verduidelijken wat hierboven bedoeld wordt. Esonstad ligt in het noodoostelijkste puntje van Friesland, aan het Lauwersmeer. Daarbij maakt Esonstad gebruik van de kwaliteiten van het natuurgebied. Op bezoekers en toeristenbelasting na levert Esonstad de omgeving niets op. Behalve dan een curieuze mix van oud en nieuw, wat op zich weer architectuurtoeristen trekt. Door de regio in een ontwikkelingsperspectief te plaatsen waarbij leisure en landschap worden gecombineerd kan een regionale strategie in een concept worden gevangen. Met een dergelijke visie kunnen projecten zoals Esonstad worden gebruikt om de natuurlijke en toeristische structuren van de regio te versterken. In dit geval kan het ontwikkelen van een recreatiepark tevens natuur- en waterverbindingen opleveren. Hierdoor ontstaan ruimtelijke structuren waar meer activiteiten en dorpen op kunnen aanhaken. Welke regiospecifieke kwaliteiten kansrijke aanknopingspunten bieden voor toekomstige regionale ontwikkelingen wordt in belangrijke mate bepaald door twee aspecten. Ten eerste zijn historische veranderingen van de regio vaak bepalend voor de reikwijdte van mogelijke ontwikkelingspaden voor de toekomst. Aansluiten en voortbouwen op ontwikkelingen uit het verleden en de daaruit voortkomende condities is daarom essentieel voor regionale verhaallijnen en concepten. Ten tweede wordt de kansrijkheid van ontwikkelingsrichtingen bepaald door contextuele trends. Deze trends kunnen niet of nauwelijks vanuit het regionale niveau worden beïnvloed. De impact van contextuele trends vraagt daarom vooral om anticipatie en adaptatie. Een bepaalde mate van flexibiliteit in de ruimtelijke structuur van de regio is nodig om autonome veranderingen te accommoderen al dan niet door als regio zelf mee te veranderen. Verhaallijnen en concepten kunnen die flexibiliteit vergroten door in te zetten op een versterking van de ‘pluripotentie’ van de regio. Een regio kan haar adaptieve vermogen versterken door haar ruimtelijke en economische diversiteit te vergroten. Alleen niet elke ontwikkeling is kansrijk in elk gebied. Daarom wordt hier gesproken van het versterken van de ‘pluripotentie’. Daarmee wordt bedoeld dat binnen een gebied de diversiteit van ontwikkelingen wordt vergroot, mits deze aansluiten bij trends met toekomstwaarde. Wanneer verschillende economische sectoren een plek hebben in een regio heeft deze meer potentie om aan te sluiten bij en te profiteren van nieuwe contextuele trends. Verhaallijnen en concepten kunnen een pluripotente ontwikkeling van de regio stimuleren, om daarmee haar veerkracht te versterken. Het vergroten van de flexibiliteit heeft voordelen, maar een regio moet niet ten ondergaan aan haar eigen adaptieve vermogen. Met behulp van ruimtelijke concepten kan een ‘vangnet’ gevormd waarmee dit kan worden voorkomen. Dit vangnet bestaat uit robuuste structuren, zogenaamde ‘carrying structures’, die gezamenlijk een raamwerk vormen waaraan andere ontwikkelingen zich aan kunnen verbinden. Carrying structures zijn een soort kapstokken die houvast geven voor zelforganiserende ontwikkelingen, maar geen blauwdruk oplegt aan de hele regio. Het zijn relatief generieke structuren die gewenst of zelfs noodzakelijk kunnen zijn voor een breed scala aan activiteiten in verschillende economische sectoren. Voorbeelden van deze ‘structures’ zijn infrastructuur, logistieke en ICT netwerken, kennisnetwerken, ontwikkelingszones, groene en blauwe netwerken. Bij het vormen van regionale verhaallijnen en concepten gaat het dus om enerzijds het vergroten van de flexibiliteit van de regio en anderzijds het verzekeren van een robuuste structuur waarop kan worden terug gevallen. Zelforganiserende concepten De regio wordt steeds vaker gezien als het juiste schaalniveau om sturing te geven aan de ruimtelijke dynamiek. Daarmee wordt duidelijk afstand genomen van de situatie waarin de rijksoverheid de regio vertelt wat er moet gebeuren en bepaalde ontwikkelingen oplegt. De ontwikkeling van regionale verhaallijnen en concepten vraagt daarom om meer aandacht. Tegelijkertijd betekent dit niet dat de regio helemaal aan haar lot wordt overgelaten, zoals nu dreigt te gebeuren. Wat de regio nodig heeft 9
zijn ‘zelforganiserende’ concepten op basis waarvan slimme, gerichte investeringen gedaan kunnen worden die de kracht van de regio versterken. Hiermee zijn we niet terug bij het spreidingsbeleid van weleer. Integendeel, in veel regio’s wordt vanuit de lokale overheid en de markt voldoende geïnvesteerd. Deze investeringen vinden echter zelden in samenhang plaats, waardoor een gebiedsoverstijgend effect uitblijft. Het ‘zelforganiserende’ concept kan hierin een verlossende rol spelen. De eigen krachten kunnen geïdentificeerd en gebundeld worden door regionale actoren zelf aan het ‘zelforganiserende’ concept te laten werken, hier en daar gesteund door de rijksoverheid. Van belang is dat verbindingen worden gelegd tussen gebiedseigenschappen en contextuele trends. Een goed zelforganiserend concept gaat uit van de eigen kansen en mogelijkheden en versterkt tevens de veerkracht van de regio. Regio’s zijn zo beter in staat te profiteren van de ruimtelijke dynamiek van Nederland en vormen zo gezamenlijk een krachtig geheel.
Literatuur Argiolu, R., K. van Dijk, J. Koffijberg, G. Bolt, R. van Kempen, E. van Beckhoven, R. Engbersen & G. Engbersen (2008) Bloei en verval van vroeg-naoorlogse wijken, Nicis institute, Den Haag Belussi, F. (1998) Path-dependency vs. industrial dynamics: an analysis of two heterogeneous districts, Human Systems Management Vol. 18, 161-174 Boelens, L. (2000) Time and space in a diffuces society. The Randstad á diffusee vitesse, via www.urbanunlimited.nl Brink, M. van den (2009) Rijkswaterstaat on the horns of a dilemma (Delft: Eburon). Cammen, H. van der & L. de Klerk (2003) Ruimtelijke Ordening. Van Grachtengordel tot Vinex-wijk (Houten: Het spectrum) Dijk, J. van & V. Schutjens (2008) De economische kracht van de stad(Assen: Koninklijke Van Gorcum). Flyvbjerg, B. (1998) Rationality and Power: Democracy in practice. Chigaco: University of Chocago press. Forester, J.F. (1989) Planning in the face of Power, Berkeley and Los Angeles, CA: University of California Press. Ham, W. van der (2003) Waterstaat Nederland. Cultuurhistorie als richtsnoer en inspiratiebron, Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, vol.84, no.4, pp.20-4 Harms, L. (2006) Op weg naar vrije tijd, Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag Healey P, 1996, "The communicative turn in planning theory and its implications for spatial strategy formations" Environment and Planning B: Planning and Design 23(2) 217 – 234 Heylighen, F. (2008) Complexity and Self-organization. In M. J. Bates & M. N. Maack (eds) Encyclopaedia of Library and Information Sciences, CRC; 3 edition. Hoogstra, G., R.J.G.M. Florax & J. van Dijk (2010) Determinants of Variation in Population-Employment Interaction Findings: A quasi-expirimental meta analysis, Geographical Analysis, geaccepteerd voor publicatie Innes, J.E. (1995) planning theory’s emerging paradigm: communicative action and interactive practice, Journal of planning education and research, Vol. 14(3): 183-189 Jong, M. de (2008) Regionale richtingwijzers en plaatselijke pluspunten: het landschap als drager van een regionale wooneconomie, in J. van Dijk & V. Schutjens De economische kracht van de stad, Koninklijke Van Gorcum, Assen Jonge, A. de (2009) Vloeibare regio’s, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, Vol. 90 (6), pp. 10-17 Lindblom, C.E. (1959) The Science of “Muddling Through”, Public Administration Review, Vol.19, No.2, pp. 79-88 Marlet, G. (2009) De aantrekkelijke stad, VOC Uitgevers, Nijmegen Ministerie van Economische Zaken (2004) Pieken in de Delta, Den Haag Ministeries van LNV, V&W, VROM & OCW (1999) Nota Belvedère, Beleidsnota over de relatie cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting, VNG Uitgeverij, Den Haag Ministerie van VROM (2004) Nota Ruimte. Ruimte voor ontwikkeling, Den Haag Portugali, J. (2006) Complexity theory as a link between space and place, Environment and Planning A 2006, volume 38, 647-664 Hermans, E.W. & G. de Roo (2006) LILA en de planologie van de contramal. De ruimtelijk-economische ontwikkeling van Noord-Nederland krijgt een eigen kleur, In Boekvorm, Assen Roo, G. de & M. Schwartz (2001) Omgevingsplanning, een innovatief proces; Over integratie, participatie, omgevingsplannen en de gebiedsgerichte aanpak, Sdu Uitgevers, Den Haag Roo, G. de & G. Porter (2007) Fuzzy Planning – the role of actors in a fuzzy governance environment, Ashgate Publishers Ltd, Aldershot, UK
10
Roo, G. de & W.S. Rauws (2010) De orde voorbij… over complexiteit, chaos en transities in ruimtelijke ontwikkeling, PMB Amsterdam Schnabel, P. (red.) (2004) Individualisering en sociale integratie, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag Simon, H.A. (1960) The new science of management decision, Harper & Row, New York Staatsblad (2006) Wet Ruimtelijke Ordening, 2006; 566 Steunpunt Routeontwerp (2009) Routeontwerp, http://www.routeontwerp.nl, bezocht op 25 oktober 2009 Struiksma, R. & T. Tillema (2009) Planning van rijkswegen: van lijn- naar gebiedsopgave, , in: G. Bouma, F. Filius, H. Leinfelder & B. Waterhout (red.) Tussen droom en werkelijkheid, pp.238-47, Plandag 2009, Brussel Swyngedouw, E. & G. Baeten (2001) Scaling the city: the political economy of 'Glocal' development - Brussels' Conundrum, European Planning Studies, vol. 9, nr. 7, pp. 827-49 Vaart, R. van der (2004) Meervoudige territoriale identiteiten, in: B. de Pater, T. Béneker & W. Buunk (red.) Europa, Koninklijke Van Gorcum, Assen Witsen, P.P., M. Dings & M. Linssen (2010)
Praktijkboek cultuurhistorie en ruimtelijke ontwikkeling, Uitgeverij Matrijs, Utrecht Woltjer, J. (2000) Consensus planning : the relevance of communicative planning theory in Dutch infrastructure development. Aldershot: Ashgate. Woud, A. van der (2006) Een nieuwe wereld. Het ontstaan van het moderne Nederland, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam Zonneveld, W. & Verwest, F. (2005) Tussen droom en retoriek; de conceptualisering van de ruimte in de Nederlandse planning, NAi Uitgevers, Rotterdam
11
